axl-rose (
[email protected])
1
КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "ОБ ОБОРОТЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ" 2-е издание, переработанное и дополненное А.В. МАЗУРОВ, В.В. НАХРАТОВ, В.Э. ЧУРКИН "...И порядки, и законы, и нравственность, и даже самый ум наций, и все, наконец, всякое правильное отправление национального организма организуется лишь тогда, когда в стране утвердится прочное землевладение. То же самое можно сказать и о характере землевладения: будь характер аристократический, будь демократический, но каков характер землевладения, таков и весь характер нации... Если землевладение и хозяйство слабо, раскидисто, беспорядочно - то нет ни государства, ни гражданственности, ни нравственности..." Ф.М.Достоевский "Регулирование оборота сельхозземель, очевидно, потребует принятия специального федерального закона, и, возможно, следует предоставить субъектам Федерации право самостоятельно решать вопрос о сроках перехода к обороту сельхозугодий" Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Авторы комментария: Мазуров Алексей Валерьевич - кандидат юридических наук, независимый эксперт по земельно-правовым вопросам, советник Конституционного Суда Российской Федерации (2000 - 2008), разработчик проектов некоторых нормативных актов по земельно-правовой тематике, автор постатейных комментариев к Земельному кодексу РФ, Лесному кодексу РФ, Водному кодексу РФ и другим федеральным законам, автор и ведущий бизнессеминаров по теме "Оборот земель сельскохозяйственного назначения: законодательство и практика" в Москве и других регионах России - подбор эпиграфа, вступительная статья ко 2-му изданию, комментарий статей 1 - 4, 5 - 11 (в соавторстве с В.Э. Чуркиным), 12 - 16 (в соавторстве с В.В. Нахратовым), 17 - 20 Закона, дополнение комментария приложениями. Научный редактор и руководитель авторского коллектива. Нахратов Виталий Владимирович - адвокат, кандидат юридических наук, эксперт МБСЭ им. Сикорского, член Союза юристов г. Москвы - комментарий к статьям 12 - 16 Закона (в соавторстве с А.В. Мазуровым). Чуркин Владимир Эрнстович - кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой "Земельное право" Государственного университета по землеустройству - комментарий к статьям 5 - 11 Закона (в соавторстве с А.В. Мазуровым). 2
Главный редактор и автор вступительной статьи к 1-му изданию - Казаков Дмитрий Вячеславович. ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ АО - сельскохозяйственное акционерное общество ВАС РФ - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации Вводный закон - Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" ВС РФ - Верховный Суд Российской Федерации ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации ГКН РФ - государственный кадастр недвижимости Государственная Дума - Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации ГСК РФ - Градостроительный кодекс Российской Федерации доля - земельная доля в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, его часть дольщик - собственник земельной доли в праве общей собственности на земельный участков из земель сельскохозяйственного назначения ЕГРП - Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним Закон (комментируемый Закон, ФЗ об обороте) - Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" ЗК РФ - Земельный кодекс Российской Федерации ЗЛФ - земли лесного фонда ЗНП - земли населенных пунктов ЗСХН - земли сельскохозяйственного назначения ИЖС - индивидуальное жилищное строительство иностранец - иностранный гражданин, иностранная организация или лицо без гражданства КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Конституция - Конституция Российской Федерации КФХ - крестьянское (фермерское) хозяйство ЛПХ - личное подсобное хозяйство оборот - оборот земель сельскохозяйственного назначения, на которые распространяется действие комментируемого Закона ОГВ - орган(-ы) государственной власти РФ или субъекта РФ ОМС - орган(-ы) местного самоуправления ООО - сельскохозяйственное общество с ограниченной ответственностью Правительство РФ - Правительство Российской Федерации Президент РФ - Президент Российской Федерации публичное образование - субъект РФ или муниципальное образование РВИ - разрешенный вид использования (вид разрешенного использования) земельного участка РГ - "Российская газета" СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации СМИ - средства массовой информации собрание - общее собрание участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения СПК - сельскохозяйственный производственный кооператив 3
