axl-rose (
[email protected])
1
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Э.Д. СОКОЛОВА Соколова Эльвира Дмитриевна - доктор юридических наук, доцент Академии управления МВД России. Рецензент: Грачева Е.Ю. - доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии. ВВЕДЕНИЕ В условиях существования товарно-денежного обращения государство (национальный социум) активно использует и не может не использовать при управлении общественным производством для обеспечения социально-экономических потребностей населения, безопасности страны, решения иных общественных задач различные экономические регуляторы: финансы, налоги, деньги, кредит и т.д. Финансы как совокупность экономических отношений, возникающих при распределении ВВП и части национального дохода в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, объективно необходимы, поскольку их существование обусловлено потребностями общества, в котором действуют товарноденежные отношения, но стихийно они не проявляются. Для их использования требуется целенаправленная деятельность человека, его объединений, муниципальных образований, государства. Этот вид человеческой деятельности в науке финансового права получил название "финансовая деятельность", а деятельность государства и муниципальных образований соответственно "финансовая деятельность государства" и "финансовая деятельность муниципальных образований". С помощью экономических регуляторов, в частности финансов, государство управляет различными денежными потоками, направляя их на обеспечение решения задач общественного развития. Финансовую деятельность осуществляют органы государства всех трех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной, чем и обусловливается ее отличие от других видов деятельности государства. Значение финансовой деятельности государства и муниципальных образований для развития России особенно повышается в современных условиях, когда возникший в США финансовый кризис захватывает различные страны мира, и возникла крайняя необходимость активизировать действия органов государства в сфере финансов для противодействия его отрицательным последствиям. В настоящей работе на основе изучения юридической литературы, нормативных правовых актов, регулирующих финансовую деятельность государства и муниципальных образований, автором обосновываются экономические предпосылки возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, раскрываются принципы, методы и правовые формы ее осуществления; проанализированы особенности правового регулирования бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, являющейся основным направлением финансовой деятельности государства и муниципальных образований, рассматриваются правовые основы финансового контроля и его важнейшего вида - бюджетного контроля.
2
Одним из приоритетных направлений в развитии науки финансового права в настоящее время становится исследование природы финансовой деятельности государства и финансовой деятельности муниципальных образований, выявление особенностей их правового регулирования. Выявление и обоснование объективных предпосылок возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, установления элементов финансовой системы в современный период приобретают особую актуальность, поскольку в литературе высказываются мнения, ставящие под сомнение устоявшиеся и принимаемые большинством ученых положения (парадигмы) по указанным проблемам. Поскольку финансовая деятельность государства и муниципальных образований, по нашему мнению, обусловлена наличием в обществе товарно-денежного обращения, поэтому одним из направлений настоящего исследования является: анализ категорий "финансы", "финансовая система", обусловливающих природу, сущность финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Другим важным направлением данного исследования является изучение правовой основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поскольку формы и направления ее реализации государство определяет в нормативном порядке. Исходя из концептуального положения, характеризующего финансовую систему общества как совокупность не только публичных финансов (государственных и местных), но и частных, в исследовании выявляются соотношения между нормами финансового права и нормами гражданского права при правовом регулировании деятельности государства и муниципальных образований в области финансов. Актуальность темы диссертационного исследования подтверждается преобразованиями, происходящими в структуре органов исполнительной власти России. Усиление государственности на основе укрепления вертикали власти обусловливает кардинальные изменения в финансово-правовом регулировании деятельности органов государства, в том числе органов внутренних дел, органов местного самоуправления в области финансов. Применение норм гражданского законодательства при регулировании отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности, влечет возникновение гражданско-правовых отношений, способствующих большей результативности возникших ранее финансовых правоотношений. При этом использование норм гражданского законодательства не должно противоречить природе финансовых отношений, возникающих в процессе распределения ВВП и части национального дохода общества путем создания, распределения и использования фондов денежных средств. Глава I. ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ § 1. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ КАТЕГОРИИ "ФИНАНСЫ" И "ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА" - ОБЪЕКТИВНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Финансовая деятельность государства и муниципальных образований играет значительную роль в развитии общества, которому присущи товарно-денежные отношения. Природа финансовой деятельности государства и муниципальных образований, предпосылки ее возникновения и осуществления всегда находились в центре внимания представителей науки финансового права. В обществе, где действуют товарно-денежные отношения на любом уровне своего развития, государство использует и не может не использовать для управления 3
общественным производством, обеспечения социально-экономических потребностей населения, безопасности страны, для решения иных общественных интересов различные экономические рычаги, такие, как финансы, налоги, деньги, кредит и т.д. В условиях административно-командной системы управления народным хозяйством в СССР государство также применяло экономические регуляторы с целью обеспечения планомерного развития промышленности, сельского хозяйства, транспорта и других отраслей народного хозяйства, а также для повышения социально-культурного уровня граждан, обеспечения обороны страны, содержания органов государственной власти и управления. Об этом свидетельствует история нашего государства. Товарно-денежные отношения в стране существовали и развивались с разной степенью интенсивности в зависимости от политики государства. Известный экономист профессор М.И. Боголепов, исследуя проблемы финансовой системы СССР, финансов, отмечал, что "финансы всегда, как правило, одеты в денежную оболочку и вне товарно-денежных отношений им нет места" <1>. --------------------------------
<1> Боголепов М.И. Советская финансовая система. М.: Госфиниздат, 1945. С. 38. Плановое хозяйство не исключает использования экономических категорий в управлении обществом, хотя в значительной степени, как показала история развития Советского Союза, при усилении административных методов воздействия на производственные процессы тормозится развитие экономики, что, в свою очередь, отрицательно сказывалось на состоянии всех остальных сфер общественной жизни. Переход России в конце 90-х гг. прошлого столетия к рыночной экономике должен был бы дать значительный дополнительный импульс в развитии общества, если бы не негативные явления, произошедшие в связи с проведением Правительством России политической линии, не учитывающей интересы большинства граждан страны, ее национальную безопасность. Общественное производство и развитие всего общества было отброшено далеко назад. Страна, ее граждане после распада СССР вынуждены были испытать все отрицательные последствия нарождающегося капитализма: разруху, безработицу, нищету, беззаконие, военные конфликты и т.д. Государственное регулирование экономикой было фактически парализовано. Анализ периодической литературы за 90-е гг. прошлого столетия, когда особенно активно отрицалась необходимость государственного воздействия на экономику, показал, что Правительство России в тот период не только не учитывало мнения многих российских и видных зарубежных экономистов, но и пренебрегло многолетним опытом развития ведущих стран мира, доказывающим, что без государственного регулирования не может развиваться и рыночная экономика <1>. --------------------------------
<1> См.: Соколова Э.Д., Александрова С.Н. Хозяйственное право. Учебное пособие. М.: Академия управления МВД России, 2000. С. 13, 14. Следует отметить, что при характеристике экономического состояния Южной Кореи в рассматриваемый период в литературе отмечалось, что "роль государства в управлении экономикой - основа так называемого корейского чуда" <1>. --------------------------------
<1> Российская газета. 1997. 26 апр. Как известно, более 200 лет назад знаменитый шотландец Адам Смит, разрабатывая основы развития рыночной экономики, подчеркивал, что только государство в интересах нации может ограничивать алчность монополистов, авантюризм банкиров и эгоизм торговцев <1>. --------------------------------
4
<1> См.: Федоров В. Кто танцует от печки, кто от Адама Смита // Российская газета. 1995. 3 окт. Известный дореволюционный ученый И.И. Янжул, рассматривая историю развития государственных потребностей, отмечал, что путем "опыта многих десятилетий (речь идет о начале XIX в. - Примеч. Э.С.) государство вынуждено было убедиться, что свобода конкуренции далеко не дает человечеству того Эдема <1>, о котором мечтали и наступление которого предсказывали защитники этой теории (теория полного невмешательства государства в регламентацию экономической жизни. - Примеч. Э.С.), что последовательное проведение ее в жизнь влечет за собой целый ряд злоупотреблений и вредных последствий" <2>. --------------------------------
<1> Эдем - синоним рая. "И насадил Господь Бог рай в Эдеме на Востоке; и поместил там человека, которого создал". Библия Книги Священного Писания Ветхого и Нового завета. М.: Протестант, 1992. С. 2. <2> Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. М.: Статут, 2002. С. 40. Британский экономист Джон Мейнард Кейнс также высказывался за государственное вмешательство в рыночные дела <1>. В. Леонтьев, американский экономист, утверждал, что сложнейшая система, какой является экономика большой страны, не может полагаться исключительно на "невидимую руку" рынка и конкуренцию. Анализируя состояние экономики нашей страны в 90-е гг. прошлого столетия, Д. Валовой подчеркивал, что "в нынешних условиях предотвратить крах экономики... можно только решительным усилием государственного регулирования" <2>. --------------------------------
<1> См.: Паклин Н. Государство против рынка. Рынок против государства // Российская газета. 1998. 24 июля. <2> Валовой Д. Прыжок в "черный рынок", или Ядерный удар по экономике // Правда. 1992. 23 мая. Сторонники "шоковой терапии" отрицали необходимость государственного регулирования экономикой, полагаясь на саморегулирование рынка. Только после провала "шоковой терапии" в России, через "мильон терзаний" народа стало совершенно очевидно, что в условиях развития рыночной экономики государственное регулирование должно сохраниться. Однако формы и методы воздействия государства на экономику общества меняются в зависимости от социально-экономических условий его развития. Потребовалось более десятилетия, чтобы несколько стабилизировать обстановку в стране. В литературе справедливо отмечается, что в результате "псевдодемократических преобразований, проведенных в 90-е годы XX века, в стране был утрачен контроль над национальными ресурсами. За короткий период они были в массе своей присвоены узким кругом лиц, использованы и вывезены за границу. На низкий уровень упало производство, благосостояние населения. "Теневая экономика", согласно различным подсчетам, составляла от 40 до 90%. Национальной безопасности России был нанесен огромный ущерб" <1>. --------------------------------
<1> Моданов В.В. Правовое регулирование государственного финансового контроля как фактор обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 4. Т.Н. Трошкина, исследуя государственное регулирование внешнеторговой деятельности, также отмечала, что в последние годы "значительно усилилась критика в 5
среде ученых и практиков в связи с резким ослаблением роли государства в экономике в целом и во внешней торговле в частности. Вместе с тем стало очевидным, что не все формы и виды государственного регулирования внешнеторговой деятельности (как любой другой деятельности. - Примеч. Э.С.), успешно применяемые сейчас в развитых странах и предлагаемые к внедрению в российскую модель, можно механически "перенести" на российскую почву" <1>. --------------------------------
<1> Публично-правовое регулирование экономических отношений: Сборник статей / Под ред. проф. А.Н. Козырина. М., 2005. С. 42. Изменения в руководстве страны дали позитивные результаты во всех сферах общественной жизни. Рыночные отношения продолжают расширяться. Государство, учитывая опыт индустриально развитых стран и собственный горький опыт, активно использует экономические рычаги при управлении обществом, осуществляя государственное регулирование общественных процессов. В настоящее время в литературе вновь высказывается мнение, что "только частный бизнес через рост производительности труда может обеспечить большинству российских граждан достойный уровень существования" <1>. Вряд ли стоит возвращаться к пройденному периоду, когда сторонники "шоковой терапии" отрицали необходимость государственного регулирования экономикой, тем более что в настоящее время руководство страны принимает различные меры, в том числе и "вливания" денежных средств из федерального бюджета в кредитную систему с целью смягчить отрицательные последствия мирового финансового кризиса. Одновременно, однако, необходимо усиление государственного регулирования процесса распределения доходов от роста ВВП среди граждан России, и если не ликвидировать, то хотя бы сократить бедность. Рост экономики в России не должен быть выгоден только богатым <2>. --------------------------------
<1> Щекин Д.М. Налоговые риски и тенденции развития налогового права / Под ред. С.Г. Пепеляева. М.: Статут, 2007. С. 233. <2> Аргументы и факты. 2007. N 16. С. 11. Необходимость применения государством различных экономических регуляторов при управлении обществом обусловила потребность в изучении и достаточно активном обсуждении в финансово-экономической и правовой литературе содержания таких экономических категорий, как финансы и финансовая система, которые являются объективными предпосылками возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований - предмета настоящего научного исследования. Выявление и обоснование объективных предпосылок возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований в современный период приобретают особую актуальность, поскольку в литературе высказываются мнения, ставящие под сомнение, казалось бы, уже устоявшиеся представления по обозначенной проблеме <1>. --------------------------------
<1> См.: Запольский С.В. Финансы и право: Проблемы соотношения. Ежегодник МАФП, 2004; Сборник научных работ / Под общей ред. С.В. Запольского. М., 2005. С. 29; Он же. Дискуссионные вопросы теории финансового права: Монография. М.: РАП; ЭКСМО, 2008. С. 9. Итак, в чем сущность финансов, финансовой системы и каково соотношение между обозначенными категориями и понятием "финансовая деятельность государства и муниципальных образований"?
6
И.И. Янжул, определяя происхождение слова "финансы", отмечал, что "под финансами, в техническом значении слова, разумеется исключительно совокупность материальных средств, необходимых для удовлетворения потребностей государств" <1>. --------------------------------
<1> Янжул И.И. Назв. соч. С. 44. В последующие годы категории "финансы" и "финансовая система" достаточно подробно исследовались в экономической и юридической литературе. При этом "финансы" стали часто характеризоваться как система относительно обособленных экономических отношений, посредством которых происходит планомерное распределение общественного продукта (ВВП) и части национального дохода путем образования и использования фондов денежных средств для нужд расширенного воспроизводства и удовлетворения других общественных потребностей. Активно разрабатывалось советскими учеными в 60 - 80-х гг. прошлого столетия и понятие "финансовая система". Известный советский правовед С.Д. Цыпкин, основываясь на положениях, выработанных экономической наукой о финансах, детально исследует значение, содержание, состав финансовой системы, отмечая, что в литературе имеются по этой проблеме различные суждения, как среди экономистов, так и юристов <1>. --------------------------------
<1> См.: Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. М.: Изд-во Московского университета, 1983. С. 4. В финансово-экономической и правовой литературе, как подчеркивал С.Д. Цыпкин, понятие "финансовая система СССР" наиболее часто употребляется в двух значениях. В первом значении "финансовая система" употребляется как совокупность и взаимосвязь различных групп финансовых отношений, каждая из которых имеет особенности в аккумуляции и использовании денежных фондов, играет различную роль в общественном воспроизводстве <1>. --------------------------------
<1> См.: Цыпкин С.Д. Назв. соч. С. 5. Во втором значении "финансовая система" употребляется как совокупность органов государства и учреждений, т.е. как разветвленная сеть специальных органов и учреждений, осуществляющих непосредственное руководство финансовой деятельностью государства <1>. Е.А. Ровинский в дальнейшем включает в финансовую систему разветвленную сеть не только финансовых органов, но и кредитных учреждений <2>. --------------------------------
<1> Финансовое право. М.: Юридическая литература, 1971. С. 18. <2> Финансовое право. М., 1978. С. 9. Двуединое понимание финансовой системы в основном сохранилось в науке финансового права и до настоящего времени. А.И. Худяков, проанализировав понятие финансовой системы в экономическом смысле, отмечает, что в литературе встречается еще одно значение термина "финансовая система", которое можно, по его мнению, назвать организационным (мы его называем управленческим). "В этом смысле, - пишет А.И. Худяков, - под финансовой системой понимается совокупность финансовых учреждений государства (финансовое ведомство и его подразделения, казначейство, налоговые органы, центральный государственный банк, орган государственного страхового надзора и т.п.)" <1>. --------------------------------
<1> Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы: ТОО "Баспа", 2001. С. 38. 7
В настоящее время в юридической литературе появились определения финансовой системы другого плана. Так, Т.А. Лахтина предлагает определять финансовую систему Российской Федерации как совокупность финансовых ресурсов, а также как системы органов государственной власти, органов местного самоуправления и создаваемых ими организаций, осуществляющих образование, распределение и использование фондов денежных средств <1>. --------------------------------
<1> См.: Лахтина Т.А. О сущности финансовой системы как элемента современного государства // Финансовое право. 2005. N 4. С. 24 - 26. Вряд ли, по нашему мнению, использование категории "финансовые ресурсы" раскрывает сущность финансовой системы даже "как элемента современного государства" (по определению Т.А. Лахтиной), особенно при характеристике предмета правового регулирования финансового права. Е.В. Покачалова предлагает также "при характеристике звеньев финансовой системы не ограничиваться традиционным признаком "фондовое", а применять более широкий термин "финансовые ресурсы". При этом Е.В. Покачалова в подтверждение своей позиции приводит аргумент, что предприятие имеет возможность распоряжаться своими денежными (финансовыми) ресурсами "без предварительного зачисления в какой-либо специализированный денежный фонд последнего" <1>. --------------------------------
<1> Покачалова Е.В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 39. Денежные (финансовые) ресурсы, может быть, и не всегда "зачисляются" в фонд предприятия, но обязательно отражаются в бухгалтерской отчетности с указанием источника поступления и направления их расходов. И хотя, по утверждению Е.В. Покачаловой, "в правовой и экономической литературе уже применяются более широкие выходящие за пределы признака фондовости определения финансов" <1>, мы не спешим присоединяться к данной позиции. --------------------------------
<1> Там же. С. 39. Тем более что фонд определяется как "денежные средства, ассигнуемые для определенной цели". Например, Валютный фонд, Фонд заработной платы <1>. --------------------------------
<1> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук; Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., дополненное. М.: "А-Темп", 2004. С. 855. Трудно согласиться и с мнением С.В. Мирошник о том, что финансовая система включает в себя: - финансовые ресурсы бюджетов всех уровней; - финансовые ресурсы Стабилизационного фонда; - финансовые ресурсы резервных фондов; - финансовые ресурсы естественных монополий; - финансовые ресурсы общих субъектов хозяйствования; - финансовые ресурсы кредитных организаций; - финансовые ресурсы субъектов страхового дела; - финансовые ресурсы субъектов фондового рынка; 8
- финансовые ресурсы населения <1>, не только потому, что С.В. Мирошник отказывается от категории фонда, но и потому, что неясен правовой режим Стабилизационного фонда, резервных фондов и других звеньев финансовой системы. -------------------------------<1> См.: Мирошник С.В. Финансовая политика и финансовая система страны / Правовая политика Российской Федерации в условиях современного социальноэкономического развития. Материалы II Международной научно-практической конференции / Рост. гос. эконом. универ. Ростов н/Д, 2007. С. 136. Н.И. Химичева совершенно справедливо считает, что применение термина "финансовая система" как системы финансовых органов, т.е. употребление данной категории во втором ее значении, ведет к размыванию понятия "финансовая система" <1>. Тем самым подтверждается обоснованность вывода С.Д. Цыпкина, сформулированного еще в 1983 г., что единственно правильным является определение финансовой системы только как совокупности различных звеньев, групп однородных по формам мобилизации и использования денежных средств общественных экономических отношений. При этом "каждое звено единой финансовой системы выступает как самостоятельный финансовый институт, имеющий помимо общего назначения и специальные задачи" <2>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2003. С. 23. <2> Цыпкин С.Д. Назв. соч. С. 7. Итак, основополагающие положения, характеризующие понятие "финансовая система" как экономическую категорию, были выработаны советскими учеными в конце прошлого столетия, которые сохранили, по нашему глубокому убеждению, методологическое значение для науки финансового права и в современных условиях развития общества. Поэтому трудно согласиться с мнением Е.В. Покачаловой о том, что финансовая система (речь не идет о системе финансовых органов) не является исключительно экономической категорией и что ее можно рассматривать в нескольких аспектах, в том числе и правовом <1>. Право, и в первую очередь финансовое право, опосредует общественные отношения, возникающие между различными звеньями финансовой системы, т.е. в процессе ее функционирования. Из этого не может следовать вывод, что финансовая система - это правовая категория. --------------------------------
<1> См.: Покачалова Е.В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 35, 39. Административно-командная система управления обществом не могла уничтожить объективные закономерности его развития, товарно-денежные отношения действовали, но условия проявления их не способствовали улучшению общественного производства и не давали должного положительного результата в развитии общества. Достаточно вспомнить итоги реформы, проведенной в СССР в середине прошлого столетия. В литературе того времени отмечалось, что на основании решений сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС последовательно внедрялись экономические методы руководства народным хозяйством, в частности, были установлены новые принципы распределения чистого дохода, создаваемого на государственных предприятиях. С целью наиболее целесообразного сочетания хозрасчетных интересов отдельных предприятий с интересами государства для предприятий, переведенных на новую систему планирования и экономического стимулирования, вводилась плата за производственные основные фонды и нормируемые оборотные средства, а также был установлен новый порядок взноса в бюджет свободного остатка прибыли. Для предприятий, находящихся в 9
особо благоприятных природных, транспортных, технико-экономических и некоторых других условиях, были установлены фиксированные (рентные) платежи <1>. --------------------------------
<1> Советское финансовое право: Учебник. М.: Юридическая литература, 1987. С. 229 - 240. Б.Н. Иванов указывал, что общая сумма перечисленных выше платежей в 1971 г. составила 41,7 млрд. руб., или 78,9%, поступлений в бюджет от прибыли государственных предприятий и организаций <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право. М.: Юридическая литература, 1971. С. 150. Подробный анализ правового регулирования отношений, возникающих по взиманию новых обязательных платежей, - платы за производственные фонды, фиксированных (рентных) платежей, взносов свободного остатка прибыли провел С.Д. Цыпкин, обратив внимание на недостатки, проявившиеся при применении вновь введенных обязательных платежей <1>. Прогноз С.Д. Цыпкина оправдался. --------------------------------
<1> См.: Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы. М.: Юридическая литература, 1973. С. 77 - 120. Данная реформа не принесла ожидаемых результатов. Установленные обязательные платежи, особенно свободный остаток прибыли при наличии плановых затрат предприятия (погашение банковского кредита, финансирование капитальных вложений, пополнение оборотных средств, отчисления в резерв Министерства для оказания помощи предприятиям и прочих затратах), не способствовали развитию экономической самостоятельности государственных предприятий, переведенных на новую систему хозяйствования, реформа забуксовала. Изменения, произошедшие в политической и социально-экономической сферах общества после распада СССР (декабрь 1991 г.), не могли не повлиять на содержание и структуру финансовой системы страны. Эти изменения изучались учеными, и их выводы нашли свое отражение в экономической и правовой литературе. В условиях развития и расширения рыночных отношений в стране, государство, как отмечалось ранее, активно применяет экономические методы управления обществом. Особое значение приобретают финансы. Природа и сущность экономических категорий, в том числе и финансов, детально изучаются экономической наукой. В экономической литературе подчеркивалось, что "финансы - неотъемлемый элемент общественного воспроизводства на всех уровнях хозяйствования; они одинаково необходимы и низовому звену - предприятиям (организациям), и межхозяйственным объединениям (ассоциациям, концернам), и государственной системе управления народным хозяйством. Без финансов невозможно обеспечивать индивидуальный и общественный кругооборот производственных фондов на расширенной основе, регулировать отраслевую и территориальную структуру экономики, стимулировать быстрейшее внедрение научно-технических достижений, удовлетворять другие общественные потребности <1>. --------------------------------
<1> См.: Родионова В.М., Вавилов Ю.Я., Гончаренко Л.И. и др. Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1994. С. 20. Финансы возникают и существуют в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, с помощью финансов государство управляет различными денежными потоками, направляя их на обеспечение решения задач общественного развития. Финансы 10
выступают всегда в денежной форме, однако денежные отношения не исчерпываются финансами и находятся они в разных плоскостях. В экономической и юридической литературе, как известно, понятие "финансы" рассматривается в двух аспектах: в диалектическом и метафизическом: - диалектический аспект - совокупность экономических отношений, возникающих при распределении общественного продукта (ВВП) и части национального дохода в процессе создания, распределения и использования различных фондов денежных средств; - метафизический аспект - совокупность различных фондов денежных средств, которые находятся как бы, условно говоря, в статике, а не в динамике. Говоря о понятии финансов в любом из двух названных выше аспектов, автору представляется необходимым уточнить с учетом высказывания А.И. Худякова свою точку зрения по данному вопросу. А.И. Худяков отмечает, что понятие "финансы" можно употреблять в трех смыслах: широком, узком, специальном. Употребление понятия "финансы" в широком значении означает включение в него денежных фондов "различных субъектов хозяйствования и государства", охватывая денежные средства индивидуальных предпринимателей. При употреблении понятия "финансы" в узком значении предполагается включение в него денежных фондов "государства, его территориальных подразделений, предприятий, учреждений и организаций". Если имеются в виду денежные фонды только государства, то в этом случае понятие "финансы" употребляется в его специальном значении <1>. --------------------------------
<1> См.: Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы: ТОО "Баспа", 2001. С. 11, 12. Нам представляется более приемлемым употребление понятия "финансы" в его широком смысле, включая в него не только денежные фонды различных субъектов хозяйствования (в том числе и денежные фонды индивидуальных предпринимателей), государства, но и денежные фонды муниципальных образований. Однако в 1996 г., рассматривая понятие "финансы", автор настоящей работы делал акцент на денежные фонды государства <1>. Данное утверждение не осталось без внимания А.И. Худякова, который классифицировал названное понятие "финансов" как понятие в его специальном значении <2>. --------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России. М., 1997. С. 3. <2> См.: Худяков А.И. Назв. соч. С. 12. В диалектическом аспекте финансы - это совокупность экономических отношений, возникающих при распределении ВВП и части национального дохода в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, необходимых государству, муниципальным образованиям и хозяйствующим субъектам для достижения поставленной цели и для выполнения своих задач и функций. В материальном (метафизическом) смысле финансы - это совокупность фондов денежных средств, мобилизованных государством, муниципальными образованиями и хозяйствующими субъектами для осуществления своих целей и задач. Г.В. Петрова отмечала, что "...финансовые отношения объективны, они существуют независимо от воли и сознания людей, поскольку обусловлены потребностями общества в денежном обращении" <1>. --------------------------------
<1> Петрова Г.В. Финансовое право: Учебник. М.: ТК Велби, 2006. С. 9. При любом определении финансов они всегда представляют собой экономическую категорию, определяющее значение для которой имеет ее общественная сущность, т.е. это 11
общественные отношения, складывающиеся в обществе в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального дохода в связи с образованием и использованием фондов денежных средств. Финансы в обществе, где существуют товарно-денежные отношения, объективно необходимы. Но они начинают проявляться только в процессе планомерной деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов. Объективная необходимость возникновения финансов в обществе, где действуют товарно-денежные отношения и возможность их проявления только в процессе планомерной деятельности государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов, обусловила появление концепции, согласно которой финансы и финансовые отношения не могут рассматриваться в качестве чисто экономических категорий, а представляют собой сложные экономико-правовые образования <1>. С точки зрения процесса научного познания, вероятно, и можно согласиться с такой постановкой вопроса. Однако экономическая сущность финансов, их объективность не могут быть растворены в деятельности человека (в любой форме его объединения), носящей сугубо субъективный характер. От правильной оценки объективной необходимости и характера финансов зависят конечные результаты практической деятельности человека в различных сферах общественной жизни. Вот почему мы не можем разделить точку зрения ученых, которые признают финансы атрибутом государства, а государство - атрибутом финансов <2>. Финансы проявляются в деятельности государства, которое определяет, как правило, правовые формы их реализации, но государство не создает их, поскольку финансы экономическая категория, обусловленная объективными потребностями развития того общества, в котором существуют товарно-денежные отношения. По этому же основанию трудно согласиться с утверждением, что "государство-скульптор обладает, в сущности, неограниченными возможностями при создании институтов национальных финансов..." <3>. --------------------------------
<1> Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алматы: ЖЕТI ЖАРГЫ, 1995. С. 10. <2> См.: Худяков А.И. Назв. соч. С. 11. <3> Запольский С.В. О правовой природе финансовой деятельности государства // Ежегодник МАФП. 2003 год: Сборник научных работ / Под общей ред. докт. юрид. наук, проф. С.В. Запольского. М., 2004. С. 34. Деятельность скульптора относится к творческой деятельности человека, результат которой носит особый характер, поскольку создается "идеальный образ", хотя и используются материальные средства для воплощения замысла автора. Финансы - экономическая категория, которая проявляется, а не создается государством, хотя формы проявления финансов несут на себе отпечатки конкретных исторических, социально-экономических, политических условий развития соответствующего общества. В этом аспекте можно использовать понятие "национальные финансы". Этим и объясняется различие "в построении финансовых систем государств, находящихся в одном географическом районе, со сходной политической и экономической судьбой" <1>. --------------------------------
<1> Запольский С.В. Назв. соч. С. 27. Совершенно права О.Н. Горбунова, утверждая, что "финансы пронизывают все стороны общественной и государственной жизни. Любой вопрос управления не может быть решен без решения связанных с ним финансовых проблем" <1>. --------------------------------
<1> Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 7. 12
Финансы как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе распределения и перераспределения валового общественного продукта и части национального дохода, в связи с образованием и использованием определенных фондов денежных средств или, как отмечал С.Д. Цыпкин <1>, система относительно обособленных экономических отношений (бюджетных, налоговых, кредитных и иных), посредством которых происходит планомерное распределение общественного продукта и национального дохода путем образования и использования фондов денежных средств для нужд расширенного воспроизводства и удовлетворения других общественных потребностей, при всем своем различии и своеобразии имеют общие черты. Наличие общих черт, характерных для рассматриваемых общественных отношений, обусловило возможность объединения их в отдельные относительно обособленные группы <2>. --------------------------------
<1> См.: Цыпкин С.Д. Назв. соч. С. 6. <2> Финансы / Под ред. проф. В.И. Родионовой. М., 1994. С. 20. В науке финансового права отдельная группа однородных по формам и методам аккумуляции (собирания) или распределения фондов денежных средств экономических отношений получила название "финансовый институт" <1>, или, по определению А.И. Худякова, "финансово-экономический институт". По мнению большинства ученых, занимающихся проблемами финансового права, совокупность указанных институтов, о которых шла речь выше, образуют единую финансовую систему страны, которая является экономической категорией. Н.И. Химичева считает, что финансовая система в экономическом аспекте - внутреннее строение финансов, совокупность входящих в них взаимосвязанных звеньев (институтов), каждое из которых представляет специфическую группу финансовых отношений <2>, подчеркивая объективную обусловленность структуры финансовой системы внутренней структурой финансов как целостной экономической категорией. --------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России: Учебник. М.: Теис, 1995. С. 6. <2> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 23. Наука финансового права, как правильно, по нашему мнению, утверждал С.Д. Цыпкин, должна пользоваться готовыми экономическими положениями, разрабатываемыми наукой о финансах, не превращаясь в "экономико-правовую науку" <1>. Эти слова справедливо можно отнести и к определению содержания и структуры финансовой системы. --------------------------------
<1> См.: Цыпкин С.Д. Назв. соч. С. 5. Иную позицию занимает А.И. Худяков. Разделяя точку зрения экономистов о существовании сложных экономико-правовых образований, А.И. Худяков считает, что юристам можно "не только примыкать к той или иной позиции во взаимном споре экономистов, но и высказывать свою самостоятельную точку зрения, корректируя положения экономической науки" <1>. Конечно, в качестве определенного подтверждения указанной позиции А.И. Худякова может служить, по нашему мнению, научная деятельность известного русского ученого XIX в. И.И. Янжула. По словам А.Н. Козырина, "в личности Янжула - ученого органически сочетались две ипостаси экономиста и юриста. Сильные экономические и юридические составляющие, присутствующие в большинстве работ И.И. Янжула, придают им основательность и завершенность" <2>. 13
--------------------------------
<1> Худяков А.И. Назв. соч. С. 10. <2> Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. М.: Статут, 2002. С. 6. К сожалению, как правильно отмечается в литературе, "...если юристы в своих научных исследованиях, как правило, всегда опираются на выводы экономической науки, то экономисты зачастую забывают о юридической природе денег (и не только денег, но и других финансовых институтов, опосредуемых правом. - Примеч. Э.С.)" <1>. --------------------------------
<1> Карасева М.В. Финансовое право и деньги: Монография / Воронежский государственный университет. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2006. С. 4. В экономической и юридической литературе последних десятилетий финансовая система, ее структура определяются авторами по-разному <1>. Но независимо от определения структуры финансовой системы (экономическом аспекте) данная экономическая категория обусловливает возникновение и осуществление финансовой деятельности государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов, являясь объективной предпосылкой их появления. --------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Назв. соч. С. 4. Анализируя экономическую (финансовую) литературу, можно отметить, что некоторые экономисты при определении структуры финансовой системы исходили из той роли, которую играет конкретный субъект в расширенном общественном воспроизводстве, в создании валового общественного продукта страны <1>. По их мнению, поскольку предприятия, учреждения, организации непосредственно участвуют в производстве материальных благ, то основу всей финансовой системы составляют финансы предприятий, учреждений, организаций, которые, в свою очередь, подразделяются на финансы коммерческих организаций, некоммерческих и общественных объединений. --------------------------------
<1> Финансы. Назв. соч. С. 20 - 21. Второе звено финансовой системы составляет, по их мнению, страхование, коль скоро страховщики обеспечивают возможность восполнения производственных потерь при наступлении отрицательных последствий вследствие возникновения каких-либо чрезвычайных обстоятельств - страховых случаев. Страхование подразделяют на социальное, личное, имущественное, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков. И, наконец, в финансовую систему они включают государственные финансы. Государство в условиях развития рынка осуществляет государственное регулирование общественного производства, что и обусловливает необходимость существования государственных финансов, включающих: государственный бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит. Несколько иную позицию в этом вопросе занимает А.З. Дадашев, который структуру финансовой системы ставит в зависимость от формирования фондов денежных средств у участников общественного воспроизводства: - предпринимателей, владеющих капиталом, вложенным в сферу производства и реализации товаров и услуг; - трудоспособных людей, каждый из которых владеет собственной рабочей силой и занят наемным трудом (либо готов трудиться в качестве наемного работника); 14
- государства, владеющего природными ресурсами и регулирующего хозяйственную жизнь в национальном масштабе. Разнообразие личных, коллективных и общественных потребностей и характер их удовлетворения, по мнению А.З. Дадашева, обеспечивается соответствующей системой финансовых отношений и ресурсов. Поэтому в финансовой системе функционируют три взаимосвязанные подсистемы: 1. Подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у хозяйствующих субъектов. 2. Подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у работников. 3. Подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у государства. При этом, как отмечает А.З. Дадашев, финансы хозяйствующих субъектов включают финансы коммерческих предприятий и организаций (нефинансовые предприятия, кредитные организации) и финансы некоммерческих организаций. Государственные и муниципальные финансы объединяют бюджетные и внебюджетные финансы <1>. --------------------------------
<1> См.: Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: Учебное пособие. М.: Инфра-М, 1997. С. 15 - 18. Не ставя перед собой задачу детально обсуждать позицию А.З. Дадашева по вопросу о структуре финансовой системы, следовало бы все же подчеркнуть, что неясно, о каких ресурсах идет речь при характеристике подсистем, составляющих финансовую систему. Взгляды А.З. Дадашева не получили широкого распространения в юридической литературе, посвященной рассмотрению финансовой системы. Однако необходимо отметить, что определенное влияние они все же оказали и на развитие науки финансового права. Так, В.Н. Ульянова, рассматривая финансовую систему России как систему финансов в процессе воспроизводства общественного продукта в целях баланса движения стоимостных и натурально выраженных его составных частей (звеньев), приводит схему, в которой обозначены финансы хозяйствующих субъектов (предприятий и предпринимателей), государственные финансы, муниципальные (местные) финансы, финансы населения <1>. Но уже буквально на следующей странице В.Н. Ульянова, характеризуя финансовую систему как совокупность финансовых институтов, полагает, что она состоит из: --------------------------------
<1> См.: Крохина Ю.А., Ульянова В.Н. Финансовое право России: Учебное пособие. Саратов: СЮИ МВД РФ, 1999. С. 12. 1. Бюджетной системы, включающей в себя федеральный бюджет, бюджет субъектов Федерации и бюджет местного самоуправления. 2. Внебюджетных централизованных фондов. 3. Внебюджетных децентрализованных фондов. 4. Финансов хозяйствующих субъектов и отраслей. 5. Фондов страхования. 6. Кредита <1>. --------------------------------
<1> См.: Крохина Ю.А., Ульянова В.Н. Назв. соч. С. 13. Юристы чаще воспроизводят при характеристике финансовой системы не взгляды А.З. Дадашева, а выводы других экономистов, согласно мнению которых, финансовая система включает в себя финансы предприятий, организаций; страхование и государственные финансы. Так, Е.Ю. Грачева в 1995 г. отмечала, что финансовая система Российской Федерации состоит из следующих звеньев <1>: --------------------------------
15
<1> См.: Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России: Учебник. М.: Теис, 1995. С. 6. 1. Государственные финансы. 2. Финансы предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности. 3. Кредитование. 4. Страхование. Каждое звено финансовой системы, по мнению Е.Ю. Грачевой, подразделяется на подзвенья в соответствии с внутренней структурой содержащихся в нем финансовых взаимосвязей. Государственные финансы включают в себя: 1. Бюджет страны. 2. Внебюджетные фонды (социального страхования, занятости населения, обязательного медицинского страхования, пенсионный фонд и другие). 3. Государственный кредит. Финансы предприятий, учреждений и организаций соответственно объединяют: 1. Финансы предприятий, функционирующие на коммерческих началах. 2. Финансы учреждений и организаций, осуществляющих некоммерческую деятельность. 3. Финансы общественных объединений. Институт кредитования образуют отношения, возникающие между вкладчиками и коммерческими банками, иными кредитными учреждениями по поводу привлечения денежных средств, а также предоставления банковских ссуд. В сфере страховых отношений каждое из звеньев, представленное особой отраслью страхования, подразделяется по видам страхования: социальное страхование, личное страхование, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков, перестрахование <1>. --------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Назв. соч. С. 7. В связи с новыми экономическими и политическими условиями (переход к рыночным отношениям, распад СССР, изменение содержания федеративных отношений в Российской Федерации, становление местного самоуправления и др.) в финансовой системе Российской Федерации, по мнению Н.И. Химичевой, в последующее десятилетие произошли существенные изменения. Эти изменения, как считает Н.И. Химичева, коснулись как состава финансовой системы (появились новые институты), так и содержания вошедших в нее звеньев, их внутреннего строения, взаимодействия между собой. На современном этапе развития России в состав ее финансовой системы, как полагает Н.И. Химичева, входят: - бюджетная система, состоящая из государственных (федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации) и местных бюджетов муниципальных образований; - внебюджетные целевые государственные и муниципальные (местные) фонды; - финансы предприятий, организаций, учреждений; - финансы страхования; - кредит (государственный, муниципальный и банковский) <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева, проф., докт. юрид. наук, академик Международной академии наук высшей школы. М.: Издательство "БЕК", 1995. С. 3; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 1999. С. 21; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2002. С. 23. При этом Н.И. Химичева подчеркивала, что развитие финансовой системы РФ связано с использованием зарубежного опыта. 16
О.Н. Горбунова, анализируя финансовую систему России, также отмечала, что ее формирование в условиях развития рыночной экономики происходило под влиянием зарубежной практики по созданию фондов денежных средств, в частности, создания различных внебюджетных фондов. В соответствии с этим финансовую систему составляют следующие фонды денежных средств: 1. Бюджетная система, состоящая из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и бюджетов местного самоуправления. 2. Государственные внебюджетные фонды (гл. 17 БК РФ). 3. Фонды, консолидированные в бюджете. 4. Внебюджетные децентрализованные фонды. 5. Фонды страхования. 6. Кредит (государственный и банковский). 7. Финансы хозяйствующих субъектов (ресурсные фонды) <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996. С. 15; Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 20; Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: Издательство ООО "Профобразование", 2003. С. 67. В совместной работе О.Н. Горбунова и Е.Ю. Грачева отмечали, что финансовую систему Российской Федерации составляют следующие фонды денежных средств и соответствующие им правовые институты (точнее сказать, им (фондам) соответствуют правовые институты, которые в финансовую систему РФ, конечно, не входят. - Примеч. Э.С.): 1. Государственные финансы. 2. Финансы хозяйствующих субъектов. 3. Местные финансы. 4. Фонды страхования. 5. Кредит (государственный и банковский) <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М.: ООО "ТК Велби", 2003. С. 10. В финансовую систему, по мнению Ю.А. Крохиной, входят следующие звенья: 1. Бюджетная система с входящими в нее государственными (федеральным, республиканскими, областными) и местными бюджетами. 2. Внебюджетные государственные и муниципальные фонды. 3. Кредит (государственный, муниципальный, банковский). 4. Финансы имущественного и личного страхования. 5. Финансы предприятий различных форм собственности, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства <1>. --------------------------------
<1> См.: Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право / Под ред. докт. юрид. наук, проф. М.В. Карасевой. М.: Издательство "Норма" (Издательская группа НормаИнфра-М), 2001. (Краткие учебные курсы юридических наук.) С. 7. Нами предлагалась несколько иная структура финансовой системы, основа построения которой определялась бы формой собственности на соответствующие фонды денежных средств. Исходя из указанной позиции, основываясь на положениях ст. 8 Конституции РФ, финансовая система рассматривалась как совокупность трех основных звеньев: - государственных финансов; 17
- местных финансов; - частных финансов <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. Е.Ю. Грачевой. М.: Право и закон; КолосС, 2003. С. 12. Указанные звенья, в свою очередь, подразделяются на отдельные виды. Так, государственные финансы состоят из централизованных и децентрализованных финансов. К централизованным государственным финансам относятся федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, государственные внебюджетные фонды, а также госкредит. Децентрализованные государственные финансы включают в себя фонды денежных средств ЦБ РФ (Банка России) и иных кредитных организаций, основанных на праве государственной собственности или на праве смешанной формы собственности, в части, принадлежащей государству; фонды государственных унитарных предприятий (в том числе казенных), а также фонды государственных учреждений, создаваемые в результате их экономической деятельности, приносящей доходы и оставляемых в их распоряжении в соответствии с законом. Соответственно местные финансы включают: местные бюджеты, местные внебюджетные фонды, фонды денежных средств муниципальных банков, фонды денежных средств муниципальных унитарных предприятий (в том числе казенных), фонды муниципальных учреждений, создаваемые в результате экономической деятельности, приносящей доходы при условии оставления денежных средств в их распоряжении. К местным финансам относятся также разовые добровольные сборы средств населения. Частные финансы - это фонды денежных средств, создаваемые юридическими лицами и иными организациями, функционирующими на праве частной собственности в том числе, и иностранные хозяйствующие субъекты, а также денежные средства физических лиц и главным образом предпринимателей, действующих без образования юридического лица. В какой-то степени мы разделяем точку зрения А.З. Дадашева, хотя прекрасно понимаем, что денежные средства населения, находящиеся в их собственности (владении, пользовании и распоряжении), оказывая существенное влияние на функционирование финансовой системы страны, почти не подлежат государственному, в том числе правовому, регулированию и как бы выпадают из единой целостной финансовой системы страны. В настоящее время считаем необходимым уточнить ранее сформулированную нами позицию относительно структуры финансовой системы страны. Финансовая система страны нами рассматривается теперь как совокупность четырех звеньев: - государственных финансов; - местных финансов; - частных финансов; - иных финансов. Три звена подразделяются на рассмотренные ранее отдельные виды. Четвертое звено финансовой системы включает в себя, в частности, фонд страхования вкладов граждан, который можно отнести к иным формам собственности, закрепленным Конституцией РФ. Государственная корпорация (АРКО), становясь собственником, по мнению А.В. Турбанова, использует имущество не в частных интересах, а "в публичных интересах, интересах всего общества, что является характерной чертой публичной собственности" <1>. --------------------------------
<1> Турбанов А.В. Концептуальные основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации (административно-финансовый аспект). М., 2004. С. 80 - 82. См. также: Фатьянов А.А. Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом". Особенности административно-правового и гражданскоправового статуса // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в 18
современной России: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора И.И. Веремеенко / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. А.С. Дугенец; докт. юрид. наук, проф. В.И. Майоров. М.: ВНИИ МВД России; ЮУрГУ, 2008. С. 66, 67. Вопросы функционирования, сущность финансовой системы были предметом исследования не только специалистов в области финансовой науки и науки финансового права, но в той или иной плоскости интересовали специалистов других отраслей знаний. Так, А.В. Столярова, рассматривая правовое регулирование рынка ипотечного кредитования в Российской Федерации, отмечает самобытность финансовой системы, что не могло не отразиться на становлении российской ипотечной системы <1>. --------------------------------
<1> См.: Столярова А.В. Правовое регулирование рынка ипотечного кредитования в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 84. Приведенный анализ различных точек зрения ученых юристов, занимающихся проблемами финансовой системы, свидетельствует об определенном единодушии в определении ее структуры, за небольшими различиями, не имеющими особого принципиального значения <1>. --------------------------------
<1> Кроме названных ранее работ, в которых анализируется понятие "финансовая система", следует обозначить и работу А.И. Худякова "Финансовое право Республики Казахстан". Алматы, 1995. С. 14 - 18; Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы: ТОО "Баспа", 2001. С. 30 - 42. Интересный анализ существующих в научной литературе точек зрения ученых по проблеме финансовой системы провел И.И. Веремеенко, который установил, что, "несмотря на различные подходы (экономический, юридический, институциональный и т.п.), а также учитывая трансформацию взглядов специалистов по мере развития финансового законодательства, должны констатировать, что имеющиеся расхождения в своей массе не принципиальны, говоря математическим языком, они столь незначительны, что ими можно пренебречь, за исключением трех". В частности, И.И. Веремеенко отмечает, что понятие "финансы" нельзя трактовать слишком узко исключительно как государственные денежные ресурсы, поскольку появились и функционируют, например, финансы различных кредитных организаций <1>. --------------------------------
<1> См.: Веремеенко И.И. К вопросу о предмете финансового права. Актуальные вопросы административного и финансового права: Сборник научных трудов. Вып. 2. М.: МГИМО(У) МИД России, 2004. С. 6, 7. Своеобразную позицию по вопросу о структуре финансовой системы занимает М.В. Карасева <1>. По мнению М.В. Карасевой, в настоящее время финансовая система РФ состоит из следующих относительно самостоятельных звеньев: --------------------------------
<1> См.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 11, 36; Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 20. 1. Бюджетные фонды. 2. Внебюджетные фонды. 3. Государственный и муниципальный кредит. 4. Страховые фонды. 19
5. Финансы предприятий и организаций. М.В. Карасева не включает в финансовую систему фонд банковского кредитования, поскольку "Центральный банк РФ независим от органов исполнительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Более того, - пишет М.В. Карасева, - финансовая и кредитная системы Российской Федерации относительно автономны". И из чего делается вывод, что "банковская система кредитования не входит в финансовую систему Российской Федерации" <1>. --------------------------------
<1> Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 36. Высказанная точка зрения не является бесспорной по следующим основаниям: кредитная система, как и финансовая, может рассматриваться в двух аспектах - как совокупность общественных (денежных) отношений, возникающих при создании кредитными организациями фондов денежных средств (ссудного капитала), и как совокупность кредитных организаций, осуществляющих кредитование. И если можно согласиться с мнением о наличии определенной автономии кредитной системы как совокупности кредитных организаций, то исключать фонды денежных средств кредитных организаций из финансовой системы как совокупности определенных общественных (денежных) отношений, возникающих при создании, распределении и использовании государством и местным самоуправлением фондов денежных средств, вряд ли возможно. Фонды кредитных организаций даже при ликвидации государственной монополии банковской деятельности включаются в категорию "финансы хозяйствующих субъектов" и обеспечивают сбалансированное движение соответствующих финансовых потоков в процессе воспроизводства общественного продукта. Нельзя не замечать и процесса сращивания банковского капитала с производственным, создание финансовопромышленных групп в России <1>. При недостаточности собственных финансовых ресурсов (прибыли, амортизационных отчислений) хозяйствующие субъекты привлекают созданный кредитными организациями ссудный капитал, без которого немыслимо функционирование общественного производства. При этом нельзя не учитывать и фонды денежных средств Центрального банка Российской Федерации (Банка России) и иных кредитных организаций, основанных на праве государственной или муниципальной собственности, играющих значительную роль в процессе воспроизводства общественного продукта (работ, услуг). --------------------------------
<1> Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. "О финансово-промышленных группах" // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4697; Финансово-промышленные группы: зарубежный опыт и реалии России. Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации. 1996. Н.И. Химичева, анализируя экономическую литературу, отмечала, что и в ней было высказано суждение об исключении из состава финансовой системы кредита в связи с присущими ему особенностями. При этом совершенно справедливо Н.И. Химичева замечает, что "ссылка на наличие особенностей у кредита при обособлении его от финансов представляется неубедительной, поскольку и каждое другое из названных звеньев финансовой системы обладает своей спецификой, одновременно взаимодействуя между собой в качестве составных частей единой системы. Взаимодействует с ними и кредит" <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 24. Аналогичную позицию в отношении структуры финансовой системы, включающей в свой состав фонды кредитных организаций, занимает И.В. Рукавишникова, которая 20
подчеркивает, что "нормальное функционирование банков служит основой функционирования всей финансовой системы государства. Банковская система - это важный объект финансово-правового регулирования, поскольку банки являются участниками правоотношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства" <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебное пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М.: Норма, 2007. С. 43. Все ученые, рассматривающие финансовую систему, подчеркивали, что центральное место в финансовой системе страны принадлежит бюджетной системе, с помощью которой образуются фонды денежных средств государственных и иных образований. Все звенья финансовой системы так или иначе связаны с бюджетной системой. Через бюджетную систему государства распределяется до 40% национального дохода <1>. Неслучайно, что в изданном в 1981 г. Всесоюзным юридическим заочным институтом Сборнике научных трудов и посвященном проблемам совершенствования финансовой системы пять авторов из восьми (Е.А. Ровинский, О.Н. Горбунова, Б.С. Кочетков, С.М. Потапова, И.Г. Кутафина) в своих статьях рассматривали вопросы бюджетного права в том или ином аспекте. Остальные статьи были посвящены правовым основам деятельности Госбанка СССР (М.Л. Коган), месту финансового контроля в системе финансового права (Н.А. Ковалева), субъектам финансового права (Л.Г. Кучейник) <2>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебное пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М.: Норма, 2007. С. 14. <2> Проблемы совершенствования советской финансовой системы в современный период (Сборник научных трудов) / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. Е.А. Ровинский. М., 1981. В последние годы ученые при исследовании сущности финансовой системы России стали проводить грань между финансовой системой государства и финансовой системой общества (страны). Анализируя структуру финансовой системы страны (Республики Казахстан. - Примеч. Э.С.), А.И. Худяков обоснованно утверждает, что в основе ее формирования лежит деление финансов на частные и государственные. Частные финансы, по мнению А.И. Худякова, включают в себя такие основные институты, как: 1) финансы организаций (коммерческих и некоммерческих); 2) финансы страховых организаций; 3) финансы банков; 4) финансы негосударственных специальных фондов (например, негосударственные пенсионные фонды). Государственные финансы, по его мнению, включают в себя следующие финансово-экономические институты: 1) бюджетная система; 2) внебюджетные целевые фонды; 3) финансы государственного страхования (если такое страхование существует в данной стране); 4) финансы государственных банков (если такие банки существуют); 5) финансы государственных предприятий и учреждений, а также центров хозяйственных систем (органов государственного управления). И далее А.И. Худяков делает вывод, что институты, входящие в состав частных и государственных финансов в своей совокупности формируют финансовую систему страны в целом, а институты, входящие в состав государственных финансов, финансовую систему собственно государства <1>. --------------------------------