с/х - сельскохозяйственный (в соответствующем падеже) участок - земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется комментируемым Законом ФАС - федеральный арбитражный суд ФЗ - Федеральный закон ФЗ об ипотеке - Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" ФЗ о банкротстве - Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" ФЗ о дачах - Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" ФЗ о землеустройстве - Федеральный закон "О землеустройстве" ФЗ о кадастре - Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" ФЗ о КФХ - Федеральный закон "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" ФЗ о ЛПХ - Федеральный закон "О личном подсобном хозяйстве" ФЗ о переводе - Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" ФЗ о регистрации - Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" ФОИВ - федеральный орган исполнительной власти ФРС России - Федеральная регистрационная служба Российской Федерации юридическое лицо - сельскохозяйственная организация Вступительная статья к 1-му изданию Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" обязан своим появлением процессу принятия Земельного кодекса РФ. Принятие этих Законов вызвало ожесточенные споры среди депутатов и во всем российском обществе. Земельный кодекс вводил в оборот более 90% всех земель России и допускал приобретение их в собственность иностранными лицами. В ходе согласования с законодательными органами субъектов РФ на него было получено более пятидесяти отрицательных отзывов и ни одного положительного. По настоянию депутатов-коммунистов и других противников Земельного кодекса в него было введено положение о том, что оборот сельскохозяйственных земель должен регулироваться отдельным законом. Другие участники принятия законов согласились на это как на выход из тупиковой ситуации по вопросам оборота сельскохозяйственных земель, существовавшей более 10 лет, то есть с самого начала введения частной собственности на землю. Тем самым оборот сельскохозяйственных земель был выведен из-под действия Земельного кодекса, что в какой-то мере защитило их от приватизации и свободной распродажи. Государственная Дума 16 мая 2002 года поставила на голосование несколько законопроектов об обороте земель сельскохозяйственного назначения, внесенных депутатами Государственной Думы различных фракций и Правительством РФ. Наибольшее число голосов получил правительственный законопроект. Принятый незадолго до него Земельный кодекс РФ также был внесен в Государственную Думу Правительством РФ. Постановлением Конституционного Суда от 23 апреля 2004 года N 8-П, принятым в связи с запросом о конституционности Земельного кодекса, Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" был оценен среди других как способный "обеспечить суверенные права Российской Федерации на все ее природные богатства и ресурсы, защитить интересы российской экономики в переходный период, гарантировать российским гражданам и юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным капиталом". Несостоятельность этого утверждения показана в комментарии к статье 3 Закона. 4
Таким образом, принятие Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" - это выполнение предписания Земельного кодекса о его принятии, попытка не только цивилизованного урегулирования оборота сельскохозяйственных земель, но и сохранения суверенитета России и русского народа, примирения сторонников аграрной и рыночной концепции развития сельского хозяйства, актов земельного и гражданского законодательства. Пока эта попытка не увенчалась успехом, о чем свидетельствуют неоднократные изменения Закона (за три года уже шесть раз): быстрое сокращение сельскохозяйственных земель, продолжающийся упадок сельского хозяйства, бедность, деградация и вымирание сельского населения. По сути, "реформы" превратили сельскую местность в зону социального одичания. Прекращено строительство и развитие многих тысяч крупных сельскохозяйственных предприятий, социальной инфраструктуры сельских поселений. Сельскохозяйственные товаропроизводители лишены возможности сбывать свою продукцию по выгодным им ценам и без государственной поддержки (которая в экономически развитых странах очень существенна) разоряются. Износ сельскохозяйственной техники достиг такой величины, что ее не хватает на обработку даже деградировавших и уменьшившихся площадей сельскохозяйственных земель. Десятки тысяч русских деревень доведены до крайней степени нищеты и разорения. На селе самая низкая зарплата, самая высокая безработица, самые труднодоступные образование и культура, самое плохое медицинское обслуживание, самая высокая смертность, самая низкая рождаемость. Помогут ли