<1> См.: Худяков А.И. Назв. соч. 2001. С. 35. Об этом же заявила и М.Ф. Ивлиева, выступая на круглом столе, посвященном юбилею академика Н.И. Химичевой (Саратов, 2 - 3 октября 2003 г.). Можно согласиться с утверждением М.Ф. Ивлиевой, что "на современном этапе экономического и политического развития России финансовая система государства в материальном смысле 21
представляет собой совокупность фондов государственных денежных средств и денежных средств муниципальных образований. Денежные фонды иных форм собственности не формируют финансовую систему государства, но они являются составной частью финансовой системы России" <1>. Однако финансовая система государства, по нашему мнению, существует не самостоятельно, а входит в финансовую систему России, поэтому не так просто отделить объекты финансово-правового регулирования от тех объектов, которые регулируются иными отраслями права, например гражданским <2>. Следует отметить, что проблема правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе функционирования финансовой системы России, достаточно сложна, требует отдельного исследования. --------------------------------
<1> Федеральные и региональные аспекты финансового права / Под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2004. С. 16. <2> Ивлиева М.Ф. Назв. соч. С. 16. Д.А. Лисицын, изучая финансовую деятельность государства, предлагает включать в финансовую систему страны: 1) государственные финансы; 2) финансы муниципальных образований; 3) частные финансы. При этом Д.А. Лисицын, по нашему мнению, правильно утверждает, что институты, входящие в состав частных, муниципальных и государственных финансов, в своей совокупности формируют финансовую систему страны в целом, а институты, входящие в состав государственных финансов, финансовую систему государства непосредственно <1>. --------------------------------
<1> Лисицын Д.А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 16. Интересную мысль о структуре финансовой системы государства высказала А.А. Нечай, рассматривая правовые проблемы регулирования публичных расходов в государстве. А.А. Нечай предлагает в финансовой системе государства выделить "подсистемы публичных и частных финансов с целью четкого разграничения общественных правоотношений (точнее, отношений. - Примеч. Э.С.), которые охватываются предметом финансового права, от тех, которые остаются за его пределами" <1>. При этом подсистема публичных финансов, по мнению А.А. Нечай, включает такие звенья, как: 1) публичные финансы государства; 2) публичные финансы субъектов Федерации (в государствах с федеративным устройством); 3) публичные финансы органов местного самоуправления всех видов; 4) публичные финансы социальной сферы. Определяя публичные финансы, А.А. Нечай учитывает не столько форму собственности на доходы денежных средств, сколько характер интереса, удовлетворяемого за счет данного фонда <2>. --------------------------------
<1> Нечай А.А. Правовые проблемы регулирования публичных расходов в государстве. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Киев, 2005. С. 9. <2> Нечай А.А. Назв. соч. С. 10. Вряд ли обоснованно, на наш взгляд, при определении публичных финансов, особенно при их формировании, не учитывать главным образом форму собственности на денежные средства, поступающие в распоряжение того или иного субъекта. Поэтому представляется, что категория публичных финансов всегда связана с деятельностью государства или местного самоуправления. А.Н. Козырин по этому поводу пишет, что "государственные финансы в совокупности с муниципальными и образуют публичные финансы" <1>. Однако вопрос о правовом регулировании публичных и частных финансов, по нашему мнению, решается не так просто, как предлагает А.Н. Козырин: "публичные 22
финансы регулируются нормами публичного права, частные финансы - объект частноправового регулирования" <2>. --------------------------------
<1> Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002. С. 8. <2> Там же. С. 6. Вопросу правового регулирования отношений, возникающих в процессе функционирования финансовой системы, будет уделено специальное внимание. Итак, рассмотрены различные точки зрения ученых по вопросу структуры финансовой системы России. Прежде чем перейти к анализу правового регулирования отношений, возникающих при функционировании финансовой системы, следует специально остановиться на высказываниях А.С. Емельянова по вопросу о структуре финансовой системы, поскольку он значительно расширяет круг элементов, входящих в финансовую систему, по сравнению с ранее рассмотренными взглядами ученых. Финансовая система, по мнению А.С. Емельянова, представляет собой совокупность взятых во взаимодействии относительно обособленных сфер и звеньев финансовых отношений (финансовых институтов), связанных с формированием и расходованием денежных фондов. Соответственно, публичный сектор финансовой системы связан с формированием и расходованием государственных и муниципальных фондов денежных средств. Публичный сектор финансовой системы Российской Федерации включает в себя: - бюджетную систему, представляющую собой совокупность бюджетов трех уровней: федерального, субъектов Российской Федерации и местных; - налоговую систему, включающую в себя все налоги и сборы, взимаемые на территории Российской Федерации, а также органы, осуществляющие организацию их уплаты и налоговый контроль; - систему внебюджетных целевых фондов, состоящую из федеральных внебюджетных фондов, внебюджетных фондов, образованных в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами местного самоуправления; - денежное обращение, обращение ценных бумаг и обращение валютных ценностей, наличие которых является необходимым условием существования финансовых отношений; - кредитную систему, содержащую государственный, муниципальный и банковский кредиты; - страховую систему, представляющую собой совокупность всех форм и видов страхования, существующих на территории Российской Федерации. Перечисленные звенья финансовой системы Российской Федерации существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, а также местного самоуправления <1>. Оставляя в стороне вопрос о целесообразности введения в научный оборот при характеристике финансовой системы таких понятий, как "обособленные сферы", "публичный сектор финансовой системы", хотелось бы отметить, что А.С. Емельянов, по нашему мнению, без достаточных оснований рассматривает в качестве звеньев финансовой системы: --------------------------------
<1> См.: Емельянов А.С. Юридическая квалификация и реализация охранительной функции финансового права: Монография. Тюмень: Тюменский юридический институт МВД России, 2002. С. 35, 36; Он же. Введение в финансовое право: Курс лекций. Тюмень: Тюменский юридический институт МВД России, 2000. С. 9. 1. Налоговую систему, включающую в себя не только все налоги и сборы, взимаемые на территории Российской Федерации, но и органы, осуществляющие организацию их уплаты и налоговый контроль. 23
2. Денежное обращение, обращение ценных бумаг и обращение валютных ценностей <1>. --------------------------------
<1> Там же. С. 36. Налоги и сборы при всей их значимости для формирования фондов денежных средств государства и местного самоуправления не могут быть звеном финансовой системы как экономической категории, так как их роль иная, они, находясь в иной плоскости, используются в качестве важнейшего метода собирания денежных средств. Если рассматривать финансовую систему как управленческую категорию, то налоговые органы могут быть ее элементом. Но не удачно рассмотрение одновременно финансовой системы в двух ее аспектах. Что касается денежного обращения, обращения ценных бумаг, обращения валютных ценностей, то обозначенные категории обеспечивают функционирование финансовой системы, поскольку взаимоотношения между ее различными звеньями происходят в денежной форме, но от этого они не становятся ее звеном. Вероятно, неслучайно Е.М. Ашмарина, рассматривая проблему расширения предмета финансового права в Российской Федерации, подразделяет отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, на две группы. При этом если в первую группу включаются отношения, возникающие при создании, использовании фондов денежных средств, то во вторую группу Е.М. Ашмарина относит отношения, сопутствующие образованию, распределению и использованию фондов денежных средств, в числе которых названы денежное обращение, включая эмиссию, финансовый контроль, финансовый учет. Е.М. Ашмарина права, подчеркивая значение отношений, сопутствующих образованию, распределению и использованию фондов денежных средств, отношений, которые "приводят в движение финансовую систему в материальном смысле" <1>. Однако трудно согласиться с утверждением, что они становятся звеном финансовой системы, хотя Е.М. Ашмарина и вводит новую категорию "элемент финансовой системы", не раскрывая подробно соотношение между понятиями "звено финансовой системы" и "элемент финансовой системы". --------------------------------
<1> Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации. Федеральные и региональные аспекты финансового права: Круглый стол, посвященный 75-летию академика Н.И. Химичевой: Тезисы выступлений / Под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов: Издательство ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2004. С. 5; Она же: Финансово-правовые аспекты учетных систем Российской Федерации. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Москва, 2005. С. 12; Она же: Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблемы и перспективы. М.: Полиграф ОПТ, 2004. С. 23 - 32. Легального определения финансовой системы в настоящее время нет. В ранее действовавшем Законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. имелось понятие финансовой системы, в которую включались бюджетная система, а также финансы юридических и физических лиц. На эту норму Закона, которую целесообразно учитывать при характеристике финансовой системы, было обращено внимание в юридической литературе <1>. Представляется необходимым в законе РФ закрепить понятие финансовой системы России, что положительно скажется на единообразном понимании этой сложной экономической категории, имеющей огромное значение для развития общества и государства, для правового регулирования финансовой деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов <2>. --------------------------------
24
<1> См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России. М., 1997. С. 5. При этом нельзя не отметить текстуальное воспроизводство текста указанной страницы без соответствующих сносок в Курсе лекций по финансовому праву, тем более что названный Закон РСФСР к тому времени был уже отменен; Финансовое право: Курс лекций / Под ред. С.В. Игнатьевой: Серия: "Мир культуры, истории и философии". СПб.: Издательство "Лань"; Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000. С. 15. <2> К данному выводу "о необходимости легитимного закрепления содержания названной категории" (финансовой системы. - Примеч. Э.С.) пришла и Е.В. Покачалова. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 38. Финансы объективно необходимы, поскольку обусловлены потребностями развития общества, основанного на товарно-денежном обращении. Государство и местное самоуправление активно их используют при управлении обществом, выполняя свои задачи и функции. Как отмечалось ранее, государство определяет формы проявления объективно необходимых финансовых отношений. В.М. Родионова считает, что практическая деятельность государства заключается в определении конкретных форм проявления объективно обусловленных финансовых отношений, что финансы неотъемлемый элемент общественного воспроизводства на всех уровнях хозяйствования; они одинаково необходимы и низовому звену - предприятиям (организациям, учреждениям), и межхозяйственным объединениям (ассоциациям, концернам), и государственной системе управления народным хозяйством <1>. --------------------------------
<1> Родионова В.М., Вавилов Ю.Я., Гончаренко Л.И. и др. Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1997. С. 19, 20. Финансы, как известно, выполняют не только две основные функции: распределительную и контрольную, действующие не изолированно друг от друга, а в диалектическом единстве, но и регулирующую. Эти функции используются государством, местными образованиями и хозяйствующими субъектами при осуществлении ими своей деятельности. Реализуя указанные функции финансов, хозяйствующие субъекты, муниципальные образования и государство формируют фонды денежных средств, необходимые как для развития самого хозяйствующего субъекта, так и для удовлетворения общегосударственных и территориальных потребностей. Направления и формы реализации функций финансов определяются при осуществлении действий хозяйствующими субъектами, государством, местными образованиями по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств. Итак, экономические категории "финансы", "финансовая система" являются объективными предпосылками, обусловившими необходимость возникновения и осуществления деятельности государства и муниципальных образований в области финансов, поскольку в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, управлять общественной жизнью государство и муниципальные образования могут, только используя различные экономические регуляторы. § 2. ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ ФИНАНСОВУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Исходя из концептуального положения об объективной необходимости категорий "финансы" и "финансовая система" в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, автор оценивает их в качестве безусловных предпосылок возникновения и 25
осуществления особого вида человеческой деятельности: действий государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, направленных на создание, распределение и использование различных фондов денежных средств. Большое теоретическое значение приобретает вопрос о сущности финансовой деятельности государства и финансовой деятельности муниципальных образований. Следует определить, относится ли финансовая деятельность государства и финансовая деятельность муниципальных образований к "базовым категориям экономической науки" (финансы, финансовая система, финансовая деятельность) <1> или это - правовая категория <2>. --------------------------------
<1> См.: Веремеенко И.И. К вопросу о предмете финансового права. Актуальные вопросы административного и финансового права: Сборник научных трудов. Вып. 2. М.: МГИМО(У) МИД России, 2004. С. 12. <2> Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право / Под ред. докт. юрид. наук, проф. М.В. Карасевой. М.: Издательство "Норма" (Издательская группа Норма-Инфра), 2001. С. 9. Представляется, что более обоснованной является позиция авторов, рассматривающих финансовую деятельность государства и финансовую деятельность муниципальных образований в качестве правового явления, обусловленного объективными условиями развития человеческого общества, в котором действуют товарно-денежные отношения. Е.А. Ровинский в свое время отмечал, что через финансовую деятельность государства отражается (осуществляется) взаимосвязь государства и экономики общества <1>. --------------------------------
<1> См.: Ровинский Е.А. Основные вопросы советского финансового права. М.: Госюриздат, 1960. С. 6, 7. Однако нельзя согласиться с утверждением, что категория "финансовая деятельность государства" не является категорией исключительно финансового права, а выступает общеюридической категорией <1>. Данная категория, являясь ключевой категорией науки финансового права, лежит в основе определения предмета финансового права, так как финансовое право в основном регулирует общественные отношения, возникающие в области финансов. --------------------------------
<1> См.: Лисицын Д.А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 11. В условиях товарно-денежных отношений, существующих в обществе, государство не может выполнять свои задачи и функции по управлению обществом и обеспечению его жизнедеятельности, не располагая необходимыми финансовыми (денежными) ресурсами. Интересное высказывание по этому поводу содержится в статье К.С. Бельского "Государство и налоги (цикл материалов по теории налогового права. Часть 1. Взимание налогов как существенный признак государства)": "Для того чтобы правящая группа эффективно использовала государственную власть и служила народу, государство должно иметь собственные материальные средства: собственность в виде недвижимости (административные здания, оборудование), коммуникации (пути сообщения, железнодорожный и автомобильный транспорт); денежные средства, чтобы оплачивать труд государственных служащих, содержать полицейский аппарат и армию". К.С. Бельский отмечает, что исторически у государства на его иждивении часто находилась беднейшая часть населения. Историки (в частности, Тит Ливий) восхищались древнеримским государством, которое... оказывало регулярную денежную помощь 26
солдатам-ветеранам, престарелым гражданам и даже тем гладиаторам, которые по инвалидности и старости не могли развлекать жадных до зрелищ римлян <1>. --------------------------------
<1> Право и государство: теория и практика // Научно-практический и информационно-аналитический ежемесячный журнал. 2007. N 8(32). С. 96. Фонды финансовых (денежных) ресурсов, необходимые государству и муниципальным образованиям для осуществления своих задач и функций, стихийно не создаются. Они образуются в результате планомерных действий органов государства, муниципальных образований, направленных на создание, распределение и использование указанных фондов. Действия органов государства и муниципальных образований по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств в своей совокупности составляют содержание деятельности государства и муниципальных образований в сфере финансов, при распределении и перераспределении совокупного общественного продукта, в том числе и части национального дохода. Данная форма человеческого воздействия на внешний мир, на общественные отношения в области финансов получила в науке финансового права название "финансовая деятельность государства", "финансовая деятельность муниципальных образований". В законодательстве не содержится легального определения ни понятия "финансовая деятельность государства", ни понятия "финансовая деятельность муниципальных образований". Содержание данных категорий "финансовая деятельность государства и муниципальных образований" раскрывается в науке финансового права. Анализируя имеющуюся литературу, посвященную данной проблеме, следует отметить, что большинство определений финансовой деятельности государства и финансовой деятельности муниципальных образований не содержат принципиальных различий. Так, например, Н.И. Химичева отмечает, что финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 85. По мнению О.Н. Горбуновой, финансовая деятельность государства - деятельность государства по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих бесперебойное функционирование государства на каждом данном этапе общественного развития <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 16. М.В. Карасева пишет: "Финансовая деятельность государства и муниципальных образований представляет собой процесс планомерного образования, распределения и использования государством и муниципальными образованиями финансовых ресурсов через свои денежные фонды для выполнения поставленных задач" <1>. --------------------------------
<1> Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 14.
27
А.Э. Лоскутов правильно отмечает, что финансовая деятельность осуществляется посредством использования финансовой системы государства <1>. Точнее, по нашему мнению, стоило бы говорить о финансовой системе общества <2>. --------------------------------
<1> См.: Лоскутов А.Э. Распределение налоговых доходов между государственными и местными бюджетами: сравнительно-правовое исследование. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 3. <2> См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: ИД "Юриспруденция", 2006. С. 20, 25. В.Н. Ульянова определяет финансовую деятельность государства и муниципальных образований как "непрерывную реализацию органами власти их функций по формированию и распределению (перераспределению) финансовых ресурсов посредством денежных фондов для обеспечения ими публичных функций" <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. Е.Ю. Грачевой. М.: Право и закон; КолосС, 2003. С. 18. Исследуя данную проблему, И.В. Рукавишникова подчеркивала, что "регулирование и управление публичными финансовыми ресурсами является главным направлением деятельности любого государства в любой исторический период" <1>. Определяя финансовую деятельность государства (муниципальных образований) как деятельность по планомерному формированию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации своих задач, И.В. Рукавишникова совершенно справедливо отмечала, что финансовая деятельность государства (муниципальных образований) осуществляется в соответствии с финансовой политикой государства <2>, при этом используя определение политики как системы целей и концептуальных идей, сформулированное представителями науки теории государства и права <3>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебное пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М.: Норма, 2007. С. 17. <2> Финансовое право: Учебное пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М.: Норма, 2007. С. 18. <3> См.: Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 215. Важно при определении финансовой деятельности государства не забывать о ее главной цели. В данном аспекте необходимо привести высказывание Н.А. Саттаровой, которая отмечала, что "конечной целью финансовой деятельности Российского государства является покрытие затрат на социально-заказные программы" <1>. --------------------------------
<1> См.: Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве: Монография. М.: Издательство "Юрлитинформ", 2006. С. 75. Подробный анализ существующих в литературе точек зрения ученых по вопросу финансовой деятельности государства провел А.И. Худяков, который обоснованно отмечает, что понятие финансовой деятельности государства было сформулировано в рамках юридической науки. Однако А.И. Худяков категорически возражает против взглядов тех ученых, которые полагают, что объектом финансовой деятельности государства могут выступать и негосударственные денежные фонды. "Если же посмотреть учебную литературу по финансовому праву, - пишет А.И. Худяков, - то нетрудно заметить, что в ней в качестве объекта финансово-правового регулирования рассматриваются все виды денежных фондов, как государственные, так и 28
негосударственные. Что же касается практики правового регулирования, то она также стоит на этой позиции. Фактически это означает, что денежные фонды негосударственных организаций, опосредуемые категорией "частные финансы", выступают объектом финансового права наравне с государственными денежными фондами, которые выражают государственные финансы". И далее А.И. Худяков отмечает, что "...сфера финансовой деятельности государства должна быть ограничена государственными денежными фондами" <1>. --------------------------------
<1> Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. 2001. С. 16, 17. Включение негосударственных денежных фондов в объекты финансовой деятельности государства не означает, по нашему мнению, установления единого правового режима для государственных и негосударственных денежных фондов. Мы отмечали, что государство и муниципальные образования, осуществляя финансовую деятельность, определяют, предусматривают "правила игры" в сфере финансов как для субъектов, действующих на праве государственной или муниципальной собственности, так и для субъектов, функционирующих на праве частной собственности, при этом, подчеркивая, что более "жесткие" правила устанавливаются для первой группы субъектов <1>. --------------------------------
<1> См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: ИД "Юриспруденция", 2006. С. 29. А.И. Худяков определяет финансовую деятельность государства следующим образом: "Это деятельность государства, выступающего в целом или в лице уполномоченных на то органов, по созданию денежной инфраструктуры страны и обеспечению ее надлежащего функционирования, а также по формированию, распределению и организации использования государственных денежных фондов" <1>. --------------------------------
<1> Худяков А.И. Назв. соч. С. 19. Особая позиция данного ученого выражается не только в отрицании возможности необоснованного, по его мнению, расширения сферы финансовой деятельности государства за счет включения в нее объектов негосударственных фондов денежных средств, но и в том, что А.И. Худяков вводит новый элемент в понятие финансовой деятельности государства - "создание денежной инфраструктуры страны", а также несколько изменяет "триаду" (образование, распределение, использование), применяемую авторами при характеристике финансовой деятельности государства, отражая организационный признак в использовании государственных денежных фондов. По нашему мнению, с одной стороны, неудачно применено слово "инфраструктура" <1> при характеристике финансовой деятельности государства, обусловленной объективными потребностями развития общества, а с другой - организационный признак присущ всей финансовой деятельности государства, а не только использованию государственных денежных фондов. --------------------------------
<1> Инфраструктура - отрасли экономики, научно-технических знаний, социальной жизни, которые непосредственно обеспечивают производственные процессы и условия жизнедеятельности общества. См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук; Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. М.: "А-Темп", 2004. С. 250.
29
Кроме того, поскольку совокупный общественный продукт общества и часть его национальный доход, распределяется и перераспределяется в денежной форме, поэтому возникновение денежной системы так же обусловлено объективной необходимостью, как и сама финансовая деятельность государства и муниципальных образований. А.И. Худяков также предлагает "несколько сузить понятие финансовой деятельности государства за счет исключения из ее состава действий, связанных с использованием денежных средств..." <1>. --------------------------------
<1> Худяков А.И. Основы теории финансового права. М., 1995. С. 33. Аналогичной точки зрения придерживается и Д.А. Лисицын, считая, что отношения по использованию денежных фондов, предметом финансового права не выступают <1>. --------------------------------
<1> См.: Лисицын Д.А. Назв. соч. С. 11. Нам представляется, что слово "использование", широко применяемое в науке финансового права для характеристики финансовой деятельности государства, вполне отвечает сущности отношений, возникающих при ее осуществлении, и не выражает собой отношения обмена, т.е. товарно-денежные отношения по схеме Т-Д или Д-Т. "Использовать" означает воспользоваться (пользоваться) чем-нибудь, употребить с пользой <1>. Не в этом ли заключается, например, стадия исполнения бюджета, когда в соответствии с законом денежные средства направляются главным распорядителям бюджетных средств, распорядителям и получателям для их дальнейшего употребления с пользой, т.е. в соответствии с финансовым планом. Слово "использовать", по нашему мнению, более объемное по содержанию, чем слово "расходовать". Расходовать означает тратить, употреблять на что-нибудь <2>. В основе слова "использовать" лежит правомочие, предоставленное кем-то для осуществления определенного им результативного действия. Слово "расходовать" - узкое по содержанию слово, предполагающее совершение конкретного действия. Вот почему, на наш взгляд, вполне уместно употреблять слово "использование" при характеристике финансовой деятельности, а слово "расходовать" применимо для гражданского оборота. --------------------------------
<1> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Назв. соч. С. 254. <2> Там же. С. 668. Финансовую деятельность государства можно определить как особый вид государственной деятельности, направленной на совершение организационных и иных действий органов государства, как правило, в правовой форме, в процессе распределения внутреннего валового продукта и части национального дохода общества путем образования, распределения (перераспределения) и использования различных фондов денежных средств, как централизованных, так и децентрализованных, необходимых для обеспечения финансовыми ресурсами функционирования органов государства всех трех ветвей власти, осуществления мероприятий по внутренней безопасности и обороне страны, для выполнения национальных программ социально-экономического и культурного развития и удовлетворения иных потребителей общества. Органы местного самоуправления также осуществляют финансовую деятельность по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения решения вопросов местного значения. Финансовая деятельность государства в науке финансового права рассматривается как особый вид государственной деятельности потому, что этот вид деятельности осуществляют органы государства всех трех ветвей - законодательной, исполнительной и судебной - в пределах имеющейся у них компетенции. Финансовая деятельность государства в первую очередь направлена на создание, распределение 30
(перераспределение) и использование фондов денежных средств, находящихся на праве собственности у государства (федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, фондов государственных унитарных предприятий, в том числе казенных предприятий, и других организаций, функционирующих на праве государственной собственности). Однако, по нашему мнению, финансовая деятельность государства, его органов охватывает своим воздействием также и процесс создания, распределения и в определенной части использования фондов денежных средств хозяйствующими субъектами, действующими на праве частной собственности. Публичный характер данного вида государственной деятельности в отношении хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности, проявляется в первую очередь в установлении определенных условий участия всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от формы собственности в создании централизованных государственных фондов денежных средств. Это положение, в свою очередь, обусловливает необходимость проведения государственного финансового контроля деятельности хозяйствующих субъектов по созданию, распределению и использованию ими соответствующих фондов денежных средств. Формы осуществления финансовой деятельности различаются в зависимости от компетенции соответствующего органа государства. Возникновение и осуществление финансовой деятельности обусловлены наличием товарно-денежного обращения в стране, необходимостью создания различных фондов денежных средств для финансового обеспечения соответствующих потребностей государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов. Итак, финансовая деятельность - это особый вид человеческих действий, имеющий различную степень обобщенности и выражающийся в разных формах: в действиях государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, действующих на основе различных форм собственности, обусловленных наличием в обществе товарноденежных отношений и направленных на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств. Понятие "финансовая деятельность" следует подразделять на финансовую деятельность государства, финансовую деятельность муниципальных образований (публичная финансовая деятельность) и финансовую деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на различных формах собственности (частная финансовая деятельность). Финансовая деятельность государства и муниципальных образований - это действия их органов, направленные на реализацию финансовой политики государства в процессе распределения и перераспределения общественного продукта, в том числе части национального дохода общества, путем создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения выполнения их задач и функций. Финансовая деятельность хозяйствующих субъектов выражается в действиях соответствующих субъектов, направленных на создание и использование различных фондов денежных средств, необходимость которых обусловлена наличием товарно-денежных отношений в обществе и при отсутствии которых немыслимо осуществление хозяйственной или какого-либо иного вида деятельности. В науке финансового права, как правило, изучается финансовая деятельность государства и муниципальных образований. И, хотя представляется необходимым рассматривать финансовую деятельность государства и финансовую деятельность муниципальных образований в качестве важнейших видов финансовой деятельности, но они не единственные. Государственному, в том числе правовому регулированию, подлежит финансовая деятельность всех хозяйствующих субъектов (в том числе в определенной степени и действия граждан), а не только финансовая деятельность 31
государства и финансовая деятельность муниципальных образований. При этом бесспорна ведущая роль финансовой деятельности государства, обеспечивающей финансовыми ресурсами жизнедеятельность всего общества в целом. Рассмотрим более подробно финансовую деятельность государства и финансовую деятельность муниципальных образований. Финансовую деятельность государства осуществляют органы всех трех ветвей власти. Поэтому вряд ли правомерно рассматривать финансовую деятельность государства, а также финансовую деятельность муниципальных образований, только как управленческую деятельность <1>. --------------------------------
<1> См.: Карасева М.В. Назв. соч. С. 18. И.И. Веремеенко справедливо утверждает, что "...административное право регулирует управленческие отношения в узком значении этого слова, т.е. отношения, возникающие в сфере деятельности органов управления, органов исполнительной власти в современной организации власти в РФ" <1>. Однако, на наш взгляд, непоследовательно сравнивать возникающие в процессе финансовой деятельности отношения с отношениями, регулируемыми административным правом, т.к. субъектами финансовой деятельности являются не только органы исполнительной власти, но и органы законодательной и судебной власти. Бесспорно, нельзя полностью утверждать, что управленческий характер не присущ в целом финансовой деятельности государства, поскольку он свойственен всей деятельности государства, которое выполняет функции социально-экономического управления обществом. В указанном ракурсе, по нашему мнению, и следует понимать формулировки, используемые в литературе, подобные следующим: "финансовая деятельность государства как механизм социального управления", "финансовая деятельность государства и муниципальных образований является важной и необходимой составной частью механизма социального управления" <2>. Используя данные формулировки, авторы подчеркивают особую значимость финансовой деятельности государства и муниципальных образований для развития общества. --------------------------------
<1> Веремеенко И.И. Назв. соч. 2004. С. 14. <2> Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 98. В свое время В.В. Бесчеревных, анализируя финансовую деятельность государств, отмечал: "По своему содержанию, методам и формам финансовая деятельность В БОЛЬШЕЙ СВОЕЙ ЧАСТИ (выделено мною. - Э.С.) является разновидностью исполнительно-распорядительной управленческой деятельности и осуществляется органами советского государственного управления" <1>. Однако в дальнейшем В.В. Бесчеревных исследовал особенности финансовой деятельности органов государства всех трех ветвей власти. В чем особенность финансовой деятельности государства, осуществляемой его представительными, исполнительными и судебными органами? --------------------------------
<1> Советское административное право: Основы управления народным хозяйством / Под ред. Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, М.И. Пискотина. М.: Юридическая литература, 1981. С. 258. Прежде чем рассмотреть особенности финансовой деятельности органов государства трех ветвей власти, автор считает необходимым высказать свою позицию по поводу имеющихся взглядов в юридической литературе о наличии "четвертой самостоятельной ветви государственной власти - контрольной" <1>. --------------------------------
32
<1> Боровский А.Б. Контроль: его сущность, цели и признаки // Право и государство: теория и практика. 2007. N 8(32). С. 41 - 45. Все органы государства в пределах своей компетенции осуществляют различные виды государственного контроля, в том числе и в сфере финансов. Создание единого органа государственного контроля вряд ли будет способствовать его усилению, учитывая имеющееся многообразие видов и форм государственного контроля в различных сферах общественной жизни. Координация же контрольных действий и повышение персональной ответственности руководителей контролирующих органов за результаты своих проверок, на наш взгляд, будут способствовать укреплению законности в деятельности государства и местных образований во всех сферах общественной жизни, в том числе и в сфере финансов. Итак, представительные органы государства, реализуя законодательную деятельность в области финансов (например, утверждая федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, устанавливая и вводя в действие налоги и сборы и т.д.), создают необходимые правовые условия для осуществления финансовой деятельности в стране в целом. И в этом смысле И.И. Веремеенко совершенно прав, утверждая, что если отношения, возникающие между Государственной Думой и Правительством при принятии закона о федеральном бюджете, являются финансово-правовыми, то отношения между указанными субъектами по поводу принятия Семейного кодекса РФ будут семейно-правовыми, а Уголовного кодекса РФ - будут уголовно-правовыми <1>. Однако нельзя не учитывать, что законодательные (представительные) органы государства для достижения поставленных целей и задач, для реализации своих функций в условиях действия товарно-денежных отношений нуждаются в значительных финансовых ресурсах, поэтому они непосредственно участвуют в процессе использования фондов денежных средств, в частности средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, которые направляются на финансовое обеспечение их деятельности в соответствии с Бюджетной классификацией. --------------------------------
<1> См.: Веремеенко И.И. Назв. соч. 2004. С. 10. Органы исполнительной власти государства, осуществляя управленческую деятельность, направленную на практическую реализацию нормативных правовых актов в области финансов, активно участвуют как в процессе создания, так и в процессе использования соответствующих фондов денежных средств, и не только на финансовое обеспечение своего функционирования, т.е. не только на финансирование аппарата управления, но и на развитие различных сфер общественной жизни. Финансовую деятельность государства осуществляют и органы судебной власти как в процессе создания фондов денежных средств (взимание, например, государственной пошлины в соответствии с НК РФ при рассмотрении в определенных случаях исковых заявлений и жалоб), так и в процессе использования централизованного фонда денежных средств. В соответствии со ст. 124 Конституции Российской Федерации финансирование судов производится из федерального бюджета. Финансовая деятельность государства осуществляется органами государства всех трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной - в пределах своей компетенции. Финансовая деятельность муниципальных образований осуществляется органами местного самоуправления в пределах их компетенции, а в определенных случаях осуществляется непосредственно населением соответствующей территории. Каково же соотношение между понятиями "финансовая система", содержание, структура которой были предметом рассмотрения в § 1 настоящего исследования, и "финансовая деятельность государства"? Структура финансовой системы характеризует ее в состоянии "статики"; для функционирования финансовой системы, что и происходит в реальности, т.е. для приведения ее в состояние 33
"динамики", необходима целенаправленная особая деятельность государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, которая получила в науке финансового права название "финансовая деятельность", т.е. деятельность по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств. Вряд ли можно поэтому согласиться с мнением Д.А. Лисицына, что государством формируется финансовая инфраструктура в виде финансовой системы <1>. Финансовая система, если ее не рассматривать как систему соответствующих финансовых органов, является экономической категорией. Государство не формирует ее, а определяет конкретные формы проявления объективно обусловленных экономических отношений, объединяемых категорией "финансового института", входящих в финансовую систему. --------------------------------
<1> См.: Лисицын Д.А. Назв. соч. С. 13. Функции финансовой деятельности государства как вида его деятельности отражают важнейшие ориентиры деятельности государства, закрепленные Конституцией Российской Федерации и в соответствии с которыми осуществляется вся деятельность Российского государства. Понятие и содержание функций государства остаются достаточно дискуссионными до настоящего времени. Т.А. Нагорная привела интересный обзор существующих точек зрения по данной проблеме, отметив, что наибольшее распространение в научной литературе получило понимание функций государства как направлений его деятельности, хотя и здесь отсутствует единое мнение <1>. Однако нам также представляется необходимым согласиться с утверждением М.И. Пискотина, что функции государства это "направление необходимой деятельности государства, предопределенной объективными факторами, потребностями сложившейся общественной жизни с точки зрения ее внутренних и внешних условий" <2>. Финансовая деятельность государства является самостоятельным направлением деятельности государства (его функцией), обусловленной наличием товарно-денежного обращения и необходимостью создания различных фондов денежных средств, без которых функционирование государства в обществе с товарно-денежным обращением немыслимо. --------------------------------
<1> См.: Нагорная Т.А. Понятие и содержание функций государства // Право и государство: теория и практика. 2007. N 8(32). С. 11 - 14. <2> Пискотин М.И. К вопросу о функциях советского государства в современный период // Советское государство и право. 1958. N 1. С. 90 - 91. Важнейшими принципами, основными положениями функционирования Российского государства являются: законность, гласность, плановость, федерализм (сочетание интересов центра с самостоятельностью субъектов Российской Федерации и местного самоуправления) <1>. --------------------------------
<1> По справедливому замечанию Ю.А. Крохиной, "дефиниций принципов права имеется около сорока, что со всей очевидностью ставит перед общей теорией права вопрос о необходимости систематизации всех признаков данного понятия". См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. проф. Н.И. Химичевой. М.: Издательство "Норма", 2001. С. 29. Первые три принципа осуществления финансовой деятельности государством законность, гласность, плановость - присущи и финансовой деятельности местного самоуправления. Финансовая деятельность местного самоуправления основывается также на принципах самостоятельности и государственной финансовой поддержке. Рассмотрим 34
вышеназванные принципы, в соответствии с которыми осуществляется и финансовая деятельность государства, и финансовая деятельность муниципальных образований. Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств детально в основном регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных правовых актов о порядке формирования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств может повлечь за собой нестабильность в финансовых отношениях, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных национальных и межправительственных программ и проектов в различных сферах общественной жизни и другие отрицательные последствия. В настоящий период идет кардинальное обновление норм финансового права, приведение финансового законодательства в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации и другими федеральными законами; существенному изменению подвергается особенно налоговое и бюджетное законодательство. Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, в том числе федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т.д. Федерализм - принцип государственного устройства, основанного на федерации <1>, поэтому его проявление при выполнении государством различных функций не может не иметь определенного своеобразия, специфики. --------------------------------
<1> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Названный Толковый словарь русского языка. 2004. С. 850. Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется, например, в установлении Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ). В литературе отмечалось, что регулирование прав субъектов Российской Федерации в финансовой деятельности не должно нарушать основные конституционные положения, закрепляющие правомочия Российской Федерации - центра управления финансами страны <1>. --------------------------------
<1> Проблему федерализма в важнейшем направлении финансовой деятельности бюджетной исследовала Ю.А. Крохина. Ю.А. Крохина, исследуя проявление принципа федерализма в бюджетном праве, предлагает определять его "как исходное начало бюджетной деятельности государства, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов РФ и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами" <1>. --------------------------------
<1> См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. проф. Н.И. Химичевой. М.: Издательство "Норма", 2001. С. 40. 35
Интересные исследования проблемы финансового федерализма провел С.В. Королев, анализируя модели бюджетного федерализма на примере ряда зарубежных стран Федеративной Республики Германии, Австрии и Швейцарии. Особенно полезные его выводы, касающиеся системы межбюджетных трансфертов, которая в Германии носит название "финансовая эквализация", включающая в себя, по крайней мере, три значения: выравнивание финансовых ресурсов по вертикали властеотношений (например, между ФРГ и Баварией), их перераспределение по горизонтали (например, между Баварией и Нижней Саксонией), а также компенсацию издержек, связанных с самим процессом эквализации. С.В. Королев отмечает, что хотя принцип эквализации ("подгон" региональных диспропорций под национальные стандарты) так или иначе действует при любой форме государственного устройства, особое значение он получает в условиях федерации <1>. --------------------------------
<1> См.: Королев С.В. Финансовый федерализм в Германии, Австрии и Швейцарии. Санкт-Петербург: Издательство Юридического института, 2005. С. 3, 46. Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансовоплановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах. Основными финансово-плановыми актами страны являются федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и региональных фондов обязательного медицинского страхования. Финансово-плановым актом бюджетного учреждения является бюджетная смета, в которой предусматриваются только те расходы, которые могут быть произведены бюджетным учреждением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Хозяйствующие субъекты в сфере материального производства составляют план-бизнес, в котором и отражаются показатели их финансовой деятельности. Самостоятельность и государственная поддержка местного самоуправления как принципы осуществления финансовой деятельности местного самоуправления основываются на ст. 132 Конституции Российской Федерации и заключаются в том, что: - органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы; - органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Как отмечалось ранее, финансовая деятельность государства осуществляется в соответствии с общими принципами, которые должны реализовываться во всей государственной деятельности. Но финансовая деятельность - особый вид государственной деятельности, зависящий как от специфики сферы (области) ее осуществления, так и от субъектов, ее осуществляющих. Сфера финансов - особая область общественной жизни, а субъектами рассматриваемой деятельности являются органы государства всех трех ветвей власти. Поэтому выявление специальных принципов финансовой деятельности государства, принципов, отражающих специфику рассматриваемого вида государственной деятельности, представляет определенный интерес для науки финансового права. Финансовая деятельность государства и финансовая деятельность муниципальных образований достаточно многообразна, имеет различные направления, формы и методы реализации. Однако, по нашему мнению, финансовая деятельность государства и муниципальных образований как публичных образований должна осуществляться также и на основе таких принципов, как: 36
1) единство цели осуществления; 2) максимально допустимая прозрачность поступающих доходов и произведенных расходов; 3) строжайший учет как доходов, так и расходов; 4) результативность произведенных расходов. "Единство цели осуществления" как принцип финансовой деятельности проявляется в том, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований направлена на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств, необходимых для обеспечения жизнедеятельности общества, именно обеспечение финансовыми ресурсами жизнедеятельности общества, а не самого государства (его аппарата в частности), в противном случае возникает и не может не возникнуть взрывоопасная ситуация в стране. Принцип "максимально допустимой прозрачности" финансовой деятельности как бы дополняет общий принцип "гласности" и может предотвратить условия для различных нарушений в сфере государственных финансов "под покровом государственных интересов". Бесспорно, реализация этого принципа не исключает наличия секретных расходов государства. Однако они должны также находиться под постоянным контролем соответствующих органов, не создавая потенциальной возможности для злоупотребления лицам, имеющим к ним допуск. При осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований реализация принципа "строжайшего учета, как доходов, так и расходов", за формированием, распределением (перераспределением) и использованием фондов денежных средств может, конечно, рассматриваться как "само собой разумеющееся явление", исходя из пословицы "деньги любят счет". Но тем не менее нам представляется необходимым о нем специально упомянуть. Неслучайно Е.М. Ашмарина, как отмечалось ранее, включает финансовый учет в предмет финансового права <1>. --------------------------------
<1> См.: Ашмарина Е.М. Назв. соч. С. 5. И, наконец, принцип "результативности" финансовой деятельности реализуется в основном при использовании фондов денежных средств, в первую очередь средств бюджета государства. Изменения в бюджетной политике, происходящие в настоящее время в России, именно и предусматривают результативность государственных расходов. Данный принцип должен присутствовать во всей финансовой деятельности государства и муниципальных образований, а не только в бюджетной деятельности. Хотя при этом следует иметь в виду, что результативность не всегда поддается математическим подсчетам и что, как отмечал И.И. Янжул, материальные интересы фиска не всегда должны иметь приоритет перед другими интересами <1>. --------------------------------
<1> См.: Янжул И.И. Назв. соч. С. 49. В данном аспекте мы полностью разделяем мнение тех юристов, которые отрицательно оценивают Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 167-О <1> о том, что "факт неполучения налогоплательщиком оплаты от реализации товаров (работ, услуг) не исключает возможности взимания НДС, который должен уплачиваться за счет собственных средств налогоплательщика" <2>. --------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 6. <2> Карасева М.В. Финансовое право и деньги: Монография / Воронежский государственный университет. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2006. С. 34.
37
Нам представляется, что указанное Определение КС РФ - пример того, когда интересы фиска имеют приоритет над интересами развития производства (торговли), напоминая ситуацию из басни И.А. Крылова "Свинья под дубом". Финансовая деятельность может осуществляться различными методами. Их разнообразие зависит от различных факторов: от участников финансовых отношений, условий аккумуляции и использования фондов денежных средств и т.д. В юридической литературе принято делить методы осуществления финансовой деятельности на две основные группы: методы собирания денежных средств и методы их распределения (перераспределения) и использования. Важнейшим методом собирания денежных средств в государственные (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации) и местные бюджеты является принудительный метод - метод установления налогов и сборов. С помощью данного метода изымаются в той или иной форме, в обязательном порядке, в установленные сроки и в установленном размере денежные средства для зачисления их в бюджеты определенного уровня. Аналогичный метод собирания денежных средств в основном применяется и при формировании государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования). Налоговым кодексом РФ установлен единый социальный налог, с помощью которого главным образом и создаются вышеназванные фонды. Принудительный метод предусматривает в первую очередь, установление налогов и сборов, определение которых содержится в НК РФ. Методом принудительного собирания является и уплата неналоговых доходов, которые возникают при оказании платных услуг, использовании государственного имущества, а также в результате применения мер юридической ответственности и в иных случаях принудительного изъятия. В отличие от принудительного метода, которому свойственен обязательный характер изъятия денежных средств, применяется и метод добровольных взносов: покупка государственных и муниципальных ценных бумаг, пожертвования, вклады в кредитных организациях и т.д. Данный метод применяется и при осуществлении финансовой деятельности хозяйствующими субъектами, функционирующими на праве частной собственности. При распределении и использовании государственных фондов денежных средств, а также средств местного бюджета, применяются два важнейших метода: метод финансирования и метод кредитования. Метод финансирования выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств. Кредитование означает выделение (предоставление) денежных средств на условиях, как правило, возмездности (платности) и возвратности. Финансирование применяется в отношении организаций, основанных на праве федеральной собственности или на праве собственности субъектов Российской Федерации или на праве муниципальной собственности; метод кредитования - как в отношении государственных, местных организаций, так и иных организаций, действующих на праве частной собственности. В условиях перехода к рыночным отношениям бюджетным законодательством предусмотрена возможность выделения средств из бюджета государства на условиях возвратности и возмездности: например, на условиях бюджетного кредита. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетный кредит представляет собой денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется в различных формах, как в правовых, так и в неправовых. Правовые формы выражаются в принятии различных нормативных правовых актов органами 38
государства и органами местного самоуправления в пределах своей компетенции, которые содержат общее правило поведения, а также издание индивидуальных финансовоправовых актов и их практическую реализацию. Большое значение имеет принятие и выполнение финансово-плановых актов (федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетных смет бюджетных учреждений, бизнес-план и т.д.). Неправовые формы финансовой деятельности, как отмечается в литературе, - это "различные практические действия, юридического значения не имеющие, но способствующие принятию таких актов или применению правовых норм. Это инструктирование, проведение совещаний, заседаний, разъяснение финансового законодательства и т.д. <1>. Как в правовой, так и в неправовой форме могут осуществляться организационные действия по созданию, распределению (перераспределению) и использованию фондов денежных средств. --------------------------------
<1> Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 104. Как отмечалось ранее, особенностью финансовой деятельности государства является то, что ее осуществляют все органы государственной власти в зависимости от установленной им компетенции. Условия и порядок реализации финансовой деятельности органами государства закрепляются соответствующими нормативными актами, вне которых финансовые отношения фактически не существуют. В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума обсуждает и принимает федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии и т.д. (ст. 105 Конституции РФ). Федеральные законы, принятые Государственной Думой, передаются на обязательное рассмотрение в Совет Федерации. Принятые федеральные законы, в том числе и федеральные законы, предусматривающие регулирование финансовых отношений, направляются Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Государственная Дума, Совет Федерации как органы представительной власти для своего функционирования нуждаются в соответствующих финансовых ресурсах, которые они получают из доходов федерального бюджета. В Федеральном законе "О федеральном бюджете на соответствующий год" предусматриваются ассигнования на денежное содержание Председателя Государственной Думы, его заместителей, депутатов Государственной Думы, аппарата Государственной Думы и другие направления, предусмотренные классификацией расходов бюджетов. Также за счет ассигнований федерального бюджета финансируются расходы на содержание Совета Федерации, Президента Российской Федерации, его Администрации, Управления делами и другие расходы, производимые в соответствии с вышеназванной классификацией. Из этого следует, что названные органы государства, выполняя свои важнейшие задачи, в частности, по законотворческой деятельности, осуществляют и финансовую деятельность, т.е. деятельность по созданию (планированию), распределению (перераспределению) и использованию фондов денежных средств, главным образом, федерального бюджета. Аналогичное участие в финансовой деятельности принимают и представительные органы субъектов Российской Федерации. Активное участие в финансовой деятельности принимает Правительство Российской Федерации. Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <1>. В соответствии с вышеназванным конституционным законом Правительство Российской Федерации: --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 25. Ст. 2478. 39
- обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; - разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; - представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; - разрабатывает и реализует налоговую политику; - обеспечивает совершенствование бюджетной системы; - принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; - осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; - осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; - руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами; - разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. Для финансового обеспечения своей деятельности Правительство РФ получает ассигнования из федерального бюджета. Все министерства, службы, агентства Российской Федерации, выполняя свои основные задачи и функции в различных сферах общественной жизни, осуществляют и финансовую деятельность через свои соответствующие структурные подразделения. Органы государственного управления РФ (министерства, федеральные службы, агентства и т.д.), осуществляя финансовую деятельность, обеспечивают финансовыми ресурсами выполнение своих основных задач и функций, поэтому для большинства органов государственного управления их финансовая деятельность носит обеспечивающий характер, обусловленный наличием в обществе товарно-денежного обращения. Представительные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, местного самоуправления на соответствующей территории также выполняют функции в области финансов в пределах своей компетенции. Финансовую деятельность осуществляют и органы судебной власти. При рассмотрении судебных дел определенных категорий взимается в соответствии с НК РФ государственная пошлина, поступающая в доходы государственного или местного бюджетов, т.е. органы судебной власти участвуют в создании доходов государства и муниципальных образований. Для обеспечения функционирования судебной системы необходимы соответствующие финансовые ресурсы. В соответствии со ст. 124 Конституции РФ финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечить возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Однако для профессионального управления в области финансов наряду с органами государственного управления, осуществляющими финансовую деятельность в связи с выполнением ими своих основных задач и функций, в качестве обеспечивающей функции в России созданы органы государства специально для координации и осуществления финансовой деятельности как основных своих функций. Указанные органы государства в своей совокупности, как отмечалось ранее, в науке финансового права получили название "финансовая система". В данном случае понятие "финансовая система" употребляется не как экономическая категория, а как управленческая категория. По мнению А.И. Худякова, это - организационная категория <1>. --------------------------------
<1> См.: Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы, 2001. С. 38.
40
В юридической науке выработаны понятия: стратегическое и оперативное управление обществом. Органы государственной власти и государственного управления общей компетенции выполняют стратегическое управление обществом. Оперативное управление, в частности, финансами отнесено к компетенции специальных органов государства. Важнейшим специальным органом государственной власти, созданным для осуществления оперативного управления финансами в стране, является Министерство финансов Российской Федерации. Министерство финансов (ранее оно именовалось Наркоматом финансов СССР) прошло значительную историю в своем развитии, отражающую реальные события, происходящие в нашей стране, но на всех этапах достаточно успешно организовывало решения задач по финансовому обеспечению выполнения функций нашего государства. Значение Министерства финансов в развитии общества трудно переоценить. Оно выполняет разнообразные задачи, от успешного решения которых во многом зависит благосостояние граждан общества, обороноспособность страны и ее безопасность. Интересный фактический материал о деятельности Министерства финансов СССР, особенно в период Великой Отечественной войны, и о подготовке к проведению послевоенной денежной реформы в СССР содержится в Записках А.Г. Зверева, видного теоретика и крупного практика-экономиста, свыше двух десятков лет возглавлявшего Министерство финансов СССР <1>. --------------------------------
<1> См.: Зверев А.Г. Записки министра. М.: Политиздат, 1973. С. 201, 234 - 236. Указом Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. N 314 <1> функции Минфина РФ были значительно расширены. Ему передавались функции некоторых преобразованных органов исполнительной власти, в частности, по принятию нормативных правовых актов в сфере финансов. В соответствии с вышеназванным Указом в ведение Министерства финансов РФ были переданы пять федеральных служб: Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство (федеральная служба). --------------------------------
<1> Российская газета. 2004. 12 марта. Часть функций, ранее принадлежащих Министерству финансов РФ, стали выполнять вновь созданные федеральные службы. Так, Федеральной службе страхового надзора были переданы функции по страховому надзору, принадлежащие ранее Министерству финансов Российской Федерации, функции Министерства финансов РФ по контролю и надзору были переданы Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Правоприменительные функции Министерства финансов Российской Федерации по обеспечению исполнения федерального бюджета были переданы Федеральному казначейству с приданием ему статуса федеральной службы. Учитывая значение созданной в 2004 г. Федеральной службы по финансовому мониторингу, Указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" была изменена ее подведомственность. Служба финансового мониторинга была передана в ведение Правительства Российской Федерации <1>. --------------------------------
<1> Российская газета. 2007. 26 сент.
41
Роль и значение Министерства финансов Российской Федерации в условиях развития рыночных отношений приобрели особое значение. Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) действует на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 329 <1>. В соответствии с указанным Положением Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в области финансов, нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федерального казначейства (федеральной службы), Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, а также контроль над исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств. --------------------------------
<1> Там же. 2004. 31 июня; СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258. Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с Положением: - вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности министерства; - на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации министерство принимает нормативные правовые акты в сфере своей деятельности; - осуществляет полномочия, связанные с составлением проекта федерального бюджета и составлением отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ; - заключает от имени Российской Федерации договоры о предоставлении государственных гарантий РФ и договоров обеспечения регрессных требований гаранта; - управляет государственным долгом РФ; - выполняет функции эмитента государственных ценных бумаг; - организует формирование и использование ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации; - проводит конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд министерства, на проведение научно-исследовательских работ для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности и осуществляет иные функции. Министерство финансов Российской Федерации возглавляет министр. Структурными подразделениями министерства являются департаменты по основным направлениям деятельности министерства. В состав департаментов включаются отделы. 42
Рассматривая специальные органы государственной власти, осуществляющие оперативное управление финансами и также финансовую деятельность, следует остановиться на Федеральном казначействе Российской Федерации (федеральной службе). Создание Федерального казначейства Российской Федерации было предусмотрено еще Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556. В литературе правильно отмечалось, что "основное предназначение казначейской системы - содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами" <1>. Однако, несмотря на значительное количество нормативных правовых актов, принятых после Указа Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556, до вступления в действие БК РФ с 1 января 2000 г. данный орган реально не функционировал, поэтому вряд ли можно утверждать, что управление доходами и расходами федерального бюджета через казначейство осуществлялось с 1997 г. <2>. --------------------------------
<1> Чернобровкина Е.Б. Разграничение компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти в области бюджета. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 29. <2> См.: Бакаева О.Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации / Под ред. Н.И. Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2004. С. 163. До марта 2004 г. централизованную систему органов федерального казначейства возглавлял руководитель Федерального казначейства - начальник Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ, заместитель Министра. В связи с реорганизацией федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 правовой статус Федерального казначейства значительно повысился. В соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 <1>, Федеральное казначейство (Казначейство России) является уже не Главным управлением Министерства финансов РФ, а федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908. Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации, но не входит, как ранее, в его структуру. Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями. Федеральное казначейство: - доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования; - ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета; - открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с 43
законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета; - открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; - ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; - ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений; - составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации; - получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации; - осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации; - осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета; - осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета; - осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; - обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе; - осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета; - осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств; - обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по его совершенствованию; - и другие функции. Федеральное казначейство является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Федеральное казначейство несет ответственность за: - правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами; - финансирование расходов, связанных с предоставлением бюджетных инвестиций, государственных гарантий с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом РФ; - полноту и своевременность перечисления бюджетных средств получателям бюджетных средств, своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;
44
- своевременность доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитов обязательств бюджета до получателей бюджетных средств; - финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; - финансирование расходов сверх утвержденных лимитов обязательств бюджета и т.д. Федеральное казначейство несет ответственность за осуществление контроля соблюдения бюджетного законодательства РФ главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, а также кредитными организациями. Интересное исследование по проблеме "Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации" провел в 2005 г. Д.Л. Комягин, который на основе глубокого исследования соответствующих нормативных правовых актов и существующей практики исполнения федерального бюджета убедительно доказал, что при исполнении федерального бюджета кассовые функции делятся между ЦБ РФ, осуществляющим банковские операции по счетам Федерального казначейства, и Федеральным казначейством, осуществляющим работу по учету на данных балансовых счетах операций по лицевым счетам распорядителей и получателей средств федерального бюджета, а также учет и распределение доходов федерального бюджета. Такое положение вещей позволило Д.Л. Комягину с уверенностью отнести исполнение федерального бюджета к смешанному типу исполнения бюджета с точки зрения участия кредитных учреждений при кассовом исполнении бюджета <1>. --------------------------------
<1> См.: Комягин Д.Л. Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации. М., 2005. С. 113. Значительная роль в управлении финансами и осуществлении финансовой деятельности принадлежит налоговым органам. Система налоговых органов в Российской Федерации возникла в связи с социально-экономическими изменениями, которые произошли в стране. В соответствии с Законом РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" от 21 марта 1991 г. N 943-1 <1> при Министерстве финансов РСФСР была создана единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством. Указом Президента РФ от 31 декабря 1991 г. N 340 <2> было утверждено Положение о Государственной налоговой службе Российской Федерации, которым предусмотрено, что органы этой службы выведены из подчинения Минфина и составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением налогового законодательства. В соответствии с данным Положением единая централизованная система органов Государственной налоговой службы РФ состояла из центрального республиканского (Российской Федерации) органа государственного управления (Государственная налоговая служба РФ) и государственных налоговых инспекций по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам (за исключением городов районного подчинения) и районам в городах. --------------------------------
<1> ВВС. 1991. N 15. Ст. 492. <2> Российская газета. 1992. 13 янв. Через несколько лет Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. N 1635 Государственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. Однако в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. Министерство по налогам и сборам было преобразовано в Федеральную налоговую службу с передачей его функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъяснительной работы по 45
законодательству Российской Федерации о налогах и сборах Министерству финансов Российской Федерации <1>. Главной задачей данной Федеральной службы является осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты и государственные внебюджетные фонды налогов и других платежей, установленных налоговым законодательством РФ, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах их компетенции. --------------------------------
<1> Российская газета. 2004. 12 марта. Федеральная налоговая служба: - проводит непосредственно и организует работу государственных налоговых инспекций по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет; - производит в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, и у граждан проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет; - организует работу государственных налоговых инспекций по учету, оценке и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов; - осуществляет возврат излишне взысканных и уплаченных налогов и других обязательных платежей в бюджет через кредитные организации; - анализирует отчетные, статистические данные и результаты проверок на местах, подготавливает на их основе предложения о разработке инструктивных методических указаний и других документов по применению законодательных актов о налогах и иных платежах в бюджет и выполняет другие функции. Региональные органы данной федеральной службы в субъектах Российской Федерации осуществляют функции, предусмотренные законодательством о налогах и сборах. Выполняя свои задачи и осуществляя соответствующие функции, налоговые органы реализуют определенные права и несут предусмотренную законодательством ответственность. В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации полномочиями налоговых органов в определенных случаях обладают таможенные органы <1> и органы государственных внебюджетных фондов. Налоговые органы в соответствии с НК РФ вправе требовать с налогоплательщиков, налоговых агентов документы, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания, перечисления) налогов, а также пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов, проводить налоговые проверки, производить выемку документов при проведении налоговых проверок, свидетельствующих о совершении налоговых правонарушений, если есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены; приостанавливать операции по банковским счетам налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов; осматривать (обследовать) любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвентаризацию имущества, принадлежащего налогоплательщику; требовать устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и контролировать выполнение указаний; взыскивать недоимки (сумму налога или сумму сбора, не уплаченную в срок, установленный законодательством о налогах и сборах) по налогам и сборам, а также взыскивать пени в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ; 46
требовать от кредитных организаций документы, подтверждающие исполнение платежных документов налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов и инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов о списании со счетов налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов сумм налогов и пени; заявлять ходатайства об аннулировании или о приостановлении действия выданных юридическим и физическим лицам лицензий на право осуществления определенных видов деятельности, налоговые органы вправе предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски: --------------------------------
<1> См.: Бакаева О.Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации / Под ред. Н.И. Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2004. С. 133. - о взыскании налоговых санкций с лиц, допустивших нарушения законодательства о налогах и сборах; - о признании недействительной государственной регистрации юридического лица или физического лица в качестве индивидуального предпринимателя; - о досрочном расторжении договора об инвестиционном налоговом кредите; - о взыскании задолженности по налогам и сборам, соответствующим пеням и штрафам в бюджеты (внебюджетные фонды), числящейся более трех месяцев за юридическими лицами, являющимися зависимыми (дочерними), с соответствующих основных юридических лиц, когда на банковские счета последних поступает выручка за реализацию товаров (работ, услуг) зависимых (дочерних) юридических лиц, а также о взыскании задолженности основных юридических лиц, когда на банковские счета последних поступает выручка за реализуемые товары (работы, услуги) основных юридических лиц; и в других случаях, предусмотренных законодательством о налогах и сборах. Налоговый кодекс РФ и иные федеральные законы устанавливают определенные обязанности налоговых органов, при нарушении которых наступает соответствующая ответственность. Налоговые органы обязаны соблюдать законодательство о налогах и сборах; осуществлять контроль за его соблюдением; вести учет налогоплательщиков; осуществлять возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов, пеней, штрафов; соблюдать налоговую тайну, направлять налогоплательщику или налоговому агенту копии акта налоговой проверки и решения налогового органа, а также в установленных случаях налоговое уведомление и требование об уплате налога или сбора. Налоговый кодекс РФ предусматривает обязанность налогового органа при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение налогового преступления в 10-дневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направлять материалы в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Таможенные органы, органы государственных внебюджетных фондов, когда на них возложены обязанности по взиманию налогов и сборов, налоговому контролю, пользуются правами и несут обязанности налоговых органов, предусмотренных Налоговым кодексом РФ. Налоговые органы, таможенные органы, органы государственных внебюджетных фондов несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов, налоговым агентам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а также неправомерных действий или бездействия их должностных лиц и других работников при исполнении ими служебных обязанностей. Причиненные налоговыми органами или таможенными органами и их работниками при исполнении служебных обязанностей убытки налогоплательщику возмещаются за счет федерального бюджета. Убытки, причиненные налогоплательщикам органами 47
государственных внебюджетных фондов или их работниками при исполнении ими своих служебных обязанностей, возмещаются за счет средств соответствующего государственного внебюджетного фонда (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования). Среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовую деятельность, следует назвать таможенные органы, образующие определенную систему, возглавляемую Федеральной таможенной службой, и Федеральную комиссию по финансовым рынкам. Однако финансовая деятельность вышеназванных федеральных органов исполнительной власти характеризуется столь значительной спецификой, что требует самостоятельного изучения <1>, поэтому данные вопросы не будут предметом рассмотрения настоящего диссертационного исследования. --------------------------------
<1> См.: Бакаева О.Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации / Под ред. Н.И. Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2004; Петрова Г.В. Финансовое право: Учебник. М.: ТК Велби, 2006; Белов В.А. Государственное регулирование рынка ценных бумаг: Учебное пособие. М.: Высш. шк., 2005. Особое положение среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовую деятельность, призванных оперативно управлять финансами, занимает Центральный банк Российской Федерации (Банк России), который действует в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ <1>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790. Центральный банк Российской Федерации (Банк России), являясь юридическим лицом, одновременно осуществляет функции органа государственного управления, наделенного властными полномочиями. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные правовые акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Переход к рыночным отношениям не исключает государственного регулирования различных сфер общественной жизни, тем более в кредитной сфере. С целью осуществления согласованных мер по реализации единой государственной политики в области денежно-кредитных отношений установлено взаимное представительство Правительства РФ на заседаниях совета директоров Центрального банка РФ (Министр финансов РФ и Министр экономического развития и торговли РФ или по их поручению по одному из их заместителей участвуют в заседаниях совета директоров с правом совещательного голоса) и Председателя Банка России или по его поручению одного из его заместителей в заседаниях Правительства РФ. Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации. Правовое положение Банка России и его взаимоотношения с кредитными организациями, как отмечалось ранее, определяются тем, что, с одной стороны, Банк России наделен широкими властными полномочиями по управлению денежно-кредитной системой Российской Федерации, а с другой стороны - Банк России - юридическое лицо, вступающее в определенные гражданско-правовые отношения с банками и небанковскими кредитными организациями <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 687 - 698. 48
Банк России, непосредственно не контролируя деятельность хозяйствующих субъектов и кредитных организаций, принимает меры по защите интересов вкладчиков и кредиторов. Для обеспечения стабильности банковской системы Банк России создает специальный фонд за счет обязательных отчислений кредитных организаций на условиях и в порядке, определяемых им. Банк России имеет право предоставлять российским и иностранным кредитным организациям, Правительству РФ кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если иное не установлено законом о федеральном бюджете. Обеспечением для кредитов Банка России могут выступать: - золото и другие драгоценные металлы в стандартных и мерных слитках; - иностранная валюта; - векселя, номинированные в российской или иностранной валюте; - государственные ценные бумаги. Списки векселей и государственных ценных бумаг, пригодных для обеспечения кредитов Банка России, определяются советом директоров. В случаях, устанавливаемых советом директоров, обеспечением могут выступать другие ценности, а также поручительства и банковские гарантии. В целях воздействия на устойчивость банковской системы Банк России рефинансирует кредитные организации путем предоставления им краткосрочных кредитов по учетной ставке Банка России и определяет условия предоставления кредитов под залог различных активов. Согласно законодательству Банк России является кредитором последней инстанции для кредитных организаций. Он способствует созданию условий для устойчивого функционирования кредитных организаций, не вмешиваясь в их оперативную деятельность, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Как орган управления банковской системой РФ Банк России, осуществляя функции регулирования, вправе издавать нормативные акты по вопросам, отнесенным к его компетенции в области банковского кредитования. В соответствии с законодательством Банк России осуществляет контроль за законностью и целесообразностью создания кредитных организаций. Указанный контроль осуществляется в процессе рассмотрения вопроса о регистрации кредитной организации в Книге государственной регистрации кредитных организаций, выдаче и отзыве лицензий на право совершения банковских операций как в рублях, так и в иностранной валюте. Отказ в государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций, а также непринятие Банком России в установленный срок соответствующего решения могут быть обжалованы в арбитражный суд. Банк России в соответствии с федеральным законодательством в целях обеспечения устойчивости кредитных отношений и гарантии прав кредиторов (вкладчиков) устанавливает кредитным организациям определенные обязательные нормативы <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 670, 671. С помощью обязательных нормативов Банк России воздействует на деятельность кредитных организаций, способствует созданию условий для устойчивого их функционирования, поддерживает стабильность банковской системы России. При установлении обязательных нормативов для кредитных организаций возникают общественные отношения, по своему характеру относящиеся к сфере финансовой деятельности данных хозяйствующих субъектов; при их правовом регулировании применяется метод "власти и подчинения", не основанный на субординации, так как 49
кредитные организации не входят в систему Банка России, поэтому указанные отношения регулируются нормами финансового права. Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора за деятельностью кредитных организаций. Он осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства. Надзорные и регулирующие функции осуществляются Банком России непосредственно или через создаваемый при нем орган банковского надзора, который образуется по решению совета директоров. Для осуществления своих функций в области банковского регулирования и надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций и их филиалов, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и принимает предусмотренные законом санкции по отношению к нарушителям. Проверки могут осуществляться уполномоченными представителями (служащими) Банка России или по поручению совета директоров аудиторскими организациями. В соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в случае нарушения федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до одной десятой процента от минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев. В случае невыполнения в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковской операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе применить определенные меры предупредительного воздействия <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 673, 674. Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". Порядок отзыва лицензии на осуществление банковских операций устанавливается нормативными актами Банка России. Меры воздействия, применяемые Центральным банком Российской Федерации к кредитным организациям, в литературе подразделяют на предупредительные, пресекательные и меры ответственности. Е.Н. Пастушенко, в частности, отмечает: "Юрисдикционный процесс Центрального банка включает следующие производства и процедуры: производство по делам об административных правонарушениях, процедуры реализации мер предупредительного характера, процедуры реализации мер восстановительного характера, мер финансово-правовой ответственности" <1>. --------------------------------
<1> Пастушенко Е.Н. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации: Финансово-правовые аспекты теории. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.14. Саратов, 2006. С. 19. Банк России может, вправе отозвать лицензию на осуществление банковских операций только в случаях, предусмотренных ст. 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Банк России отзывает у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в течение 15 дней со дня получения органами Банка России, 50
ответственными за отзыв указанной лицензии, достоверной информации о наличии оснований для отзыва этой лицензии у кредитной организации. Отзыв лицензии на осуществление банковских операций по другим основаниям, за исключением оснований, предусмотренных Федеральным законом "О банках и банковской деятельности", не допускается. Решение Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций вступает в силу со дня принятия соответствующего акта Банка России и может быть обжаловано в течение 30 дней со дня публикации сообщения об отзыве лицензии на осуществление банковских операций в официальном издании Банка России "Вестнике Банка России". Обжалование указанного решения Банка России, а также применение мер по обеспечению исков в отношении кредитной организации не приостанавливают действия указанного решения Банка России. Сообщение об отзыве лицензии на осуществление банковских операций публикуется Банком России в официальном издании Банка России "Вестник Банка России" в недельный срок со дня принятия соответствующего решения. После отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций кредитная организация должна быть ликвидирована. Банк России после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций: не позднее рабочего дня, следующего за днем отзыва указанной лицензии, назначает в кредитную организацию временную администрацию в соответствии с требованиями Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". В целях защиты интересов вкладчиков и кредиторов Банк России вправе назначить в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия на осуществление банковских операций, уполномоченного представителя Банка России, деятельность которого прекращается с момента создания ликвидационной комиссии (ликвидатора) или назначения арбитражным судом арбитражного управляющего. После отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций средства обязательных резервов, депонированные кредитной организацией в Банке России, перечисляются на счет ликвидационной комиссии (ликвидатора) или конкурсного управляющего и используются в порядке, установленном федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними актами Банка России. В юридической литературе ведется дискуссия о правовом статусе Центрального банка РФ. Не вдаваясь в детали данной дискуссии, представляется необходимым обратить внимание на ст. 75 Конституции РФ, согласно которой ЦБ РФ является органом государственной власти, он выполняет свою основную функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля независимо от ДРУГИХ (выделено мною. - Э.С.) органов государственной власти, т.е. закрепляется его статус как органа государственной власти. Уставный капитал и иное имущество Банка России в соответствии с Конституцией РФ являются федеральной собственностью. Банк России в отличие от других органов исполнительской власти подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Банк России представляет в Государственную Думу и Президенту Российской Федерации информацию в порядке, установленном федеральными законами. Основными целями деятельности Банка России являются защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов. Для реализации указанных целей Банк России выполняет разнообразные функции: во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику; монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение; является кредитором 51
последней инстанции для кредитных организаций, организует систему рефинансирования, устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации, устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерской отчетности и учета для банковской системы; осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций, выдает и отзывает лицензии кредитных организаций; осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций; регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль и иные функции в сфере кредитных и денежных валютных и ценовых отношений. Важную роль Банк России играет в проведении анализа и прогнозирования состояния экономики России в целом и по регионам страны. Банк России наделен правом обращаться в суды с исками о признании недействительными нормативных правовых актов федеральных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Завершая рассмотрение первой главы настоящей работы, необходимо подчеркнуть, что финансовая система как совокупность финансовых институтов, т.е. групп однородных экономических отношений, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств <1>, являясь объективной предпосылкой возникновения и осуществления финансовой деятельности, сама (финансовая система) может функционировать только в результате планомерного осуществления государством, муниципальными образованиями, хозяйствующими субъектами финансовой деятельности в правовой и неправовой форме в соответствии с действующими нормативными правовыми актами. В свое время известный экономист Э.А. Вознесенский подчеркивал, что экономические предпосылки, обусловливающие необходимость использования в хозяйственной деятельности каких-либо общественных отношений, могут быть реализованы только с помощью правовых актов государства, в которых предусмотрены соответствующие действия хозяйствующих субъектов в указанном направлении <2>. --------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России: Учебник. М.: Теис, 1995. С. 6. <2> См.: Вознесенский Э.А. Дискуссионные вопросы теории социалистических финансов. Л., 1969. С. 16. В экономической литературе отмечалось, что финансовые отношения порождаются общественными потребностями, а не деятельностью государства, которое само "есть продукт общества на известной ступени развития" <1>. Именно общественные условия, а не деятельность государства, служат основой существования финансов <2>. --------------------------------
<1> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 21. С. 170. <2> См.: Родионова В.М., Вавилов Ю.Я., Гончаренко Л.И. и др. Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1994. С. 20. С.Д. Цыпкин также отмечал, что государство придает преобладающему большинству финансовых отношений <1>.
правовую
форму
--------------------------------
<1> См.: Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. М.: Изд-во Московского университета, 1983. С. 19. Аналогичную позицию относительно взаимодействия общественных отношений и права как средства воздействия на поведение людей занимали такие видные ученые, как И.В. Павлов и М.И. Пискотин. В частности, И.В. Павлов отмечал, что метод правового регулирования, т.е. "способ воздействия государства на те или иные общественные 52
отношения" <1>, избирается им по своему усмотрению. Но это усмотрение является относительным, так как воля государства здесь, в конечном счете, детерминирована. Известно, что многие общественные отношения не могут существовать иначе как в урегулированной правовой форме <2>. Излагая взгляды И.В. Павлова, М.И. Пискотин также отмечал, что "метод, которым они (общественные отношения. - Примеч. Э.С.) регулируются, входит в самую их ткань, являясь формирующим фактором. Без него невозможно и их существование" <3>. М.И. Пискотин выделял две группы таких отношений. В первую группу входят "отношения, которые вообще существуют только при посредстве соответствующей правовой формы. Налоги, например, немыслимы без их обязательности, устанавливаемой властно-распорядительным методом. То же самое можно сказать о бюджетном финансировании" <4>. --------------------------------
<1> Павлов И.В. О системе советского социалистического права // Советское государство и право. 1958. N 11. С. 7. <2> См.: Павлов И.В. Назв. соч. С. 8, 9. <3> Пискотин М.И. Советское бюджетное право. С. 44 - 45. <4> Там же. С. 45. В подобном ракурсе, по нашему мнению, следует оценивать и утверждение В.В. Казакова о том, что "налог - это категория в большей степени юридическая (нет закона нет налога), чем экономическая" <1>. Однако без наличия объективных потребностей взимания государством налога для финансового обеспечения выполнения своих задач и функций право было бы бессильно и принятый закон о налоге был бы "мертворожденным". --------------------------------
<1> Казаков В.В. О предмете налогового права // Федеральные и региональные аспекты финансового права: Круглый стол, посвященный 75-летию академика Н.И. Химичевой: тезисы выступления (2 - 3 октября 2003 года) / Под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2004. С. 77. Поэтому совершенно права М.В. Карасева, отмечая, что "государство (и муниципальные образования), учитывая общественные потребности, которые детерминированы уровнем развития товарно-денежных отношений, масштабами государственной деятельности, социальными задачами на данном этапе и т.д., придает ОБЪЕКТИВНО НАРОЖДАЮЩИМСЯ ФИНАНСОВЫМ ОТНОШЕНИЯМ (выделено мною. - Э.С.) адекватные формы проявления" <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 28. Установив, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований, обусловленная объективными предпосылками развития общества, где действуют товарно-денежные отношения, в частности, необходимость использования при управлении данным обществом экономических рычагов - "финансов" и "финансовой системы", опосредуется, как правило, нормами финансового права, представляется логически оправданным переход к рассмотрению нормативных правовых актов, являющихся объективированной формой их существования. Глава II. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ § 1. ФИНАНСОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ИНЫЕ ИСТОЧНИКИ ПРАВА - НЕОБХОДИМОЕ УСЛОВИЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ 53
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется, как правило, в правовой форме. Правовое регулирование, по мнению ученых, - это нормативно-организационное воздействие комплекса правовых средств на общественные отношения с целью их упорядочения, развития и охраны в соответствии с потребностями общества. Важнейшей составляющей правового регулирования общественных отношений является норма права, правило поведения, установленное или санкционированное государством и муниципальными образованиями, которое представляет собой образец для поведения участников соответствующего правоотношения. Правоотношение также входит в понятие правового регулирования, как и норма права, но в отличие от абстрактной (идеальной) нормы права носит конкретный характер, участники которого реализуют свои субъективные права и исполняют обязанности, предусмотренные соответствующей нормой права. Существенное влияние на правовое регулирование общественных отношений оказывают органы государства и местного самоуправления в процессе применения норм права, которые, по образному выражению С.С. Алексеева, "подхватывают" начатое правотворчеством, обеспечивая проведение в жизнь юридических норм с учетом конкретной жизненной ситуации <1>. --------------------------------
<1> См.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. 1. М.: Юрид. лит., 1981. С. 323. В юридической литературе подчеркивается, что с позиций реальной действительности особый интерес представляет понимание права в позитивном смысле, т.е. как система общеобязательных, формально определенных юридических норм, устанавливаемых государством, закрепленных в официальных правовых актах, выражающих консолидированную волю общества (интересы политических сил, стоящих у власти, социальных групп, слоев), обеспеченных государством и направленных на урегулирование общественных отношений <1>. Право опосредует общественные отношения, возникающие в разных сферах общественной жизни, в том числе и в сфере финансов, т.е. в процессе осуществления финансовой деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов. Предметом правового регулирования являются общественные отношения во всем своем многообразии, меняющиеся в зависимости от конкретно-исторических условий <2>. Меняются общественные отношения и в сфере финансов, что влечет за собой изменения и правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Учитывая сущность правового регулирования общественных отношений, выявленную теорией права, считаем целесообразным исследование правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований начать с рассмотрения той отрасли права, нормы которой опосредуют общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств государства и муниципальных образований. --------------------------------
<1> См.: Кожевников С.Н. Теория права: Курс лекций: Право: понятие, сущность, система; правотворчество и правовое регулирование. Ч. 1. Н. Новгород: Издательство ФГОУ ВПО "ВГАВТ", 2005. С. 21. <2> См.: Слабодянюк И.П., Макагон Е.В. Механизм правового регулирования // Теория государства и права / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лугина, Б.С. Эбзеева. М., 2000. С. 334. В науке финансового права <1> в настоящее время общепризнанной позицией является мнение ученых, согласно которому общественные отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований, опосредуются нормами финансового права. Научных споров по данной проблеме не 54
наблюдается. Дискуссии среди ученых в основном проводятся по другим вопросам. Предмет финансового права, природа общественных отношений, регулируемых финансовым правом; метод правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, соотношение норм публичного и частного права в их регулировании и иные проблемы науки финансового права находятся в центре внимания исследователей. --------------------------------
<1> История развития науки финансового права, библиографический указатель работ по финансовому праву, изданных на русском языке в XIX - XX вв. (1816 - 1994 гг.), рассматривается К.С. Бельским в его интересной работе // Бельский К.С. Финансовое право. М.: Юристъ, 1994. М.Ф. Ивлиева отмечала, что "последние несколько лет в науке финансового права усилилась дискуссия по таким вопросам, как предмет финансового права, целостность отрасли финансового права, структура отрасли финансового права. Эта дискуссия отражает особый интерес ученых к такому вопросу, как понимание финансового права в современных условиях" <1>. П.С. Пацуркивский, анализируя развитие науки финансового права с момента проведения в январе 1998 г. Международной научно-практической конференции в МГЮА по настоящее время, обратил внимание на три направления в развитии науки финансового права <2>. --------------------------------
<1> Ивлиева М.Ф. Парадигмы науки финансового права // Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI веке: Сборник материалов Международной научнопрактической конференции / Отв. ред. О.Н. Горбунова. М.: ТК Велби; Изд-во "Проспект", 2005. С. 70. <2> См.: Пацуркивский П.С. Системообразующие факторы в финансовом праве // Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI веке: Сборник материалов Международной научно-практической конференции / Отв. ред. О.Н. Горбунова. М.: ТК Велби; Издательство "Проспект", 2005. С. 65. Первое направление: некоторые исследователи стали говорить об исчезновении единого предмета финансового права и на основании этого - о распаде отрасли финансового права на бюджетное право, налоговое право и некоторые другие отрасли. Второе направление выражается в том, что ученые считают необходимым расширить сферу действия финансового права, в частности, за счет включения в него норм и правил бухгалтерского учета. И, наконец, третье направление в развитии науки финансового права представляют ученые Г.А. Викулин и А.Ю. Викулин, которые выдвинули гипотезу "о формировании в системе права новой профилирующей отрасли права, имеющей своим предметом одновременно публичные и частные (точнее, корпоративные) финансы", назвав ее "новое финансовое право" <1>. --------------------------------
<1> См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. К новому финансовому праву // Финансовое право. 2003. N 6. С. 9. Автор настоящей работы разделяет точку зрения ученых, предлагающих расширение сферы действия финансового права и не только за счет включения в него норм, регулирующих бухгалтерский учет, и не может поддержать позицию ученых, которые говорят о распаде отрасли финансового права на бюджетное, налоговое и т.д. Кроме того, мы полностью присоединяемся к критическим высказываниям П.С. Пацуркивского об ошибочности взглядов представителей третьего направления, поскольку нельзя применять единый правовой режим к публичным и частным финансам <1>. 55
--------------------------------
<1> См.: Пацуркивский П.С. Назв. соч. С. 65 - 68. Финансовое право, по утверждению большинства ученых, представляет собой самостоятельную отрасль права, по своей сути относящейся к публичным отраслям права. Вывод о месте финансового права в системе права страны в качестве самостоятельной отрасли права основывается на результатах дискуссии, проведенной Институтом права АН СССР еще в 40-х гг. прошлого столетия. В Тезисах Института права АН СССР финансовое право предусматривалось в качестве самостоятельной отрасли права в единой системе советского социалистического права, но без подразделения на общую и особенную части <1>. --------------------------------
<1> Система советского социалистического права: Тезисы. М., 1941. Вопрос о месте финансового права в системе права в качестве самостоятельной отрасли права был решен в основном в конце 60-х - начале 70-х гг. прошлого столетия <1>. В настоящее время самостоятельность финансового права в системе российского права вызывает сомнение лишь у незначительной части юристов. Однако до сих пор остается дискуссионным вопрос о его происхождении. Взгляды ученых по этой проблеме принципиально разошлись <2>. Р.О. Халфина, активно участвовавшая в дискуссии о системе советского социалистического права, проводимой в 1940 г., и обосновывающая самостоятельность финансового права в системе права, считала, что финансовое право выделилось из государственного и административного права <3>. Данную позицию разделяли и такие ученые, как П.М. Годме, М.И. Пискотин, Б.Н. Иванов, С.Д. Цыпкин. Указанная позиция поддерживается авторами и в современный период <4>. Иная точка зрения заключается в том, что финансовое право появилось одновременно с возникновением государственного и административного права, поскольку государство не может существовать без соответствующих финансовых ресурсов, поступление которых закрепляется нормами финансового права, и в первую очередь это относится к взиманию налогов и проведению займов. Сторонниками данной позиции были Е.А. Ровинский, И.А. Гурвич, В.В. Бесчеревных. Ее разделяют и многие ученые современности: А.И. Худяков, Н.И. Химичева, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др. --------------------------------
<1> Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. и др. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: ТК Велби; Издательство "Проспект", 2004. С. 23. <2> См.: Конюхова Т.В. О предмете, методе и системе финансового права и учебной дисциплине. Сучасний стан та перспективи развитку фiнансового права: Тези доп. Мiжнародноi науково-практичноi конференцii, 23 - 24 листопада 2007 р. / Науководослiдний iнститут фiнансового права. К.: ПП "Укртехноприiнт", 2007. С. 48 - 50. <3> См.: Халфина Р.О. Вопросы советского административного и финансового права. М.: Академия наук СССР, 1952. С. 194. <4> См.: Ашмарина Е.М. Структура финансового права на современном этапе // Государство и право. 2004. N 9. С. 89; Кожевников С.Н. Назв. соч. С. 153. Присоединяясь к вышеизложенной точке зрения ученых о происхождении финансового права как самостоятельной отрасли права, считаем необходимым подчеркнуть, что финансовое право возникает только в условиях существования в обществе товарно-денежных отношений, обусловивших появление финансов и финансовой системы. В юридической литературе содержится большое количество определений финансового права в разных аспектах. Финансовое право исследуется как отрасль российского права, как отрасль науки (правоведения), как учебная дисциплина. Так, Поль Мари Годме, определяя финансовое право как отрасль права, относит его к публичным 56
отраслям права, нормы которой регулируют государственные финансы, доходы и расходы государственных органов и контроль над использованием всех этих средств <1>. --------------------------------
<1> См.: Годме П. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978. С. 38. Н.И. Химичева определяет финансовое право как "совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач <1>. В дальнейшем, уточняя характер фондов денежных средств, данный ученый формулирует следующее определение: "Финансовое право - это отрасль российского права, нормы которой регулируют общественные отношения, возникающие в процессе образования (формирования), распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государственных и муниципальных образований, необходимых для реализации их задач". Продолжая изучение рассматриваемого вопроса, Н.И. Химичева подчеркивает публичный характер не только денежных фондов (финансовых ресурсов) государства, муниципальных образований, но и иных финансовых ресурсов, необходимых для реализации соответствующих задач государства <2>. Н.И. Химичева также отмечает, что "финансовое же право распространяется только на финансовые отношения. Эти отношения имеют имущественный (денежный) характер" <3>, тем самым конкретизируя предмет финансового права. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник. М.: Бек, 1995. С. 13; см. также: Финансовое право: Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 35, 36. <2> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 38. <3> Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. докт. юрид. наук. проф. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 119. О.Н. Горбунова характеризует "финансовое право как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций в каждый данный период развития" <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996. С. 28; Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М.: ООО "ТК Велби", 2003. С. 22. В рассмотренных и иных определениях финансового права, как правило, делается акцент на предмет правового регулирования - общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, и не всегда уточняется при этом характер этих отношений, а также специфика метода правового регулирования, присущего финансовому праву. И прежде чем коснуться не менее дискуссионной проблемы метода финансового права, необходимо отметить продолжающийся процесс познания сущности предмета финансового права и расширения сферы его применения. В связи с этим следует отметить исследования, проведенные Е.М. Ашмариной. Анализируя общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности, Е.М. Ашмарина подчеркивает их неоднородность и разбивает указанные отношения на две группы. В первую группу включаются общественные (экономические) отношения, непосредственно связанные с образованием, распределением и использованием фондов денежных средств. Ко второй группе, по мнению Е.М. Ашмариной, относятся экономические отношения, 57
сопутствующие образованию, распределению и использованию (расходованию) фондов денежных средств <1>. Отмечая удачное применение слова "сопутствующие", мы в свое время отмечали, что недостаточно обоснованно было включение сопутствующих отношений, возникающих в денежной системе, в том числе и при эмиссии денежных средств, в сфере валютного регулирования и налогообложения, в финансовую систему в качестве ее элемента, поскольку это ведет к размыванию понятия "финансовая система" как экономической категории <2>. --------------------------------
<1> См.: Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Монография. М.: Полиграф ОПТ, 2004. С. 28 - 31. <2> См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. М.: ИД "Юриспруденция", 2006. С. 93. Следует согласиться с мнением Е.М. Ашмариной, что учетные системы тесно связаны и пересекаются с финансовым контролем, который входит в предмет финансового права <1>, поэтому вполне обоснованно в качестве предмета правового регулирования финансового права рассматривать и соответствующие учетные отношения. Однако это не означает, по нашему мнению, что общественные отношения, возникающие по установлению и ведению тех или иных учетных систем в государстве, урегулированные нормами финансового права, включаются в финансовую систему в качестве ее отдельного звена (элемента) <2>. --------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000; Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: Учебное пособие. М.: Издательский дом "Камерон", 2004. <2> См.: Ашмарина Е.М. Назв. соч. С. 31, 32. Необходимость расширения предмета финансового права обосновывается в научных исследованиях и других ученых <1>. --------------------------------
<1> См.: Ручкина Г.Ф. Теоретические основы финансово-правового регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации. М.: ИД "Юриспруденция", 2004; Турбанов А.В. Концептуальные основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации (административно-финансовый аспект). М., 2004. Исследуя дискуссионные вопросы предмета финансового права, И.В. Рукавишникова правильно отмечает, что понятие и состав предмета финансового права изменялись одновременно с правовым и юридическим режимами в обществе и государстве <1>. --------------------------------
<1> См.: Рукавишникова И.В. Метод финансового права: Монография. М.: ОлмаПресс, 2004. С. 9. Интересную точку зрения по данному вопросу высказал И.И. Веремеенко. Изучая предмет финансового права, И.И. Веремеенко определяет его следующим образом: "Предметом финансового права являются управленческие отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по образованию, распределению и использованию денежных фондов государства и муниципальных образований, а равно их деятельности по контролю над соблюдением установленного порядка образования, распределения и использования негосударственных финансовых ресурсов в целях обеспечения стабильности финансовой системы страны и тем самым 58
решения всех стоящих перед государством задач, в том числе и задач охраны прав граждан" <1>. Это развернутое определение содержит два интересующих нас момента. Первый заключается в подчеркивании управленческого характера общественных отношений, составляющих предмет финансового права. Второй - в распространении финансового права на регулирование частных финансов - в форме контроля за соблюдением установленного порядка образования, распределения и использования негосударственных финансовых ресурсов. --------------------------------
<1> Веремеенко И.И. К вопросу о предмете финансового права // Актуальные вопросы административного и финансового права: Сборник научных трудов. Вып. 2. М.: МГИМО(У) МИД России, 2004. С. 20. Ранее мы высказывались о невозможности использования понятий "управление", "управленческие отношения" для характеристики финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поскольку ее осуществляют не только органы исполнительной власти, но и законодательной и судебной власти. При осуществлении финансовой деятельности, на наш взгляд, возникают не управленческие, а организационные отношения, без которых, по справедливому замечанию И.И. Веремеенко, ни налог, ни пошлина сами по себе не поступают в соответствующие фонды <1>. Второе положение И.И. Веремеенко мы полностью поддерживаем. --------------------------------
<1> См.: Веремеенко И.И. Назв. соч. 2004. С. 19. При определении, по нашему мнению, предмета финансового права целесообразнее использовать понятие "денежные" отношения, а не "имущественные", поскольку объектом последних, по поводу которых они возникают, могут быть не только денежные средства, но и другие вещи, а также имущественные права и обязанности. В предмет финансового права, по нашему мнению, входят не только общественные (денежные, организационные и иные) отношения, возникающие в процессе создания фондов денежных средств государства и муниципальных образований, но и часть общественных отношений, возникающих в процессе создания фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, действующих на праве частной собственности. В юридической литературе была обоснована иная позиция, согласно которой финансовое право, если иметь в виду децентрализованные фонды денежных средств, регулирует только отношения, возникающие по поводу финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий <1>. Вряд ли с указанной точкой зрения можно полностью согласиться. Процесс создания и использования фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности, должен в определенном порядке регулироваться и контролироваться государством и муниципальными образованиями, поскольку из этих фондов денежных средств уплачиваются соответствующие налоги и сборы, а также это необходимо для охраны и защиты прав и законных интересов граждан и их объединений, учитывая экономические реалии развития России в современный период <2>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 37. <2> Финансовое право в вопросах и ответах / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: ООО "ТК Велби", 2003. С. 29. Итак, предметом финансового права являются общественные (денежные, организационные и иные) отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности, во всем своем многообразии. Для характеристики самостоятельности отрасли права необходимо выявить не только специфику предмета правового регулирования, но и установить особенности метода правового регулирования, 59
т.е. ответить на вопрос: как регулируются эти отношения? Метод, как отмечается в литературе, - это способ воздействия права на общественные отношения, система средств, приемов, с помощью которых право регулирует общественные отношения, устанавливая общие правила поведения участников данных отношений, наделяя их юридическими правами и возлагая на них юридические обязанности. Метод правового регулирования определяется спецификой предмета правового регулирования. Однако в реальной жизни общественные отношения пересекаются, переплетаются между собой, для их регулирования могут использоваться различные методы, хотя для определенной группы общественных отношений применяется основной специфический метод правового регулирования. До сих пор вопрос о методе правового регулирования, применяемого финансовым правом, остается в науке финансового права дискуссионным. В.В. Бесчеревных, проведя детальный анализ точек зрения ученых о месте финансового права в системе права, пришел к выводу о том, что финансовое право, являясь самостоятельной отраслью права, не имеет своего, только ему присущего метода правового регулирования и не применяет "различные ("разные") методы регулирования, а... использует так называемый административный метод" <1>. Указанную позицию с определенной модификацией занимают и другие ученые. Однако в юридической литературе была высказана и противоположная точка зрения о характере метода правового регулирования, применяемого финансовым правом. Признавая, что характерной особенностью метода правового регулирования финансового права является "власть и подчинение", применяемый и другими отраслями публичного права, в частности административным правом, представители указанного направления делают попытки выявить особенности метода правового регулирования, применяемого при регулировании предмета финансового права. --------------------------------
<1> Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 24 32. Н.И. Химичева рассматривает в качестве основного метода финансово-правового регулирования государственно-властные предписания одним участником финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями. "Такой метод, - пишет Н.И. Химичева, свойственен и другим отраслям права, например административному. Но в финансовом праве он имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия... Большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности". И далее: "Участники финансовых отношений, которым они адресуют свои предписания (различные органы государственного управления, организации), находятся во взаимосвязи с этими органами и в зависимости от них лишь по линии функций финансовой деятельности" <1>. Финансово-правовому методу не свойственен, как правило, принцип "субординации", подчинение нижестоящего органа вышестоящему в соответствии с организационно-правовым принципом построения органов отраслевого управления, что характерно для метода административно-правового регулирования, что и отличает главным образом финансово-правовой метод от административно-правового метода. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 1999. С. 41, 42. И.В. Рукавишникова подчеркивает, что метод властных предписаний, применяемый при финансово-правовом регулировании, не означает отсутствия "вертикального подчинения", например, когда властные предписания, касающиеся финансовой деятельности предприятий, организаций и учреждений, направляются со стороны их 60
вышестоящих органов. Но И.В. Рукавишникова соглашается с Н.И. Химичевой, что для финансово-правового регулирования наиболее характерно использование этого метода именно в функциональных взаимосвязях с финансово-кредитными органами <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2003. С. 46 - 47; Финансовое право: Учебное пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М.: Норма, 2007. С. 120. Утверждение, что финансово-правовому методу регулирования общественных отношений характерно, в отличие от административного метода, отсутствие, как правило, подчинения по принципу "субординации" и наличие функциональной подчиненности участников финансовых отношений, не означает, что административно-правовой метод построен только на принципе субординационной подчиненности. Так, еще Б.М. Лазарев отмечал, что властные полномочия органов государства могут касаться не только подчиненных органов (субординация в чистом виде) или организаций, но могут распространяться и на неподчиненные органы или организации, в том числе общественные, и на граждан <1>. --------------------------------
<1> См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972. С. 62. Финансово-правовому регулированию свойственны и такие методы, как рекомендации и согласования <1>. Однако основным методом является метод властных предписаний, который учитывает специфику предмета правового регулирования, т.е. тех общественных отношений, участники которых юридически неравные и не находятся, как правило, в субординационном подчинении <2>. --------------------------------
<1> См.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 31. <2> См.: Соколова Э.Д. Финансовое право Российской Федерации: Учебное пособие. М., 1996. С. 11, 12. Интересное исследование сущности метода финансового права провела И.В. Рукавишникова, по мнению которой характерной чертой финансово-правового метода является его обусловленность финансовой политикой государства и тесная связь с макроэкономической политикой государства. "Метод финансового права представляет собой разнообразный по набору способов правового регулирования механизм, при помощи которого осуществляется возникновение и движение финансовых правоотношений, определяются особенности правового положения, способов защиты прав и интересов участников указанных отношений". И далее, рассмотрев структуру финансово-правового метода, И.В. Рукавишникова предлагает следующее его определение: "Метод финансового права является самостоятельным, оригинальным инструментом правового регулирования, специфика которого проявляется в его властноимущественном характере, обусловленном особенностями предмета данной отрасли права, а также непосредственной связью с финансовой политикой государства" <1>. --------------------------------
<1> Рукавишникова И.В. Метод финансового права: Монография. М.: Олма-Пресс, 2004. С. 72. Правильно подчеркивая обусловленность метода финансового права спецификой предмета правового регулирования, что проявляется в его властном характере, автор, однако, без достаточных оснований, на наш взгляд, включает в определение метода правового регулирования признак, свойственный не методу, а предмету правового регулирования, - имущественный характер <1>. 61
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебное пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М.: Норма, 2007. С. 66. В литературе при исследовании метода финансового права некоторые ученые придерживаются позиции, согласно которой финансовое право использует диспозитивный метод правового регулирования <1>. Также широкое распространение в юриспруденции получила концепция о применении при регулировании публичных общественных отношений договорного метода, при этом обосновывается появление таких видов публичных договоров, как административно-правовой договор, финансово-правовой договор <2>. --------------------------------
<1> См.: Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан (Общая часть). 2001. С. 59. <2> См.: Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. С. 15; Рукавишникова И.В. Метод финансового права. 2004. С. 215 237; Худяков А.И. Назв. соч. С. 58; Горбунова О.Н. Доклад "Предмет и система финансового права". Международная научно-практическая конференция по проблемам финансового права (Бюджет - налоги - банки) // Государство и право. 1998. N 10. С. 11. Использование диспозитивного метода правового регулирования общественных отношений, возникающих при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований, нам представляется недостаточно обоснованным, поскольку нормы финансового права всегда носят императивный характер независимо от их формы выражения и не могут быть изменены участниками правоотношения по своему усмотрению. Относительно возможности применения при регулировании публичных общественных отношений правовой конструкции "договор" мы высказали свое отношение при анализе норм гражданского законодательства в правовой основе финансовой системы <1>. Однако необходимо подчеркнуть, что, бесспорно, в условиях развития рыночных отношений наблюдается процесс применения договорного метода регулирования общественных отношений, возникающих в сфере финансов. --------------------------------
<1> См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы. С. 107, 108. Изучив имеющиеся взгляды ученых на финансовое право, на его предмет и метод правового регулирования, а также исходя из авторской концепции о сущности финансовой системы страны, объединяющей фонды денежных средств, образующиеся на основе различных форм собственности, в том числе и на праве частной собственности, и проявляющейся в результате планомерной деятельности государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов, автор считает возможным предложить следующее определение финансового права как отрасли российского права. Финансовое право - это публичная отрасль российского права, представляющая собой совокупность (систему) норм права, регулирующих общественные (денежные, организационные, учетные, контрольные и иные) отношения, возникающие в результате распределения ВВП и части национального дохода путем создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств государства и муниципальных образований, а также других фондов денежных средств, входящих в финансовую систему страны, методом "власти и подчинения", основанного, как правило, на функциональной зависимости субъектов при осуществлении ими финансовой деятельности <1>. --------------------------------
62
<1> Рассматривая финансовое право как публичную отрасль российского права, необходимо иметь в виду, что в свое время известный дореволюционный ученый К. Кавелин подчеркивал условность деления на публичное и частное, отмечая, что "...граница между публичнымъ и частнымъ, как мы ихъ определили, проводится иначе, колеблется, изменяется. Одно и то же юридическое отношение можетъ иметь сегодня частный, завтра публичный характеръ..." // Что есть гражданское право и гдъ его предълы? Один изъ современныхъ юридическихъ вопросовъ. Санкт-Петербургъ, 1864. С. 3. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований как основная разновидность финансовой деятельности, направленная на финансовое обеспечение потребностей общества, опосредуется нормами финансового права. Финансовое право, как и любая другая отрасль права, существует в определенной форме, именуемой в юридической литературе также источником права. В теории права ведется долголетняя дискуссия о соотношении понятий "источник права" и "форма права". По указанной проблеме высказаны различные взгляды. Большинство ученых отождествляют эти понятия, рассматривая источник права и форму права как синонимы. По мнению В.С. Нерсесянца, источник права - "это официально определенные формы выражения содержания права" <1>. --------------------------------
<1> Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник. М., 1999. С. 400. Позиция иных ученых выражается в том, что они, хотя и признают тесную связь между ними, но отрицают возможность отождествления рассматриваемых дефиниций <1>. -------------------------------<1> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2004. С. 329. Существует и такая позиция, при которой понятия "источник права" и "форма права" - самостоятельные категории <1>. --------------------------------
<1> См.: Иоффе О.С. Избранные труды: В 4 т. Т. II: Советское гражданское право. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2004. С. 59. Известный ученый И.Б. Новицкий по этому поводу заявлял: "Выражение "источник права" имеет двухтысячный возраст, однако и до настоящего времени оно не вполне ясно" <1>. --------------------------------
<1> Новицкий И.Б. Источники советского гражданского права. М., 1959. С. 6. Мы разделяем позицию тех ученых, которые определяют источник права в юридическом смысле слова как объективированную форму выражения (существования) нормы права, созданной (санкционированной) государством или муниципальными образованиями. Одним из самых распространенных и важных источников (форм) права в юриспруденции признаются нормативные правовые акты. "Под нормативными правовыми актами понимают акты, устанавливающие нормы права, вводящие их в действие, изменяющие или отменяющие правило общего характера" <1>. Они издаются многочисленными органами государства и муниципальных образований, имеют различную юридическую силу. Все нормативные правовые акты занимают в зависимости от своей юридической силы определенное место в иерархии нормативных правовых актов, на вершине своеобразной пирамиды которой находится Конституция РФ. Каково же 63
соотношение понятия "нормативные правовые акты" как источники (формы) права и понятия "законодательство", в том числе финансовое законодательство? --------------------------------
<1> Теория государства и права: Учебник / Под ред. проф. В.В. Лазарева. М.: Право и Закон, 1996. С. 124. В литературе отмечалось, что легального определения законодательства, в том числе финансового законодательства, нет <1>. Более того, Общеправовой классификатор отраслей законодательства Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2171 <2>, был отменен Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2003 г. --------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. 2-е изд., исп. и доп. М.: Юриспруденция, 2000. С. 31. <2> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 51. Ст. 4935. Традиционно в прошлом столетии в юриспруденции понятие "законодательство" толковалось как совокупность различных нормативных правовых актов, содержащих нормы той или иной отрасли права, при этом подчеркивалось, что отрасль законодательства может включать в себя нормы и других отраслей права. В последние годы законодатель стал употреблять понятие "законодательство" не в традиционном понимании этого слова, а несколько в ином объеме. "Под системой законодательства, - отмечает С.Н. Кожевников, - в юридической литературе понимается совокупность законов, являющихся формой выражения правовых норм". И далее: "...сам термин "закон" трактуется учеными-юристами как в узком значении (нормативноправовой акт, принятый органом законодательной власти), так и в широком, т.е. имеется в виду нормативный правовой акт вообще (законы, указы, постановления и т.д.)" <1>. --------------------------------
<1> Кожевников С.Н. Назв. соч. С. 159. Отсутствие единообразного понимания категории "законодательство" в юриспруденции и в законотворчестве тормозит процесс создания правового государства в России. В Толковом словаре русского языка "законодательство" определяется как совокупность законов (во втором значении). В свою очередь, "закон" (во втором значении) означает "постановление государственной власти, нормативный акт, принятый государственной властью, установленные государственной властью общеобязательные правила" <1>. Бесспорно, раскрыть какое-либо юридическое понятие с помощью самого лучшего Толкового словаря русского языка в полном объеме невозможно. Однако также, вне всякого сомнения, остается утверждение о необходимости законодателю дать научно обоснованное определение понятия "законодательство", в том числе "финансовое законодательство", которое широко употребляется в юридической литературе. --------------------------------
<1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Назв. соч. С. 208. По нашему мнению, понятие "закон" как источник (форма) права следует трактовать только в узком смысле, т.е. как нормативный правовой акт, принятый представительным (законодательным) органом Российской Федерации - Федеральным Собранием, так и нормативные правовые акты, принятые представительными органами субъектов Российской Федерации. Употребление понятия "законодательство" как только совокупности "законов" в раскрытом выше понимании или как совокупность нормативных правовых актов, принятых представительными органами государственной власти и местного самоуправления, по нашему мнению, вряд ли будет способствовать 64
укреплению правопорядка в стране, так как затруднит проведение систематизации законодательства как общей, так и по отдельным отраслям права, поскольку оставит за бортом систематизации значительное количество подзаконных нормативных актов. Особенно это касается систематизации финансового права, источниками которого являются не только законы (в узком значении слова), но и различные нормативные правовые акты, принятые соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления, в том числе и ведомственные акты, содержащие нормы финансового права. Проблема систематизации законодательства широко обсуждается в юридической науке <1>. --------------------------------
<1> См.: Окуньков Л.А. Актуальные задачи законотворчества // Журнал российского права. 2000. N 1. С. 6; Поленина С.В., Колдаева Н.П. Свод законов как форма систематизации нормативных актов // Российская юстиция. 1996. N 12; Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов: СГАП, 2001. С. 258, 259, 281. В законотворчестве в настоящее время, как отмечалось ранее, наблюдается тенденция отхода от традиционного понимания законодательства как совокупности нормативных правовых актов, регулирующих определенную сферу общественной жизни, при этом следует отметить, что отсутствует единообразие в его понимании. В 1994 г. законодатель, принимая Гражданский кодекс Российской Федерации, вводит категорию "гражданское законодательство" в более узком значении по сравнению с ранее традиционно употребляемым понятием. Исходя из содержания ст. 71 Конституции РФ, согласно которой гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации, в его содержание включаются только федеральные законы. Так, в соответствии со ст. 3 ГК РФ "гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса" <1>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301. В ст. 3 Семейного кодекса Российской Федерации, принятого 29 декабря 1995 г. и введенного в действие с 1 марта 1996 г., закреплено, что, поскольку Конституцией Российской Федерации семейное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, оно состоит из Семейного кодекса РФ, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации. Статья 5 Трудового кодекса Российской Федерации, вступившего в силу 1 февраля 2002 г. (в редакции Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ), называется "Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права". О.В. Смирнов, комментируя названную статью, пишет: "Нормативные акты, относящиеся к трудовому праву России, составляют определенную систему, которая включает разнообразные по своему характеру, юридической силе и сфере действия нормативные акты. Ее обычно именуют системой трудового законодательства, подразумевая под ней между тем в одних случаях совокупность всех нормативных актов - источников трудового права, в других - только законы о труде. Иначе говоря, различают понятие трудового законодательства в широком и узком смысле слова" <1>. --------------------------------
<1> Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный). Новая редакция / О.В. Смирнов [и др.]; Отв. ред. М.О. Буянова, И.А. Костян. 3-е изд., перераб. и доп. М.: КНОРУС, 2006. С. 29.