преодолеть это положение очередные изменения в Закон, внесенные в 2005 году, которые и послужили основой данного комментария? Хотелось бы верить: из 76 поступивших в Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам отзывов субъектов права законодательной инициативы на эти изменения только в шести отзывах концепция изменений не поддерживалась. Однако в комментарии убедительно показано, что и после них Закон нуждается в дальнейших изменениях как с юридической, так и с социально-экономической точки зрения. Много ли в России земель, которые введены в оборот, регулируемый комментируемым Законом? По разным подсчетам, их общая площадь составляет не менее 11 процентов территории России. Это земля, нередко примыкающая к городам и промышленным объектам и ограничивающая их расширение, превосходящая по размерам территорию не одного государства, под которой иногда залегают ценные полезные ископаемые. Поэтому содержание, комментарий и применение Закона требуют самого пристального внимания. Д.В.Казаков, Руководитель юридической фирмы "Частное право", адвокат Московской областной коллегии адвокатов, представитель Мурманской областной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации, Июль 2006 г. Вступительная статья ко 2-му изданию Комментарий выходит в свет после шестилетнего действия Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в различных редакциях. В этот срок становится очевидным его неспособность быть общественно полезным регулятором оборота сельскохозяйственных земель, о чем свидетельствует ряд причин и факторов, которые сегодня не только явно недооцениваются, но нередко даже не обсуждаются и тем более не анализируются: 5
1. Закон не содержит цели его принятия и действия, которые закрепляются в преамбулах всех важнейших законов, к каким комментируемый Закон, несомненно, относится. Только после длительного изучения его действия и истории появления можно догадываться, что он был призван учесть и систематизировать подзаконные нормативные положения из актов Президента РФ и Правительства РФ 1990-х годов об обороте сельскохозяйственных земель (их, непосредственно на то направленных, было издано более двадцати), ввести отличный от гражданско-правового режим оборота земельных долей и общедолевых участков. Как показано в комментарии, эти цели не достигнуты. При отсутствии в комментируемом Законе его целей их закрепление можно найти в правовых документах некоторых субъектов РФ. Например, в Концепции развития оборота земель сельскохозяйственного назначения в Республике Бурятия, утвержденной Постановлением Правительства Республики Бурятия от 22 мая 2007 года N 172, указывалось, что "целью развития оборота земель сельскохозяйственного назначения является перераспределение земель сельскохозяйственного назначения эффективным субъектам сельскохозяйственного производства для оптимизации размера землепользования с учетом выбранной специализации, наличия основных средств для организации эффективного сельскохозяйственного производства, достижения максимальных результатов при бережном и рациональном использовании земель". Полагаем, что подобные формулировки, акцентирующие внимание на обороте сельскохозяйственных земель с целью их перераспределения в пользу наиболее рациональных и эффективных пользователей и собственников, следует отразить и в комментируемом Законе. Нынешнее же содержание комментируемого Закона на таких правообладателей не имеет выходов, делает Закон вещью в себе, а сам оборот - процессом ради процесса. 2. ФЗ от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", задуманный как реализующий президентский приоритетный национальный проект "Развитие агропромышленного комплекса", не упоминает (!) об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Не упоминается комментируемый Закон и в региональных программах ввода в оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель и нормативных актах о развитии сельского хозяйства. Принятая во исполнение ФЗ "О развитии сельского хозяйства" Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 года N 446, среди рисков для развития сельского хозяйства на последнее место ставит законодательные риски, выражающиеся в недостаточном совершенстве законодательной базы по регулированию сельскохозяйственной деятельности и сложности реализации оформления прав собственности на землю. При этом сложности юридического оформления права собственности на земельные участки ограничивают возможность сельскохозяйственным организациям использовать землю в качестве предмета залога и не позволяют сельскохозяйственным товаропроизводителям привлекать финансовые ресурсы на реальных рыночных условиях; как утверждается в ней, "в 2008 - 2012 годах государственная аграрная политика будет исходить из необходимости ... развития земельной ипотеки как важнейшего условия обеспечения доступа сельскохозяйственных товаропроизводителей к кредитным ресурсам". Убеждены, что без упорядочения отношений собственности на сельскохозяйственные земли исходить из необходимости развития их ипотеки ошибочно. Впрочем, ипотека сельскохозяйственных участков в любом случае не самый лучший способ их оборота. В целом без изменения законодательного регулирования оборота сельскохозяйственных земель законное и необходимое развитие сельского хозяйства в России невозможно. 6