65
Легального определения "финансового законодательства" в законотворчестве России не встречается <1>. В ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации в области финансов отнесено финансовое, валютное, кредитное регулирование, а к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. --------------------------------
<1> См.: Соколова Э.Д. К вопросу о федеральных и региональных аспектах финансового права. Федеральные и региональные аспекты финансового права: Круглый стол, посвященный 75-летию академика Н.И. Химичевой: Тезисы выступлений (2 - 3 октября 2003 года) / Под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов: Издательство ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2004. С. 51 - 53. В ранее действовавшем Общеправовом классификаторе отраслей законодательства, о чем уже шла речь, под кодом 090.000.000 значилось законодательство о финансах и кредите. Нам представляется, что в указанном Классификаторе понятие "финансы", к сожалению, понималось не как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств (финансовых институтов), входящих в финансовую систему страны, а в более узком значении, без учета содержания кредитных отношений. Мы разделяем мнение тех ученых, которые используют понятие "финансовое законодательство" для характеристики правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере финансов и включающих в него все нормативные правовые акты, содержащие нормы финансового права. Какова же система финансового законодательства и какие нормативные правовые акты должны быть в него включены? В теории права высказаны разные точки зрения на соотношение понятий "система права" и "система законодательства". Мы поддерживаем позицию тех ученых, которые устанавливают определенное сходство и различия указанных правовых явлений <1>. Система права выражает содержание позитивного права, а система законодательства - его форму, конечно, в том случае, если рассматривать законодательство в традиционном смысле, т.е. как совокупность всех нормативных правовых актов, содержащих нормы права. Исследуя правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований, мы исходим из положения, что финансовое законодательство - это совокупность нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством и муниципальными образованиями финансовой деятельности, т.е. в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств. О.Н Горбунова и Е.Ю. Грачева отмечают: "Источниками финансового права являются законы и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления. В совокупности все эти акты составляют финансовое законодательство" <2>. --------------------------------
<1> Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М., 2005. С. 406 410; Кожевников С.Н. Назв. соч. С. 160. <2> Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М.: ООО "ТК Велби", 2003. С. 25. Мы полностью разделяем позицию авторов, которые отрицательно оценивают отсутствие в системе действующего российского финансового законодательства единого конститутивного нормативного акта, что негативно отражается на эффективности правоприменительной практики в области финансов. И.В. Рукавишникова восстанавливает историю возникновения вопроса <1>. --------------------------------
66
<1> Финансовое право: Учебное пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М.: Норма, 2007. С. 104, 105. Еще в 1970 г. целесообразность принятия единого документа, регулирующего весь спектр финансовых отношений, отмечалась В.И. Сломом и О.В. Измайловым <1>. --------------------------------
<1> См.: Слом В.И., Измайлов О.В. По поводу совершенствования финансового законодательства // Финансы. 1976. N 12. С. 37. Позднее данная идея получила поддержку и развитие в работах Н.И. Химичевой <1>. --------------------------------
<1> См.: Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 1979. С. 389. Последовательным сторонником принятия единого финансово-правового акта является О.Н. Горбунова, по мнению которой разработка Закона о финансах позволила бы урегулировать общие принципы функционирования финансовой системы страны в целом и дала возможность проследить хотя бы прямые и обратные связи в процессе развития экономики через финансы на основании общих экономико-политических и правовых принципов, а также позволила бы осуществлять более эффективный финансовый мониторинг <1>. --------------------------------
<1> См.: Горбунова О.Н. Финансовый мониторинг и проблемы финансового права // Известия вузов. Правоведение. 2002. N 5. С. 49. Поскольку финансовое законодательство является формой финансового права, то его система (структура) в основном должна соответствовать системе финансового права. Поэтому вполне правомерно, на наш взгляд, учитывая, что важнейшими подотраслями финансового права являются бюджетное право и налоговое право, использовать понятия "бюджетное законодательство" <1> и "налоговое законодательство" <2>, которые входят в систему финансового законодательства. --------------------------------
<1> Бюджетный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823. <2> Налоговый кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824. Не совсем точно в связи с этим звучит утверждение Н.В. Исакова, что "объектом первоочередного внимания должна быть оптимизация финансового и особенно налогового и бюджетного законодательства" <1>. --------------------------------
<1> Финансово-правовая политика: некоторые проблемы ее формирования и реализации // Сборник тезисов научных докладов Международной научно-практической конференции "Финансовый механизм и его правовое регулирование", 24 - 25 апреля 2003 г. Саратов, 2003. С. 31 - 32. В вышеприведенной фразе следовало бы подчеркнуть, что налоговое и бюджетное законодательство являются подотраслями финансового законодательства. Нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, конкретизируются и детализируются в конституционных федеральных законах, федеральных законах, нормы которых опосредуют финансовые отношения. Так, например, норма Конституции РФ, закрепляющая федеративное устройство России, получила свое развитие в нормах
67
Бюджетного кодекса РФ, устанавливающих бюджетное устройство Российской Федерации, бюджетную систему Российской Федерации, принципы ее построения и т.д. Нормы Конституции Российской Федерации, разграничивающие предмет ведения Российской Федерации и ее субъектов в области финансов получили свое закрепление также в нормах Бюджетного кодекса РФ, регулирующих доходы и расходы федерального бюджета, доходы и расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, а также в нормах Налогового кодекса РФ, регулирующих установление и введение различных видов налогов и сборов. Положения Конституции Российской Федерации о полномочиях Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ в области финансов особо детально регламентируются в нормах, регулирующих бюджетный процесс в стране на всех его стадиях. Содержание ст. 57 Конституции РФ, предусматривающее важнейшую норму, согласно которой "каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы", почти текстуально воспроизведено в ст. 3 Налогового кодекса РФ и получило детализацию в других его статьях. В системе источников финансового права, как отмечалось ранее, отсутствует отраслевой кодифицированный нормативный правовой акт, содержащий основные, общие нормы финансового права, хотя необходимость принятия подобного акта неоднократно обосновывалась в юридической литературе. Отсутствие единого кодифицированного акта в финансовом праве обусловило необходимость принятия кодифицированных нормативных правовых актов по отдельным основным подотраслям финансового права, в частности бюджетному и налоговому праву. Важнейшие нормы, регулирующие бюджетные отношения, закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации, а нормы налогового права - в Налоговом кодексе Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации был принят 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ. Однако срок введения его в действие в тот период не был определен. Только через год Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ было установлено, что Бюджетный кодекс Российской Федерации вводится в действие с 1 января 2000 г., за исключением отдельных его положений. Причиной установления столь длительного срока (1,5 года) введения его в действие явилась сложность перехода исполнения федерального бюджета с банковской системы России на казначейскую, что требовало больших организационных, финансовых и политических усилий. В Бюджетный кодекс РФ за прошедший период были внесены изменения значительным количеством федеральных законов. Однако внесенные в Бюджетный кодекс РФ изменения не решают проблему его дальнейшего совершенствования. Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации при его введении в действие состоял из пяти частей, из 9 разделов, 28 глав и 307 статей. В последующем при изменениях БК <1> нумерация глав и статей БК РФ для удобства пользования сохранялась первоначальная: --------------------------------
<1> В БК РФ было внесено большое количество изменений. Значительные изменения в БК РФ были внесены ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ // Российская газета 2007. 28 апр. 68
часть 1 - "Общие положения"; часть 2 - "Бюджетная система Российской Федерации"; часть 3 - "Бюджетный процесс в Российской Федерации"; часть 4 - "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации"; часть 5 - "Заключительные положения". Принятие и введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации, кодифицировавшего нормы бюджетного права - важнейшей подотрасли финансового права, при всех его недостатках имели огромное значение, так как способствовали совершенствованию бюджетных отношений между различными субъектами бюджетного права, укреплению законности в данной сфере финансовых отношений, стабильности финансовой системы страны. Статья 2 БК РФ "Структура бюджетного законодательства Российской Федерации" устанавливает, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих соответствующие бюджетные отношения, предусмотренные ст. 1 БК РФ. М.И. Пискотин, комментирующий ст. 2 БК РФ, обращает внимание на то, что структура бюджетного законодательства определяется в первую очередь федеративным устройством России и существованием в ней системы местного самоуправления. Поэтому наряду с БК РФ, принимаемыми в соответствии с ним ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете и другими федеральными законами, регулирующими бюджетные отношения, в бюджетное законодательство Российской Федерации входят аналогичные акты, принимаемые на уровне субъектов РФ и местного самоуправления. При этом М.И. Пискотин отмечает, что в субъектах РФ БК РФ соответствуют полностью и частично акты, носящие разные наименования <1>. Комментируя следующую, ст. 3 БК РФ "Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения", М.И. Пискотин приходит к вполне обоснованному, по нашему мнению, выводу, что ст. 3 тесно связана с предшествующей статьей: ОБЕ ВМЕСТЕ ОНИ ОПРЕДЕЛЯЮТ НЕ ТОЛЬКО СТРУКТУРУ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА (выделено мною. - Э.С.), но и виды актов, регулирующих бюджетные отношения, иначе говоря, круг источников бюджетного права <2>. -------------------------------<1> Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. М.: ЭКАР, 2002. С. 8, 9. <2> Назв. Комментарий. С. 13. Комментируя ст. 5 БК РФ, А.С. Емельянов отмечает, что приведенный в ст. 2 БК РФ перечень нормативных правовых актов, составляющих бюджетное законодательство Российской Федерации, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Названные в ст. 3 Бюджетного кодекса РФ нормативные правовые акты в состав бюджетного законодательства не входят <1>. С точки зрения юридической техники и раскрытия позиции законодателя по данной проблеме А.С. Емельянов совершенно прав. Однако этим не поставлена точка в теоретическом обосновании понятия "законодательство", и вывод М.И. Пискотина, о котором шла речь ранее, заслуживает соответствующего внимания. -------------------------------<1> Назв. Комментарий. С. 16. 69
Важнейшие нормы, регулирующие налоговые отношения в Российской Федерации, сосредоточены в Налоговом кодексе Российской Федерации - кодифицированном нормативном правовом акте одной из основных подотраслей финансового права. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 1) был принят 31 июля 1998 г. и введен в действие с 1 января 1999 г., за исключением отдельных статей (п. 3 ст. 1, ст. 13 - 15, 18), предусматривающих отдельные виды налогов и сборов в Российской Федерации, которые были введены в действие с 1 января 2006 г. - со дня введения в действие Налогового кодекса Российской Федерации (части 2) и признания утратившим силу Закона РФ "Об основах налоговой системы" от 27 декабря 1991 г. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 2), регулирующий условия уплаты отдельных видов налогов и сборов, вводился в действие поэтапно, по мере разработки и утверждения федеральных законов о конкретных видах налогов и сборов. Первый этап введения в действие части 2 Налогового кодекса РФ относится к 1 января 2001 г., в нем содержалось 4 главы: 21-я - налог на добавленную стоимость; 22-я - акцизы; 23-я - налог на доходы физических лиц; 24-я единый социальный налог. Далее с 1 января 2002 г. вводится глава 25 - налог на прибыль. В последующие годы принимаются главы, посвященные другим видам налогов. Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации содержит 7 разделов: раздел I - "Общие положения"; раздел II - "Налогоплательщики и плательщики сборов. Налоговые агенты. Представительство в налоговых правоотношениях"; раздел III - "Налоговые органы. Таможенные органы. Органы государственных внебюджетных фондов. Органы налоговой полиции. Ответственность налоговых органов, таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов, органов налоговой полиции, их должностных лиц"; раздел IV - "Общие правила исполнения обязанности по уплате налогов и сборов"; раздел V - "Налоговая декларация и налоговый контроль"; раздел VI - "Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение"; раздел VII - "Обжалование актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц". Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации включает 4 раздела: VIII Федеральные налоги, VIII.1 - Специальные налоговые режимы, IX - Региональные налоги и сборы; X - Местные налоги. В НК РФ в отличие от БК РФ, например в ст. 1, понятие "налоговое законодательство" не употребляется, а используются понятия "законодательство Российской Федерации о налогах и сборах", "законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах", "нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах". При определении в Налоговом кодексе РФ понятия "законодательство Российской Федерации о налогах и сборах" законодатель использует данное понятие в узком смысле, как совокупность Налогового кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. В НК РФ содержится определение законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поэтому законодатель использует понятие "законодательство субъектов Российской Федерации" как совокупность законов, принятых в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. В НК РФ используется и понятие "законодательство о налогах и сборах". Понятие "законодательство о налогах и сборах" применяется в Налоговом кодексе РФ как юридический прием с целью упрощения формулировок соответствующих статей НК РФ.
70
В систему источников финансового права кроме названных выше включается значительный массив федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, инструкций, приказов, иных нормативных правовых актов министерств и других федеральных органов исполнительной власти, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности. Большое значение для регулирования отношений в области банковского кредитования играют Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <1> и ФЗ "О банках и банковской деятельности" от 2 декабря 1990 г., в ред. ФЗ от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ <2>. Правовые основы осуществления финансовой деятельности, ее основных направлений, содержатся, как правило, в нормативных правовых актах комплексного характера, т.е. в них включены нормы различных отраслей права. Такой характер имеет, например, Закон РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации" от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 (в ред. ФЗ от 31 декабря 1997 г. N 157-ФЗ) <3>, другие федеральные законы, регулирующие страховые отношения, и в частности Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ <4>, который вступил в силу с 1 июля 2003 г., за исключением положений, для которых предусмотрены иные сроки вступления в силу. В систему источников финансового права входят нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, содержащие нормы, регулирующие финансовую деятельность государства и муниципальных образований. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790. <2> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492; 2001. N 26. Ст. 2586. <3> СЗ РФ. 1998. N 1. Ст. 4. <4> СЗ РФ. 2002. N 18. Ст. 1720. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ к источникам финансового права, как и других отраслей права, относятся международные конвенции, договоры, являющиеся составной частью правовой системы России <1>. Применительно к налогообложению в ст. 7 НК РФ почти текстуально воспроизведена указанная статья Конституции Российской Федерации. --------------------------------
<1> Венская конвенция ООН "О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ" от 20 декабря 1988 г. // Сборник важнейших документов по международному праву. Часть 2, особенная. М.: ИМПЭ, 1997. С. 479 - 516; Постановление Верховного Совета СССР от 9 октября 1990 г. N 1711-1 "О ратификации Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ" // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. N 42. Ст. 842; Страсбургская конвенция "Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности" от 8 ноября 1990 г. // Собрание законодательства РФ. 2003. N 3. Ст. 203; Федеральный закон от 28 мая 2001 г. N 62-ФЗ "О ратификации Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности" // Российская газета. N 103. 31 мая. 2001. Итак, нормативно-правовое регулирование отношений в области финансов, в каком бы объеме ни определять финансовое законодательство, должно быть отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Структура финансового законодательства должна соответствовать системе финансового права и отражать основные направления финансовой деятельности государства и муниципальных образований. § 2. СООТНОШЕНИЕ НОРМ ПУБЛИЧНОГО (ФИНАНСОВОГО) ПРАВА И 71
ЧАСТНОГО (ГРАЖДАНСКОГО) ПРАВА В РЕГУЛИРОВАНИИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, как отмечалось ранее, обусловлена объективными условиями общества, в котором действуют товарно-денежные отношения и в котором существует объективная потребность возникновения финансов и финансовой системы. В свою очередь, названные экономические категории (финансы и финансовая система) не могут проявиться, не могут оказывать какое-либо влияние на развитие общества без планомерной деятельности государства и муниципальных образований. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется, как правило, в правовой форме. Поэтому исследование соотношения норм публичного (финансового) права и норм частного (гражданского) права при регулировании финансовой деятельности государства и муниципальных образований будет проводиться в рамках исследования проблем правового регулирования функционирования финансовой системы России. Финансовая система страны функционирует в результате действий государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов; полномочия, права и обязанности участников соответствующих отношений предусмотрены нормами права. И если элементы финансовой системы (финансовая система в статике) достаточно широко и непосредственно обсуждаются в экономической и правовой литературе, то связи между ее элементами (финансовая система в динамике) изучались только опосредованно - через исследование правовых институтов, регулирующих финансовую деятельность государства и муниципальных образований, с помощью которых, по словам Н.И. Химичевой, "финансовая система приводится в действие". Н.И. Химичева пишет: "...от уровня (качества) правовых норм и правоприменительной деятельности в данной сфере зависит эффективность действия финансовой системы и реализация социальноэкономической программы страны" <1>. Н.И. Химичева, безусловно, была права, когда в декабре 2002 г. на секции "Финансовое право" в рамках Общероссийской научнопрактической конференции "Юридическая наука и практика России: итоги и перспективы развития" подчеркнула, что "правовой основой функционирования финансовой системы является финансовое право, опосредующее общественные (экономические) отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования различных фондов денежных средств" <2>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 30, 31. <2> Соколова Э.Д. Современные проблемы науки финансового права // Сборник научных статей, посвященных 75-летию докт. юрид. наук, профессора, академика РАН ВШ Н.И. Химичевой / Под ред. Е.В. Покачаловой. Изд. ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2003. Рассматривая финансы, финансовую систему, Е.Ю. Грачева и О.Н Горбунова отмечали, что система правовых институтов регулирует каждое из звеньев финансовой системы. "Система правовых институтов", по их мнению, "обеспечивает систему фондов" <1> (имеется в виду финансовая система. - Примеч. Э.С.). --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: ТК Велби; Издательство "Проспект", 2004. С. 10. Важнейшей предпосылкой функционирования финансовой системы является осуществление финансовой деятельности государством и муниципальными образованиями, как правило, в правовой форме, закрепленной нормами финансового права. Однако поскольку, по нашему мнению и мнению других исследователей, в 72
финансовую систему наряду с государственными и местными финансами входят частные финансы, порядок функционирования которых отличается от функционирования публичных (государственных и местных) финансов, постольку и правовой режим их должен существенно отличаться. Механизм формирования и функционирования публичных финансов исследовал А.Н. Козырин. "Публичные финансы, - как отмечает он, - представляют собой сферу столкновения различных, подчас противоречивых и разнонаправленных интересов: государственных, групповых, индивидуальных" <1>. --------------------------------
<1> Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002. С. 3. По проблеме соотношения публичных (государственных) и частных финансов высказывал свое мнение известный французский ученый П.М. Годме, который обращал внимание на то, что "...ни в коем случае нельзя забывать о функциональном различии между государственными и частными финансами" <1>. --------------------------------
<1> Годме П.М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978. С. 41. Е.Ю. Грачева, О.Н Горбунова, анализируя соотношение публичных и частных финансов, подчеркивали, что государственное регулирование публичных и частных финансов выражается по-разному <1>. Однако в юридической литературе преобладает мнение о том, что финансовое право как отрасль публичного права опосредует только общественные отношения, возникающие в процессе функционирования публичных финансов, хотя при этом и не отрицается, что в сфере публичных и в сфере частных финансов возникают сходные ситуации. Так, А.Н. Козырин, отмечая, что "публичные финансы регулируются нормами публичного права, частные финансы - объект частноправового регулирования" <2>, несколько позже приходит к выводу, что, "несмотря на то, что государственный финансовый контроль непосредственно охватывает только общественную часть совокупного продукта, он в определенной степени (через проверку составления налоговых деклараций, предоставления частным предпринимателям субсидий и кредитов, выполнения ими государственных заказов и др.) касается и частнопредпринимательской деятельности" <3>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. М.: ТК Велби; Издательство "Проспект", 2004. С. 11. <2> Козырин А.Н. Назв. соч. С. 6. <3> Там же. С. 27. А.И. Худяков, исследуя финансовую деятельность государства как сферу финансового права, отмечает, что "предметом финансового права выступают все без исключения отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, т.е. все финансово-экономические отношения" <1>. --------------------------------
<1> Худяков А.И. Основы теории финансового права. С. 60. Мы придерживаемся позиции, согласно которой финансовые отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципального образования опосредуются, как правило, нормами финансового права. Однако одновременно полагаем, что в определенной части финансовое право регулирует и отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности хозяйствующими субъектами, функционирующими на праве частной собственности, т.е. сфера применения норм финансового права расширяется и не ограничивается только публичными финансами. 73
Детальное изучение взглядов юристов на элементы финансовой системы подтверждает вывод о том, что ученые включают в финансовую систему в качестве ее самостоятельного звена (элемента) финансы предприятий и организаций, вне зависимости от формы собственности, на которой они функционируют. Так, Н.И. Химичева пишет: "Финансы предприятий, организаций, учреждений, как обособленные денежные фонды, находящиеся в распоряжении названных субъектов, используются ими для выполнения своих функций и задач. Для современных условий характерно МНОГООБРАЗИЕ ФОРМ СОБСТВЕННОСТИ (выделено мною. - Э.С.), на основе которых функционирует данное звено финансовой системы". Отмечая, что "финансы предприятий - исходное звено, основа всей финансовой системы...", Н.И. Химичева, однако, исследует только правовой режим финансов государственных и муниципальных предприятий (коммерческих организаций) <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 27, 265 и далее. Нам представляется, что определенные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности и привлекаемых в дальнейшем для формирования фондов бюджетной системы, а также возникающие при осуществлении государственного финансового контроля за указанными процессами, регулируются нормами финансового права, т.е. нормами публичного права. Нами уже подчеркивалось, что, не отрицая ведущей роли финансового права в регулировании общественных отношений, возникающих в процессе осуществления государством и муниципальными образованиями финансовой деятельности, следует обратить внимание и на роль других отраслей права, опосредующих данные общественные отношения, в частности на нормы гражданского права. Поэтому достаточно трудно согласиться с утверждением А.И. Худякова, что "...любое общественное отношение выступает предметом лишь одной, совершенно определенной отрасли..." <1>. --------------------------------
<1> Худяков А.И. Основы теории финансового права. С. 62, 63. Общественные отношения, возникающие в той или иной сфере человеческой деятельности, как нам представляется, значительно разнообразнее и богаче по содержанию, чем отдельные отрасли права, традиционно их опосредующие. Вероятно, этим и объясняется, что при разграничении отраслей права в теории права принимается во внимание не только предмет правового регулирования, который, бесспорно, остается важнейшим отличительным признаком самостоятельности отрасли права, но и другие признаки, в частности метод правового регулирования. В условиях развития рыночных отношений в России законодатель неслучайно установил принципиально новую норму, ранее неизвестную нашему праву <1>. В п. 3 ст. 2 ГК РФ закреплено, что "к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством". А как известно, и в Налоговом кодексе РФ, и в Бюджетном кодексе РФ имеются не только отсылки к гражданскому законодательству, но содержатся нормы, характерные для гражданского права и закрепляющие гражданско-правовые способы регулирования финансовых отношений, что, по нашему мнению, свидетельствует о тенденциях интеграции в правовой сфере <2>. --------------------------------
74
<1> К сожалению, в своем фундаментальном труде "Основы теории финансового права" 1995 г. А.И. Худяков не проанализировал указанную норму. <2> См.: Соколова Э.Д. Назв. соч.; К вопросу о дифференциации и интеграции в российском праве - тезисы в материалах научно-практической конференции "Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения". М.: СГАП, 2001. С. 167. В связи с этим возникают вопросы о природе правовых институтов, регулирующих данные отношения, а также о характере отношений, урегулированных указанными правовыми институтами. Финансовое право является основной отраслью российского права, в соответствии с правовыми нормами которой в основном функционирует финансовая система России. Предметом правового регулирования финансового права являются общественные отношения, возникающие при распределении валового общественного продукта и части национального дохода в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, необходимых государству и муниципальным образованиям для финансового обеспечения выполнения своих задач и функций в условиях действия товарно-денежных отношений. Финансовое право, его структурные подразделения подотрасли, институты, пединституты опосредуют общественные отношения, возникающие при создании, распределении и использовании фондов денежных средств, входящих в финансовую систему страны, по-разному, в зависимости от сущности этих отношений и природы создаваемых фондов денежных средств. Рассмотрим более подробно правовое регулирование отношений между звеньями финансовой системы. Важнейшим звеном финансовой системы, что не вызывает ни у кого сомнения, является бюджетная система, которая в соответствии с БК РФ включает в себя федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты и государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования) <1>. Все звенья финансовой системы связаны с бюджетной системой, которая играет существенную роль в формировании и использовании всех фондов денежных средств, входящих в финансовую систему страны. Указанные взаимоотношения, однако, различаются между собой, и поэтому требуют различного правового регулирования, установления различного правового режима. Отношения элементов финансовой системы с бюджетной системой и отношения внутри самой бюджетной системы опосредуются в основном нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют важнейшую подотрасль финансового права - бюджетное право. --------------------------------
<1> В литературе высказывались мнения о нецелесообразности включения в бюджетную систему названных государственных внебюджетных фондов. Нормы бюджетного права устанавливают структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулируют формирование и использование государственных внебюджетных фондов, регламентируют бюджетный процесс, устанавливают государственный финансовый контроль, ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Бюджетное право регулирует важнейшее направление финансовой деятельности государства и муниципальных образований - бюджетную деятельность - основное, но не единственное направление их финансовой деятельности. В этом аспекте А.И. Худяков обоснованно критикует С.Н.
75
Братуся за ограничительное толкование финансовой деятельности исчерпывая ее только сферой отношений, связанных с бюджетом <1>.
государства,
--------------------------------
<1> См.: Худяков А.И. Основы теории финансового права. С. 33. Важнейшие нормы бюджетного права содержатся в Конституции РФ и в Бюджетном кодексе РФ. К ним в первую очередь относятся нормы, закрепляющие бюджетные полномочия РФ, субъектов РФ, местного самоуправления, разграничивающие правомочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области правового регулирования бюджетных отношений. Нормы бюджетного права, непосредственно регулируя отношения, возникающие внутри бюджетной системы, также опосредуют общественные отношения, возникающие между бюджетной системой и другими элементами (звеньями) финансовой системы при создании и использовании иных фондов денежных средств, в частности определяют правовые основы "участия" всех звеньев (элементов) финансовой системы в формировании доходов бюджетной системы Российской Федерации. Конкретные взаимоотношения между бюджетной системой и тем или другим звеном (элементом) финансовой системы опосредуются не только нормами бюджетного права. Эти взаимоотношения регулируются и нормами других структурных подразделений финансового права, в частности нормами налогового права. От устойчивости и стабильности бюджетной системы зависит состояние и функционирование всей финансовой системы, в конечном итоге, реализация национальных программ в различных сферах общественной жизни страны. От устойчивости, стабильности отдельных элементов (звеньев) финансовой системы зависит состояние бюджетной системы, т.е. между бюджетной системой и другими элементами (звеньями) финансовой системы существует диалектическое единство и взаимообусловленность. Ослабление любого звена финансовой системы, тем более бюджетной системы, скажется на общем состоянии финансовой системы и отрицательно повлияет на социально-экономическое и политическое развитие общества, на общем благосостоянии граждан. Однако, несмотря на взаимозависимость элементов (звеньев) финансовой системы, ведущая роль, бесспорно, принадлежит бюджетной системе. Поэтому правильная, отвечающая потребностям развития общества бюджетная политика государства и бюджетное законодательство, закрепляющее соответствующие нормы права, регулирующие финансовую деятельность, важнейшие условия развития и функционирования всей финансовой системы страны. Взаимоотношения между бюджетной системой и другими элементами (звеньями) финансовой системы по линии образования доходов бюджетов, их правовое регулирование зависят от природы соответствующего звена финансовой системы, в первую очередь формы собственности, на основе которой действует субъект, образующий соответствующий фонд денежных средств. Наиболее тесные взаимоотношения существуют между бюджетной системой и фондами денежных средств, принадлежащими государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, и бюджетными учреждениями на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления. В литературе было высказано мнение, как отмечалось ранее, что фонды бюджетной системы и фонды государственных (муниципальных) унитарных предприятий и бюджетных учреждений входят в единую категорию "публичные финансы". Поэтому возникающие общественные отношения между бюджетной системой и фондами государственных (муниципальных) унитарных предприятий и бюджетных учреждений по линии доходов опосредуются нормами финансового (публичного) права. Отношения между бюджетной системой и всеми остальными элементами (звеньями) финансовой системы по линии формирования доходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также государственных внебюджетных фондов, входящих в бюджетную систему, опосредуются в основном 76
нормами налогового права, одной из важнейших, по мнению большинства ученых, подотраслью финансового права, поскольку общественные отношения по взиманию налогов и уплате сборов с участием всех хозяйствующих субъектов, в том числе и действующих на праве частной собственности, являются предметом финансового права <1>. При этом следует отметить, что уплата налогов и сборов является основным направлением в расходах любого хозяйствующего субъекта и находит отражение в его бизнес-плане, определяющем правовой режим фондов денежных средств. --------------------------------
<1> См.: Артемов Н.М., Ашмарина Е.М. Правовые основы налогообложения в РФ. М., 2003. С. 10. Взаимоотношения элементов (звеньев) финансовой системы - фонда банковского кредита <1>, страхового фонда, фондов денежных средств организаций (предприятий), функционирующих в сфере материального производства вне зависимости от формы собственности, - с бюджетной системой осуществляются не только по линии уплаты налогов и сборов, т.е. по линии налогообложения, и опосредуются поэтому нормами публичного (финансового) права. Существует и обратная связь: средства бюджетной системы становятся в определенных случаях источником формирования соответствующих фондов денежных средств, входящих в финансовую систему в качестве его элемента (звена). --------------------------------
<1> Мы используем единственное число при характеристике указанных звеньев (элементов) финансовой системы с целью упрощения изложения материала (Примеч. Э.С.). Однако если при правовом регулировании отношений по линии формирования доходной части бюджетов, входящих в бюджетную систему, присутствует равенство всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от формы собственности, лежащей в основе их деятельности, то в правоотношениях, возникающих в связи с расходами бюджетов, наблюдаются большие различия, зависящие как от формы собственности, на основе которой они функционируют, так и от характера их деятельности. Бесспорно, наиболее тесные постоянные взаимоотношения бюджетной системы по линии расходов устанавливаются с теми звеньями финансовой системы, которые функционируют на основе государственной или муниципальной форм собственности. Так, например, нормы института финансового права - "сметно-бюджетное финансирование" - направлены на правовое регулирование отношений по созданию и использованию фондов денежных средств бюджетных учреждений. При этом необходимо отметить, что фонды денежных средств бюджетных организаций являются самостоятельным элементом (звеном) финансовой системы только в той части денежных средств, которые бюджетное учреждение получает от своей дополнительной (экономической) деятельности, осуществляемой в соответствии с законодательством. Отношения бюджетной системы с государственными и муниципальными унитарными (в том числе и казенными) предприятиями по линии расходов средств бюджетов осуществляются с помощью двух основных методов: финансирования или бюджетного кредитования, которые опосредуются нормами бюджетного законодательства. Государственные и муниципальные унитарные предприятия, функционирующие на праве хозяйственного ведения (ст. 113 - 115 ГК РФ), все свои производственные и непроизводственные расходы должны покрывать за счет собственных доходов (прибыли, амортизационных отчислений) либо за счет банковского кредита. Формирование и использование прибыли и амортизационного фонда государственными (муниципальными) унитарными предприятиями регламентируются нормами финансового права, использование же средств фонда банковского кредита в основном регулируется уже не нормами финансового права, а нормами гражданского 77
(частного) права. Финансирование их, т.е. безвозмездное и безвозвратное предоставление им бюджетных средств для формирования фондов денежных средств, допускается только на определенные цели, установленные законом, в частности на инвестиции (капитальные вложения), под определенные программы и проекты, конверсию военно-промышленного комплекса, санацию убыточных предприятий и т.д. Финансирование может осуществляться как в форме дотаций, так и в форме субсидий, закрепленных бюджетным законодательством. В отношении государственных (муниципальных) унитарных предприятий осуществляется, как правило, финансирование путем выдачи субсидий. При этом в литературе отмечалось, что в условиях рынка будет наблюдаться тенденция перехода от финансирования предприятий путем выдачи субсидий к предоставлению гарантий государства под инвестиционные проекты, которые для развития в стране инвестиционной деятельности имеют исключительно большое значение. Но полностью отказаться от субсидирования невозможно и вряд ли целесообразно. Известно, что даже в странах с развитой рыночной экономикой некоторые виды сельскохозяйственного производства, производственная и социальная инфраструктура и т.д. регулярно получают финансовую помощь от государства. Государственные (муниципальные) унитарные предприятия, действующие на праве оперативного управления (федеральные, субъектов РФ и муниципальные казенные предприятия), получают средства из бюджетной системы на производство расходов как текущих, так и капитальных расходов, что регулируется нормами финансового права. Отношения бюджетной системы по линии формирования доходов иных элементов (звеньев) финансовой системы регламентируется различно, в зависимости от сферы их деятельности. Хозяйствующие субъекты, действующие на праве частной собственности, осуществляют свою предпринимательскую деятельность в разных сферах общественной жизни. В ст. 2 Гражданского кодекса РФ содержится легальное определение предпринимательской деятельности. Согласно данной статье "предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке". Субъекты-предприниматели действуют на свой страх и риск. При формировании своих фондов денежных средств они, как правило, вступают в общественные отношения, урегулированные нормами гражданского (частного) права, тем самым нормы гражданского права косвенно оказывают влияние на функционирование финансовой системы страны, поскольку от устойчивости каждого звена, входящего в финансовую систему, зависит устойчивость всей системы в целом. Необходимо также учитывать, что деятельность всех хозяйствующих субъектов, в том числе и хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности, является объектом государственного финансового контроля, поскольку от финансового результата их деятельности зависит выполнение ими своих обязанностей по уплате соответствующих налогов, т.е. в данном случае присутствует публично-правовой интерес, закрепленный нормами финансового права. В связи с этим А.В. Марсова отмечает, что "финансовый результат коммерческой организации, сформированный в бухгалтерском учете, находит отражение в важнейшей части ее бухгалтерской отчетности - отчете о прибылях и убытках (форма N 2)" и "финансовый результат коммерческой организации, формируемый для фискальных целей... состоит из: - финансового результата от реализации товаров (работ, услуг, имущественных прав); - финансового результата от внереализационных мероприятий" <1>, что и является объектом государственного финансового контроля. --------------------------------
<1> Марсова А.В. Правовые проблемы формирования финансового результата деятельности коммерческой организации. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 27, 29. 78
Г.Ф. Ручкина при исследовании финансово-правового регулирования предпринимательской деятельности выделяла различные обособленные финансовые ресурсы (фонды), находящиеся в распоряжении (собственности) организаций и сформированные, как правило, в конечном итоге за счет собственных доходов. К указанным фондам относятся: - уставный фонд; - фонд накопления и потребления; - различные резервные фонды; - инвестиционный фонд; - валютный фонд; - другие <1>. --------------------------------
<1> См.: Ручкина Г.Ф. Финансово-правовое регулирование предпринимательской деятельности. М.: ИД "Юриспруденция", 2003. С. 154. Общественные отношения, возникающие при создании фондов денежных средств за счет собственных средств или банковского кредита, регулируются нормами гражданского права. Однако, формируя фонды денежных средств за счет собственных средств или банковского кредита, хозяйствующие субъекты, действующие на праве частной собственности, могут в определенных случаях вступать в отношения с бюджетной системой по линии получения, например, бюджетного кредита, что регламентируется уже нормами финансового права. Бюджетный кредит - это новый институт бюджетного права, обусловленный развитием товарно-денежных отношений в стране, необходимостью изыскания дополнительных источников финансирования различных программ и проектов, особенно инвестиционных. В ст. 6 БК РФ содержится легальное определение бюджетного кредита. В соответствии с указанной статьей бюджетный кредит - денежные средства, предоставляемые одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основе. Такой бюджетный кредит в соответствии с ФЗ "О федеральном бюджете на конкретный год" может предоставляться не только государственным (муниципальным) предприятиям; предприятиям, действующим на праве смешанной формы собственности, но и коммерческим организациям, действующим на праве частной собственности. Г.Ф. Ручкина, классифицируя финансовые распределительные отношения, относит к ним: "Отношения между организацией и государством по перераспределению централизованных фондов денежных средств, проявляющиеся прежде всего в формировании бюджетных и социальных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фондов обязательного медицинского страхования), путем отчислений налогов, иных обязательных платежей и взносов, а в предусмотренных случаях - использованием этих фондов (например, получение бюджетных кредитов государственными унитарными предприятиями и ИНЫМИ КОММЕРЧЕСКИМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ. - Выделено мною. - Э.С.). От правильной организации данных отношений зависит прежде всего стабильность всей финансовой системы государства, так как финансы организаций служат одним из основных ресурсных доходных источников всех централизованных и децентрализованных фондов государства" <1>. --------------------------------
<1> Ручкина Г.Ф. Назв. соч. С. 156, 157. Совершенно справедливо Г.Ф. Ручкина приходит к выводу, что "институтом финансовой системы являются не только финансы государственных и муниципальных 79
унитарных предприятий, но и финансы иных коммерческих организаций, функционирующих на праве частной собственности" <1>. Следует подчеркнуть, что правовой режим фондов денежных средств коммерческих организаций, действующих на праве частной собственности, значительно отличается от правового режима фондов денежных средств государственных или муниципальных унитарных предприятий. Если финансовая деятельность последних, процесс ее осуществления и результаты подлежат детальной регламентации нормами финансового права, то финансовая деятельность иных коммерческих организаций регламентируется нормами финансового права, главным образом, под призмой формирования доходов бюджетной системы, т.е. отношения, возникающие в связи с уплатой соответствующих налогов и сборов, что требует и проведения соответствующего финансового контроля. Особые взаимоотношения возникают между бюджетной системой и другими звеньями финансовой системы при реализации их субъектами, создающими соответствующие фонды денежных средств на праве частной собственности, государственных функций в определенных сферах общественной жизни. --------------------------------
<1> Ручкина Г.Ф. Финансово-правовое регулирование предпринимательской деятельности в Российской Федерации. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004. С. 21. Заслуживают внимания взаимоотношения бюджетной системы с фондами денежных средств страховых компаний. Проблемы страхования достаточно широко изучались и изучаются учеными - представителями различных отраслей знаний, как экономистами, так и юристами. В связи с этим следует назвать имя известного ученого юриста Владимира Ивановича Серебровского, посвятившего исследованию данной проблемы значительное число своих работ <1>. --------------------------------
<1> Серебровский В.И. Избранные труды по наследственному и страховому праву. 2-е изд., испр. М.: Статут, 2003. С. 273 - 547. До распада Союза ССР в стране существовала монополия государства в области страхового дела, страхование в стране осуществлялось органами Госстраха СССР, который был создан в 1921 г. В связи с этим представляется неточным утверждение А.Б. Ипатова о том, что поскольку в 1958 г. страхование было передано в ведение министерств финансов союзных республик и в положениях не упоминалось о государственной страховой монополии, то она была отменена де-факто с 25 октября 1958 г. <1>. Государственная монополия в страховой деятельности, как и в иных сферах общественной жизни, была отменена позднее, в 90-х гг. прошлого столетия, в связи с признанием права частной собственности в качестве равноправной формы собственности, наряду с государственной и кооперативной собственностью, а также собственностью общественных организаций. В связи с развитием рыночных отношений, изменением социально-экономического строя в стране и ликвидацией монополии в различных сферах общественной жизни, в том числе и в сфере страхования, активно стали создаваться негосударственные страховые компании, которые постепенно овладевали страховым рынком. Правопреемником Госстраха СССР стал Росгосстрах, в уставном капитале которого государство сохраняет в настоящее время (2007 г.) 25% акций плюс одна (блокирующий пакет). --------------------------------
<1> История финансового законодательства: Учебное пособие. Серия "Экономика и управление". М.: ИКЦ "МарТ"; Ростов н/Д: Издательский центр "МарТ", 2003. С. 158. Рассматривая фонды денежных средств страховых организаций в качестве единого звена финансовой системы, как финансовый институт, следует учитывать, что они все 80
действуют совершенно самостоятельно. Отношения между фондами страхования и бюджетной системой по линии уплаты налога с доходов, полученных от инвестированной части резервов в государственные ценные бумаги, в акции российских эмитентов, в недвижимость, в драгоценные металлы и т.д., регламентируются нормами финансового права, в частности нормами налогового права. Те фонды страхования, которые обеспечивают проведение государственного обязательного страхования отдельных категорий граждан (судей, военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава ОВД и др.), формируются за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Подобные взаимоотношения существуют, например, между федеральным бюджетом и Росгосстрахом, который проводит обязательное государственное страхование лиц рядового и начальствующего состава ОВД, выиграв в декабре 2004 г. и в 2007 г. тендер (конкурс) на право проведения данного вида обязательного государственного страхования. Указанные отношения по формированию страховых фондов для обеспечения финансовыми ресурсами обязательного государственного страхования опосредуются нормами финансового права, в частности нормами бюджетного права, хотя в основном фонды страхования формируются за счет доходов, полученных от участия в гражданском обороте, и поэтому соответствующие отношения регламентируются нормами гражданского права. Финансовая деятельность страховых организаций (страховщиков) по созданию и использованию соответствующих фондов денежных средств независимо от источников поступления находится под финансовым контролем государства. Особую роль призвана сыграть в осуществлении финансового контроля Федеральная служба страхового надзора, которая действует на основании Положения о Федеральной службе страхового надзора, утвержденного Постановлением Правительства от 30 июня 2004 г. N 330 <1>. На основании названного Положения Федеральная служба страхового надзора осуществляет контроль и надзор за: --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2904. - соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах, а также выполнением иными юридическими и физическими лицами требований страхового законодательства; - достоверностью предоставляемой субъектами страхового дела отчетности; - обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности в части формирования страховых резервов, состава и структуры активов, принимаемых для покрытия страховых резервов, квот на перестрахование, нормативного соотношения собственных средств страховщика и принятых обязательств; - составом и структурой активов, принимаемых для покрытия собственных средств страховщика; - выдачей страховщиками банковских гарантий (ст. 368 - 379 ГК РФ); - соблюдением страховыми организациями требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части, относящейся к компетенции Службы. Органы Службы выдают лицензии субъектам страхового дела, обрабатывают и анализируют отчетность и иные сведения, предоставляемые субъектами страхового дела, выдают предписания субъектам страхового дела при выявлении нарушений или страхового законодательства, обращаются в суд с исками о ликвидации субъектов страхового дела. Важная роль в функционировании финансовой системы принадлежит такому финансовому институту, каким являются общественные отношения, возникающие при создании и использовании фондов банковского кредита. В отличие от финансового 81
института "страхование", "фондов страхования", речь не идет о системе страхования банковских вкладов, фонды банковского кредита представляют собой определенную систему - банковскую систему, что и обусловило появление концепции о невхождении банковской системы в финансовую систему страны (это было предметом рассмотрения первой главы настоящей работы). Рассматривая банковскую систему как звено финансовой системы, следует иметь в виду, что она сама входит в более общую категорию - "кредитная система", в которую наряду с фондами банковской системы включаются также фонды парабанковской системы (фонды специализированных кредитно-финансовых институтов - ломбарды, пенсионные фонды, накопительное страхование и др.). Однако фонды финансовых ресурсов парабанковской системы взаимодействуют с бюджетной системой не самостоятельно, как банковская система, а через различные другие финансовые институты. Как экономическая категория банковский кредит представляет собой одну из форм движения ссудного капитала. При банковском кредитовании возникают общественные отношения, в процессе которых временно свободные денежные средства государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов и граждан аккумулируются кредитными организациями и из созданных ими фондов денежных средств на условиях возвратности предоставляются юридическим и физическим лицам, испытывающим временную потребность в дополнительных финансовых ресурсах для пополнения оборотных средств осуществления капитальных вложений и для других целей, как производственного, так и непроизводственного характера. Банковский кредит является неотъемлемым элементом процесса общественного воспроизводства в стране, поэтому фонды, создаваемые кредитными организациями, не могут не входить в структуру финансовой системы общества. При этом необходимо иметь в виду, что в литературе, посвященной анализу состояния и правового регулирования банковского сектора экономики, отмечалась высокая степень криминализации банковской системы и значительный уровень латентной преступности в ней <1>. --------------------------------
<1> См.: Веселовский П.С. Устойчивость банковской системы как условие экономической безопасности государства // Вестник АЭБ МВД России. N 1(4). М., 2005. Общественные отношения по банковскому кредитованию регламентируются нормами права и приобретают правовую форму <1>. Сложность, разноплановость общественных отношений, возникающих при банковском кредитовании, требуют применения при их правовом регулировании разнородных методов, присущих различным отраслям российского права. При регулировании общественных отношений, возникающих в области банковского кредитования, применяются и метод юридического равенства сторон, что присуще гражданскому праву, и метод "власти и подчинения", применяемый (с определенной спецификой) финансовым правом. Такая особенность правового регулирования банковского кредитования обусловила появление различных точек зрения на природу данного института. В частности, было высказано мнение о наличии комплексного межотраслевого правового института, включающего нормы административного, финансового и гражданского права, регулирующие общественные отношения в области банковского кредитования <2>. --------------------------------
<1> См.: Агарков М.М. Основы банкового права. Учение о ценных бумагах. М., 1994. С. 80 - 84. <2> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 665. В юридической литературе были высказаны и иные точки зрения по данному вопросу. См.: Ефимова А.Г. Банковское право: Учебное и практическое пособие. М., 1994; Олейник О.М. Основы банковского права. М., 1997; 82
Тосунян Г.А. Место банковского права в системе российского права // Юридический мир. 1998. N 8; Горбунова О.Н. Выделять банковское право в отдельную отрасль права рано // Юридический мир. 1998. N 8. С. 15. Нормы финансового права регулируют отношения кредитных организаций с бюджетной системой по уплате налогов и сборов, отношения между Банком России и кредитными организациями в области осуществления Банком России банковского регулирования и надзора, в частности при установлении Банком России обязательных нормативов, с помощью которых поддерживается стабильность кредитной системы России, а также при применении Банком России финансовых санкций за нарушение банковского законодательства (об этом шла речь при рассмотрении правового статуса ЦБ РФ). В целях поддержания стабильности банковской системы Банк России вправе рефинансировать кредитные организации путем предоставления им краткосрочных кредитов по установленной им учетной ставке (ставка рефинансирования) и определять условия предоставления кредитов под залог различных активов. Согласно действующему законодательству Банк России является кредитором последней инстанции. Он способствует созданию условий для устойчивого функционирования кредитных организаций, не вмешиваясь в их оперативную деятельность. Обеспечивая финансовую устойчивость и платежеспособность кредитных организаций, Банк России обеспечивает устойчивость финансовой системы страны. Как орган управления кредитной системы Российской Федерации, Банк России, осуществляя функции регулирования, вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к его компетенции в области банковского кредитования. Банк России, выполняя возложенные на него полномочия, в том числе и по защите и обеспечению устойчивости рубля, действует как орган государственной власти (п. 2 ст. 75 Конституции РФ). Статья 10 Конституции РФ закрепила положение о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Банк России, по нашему мнению, относится к исполнительной власти с особым правовым режимом, с установленной, в частности, подотчетностью Государственной Думе РФ. Банк России в соответствии с федеральным законодательством в целях обеспечения устойчивости кредитных отношений и гарантии прав кредиторов (вкладчиков) устанавливает кредитным организациям определенные обязательные нормативы, выполнение которых может обеспечить стабильность кредитной системы и, в конечном счете, устойчивость всей финансовой системы страны. Фонды банковского кредита взаимодействуют не только с бюджетной системой по линии формирования доходной части бюджетов, что регулируется нормами финансового права (бюджетного, налогового права), но и с формированием фондов хозяйствующих субъектов, действующих на праве различных форм собственности, в том числе при формировании фондов государственных и муниципальных унитарных предприятий. Общественные отношения кредитных организаций с другими хозяйствующими субъектами и между собой при формировании и использовании фондов денежных средств в целом опосредуются нормами гражданского права. Однако нельзя не учитывать, что ЦБ РФ осуществляет государственное регулирование и надзор за финансовой деятельностью всех кредитных организаций и возникающие отношения регулируются нормами финансового права, тем самым нормы финансового права не непосредственно, а косвенно регулируют процесс формирования и использования фондов денежных средств кредитных организаций. Особое место в финансовой системе занимает фонд денежных средств государственный и муниципальный кредит.
83
Как отмечалось ранее, некоторые ученые рассматривают государственный и муниципальный кредит в качестве самостоятельного звена финансовой системы страны, другие объединяют его с банковским кредитом и именуют данное звено финансовой системы одним понятием - "кредит" <1>. И хотя имеются общие черты у государственного и муниципального кредита с банковским кредитом, но различия между ними настолько существенны, что, по нашему мнению, не оправдано объединение указанных категорий в единое звено финансовой системы под наименованием "кредит". --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 23, 513. Традиционно под государственным кредитом в юридической литературе понимали общественные отношения, возникающие между государством и юридическими и физическими лицами по поводу заимствования государством денежных средств, необходимых ему для покрытия дефицита бюджета, т.е. в этих отношениях государство выступало в качестве должника, а юридические и физические лица в качестве кредиторов, в то время как при банковском кредитовании кредитные организации выступают в качестве кредиторов, а юридические и физические лица в качестве должников. Различия имеются не только в характере взаимоотношений между участниками соответствующих правоотношений, но и в целевой направленности создаваемых фондов денежных средств. Фонд государственного или муниципального кредита предназначен для использования при формировании доходной части государственного или местного бюджетов, в частности для покрытия их дефицита. Фонды банковского кредита предназначаются для финансового обеспечения банковской деятельности кредитных организаций. Это обусловило различия в методах мобилизации и способах использования денежных средств указанных фондов. Фонд государственного или муниципального кредита формируется, как правило, за счет средств, полученных от реализации облигаций и других ценных бумаг, выпущенных от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. А фонд банковского кредита формируется за счет собственных средств кредитной организации, привлеченных временно свободных средств хозяйствующих субъектов, государства, муниципальных образований, граждан, а также за счет процентов, взимаемых при совершении определенных банковских операций. В науке финансового права используется парадигма <1> - "финансовый институт". --------------------------------
<1> Образец, тип, модель. См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М.: "А-Темп", 2004. С. 492. Значение парадигм, особенно их смены в развитии науки обосновал в середине прошлого века известный американский ученый Томас Кун <1>. --------------------------------
<1> См.: Кун Т. Структура научных революций. М., 1977. С. 44 и послед. Исследуя парадигмы науки финансового права, М.Ф. Ивлиева отмечала, что, безусловно, "у науки финансового права есть свои парадигмы, которые в течение значительного времени признаны научным сообществом как основа для его дальнейшей практической деятельности" <1>. К таким парадигмам науки финансового права, по нашему мнению, относится "финансовый институт", и в настоящее время нет достаточных оснований для ее смены. --------------------------------
<1> Ивлиева М.Ф. Парадигмы науки финансового права // Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI веке: Сборник материалов Международной научнопрактической конференции / Отв. ред. О.Н. Горбунова. М.: ТК Велби; Изд-во "Проспект", 2005. 84
Итак, финансовым институтом называют группу однородных, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств, экономических отношений <1>. Никакой однородности по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств указанных фондов не наблюдается. Поэтому объединять в единый финансовый институт, в единое звено финансовой системы - государственный кредит, муниципальный кредит и банковский кредит вряд ли оправдано, даже учитывая, что по ныне действующему бюджетному законодательству государство может предоставлять бюджетный кредит различным юридическим лицам на возвратной и возмездной основах. --------------------------------
<1> Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России: Учебник. М.: Теис, 1995. С. 6. Е.В. Покачалова, рассматривая государственный (муниципальный) кредит, составной частью такого звена финансовой системы Российской Федерации, как кредит (другую его часть составляет банковский кредит), основываясь на взглядах русского финансиста М.Ф. Орлова, утверждает, что "отличительные черты двух названных форм кредита, в свою очередь, служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института государственного (муниципального) кредита" <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 513, 514. Общественные отношения, возникающие при создании и использовании государственного или муниципального кредита, регулируются в основном нормами финансового права. Однако, как правильно отмечалось в литературе, в БК РФ <1> термин "государственный кредит" впервые применялся исключительно к отношениям, в которых государство выступает в качестве кредитора (причем только иностранных государств). В иных случаях, когда государство выступает в качестве заемщика (классическое определение "государственного кредита"), в БК РФ говорится об отношениях "по государственному заимствованию", "долговым обязательствам" <2>. --------------------------------
<1> До принятия ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" от 26 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007. 28 апр. <2> Финансовое право. Назв. соч. С. 512. Интересное исследование финансово-правового регулирования государственных внутренних займов, важнейшей составной части государственного кредита, провела С.Д. Сафина. Государственный кредит как финансово-правовая категория, по мнению С.Д. Сафиной, в настоящее время объединяет в себе отношения по осуществлению государственных заимствований (в облигационной и в безоблигационной формах), а также отношения по предоставлению государством денежных средств (кредитов) субъектам международного права <1>. И далее С.Д. Сафина обозначает те общественные отношения при осуществлении государственных внутренних займов, которые регулируются нормами финансового права. Нормы финансового права определяют порядок и условия эмиссии государственных займов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, порядок их размещения, порядок учета в бюджете поступающих денежных средств и расходуемых из бюджета при осуществлении государственных займов; полномочия ЦБ РФ по обслуживанию государственного внутреннего долга; 85
порядок обеспечения затрат на размещение, рефинансирование, выплату доходов и погашение государственных займов Российской Федерации и т.д. <2>. --------------------------------
<1> См.: Сафина С.Д. Государственные внутренние займы (финансово-правовой аспект). Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 18. <2> Там же. С. 148, 149. Наряду с нормами финансового права отношения при осуществлении государственного кредита регулируются и нормами гражданского законодательства. Так, ст. 817 ГК РФ закрепляет нормы о договоре государственного займа, с помощью которых практически и создается фонд денежных средств, именуемый государственным кредитом. В ГК РСФСР (1964 г.) аналогичной статьи не было, ГК РФ (1996 г.) впервые регулирует отношения в сфере проведения государственных или муниципальных займов, при этом закрепляет важнейшие положения, в том числе гарантирующие интересы заимодавцев (граждан и юридических лиц). В соответствии с названной статьей заемщиком выступает Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, а заимодавцем - гражданин или юридическое лицо. В законе провозглашается, что государственные и муниципальные займы являются добровольными и изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. Однако порядок привлечения к ответственности заемщика (государства, муниципального образования) в ГК РФ не предусмотрен. Поэтому совершенно справедливо представители науки финансового права предлагают конкретные пути решения данной проблемы. Так, Е.В. Покачалова считает необходимым предусматривать в бюджете статью расходов: "Расходы на выплату средств из государственной казны (точнее, из бюджета. - Примеч. Э.С.) по судебным искам к государству и делам, связанным с погашением внутреннего государственного долга" <1>. --------------------------------
<1> Покачалова Е.В. Проблемы регулирования государственного и муниципального долга в свете правовой реформы в РФ // Российская академия юридических наук. Научные труды. Т. 2. Издательская группа "Юрист", 2001. С. 296. Аналогичную позицию занимает и С.Д. Сафина, исходя из принципиального положения о необходимости оптимального сочетания публичного и частного интереса при осуществлении государственного внутреннего займа <1>. --------------------------------
<1> См.: Сафина С.Д. Назв. соч. С. 189. Рассматривая проблему государственного кредита, нельзя не отметить, что 18 - 21 августа 2006 г. Россия досрочно погасила долг Парижскому клубу кредиторов в размере 23,737 млрд. долл. США, в том числе 1 млрд. долл. в качестве премий за досрочное погашение. И хотя долги еще остались странам СЭВ, капстранам - не членам Парижского клуба, не может не беспокоить, что внешний долг России растет: за I-й квартал 2006 г. он увеличился с 258,4 млрд. долл. до 274,7 млрд. <1>. --------------------------------
<1> См.: Тульский М. Россия погасила долг Парижскому клубу // Социальноаналитическая газета "Аргументы недели". 24 - 30 августа 2006 г. N 1613. С. 2. Как известно, финансовое право регулирует общественные отношения, возникающие при создании, распределении и использовании различных фондов денежных средств, которые при однородности, схожести по методам их аккумуляции и использования объединяются понятием "финансовый институт" и входят в финансовую систему в качестве ее отдельных звеньев. Между звеньями финансовой системы, внутри отдельных звеньев финансовой системы (в частности, бюджетной системы) также возникают 86
общественные отношения как по линии формирования доходов, так и по их использованию. Эти отношения осуществляются в денежной (стоимостной) форме. Н.И. Химичева отмечала, что в процессе функционирования финансовой системы производятся денежные платежи и расчеты, т.е. используется денежная система. Эти платежи и расчеты производятся как в безналичной форме, так и с использованием наличных денежных знаков. При формировании соответствующих валютных фондов производятся валютные операции <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право. Назв. соч. С. 30. Расчет или во множественном числе "расчеты" означают рассчитаться <1>. С юридической точки зрения расчеты - это действия участников гражданского оборота или финансовых правоотношений, направленные на прекращение (изменение) возникающего между ними обязательства или на выполнение обязанности, например, по уплате налога (сбора). Несвоевременно произведенные расчеты, неплатежи по принятым обязательствам или обязанностям тормозят развитие экономики, подрывают устойчивость и сбалансированность финансовой системы страны. Поэтому оптимальная организация расчетов (как наличных, так и безналичных) имеет большое значение для развития общества. Значительная роль в организации расчетов в стране принадлежит ЦБ РФ. --------------------------------
<1> См.: Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Назв. соч. С. 668. В литературе отмечалось, что "понятие "безналичные деньги" в законодательстве не определено, однако с учетом экономической и юридической доктрин безналичных денег оно может быть выведено, исходя из анализа гражданского законодательства" <1>. И далее М.В. Карасева отмечает, что "безналичные деньги - это условные наличные деньги (фикция наличных денег) <2>, движение которых осуществляется с использованием форм, установленных Центральным банком РФ путем изменения записей на счетах в банках" <3>. --------------------------------
<1> Карасева М.В. Финансовое право и деньги / Воронежский государственный университет. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2006. С. 10. <2> См.: Ефимова Л.А. Правовые аспекты безналичных денег // Закон. 1997. N 1. С. 102. <3> Карасева М.В. Назв. соч. Вопрос о правовой природе расчетных отношений, возникающих между кредитной организацией и юридическими лицами или гражданами при производстве расчетов, остается дискуссионным <1>. --------------------------------
<1> См.: Флейшиц Е.А. Расчетные и кредитные правоотношения. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1956; Новоселова Л.А. Денежные расчеты в предпринимательской деятельности. М.: Учебно-консультационный центр "ЮрИнфоР", 1996 и др. Нам представляется наиболее убедительной позиция тех ученых, которые относят возникающие между кредитной организацией и юридическими лицами или гражданами расчетные отношения, в какой бы сфере общественной жизни они ни возникали, к особому роду правоотношений <1>. При этом расчетные отношения регламентируются нормами различных отраслей права, в первую очередь нормами гражданского и финансового права. В юридической литературе отсутствует единое понимание природы правового регулирования расчетных отношений. Распространено мнение о наличии 87
комплексного института права, включающего нормы финансового и гражданского права и регулирующего расчетные отношения. При всей простоте, и поэтому привлекательности такой позиции, она вряд ли приемлема, хотя бы потому, что метод правового регулирования финансового права коренным образом отличается от метода правового регулирования, присущего гражданскому праву. Мы полагаем, что при необходимости закрепления в расчетных отношениях принципа "власти и подчинения" применяются нормы финансового права. Так, порядок расчетов наличными деньгами между юридическими лицами устанавливается нормами финансового права. При этом следует отметить, что если по ранее действовавшему законодательству пределы для производства расчетов наличными деньгами между юридическими лицами устанавливались Правительством Российской Федерации, то в настоящее время предельный размер расчетов наличными деньгами за один платеж между юридическими лицами в сумме 60 тыс. руб. установлен Центральным банком Российской Федерации, размер которого, конечно, не соответствует существующим реалиям в стране. Контроль и надзор за правильностью использования различных форм безналичных расчетов кредитными организациями осуществляет ЦБ РФ, и указанные отношения регламентируются нормами финансового права. Расчетные отношения между налоговыми органами и налогоплательщиками также регламентируются нормами финансового права. При необходимости закрепления в правовом регулировании расчетных отношений принципа "равенства сторон" применяются нормы гражданского права. Так, например, нормы гражданского права регулируют отношения, возникающие при выборе хозяйствующим субъектом обслуживающей кредитной организации, формы расчетов с контрагентом и т.д. Неслучайно ГК РФ содержит значительное число норм, регулирующих расчетные отношения между участниками гражданского оборота. При этом указанные нормы не образуют специального комплексного института российского права, они продолжают находиться в системе той или иной отрасли права <2>. Следовательно, и в сфере расчетов возникающие общественные отношения могут приобретать характер различных видов правоотношений - финансовое расчетное правоотношение или гражданское расчетное правоотношение. Правовые основы расчетов изучаются в различных учебных курсах, хотя и комплексно, но с обязательным выделением особенностей правового регулирования расчетов в зависимости от учебной дисциплины. --------------------------------
<1> Комментарий к Гражданскому кодексу РСФСР / Отв. ред. проф. С.Н. Братусь, проф. О.Н. Садиков. М.: Юридическая литература, 1982. С. 474. <2> Предпринимательское право: Учебник / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. Г.Ф. Ручкина. М.: ВГНА Минфина России, 2007. С. 597, 598. Применение норм финансового права, регулирующих денежное обращение, различные формы расчетов, валютные операции при создании, распределении и использовании фондов денежных средств способствует оптимальному функционированию финансовой системы, обеспечивая ее сбалансированность и стабильность. Вне денежной формы указанные фонды существовать не могут. Финансовая деятельность государства на различных этапах развития общества не может не находиться под постоянным финансовым контролем, который пронизывает всю деятельность государства и деятельность муниципальных образований по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств, а также в определенной степени охватывает и деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности. Еще в 1983 г., выступая на шестом Симпозиуме финансовых специалистов социалистических стран в городе Галле (ГДР) <1>, автор настоящего исследования подчеркивал значение финансового контроля в управлении обществом, определяя его как регламентированную нормами права деятельность государственных и общественных органов по проверке своевременности и правильности 88
финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в централизованные и децентрализованные фонды денежных средств, рациональности и эффективного использования денежных, материальных и трудовых ресурсов с целью выполнения планов социального и экономического развития СССР на основе строгого соблюдения социалистической законности. --------------------------------
<1> Сборник 6-го Симпозиума финансовых специалистов социалистических стран (Галле, май 1983 г.). Изд-во "Мартин Лютер Университет", 1984 г. С некоторыми коррективами предложенное определение финансового контроля может быть использовано и в настоящее время, учитывая все еще существующую дискуссионность вопроса о его понятии, сущности и формах осуществления. В условиях развития рыночных отношений в России финансовый контроль приобретает особую значимость, поскольку призван обеспечить соблюдение законности в сфере финансов, вне зависимости от формы собственности, на основании которой функционирует тот или иной хозяйствующий субъект. В юридической литературе отмечалось, что общественные отношения, возникающие при осуществлении финансового контроля, все его виды регламентируются нормами финансового права, в частности нормами бюджетного и налогового права; нормами институтов банковского кредитования и государственных расходов; валютным законодательством и т.д. <1>. --------------------------------
<1> См.: Артемов Н.М. Проблемы и перспективы валютного регулирования в РФ (финансово-правовой аспект). М., 2002; Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000; Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: Учебное пособие. М.: Издательский дом "Камерон", 2004. В условиях рыночных отношений, как справедливо указывается в литературе, широкое развитие получает независимый финансовый контроль - аудиторский. При этом следует отметить некорректность применения в литературе и законодательстве понятия "внутренний аудит", так как ни о какой независимости, "тем более подлинной", проверяющих, находящихся в штате хозяйствующего субъекта, не может быть и речи <1>. --------------------------------
<1> См.: Арзуманова Л.Л. Финансово-правовое регулирование обязательного аудита в Российской Федерации. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9, 15, 16; ФЗ от 10.07.2002 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" N 86-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790. При правовом регулировании финансового аудиторского контроля, по нашему мнению, применяются не только нормы финансового права, но и нормы гражданского права, в частности основания возникновения правоотношения между проверяемым хозяйствующим субъектом и аудиторами, их взаимные права и обязанности и т.д., регламентируются ст. 779 - 783 ГК РФ. Итак, финансовая деятельность государства и муниципальных образований во всем своем многообразии в основном регламентируется нормами финансового права. Однако определенные общественные отношения, возникающие при ее осуществлении, регулируются нормами гражданского законодательства, что обеспечивает наибольшую результативность финансовой деятельности государства и муниципальных образований в условиях развития рыночных отношений. В условиях перехода к рыночным отношениям, как отмечалось в литературе, роль норм гражданского права в регулировании общественной жизни значительно возросла. 89
Неслучайно законодатель в п. 3 ст. 2 ГК РФ установил правило, ранее неизвестное нашему законодательству, которое расширило сферу применения гражданского законодательства в регулировании имущественных отношений в стране. Гражданское законодательство может применяться к имущественным отношениям, основанным даже на административном или ином властном подчинении одной страны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, если такое применение предусмотрено соответствующим законодательством. Включение в ГК РФ указанной нормы в юридической науке было воспринято неоднозначно: от полного неприятия ее по существу до самого широкого использования. Так, например, И.В. Рукавишникова поддерживает точку зрения, высказанную М.И. Брагинским и В.В. Витрянским, о том, что наличие между сторонами отношений власти и подчинения вообще исключает возможность применения гражданского законодательства <1>. Подобное отношение к п. 3 ст. 2 ГК РФ можно объяснить только тем, что авторами не учитывается возможность возникновения в сфере существования властных имущественных отношений - правоотношений, основанных на принципах равенства сторон, что способствует большей результативности ранее возникших властных имущественных правоотношений. --------------------------------
<1> См.: Рукавишникова И.В. Метод финансового права: Монография. М.: ОлмаПресс, 2004. С. 215, 216. Какова же сущность возникающего в этих случаях правоотношения, если к регулированию властных имущественных отношений применялись нормы гражданского права? Данный вопрос будет проанализирован несколько позже, после рассмотрения некоторых случаев применения гражданского законодательства при регулировании, например, налоговых отношений, поскольку о них прямо упоминает законодатель в названной статье ГК РФ. Законодатель, регулируя налоговые отношения, заинтересован в наиболее полном и своевременном поступлении налогов и сборов от налогоплательщиков. При этом законодатель не может не учитывать существующие в стране реалии. В практической жизни могут иметь место или наступить определенные обстоятельства объективного характера, которые препятствуют надлежащему исполнению налогоплательщиком своей обязанности по уплате налогов или сборов, в частности, в определенный срок. Срок уплаты налога или сбора устанавливается применительно к каждому налогу и сбору, может определяться календарной датой или исчисляться периодом времени: годами, кварталами, месяцами, неделями или днями. Срок может определяться также указанием на событие, которое должно неизбежно наступить. Установленный срок может быть изменен, т.е. срок переносится на более поздний период. Изменение срока уплаты налога или сбора допускается в порядке, предусмотренном НК РФ. Срок уплаты налога может быть изменен как в отношении всей подлежащей уплате суммы налога, так и ее части с начислением процентов на неуплаченную сумму налога и сбора, если иное не предусмотрено НК РФ. Изменение срока уплаты налога и сбора не отменяет существующей обязанности по уплате налога и сбора, не создает новой налоговой обязанности. Изменение срока уплаты налога или сбора может осуществляться в следующих формах: в форме отсрочки, рассрочки или инвестиционного налогового кредита. Отсрочка или рассрочка по уплате налога или сбора предоставляется на срок от одного до шести месяцев. Инвестиционный налоговый кредит в соответствии со ст. 66 НК РФ представляет собой такое изменение срока уплаты налога, при котором организации при наличии определенных условий (ст. 67 НК РФ) предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. 90
Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен на срок от одного года до пяти лет. Законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут быть установлены дополнительные основания и иные условия предоставления отсрочки, рассрочки уплаты региональных и местных налогов. Законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами, принятыми представительными органами местного самоуправления по региональным и местным налогам, соответственно могут быть установлены иные основания и условия предоставления инвестиционного налогового кредита, включая сроки действия инвестиционного налогового кредита и ставки процентов на сумму кредита. Предоставление отсрочки, рассрочки по уплате налогов и сборов, инвестиционного налогового кредита происходит по заявлению заинтересованного лица, поданного в соответствующий уполномоченный орган (ст. 63 НК РФ). При этом инвестиционный налоговый кредит в соответствии со ст. 67 НК РФ оформляется договором установленной формы между соответствующим уполномоченным органом и заинтересованным лицом, подавшим заявление. Налоговый кодекс РФ достаточно подробно регламентирует отношения, возникающие при обеспечении исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов. Автором настоящей работы было высказано мнение, что Налоговый кодекс РФ, закрепляя способы обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, предусматривает как гражданско-правовые способы обеспечения исполнения обязанности, так и способы обеспечения, характерные для отношений, построенных на властном подчинении одной стороны другой, т.е. финансово-правовые и административно-правовые способы <1>. --------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 157; Грачева Е.Ю., Ивлиева М.Ф., Соколова Э.Д. Налоговое право: Учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 87. Деление способов обеспечения исполнения налоговой обязанности на гражданскоправовые, финансово-правовые и административно-правовые было предложено автором настоящего исследования. В науке данная проблема является предметом обсуждения ряда ученых. Исследованиям данного института гражданского права в советское время занимались многие ученые, в том числе выдающийся цивилист О.С. Иоффе. Подробное исследование природы гражданско-правовых способов обеспечения исполнения обязательств, в том числе залога, поручительства, неустойки (штрафа, пени), предусмотренных ГК РФ, провели М.И. Брагинский и В.В. Витрянский <1>. -------------------------------<1> См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. 2-е изд. М.: Статут, 2005. С. 478 - 588; Иоффе О.С. Избранные труды: В 4 т. Т. III: Обязательственное право. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2004. С. 200 - 226. Представители науки финансового права при изучении рассматриваемого института широко использовали конструкции, разработанные цивилистами, отмечая особенности, обусловленные спецификой финансовых отношений. Анализ института финансового права "Обеспечение исполнения обязанности по уплате налогов и сборов" провела Е.У. Латыпова, которая отмечает, что "в ответ на сложившуюся в экономической жизни страны ситуацию в налоговом праве сформировался новый институт - институт обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов" <1>. --------------------------------
91
<1> Латыпова Е.У. Обеспечение исполнения обязанности по уплате налогов и сборов. М.: ИД "Юриспруденция", 2006. С. 5; см. также: Верстова М.Е. Обеспечение налоговыми и правоохранительными органами исполнения налогоплательщиками своих обязанностей (проблемы теории и практики). Монография. СПб., 2007. С. 5 - 158. К гражданско-правовым способам, по мнению автора, относятся: залог имущества, поручительство, пени <1>. К финансово-правовым способам следует отнести приостановление операций по счетам в кредитных организациях. К административноправовым способам - арест имущества (полный или частичный). --------------------------------
<1> В литературе была высказана иная точка зрения, согласно которой пени нельзя относить к гражданско-правовым способам обеспечения, так как пени в указанном случае - финансово-правовой способ, имеющий специфические черты. Важнейшим гражданско-правовым способом обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов является залог. В соответствии со ст. 73 НК РФ в случае изменения сроков исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов обязанность по уплате налогов и сборов может быть обеспечена залогом. В данной статье НК РФ закрепляется, что залог имущества оформляется договором между налоговым органом и залогодателем, при этом залогодателем может быть как сам налогоплательщик, так и третье лицо. НК РФ содержит не только общие нормы, регулирующие отношения по залогу имущества, в принципе не отличающиеся от норм ГК РФ, предусматривающих залог имущества, за исключением нормы о последующем залоге, но и содержит отсылку к гражданскому законодательству, в состав которого входит ГК РФ и федеральные законы, принятые в соответствии с ним и регулирующие общественные отношения, являющиеся предметом гражданско-правового регулирования (ст. 3 ГК РФ). Следовательно, законодатель, регулируя налоговые отношения, предусматривает возможность применения норм гражданского законодательства, которые, способствуя реализации обязанности по уплате налогов и сборов, входят в правовую основу функционирования финансовой системы, коль скоро речь идет о формировании доходной части бюджетов государства и местного самоуправления. Аналогичная картина наблюдается и при применении в качестве способа обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов - поручительства. НК РФ содержит общие нормы, регулирующие отношения по поручительству. В ст. 74 НК РФ имеется легальное определение поручительства, применительно к налоговым правоотношениям. В соответствии с названной статьей поручитель обязывается перед налоговыми органами исполнить в полном объеме обязанность налогоплательщика по уплате налогов, если последний не уплатит в установленный срок причитающиеся суммы налога и соответствующих пеней. В указанной статье НК РФ установлено, что поручительство оформляется в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации договором между налоговым органом и поручителем. Важно отметить, что к отношениям, возникающим при установлении поручительства в качестве меры по обеспечению исполнения обязанности по уплате налогов и сборов в соответствии со ст. 74 НК РФ, применяются положения гражданского законодательства Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах. Итак, законодатель, регулируя налоговые отношения с целью более результативного исполнения налогоплательщиком своей обязанности по уплате налогов и сборов, предусматривает возможность применения норм гражданского законодательства. Иную позицию в определенной сущности залогового и поручительского обеспечения уплаты налога и сбора занимает Е.А. Имыкшенова. По ее мнению, поскольку в залоговых и поручительских отношениях, возникающих по поводу обеспечения уплаты налога или сбора, присутствует непосредственный публичный интерес, следовательно, необходимо 92
говорить о публично-правовой природе данных отношений. Однако далее Е.А. Имыкшенова признается, что предлагаемый подход все же не решает в полной мере основной вопрос об отраслевой принадлежности спорного "участка" правоотношения <1>. --------------------------------
<1> См.: Имыкшенова Е.А. Способы обеспечения налоговых обязанностей по Налоговому кодексу Российской Федерации. М.: Издательство "Юрлитинформ", 2005. С. 66. Е.В. Кудряшова, рассматривая систему отрасли финансового права и финансовоправовые нормы, считает нецелесообразным делать отсылки к нормам гражданского права в НК РФ (ст. 73, 74) при обеспечении налоговых обязательств с помощью залога и поручительства и предлагает следующее: "Налоговое право могло бы создать и надлежащим образом отрегулировать собственную конструкцию, обеспечивающую уплату налога" <1>. Но такую конструкцию Е.В. Кудряшова не предлагает, и вряд ли стоит отказываться, по нашему мнению, от веками проверенных таких способов обеспечения исполнения обязательств, какими являются залог и поручительство. Другое дело, что необходимо дать юридическую оценку данного явления. --------------------------------
<1> Кудряшова Е.В. Актуальные проблемы системы отрасли финансового права и финансово-правовых норм // Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI веке: Сборник материалов Международной научно-практической конференции / Отв. ред. О.Н. Горбунова. М.: ТК Велби; Издательство "Проспект", 2005. С. 25. Применение норм гражданского законодательства при регулировании общественных отношений, возникающих при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований в финансовой системе, порождает вопрос о взаимоотношениях норм гражданского и финансового законодательства: составляют ли они какую-либо самостоятельную совокупность норм, образующих самостоятельное структурное подразделение в российском праве. В юридической науке остается дискуссионной проблема о наличии так называемых комплексных отраслей права, когда речь идет о правовом регулировании отдельных сфер общественной жизни, в которых возникают разнообразные общественные отношения, требующие в силу своего характера применения различных методов правового регулирования. В частности, к таким сферам относят банковскую и страховую деятельность. Автор настоящего исследования при анализе правовых основ банковского кредита в свое время полагала, что понятие "межотраслевой правовой институт" более полно соответствует сущности правового регулирования общественных отношений, возникающих при банковском кредитовании, чем понятие "комплексная отрасль права" <1>. В настоящее время нам представляется не совсем корректным употребление вышеназванных понятий, потому что отрасль права характеризуется своим предметом правового регулирования и, как правило, своеобразным методом правового регулирования, что отражается и в содержании правовых институтов. Признание "комплексных отраслей права" или "межотраслевого правового института" вряд ли будет способствовать совершенствованию теории юридической науки, в частности достижения точности в ее понятийном аппарате. В тех случаях, когда при правовом регулировании общественных отношений в той или иной сфере общественной жизни применяются нормы различных отраслей права более оправданным, по мнению многих ученых, представляется употребление понятия "комплексная отрасль законодательства". Однако при этом возникает проблема о сущности правоотношения, возникающего при применении норм гражданского законодательства, регулирующих общественные отношения, например, в налоговой сфере, которой присущи имущественные отношения, основанные на властном подчинении одной стороны другой. --------------------------------
93
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 1999. С. 550. Э.Н. Нагорная, рассматривая налоговые споры, анализируя соотношение гражданского и налогового законодательства, справедливо отмечает, что "взаимное влияние и проникновение одновременно существующих норм гражданского и налогового права неизбежно. Это вызывает серьезные проблемы при применении указанных норм как предпринимателями и налоговыми органами, так и арбитражными судами при разрешении налоговых споров" <1>. Не вступая в полемику по поводу терминологии, использованной Э.Н. Нагорной, следует согласиться с ее выводом о том, что данная проблема имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Г.В. Петрова, изучая теорию и практику правового регулирования налоговых отношений, пишет, что налоговые правоотношения, являясь КОМПЛЕКСНЫМИ (выделено мною. - Э.С.) по природе, обеспечивают реализацию налоговой политики государства... <2>. --------------------------------
<1> Нагорная Э.Н. Налоговые споры: соотношение гражданского и налогового законодательства. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЗАО "Юридический дом - Юстицинформ", 2004. С. 3. Рассматривая основные теоретические аспекты правового регулирования налоговых отношений, Г.В. Петрова отмечает, что "НК РФ представляет собой акт высшей юридической силы, он должен четко раскрывать комплексный характер налоговых отношений как специальных властных отношений, возникающих в процессе налогообложения" и что "налоговые отношения носят комплексный характер. Все в большей мере на них сказывается влияние норм бюджетного, гражданского, валютного, банковского, трудового, природно-ресурсного и иного законодательства" <1>. Следует согласиться с выводом Г.В. Петровой о том, что налоговые отношения в силу своего сложного комплексного характера регулируются нормами различных отраслей законодательства. --------------------------------
<1> Петрова Г.В. Общая теория налогового права. М.: ИД "ФБК-Пресс", 2004. С. 46, 58. <2> См.: Петрова Г.В. Налоговые отношения: теория и практика правового регулирования. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 17. Однако следует определить природу правоотношения, возникшего в сфере налогообложения, при применении к налоговым отношениям норм различных отраслей законодательства, в частности норм гражданского законодательства. Представляется, что при регулировании общественных отношений в сфере налогообложения нормами гражданского законодательства не возникает комплексного налогового правоотношения. В сфере налогообложения основным правоотношением остается налоговое правоотношение, участники которого обладают правами и несут обязанности, предусмотренные нормами налогового права, важнейшей подотрасли финансового права. Применение норм гражданского законодательства в налоговой сфере, по нашему мнению, возможно только при уже возникшем налоговом правоотношении. Между участниками возникшего налогового правоотношения или между ними и третьими лицами возникает новое, но не налоговое, а гражданское правоотношение, направленное на более результативное исполнение налогоплательщиком своей обязанности по уплате налога (сбора). Г.В. Петрова приводит интересное высказывание немецкого ученого В. Гасснера, который отмечал, что налоговое право связано с гражданско-правовым институтом только во вспомогательных целях <1>. Такую "вспомогательную роль" играют нормы гражданского законодательства при регулировании налоговых отношений 94
и иных имущественных отношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой <2>. --------------------------------
<1> См.: Петрова Г.В. Общая теория налогового права. М.: ФБК-Пресс, 2004. С. 96. <2> См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. М.: ИД "Юриспруденция", 2006. С. 105, 106. Расширение сферы применения гражданского законодательства к имущественным отношениям, построенным на принципах "власти и подчинения", может породить нежелательные последствия. Так, в юридической литературе иногда понятия гражданского права используются некорректно при исследовании имущественных отношений, основанных на властном характере. Трудно разделить, например, позицию тех ученых, которые предлагают "допустить" применение аналогии закона и аналогии права в налоговом праве, являющемся подотраслью финансового права. Так, В.В. Гриценко утверждает, что "с целью поиска принципиально значимых в своем эффективном влиянии правовых явлений" следует допустить аналогии в налоговом законе, в связи с чем предлагает закрепить понятие "аналогия" в НК РФ <1>. Институт аналогии, по нашему мнению, даже в ограниченных случаях не может применяться в отраслях публичного права, к которым относятся финансовое право и его подотрасли, в том числе налоговое право. --------------------------------
<1> См.: Гриценко В.В. Концептуальные проблемы развития теории налогового права современного Российского государства. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2005. В отраслях публичного права, в которых приоритет в защите принадлежит интересам общества, государства, при применении аналогии права и аналогии закона может отрицательно повлиять на защиту интересов граждан и хозяйствующих субъектов. Установление в ст. 6 ГК РФ института аналогии вызвано потребностью максимальной защиты интересов участников гражданского оборота: равных, независимых субъектов. При пробелах в законодательстве, при отсутствии условия в договоре или обычая делового оборота справедливо решить возникший между сторонами спор без применения аналогии (закона либо права) практически было бы невозможно. При применении норм публичных отраслей права в случае спора все сомнения, возникающие из-за пробелов в законодательстве, должны решаться в пользу стороны, не обладающей властными полномочиями, т.е. в интересах граждан или хозяйствующих субъектов, а не в пользу государства или муниципального образования. Закрепление в отраслях публичного права даже в ограниченных объемах института аналогии может привести только к ослаблению защиты прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов (организаций). В литературе отмечалось неоднозначное употребление понятия "государственная казна". Представляется наиболее оптимальным понятие "государственная казна", содержащееся в п. 4 ст. 214 ГК РФ, согласно которому государственную казну Российской Федерации, казну субъекта Российской Федерации составляют средства соответствующего бюджета (федерального, субъекта Федерации) и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Поэтому, на наш взгляд, М.В. Карасева допустила неточность, отмечая, что "согласно ст. 214 ГК... средства бюджета составляют казну Российской Федерации субъекта РФ..." <1>. Точнее следовало бы употребить глагол "входят", а не "составляют". --------------------------------
<1> Карасева М.В. Финансовое право и деньги. С. 17.
95
Изучая проблемы правового регулирования государственных внутренних займов, С.Д. Сафина уделила большое внимание исследованию категории "казна". "Термин "казна", - пишет С.Д. Сафина, - обладает многозначностью в употреблении, к сожалению, не только в литературе, но и в законодательстве, гражданское законодательство при закреплении данного понятия исходит из совокупности средств бюджета и иного имущества, кроме закрепленного за государственными и муниципальными предприятиями, а также имущества, которое может находиться в государственной и муниципальной собственности (ст. 126, 124, 1069 - 1071 ГК РФ). Отдельные положения о правовом режиме имущества, составляющего государственную казну, содержатся также в специальных законах... бюджетное законодательство существенно расширяет понятие государственной казны, включая в нее все имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации". И далее С.Д. Сафина делает вывод о том, что "наиболее приемлемой представляется формулировка гражданского законодательства, устанавливающего ограничения на объекты федеральной собственности, составляющие государственную казну..." <1>. --------------------------------
<1> Сафина С.Д. Государственные внутренние займы (финансово-правовой аспект). Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 183 - 188. Законодатель, внося изменения в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, не только не учел данные предложения, т.е. не употреблять понятие "казна" в более широком объеме, чем понятие, закрепленное в ГК РФ, но, более того, сократил источник реального исполнения долговых обязательств, указав, что долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования исполняются за счет средств соответствующего бюджета, хотя данные средства составляют только часть казны, обеспечивающей долговые обязательства РФ, субъекта РФ, муниципального образования. По нашему мнению, законодатель должен привести в соответствие понятие "казна", содержащееся в БК РФ, понятию "казна", закрепленному в ГК РФ, либо, желая ограничить ответственность РФ, субъекта РФ, муниципального образования по долговым обязательствам только средствами соответствующего бюджета, не использовать категорию "казна" в бюджетном законодательстве. Завершая главу вторую, необходимо подчеркнуть, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется, как правило, в правовой форме. Однако правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований, государственных (муниципальных) унитарных предприятий существенно отличается от правового регулирования финансовой деятельности хозяйствующих субъектов, действующих на праве частной собственности. Правила функционирования последних менее жесткие, чем правила, установленные для государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Основу правового регулирования финансовой деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов составляют нормы финансового права. Однако, поскольку финансовую систему страны составляют общественные отношения, возникающие при создании, распределении (перераспределении) и использовании различных фондов денежных средств, в том числе и фондов субъектов, функционирующих на праве частной собственности, в ее правовую основу наряду с нормами финансового права входят нормы гражданского права, которые в определенных случаях, предусмотренных законодательством, регулируют деятельность государства, муниципальных образований в сфере финансов. Однако применение норм гражданского законодательства при осуществлении финансовой деятельности государства, муниципальных образований порождает не финансовые правоотношения, а гражданские
96
правоотношения, способствующие большей эффективности и результативности в исполнении ранее возникших финансовых правоотношений. Учитывая, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований достаточно многообразная и осуществляется в различных направлениях, представляется целесообразным остановиться на исследовании правового регулирования ее основного направления - бюджетной деятельности, поскольку в результате реализации бюджетной деятельности создается, распределяется (перераспределяется) и используется централизованный фонд денежных средств, обеспечивающий финансовыми ресурсами функционирование всего общества и определяющий все остальные виды финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Глава III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ - ОСНОВНОГО НАПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ § 1. ПОНЯТИЕ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ЕЕ РОЛЬ В РАЗВИТИИ ОБЩЕСТВА. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, как отмечалось ранее, обусловленная наличием товарно-денежных отношений в обществе, достаточно многообразна. Формы и методы мобилизации государством и муниципальными образованиями денежных средств в различные фонды и их использование зависят от многих факторов общественной жизни, что требует особого правового регулирования возникающих при этом общественных отношений. Рассмотренная в главе I настоящей работы финансовая система общества, включающая в себя самые разнообразные фонды денежных средств, создаваемые в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, подтверждает вывод не только о взаимозависимости, взаимообусловленности звеньев финансовой системы страны, но и о ведущей, определяющей роли в ней бюджетной системы, с которой так или иначе связаны все звенья финансовой системы. Поэтому бюджетная деятельность государства и муниципальных образований является важнейшей составляющей всей финансовой деятельности государства и муниципальных образований, обеспечивающей функционирование финансовой системы в целом. Наряду с бюджетной деятельностью государство и муниципальные образования осуществляют и иные виды финансовой деятельности. В первую очередь следует назвать налоговую деятельность, проводимую в различных областях общественной жизни: в сфере страхования и банковской сфере, в области производства материальных благ и их продвижения от производителя к потребителю, при производстве валютных операций <1>. Среди видов финансовой деятельности государства и муниципальных образований следует назвать деятельность неналоговую и в сфере функционирования государственных внебюджетных фондов, банковскую деятельность и деятельность в области государственного кредита, деятельность при производстве государственных расходов и в области валютных отношений. При этом в понятие "финансовая деятельность государства и муниципальных образований" включаются не только действия органов государства и муниципальных образований по созданию, распределению (перераспределению) и использованию различных фондов денежных средств, но и контрольная, надзорная, учетная деятельность в области финансов. Все направления, виды финансовой деятельности государства и муниципальных образований в конечном итоге осуществляются с целью обеспечения создания фондов денежных средств государства и муниципальных образований, необходимых для финансового обеспечения выполнения ими своих задач и функций по 97
управлению обществом. Бюджетная деятельность, как и вся финансовая деятельность государства и муниципальных образований, определяется финансовой политикой государства, реализация которой, конечно, при учете в ней истинных национальных интересов общества и научно обоснованных положений, создает необходимые условия не только для стабилизации в области финансов и иных сферах общественной жизни, но и для дальнейшего развития страны в целом. Финансовая политика в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, является определяющей во всей государственной политике, проводимой государством как внутри страны, так и на внешней арене <2>. --------------------------------
<1> См.: Артемов Н.М. Проблемы и перспективы валютного регулирования в РФ (финансово-правовой аспект). М., 2002. <2> Политика - деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны... См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Назв. соч. С. 553. В настоящее время большое политическое и экономическое значение для определения государственной политики приобрели ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ по поводу принятия федерального бюджета на предстоящий бюджетный год <1>. Особое значение для развития нашей страны имеет Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. в связи с необходимостью определения основных параметров федерального бюджета на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. В посланиях Президента РФ Федеральному Собранию дается не только оценка ситуации в стране и ее положения в мире, но и определяются приоритеты, в том числе и долгосрочные приоритеты в социальной сфере, в экономике, в области безопасности и обороны. По словам Президента РФ, в его посланиях содержится, "может быть, неполный, но все-таки достаточно конкретный и основательный концептуальный план развития России. Его выполнение потребует созидательной работы всего общества, потребует огромных усилий и огромных финансовых ресурсов" <2>. Мобилизация финансовых ресурсов для выполнения намеченных планов (программ, проектов) осуществляется в результате проведения финансовой деятельности государством и муниципальными образованиями и в том числе в результате осуществления бюджетной деятельности. --------------------------------
<1> Российская газета. 2004. 26 мая; 2005. 25 апреля; 2006. 10 мая. <2> Российская газета. 2007. 28 апр. Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований, как и иные виды их финансовой деятельности, осуществляются, как правило, в правовой форме, т.е. издаются различные нормативные правовые акты. Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований регламентируется финансово-правовыми нормами, содержащимися в различных нормативных правовых актах и в своей совокупности образующими подотрасль финансового права - "Бюджетное право". Данная подотрасль финансового права, некоторые ученые говорят об институте финансового права, получила свое название от слова "бюджет". Термин "бюджет" (budget) имеет английское происхождение и в переводе на русский язык означает "сумка, кошелек". Так называли портфель, в котором английский министр Казначейства носил деньги и свои отчеты, регулярно выступая перед Палатой лордов. Со временем данное слово стало обозначать "отчет министра Казначейства перед Парламентом" <1>. --------------------------------
<1> Амбарцумов А.А., Стерликов Ф.Ф. 1000 терминов рыночной экономики: Справочное учебное пособие. М.: Крон-Пресс, 1993. С. 46. 98
По мнению Е.А. Рыжковой, первоначально бюджет (от старофранцузского bougtte небольшой мешок с деньгами) представлял собой королевскую казну и выражал баланс между властью политической и нацией. Позднее термин "бюджет" приобрел финансовый смысл и стал представлять собой портфель с финансовыми документами, а затем и сам финансовый акт, ограничивающий королевскую власть в части, касающейся взимания налогов. Далее право передачи бюджетной власти стало объектом длительных политических баталий <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право зарубежных стран: Сборник научных трудов / Под общей ред. Г.П. Толстопятенко. М.: МГИМО(У) МИД России, 2001. Вып. 11. С. 25. Поскольку бюджет занимает центральное место в финансовой системе общества и является неотъемлемым признаком государства, финансовой основой его суверенитета, бюджетное право, регулирующее общественные отношения, возникающие в области бюджета, является основной подотраслью финансового права. Бюджетное право устанавливает структуру бюджетной системы РФ, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок их распределения между различными видами бюджетов, бюджетные полномочия Российской Федерации, бюджетные полномочия муниципальных образований, регламентирует бюджетный процесс, устанавливает порядок проведения финансового контроля, составление, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. В юридической литературе имеются различные определения бюджетного права. Н.И. Химичева предлагала следующее определение: "...Бюджетное право РФ - это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс" <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 1999. С. 146. М.В. Карасева определяет бюджетное право как совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также отношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 187. Приведенные определения и многие другие, содержащиеся в литературе, отражают основные черты бюджетного права, хотя несколько и отличаются между собой по характеристике регулируемых общественных отношений, составляющих предмет бюджетного права. Необходимо отметить, что основные признаки бюджетного права были определены еще в конце прошлого века В.В. Бесчеревных, который характеризовал бюджетное право как раздел финансового права, включающий правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы СССР, объемы отдельных бюджетов, перечень доходов и расходов и порядок распределения их между различными бюджетами, а также нормы, устанавливающие бюджетный процесс <1>. --------------------------------
<1> Советское финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М.: Юридическая литература, 1982. С. 102, 103.