3. Состояние и содержание постоянно изменчивого российского законодательства, прежде всего комментируемого Закона, таковы, что оборот сельскохозяйственных земель, выдел земельной доли и регистрация права на образованный в счет нее участок в соответствии со всеми нормативными актами крайне маловероятны, что мы доказываем в предлагаемом комментарии. В процесс выдела земельных долей вовлечены сотни других дольщиков - как правило, возрастных и бедных бывших колхозников - землеустроительные, кадастровые, регистрационные и иные органы и организации, районные администрации, нотариусы, а при наличии споров, без которых выдел обходится редко, - различные инстанции судов общей или арбитражной юрисдикции. Каждый из этих органов руководствуется своими правилами, нередко не согласованными с иными нормативными актами, и устанавливает свои тарифы на услуги. Не лучше обстоят дела и на региональном уровне. Признания об этом иногда оформляются документально. Например, в Постановлении Костромской областной Думы от 22 ноября 2007 года N 2415 "О ходе реализации Закона Костромской области "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Костромской области" и эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения" признавалось, что "взаимодействие органов управления в сфере земельных отношений на территории области отсутствует. Проводимая в области политика в сфере земельных отношений в целом и в части земель сельскохозяйственного назначения является неэффективной и требует кардинального пересмотра". В результате, как показывает наша многолетняя работа в области оборота земель сельскохозяйственного назначения, выдел доли даже при наличии немалых средств может занимать годы, затраты на выдел - превосходить стоимость самой доли, а иногда даже выделенного в счет доли участка. Возможно, в России нет ни одного юридически чистого земельного участка сельскохозяйственного назначения, образованного в результате выдела земельной доли, а собственникам тех, которые ими считаются по документам, остается надеяться на истечение (невосстановление судами) сроков исковой давности по таким операциям либо коренное изменение законодательства и практики его применения. В реальности имеют место массовые случаи регистрации прав на участки и доли в результате сомнительных выделов и сделок. Не исключаем, что такое положение поддерживается умышленно - с целью создания условий для возможного оспаривания практически любых действий с сельскохозяйственной землей. Незаконное образование сельскохозяйственных участков придает их обороту в основном спекулятивный характер, нацеленный не на приобретение земли для сельскохозяйственного производства, а исключительно на уход от весьма вероятного оспаривания сделок с ними и извлечение быстрых высоких прибылей, которые сельскохозяйственное производство обеспечить не может. Далеки от единообразия, а в некоторых случаях и от обоснованности судебные решения, принятые в связи с оборотом сельскохозяйственных земель. Давно назрело принятие Постановления Верховного или Высшего Арбитражного Суда РФ "О практике применения судами законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения". В его отсутствие существенно различается практика применения судами законодательства как в различных арбитражных округах, так и в одном субъекте РФ. В комментарии приводятся примеры таких решений. 4. Вопреки заявлениям руководящих лиц о поддержке сельского хозяйства именно при действии ФЗ об обороте происходил дальнейший спад сельскохозяйственного производства. Площадь неиспользуемых для сельскохозяйственного производства сельскохозяйственных земель в России, без учета переведенных в другие категории земель, достигла десятков миллионов гектаров - точнее сказать невозможно, так как эта величина постоянно колеблется, но в целом имеет недопустимо высокий уровень. В 7