99
В юридической литературе отмечалось также, что нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные <1>. --------------------------------
<1> См.: Химичева Н.И. Субъекты бюджетного права. Саратов, 1979. С. 34 - 36. М.И. Пискотин, рассмотрев историю зарождения процессуальных норм, выяснив те общественные потребности, которые вызвали их к жизни, доказывает, что все процессуальные формы, как юрисдикционной, так и иной деятельности государственных органов, имеют во многом общую природу, идет ли речь о порядке деятельности суда по разрешению споров о праве гражданском или о порядке предварительного рассмотрения Министерством финансов СССР проекта государственного бюджета союзной республики. Процессуальные нормы, по мнению М.И. Пискотина, выполняют служебную роль по отношению к нормам материального права, являясь формой и средством их осуществления. "Деление норм бюджетного права на материальные и процессуальные выступают настолько реально и отчетливо, так явно вытекают из характера и роли бюджетного права, что ему следуют (целиком или частично) все, кто пытается классифицировать эти нормы" <1>. --------------------------------
<1> Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: Юридическая литература, 1971. С. 57 - 59 и др. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т.д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, осуществление государственного и муниципального финансового контроля в области бюджетной деятельности и иные отношения. Нормы бюджетного права закрепляют бюджетные полномочия различных субъектов бюджетного процесса, которые определяются в зависимости от их участия в управлении обществом и государством. Источниками бюджетного права являются различные нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения, возникающие в области бюджета. Важнейший источник бюджетного права - это Конституция РФ, которая дает исходные начала для всех отраслей права, в том числе и финансового права. Некоторые ее статьи непосредственно устанавливают основные принципы бюджетной деятельности. Так, ст. 71 Конституции РФ определяет компетенцию Российской Федерации в области бюджета, ст. 101 - предусматривает осуществление контроля за исполнением федерального бюджета, ст. 104 - устанавливает специальный порядок внесения законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, ст. 114 закрепляет компетенцию Правительства РФ в области бюджета, ст. 132 - закрепляет полномочия органов местного самоуправления на формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов. Кроме Конституции РФ нормы бюджетного права содержатся в специальных нормативных правовых актах. Важнейшим нормативным правовым актом, регулирующим бюджетные отношения до вступления в действие Бюджетного кодекса РФ, был Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. <1>. С 1 января 2000 г. основным "системообразующим" актом в области бюджета стал Бюджетный кодекс РФ, который был принят 31 июля 1998 г., но введен в действие спустя полтора года, с 1 января 2001 г. В БК РФ неоднократно вносились изменения с момента его введения в действие. Значительные изменения были внесены в БК РФ ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ <2>. 100
--------------------------------
<1> ВВС. 1991. N 46. Ст. 1543. <2> Российская газета. 2007. 28 апр. Большая роль в регулировании бюджетных отношений принадлежит федеральным законам о федеральном бюджете на соответствующий год, законам субъектов РФ о региональном бюджете на соответствующий год, федеральным законам о бюджете государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на соответствующий год, а также правовым актам представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах на соответствующий год. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 9-П подчеркивается социальная и юридическая значимость предмета правового регулирования федеральных законов о федеральном бюджете, что предопределяет установление в Конституции Российской Федерации гарантий социально-экономической обоснованности федерального бюджета и его сбалансированности, включая особый порядок разработки и принятия этих федеральных законов <1>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 19 (часть 2). Ст. 1923. В ст. 2 БК РФ содержится легальное определение структуры бюджетного законодательства Российской Федерации. Бюджетное законодательство, соответствующее объективным требованиям общественного развития страны - важнейшее условие успешного социально-экономического развития общества, повышения благосостояния его граждан. Однако в литературе отмечается, что действующее бюджетное законодательство является крайне неэффективным, так как предусмотренные им санкции ни в коей мере не возмещают причиненный ущерб. "В Бюджетном кодексе РФ, - по словам И.И. Веремеенко, - имеется 18 составов административных правонарушений, ответственность за совершение которых должна быть предусмотрена в КоАП РФ. Однако в КоАП в настоящее время защищены лишь три состава, 15 "повисли в воздухе" <1>. --------------------------------
<1> Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70летию заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора И.И. Веремеенко / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. А.С. Дугенец, докт. юрид. наук, проф. В.И. Майоров. М.: ВНИИ МВД России; ЮУрГУ, 2008. С. 17. Проблемы бюджетного права всегда были в центре внимания ученых, занимающихся проблемами финансового права. В юридической литературе подробно освещалась история развития взглядов ученых по проблемам бюджетного права <1>. Среди ученых, изучающих проблемы бюджетного права, еще в 50 - 80-е гг. прошлого века называются имена М.И. Пискотина, В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина, Л.К. Вороновой, Н.И. Химичевой и др. Не потеряли актуальность проблемы бюджетного права и в настоящее время, особенно в связи с реформированием бюджетного и налогового законодательства, обусловленного развитием рыночных отношений в стране и проведением административной реформы. Вопросы бюджетного права активно исследуют в настоящее время такие ученые, как Н.И. Химичева, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, М.В. Карасева, А.Д. Селюков, Е.В. Покачалова, Н.А. Шевелева, А.И. Худяков и др. --------------------------------
<1> См.: Бельский К.С. Финансовое право. М.: Юристъ, 1994; Соколова Э.Д. К вопросу о развитии науки финансового права // Финансовое право. 2003. N 3; Рукавишникова И.В. Метод финансового права. М.: Олма-Пресс, 2004. 101
В науке финансового права значительное внимание уделяется исследованию таких понятий, как бюджет, бюджетное устройство, бюджетная система, структура доходов и расходов, межбюджетные отношения, ответственность за нарушение бюджетного законодательства и т.д. Категория "бюджет" в науке финансового права рассматривается в разных аспектах. Бюджет как экономическая категория представляется совокупностью общественных отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств, местных фондов денежных средств, необходимых государству и местному самоуправлению для выполнения своих задач и функций. Бюджет как экономическая категория составляет финансовую основу функционирования государства и местного самоуправления, являясь центральным звеном финансовой системы общества, с которым связаны все ее остальные звенья. В бюджет государства поступают налоги и другие платежи из всех фондов денежных средств, в своей совокупности образующих финансовую систему общества. В свою очередь, из бюджета государства выделяются бюджетные средства в той или иной правовой форме для формирования различных фондов денежных средств. Существующие прямые и обратные связи между бюджетом государства и другими звеньями финансовой системы общества обеспечивают функционирование ее как единого целого образования <1>. --------------------------------
<1> См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 7. Бюджетное право, непосредственно регулируя отношения, возникающие внутри бюджетной системы, также опосредует общественные отношения, возникающие между бюджетной системой и другими звеньями финансовой системы при создании и использовании иных фондов финансовой системы, в частности определяет основы участия всех звеньев финансовой системы в формировании доходов фондов бюджетной системы Российской Федерации. Конкретные взаимоотношения между бюджетной системой и тем или другим звеном финансовой системы опосредуется не только нормами бюджетного права, но и нормами других структурных подразделений финансового права, в частности нормами налогового права. От устойчивости и стабильности бюджетной системы зависит состояние и функционирование всей финансовой системы страны. А от устойчивости стабильности отдельных звеньев финансовой системы зависит состояние бюджетной системы, т.е. между бюджетной системой и другими звеньями финансовой системы существует диалектическое единство. Ослабление любого звена финансовой системы, тем более бюджетной системы, скажется на общем ее состоянии и в конечном итоге отрицательно повлияет на социально-экономическое развитие общества, на благосостояние граждан. В литературе бюджет рассматривается не только в качестве экономической категории, но и в качестве правовой. Бюджет государства как правовая категория - это основной финансовый план государства, роспись его доходов и расходов. В свое время М.И. Пискотин отмечал, что "все наиболее рациональные элементы предложенных определений бюджета были восприняты и синтезированы советским законодательством при подготовке и принятии Закона СССР "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик" от 30 октября 1959 г." <1>. В статье 1 названного Закона государственный бюджет СССР определялся как основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства <2>. И, по мнению М.И. Пискотина, "это определение в основе своей представляется весьма удачным" <3>. --------------------------------
102
<1> Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: Юридическая литература, 1971. С. 17. <2> Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. N 44. Ст. 221. <3> Пискотин М.И. Назв. соч. В ныне действующем бюджетном законодательстве РФ имеется иное определение бюджета. В соответствии со ст. 6 БК РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ <1> бюджет определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. По нашему мнению, новая редакция ст. 6 БК РФ, точнее сказать, частичное восстановление понятия "бюджет", содержавшегося в Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", не улучшает определение бюджета, поскольку исключение из понятия слова "фонд" придает данной дефиниции некую аморфность. --------------------------------
<1> В редакции ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ // Российская газета. 2007. 28 апр. Значительная роль бюджета государства в развитии общества требует придания ему высшей юридической силы, бюджет утверждается законом. Следует отметить, что в ст. 2 Бюджетного кодекса Украины бюджет определяется как "план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, осуществляемых органами государственной власти, органами власти Автономной республики Крым и органами местного самоуправления в течение бюджетного периода" <1>. Данное понятие бюджета, по нашему мнению, выгодно отличается от понятия бюджета, содержащегося в ст. 6 БК РФ, хотя тоже, не используя категорию фонда, становится несколько расплывчатым. --------------------------------
<1> Бюджетный кодекс Украины / Сост. Н.П. Кучерявенко. Х.: Право, 2006. С. 4. Изучая проблемы бюджетного права зарубежных стран, Е.А. Рыжкова отмечает, что в настоящее время в зарубежных странах в зависимости от принадлежности страны к англосаксонской или континентальной правовой системе сложилось два основных подхода к закону о бюджете. В континентальных странах бюджет, как правило, объединяет в себе и доходную, и расходную части и принимается в виде единого законодательного акта. В англосаксонских странах (Великобритания, Канада) билль об ассигнованиях (по расходной части бюджета) и финансовый билль (по доходной части бюджета) обсуждаются и принимаются парламентом раздельно <1>. В России и федеральный закон о федеральном бюджете, и законы субъектов Российской Федерации о региональных бюджетах составляют по модели континентальных стран, т.е. доходы и расходы утверждаются единым законом. Подобная модель существовала и в СССР. --------------------------------
<1> Финансовое право зарубежных стран: Сборник научных трудов / Под общей ред. Г.П. Толстопятенко. М.: МГИМО(У) МИД России, 2001. Вып. 11. С. 27. Объединенного, утвержденного единым федеральным законом, государственного бюджета Российской Федерации нет. Есть самостоятельные бюджеты: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Однако практика бюджетной деятельности подтвердила необходимость иметь общие показатели (данные) о доходах и расходах всех бюджетов, существующих на территории России в течение определенного периода (года). Эти данные отражаются в специальном 103
консолидированном бюджете, легальное определение которого содержится в ст. 6 БК РФ: консолидированный бюджет - свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Консолидированный бюджет РФ используется для анализа, статистики, прогнозирования бюджетной деятельности и не носит нормативно-правового характера, не закреплен законом. Сравним характерные черты государственного бюджета СССР и федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также структуру соответствующих законов. Из-за изменения социально-экономического строя в стране изменились и приоритеты в расходах федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в современной России по сравнению с теми приоритетами, которые закреплялись в Государственном бюджете СССР. Так, в соответствии со ст. 1 Закона СССР "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик" от 30 октября 1959 г. <1> расходы направлялись по четырем основным направлениям, закрепленным в следующей последовательности: --------------------------------
<1> Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. N 44. Ст. 221. 1) планомерное развитие промышленности, сельского хозяйства, транспорта, торговли и другие отрасли народного хозяйства; 2) повышение материального благосостояния и культурного уровня трудящихся; 3) на оборону страны; 4) на содержание органов государственной власти и органов государственного управления. Как уже отмечалось, изменение социально-экономического строя в России, распад СССР, масштабная приватизация объектов государственной и муниципальной собственности, ликвидация государственной монополии в различных, даже в важнейших сферах общественной жизни страны и другие преобразования не могли не отразиться на изменении приоритетов государственных расходов федерального и иных бюджетов, закрепленных в законодательном порядке. Так, в соответствии со ст. 21 БК РФ (в ред. ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ) едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделами и подразделами классификации расходов бюджета являются: 1. Общегосударственные вопросы, которые в значительной части содержат расходы на функционирование государственного аппарата: Президента РФ, высших должностных лиц субъектов РФ и муниципальных образований, законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований; судебной системы, обеспечения деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора. По данному направлению предусмотрены расходы также на: обеспечение и проведение выборов и референдумов, международные отношения и международное сотрудничество, создание государственного материального резерва, фундаментальные исследования, обслуживание государственного и муниципального долга, создание резервных фондов и другие общегосударственные вопросы. 2. Национальная оборона, в которую включаются расходы на содержание Вооруженных Сил Российской Федерации, модернизацию Вооруженных Сил Российской Федерации и воинских формирований, на мобилизационную и вневойсковую подготовку, на мобилизационную подготовку экономики, на подготовку и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности, на ядерно-оружейный комплекс, реализацию международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества и другие вопросы национальной обороны.
104
3. Национальная безопасность и правоохранительная деятельность включает расходы на органы прокуратуры, органы внутренних дел, внутренние войска, органы юстиции, систему исполнения наказаний, органы безопасности, органы пограничной службы, органы контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданскую оборону, на обеспечение пожарной безопасности, на миграционную политику, модернизацию внутренних войск, войск гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов, прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности и другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности. 4. Национальная экономика: общеэкономические вопросы, топливно-энергетический комплекс, исследование и использование космического пространства, воспроизводство минерально-сырьевой базы, сельское хозяйство и рыбоводство, водные ресурсы, лесное хозяйство, транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика, прикладные научные исследования в области национальной экономики, другие вопросы в области национальной экономики. 5. Жилищно-коммунальное хозяйство - жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство, благоустройство, прикладные научные исследования в области жилищнокоммунального хозяйства и другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства. 6. Охрана окружающей среды: экологический контроль, сбор, удаление отходов и очистка сточных вод, охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания, прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды и другие вопросы в области охраны окружающей среды. 7. Образование: дошкольное образование, общее образование, начальное профессиональное образование, среднее профессиональное образование, высшее и послевузовское профессиональное образование, молодежная политика и оздоровление детей, прикладные научные исследования в области образования и другие вопросы в области образования. 8. Культура, кинематография, средства массовой информации: культура, кинематография, телевидение и радиовещание, периодическая печать и издательства, прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии, средств массовой информации и другие вопросы в области культуры, кинематографии, средств массовой информации. 9. Здравоохранение, физическая культура и спорт: расходы на стационарную медицинскую помощь, амбулаторную помощь, скорую медицинскую помощь, заготовку, переработку, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов, на санитарно-эпидемиологическое благополучие, на физическую культуру и спорт, прикладные научные исследования в области здравоохранения, физической культуры и спорта. 10. Социальная политика - расходы на пенсионное обеспечение, социальное обслуживание населения, социальное обеспечение населения, на охрану семьи и детства, прикладные научные исследования в области социальной политики и другие вопросы в области социальной политики. 11. Межбюджетные трансферты (средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации в различных формах: дотации, субсидии (межбюджетные субсидии), субвенции). Как видно из вышеизложенного, не только изменились приоритеты в расходах федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, но значительно расширился и их перечень.
105
При этом нельзя не учитывать изменения не только социально-экономического строя страны, но и общественно-политические изменения, происходящие в России в XXI в. В частности, что ранее находилось под семью печатями, становится доступным гражданам в результате реализации принципа гласности во всех сферах общественной жизни, в том числе и в области бюджетной деятельности. Рассмотрим структуру Закона Союза Советских Социалистических Республик "О государственном бюджете СССР на 1978 год", утвержденного 16 декабря 1977 г. N 6707IX <1>, и для сравнения Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2006 год", утвержденный 26 декабря 2005 года N 189-ФЗ <2>. --------------------------------
<1> Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. N 51. Ст. 768. <2> Российская газета. 2005. 29 дек. Будет анализироваться только структура соответствующих Законов <1>, а не количественные показатели рассматриваемых бюджетов по понятным причинам: изменения, произошедшие в нашей стране во всех сферах общественной жизни, денежная реформа (1991 г.) и неоднократные деноминации российского рубля, валютные кризисы и дефолт 1998 г. - все это усложняет проведение сравнительного анализа количественных показателей государственного бюджета СССР и федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, да и вряд ли представляет интерес для раскрытия темы настоящего исследования. --------------------------------
<1> Для анализа взяты Законы, которые можно рассматривать как примерные для советского периода развития страны и современной России. Итак, Закон Союза Советских Социалистических Республик "О государственном бюджете СССР на 1978 год" от 16 декабря 1977 г. N 6707-IX состоял из 10 статей (количество статей в других Законах СССР "О государственном бюджете СССР на соответствующий год" колебалось незначительно - от 9 до 12 статей - фактически на практике применялась типовая структура закона). В ст. 1 Верховный Совет СССР утверждал общий объем доходов и расходов государственного бюджета СССР на 1978 г. с превышением доходов над расходами. В ст. 2 устанавливались основная сумма и виды доходов, поступающих от государственных и кооперативных предприятий и организаций в форме: налога с оборота, платы за производственные фонды, фиксированных платежей, свободного остатка прибыли, отчислений от прибыли, подоходного налога и других доходов от социалистического хозяйства, которые составляли 90,68% всех доходов государственного бюджета СССР. Статья 3 устанавливала в общей сумме расходы на 1978 г. на финансирование народного хозяйства - дальнейшее развитие тяжелой промышленности, строительной индустрии, легкой и пищевой промышленности, сельского хозяйства, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей народного хозяйства в размере 51%. В ст. 4 устанавливались ассигнования на социально-культурные мероприятия - на общеобразовательные школы, профессионально-технические, средние специальные и высшие учебные заведения <1>, научно-исследовательские учреждения, библиотеки, клубы, театры, печать, телевидение, радиовещание и другие мероприятия по просвещению и культуре, на больницы, детские ясли, санатории и другие учреждения здравоохранения и физической культуры; на пенсии и пособия в размере 35,6%. --------------------------------
<1> См.: Соколова Э.Д. Некоторые тенденции развития расходов государственного бюджета СССР на народное образование // Сб. 2-го симпозиума финансовых 106
специалистов социалистических стран (Опатия, 1975). Загреб: Институт публичных финансов, май 1977. С. 247 - 253. В ст. 5 устанавливались ассигнования на оборону страны в размере 7%, а ст. 6 устанавливала ассигнования на содержание органов государственной власти, органов государственного управления, суда и прокуратуры в размере 0,85%. В ст. 7 утверждался союзный бюджет на 1978 г. по доходам и расходам, причем с превышением доходов над расходами в сумме, установленной в ст. 1 Закона СССР. Статья 8 посвящена была установлению государственных бюджетов союзных республик на 1978 г. по доходам и расходам как в общей сумме для всех республик, так и отдельно по каждой из 15 союзных республик. При этом следует подчеркнуть, что Закон СССР не утверждал государственные бюджеты союзных республик, а устанавливал им минимальный размер доходов и соответственно расходов, чтобы можно было сбалансировать общий объем доходов и расходов государственного бюджета СССР на соответствующий год. Союзные республики самостоятельно на заседаниях своих законодательных органов власти утверждали свои государственные бюджеты, но по показателям не ниже установленных для них ст. 8 Закона СССР, при изыскании дополнительных источников доходов они могли утвердить свои государственные бюджеты по доходам и соответственно по расходам в большем объеме, чем им было установлено в Законе СССР "О государственном бюджете СССР на 1978 или иной бюджетный год". Такая юридическая конструкция обеспечивала бюджетную самостоятельность субъектов Союза СССР даже при наличии единого законодательного акта, объединяющего все бюджеты, создаваемые на территории федеративного государства, каким был СССР. Большое экономическое значение имела ст. 9 Закона СССР, которая обеспечивала возможность сбалансировать государственные бюджеты союзных республик, учитывая различные социально-экономические, национальные условия развития союзных республик, а также существующую государственную политику в области формирования государственного бюджета СССР. С целью восстановления исторической справедливости, о которой в настоящее время стали забывать представители некоторых бывших союзных республик, следует напомнить о значении СССР в становлении и развитии государственности их стран. Это особенно ярко прослеживается, если текстуально воспроизвести содержание ст. 9 Закона СССР "О государственном бюджете СССР на 1978 год", в которой с целью сбалансированности бюджетов союзных республик утверждены размеры отчислений от общесоюзных государственных налогов и доходов в государственные бюджеты союзных республик: а) от поступлений по налогу с оборота: РСФСР - 47,1%, Украинской ССР - 54,2%, Белорусской ССР - 65,8%, Узбекской ССР - 90,7%, Казахской ССР - 100%, Грузинской ССР - 86,2%, Азербайджанской ССР - 63,3%, Литовской ССР - 95,1%, Молдавской ССР 67,4%, Латвийской ССР - 43,6%, Киргизской ССР - 92,6%, Таджикской ССР - 88,5%, Армянской ССР - 78,2%, Туркменской ССР - 100%, Эстонской ССР - 64%; б) от суммы размещаемого в 1978 г. государственного 3-процентного внутреннего выигрышного займа - 50%; в) от подоходного налога с населения: Узбекской ССР, Казахской ССР, Литовской ССР, Киргизской ССР, Таджикской ССР и Туркменской ССР - 100%. Кроме того, из союзного бюджета в 1978 г. Казахской ССР и Туркменской ССР выделялись, используя терминологию ныне действующего бюджетного законодательства, дотации. Статья 9 Закона СССР закрепляла механизм правового регулирования межбюджетных отношений в СССР. Статья 10 содержала норму, согласно которой Совету Министров СССР давалось поручение принять решения по предложениям и замечаниям, изложенным в заключении постоянных комиссий Совета Союза и Совета Национальностей по государственному 107
бюджету СССР на 1978 г., а также высказанных депутатами на заседании палат Верховного Совета СССР. Фактически ст. 10 сокращала полномочия представительной власти СССР при утверждении Государственного бюджета СССР, расширяя полномочия исполнительной власти в области принятия соответствующих решений по Государственному бюджету СССР, поскольку не предусматривалось даже их последующее утверждение Верховным Советом СССР. Такова была структура и содержание Закона СССР "О государственном бюджете СССР на 1978 год", опубликованного для всеобщего ознакомления. Приложения, детализирующие нормы данного Закона СССР, не публиковались и были, следовательно, доступны только ограниченному кругу лиц. Структура и содержание Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" N 189-ФЗ <1>, как и Федеральных законов о федеральном бюджете на 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2007 гг., похожи между собой, но кардинальным образом отличаются от рассмотренного ранее Закона СССР "О государственном бюджете СССР на 1978 г.", поскольку изменился политический, социально-экономический строй страны, государство стало выполнять иные задачи и функции. --------------------------------
<1> Российская газета. 2005. 29 дек. Бюджет государства является финансовой основой его функционирования, он призван обеспечить финансовыми ресурсами выполнение государством своих задач и функций, которые кардинально изменились с конца XX в. в связи с развитием в России частной собственности, приватизационной государственной и муниципальной собственности на основные производственные фонды, отменой государственной монополии в различных сферах общественной жизни и другими преобразованиями. В литературе отмечалось, что 90-е гг. прошлого столетия, особенно после распада Союза ССР, в России наблюдался спад промышленного и сельскохозяйственного производства, нарушение существовавших между предприятиями хозяйственных связей, рост безработицы, инфляция и иные негативные явления, которые не могли не отразиться на показателях федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, поскольку источником их доходов в конечном итоге являются результаты деятельности предприятий, организаций, других субъектов, занятых в сфере материального производства, т.е. ВВП и национальный доход. Практически в указанные годы федеральные законы о федеральном бюджете неоднократно утверждались не в установленные сроки, т.е. после начала очередного бюджетного года, и вплоть до 2001 г. федеральные бюджеты были дефицитными. Так, в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 1998 год" от 26 марта 1998 г. утвержден федеральный бюджет на 1998 г. по доходам в сумме 367 548,0 млн. руб., а по расходам - в сумме 499 945,2 млн. руб. Дефицит установлен в сумме 132 397,2 млн. руб. <1>. --------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: вопросы и ответы. М.: Новый Юрист, 1998. С. 40. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1999 г." от 22 февраля 1999 г. утвердил доходы в сумме 473 676,1 млн. руб., а расходы - 575 046,6 млн. руб., т.е. дефицит федерального бюджета был установлен в сумме 101 370,5 млн. руб. На покрытие указанного дефицита планировалось направить доходы от эмиссии государственных ценных бумаг, доходы от приватизации государственного имущества, сумму превышения доходов над расходами по государственным запасам драгоценных металлов и драгоценных камней, кредиты международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, банков и фирм, средства от покупки Центральным банком РФ облигаций федерального займа <1>. --------------------------------
108
<1> См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: вопросы и ответы. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2000. С. 40. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 год" был утвержден 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ, по доходам 797 200,9 млн. руб. и расходам 855 075,0 млн. руб., т.е. с дефицитом приблизительно 57 872,1 млн. рублей <1>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 1. Ст. 10. Изменения в руководстве страны благотворно повлияли на все сферы общественной жизни. Одним из главных направлений государственной политики нового Президента Российской Федерации стало возрождение национальной экономики - основы государственной независимости России, обеспечение ее суверенитета, был приостановлен спад производства, начался рост ВВП и национального дохода, что нашло свое отражение и в показателях федерального бюджета на 2001 г. В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2001 год" от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ впервые за многие годы отсутствовал дефицит. Доходы и расходы федерального бюджета на 2001 г. были утверждены в единой сумме - 1 193 482,9 млн. руб. <1>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 1. Ст. 2. В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2002 год" от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ доходы были предусмотрены в размере 2,1 трлн. руб., а расходы - 1,9 трлн. руб., профицит уже составил 3 млрд. руб. <1>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 53. Ст. 5030. В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2003 год" от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ доходы были предусмотрены в размере 2 417 791,8 млн. руб., расходы в размере 2 345 641,4 млн. руб., профицит составил 72 150,4 млн. руб. <1>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 52. Ст. 5132. Бездефицитными были утверждены федеральные бюджеты на 2004, 2005, 2006, 2007 гг. Так, Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2006 год" от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ были утверждены доходы в сумме 5 046 137 500,0 тыс. руб., расходы в сумме 4 270 114 718,3 тыс. руб., с превышением доходов над расходами в размере 776 022 781,7 тыс. руб. <1>. --------------------------------
<1> Российская газета. 2005. 29 дек. В Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2007 год" от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ доходы были предусмотрены в сумме 6 965 317 200,0 тыс. руб., а расходы 5 463 479 900,0 тыс. руб., с превышением доходов над расходами в сумме 1 501 837 300,0 тыс. руб. <1>. --------------------------------
<1> Российская газета. 2006. 22 дек. В связи с преодолением длительного спада производства, как отметил Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г., Россия вошла в десятку крупнейших экономик мира, что позволит утвердить не только бездефицитный бюджет по доходам и расходам, значительно превышающим показатели 109
ранее принимаемых федеральных бюджетов, но и предусмотреть доходы и расходы на плановый период 2009 и 2010 гг. 24 июля 2007 г. впервые в истории нашей страны был принят Федеральный закон о федеральном бюджете не на один предстоящий бюджетный год, а на более длительный трехлетний период. Это нашло отражение в названии и содержании Федерального закона. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ содержит 31 статью и 48 приложений. Общий объем доходов федерального бюджета на 2008 г. предусмотрен в сумме - 6 644 447 448,0 тыс. руб., общий объем расходов в сумме 6 570 297 744,0 тыс. руб., превышение доходов над расходами предусмотрен в сумме 74 149 704,0 тыс. руб. Общий прогнозируемый объем ВВП, из которого исходят показатели федерального бюджета на 2008 г., определен в 35 000,0 млрд. руб. и уровня инфляции, не превышающего 7,0%. Общий объем доходов федерального бюджета на 2009 г. утвержден в сумме 7 465 446 753,0 тыс. руб., расходы - 7 451 153 801,8 тыс. руб., профицит - 14 292 951, 2 тыс. руб. Прогнозированный общий объем доходов федерального бюджета на 2010 г. утвержден в сумме 8 089 965 207,0 тыс. руб., а общий объем расходов федерального бюджета на 2010 г. - 8 089 965 207,0 тыс. руб., т.е. планируется равенство общего объема доходов и расходов <1>. --------------------------------
<1> Российская газета. 2007. 27 июля. При этом следует отметить, что о необходимости разработки перспективных финансовых планов, утверждаемых наряду с пятилетними планами развития народного хозяйства СССР, говорил еще М.И. Пискотин. Он указывал, что "само собой разумеется, что перспективный финансовый план может и должен составляться по более общим ("укрупненным") показателям, чем бюджет на один год. Он не является и не должен быть планом, непосредственно обращаемым к исполнению. Таковым всегда будет годовой бюджет, разработанный на его основе. Это позволяет сочетать перспективные задачи с потребностями конкретного года, долгосрочное планирование с необходимой гибкостью бюджетной политики" <1>. И, несмотря на изменения, произошедшие в нашей стране, в частности в области управления экономикой, выводы М.И. Пискотина о перспективном финансовом планировании могут и должны быть учтены в практической деятельности Министерства финансов России. --------------------------------
<1> Пискотин М.И. Назв. соч. С. 24, 25. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2001 год" и все последующие Федеральные законы, утверждающие федеральные бюджеты на соответствующий год, содержат значительное количество статей, более 100. Так, Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2003 год" от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ состоит из 146 статей; Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2006 год" от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ состоит из 130 статей; Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2007 год" N 238ФЗ содержит 138 статей. При этом необходимо иметь в виду, что сами статьи по содержанию достаточно объемны. И особенно важно отметить, что Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2001 год" и Федеральные законы о федеральном бюджете на последующие годы снабжены большим количеством приложений, раскрывающим цифровые данные, подтверждающие содержание статей Федерального закона. Так, к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2006 год" имеется 58 приложений, а к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2007 год" - 60. Значительное внимание к характеристике Федеральных законов, утверждающих федеральный бюджет на соответствующий год, было уделено в настоящем исследовании в связи с тем, что в литературе в свое время отмечалось, что закон, утверждающий бюджет государства, "не является обычным законом, так как в большинстве своих постановлений 110
лишен нормативного характера. Если обычный закон рассчитан на длительное действие и на многократное применение, то бюджет действует лишь один год и исчерпывается однократным применением" <1>. --------------------------------
<1> Пискотин М.И. Назв. соч. С. 65. Если вспомнить Закон СССР "О государственном бюджете на 1978 г.", о котором шла речь ранее, то в нем действительно отсутствуют статьи, имеющие нормативноправовой характер и рассчитанные на длительное применение, все 10 статей вышеназванного Закона СССР прекращали свое действие с окончанием бюджетного года. При анализе Федеральных законов, утвердивших федеральные бюджеты на 2001 г. и последующие годы, видно, что картина резко изменилась: эти Федеральные законы не только стали содержать большое количество статей, но и появились среди них статьи, действие которых не ограничивалось определенным периодом - бюджетным годом (с 1 января по 31 декабря) и содержание которых было рассчитано на более длительное время. В литературе отмечалось, что "кроме правовых норм, имеющих временный характер, т.е. действующих в течение определенного периода, в течение финансового года, федеральный закон о федеральном бюджете содержит и нормы, действие которых распространяется и на последующие финансовые года, т.е. имеют характер длительного применения, и которые подлежат отмене, прекращают свое действие не по истечении финансового года, а должны быть отменены федеральным законом. Так, ч. 8, 9 ст. 76 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" были отменены ст. 87 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год". Примеры подобного характера не единичны" <1>. --------------------------------
<1> Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право в вопросах и ответах: Учебное пособие / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Издательство "Проспект", 2006. С. 67, 68. В федеральные законы о федеральном бюджете включались статьи, предусматривающие реализацию других федеральных законов, в частности, направленных на защиту прав и интересов граждан, нарушенных в конце XX в., в связи с распадом СССР и кардинальными изменениями социально-экономических отношений. В этом плане необходимо специально рассмотреть содержание ст. 112 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" и ст. 130 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год". Указанные статьи предусматривают реализацию Федерального закона от 10 мая 1995 г. N 73-ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" <1>. В данных статьях предусматривается сумма для выплаты предварительной компенсации вкладов в Сберегательном банке Российской Федерации по состоянию на 20 июня 1991 г. и на выплату предварительной компенсации вкладов (взносов) в организации государственного страхования (Российской государственной страховой компании и ее дочерних обществ) на 1 января 1992 г. В этих случаях были определены размер компенсации (до 1,0 тыс. руб.) и категории граждан, имеющих право на такую компенсацию, в частности в данную категорию входили граждане по 1940 год рождения включительно, инвалиды I группы, участники Великой Отечественной войны, инвалиды II группы по 1950 г. рождения включительно. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 20. Ст. 1765. В дальнейших Федеральных законах о федеральном бюджете круг субъектов, имеющих право на получение компенсации, расширялся. Так, в ст. 117 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ предусмотрено 48 000 000,0 тыс. руб. на обеспечение расходов 111
на выплату отдельным гражданам Российской Федерации предварительной компенсации по вкладам в Сберегательном банке, которая выплачивается также в размере до 1,0 тыс. руб. следующим гражданам (в том числе наследникам первой очереди <1>, относящимся к указанным категориям граждан): --------------------------------
<1> В соответствии со ст. 1142 ГК РФ наследниками первой очереди по закону являются дети, супруг и родители наследодателя. Внуки наследодателя и их потомки наследуют по праву представления. 1) гражданам по 1953 г. рождения включительно; 2) инвалидам II группы без указания года рождения. Кроме того, гражданам РФ по 1947 г. рождения включительно, инвалидам I группы либо инвалидам, имеющим III степень ограничения способности к трудовой деятельности, родителям и опекунам детей-инвалидов и инвалидов детства и т.д. выплачивается компенсация в размере остатка вкладов в Сберегательном банке РФ по состоянию на 20 июня 1991 г. и вкладов (взносов) в организациях государственного страхования по состоянию на 1 января 1992 г. (исходя из нарицательной стоимости денежных знаков в 1991 г.). Размер компенсации определяется с учетом сроков хранения вкладов (взносов) и уменьшается на сумму ранее полученной предварительной компенсации по вкладам (взносам). В данной статье также предусмотрен размер и порядок выплаты компенсации на оплату ритуальных услуг, а также иные вопросы, связанные с погашением государственного внутреннего долга, образовавшегося в 90-х гг. прошлого столетия. Следует отметить, что наряду с другими статьями, которым присущ нормативный характер, Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2006 год" от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ включил статью, имеющую большое значение для улучшения финансирования некоторых бюджетных учреждений. В соответствии со ст. 30 вышеназванного Закона доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление научным учреждениям, учреждениям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, имеющих государственный статус, образовательным учреждениям, учреждениям здравоохранения, государственным учреждениям федеральной почтовой связи Федерального агентства связи, государственным учреждениям культуры и искусства, государственным архивным учреждениям, имеющим государственный статус и финансируемым на основании смет доходов и расходов, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов указанных учреждений. Поступившие средства отражаются на лицевых счетах данных бюджетных учреждений в органах Федерального казначейства и направляются на их содержание и развитие материально-технической базы в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2007 год" от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ в ст. 33 предусмотрел аналогичную норму. В указанной статье также предусмотрено, что доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление федеральным государственным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, научного обслуживания Российской академии наук, образовательным и архивным учреждениям, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в смете доходов и расходов указанных учреждений. Указанные средства отражаются на лицевых счетах, открытых данным учреждениям в территориальных органах Федерального казначейства, и направляются на их содержание в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования содержания и развития их материально-технической базы сверх выделенных им средств из федерального бюджета. Рассмотренные нормы Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" и Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" улучшают финансовое 112
положение некоторых бюджетных учреждений, предоставив им право использования средств, полученных от сдачи в аренду помещений, находящихся у них в оперативном управлении. До вступления в действие Бюджетного кодекса РФ указанные доходы относились к институту "внебюджетных средств", который имел большое значение для финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений, постоянно недофинансируемых государством. Данная проблема неоднократно обсуждалась в литературе, и в настоящее время можно констатировать, что частично мнение ученых нашло отражение в п. 11 ст. 5 ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" <1>. --------------------------------
<1> Российская газета. 2007. 28 апр. В п. 11 ст. 5 названного выше Федерального закона содержатся нормы следующего содержания: до дня вступления в силу федерального закона (речь идет о принятии специального федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств, поступающих от различных видов хозяйственной деятельности, приносящих доход): 1) доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление <1> федеральным бюджетным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, отражаются на лицевых счетах указанных учреждений, открытых в органах Федерального казначейства, и направляются на содержание и развитие их материальнотехнической базы сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных ведомственной структурой расходов федерального бюджета; --------------------------------
<1> Статьи 216, 296 ГК РФ. 2) порядок использования доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности и переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям субъектов Российской Федерации (муниципальным бюджетным учреждениям) культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, устанавливается соответственно законам субъекта Российской Федерации и муниципальным правовым актам представительного органа муниципального образования; 3) бюджетное учреждение на основании закона (решения) о бюджете вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные им средства от оказания платных услуг, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований <1>, и средства от иной приносящей доход деятельности на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (муниципальные правовые акты), а также положения устава бюджетного учреждения <2>; --------------------------------
<1> Использование понятия "добровольное пожертвование" некорректно, так как в соответствии со ст. 421, 572 и 582 ГК РФ пожертвованием признается дарение, а договор дарения, как и большинство других договоров, носит добровольный характер. <2> По нашему мнению, процедура, предусматривающая реализацию соответствующего права бюджетным учреждением, необоснованно громоздка. Достаточно было бы, на наш взгляд, предоставленное право на использование средств, 113
полученных от деятельности, приносящей доходы, предусмотреть в уставе бюджетного учреждения и в ежегодно утверждаемой главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств смете доходов и расходов данного бюджетного учреждения. 4) бюджетное учреждение осуществляет операции с указанными средствами в установленном финансовым органом порядке в соответствии со сметой доходов и расходов по приносящей доход деятельности, подлежащей представлению в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета бюджетного учреждения; 5) заключение и оплата бюджетным учреждением договоров, подлежащих исполнению за счет указанных средств, производятся в соответствии со сметой доходов и расходов по приносящей доход деятельности; 6) бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, в порядке, установленном главой 24.1 БК РФ (в редакции ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ); 7) финансовый орган вправе принимать решение об осуществлении операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности бюджетного учреждения, на счетах, открытых ему или Федеральному казначейству в учреждениях Центрального банка Российской Федерации или кредитных организациях с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации и обслуживаемых без взимания платы <1>. --------------------------------
<1> Данная норма, по нашему мнению, направлена на ограничение прав бюджетного учреждения по использованию средств, полученных от приносящей доход деятельности, и затормозит развитие данного вида деятельности. В данном исследовании не только приводится текст соответствующей статьи ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, но в сносках содержится к нему своеобразный комментарий, который может быть полезен при разработке специального федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от приносящей доход деятельности, который упоминался ранее. При этом необходимо отметить, что в рассматриваемой статье законодатель совершенно справедливо отказался от использования категории "предпринимательская деятельность" при характеристике деятельности бюджетных учреждений, приносящей доход. Рассматривая в настоящей главе содержание Федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, следует еще раз подчеркнуть, что рост общественного производства в стране обеспечил бездефицитность федерального бюджета начиная с 2001 г. и по настоящее время, что является залогом дальнейшего развития и укрепления нашей страны. Однако из анализа Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" наглядно видно существование старой проблемы, без решения которой многие задачи в сфере бюджетной деятельности не могут быть успешно выполнены. Это - проблема неосвоения выделенных средств бюджетным организациям, вопросы исполнения бюджетов в IV квартале и даже в последнем месяце данного квартала, когда выделенные средства в указанный период не могут быть по объективным причинам использованы эффективно. Исследуя данную проблему, проблему образования остатка денежных средств на конец бюджетного года, С.А. Алешина отмечает, что "это может быть и результатом экономного использования государственных денежных средств либо зависело от объективных обстоятельств, которые не всегда можно учесть при перспективном планировании расходов бюджетных средств" <1>. --------------------------------
114
<1> Алешина С.А. Правовые основы расходов на пенсионное обеспечение сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих в системе МВД России. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 19. В п. 7 ст. 84 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ фиксируется, что остаток средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2007 г. на счетах Федерального казначейства РФ равен сумме 136 000 000,0 тыс. руб., при этом необходимо отметить, что указанный остаток в соответствии с данным Федеральным законом будет направлен на обеспечение расходов федерального бюджета 2007 г. Трудно найти объяснение, учитывая низкий уровень жизни граждан России, образованию остатков неиспользованных средств в 2006 г. в бюджетах Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и территориальных фондов медицинского страхования, Фонда социального страхования. По нашему мнению, для решения проблемы неосвоения бюджетных средств государства и средств бюджетов государственных внебюджетных фондов представляется необходимым: - совершенствование бюджетного законодательства в части улучшения качества планирования, предоставление главным распорядителям (распорядителям) бюджетных средств права по маневрированию в использовании выделенных бюджетных ассигнований в течение бюджетного года, особенно по итогам 9 месяцев, без изменения направления расходов; повышение ответственности финансовых органов, в том числе Федерального казначейства, главных распорядителей (распорядителей), получателей бюджетных средств за неосвоение бюджетных ассигнований, так как нельзя не учитывать, что в условиях развития рыночных отношений от всех участников бюджетного процесса требуется значительно больше оперативности и самостоятельности при осуществлении хозяйственных операций, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета; - усиление государственного финансового контроля в области осуществления бюджетной деятельности, в частности более активного участия в нем Счетной палаты РФ, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора; преимущественное использование формы контроля в виде фактической проверки положения дел, а не только проведение документальных ревизий; - широкое информирование граждан России о причинах неосвоения бюджетных ассигнований и особенно денежных средств государственных внебюджетных фондов РФ. § 2. ВОПРОСЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА И БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ Проблемы бюджетного устройства и бюджетной системы активно обсуждаются как экономистами, так и юристами. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Федеративное государственное устройство России определяет ее бюджетное устройство, в основе которого находится бюджетная система. В настоящее время отсутствует легальное определение бюджетного устройства, хотя в отмененном Законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. такое определение присутствовало и согласно которому бюджетное устройство определялось как организация бюджетной системы и принципы ее построения <1>. --------------------------------
<1> ВВС. 1991. N 46. Ст. 1543. Комментируя Бюджетный кодекс Российской Федерации, М.И. Пискотин отмечал, что "к сожалению, эта важная категория финансового права осталась неопределенной в действующей редакции БК РФ. Возможно, это и привело к некоторым композиционным 115
огрехам, проявившимся в структуре Кодекса и связанным с неурегулированностью на законодательном уровне понятий "бюджетная система" и "бюджетное устройство" <1>. -------------------------------<1> Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. М.: ЭКАР, 2002. С. 26. Н.И. Химичева дает следующее определение бюджетного устройства: "Бюджетное устройство - это основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии их доходов и расходов" <1>. --------------------------------
<1> Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 178. По мнению М.И. Пискотина, "организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями составляют понятие "бюджетное устройство" <1>. -------------------------------<1> Назв. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. С. 26. Ю.В. Тютина, анализируя сущность бюджетной классификации, исходя из структуры БК РФ, приходит к выводу, что "бюджетная классификация является также одним из трех элементов бюджетного устройства Российской Федерации, наряду с бюджетной системой Российской Федерации и принципами бюджетной системы" <1>. --------------------------------
<1> Тютина Ю.В. Бюджетная классификация как институт финансового права // Сучасний стан та перспективи развитку фiнансового права: Тези доп. Мiжнародноi науково-практичноi конференцii, 23 - 24 листопада 2007 р. / Науково-дослiдний iнститут фiнансового права. К.: ПП "Укртехноприiнт", 2007. С. 76 - 78. При всей важности бюджетной классификации как методологической основы формирования доходов и расходов бюджетов бюджетной системы, обеспечивающей сопоставимость показателей как доходов, так и расходов бюджетов бюджетной системы, вряд ли корректно было бы приравнивать ее к структурным элементам бюджетного устройства России. Точнее было бы рассматривать нормы, регулирующие бюджетную классификацию как технико-юридические нормы, позволяющие группировать доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и используемые для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности и проведения контроля. Среди изменений и дополнений, внесенных в БК РФ ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, также отсутствует норма, определяющая бюджетное устройство России. Основу бюджетного устройства составляет бюджетная система. Для федеративного государства, как отмечалось в литературе, возможны два варианта построения бюджетной системы, два варианта взаимоотношений между бюджетом центра Федерации и бюджетами ее субъектов. В нашей стране в разные периоды ее развития с учетом федеративного государственного устройства были применены оба варианта построения бюджетной системы. В СССР был использован вариант построения бюджетной системы, при котором бюджетная система СССР состояла из союзного бюджета и 15 государственных бюджетов советских социалистических республик. В зависимости от административно-территориального устройства той или иной республики, ее 116
государственный бюджет состоял из республиканского бюджета, государственного бюджета автономной республики, автономной области, бюджета области, края, районов, городов, сельских и городских поселений. Все создаваемые бюджеты на территории СССР объединялись снизу вверх, через консолидированные бюджеты вышестоящего административно-территориального образования, и в итоге создавался единый государственный бюджет СССР, утверждаемый высшим органом государственной власти - Верховным Советом СССР. Государственный бюджет СССР включал в себя сельские, поселковые, городские, районные, краевые, областные, республиканские и союзный бюджеты - всего более 50 тыс. бюджетов. Объединение всех самостоятельно создаваемых бюджетов на территории СССР в единый государственный бюджет СССР объяснялось многими причинами, и в первую очередь социально-экономическим строем страны, а также необходимостью наибольшей централизации финансовых ресурсов страны <1>. --------------------------------
<1> См.: Пискотин М.И. Назв. соч. С. 71 - 74. В России, как и в иных федеративных государствах, применяется другой вариант построения бюджетной системы: бюджет центра - Федерации и бюджеты субъектов Федерации создаются самостоятельно, существуют отдельно, не объединяясь в единый бюджет, утверждаемый высшим органом государственной власти Российской Федерации. В соответствии со ст. 10 БК РФ "Структура бюджетной системы Российской Федерации" к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся: - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; - местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений. В ст. 6 БК РФ содержится легальное определение бюджетной системы. Бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Аналогичное понятие содержалось и в ст. 6 БК РФ до внесения в нее изменений ФЗ от 26 апреля 2007 г., единственно только заменили слова "нормами права" на слова "законодательством Российской Федерации". Отсутствие легального определения бюджетного устройства, вероятно, явилось причиной появления понятия "бюджетная система" в широком смысле. "В широком же смысле бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на определенных принципах систему урегулированных нормами права общественных отношений, складывающихся в сфере бюджетной деятельности" <1>. Однако в дальнейшем авторы без достаточных оснований расширили предложенное определение, включив в него, на наш взгляд, разноплановые категории. По их мнению, "...в широком смысле бюджетная система Российской Федерации представляется совокупностью: --------------------------------
<1> Парыгина В.А., Тедеев А.А., Мельников С.И. Бюджетная система РФ // Серия: "Учебники, учебные пособия". Ростов н/Д: Феникс. С. 16. - системы бюджетов и внебюджетных фондов Российской Федерации; - системы бюджетных отношений; - системы участников бюджетных отношений; 117
- нормативно-правовой базы бюджетной деятельности" <1>. --------------------------------
<1> Парыгина В.А., Тедеев А.А., Мельников С.И. Назв. соч. С. 16. Рассматривать вышеперечисленные системы в качестве элементов бюджетной системы вряд ли научно обоснованно, особенно включение в бюджетную систему нормативно-правовой базы. В БК РФ, как отмечалось в литературе, расширились рамки понятия бюджетной системы, поскольку законодатель включил "в нее помимо бюджетов в собственном смысле слова и внебюджетные государственные социальные фонды (ст. 13). При этом какие-либо муниципальные (местные) внебюджетные фонды не упоминаются. Такое объединение является условным. "...Внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом" <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 175, 176. Отрицательные мнения об объединении бюджетов и внебюджетных фондов в бюджетной системе высказывали и иные авторы <1>. Существует и противоположная позиция по данному вопросу. Так, Н.А. Шевелева пишет: "Первый уровень бюджетной системы образуют федеральный бюджет и социальные внебюджетные фонды. Несмотря на филологическую алогичность, сегодня уже не вызывает сомнений целесообразность включения внебюджетных фондов в бюджетную систему России, поскольку задачи, решаемые фондами, и правовой режим средств внебюджетных фондов соответствуют целям бюджетной системы страны" <2>. Позволим себе усомниться в бесспорности данного утверждения, поскольку правовой режим государственных внебюджетных фондов, как правильно отмечала Н.И. Химичева, источники формирования, направления расходов, организация управления ими и другие признаки существенно отличают их от государственного бюджета и местных бюджетов. --------------------------------
<1> См.: Родионова В.М. Современные требования к бюджетному законодательству // Финансы. 1998. N 7. С. 11. <2> Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб.: Издательский дом С.Петерб. гос. ун-та; Издательство юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2004. С. 27, 28. Учитывая социальную значимость государственных внебюджетных фондов, их особый правовой режим, отличающийся от правового режима государственных бюджетов, перспективу дальнейшего развития данного финансового института, необходимость создания подобных фондов на уровне муниципальных образований, представляется целесообразным создать отдельную систему государственных и местных внебюджетных фондов, выделив государственные внебюджетные фонды из бюджетной системы России, с включением вновь созданной системы в качестве самостоятельного звена в финансовой системе страны. Бюджетное законодательство России до принятия Бюджетного кодекса РФ устанавливало следующие принципы бюджетной системы: единство, самостоятельность, полноту, реальность и гласность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ. БК РФ не только закрепил вышеназванные принципы бюджетной системы, раскрывая их содержание, но и включил в перечень принципов бюджетной системы новые, ранее неизвестные бюджетному праву России. В соответствии со ст. 28 БК РФ <1> бюджетная система Российской Федерации основывалась на следующих принципах: 118
--------------------------------
<1> До внесения в него изменений ФЗ от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ и ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ. 1) единство бюджетной системы Российской Федерации; 2) разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; 3) самостоятельность бюджетов; 4) полнота отражения доходов и расходов бюджетов; бюджетов государственных внебюджетных фондов; 5) сбалансированность бюджета; 6) эффективность и экономность использования бюджетных средств; 7) общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; 8) гласность; 9) достоверность бюджетов; 10) адресность и целевой характер бюджетных средств. Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ введен дополнительный принцип - равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Бюджетный кодекс РФ раскрывает содержание перечисленных принципов бюджетной системы, реализация которых направлена на ее укрепление, должна способствовать стабильности функционирования бюджетной системы России. Представляется целесообразным рассмотреть содержание названных принципов, которые, по нашему мнению, отражают реальные изменения, происходящие в нашей стране. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации - это единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений (ст. 29 БК РФ). Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств (ст. 30 БК РФ). Принцип самостоятельности бюджетов означает: - право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; - право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ; - право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации; 119
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с БК самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней); - недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух или более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств; - недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней; - недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; - недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов (ст. 31 БК РФ). Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований - это определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ (ст. 31.1 БК РФ). Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов проявляется в том, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года (ст. 32 БК РФ). Принцип сбалансированности бюджета выражается в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета (ст. 33 БК РФ). Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения 120
заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 34 БК РФ). Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации (ст. 35 БК РФ). Принцип гласности означает: - обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; - обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти; - секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета (ст. 36 БК РФ). Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета (ст. 37 БК РФ). Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств закрепляет требование о том, чтобы бюджетные средства выделялись в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации (ст. 38 БК РФ) <1>. --------------------------------
<1> См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. С. 66 - 70. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ было внесено в БК РФ более 200 изменений, не считая изменений, внесенных в иные федеральные законы, регулирующие бюджетные отношения. Были внесены изменения и в статьи БК РФ, закрепляющие принципы бюджетной системы. Не ставя перед собой задачи оценки юридической техники, использованной при разработке ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, необходимо отметить, что наряду с существенными изменениями в БК РФ данный ФЗ изобилует незначительными коррективами действующих норм БК РФ, усложняющими и без того непростые для понимания формулировки БК РФ. Рассмотрим вновь введенные этим Законом принципы бюджетной системы: 1) принцип подведомственности расходов и 2) принцип единства кассы. 1. Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и 121
получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 158 Бюджетного кодекса РФ. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств. Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, а также в силу создания организации - получателя бюджетных средств как учреждения главным распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (ст. 38.1 БК РФ). 2. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации (ст. 38.2 БК РФ). Подробное рассмотрение принципов построения и функционирования бюджетной системы, закрепленных в БК РФ, обусловлено необходимостью установления наличия соответствия между провозглашенными в законодательстве основными положениями о бюджетной системе, обусловленными федеративным устройством России и реальными межбюджетными отношениями, возникающими между различными бюджетами. В литературе отмечалось, что бюджетная система России построена на основе принципа бюджетного федерализма, который обеспечивает субъектам Федерации необходимый объем полномочий для самостоятельного решения за счет собственных финансовых средств вопросов, отнесенных к их ведению. Ю.А. Крохина определяет бюджетный федерализм как исходное начало бюджетной деятельности государств, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов Федерации и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области бюджета <1>. Принцип федерализма относится к основным принципам всей финансовой деятельности России, поэтому он не может не проявляться при осуществлении важнейшего вида финансовой деятельности, каким является бюджетная деятельность, и не может не найти отражения в структуре бюджетной системы страны и в межбюджетных отношениях между различными бюджетами, входящими в нее. --------------------------------
<1> См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. проф. Н.И. Химичевой. М.: Норма, 2001. С. 40. Н.А. Шевелева, подробно исследуя сущностные свойства бюджетной системы России, особое внимание уделяет принципу самостоятельности бюджетов и приходит к выводу, что "сущностью бюджетной системы России является унитаризм, а вовсе не федерализм" <1>, и приводит достаточно аргументированные доказательства, свидетельствующие об ограничениях данного принципа не только текущим бюджетным законодательством, но и самим Бюджетным кодексом РФ. Можно привести и иные 122
примеры ограничения самостоятельности бюджетов субъектов Федерации. Разве размеры межбюджетных трансфертов, предусмотренные, например, в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2006 год" от 26 декабря 2005 г. в размере 1 431 827 825,0 тыс. рублей при общих расходах 4 270 114 718,3 тыс. руб., не свидетельство усиления централизации в области бюджета и вытекающие из этого ограничения самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований в области бюджета? Но тем не менее утверждать, что бюджетная система России относится к унитарным системам, нам представляется недостаточно убедительным. При этом Н.А. Шевелева совершенно справедливо отмечает, что "...нельзя не признать объективности и неизбежности ограничений принципа самостоятельности бюджетов. Самостоятельность любого бюджета объективно ограничена вхождением его в бюджетную систему государства. Нельзя игнорировать также и состояние российской экономики, и в особенности региональные различия..." <2>. Последнее замечание Н.А. Шевелевой особенно важно, так как о региональных различиях нельзя забывать хотя бы потому, что в 90-е гг. прошлого столетия, когда произошел развал СССР, первый Президент России провозгласил принцип "неограниченного суверенитета", в результате чего на территории России возникло 89 субъектов, некоторые из которых не обладали необходимыми условиями для самостоятельного существования в качестве публично-правового образования. Не является ли это одной из причин процесса объединения ранее самостоятельных субъектов РФ, наблюдаемого в настоящее время? -------------------------------<1> Шевелева Н.А. Назв. соч. С. 9; см. также: Евдокимов А.Н. Бюджет как элемент бюджетной системы // Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию / Центр публично-правовых исследований; Под ред. А.Н. Козырина. М.: ЦППИ, 2007. С. 25. <2> Шевелева Н.А. Назв. соч. С. 19. Бюджетная система России, поскольку наше государство в соответствии с Конституцией РФ имеет федеративное устройство, не может не быть федеративным, свидетельство - три уровня бюджетов, но со значительными элементами централизации, обусловленной социально-экономическими и политическими условиями развития страны, необходимыми для подъема экономики, повышения жизненного уровня граждан, обеспечения безопасности государства. § 3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Важнейшей проблемой правового регулирования бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, как отмечалось в литературе, остаются проблемы формирования доходной части федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, осуществления расходов государственных бюджетов и местных бюджетов в связи с переходом страны к рыночным отношениям, обеспечения фактической самостоятельности бюджетов, реальных гарантий равенства бюджетных прав различных субъектов бюджетного права, сбалансированности бюджетов, организации межбюджетных отношений. Отмена в БК РФ нормы, содержащей понятие "минимальная бюджетная обеспеченность", в соответствии с которой определялась минимально допустимая (точнее, необходимая. - Примеч. Э.С.) стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующего бюджета, не будет способствовать, по нашему мнению, сокращению существующего разрыва между бюджетами субъектов РФ, являющихся донорами, и бюджетами дотационных субъектов, которых большинство <1>. 123
А это - одна из сложнейших проблем правового регулирования бюджетной деятельности. БК РФ для осуществления бюджетной деятельности наделяет Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования соответствующими бюджетными полномочиями. --------------------------------
<1> См.: Соколова Э.Д. Назв. соч. С. 71. В литературе отмечалось, что право на получение бюджетных доходов является суверенным правом Российской Федерации, которая одновременно обладает и правом собственности на них <1>. И хотя, как правильно заметила Ю.А. Крохина, это право собственности Российской Федерации косвенно закреплено в БК РФ <2>, следует согласиться с мнением Л.Л. Бобковой <3> о необходимости прямого закрепления права собственности Российской Федерации на федеральный бюджет в ст. 13 БК РФ. --------------------------------
<1> Финансовое право / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2001. С. 106. <2> См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России. М., 2004. С. 263. <3> См.: Бобкова Л.Л. Проблемы закрепления компетенции государства в области финансов в условиях реформирования бюджетного законодательства // Сучасний стан та перспективи развитку фiнансового права: Тези доп. Мiжнародноi науково-практичноi конференцii, 23 - 24 листопада 2007 р. / Науково-дослiдний iнститут фiнансового права. К.: ПП "Укртехноприiнт", 2007. С. 88 - 90. Уменьшение количества налогов субъектов РФ и местных налогов при увеличении числа федеральных налогов, наблюдаемая тенденция усиления централизации в бюджетной деятельности, увеличение зависимости бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов от межбюджетных трансфертов и другие факторы вносят свои коррективы в реализацию закрепленных в БК РФ основных принципов построения и функционирования бюджетной системы <1>, в правовой режим доходов и расходов государственных бюджетов и местных бюджетов. БК РФ, регулируя поступление доходов в бюджеты бюджетной системы РФ, а также расходы бюджетов, закрепляет не только общие положения о доходах и расходах бюджетов, но, исходя из общих положений, устанавливает конкретные нормы, регулирующие доходы и расходы федерального бюджета, доходы и расходы бюджетов субъектов РФ, доходы и расходы местных бюджетов. --------------------------------
<1> См.: Соколова Э.Д. Назв. соч. С. 71. В соответствии с БК РФ доходы всех бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах. Важнейшим источником доходов бюджетов в условиях рыночных отношений являются налоги и сборы, а также пени и штрафы по ним. К доходам бюджетов относятся также неналоговые доходы и безвозмездные поступления. Бюджетное законодательство, подразделяя доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы на налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные поступления, создает тем самым правовую основу для привлечения всех звеньев финансовой системы к формированию доходной части бюджетов. Взаимоотношения между фондами бюджетной системы и другими звеньями финансовой системы по линии образования доходов бюджетов зависят от природы соответствующего звена финансовой системы, формы собственности, на которой действует субъект, образующий соответствующий фонд денежных средств. Наиболее тесные взаимоотношения существуют между фондами бюджетной системы и фондами денежных средств, принадлежащими государственным и муниципальным унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения и казенным 124
предприятиям, функционирующим на праве оперативного управления. Эти взаимоотношения проявляются в том, что, в отличие от хозяйствующих субъектов, действующих на праве частной собственности, государственные и муниципальные унитарные предприятия, в том числе и казенные, при наличии определенных условий не только платят налоги и сборы, но и вносят в бюджеты неналоговые доходы. При этом, как отмечалось ранее, БК РФ расширил перечень неналоговых доходов бюджета, изменил правовой режим новых видов неналоговых доходов, которые по ранее действовавшему бюджетному законодательству носили название "внебюджетные средства". Изменив правовой режим доходов, полученных от использования имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности, а также доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления, законодатель, по нашему мнению, понизил финансовую заинтересованность соответствующих хозяйствующих субъектов в расширении, конечно, без ущерба для своей основной деятельности, ради которой они создавались, этой экономической деятельности, приносящей дополнительные доходы, так необходимые бюджетным организациям при наличии постоянного недофинансирования их потребностей из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. В период 2000 - 2005 гг. (включительно) только в случаях, прямо предусмотренных в законе, хозяйствующий субъект мог использовать рассматриваемые доходы на финансовое обеспечение своих потребностей. До принятия Федерального закона от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ в качестве дополнительного источника финансирования доходы, полученные от платных услуг или иных аналогичных источников, могли использовать в соответствии с Законом РФ "Об образовании" от 10 июля 1992 г. N 3266-1 (с изм. и доп.) только образовательные учреждения <1>. --------------------------------
<1> См.: Соколова Э.Д. Проблемы правового регулирования финансовой деятельности органов внутренних дел в современных условиях развития России // Сборник научных статей по материалам межвузовской научно-практической конференции (Москва, 21 октября 2005 г.). С. 76. Как уже отмечалось ранее, в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2006 год" от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ и Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2007 год" от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ содержались ст. 30 и 33 (соответственно), которые предусматривали расширение перечня бюджетных организаций, которым было предоставлено право, аналогичное праву образовательных учреждений, которыми они могли пользоваться в 2006 и 2007 гг. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ в п. 10 ст. 5 предусмотрел принятие федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной, приносящей доход деятельности, кроме того, он закрепил расширение перечня бюджетных учреждений, имеющих право использовать доходы от сдачи в аренду государственного (муниципального) имущества, переданного им в оперативное управление, доходов от платных услуг, средств безвозмездных поступлений и иной, приносящей доход деятельности. В указанный перечень включены бюджетные учреждения не только образования, но и культуры, искусства, здравоохранения, науки, а также архивные учреждения. При этом предусмотрен и порядок использования доходов, полученных от указанной деятельности, до дня вступления в силу специального федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными 125
учреждениями средств, полученных от рассматриваемого вида экономической деятельности. Различные доходы, поступающие в бюджеты бюджетной системы, как правило, обезличиваются, за исключением средств целевых бюджетных фондов. В литературе отмечалось, что в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, "имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих бюджетных средств. Они используются на определенные цели соответственно своему предназначению. Однако их доходы и расходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета" <1>. Интересное исследование сущности фонда как института финансового права провела А.А. Саттарова, которая рассматривает две группы фондов: фонды, выделенные за пределы бюджетной системы (государственные внебюджетные фонды), и фонды, формируемые в составе бюджетной системы государства (бюджетные фонды) <2>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 178. <2> См.: Саттарова А.А. Фонд как институт финансового права. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 7, 15. Но прежде, чем рассмотреть более подробно фонды, образующиеся в составе бюджетов, в частности в составе федерального бюджета, необходимо обратить внимание на неточность, допущенную А.А. Саттаровой, поскольку она упустила из вида то, что государственные внебюджетные фонды, так называемые социальные, в соответствии со ст. 10 БК РФ входят в бюджетную систему. Точнее было бы говорить о фондах денежных средств в составе того или иного бюджета, например федерального бюджета, либо вне его, однако ради справедливости необходимо отметить, что А.А. Саттарова упоминает о наличии государственных внебюджетных фондов социального назначения и прочих внебюджетных фондов (экономических, научных, политических и т.п.) <1>. --------------------------------
<1> Там же. С. 8. В БК РФ содержалось легальное определение целевого бюджетного фонда как фонда денежных средств, образуемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемого по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда (ст. 17 БК РФ. - Утратила силу по ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ). В литературе отмечалось, что еще до вступления БК РФ в действие в России уже были созданы внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, дорожные и экономические фонды. В 1994 г. в общей сложности насчитывалось порядка 30 внебюджетных фондов. Наибольшее распространение получили территориальные фонды социальной поддержки населения и фонды развития жилищного строительства <1>. Такие целевые фонды, как Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд развития таможенной системы Российской Федерации, Фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции и т.д. Всего в 2000 г. в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2000 год" признавалось целевыми бюджетными фондами 10 целевых бюджетных фондов: --------------------------------
<1> См.: Саттарова А.А. Назв. соч. С. 13. - Федеральный дорожный фонд Российской Федерации; - Федеральный экологический фонд Российской Федерации; 126
- Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы; - Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов; - Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции; - Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов; - Государственный фонд борьбы с преступностью; - Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации; - Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии; - Фонд по охране озера Байкал. В 2001 г. все целевые бюджетные фонды были ликвидированы. Однако уже в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год" были созданы новые целевые бюджетные фонды. Целевыми бюджетными фондами признавались следующие фонды: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных финансов. Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2003 год" к целевым бюджетным фондам, предусмотренным в составе федерального бюджета 2002 года, добавляется целевой бюджетный Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии. В последующие годы Фонд Министерства Российской Федерации по атомной энергии был не сохранен, но созданные в 2002 г. целевые бюджетные фонды: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных финансов (данный фонд стал именоваться - Фонд реформирования региональных и местных финансов) утверждались Федеральными законами о федеральном бюджете на 2004, 2005, 2006, 2007 гг. Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2006 год" в качестве бюджетных фондов признавались не только Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и местных финансов, но и образованный Инвестиционный фонд - 69 741 208,3 тыс. (ст. 120). Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ отменил с 1 января 2008 г. действие ст. 17 БК РФ "Целевой бюджетный фонд". Каковы причины, послужившие основанием для отмены данной статьи Бюджетного кодекса РФ? А.А. Саттарова, например, считает, что отмена данной статьи связана непосредственно с переходом государства к среднесрочному финансовому планированию, так как с принятием технологии среднесрочного финансового планирования у государства не должно возникать обязательств перед гражданами, которые бы федеральный бюджет, исходя из федерального законодательства, не исполнял <1>. Вряд ли можно принять данное высказывание за исчерпывающий ответ на поставленный вопрос, поскольку целевые бюджетные фонды - это часть федерального бюджета, за счет средств которого и погашаются разнообразные обязательства государства. --------------------------------
<1> См.: Саттарова А.А. Назв. соч. С. 9. Отмена ст. 17 БК РФ обусловлена, по нашему мнению, повсеместным внедрением программно-целевого метода планирования государственных расходов, ориентированных на конечный результат, поскольку утвержденные программы (национальные, президентские, межрегиональные, ведомственные и т.д.) изначально предусматривают использование различных форм финансового обеспечения, в том числе дотаций, субвенций, субсидий в необходимом объеме. Внедрение указанного метода финансового 127
планирования базировалось на изучении практики применения в последние годы программно-целевого метода финансирования специальных федеральных программ, его достоинств и недостатков, поскольку эти программы не всегда обеспечивали эффективное использование государственных средств из-за отсутствия в них, в частности, конкретных параметров и методик определения конечного результата <1>. --------------------------------
<1> См.: Серый А.Н. Правовое регулирование расходов на реализацию государственной молодежной политики как части социальной политики в современных условиях развития России. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 15. Следовательно, отсутствие экономической необходимости в создании специальных бюджетных фондов для финансовой поддержки субъектов РФ, предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов РФ, муниципальных образований и т.д. лежит в основе отмены вышеназванной статьи БК РФ. Кроме того, учитывая мнение Н.А. Шевелевой <1> о том, что созданные в 2002, 2003 гг. целевые бюджетные фонды, за исключением Фонда реформирования региональных финансов, не имели полноценного статуса целевого бюджетного фонда, поскольку были лишены собственных источников формирования (данный вывод применим и к целевым бюджетным фондам, существовавшим в последующие годы), можно, вероятно, предположить, что такое несоответствие содержания нормы ст. 17 БК РФ реально создаваемым целевым бюджетным фондам также явилось основанием отмены данной статьи БК РФ. Но если отменено легальное понятие целевого бюджетного фонда, то почему законодатель в ст. 131 БК РФ использовал понятие "Федеральный фонд поддержки субъектов Российской Федерации", в ст. 132 БК РФ - "Федеральный фонд софинансирования расходов", в ст. 133 БК РФ - "Федеральный фонд компенсации"? Представляется, что использование в БК РФ после отмены легального понятия целевого бюджетного фонда наименований ранее создаваемых целевых бюджетных фондов обусловлено необходимостью учета выданных из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, субсидий и субвенций, которые до отмены ст. 17 БК РФ выдавались из средств соответствующего целевого бюджетного фонда. Указанные фонды приобрели статус, подобный статусу консолидированного бюджета, который не утверждается, а используется для анализа и учета. Вот почему ст. 131 БК РФ закрепила, что дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ ОБРАЗУЮТ (выделено мною. - Э.С.) Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации; ст. 132 БК РФ предусматривает, что совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации образует Федеральный фонд софинансирования расходов и т.д. --------------------------------
<1> См.: Шевелева Н.А. Бюджетная система России. С. 67. В расходной части федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы РФ создаются резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - Резервный фонд Правительства Российской Федерации, резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервные фонды местных администраций (ст. 81 БК РФ). В соответствии со ст. 82 БК РФ на очередной финансовый год и плановый период создается Резервный фонд Президента Российской Федерации. Новым видом бюджетных фондов в составе федерального бюджета являются резервные фонды государства: до 1 января 2008 г. - Стабилизационный фонд, в последующий период - созданные на его базе Резервный фонд РФ и Фонд национального благосостояния (в ст. 96.10 БК РФ он носит наименование "Фонд будущих поколений"). Следует остановиться на таком бюджетном резервном фонде, каким является созданный в соответствии с ФЗ от 23 декабря 2003 г. N 184-ФЗ Стабилизационный фонд 128
Российской Федерации. Цель создания данного фонда, порядок его формирования, использование средств, управление средствами Стабилизационного фонда, учет и отчетность по операциям с его средствами были закреплены ст. 96.1 - 96.5 БК РФ, входившими в главу 13.1 "Стабилизационный фонд Российской Федерации". В ст. 96.1 устанавливалось, что Стабилизационный фонд Российской Федерации - часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежит обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой. Под базовой ценой на нефть законодатель понимал цену на нефть сырую марки "Юралс", эквивалентную 146 долл. США за одну тонну (20 долл. США за один баррель), что соответствовало реалиям того времени. В последующие годы в связи с политическими и экономическими событиями, происходившими в мире, цена за один баррель начала стремительно расти и в январе 2008 г. составляла 99 долл. за баррель. Стабилизационный фонд достиг огромных размеров. В соответствии со ст. 96.3 БК РФ средства Стабилизационного фонда могли использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд. руб. Дефицита федерального бюджета нет, цены на нефть растут, общий объем средств Стабилизационного фонда превысил установленный минимум. На какие же цели расходуются средства Стабилизационного фонда? В литературе отмечалось, что "практика образования, и особенно использования данного фонда, широко обсуждается в СМИ и юридической литературе. Высказываются недоумения по поводу того, почему при достаточно высокой цене на нефть не решаются кардинально проблемы социально-экономического развития страны, не повышается заметно уровень жизни граждан, не увеличивается производственный потенциал. Вызывает сомнение целесообразность и оправданность вложения средств Стабилизационного фонда в ценные бумаги иностранных государств, тем более под низкие проценты" <1>. --------------------------------
<1> См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. С. 65. В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ и со ст. 2 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ Правительство Российской Федерации вправе направлять в 2006 г. и 2007 г. средства Стабилизационного фонда Российской Федерации на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства Российской Федерации. В соответствии со ст. 96.4 БК РФ средства Стабилизационного фонда могли размещаться в долговые обязательства иностранных государств, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации. Данное направление использования средств Стабилизационного фонда получило значительное развитие. 26 апреля 2007 г. Президент Российской Федерации, выступая перед депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, отметил, что снижение инфляции, устойчивое развитие экономики требуют корректировки функций и структуры Стабилизационного фонда, и напомнил о своем предложении о новом порядке использования финансовых ресурсов, получаемых от нефтегазовых доходов, которое было сформулировано в его Бюджетном послании. Нефтегазовые доходы предлагалось разделить на три потока: - в Резервный фонд для целей минимизации рисков экономики страны в случае резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках; - в федеральный бюджет для выполнения прежде всего масштабных социальных программ; 129
- в Фонд будущих поколений, куда будут направляться все остальные нефтегазовые доходы. Поскольку средства этого фонда должны идти на повышение качества жизни людей и развитие экономики страны, на улучшение благосостояния как будущих, так и нынешних поколений, по мнению Президента Российской Федерации, его следовало бы назвать Фондом национального благосостояния. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ внесены изменения в БК РФ, в частности глава 13.1 "Стабилизационный фонд Российской Федерации" БК РФ утратила силу с 1 января 2008 г., но введена в действие новая глава - глава 13.2 - "Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета" (ст. 96.6, 96.7, 96.8, 96.9, 96.10, 96.11, 96.12 БК РФ). Итак, доходы государственного бюджета обеспечивают Российскую Федерацию и субъекты Российской Федерации основным объемом финансовых ресурсов, необходимых им для выполнения своих задач и функций, но это не единственные доходы, составляющие финансовую основу функционирования государства. Наряду с этими централизованными доходами государства создаются и децентрализованные доходы доходы государственных унитарных предприятий, остающихся в их хозяйственном ведении после уплаты соответствующих налогов и сборов. Как доходы государственных бюджетов (федерального, бюджетов субъектов РФ) входят в более широкую категорию "Государственные доходы", так и расходы государственных бюджетов являются составной частью государственных расходов, составляя их ядро. Известный ученый В.А. Лебедев, изучая государственные потребности и, соответственно, расходы государства, еще в XIX в. отмечал, что "государственные потребности составляют круг различных надобностей, вызываемых общим характером государственной жизни... В государствах, достигших известной степени развития, круг этих надобностей почти один и тот же, это: содержание верховной власти и организма государственного управления, обеспечение внутренней и внешней безопасности и различные меры, предпринимаемые для народного благосостояния. Все эти задачи, которые лежат на государстве, не могут быть осуществлены без средств, но вопрос в том, в каком размере те или другие потребности должны и могут быть осуществлены..." <1>. Направления расходов государства и их размеры определяются государством в правовой форме путем принятия соответствующего нормативного правового акта, в частности путем принятия Федерального закона "О федеральном бюджете на соответствующий год". Правовые основы государственных расходов, в том числе расходов государственных бюджетов детально изучались учеными как в советское время, так и в настоящий период. Значительный вклад в развитие финансово-правового института бюджетного права "Расходы бюджетов" внесла Л.К. Воронова, которая отмечала, что деятельность государства связана с прямыми затратами финансовых ресурсов, что осуществление всех функций государства возможно только при их материальном опосредовании <2>. --------------------------------
<1> Лебедев В.А. Финансовое право. М.: Статут (в серии "Золотые страницы российского финансового права), 2000. С. 116. <2> См.: Воронова Л.К. Теоретические вопросы правового регулирования расходов государственных бюджетов союзных республик. Автореферат дис. ... докт. юрид. наук. М., 1982. С. 8, 21. Состав расходов бюджетов бюджетной системы, по словам Н.И. Химичевой, значительно изменился в связи с проведением экономических реформ. Нацеленность на переход к рыночным отношениям и приватизация большого числа предприятий обусловили снижение уровня бюджетного финансирования отраслевой экономики. Ассигнования на социально-культурные мероприятия и науку хотя и занимают заметный удельный вес в расходах бюджетов, однако в условиях кризисных явлений в экономике они не только не обеспечили необходимой финансовой базы в этой сфере, но и проявили 130
тенденцию к отставанию по темпам роста от других расходов. Между тем возросли расходы бюджетной системы на содержание государственного аппарата <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 184. В настоящее время, как отмечалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г., Россия не только полностью преодолела длительный спад производства, но и вошла в десятку крупнейших экономик мира. За период с 2000 г. более чем в два раза увеличились реальные доходы населения <1>. Эти изменения в экономике, а также значительный рост цены на нефть на международных рынках создали и условия для преодоления тенденции значительного отставания объема ассигнований на социально-культурные мероприятия и науку от других расходов бюджета, о которой говорила Н.И. Химичева в 2003 г. Важно, что принято решение о разделении нефтегазовых доходов на три составляющие: кроме Резервного фонда и Фонда будущих поколений предусмотрено, что часть нефтегазовых доходов должна идти в федеральный бюджет для выполнения прежде всего масштабных социальных программ. Это то решение, которое ждали с нетерпением в прошедшие годы. --------------------------------
<1> Российская газета. 2007. 27 апр. Конкретизация видов расходов бюджетов бюджетной системы определена в ст. 21 БК РФ, в которой закреплены коды классификации расходов, состоящей из: - кода главного распорядителя бюджетных средств; - кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов; - кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам (операций публично-правовых образований). Ранее отмечалось, что новая бюджетная классификация Российской Федерации вводится в действие с 1 января 2008 г. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ с одновременной отменой Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ, который был первым актом законодательства в этой сфере. Следует согласиться с мнением А.А. Саттаровой, что отмена ст. 22 БК РФ "Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации", ст. 24 БК РФ "Ведомственная классификация расходов федерального бюджета", ст. 25 БК РФ "Ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и ведомственная классификация расходов местных бюджетов", изменение редакции ст. 21 БК РФ "Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации" несколько спорны. Представляется, что существовавшая ранее Бюджетная классификация была более логически обоснована и проще в применении. Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, которые обусловлены установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых (расходных обязательств) согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующего бюджета. Порядок возникновения и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований регламентируются соответствующими статьями главы 11 БК РФ. Какова сущность расходного обязательства, лежащего в основе формирования расходов бюджетов бюджетной системы? Понятие "расходное обязательство" содержится в ст. 6 БК РФ, в которой значатся и такие понятия, как "бюджетные обязательства", 131
"публичные обязательства", "публичные нормативные обязательства", "денежные обязательства". В п. 3 ст. 104 Конституции РФ говорится о финансовых обязательствах государства. Установить соотношение между этими понятиями попыталась О.В. Болтинова в своей интересной статье "Финансовые обязательства государства" <1>. Анализируя нормативные правовые акты, в частности Конституцию РФ, Федеральный конституционный закон "О Правительстве РФ" от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ <2>, Федеральный конституционный закон "О референдуме РФ" от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ <3>, Бюджетный кодекс РФ, Приказ Минфина РФ от 13 июня 1995 г. N 49, утвердивший Методические указания по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П, а также Постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности ряда положений ст. 6 и 15 ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа" <4>. О.В. Болтинова приходит к следующим выводам, с которыми следует согласиться: --------------------------------
<1> См.: Болтинова О.В. Финансовые обязательства государства // Сучасний стан та перспективи развитку фiнансового права: Тези доп. Мiжнародноi науково-практичноi конференцii, 23 - 24 листопада 2007 р. / Науково-дослiдний iнститут фiнансового права. К.: ПП "Укртехноприiнт", 2007. С. 91 - 93. <2> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712. <3> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710. <4> СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1741. - на законодательном уровне понятие "финансовые обязательства государства" не закреплено, хотя законодатель данное понятие использует; - в Бюджетном кодексе РФ данное понятие не используется; - в Методических указаниях по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденных Приказом Минфина РФ от 13 июня 1995 г. N 49, под финансовыми обязательствами (вообще, а не государства) понимаются "кредиторская задолженность, кредиты банков, займы и резервы"; - Конституционный Суд РФ отождествляет понятия "финансовые обязательства государства" и "бюджетные обязательства". О.В. Болтинова совершенно справедливо утверждает, что понятие "финансовые обязательства государства" шире, чем "расходные обязательства", поскольку понятие "финансовые обязательства государства" охватывает не только расходные обязательства, но также и другие обязательства государства, связанные с его финансовой деятельностью <1>. --------------------------------
<1> См.: Болтинова О.В. Назв. соч. С. 91. В принципе с данным положением трудно не согласиться. Однако возникает вопрос: корректно ли использовать категории "обязательство", "финансовое обязательство" при характеристике всех отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований? Ведь неслучайно в БК РФ разновидность финансового обязательства государства - "расходное обязательство", определяется через такую категорию, как "обязанность государства или муниципальных образований". В соответствии со ст. 6 БК РФ "расходное обязательство - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением ОБЯЗАННОСТИ (выделено мною. - Э.С.) публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения ПРЕДОСТАВИТЬ (выделено мною. - Э.С.) физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права СРЕДСТВА (выделено мною. - Э.С.) из соответствующего бюджета". Определение расходного обязательства как "обязанности 132
предоставить средства" из соответствующего бюджета (мы специально выделили ключевые слова данного понятия, поскольку они раскрывают его суть) лежит в основе и таких понятий, как бюджетное обязательство и публичное обязательство. Законодатель в приведенных случаях понятие "обязательство" использует только для характеристики обязанности публично-правового образования, чем, конечно, не исчерпывается содержание категории "обязательство", широко применяемое в гражданском законодательстве и в цивилистической литературе. В соответствии с ГК РФ обязательство - это вид правоотношения, в силу которого у одной стороны (кредитора) возникает право требования к другой стороне (должнику), которая должна совершить определенное действие в пользу кредитора либо воздержаться от действия. Если в таком смысле рассматривать понятие "расходное обязательство", или "бюджетное обязательство", то невольно возникает вопрос, почему бюджетные организации, в том числе органы внутренних дел, при постоянном их недофинансировании не требуют предоставления им необходимых бюджетных ассигнований в принудительном порядке. Законодатель в рассматриваемых случаях достаточно условно использует юридическую конструкцию "обязательство". Означает ли данное утверждение, что при правовом регулировании бюджетной деятельности не может возникнуть обязательство в прямом смысле этого слова, в том числе и финансовое обязательство? На поставленный вопрос следует дать отрицательный ответ, так как, например, в ст. 97 БК РФ понятие "долговое обязательство" Российской Федерации перед различными заимодавцами используется, по нашему мнению, не в усеченном виде, как в расходном обязательстве, а в полном объеме в соответствии с нормой ст. 307 ГК РФ, поскольку они возникали в результате государственных заимствований Российской Федерации по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, а также в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств, возникших до введения в действие БК РФ. Государственные заимствования, а также государственные гарантии в основе своей имеют соответствующий договор, порождающий взаимные права и обязанности его участников (например, ст. 817 ГК РФ "Договор государственного займа"). Проблема возможности и целесообразности применения категории "обязательство" широко обсуждается учеными при рассмотрении налогового права. Многие ученые выступают против использования категории "обязательство" в налоговых отношениях, поскольку российское законодательство не закрепило данное понятие, и, по существу, налогоплательщик исполняет свою конституционную обязанность - платить законно установленные налоги и сборы <1>. Поэтому при использовании юридической категории "обязательство", "финансовое обязательство" следует учитывать сущность отношений, возникающих между его участниками в процессе осуществления финансовой деятельности. --------------------------------
<1> Более подробно см.: Латыпова Е.У. Назв. соч. С. 27 - 43. Завершая рассмотрение главы III настоящей работы, необходимо отметить, что бюджетная деятельность является основным видом финансовой деятельности государства и муниципальных образований в силу того, что именно в результате ее реализации они обеспечиваются финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения задач и функций по управлению обществом. Бюджетная деятельность, ее цели и направления, основные параметры осуществления, как и всей финансовой деятельности государства, определяются финансовой политикой государства, которая является одной из форм правовой политики государства, определяющей основу государственной политики, как внешней, так и внутренней. Нормы финансового права, регулирующие бюджетную деятельность, в своей совокупности образуют бюджетное право - основную подотрасль финансового права, занимающую ведущее положение в структурной системе данной 133
отрасли права. Значимость бюджетной деятельности государства и муниципальных образований для развития общества определяет роль бюджетного права в правовом регулировании отношений, возникающих в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных фондов денежных средств. Значительный массив нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения, их социально-экономическое и политическое влияние на развитие общества изучались видными представителями науки финансового права на разных этапах развития нашего государства. Многие выводы и положения, разработанные учеными, способствовали совершенствованию правового регулирования бюджетных отношений основного вида финансовых отношений в обществе. Однако в последнее время связь юриспруденции и законотворческой деятельности государства ослабла, что подтверждается, в частности, хотя бы содержанием Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", в котором наряду с существенными изменениями, особенно бюджетного процесса, содержится большое количество незначительных редакционных поправок, и это при том, что многие принципиальные замечания, сделанные учеными в ходе обсуждения проекта данного Федерального закона, а также их предложения, сформулированные в научных трудах, далеко не все были учтены. Это отрицательно сказывается на содержании Бюджетного кодекса Российской Федерации и обусловливает необходимость его дальнейшего совершенствования, особенно в части уточнения используемых юридических категорий и их соотношения между собой, лаконичности дефиниций, доступности для понимания текста БК РФ и, конечно, приведения финансового, в том числе бюджетного законодательства в соответствие с другими отраслями российского законодательства. После рассмотрения некоторых вопросов правового регулирования основного направления финансовой деятельности государства и муниципальных образований бюджетной деятельности - представляется необходимым перейти к анализу правовых основ важнейшей составляющей финансовой деятельности: финансового контроля, пронизывающего все виды финансовой деятельности, в том числе и бюджетную деятельность на всех этапах ее осуществления. Глава IV. ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ - ВАЖНЕЙШАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ § 1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ. ПРАВОВАЯ ОСНОВА ЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ Важнейшим направлением всей деятельности органов государства и муниципальных образований является контроль за различными сферами общественной жизни. Контроль государства и муниципальных образований в области финансов, финансовых отношений получил в науке финансового права название "финансовый контроль". Наличие финансового контроля обусловлено необходимостью практической реализации функций финансов: распределительной, регулирующей и контрольной. При этом распределительная и регулирующая функции непосредственно связаны с контрольной функцией, которая пронизывает всю деятельность государства и муниципальных образований по созданию, распределению (перераспределению) и использованию фондов, денежных средств, т.е. охватывает своим воздействием все общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности.
134
Основываясь на трудах известного ученого И.М. Кулишера, изучающего историю развития экономики Западной Европы <1>, Е.Ю. Грачева раскрывает социальноэкономическую сущность и функции финансового контроля, который "прошел длительный период становления и развития еще в рамках докапиталистических формаций, когда проявлялись его отдельные элементы, в первую очередь в процессе сборов налогов" <2>. Но только в условиях капитализма финансовый контроль получил свое широкое развитие, тогда проявляются и непосредственные субъекты государственного финансового контроля со стороны парламента. Финансовый контроль присутствовал и при социализме, целью которого была проверка соблюдения плановых пропорций в расширенном социалистическом воспроизводстве <3>. --------------------------------
<1> См.: Кулишер И.М. История экономического быта Западной Европы. Т. 2. М.: Госиздат, 1926; Он же: Очерки финансовой науки. Вып. 1. Петроград: Наука и школа, 1919. <2> Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Государственный финансовый контроль: Курс лекций. М.: ТК Велби; Издательство "Проспект", 2005. С. 12. <3> Там же. С. 15, 16. Однако особенно возрастает роль финансового контроля на современном этапе развития нашей страны. Реальной угрозой экономической безопасности России стало масштабное нецелевое использование бюджетных средств, незаконный вывоз капитала за границу, противоправные действия в банковской и налоговой сферах, криминализация экономических и иных отношений <1>. --------------------------------
<1> См.: Карандина Е.А. Федеральное казначейство в системе государственного финансового контроля Российской Федерации. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 3. Велико значение финансового контроля и в первую очередь государственного финансового контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов власти в процессе выработки и реализации ими финансовой политики <1>. --------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю. Развитие государственного финансового контроля в Российской Федерации как тенденция формирования социального государства. Проблемы финансового права. М., 2005. С. 60. Финансовому контролю как части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых осуществляется финансовая деятельность государства и муниципальных образований и которые закреплены в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах. Это принципы законности, гласности, федерализма, плановости. При этом следует отметить, что нами предлагалось дополнить перечисленные принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований принципами, которые отражают, по нашему мнению, специфику финансовой деятельности государства и муниципальных образований как особого вида государственной деятельности. В связи с указанным были названы такие принципы, как: 1) единство цели осуществления; 2) максимально допустимая прозрачность; 3) строжайший учет; 4) результативность <1>. --------------------------------
<1> См.: Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Изд. "Юриспруденция", 2007. С. 46. 135
Итак, финансовый контроль должен осуществляться в соответствии с перечисленными выше общими принципами, присущими всей финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Рассматривая принципы финансового контроля, необходимо учесть, что Е.Ю. Грачева правильно отмечала: "Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации ИНТОСАН (Международная организация контрольных органов): независимость и объективность, компетентность и гласность <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М.: ООО "ТК Велби", 2003. С. 39. Вопрос о понятии финансового контроля, его сущности и формах остается дискуссионным в экономической и юридической литературе. Э.А. Вознесенский еще в 70е гг. прошлого столетия обратил внимание на взаимообусловленность финансового контроля и финансовой деятельности, указав на необходимость расширения внешних границ контрольной деятельности финансовых органов и других субъектов финансового контроля <1>. Вывод о необходимости распространения действия финансового контроля не только на финансовые операции, но и на определенные виды хозяйственных отношений, по нашему мнению, соответствует реальной действительности. Для подтверждения правильности этого вывода достаточно обратиться к актам ревизий или комплексных проверок хозяйственной и финансовой деятельности любого хозяйствующего субъекта <2>. --------------------------------
<1> См.: Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М.: Юридическая литература, 1973. С. 43. <2> См.: Соколова Э.Д. Финансовое право Российской Федерации. М., 1996. С. 15; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право России. М., 1997. С. 20. Н.И. Химичева отмечала: "...объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредствуется денежными отношениями" <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева, проф., докт. юрид. наук, академик Международной академии наук высшей школы. М.: Издательство "БЕК", 1995. С. 84, 85. Однако признание данного положения не дает основания для переименования финансового контроля в финансово-хозяйственный, как это предлагал в свое время И.А. Белобжецкий <1>. Финансовый контроль - это контроль финансовой и определенной части хозяйственной деятельности, той части, от которой непосредственно зависят финансовые показатели, результаты деятельности государства и муниципальных образований по созданию и использованию фондов денежных средств. Финансовый контроль хозяйственной деятельности не исключает, а предполагает необходимость осуществления над нею других видов контроля. --------------------------------
<1> См.: Белобжецкий И.А. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой. М., 1997. С. 13.
136
В экономической и юридической литературе финансовый контроль определяется поразному. Так, под финансовым контролем понимается "наблюдение, определение и выявление фактического положения финансовых показателей деятельности по сравнению с заданными" <1>. --------------------------------
<1> Общая теория финансов / Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: Банки и Биржи. ЮНИТИ, 1995. С. 207. Имеется несколько иное понятие финансового контроля, который определяется как "совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации" <1>. --------------------------------
<1> Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1993. С. 79. Как отмечалось в литературе, наиболее полное определение финансового контроля как экономической категории сформулировал И.В. Фирулин <1>. По его мнению, финансовый контроль - это "совокупность форм, методов, приемов производства ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности (точнее следовало бы говорить о финансовой и хозяйственной деятельности. - Примеч. Э.С.) предприятий, объединений, организаций, учреждений; законности операций по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, сохранности собственности; правильности и своевременности выполнения финансовых обязательств перед бюджетом, государственными внебюджетными фондами; постановки бухгалтерского учета и достоверности отчетности" <2>. --------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Государственный финансовый контроль: Курс лекций. М.: ТК Велби; Издательство "Проспект", 2005. С. 9,10. <2> Фирулин И.В. Финансовый контроль в системе управления рыночной экономикой. Самара, 1996. С. 6. Финансовый контроль осуществляется в правовой форме, поэтому в юридической литературе также содержатся разные определения финансового контроля как правовой категории. Е.А. Ровинский, исследуя значение финансового контроля, подчеркивал, что финансовый контроль следует рассматривать в качестве "специального института государственного контроля, основной функцией которого является ПОВСЕДНЕВНЫЙ (выделено мною. - Э.С.) контроль над образованием и использованием денежных фондов в социалистическом обществе. Он характеризуется тем, что имеет специфические формы и методы проверки законности действий социалистических предприятий, организаций и учреждений в процессе осуществления ими хозяйственной и финансовой деятельности, присущ всем видам контроля (имеется в виду финансовый контроль. - Примеч. Э.С.) и основывается на принципах, общих для всех финансово-правовых институтов" <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право. М.: Юридическая литература, 1971. С. 55. И.В. Мартьянов отмечал, что финансовый контроль обусловлен наличием товарноденежных отношений и действием закона стоимости, "содержание которого определяется финансовой деятельностью Советского государства, составной частью которого он является" <1>. --------------------------------
<1> Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право. Киев: Изд. объединение "Вища школа", 1983. С. 37. 137
Автор настоящего исследования, как отмечалось ранее, выступая в 1983 г. в ГДР на Шестом симпозиуме финансовых специалистов социалистических стран, сформулировала следующее определение финансового контроля: "Финансовый контроль - это регламентированная нормами права деятельность государственных и общественных органов по проверке своевременности и правильности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в централизованные и децентрализованные фонды денежных средств, рациональности и эффективности использования денежных, материальных и трудовых ресурсов с целью выполнения планов социального и экономического развития СССР на основе строгого соблюдения социалистической законности" <1>. --------------------------------
<1> Соколова Э.Д. Роль финансового контроля в управлении развитым социалистическим обществом // Сб.: Innestaatliches und internationals Finanzrecht der RGW Lander und SFRJ. Halle, von 9 - 12 Mai 1983. P. 127 - 131. В дальнейшем с учетом происшедших в стране социально-экономических изменений автор уточнила определение финансового контроля <1>. Финансовый контроль - это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования. Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности. Он призван предупреждать бесхозяйственность и расточительство, выявлять факты злоупотребления и хищений товарно-материальных ценностей и денежных средств. --------------------------------
<1> См.: Она же. Финансовое право Российской Федерации. М., 1996. С. 15; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Назв. соч. С. 20. Фундаментальное исследование проблем правового регулирования финансового контроля, в том числе государственного финансового контроля, провела Е.Ю. Грачева. В своих работах она отмечает, что государственный финансовый контроль, являясь одним из видов государственного контроля, осуществляется в процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, и в рыночных условиях он усложняется тем, что охватывает своим воздействием не только финансовую деятельность государственных и муниципальных организаций, но и финансовую деятельность организаций, функционирующих на праве частной собственности, физических лиц и граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов <1>. Финансовый контроль, по мнению Е.Ю. Грачевой, "необходимо рассматривать в двух аспектах: --------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. С. 111, 112. 1) как строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов; 2) как неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровнях с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций. Оба аспекта контроля взаимосвязаны, различаются целями, методами и субъектами его осуществления" <1>. 138
--------------------------------
<1> Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Назв. соч. С. 10. Итак, финансовый контроль - это регламентированные нормами финансового права действия государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов, действующих на различных формах собственности, направленные на установление своевременности и правильности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в централизованные и децентрализованные государственные фонды денежных средств, в фонды денежных средств, находящихся в иных формах собственности, а также на проверку законности и эффективности использования денежных, материальных и трудовых ресурсов в стране. Финансовый контроль охватывает своим воздействием в той или иной степени все звенья финансовой системы России. Финансовый контроль многообразен, поэтому его классификацию в науке финансового права ученые проводят по различным основаниям. За основу классификации берут, как правило, характеристику субъекта, осуществляющего финансовый контроль, время проведения финансового контроля и сферу его действия. Н.И. Химичева в зависимости от субъекта, осуществляющего финансовый контроль, подразделяла его на следующие виды: а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления; б) Президента или аппарата Президента Российской Федерации; в) исполнительных органов власти общей компетенции; г) финансово-кредитных органов; д) ведомственный и внутрихозяйственный; е) общественный; ж) аудиторский <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. профессора, докт. юрид. наук, академика ИАН ВШ Н.И. Химичевой. М.: БЕК, 1995. С. 87; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 1999. С. 114. В дальнейшем Н.И. Химичева корректирует вышеназванный перечень и отмечает, что в зависимости от видов органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, его можно подразделить на: а) представительных (законодательных) органов власти; б) Президента Российской Федерации; в) исполнительных органов власти общей компетенции; г) финансово-кредитных органов; д) ведомственный (внутриведомственный) контроль, дополняемый внутрихозяйственным (внутренним) контролем. В свою очередь, в зависимости то правового статуса субъекта, осуществляющего финансовый контроль, он подразделяется на государственный, муниципальный, общественный и аудиторский <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 128. По субъекту осуществления финансового контроля его подразделяют и на такие виды, как: - государственный; - негосударственный <1>. --------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю. Назв. соч. С. 117. 139
В свою очередь названные виды финансового контроля подразделяются на подвиды. Так, государственный финансовый контроль можно подразделить на общегосударственный, ведомственный и внутрихозяйственный. Негосударственный финансовый контроль подразделяется на местный финансовый контроль, внутрисистемный, аудиторский (независимый), общественный. Общегосударственный финансовый контроль осуществляется Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации, который в соответствии со ст. 94 Конституции РФ является представительным и законодательным органом. Данный вид контроля осуществляет Президент Российской Федерации. Проводят общегосударственный финансовый контроль и законодательные органы субъектов РФ. Функции по осуществлению общегосударственного финансового контроля в соответствии с законодательством возложены также на исполнительную власть Российской Федерации - Правительство РФ, правительства и администрации субъектов Российской Федерации. Так, Государственная Дума рассматривает и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый Правительством Российской Федерации (ст. 114 Конституции), а также отчеты об исполнении государственных внебюджетных фондов денежных средств (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования). Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют свои контрольные функции через создаваемые ими соответствующие комитеты и комиссии; финансовый контроль осуществляется в процессе проведения Государственной Думой слушаний по вопросам формирования и исполнения федерального бюджета. Федеральное Собрание РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации создает Счетную палату Российской Федерации, которая наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля. Президент Российской Федерации как глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, с учетом которых строится финансовая политика, обращается с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ). Президент Российской Федерации осуществляет финансовый контроль через Контрольное управление и другие управления своей Администрации, а также через полномочных представителей семи федеральных округов <1>. Правительство РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" осуществляет финансовый контроль, реализуя свои полномочия в области финансов <2>. --------------------------------
<1> См.: Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. докт. юрид. наук, профессор Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 108. <2> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712. В законодательстве предусмотрено и создание специальных субъектов общегосударственного финансового контроля, для которых финансовый контроль является основным видом их деятельности. К ним относятся Счетная палата РФ, Центральный банк РФ (Банк России), Министерство финансов РФ, а также созданные в 2004 г. пять федеральных служб: Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба страхового надзора. Субъектами общегосударственного финансового контроля являются и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ. Остановимся на более подробной характеристике правового статуса и компетенции некоторых субъектов общегосударственного финансового контроля.