Россию идет поток вредных для здоровья импортных продуктов питания, прерывание которого может создать голод в городах, то есть для большинства населения РФ. Россия утратила продовольственную безопасность. С 2005 года в России вопреки установленному Земельным кодексом РФ принципу приоритета использования земель в сельском хозяйстве введен максимально широкий (по сравнению с другими категориями земель) перечень оснований перевода сельскохозяйственных земель в несельскохозяйственное использование, с 1 января 2008 года отменено возмещение потерь сельскохозяйственного производства при таких переводах. Поэтому следует ожидать дальнейшего сокращения площадей сельскохозяйственных земель. "За последние 15 лет, - отмечено в Концепции развития аграрной науки и научного обеспечения агропромышленного комплекса Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Министерством сельского хозяйства РФ от 25 июня 2007 года N 342, системный кризис сельского хозяйства привел к значительному снижению производственного потенциала продовольственного сектора АПК, к ухудшению фитосанитарного состояния и экологическим стрессам на десятках миллионов гектаров сельскохозяйственных посевов и насаждений. Более 70% земель подвергнуты ветровой и водной эрозии, 20% почв переувлажнено и заболочено, 8% засолено, 44% имеют повышенную кислотность, 95 млн. га характеризуются низким содержанием гумуса". Руководство России намерено вступить в ВТО, что приведет к заведомо проигрышной для российского сельскохозяйственного товаропроизводителя конкуренции с иностранными сельскохозяйственными производителями, прежде всего вследствие более суровых климатических условий России. Сельское хозяйство в России испытывает и другие проблемы (высокие налоги и цены на ГСМ, острая нехватка молодых квалифицированных кадров и т.п.). Конечно, комментируемый Закон не должен и не может решить все проблемы. Вместе с тем он как по содержанию, так и по истолкованию и практическому применению во взаимосвязи с другими нормативными актами, вопреки своему наименованию, превратился в серьезный тормоз для оборота сельскохозяйственных земель и, соответственно, их законного использования. Возможно, на оборот земель сельскохозяйственного назначения повлияет Постановление Конституционного Суда РФ от 30 января 2009 года N 1-П, подтвердившее возможность выдела земельных долей без проведения собрания дольщиков, а также Указ Президента РФ от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", которым функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, по государственному мониторингу земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и по геодезии и картографии переданы Министерству экономического развития РФ, всего же ведение переданы ФРС России и Роснедвижимость, Председателю Правительства РФ поручалось внести предложения об упразднении с 1 октября 2008 года Федеральной регистрационной службы, Федерального агентства геодезии и картографии и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, предусмотрев передачу их функций Федеральному агентству по управлению государственным имуществом. Исходя из изложенного, полагаем оправданным принятие распоряжения Правительства РФ от 19 апреля 2008 года N 525-р, которым образована межведомственная рабочая группа по совершенствованию нормативной правовой базы в сфере оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения. Судя по этим словам, руководством государства осознана необходимость совершенствования оборота и использования ЗСХН во взаимосвязи. Программа-минимум работы такой группы 8
законопроект о внесении изменений в комментируемый Закон и связанные с ним другие законодательные акты РФ. По имеющейся у автора информации, такой законопроект уже разрабатывается и его планируется внести в Государственную Думу в середине 2009 года. Многочисленные семинары, консультации и судебные споры по делам, связанным с оборотом сельскохозяйственных земель, проведенные с участием авторов комментария, выявили настоятельную необходимость детального комментария Закона с максимальным использованием материалов практики его применения, прежде всего судебной. В связи с этим по сравнению с первым изданием существенно изменен комментарий почти всех положений Закона, примеры из судебной практики в тексте выделены другим шрифтом. Авторы выражают благодарность юридической фирме "Частное право" и лично Дмитрию Вячеславовичу Казакову за издание комментария, юристам Арсению Викторовичу Вакареву и Максиму Валерьевичу Денисову за информационную поддержку, а также всем, кто своими вопросами заострял внимание на различных аспектах оборота земель сельскохозяйственного назначения, - ответы на них мы постарались дать в предлагаемом издании. А.В.Мазуров, Февраль 2009 г.
9
24 июля 2002 года
N 101-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОБ ОБОРОТЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ (в ред. Федеральных законов от 07.07.2003 N 113-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 03.10.2004 N 123-ФЗ, от 21.12.2004 N 172-ФЗ, от 07.03.2005 N 10-ФЗ, от 18.07.2005 N 87-ФЗ, от 05.02.2007 N 11-ФЗ, от 13.05.2008 N 66-ФЗ, от 03.12.2008 N 250-ФЗ, от 30.12.2008 N 297-ФЗ) Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона Комментарий к статье 1 1.1. В Законе не определена его отраслевая принадлежность. Предмет регулирования Закона, понятийный аппарат абзаца первого пункта 1 статьи 1, как, впрочем, и других положений Закона ("оборот", "сделка", "распоряжение", "приватизация", "право собственности", "купля-продажа", "доля в праве" и др.), указывают на его принадлежность к гражданскому законодательству. При этом он предписывает принятие законов субъектов РФ по целому ряду вопросов, что не свойственно гражданскому законодательству, находящемуся в ведении РФ (пункт "о" статьи 71 Конституции РФ). Между тем в соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ФЗ, в том числе по предметам ведения РФ, предусматривающий расходные полномочия субъектов РФ, может вводиться в действие, если ФЗ о федеральном бюджете предусмотрены субвенции бюджетам субъектов РФ на реализацию таких полномочий. ФЗ об обороте предполагает обязательные платежи из бюджетов субъектов РФ (например, на покупку участков во исполнение статьи 5 (пункт 3), но субвенции на реализацию таких полномочий бюджетам субъектов РФ за все время действия Закона не предусматривались. Следовательно, принявшие ФЗ об обороте федеральные ОГВ либо рассматривают его как акт земельного законодательства, находящегося в совместном ведении РФ и ее субъектов (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции), не предполагающий выделение соответствующих субвенций из федерального бюджета на его реализацию бюджетам субъектов РФ, либо исходят из того, что полномочия ОГВ субъектов РФ или в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, муниципальных образований, установленные ФЗ об обороте, не будут осуществляться. О реализации ОМС расходного полномочия во исполнение комментируемого Закона см. комментарий к статье 8 Закона. 1.2. Не все положения статьи 1 Закона соответствуют ее наименованию. Сфере действия Закона посвящен лишь пункт 1 комментируемой статьи. Остальные положения статьи 1 Закона либо определяют нормативные акты, которые регулируют оборот (пункты 2, 5 и 6, отчасти пункт 4), либо устанавливают принципы оборота (пункт 3). Поэтому 10
статью 1 Закона, которая получилась довольно громоздкой, следовало разделить на три самостоятельные статьи о сфере действия Закона (регулируемых им отношениях), законодательстве об обороте и принципах оборота. В абзаце первом пункта 1 комментируемой статьи довольно подробно для законодательного акта определены отношения, которые регулирует Закон. В соответствии с ним оборот ЗСХН (участков и долей) можно определить как переход прав на них от одного лица к другому в той мере, в какой это допускается ФЗ об обороте. Тем самым Закон относит ЗСХН к ограниченным в обороте. Собственно, в РФ нет ни одного земельного участка, который тем или иным способом не ограничивался бы в обороте, что обусловлено сложной сущностью земли как природного объекта и ресурса, государственной территории и недвижимости. С имущественным оборотом ЗСХН, содержание которого раскрывается в абзаце первом пункта 1 статьи 1 Закона, не следует отождествлять их с/х оборот. В этой связи применение в отношении определенного участка Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 года N 830 во исполнение статьи 13 ЗК РФ, не означает запрет совершения с ним сделок, допускаемых ФЗ об обороте. В частности, законсервированный участок может, а в некоторых случаях должен выкупаться для государственных нужд, то есть в отношении него будет совершена сделка купли-продажи". 