140
Счетная палата Российской Федерации. Счетная палата Российской Федерации в соответствии со ст. 101 Конституции РФ образуется Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля исполнения федерального бюджета. В соответствии со ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, а к ведению Совета Федерации в соответствии со ст. 102 Конституции РФ - назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Состав и порядок ее деятельности определен ФЗ от 11 января 1995 г. "О Счетной палате РФ" <1>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; 2002. N 28. Ст. 2790; 2003. N 27. Ст. 2700. К основным задачам Счетной палаты РФ относятся: - определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; - оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; - финансовая экспертиза проектов федеральных законов, иных нормативных актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных органов; - контроль законности и своевременности движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России и т.д. Счетная палата РФ, осуществляя общегосударственный финансовый контроль, вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу. При выявлении нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящей государству ущерб, Счетная палата РФ вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения. В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетная палата РФ вправе по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций. Счетная палата должна регулярно представлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации, Счетная палата также публикует соответствующий материал в Бюллетене Счетной палаты Российской Федерации, который был основан в 1997 г. и выпускается в соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации". Анализ материалов, опубликованных в Бюллетенях Счетной палаты РФ за несколько лет, свидетельствует о масштабности финансового контроля, осуществляемого рассматриваемым субъектом общегосударственного финансового контроля. Аудиторы Счетной палаты РФ в соответствии с утвержденным планом работы на соответствующий год проводили проверки (в том числе тематические) целевого использования ассигнований, выделяемых из федерального бюджета различными органами исполнительной власти; исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации; обоснованности возврата излишне уплаченных налогов и сборов из того или иного бюджета; организации работы федеральной налоговой службы и службой Федерального казначейства по исполнению доходных статей федерального бюджета, установленных федеральным законом о федеральном бюджете на тот или иной год, в соответствии с требованиями Налогового кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ; деятельности органов исполнительной власти по управлению государственным имуществом в части учета и 141
ведения реестров государственной собственности, обеспечения поступлений неналоговых доходов федерального бюджета, организации контроля достоверности, полноты и оперативности их перечисления в федеральный бюджет, по обеспечению поступлений доходов федерального бюджета от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, освобождаемого военного имущества и от реализации арестованного, конфискованного и иного имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, высвобождаемого военного имущества и от реализации арестованного, конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства, и т.д. Счетная палата РФ проводит проверки по устранению отмеченных ее аудиторами недостатков в хозяйственной и финансовой деятельности проконтролированных субъектов и направляет отчет о результатах проверки устранения недостатков в Государственную Думу, Совет Федерации и Полномочному представителю Президента Российской Федерации в соответствующий федеральный округ. Материалы по результатам проверки устранения недостатков направляются в средства массовой информации, как отмечалось ранее, публикуются в Вестнике Счетной палаты Российской Федерации. С.М. Шахрай в интервью в связи с 10-летием выхода в свет первого номера Бюллетеня Счетной палаты Российской Федерации отмечал, что впервые "орган государственного финансового контроля был сформирован в России 350 лет назад. Однако между Счетной палатой новой России и ее прежними прототипами есть концептуальные различия. Те формировались самодержцами либо партийной верхушкой тоталитарного государства. Контрольное ведомство нынешней России формируется органом народного представительства - парламентом" <1>. --------------------------------
<1> Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2007. N 8. С. 4. Подробный анализ правового статуса, деятельности Счетной палаты РФ, путей совершенствования ее правового положения и повышения эффективности ее контрольной деятельности провел Н.Д. Погосян <1>. Многие положения, сформулированные ученым, по нашему мнению, имеют не только теоретическое, но и практическое значение. --------------------------------
<1> См.: Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М.: Юристъ, 1998. Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Центральный банк Российской Федерации (Банк России) действует в соответствии с ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ <1>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790. Центральный банк Российской Федерации (Банк России), являясь юридическим лицом, одновременно осуществляет функции органа государственного управления, наделенного властными полномочиями. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные правовые акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, действующих в сфере финансов. Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Банк России представляет в Государственную Думу и Президенту Российской Федерации информацию в порядке, установленном федеральными законами. Подробно правовой статус Банка России, его компетенция рассматривались в главе I настоящего исследования. В настоящей главе необходимо подчеркнуть его роль как органа банковского надзора. В литературе отмечалось, что целью банковского надзора 142
является проверка соблюдения кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных им обязательных нормативов для поддержания стабильности банковской системы РФ и защиты интересов вкладчиков и кредитов <1>. --------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю. Страховой и банковский надзор. М., 2004. С. 186; Жилинский С.Э. Предпринимательское право: Учебник для вузов. 4-е изд. С. 114. По мнению Н.А. Саттаровой, "банковский надзор включает в себя: установление обязательных для кредитных организаций и банковских групп правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля; получение у кредитных организаций необходимой информации об их деятельности, требование разъяснений по полученной информации; государственную регистрацию кредитных организаций; выдачу лицензий кредитным организациям на ведение банковских операций, их приостановление и отзыв; установление квалификационных требований к кандидатам на должности членов совета директоров, единоличного исполнительского органа, главного бухгалтера, заместителя главного бухгалтера кредитной организации..." <1>. --------------------------------
<1> Саттарова Н.А. Банковский надзор в системе финансового контроля // Журнал "Банковское право". 2005. N 5. С. 42. Среди задач Банка России по совершенствованию банковского надзора в свете совместного программного документа - заявления Правительства РФ и Банка России от 30 декабря 2001 г. "О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации" в литературе называют проведение во взаимодействии с банковским сообществом работы по подготовке к внедрению международных подходов к оценке достаточности капитала кредитных организаций, определенных Базельским комитетом по банковскому надзору в рамках новых подходов к оценке достаточности капитала банков (Базель), в том числе изучение характера и масштаба необходимых изменений в законодательные и иные нормативные правовые акты в связи с внедрением указанных подходов <1>. --------------------------------
<1> Вестник Банка России. 2002. N 5. С. 4. Банк России осуществляет регулирующие и надзорные функции через свое специализированное подразделение - Комитет банковского надзора Банка России, который является постоянно действующим органом, чья компетенция определяется Положением о нем, утвержденным решением Совета директоров Банка России от 10 августа 2004 г., Протокол N 21, с изменениями от 21 января 2005 г. <1>. --------------------------------
<1> Вестник Банка России. 2004. N 51. В литературе отмечалась необходимость усиления и использования таких эффективных подходов в осуществлении банковского надзора, как "пруденциального" и "риск-ориентированного". Пруденциальному надзору (от англ. prudent - благоразумный) или его называют еще "ранний", предварительный - уделяется большое внимание в банковской практике как мировой, так и в нашей стране. Однако следует отметить, что названный термин не получил закрепления в банковском законодательстве, но иногда используется в правовых актах Банка России. Задача данного вида надзора состоит в том, чтобы обнаружить на ранней стадии возникновение проблем, обострение которых может вызвать неплатежеспособность и банкротство кредитной организации, в случае наличия достаточных данных о совершении правонарушения надзорный орган обязан привлечь 143
банк к ответственности. Риск-ориентированный банковский надзор, как отмечается в литературе, базируется на методиках, ориентированных на выявление в деятельности кредитных организаций областей повышенного риска, на которых должны быть сосредоточены силы (ресурсы) надзорного органа для осуществления надзора в более интенсивном режиме <1>. --------------------------------
<1> См.: Смирнова А.А. Совершенствование системы регулирования и надзора Центрального банка Российской Федерации за деятельностью кредитных организаций. Дис. ... канд. эконом. наук. Москва, 2004. С. 53. По мнению Е.Н. Пастушенко, "следует признать оптимальной и направленность деятельности Банка России на качественное совершенствование текущего надзора, прежде всего замещение формальных процедур контроля за соблюдением установленных норм оценкой реальных параметров рисков" <1>. --------------------------------
<1> Пастушенко Е.Н. Актуальные вопросы правового регулирования ответственности за нарушения банковского законодательства // Правоведение. 2002. N 5(244). С. 144. Говоря о необходимости оценки "реальных параметров рисков", что крайне необходимо в условиях рыночных отношений, следует подчеркнуть роль специалистовматематиков, занимающихся проблемой расчетов различных рисков. При осуществлении общегосударственного финансового контроля Банк России выполняет разнообразные функции. Важно отметить, что во взаимодействии с Правительством РФ Банк России разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику. Велика роль ЦБ РФ и в сфере валютных отношений. Являясь кредитором последней инстанции для кредитных организаций, Банк России организует систему их рефинансирования; устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации, правила проведения банковских операций, бухгалтерской отчетности и учета для банковской системы, проверяет их соблюдение. Общегосударственный финансовый контроль Банк России осуществляет также при государственной регистрации кредитных организаций, выдаче им лицензий для проведения различных операций, в том числе и валютных, при отзыве лицензий и т.д. Министерство финансов Российской Федерации. Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) действует на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 <1>. В соответствии с указанным Положением Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль за деятельностью находящихся в его ведении Федеральным казначейством (федеральной службой), Федеральной налоговой службой, Федеральной службой страхового надзора, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, а также финансовый контроль за исполнением Федеральной таможенной 144
службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств. --------------------------------
<1> Российская газета. 2004. 31 июля; СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258. Министерство финансов РФ осуществляет общегосударственный финансовый контроль: - при реализации своих полномочий, связанных с составлением проекта федерального бюджета и составлением отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ; - при заключении от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий РФ и договоров обеспечения регрессных требований гаранта; - при управлении государственным долгом РФ; - при организации формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации; - при проведении конкурсов и заключении государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказания услуг для нужд Министерства, на проведение научно-исследовательских работ для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности и т.д. Значительная роль в осуществлении общегосударственного финансового контроля отводится налоговым органам. Федеральная налоговая служба. Система налоговых органов в Российской Федерации возникла в связи с социально-экономическими изменениями, происходящими в стране. В своем развитии система налоговых органов прошла несколько этапов. 1-й этап - март 1991 г., период, когда еще существовал СССР. В соответствии с Законом РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" от 21 марта 1991 г. N 943-1 <1> при Министерстве финансов РСФСР была создана единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством. --------------------------------
<1> ВВС. 1991. N 15. Ст. 492. 2-й этап - декабрь 1991 г., подписано Соглашение о распаде СССР. Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1991 г. N 340 <1> было утверждено Положение о Государственной налоговой службе РФ, которым предусматривалось, что органы этой службы составляют самостоятельную единую централизованную систему контроля над соблюдением налогового законодательства. В соответствии с данным Положением единая централизованная система органов Государственной налоговой службы РФ выводилась из структуры Министерства финансов РФ и состояла из центрального республиканского (Российской Федерации) органа государственного управления (Государственная налоговая служба РФ) и государственных налоговых инспекций по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам (за исключением городов районного подчинения) и районам в городах. --------------------------------
<1> Российская газета. 1992. 13 янв. 3-й этап развития - декабрь 1998 г. Указом Президента Российской Федерации от 23 декабря 1998 г. N 1635 Государственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. 4-й этап - март 2004 г. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. Министерство по налогам и сборам было преобразовано в Федеральную 145
налоговую службу с передачей его функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъяснительной работы по законодательству РФ о налогах и сборах Министерству финансов Российской Федерации <1>. Главной задачей Федеральной налоговой службы является осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты и государственные внебюджетные фонды налогов и других платежей, установленных налоговым законодательством РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления в пределах их компетенции. Федеральная налоговая служба: --------------------------------
<1> Российская газета. 2004. 12 марта. - проводит непосредственно и организует работу государственных налоговых инспекций по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет; - производит в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, и у граждан проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, планов, бюджетных смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет; - организует работу государственных налоговых инспекций по учету, оценке и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов; - осуществляет другие функции. В соответствии с Налоговым кодексом РФ полномочия налоговых органов при осуществлении общегосударственного финансового контроля проводят таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов. Федеральная служба по финансовому мониторингу. Создание данного органа исполнительной власти в 2001 г. было обусловлено необходимостью противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и противодействию финансирования терроризма, который по своему масштабу и характеру приобретал такую опасность, что требовалась максимальная координация совместных действий различных государств в борьбе с ним. В литературе отмечалось, что мировой опыт в области противодействия легализации "преступных" доходов насчитывает более десятка лет. Поэтому изучение указанного опыта необходимо для теории и практической деятельности в данной сфере общественной жизни России. В связи с этим К.С. Бельский подчеркивал, что "без контактов с зарубежными специалистами и их работами любая наука обречена на застой" <1>. Правовой основой осуществления на международном уровне борьбы с отмыванием денежных средств являются международные соглашения. Первоначальные меры по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, как отмечалось в литературе, были направлены на доходы, получаемые от наиболее тяжких преступлений, таких, как распространение и сбыт наркотиков. 20 декабря 1988 г. в Вене была подписана Конвенция Организации Объединенных Наций "О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ" <2>. Указанную Конвенцию подписали около 170 стран. Постановлением Верховного Совета СССР от 9 октября 1990 г. N 1711-1 "О ратификации Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ" была ратифицирована данная Конвенция, подписанная от имени СССР 19 января 1989 г. <3>, 8 ноября 1990 г., в г. Страсбург была принята Советом Европы Конвенция "Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности" <4>. В ст. 1 указанной Конвенции было дано более четкое, чем ранее, определение "доходов". Под доходами стали понимать любую экономическую выгоду, в какой бы форме она ни проявлялась. Данная Конвенция 146
была подписана и ратифицирована Россией в мае 1999 г. <5>. В соответствии с названными Конвенциями были выработаны единые принципы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, названы физические и юридические лица, которые обязаны были предпринимать установленные меры по борьбе с отмыванием капиталов, в частности инвестиционные компании, кредитные (организации) фонды, объединяющие трастовые счета, аудиторы, казино <6> и т.д. --------------------------------
<1> Бельский К.С. Финансовое право. М.: Юристъ, 1994. С. 71. <2> Сборник важнейших документов по международному праву. Ч. 2, особенная. М.: ИМПЭ, 1997. С. 479 - 516. <3> Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. N 42. Ст. 842. <4> СЗ РФ. 2003. N 3. Ст. 203. <5> СЗ РФ. 1999. N 19. Ст. 2363. <6> См.: Коттке К. "Грязные" деньги - как с ними бороться? Справочник по налоговому законодательству в области "грязных" денег. Перевод 9-го нем. изд. М.: Дело и сервис, 2005. С. 157. Советом Европы в развитие положений Страсбургской конвенции в целях избежания потери доверия граждан к банковской системе, обеспечения координации действий государств - участников Конвенции принимались соответствующие директивы, которыми не только определялись цели и результаты создания системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, но и предоставлялось право национальным властям самим определять, в какой форме, посредством каких процедур и механизмов эти цели должны быть достигнуты <1>. --------------------------------
<1> Европейское право: Учебник для вузов / Под общей ред. докт. юрид. наук, профессора Л.М. Энтина. М.: Издательство "Норма" (Издательская группа Норма-ИнфраМ), 2002. С. 89. Подробный анализ международных подходов в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, в том числе и в банковском секторе экономики, провел М.И. Филимонов <1>. --------------------------------
<1> См.: Филимонов М.И. Роль Банка России в системе финансового мониторинга в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2006. С. 43 - 71. В соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <1> и Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 2001 г. "Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" в структуре Министерства финансов РФ был образован Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России). В средствах массовой информации данный Комитет назвали финансовой разведкой. В связи с реорганизацией федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. Комитет был преобразован в Федеральную службу по финансовому мониторингу, находящемуся в ведении Министерства финансов РФ. В соответствии с Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N 307 <2>, Федеральная служба по финансовому мониторингу (ФСФМ) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. 147
--------------------------------
<1> Российская газета. 2001. 9 авг. <2> Российская газета. 2004. 29 июня. Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет разнообразные полномочия, в частности контроль и надзор над выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства; контроль над операциями (сделками) с денежными средствами или иным имуществом в соответствии с законодательством РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; в соответствии с федеральными законами приостановление операций с денежными средствами или иным имуществом; сбор, обработку и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ, и т.д. В соответствии с названным Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ (в ред. ФЗ от 16 ноября 2005 г.) "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" между Федеральной службой по финансовому мониторингу и Банком России было подписано Соглашение об информационном взаимодействии <1>, согласно которому Банк России по письменному запросу ФСФМ предоставляет ей информацию и документы, необходимые данной Финансовой службе для выполнения возложенных на нее функций. Анализ, проведенный Филимоновым М.И., показал, что осуществление ФСФМ функций по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в отношении кредитных организаций возможно только при непосредственном участии Банка России и что Банк России является единственным надзорным органом, осуществляющим такого рода "помощь" Росфинмониторингу <2>. --------------------------------
<1> Вестник Банка России. 2004. N 30. <2> См.: Филимонов М.И. Роль Банка России в системе финансового мониторинга в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 107. - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора действует в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 <1>, и находится в ведении Министерства финансов РФ. В соответствии с Положением Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; за соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль и надзор за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства РФ, регулирующего осуществление контроля и надзора в сфере бюджетной деятельности. --------------------------------
<1> Российская газета. 2004. 17 июня. 148
- Федеральная служба страхового надзора. Федеральная служба страхового надзора, как и ранее рассмотренные федеральные службы, была создана в связи с реформированием федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 330 <1>, Федеральная служба страхового надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела), и находится в ведении Министерства финансов РФ. Федеральная служба страхового надзора осуществляет в области страхового дела большой спектр полномочий, в частности контроль и надзор за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах; обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности в части формирования страховых резервов, состава и структуры активов, принимаемых для покрытия страховых резервов, квот на перестрахование, нормативного соотношения собственных средств страховщика и принятых обязательств, принимает решения о выдаче или в отказе в выдаче, аннулировании, ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыва лицензий субъектам страхового дела, за исключением страховых актуариев; получает, обрабатывает и анализирует отчетность и иные сведения, предоставляемые субъектам страхового дела, и т.д. --------------------------------
<1> Российская газета. 2004. 13 июля. Счетная палата Российской Федерации провела анализ выполнения Федеральной службой страхового надзора основных функций в целях повышения надежности функционирования страхового рынка <1>. --------------------------------
<1> Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2007. N 8. Анализируя деятельность Федеральной службы по финансовому бюджетному надзору и Федеральной службы по страховому надзору, следует отметить, что названные службы выполняют не только надзорные функции, но и контрольные. Их компетенция более широкая, чем это следует из их наименования. Понятие "контроль" включает в себя осуществление и надзорных функций. Контроль - это "проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора", для наблюдения "за кем-нибудь или чемнибудь, за соблюдением каких-нибудь правил" создаются соответствующие органы, которые осуществляют надзор: технический, пожарный, прокурорский <1>. --------------------------------
<1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук: Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., дополн. М.: "А-Темп", 2004. С. 292, 379. Итак, общегосударственный финансовый контроль осуществляют: Федеральное Собрание РФ, Президент Российской Федерации, законодательные органы субъектов РФ, исполнительная власть РФ - Правительство РФ, правительства и администрации субъектов РФ, а также такие субъекты, как Счетная палата РФ, Центральный банк Российской Федерации (Банк России), Министерство финансов РФ и пять федеральных служб, созданных в 2004 г. и находящихся в ведении Министерства финансов: Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба страхового надзора. С сентября 2007 г. ФСФМ находится в ведении Правительства РФ. Вторым подвидом государственного финансового контроля является ведомственный финансовый контроль. Он осуществляется в министерствах, службах, агентствах и других органах исполнительной власти руководителями соответствующих органов 149
исполнительной власти и созданными в них контрольно-ревизионными подразделениями, подчиненными непосредственно, как правило, руководителю органа исполнительной власти. Третий подвид государственного финансового контроля - это внутрихозяйственный государственный финансовый контроль. Он организуется на предприятиях и в организациях, функционирующих на праве государственной собственности (федеральных унитарных предприятиях, в том числе казенных; унитарных предприятиях субъектов РФ, в бюджетных учреждениях), и осуществляется руководителями соответствующих государственных предприятий, организаций, финансовыми отделами, бухгалтерией. К негосударственному финансовому контролю относится местный финансовый контроль, так как в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Правовой базой осуществления местного финансового контроля являются нормативные правовые акты, регулирующие финансовый контроль в стране, а также Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. <1>, муниципальные правовые акты, регулирующие данную сферу общественной жизни. --------------------------------
<1> Российская газета. 2003. 8 окт. Представительные органы муниципальных образований осуществляют местный финансовый контроль при утверждении местного бюджета, утверждении отчета о его исполнении, установлении местных налогов, установлении порядка привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг и т.д. Иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления осуществляют местный финансовый контроль при исполнении местного бюджета, владении, пользовании и распоряжении имуществом, находящимся в собственности муниципальных образований, и при решении иных вопросов местного значения. В классификации негосударственного финансового контроля нами был назван внутрисистемный финансовый контроль. Внутрисистемный финансовый контроль по своей сути близок к ведомственному финансовому контролю. Отличие между ними заключается в том, что ведомственный финансовый контроль - это подвид государственного финансового контроля и осуществляется он в системе органов исполнительной власти, а внутрисистемный проводится в системах, объединяющих организации негосударственные: общественные, религиозные и т.д. Например, внутрисистемный финансовый контроль осуществляется в системе профсоюзов или в системе Русской православной церкви. К негосударственному финансовому контролю относится также аудиторский (независимый) контроль, возникновение которого было обусловлено изменениями социально-экономических условий существования общества, в котором появилось множество хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности, за хозяйственной и финансовой деятельностью которых проведение государственного финансового контроля в полном объеме стало практически невозможным, а может быть, и нецелесообразным. Для регулирования нового подвида негосударственного финансового контроля были приняты соответствующие нормативные правовые акты, среди которых основополагающими являлись Временные правила аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2263 <1>. С течением времени данный нормативный правовой акт уже не отвечал требованиям развития общества, поэтому был принят Федеральный закон от 7 августа 2001 г. "Об аудиторской деятельности" N 119-ФЗ <2> (с изм. и доп.), который внес 150
существенные изменения в правовое регулирование аудиторской деятельности. Аудиторская деятельность представляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов (аудиторских фирм) по осуществлению независимых проверок бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей, а также оказания сопутствующих аудиторской проверке услуг <3>. --------------------------------
<1> САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5069. <2> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3422, N 51. Ст. 4829; 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2. <3> СЗ РФ. 2002. N 28. Представляется некорректным применять понятие "аудит" к проверкам, которые осуществляются в хозяйствующем субъекте соответствующими лицами, находящимися в штате данного хозяйствующего субъекта. Такое употребление понятия "аудит" можно встретить, в частности, в банковском законодательстве. Так, в ст. 95 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" содержится норма, согласно которой "внутренний аудит Банка России осуществляется службой главного аудитора Банка России, непосредственно подчиненной Председателю Банка России" <1>. О какой же независимости аудитора в рассмотренном случае может идти речь? В данном случае нет независимого финансового контроля, а осуществляется внутриведомственный финансовый контроль - подвид государственного финансового контроля. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790. Министерство финансов РФ в соответствии с законодательством осуществляет полномочия по регулированию, надзору за всеми видами аудиторской деятельности в РФ, включая банковский аудит, в отношении которого регулятивные функции осуществлял Центральный банк Российской Федерации. Аудит как форма финансового контроля представляет собой вид предпринимательской деятельности, участники которой должны отвечать квалификационным требованиям, установленным уполномоченным федеральным органом и иметь квалификационный аттестат аудитора. Аудиторский финансовый контроль осуществляется наряду с государственным финансовым контролем за достоверностью финансовой (бухгалтерской) отчетности <1>. Отличительной чертой аудиторского контроля является то, что он независим от государственных органов, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и осуществляется на платной основе <2>. --------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю., Соколова Е.Д. Финансовое право: Учебник. 2 изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 48 - 51. <2> См.: Синельникова Н.А. Государственное регулирование аудиторской деятельности. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 11. В науке финансового права аудит классифицируется по различным признакам. Наиболее распространенной в литературе классификацией аудита является следующая: 1. По основаниям его проведения аудит подразделяется на: обязательный и инициативный. 2. По виду деятельности проверяемого субъекта аудит подразделяется на: общий аудит, банковский аудит, аудит инвестиционных институтов, внебюджетных фондов, бирж и страховых организаций. Рассмотрим подробнее приведенную классификацию аудиторского контроля. Обязательный аудит проводится в случаях, прямо установленных законодательством РФ, например по поручению правоохранительных органов с соблюдением определенных в Законе условий. Инициативный аудит проводится по решению хозяйствующего 151
субъекта. По результатам аудиторской проверки составляется аудиторское заключение, имеющее важное юридическое значение. Если в результате устранения недостатков, обнаруженных аудиторами, возникнут у проверяемого объекта по этой причине убытки, то, поскольку аудиторы осуществляют предпринимательскую деятельность, они обязаны возместить причиненный вред в соответствии с нормами гражданского законодательства. Составление заведомо ложного аудиторского заключения влечет за собой применение соответствующих санкций: аннулирование лицензии на проведение аудиторской деятельности, аннулирование квалификационного аттестата аудитора и привлечение аудитора к уголовной ответственности. Общественный финансовый контроль в России в переходный период становления рыночных отношений не получил заметного развития вплоть до 2005 г. В соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" <1> была образована Общественная палата. Она формируется на основе добровольного участия в ее деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277. Цель создания Общественной палаты Российской Федерации, Общественных палат субъектов Российской Федерации - обеспечить взаимодействие граждан России с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при формировании и реализации государственной социальной политики для защиты конституционных прав граждан Российской Федерации, а также обеспечения общественной безопасности и правопорядка. Общественная палата Российской Федерации наделяется значительными полномочиями для реализации возложенных на нее функций. Она вправе: - проводить слушания по общественно важным проблемам, в том числе и в области финансов; - давать заключения о нарушениях законодательства, в том числе и финансового законодательства; - проводить экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления. Большое значение будет иметь экспертиза проектов федеральных законов о федеральном бюджете, особенно в части социального развития страны, проектов бюджетов Государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования), а также проектов законов субъектов Российской Федерации о соответствующем бюджете субъекта Российской Федерации, бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования, проектов местных бюджетов; - направлять членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти; - направлять запросы в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления о сведениях, необходимых для исполнения своих полномочий. 152
Для обеспечения деятельности Общественной палаты создан аппарат Общественной палаты, который имеет организационно-правовую форму - государственное учреждение. Важным положением рассматриваемого Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации", направленным на усиление общественного финансового контроля, является возможность по инициативе Общественной палаты создания общественного совета при федеральном органе исполнительной власти. При этом порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, определяется Президентом Российской Федерации; а если руководство деятельностью осуществляет Правительство Российской Федерации, то Правительство Российской Федерации определяет и порядок образования общественных советов. Таким образом, будет создана система органов общественного контроля, в том числе общественного финансового контроля. В соответствии со ст. 28 ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" расходы, связанные с обеспечением деятельности Общественной палаты, предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете на соответствующий год. Финансовое обеспечение содержания аппарата Общественной палаты осуществляется в пределах расходов, предусмотренных в федеральном бюджете на обеспечение деятельности Общественной палаты. Следовательно, субъектом финансового права является Общественная палата, а ее аппарат, не являясь субъектом финансового права, поскольку не выступает получателем бюджетных средств, обладает правом юридического лица для участия в гражданском обороте. Общественный финансовый контроль осуществляют также профсоюзы, в частности, при финансировании социальных программ. В науке финансового права финансовый контроль подразделяют не только по субъектам, его осуществляющим, но и по времени его осуществления. В зависимости от периода совершения той или иной финансовой операции финансовый контроль подразделяется на: предварительный, текущий и последующий. Предварительный финансовый контроль осуществляется до совершения финансовых операций по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств. Поэтому он играет важную роль в предотвращении нарушений финансового законодательства и финансовой дисциплины, которая определяется как "четкое соблюдение установленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства, субъектов местного самоуправления предприятий, организаций, учреждений" <1>. В процессе осуществления предварительного финансового контроля проверяются подлежащие утверждению всевозможные документы, в частности, при рассмотрении и утверждении проектов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетных смет, бизнеспланов, чеков на получение наличных денег и т.д. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева, проф., докт. юрид. наук, академик Международной академии наук высшей школы. М.: Издательство "БЕК", 1995. С. 84. Предварительный финансовый контроль носит профилактический характер, от которого зависит в дальнейшем результативность всей финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Текущий финансовый контроль определяют как контроль в процессе совершения финансовых операций. Последующий финансовый контроль проводится после совершения хозяйственной операции, получившей денежную оценку, или финансовой операции по использованию 153
финансовых ресурсов соответствующих фондов денежных средств. В процессе осуществления последующего финансового контроля выявляются факты нарушения финансового законодательства, финансовой дисциплины, определяются объемы причиненного ущерба, устанавливаются виновные лица, намечаются пути и мероприятия по устранению отмеченных в акте ревизии недостатков. Данный вид финансового контроля менее результативный, чем предварительный, поскольку причиненные убытки не всегда могут быть возмещены в полном объеме, что отрицательно сказывается на финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Итак, по времени проведения финансовый контроль в науке финансового права подразделяют на: предварительный, текущий и последующий. Однако нам представляется, что более оправданным было бы вместо текущего финансового контроля говорить о повседневном финансовом контроле, который приобретает форму либо предварительного, либо последующего контроля. Финансовый контроль в науке финансового права подразделяют и в зависимости от сферы его проведения, от вида финансовой деятельности, в отношении которого он проводится. В данном случае называют бюджетный контроль, налоговый контроль, контроль в сфере банковского кредитования или страхования, в сфере производства расчетов или в сфере валютных отношений (валютный контроль). Все эти отдельные виды финансового контроля регулируются не только общими финансово-правовыми нормами, содержащимися в Общей части финансового права, но и нормами отдельных подотраслей, институтов Особенной части финансового права, отражающими их специфику. Сложность и разнообразие финансово-правовых норм, регулирующих отношения по проведению финансового контроля, обусловили появление концепции о выделении данных правовых норм в особую подотрасль финансового права <1>. --------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 113. Выделение правовых норм в особую подотрасль финансового права, если данная концепция будет воспринята, должно повлечь за собой кардинальное изменение структуры учебников по финансовому праву, в частности нормы, регулирующие бюджетный, налоговый и другие виды контроля, должны быть выделены из соответствующих структурных подразделений Особенной части и, объединенные в единую структуру с нормами Общей части, регулирующими финансовый контроль, занять соответствующее место в Особенной части курса финансового права. В учебниках по финансовому праву последних лет нормы, регулирующие финансовый контроль, излагаются в Общей части, а также в Особенной части - в отдельных его подотраслях и институтах. В свое время в учебнике "Финансовое право" (под ред. В.В. Бесчеревных и С.Д. Цыпкина) <1> финансовый контроль выделялся в самостоятельный раздел, заключающий курс финансового права. Это не получило поддержки со стороны некоторых представителей науки финансового права <2>. Представляется, что структура учебников по финансовому праву, в которых общие нормы, регулирующие финансовый контроль, излагаются в Общей части курса, а нормы права, отражающие специфику его проведения в той или иной сфере финансовой деятельности, сохраняются в структурных подразделениях Особенной части, наиболее оптимальна и соответствует системе финансового права как самостоятельной отрасли права. --------------------------------
<1> Финансовое право. М.: Издательство "Юридическая литература", 1967. <2> См.: Потапова С.М., Соколова Э.Д. Рецензия // Правоведение. 1969. N 4. С. 124. § 2. БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ - ВАЖНЕЙШИЙ ВИД КОНТРОЛЯ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 154
В науке финансового права финансовый контроль за осуществлением бюджетной деятельности получил название "бюджетный контроль". Значение рассматриваемого вида финансового контроля определяется той ролью, которая отводится бюджетной деятельности государства и муниципальных образований в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных фондов денежных средств (федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, муниципальных образований), необходимых для финансового обеспечения жизнедеятельности общества. Однако раздел IX БК РФ, в основном посвященный данному виду контроля, носит название "Государственный и муниципальный финансовый контроль", хотя, по нашему мнению, более точно следовало бы его назвать "Бюджетный контроль", поскольку государственный финансовый контроль и муниципальный финансовый контроль, как отмечалось ранее, помимо бюджетного контроля включают и другие виды контроля: налоговый контроль (раздел V НК РФ), банковский контроль (ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ), валютный контроль (ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ) и другие виды контроля, проводимые в различных сферах общественной жизни. А.А. Ялбулганов, классифицируя финансовый контроль в зависимости от специфики его объекта (по содержанию финансового контроля), называет следующие его виды: - бюджетный контроль (Счетная палата РФ, Федеральное казначейство); - налоговый контроль (Министерство по налогам и сборам РФ); - банковский контроль (Центральный банк РФ); - валютный контроль (Центральный банк РФ, уполномоченные банки, Министерство финансов РФ, Государственный таможенный комитет РФ и другие таможенные органы, Министерство по налогам и сборам РФ, Федеральная служба налоговой полиции); - контроль за страховой деятельностью (Департамент страхового надзора Министерства финансов РФ) <1>. --------------------------------
<1> Финансовое право: Учебное пособие / Под ред. А.А. Ялбулганова. М.: Статут, 2001. С. 63. Указывая в скобках органы государства, осуществляющие вышеперечисленные виды финансового контроля, А.А. Ялбулганов среди органов, осуществляющих бюджетный контроль, называет только Счетную палату РФ и Федеральное казначейство, хотя бюджетное законодательство и до вступления в действие БК РФ предусматривало более широкий круг субъектов, осуществляющих бюджетный контроль. Однако Е.Ю. Грачева справедливо отмечала: "В Кодексе (бюджетном. - Примеч. Э.С.) впервые четко указаны органы, осуществляющие бюджетный контроль, их контрольные полномочия, содержание проводимого ими контроля на каждой стадии бюджетного процесса" <1>. --------------------------------
<1> Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: Учебное пособие. М.: Издательский дом "Камерон", 2004. С. 166. Целью проведения финансового контроля в бюджетной сфере, как подчеркивает Е.Ю. Грачева, является проверка соблюдения законности на всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями своих функций и задач <1>. --------------------------------
<1> Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Государственный финансовый контроль: Курс лекций. М.: ТК Велби; Издательство "Проспект", 2005. С. 91. Бюджетный контроль осуществляется законодательными (представительными) органами государства и местного самоуправления (парламентский контроль) на трех 155
стадиях бюджетного процесса. Формы его проведения установлены ст. 265 БК РФ. Согласно данной статье законодательные (представительные) органы в зависимости от времени проведения бюджетного контроля осуществляют: - предварительный бюджетный контроль; - текущий бюджетный контроль; - последующий бюджетный контроль. Предварительный парламентский контроль в области бюджета (бюджетный контроль) осуществляется на второй стадии бюджетного процесса, которая в отношении федерального бюджета должна начинаться не позднее 26 августа текущего года. Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года. В ранее действовавшей редакции ст. 194 БК РФ срок был установлен 15 августа, однако, как отмечалось в литературе, законодатель при определении срока внесения проекта федерального бюджета в Государственную Думу предусмотрел норму, применимую для регулирования гражданского оборота, указав, кроме календарной даты, еще и часы исполнения. Трудно представить, чтобы проект федерального закона о федеральном бюджете со всеми многочисленными документами и материалами доставлялся в Государственную Думу до 24 часов, после окончания рабочего дня, как в Правительстве РФ, так и в парламенте, даже при ненормированном рабочем дне. На наш взгляд, содержание ст. 194 БК РФ не соответствует существующим реальным отношениям, а свидетельствует о некорректном использовании норм главы 11 ГК РФ при регулировании бюджетных отношений. Предварительный бюджетный контроль осуществляется законодательными (представительными) органами в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам (ст. 265 БК РФ). В свое время мы отмечали, что БК РФ содержит определенные неточности в формулировках. Неясно, в частности, каково содержание бюджетнофинансовых вопросов. Бюджетные вопросы всегда являются финансовыми, но далеко не все финансовые вопросы решаются с помощью бюджетных средств. Текущий бюджетный контроль законодательными (представительными) органами осуществляется на третьей стадии бюджетного процесса в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Последующий бюджетный контроль законодательными (представительными) органами осуществляется на четвертой, заключительной, стадии бюджетного процесса в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. БК РФ, закрепляя за законодательными (представительными) органами полномочия при осуществлении бюджетного контроля, представляет им право на: - получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований, необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; - получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов; - утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета; - создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов); - вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты. При этом органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований обязаны представлять всю информацию, необходимую для осуществления
156
бюджетного контроля законодательными (представительными) органами в пределах их компетенции. Бюджетный контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных образований, регламентируется ст. 266 БК РФ. Согласно данной статье полномочия по его проведению предоставляются Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, Федеральному казначейству, финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченным ими органам, главным распорядителям, распорядителям бюджетных средств. БК РФ закрепляет полномочия Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, главных распорядителей бюджетных средств, главных администраторов доходов бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета, контрольных и финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при осуществлении бюджетного контроля. Так, в соответствии со ст. 267 БК РФ Федеральное казначейство осуществляет контроль за расходами средств федерального бюджета, в частности за: - непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств; - непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями; - соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета; - наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленных Министерством финансов Российской Федерации. И хотя в настоящее время федеральный бюджет профицитный, БК РФ предусматривает бюджетный контроль, осуществляемый Федеральным казначейством, за бюджетным ассигнованием из источников финансирования дефицита федерального бюджета. Из анализа перечисленных полномочий Федерального казначейства можно сделать вывод, что оно осуществляет предварительный бюджетный контроль. Последующий бюджетный контроль возлагается на Федеральную службу финансовобюджетного надзора. В соответствии со ст. 268 БК РФ Федеральная служба финансовобюджетного надзора осуществляет контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе за использованием предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов. На Федеральную службу финансово-бюджетного надзора возложен контроль за исполнением органами государственного финансового контроля субъектов РФ и органами муниципального финансового контроля законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном (точнее, бюджетном) контроле и надзоре. Значительная роль в осуществлении бюджетного контроля отводится главным распорядителям бюджетных средств, а также новым участникам бюджетного процесса: главным администраторам доходов бюджетов и главным администраторам источников финансирования дефицита бюджета. Так, главные распорядители бюджетных средств осуществляют бюджетный контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств. Главные распорядители бюджетных средств контролируют правомерность проведенных бюджетных расходов, их целевое и 157
эффективное использование, а также использование субсидий, субвенций в соответствии с установленными условиями и целями, определенными при предоставлении их из бюджета. Главные распорядители бюджетных средств вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств, а также государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Полномочия главных распорядителей бюджетных средств по проверке государственных (муниципальных) предприятий, казалось бы, могут выходить за рамки, охватываемые понятием "бюджетный контроль", так как в основном они используют денежные средства, полученные от реализации собственной продукции, оказания услуг и т.д., а не бюджетные средства, но выявление материальных, финансовых и иных резервов проверяемых предприятий способствует укреплению в конечном итоге доходной части бюджета. Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствии со ст. 270 БК РФ осуществляют финансовый (бюджетный) контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов. Они также контролируют соблюдение получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий предусмотренных условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств. Новым институтом бюджетного законодательства является "внутренний финансовый аудит" (ст. 270.1 БК РФ). Название данного института, по нашему мнению, не совсем удачно. В нем не использовано понятие "бюджетный контроль", как и во всем разделе IX БК РФ, а также, как отмечалось ранее, вряд ли корректно применять понятие "аудит" к контролю, который проводят подразделения, входящие в структуру проверяемого субъекта. По содержанию норма данной статьи БК РФ направлена на укрепление законности в бюджетной деятельности, поскольку предоставляет право органам исполнительной власти (органам местной администрации) создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля). Данные подразделения должны осуществлять контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета. Кроме того, на них возлагаются не только контрольные функции, но и организационные, в частности разработка тех самых внутренних стандартов и процедур, за соблюдением которых они будут проводить контроль. Кроме того, указанные подразделения будут осуществлять подготовку и организацию проведения мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств. Данная статья БК РФ вступила в действие с 1 января 2008 г., поэтому пока трудно утверждать, что она получит широкое практическое применение, учитывая наличие контрольных и финансовых органов, осуществляющих бюджетный контроль. Бюджетный контроль, как и любой другой контроль, не самоцель, а "часть общегосударственной системы регулирования общественных отношений, вскрывающая допущенные отклонения от принятых стандартов и имевшие место нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять соответствующие корректирующие меры, а в необходимых случаях - привлечь виновных к ответственности, взыскать причиненный государству ущерб и вместе с тем разработать и осуществить мероприятия, направленные на предотвращение возникновения подобных нарушений в дальнейшем" <1>. --------------------------------
<1> Статья 1 Лимской декларации цит. по кн.: Грачева Е.Ю., Хорина Л.Я. Государственный финансовый контроль: Курс лекций. М.: ТК Велби; Издательство "Проспект", 2005. С. 100. 158
Осуществляя бюджетный контроль, контролирующие органы в случаях обнаружения бюджетных правонарушений решают вопрос о привлечении виновных лиц к соответствующему виду юридической ответственности в соответствии с БК РФ. При этом следует отметить, что за нарушение бюджетного законодательства нарушители могут привлекаться к различным видам юридической ответственности в зависимости от тяжести содеянного: к финансовой (бюджетной), административной <1>, уголовной. В случаях необходимости взыскания с нарушителя причиненного государству ущерба применяются нормы гражданского законодательства. --------------------------------
<1> См.: Косевич В.П. Административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. Интересное исследование проблем бюджетного контроля и, в частности, анализ результативности применения предусмотренных бюджетным законодательством мер принуждения провела О.Ю. Бубнова. В ходе исследования О.Ю. Бубнова пришла к выводу, что в 2004 - 2005 гг. и I квартале 2006 г. такая мера принуждения, как списание в бесспорном порядке сумм, предоставленных из федерального бюджета, субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению, не могла быть реализована из-за несовершенства бюджетного законодательства. Значительные средства в федеральный бюджет поступили в результате привлечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, а также в результате выполнения предписаний Росфиннадзора и его территориальных управлений о возмещении израсходованных незаконно или не по целевому назначению средств <1>. --------------------------------
<1> См.: Бубнова О.Ю. Бюджетный контроль в Российской Федерации: его цели и задачи в условиях социального государства // Государство и право. 2007. N 6. С. 107, 108. Завершая рассмотрение четвертой, последней главы настоящей работы, следует подчеркнуть, что проблемы правового регулирования финансового контроля, особенно государственного финансового контроля, находились и находятся в центре внимания представителей науки финансового права. Особый вклад в разработку данной проблемы внесла Е.Ю. Грачева. Однако, несмотря на наличие солидной теоретической базы для совершенствования законодательства, регулирующего финансовый контроль в стране, оно продолжает содержать серьезные пробелы, сказывающиеся на правоприменительной практике. Изучение вопросов, связанных с правовым регулированием финансового контроля, подтверждает вывод о том, что наличие большого количества контролирующих субъектов, без соответствующей координации их действий, не дает желаемого результата, а подчас может служить тормозом в проведении контроля. Поэтому следует согласиться с мнением тех ученых, которые предлагают создать специальный орган государства для осуществления государственного финансового контроля, наделив его значительной компетенцией в данной сфере общественной жизни. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Возникновение и осуществление финансовой деятельности государства и муниципальных образований обусловлены объективными потребностями общества, в котором действуют товарно-денежные отношения и в котором государство на любом этапе своего развития не смогло бы выполнять свои задачи и функции, не обладая соответствующими финансовыми ресурсами. Для этого государством используются при управлении обществом различные экономические регуляторы, в том числе финансы и финансовая система. 159
Как показала история развития Советского Союза, при усилении административнокомандных методов воздействия на производственные процессы тормозится развитие экономики, что отрицательно сказывается на состоянии всей общественной жизни страны. Переход России в 90-е гг. прошлого столетия к рыночной экономике из-за проведения правительством того времени политической линии, не учитывающей интересы большинства граждан страны, ее собственной национальной безопасности, многолетнего опыта развития ведущих стран мира, отбросил общественное развитие России далеко назад. Государственное регулирование экономикой практически было парализовано: все было отдано на откуп "саморегулированности рынка". Изменения, происшедшие в начале XXI в. в руководстве страны, дали позитивные результаты во всех сферах общественной жизни. Государство, учитывая опыт индустриально развитых стран и собственный горький опыт, стало более активно использовать при управлении обществом финансы и финансовую систему, без которых государство и муниципальные образования в условиях действия товарно-денежных отношений не смогли бы обеспечить свое функционирование необходимыми финансовыми ресурсами. Использование финансов и финансовой системы в управлении обществом предполагает активные действия со стороны органов государства и муниципальных образований, поскольку экономические регуляторы стихийно не проявляются, а воздействуют на общественное развитие только в результате планомерной деятельности органов государства и муниципальных образований. Такой вид деятельности государства и муниципальных образований в науке финансового права получил название финансовой деятельности. Важнейшей отраслью права, регулирующей финансовую деятельность государства и муниципальных образований, является финансовое право. Однако, исходя из концептуального положения о структуре финансовой системы страны, включающей в себя не только финансовые институты, основанные на праве государственной и муниципальной собственности, но и функционирующие на праве частной собственности, автор полагает, что правовую основу финансовой системы общества наряду с нормами финансового права составляют и нормы гражданского права. Поэтому гражданское законодательство в случаях, предусмотренных в законе, регулирует деятельность государства и муниципальных образований в области финансов, т.е. регулирует их финансовую деятельность, деятельность, направленную на создание, распределение (перераспределение) и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств (финансовых ресурсов), необходимых для финансового обеспечения выполнения их задач и функций. Исследуя бюджетную деятельность как основное направление финансовой деятельности государства и муниципальных образований, автор, разделяя мнение ученых об усилении централизации в области управления финансовыми ресурсами на современном этапе развития России, объясняет данную тенденцию в основном историческими и социально-политическими условиями развития субъектов Российской Федерации, существующими значительными различиями в их бюджетной обеспеченности и необходимостью сбалансирования соответствующих бюджетов. Начавшийся в 2008 году мировой финансовый кризис подтверждает вывод о том, что без активного участия государства в регулировании экономикой собственной страны и совместных действий государственных структур на международной арене невозможно уменьшить его отрицательные последствия, которые скажутся на развитии общественной жизни во всех странах мира. В настоящее время руководство Российской Федерации принимает разнообразные экономические и правовые меры по уменьшению негативных последствий, вызываемых международным финансовым кризисом, по защите прав и интересов российских граждан, по поддержке национальной экономики, по усилению ее конкурентоспособности.
160
ОГЛАВЛЕНИЕ Введение Глава I. Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства и муниципальных образований § 1. Экономические категории "финансы" и "финансовая система" - объективные предпосылки возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований § 2. Понятие, принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Органы государства и муниципальных образований, осуществляющие финансовую деятельность Глава II. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований § 1. Финансовое законодательство и иные источники права - необходимое условие осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований § 2. Соотношение норм публичного (финансового) права и частного (гражданского) права в регулировании финансовой деятельности государства и муниципальных образований Глава III. Правовое регулирование бюджетной деятельности государства и муниципальных образований - основного направления финансовой деятельности § 1. Понятие бюджетной деятельности государства и муниципальных образований и ее роль в развитии общества. Правовые основы осуществления бюджетной деятельности государства и муниципальных образований § 2. Вопросы бюджетного устройства и бюджетной системы России § 3. Правовой режим доходов и расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Глава IV. Финансовый контроль - важнейшая составляющая финансовой деятельности государства и муниципальных образований § 1. Понятие и виды финансового контроля в России. Правовая основа его осуществления § 2. Бюджетный контроль - важнейший вид контроля финансовой деятельности государства и муниципальных образований Заключение
161