2.1. На какие земли и в какой мере распространяется действие Закона? Вопрос не такой простой, как может показаться на первый взгляд. Как следует из наименования Закона, он действует в отношении участков и долей, которые по документам относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения. Соответственно его действие не распространяется на земли других категорий, которые могут использоваться для сельского хозяйства: на зоны сельскохозяйственного использования в ЗНП, на сельскохозяйственные угодья в лесном фонде и др. Например, по завершении процедуры включения участка в черту населенного пункта он может остаться в долевой собственности или пользовании с/х организации, но из-под действия комментируемого Закона он выведен. Это, в частности, означает, что в случае продажи такого участка продавец не обязан предложить его купить публичному образованию (см. комментарий к статье 8 Закона). Иные с/х участки, на оборот которых не распространяется Закон, перечислены в абзаце втором пункта 1 статьи 1 Закона. К ним относятся участки, предоставленные из ЗСХН гражданам (не организациям) для: - дачного хозяйства (строительства); - ИЖС; - гаражного строительства; - ЛПХ; - садоводства; - огородничества; - животноводства; - размещения здания, строения или сооружения. Согласно абзацу второму пункта 1 статьи 1 ФЗ, оборот всех указанных участков регулируется ЗК РФ. Но сам ЗК РФ непосредственно регулирует оборот не всех указанных участков и не в полном объеме. В частности, оборот участков ЛПХ, садоводства, огородничества и дачного хозяйства регулируется ФЗ о ЛПХ и ФЗ о дачах, к которым в ЗК РФ (статье 81) содержится лишь отсылка. В абзаце втором пункта 1 статьи 1 Закона не указаны участки КФХ. Следовательно, они находятся под действием Закона. Однако ФЗ о КФХ (статья 11) допускает на участках КФХ строительство зданий, строений и сооружений, необходимых для осуществления деятельности КФХ; по терминологии статьи 77 ЗК РФ это земли, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной 11
переработки сельскохозяйственной продукции". После кадастрового учета одного из таких сооружений участок КФХ выходит из-под действия ФЗ об обороте. 2.2. В абзаце втором пункта 1 статьи 1 Закона указаны РВИ земельных участков. В документах о правах на земельные участки, особенно выданных до вступления в силу ГСК РФ (до 2005 года), слов о виде разрешенного использования может не быть, в них обычно указывалась категория участка из ЗСХН, предоставленного "для ..." - далее указывалось, для чего он предоставлялся (например, для ведения крестьянского хозяйства). Перечень РВИ в абзаце втором пункта 1 статьи 1 Закона расходится с содержанием главы XIV (статей 77 - 82) ЗК РФ и Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка, утвержденных Приказом Министерства экономического развития и торговли РФ от 12 августа 2006 года N 222. Согласно статье 77 ЗК РФ ЗСХН признаются земли за чертой населенных пунктов (в статье 77 ЗК РФ ошибочно указано прежнее наименование - "поселений"), предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей; в составе ЗСХН выделяются: - сельскохозяйственные угодья; - земли, занятые внутрихозяйственными дорогами; - земли, занятые коммуникациями (очевидно, внутрихозяйственными); - земли, занятые защитными лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений; - земли, занятые водными объектами; - земли, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. При этом в составе с/х угодий, согласно пункту 1 статьи 79 ЗК РФ, могут быть: - пашни; - сенокосы; - пастбища; - залежи; - земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими). Определения пашни, сенокоса и пастбища явствуют из их наименований. Залежь это земля, ранее (более одного года назад, начиная с осени) использовавшаяся под пашню. Что касается многолетних насаждений, то их нормативное определение отсутствует. Полагаем, что к многолетним относятся насаждения (растения) возрастом более двух лет. Комментируемый Закон не упоминает об отдельных видах с/х угодий, тем самым допуская одинаковые правила их оборота, которые могут быть несколько детализированы законами субъектов РФ. Например, закон субъекта РФ может установить различные сроки аренды участков в зависимости от видов с/х угодий, на которых эти участки находятся. С точки зрения надлежащего использования с/х угодий их подразделение на виды означает, что, например, "на пашне нужно пахать, а не косить", "на пастбище нужно пасти, а не пахать" и т.п. В противном случае возможно привлечение к юридической ответственности. Например, статьей 8.30 КоАП РФ предусмотрен штраф за уничтожение сенокосов и пастбищ. Для застройки участка с/х угодий недвижимостью с/х назначения необходимо изменение РВИ такого участка с "с/х угодий" на "занятые зданиями, строениями, сооружениями для производства, первичной переработки и хранения сельскохозяйственной продукции". Такое изменение более вероятно, если на участке появилась соответствующая самовольная постройка, в том числе без коммуникаций, например будка для хранения лопат. После изменения РВИ участка на "занятый (под)
12
строением" он выходит из-под действия Закона в силу его абзаца второго пункта 1 статьи 1, и публичное образование не имеет преимущественного права его покупки. Отрицать строительство на участках с/х угодий строения вспомогательного назначения, не препятствующего, а способствующего использованию с/х угодий, было бы безосновательно. Если исходить из того, что размещение таких строений на с/х угодьях не допускается, то возникают некоторые практически безответные вопросы: 1) На каких ЗСХН могут размещаться новые здания, строения и сооружения с/х назначения (использования), в том числе по решениям ОГВ и ОМС? 2) Что является основанием изменения РВИ участка с "с/х угодий" на "занятый строением", если с/х угодье может использоваться по-прежнему? 3) Как может строение в несколько квадратных метров препятствовать использованию участка с/х угодий в 1000 гектаров? По общему правилу перечень РВИ и положения об изменении РВИ земельных участков и объектов капитального строительства должны содержаться в порядке применения правил землепользования и застройки (пункт 2 части 3 статьи 30 ГСК РФ), а ЗСХН в целом - на карте градостроительного зонирования таких правил в качестве зон с/х использования, состоящих из зон с/х угодий и зон, занятых объектами с/х назначения и предназначенных для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, ЛПХ, развития объектов с/х назначения (часть 4 статьи 30, часть 9 статьи 35 ГСК РФ). Однако на с/х угодья в составе ЗСХН не распространяется другая часть правил землепользования и застройки - градостроительные регламенты (часть 6 статьи 36 ГСК РФ), а значит, все их положения о РВИ участков с/х угодий и объектов капитального строительства на них, минимальных и максимальных размерах участков с/х угодий и параметрах разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства на них, ограничения использования участков и объектов капитального строительства на них (часть 6 статьи 30 ГСК РФ). Правила землепользования и застройки утверждаются представительным ОМС (часть 1 статьи 32 ГСК РФ). При этом статья 78 ЗК РФ, указывая на субъектов использования ЗСХН, исходит, как и статья 77 ЗК РФ, из предназначенности всех ЗСХН для с/х производства. Однако в российской практике в качестве незастроенных используемых для с/х производства ЗСХН рассматриваются только с/х угодья. Если в документе на участок указано, что он предоставлялся для с/х производства и строения на нем отсутствуют, то такой участок находится под действием ФЗ об обороте и формально не считается предоставленным, например, для животноводства, хотя животноводство объективно является сельскохозяйственной деятельностью и по логике маловероятно без использования такого вида с/х угодий, как пастбище. Обычно участок имеет один РВИ, например, для ведения ЛПХ. Однако в практике автора встречалось свидетельство о праве на участок из ЗСХН, находящийся в долевой собственности и предоставленный для садоводства, животноводства, индивидуального жилищного строительства, выданное в 2007 году. От РВИ участков, указанных в абзаце втором статьи 1 пункта 1 Закона, необходимо отличать виды деятельности (с/х производства) на с/х угодьях (пчеловодство, цветоводство и др.), которые упоминаются в статье 4 Закона. Участок с/х угодий с любым видом деятельности на нем находится под действием Закона. 2.3. Участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями (абзац второй пункта 1 статьи 1 Закона), соответствуют участкам, занятым зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (пункт 2 статьи 77 ЗК РФ). Однако абзац второй пункта 1 статьи 1 Закона, не упоминая о целевом назначении зданий, строений и сооружений, выводит из-под действия Закона участки с любой оформленной недвижимостью на них. Отказ Закона от регулирования оборота участков, занятых недвижимостью, используемой для производства, хранения и первичной переработки 13
сельскохозяйственной продукции, за исключением используемой для искусственного орошения и (или) осушения ЗСХН (см. комментарий к статье 4 Закона), представляется странным, поскольку в соответствии с подзаконными актами в 1990-х годах разделу соответственно на земельные доли и имущественные паи подлежали не только земли, но и иное имущество колхозов и совхозов. Возможно, законодатель исходил из невозможности во многих случаях раздела "неземельного" имущества. Необходимо подчеркнуть, что участок признается занятым зданием, строением или сооружением только в случае, если такая недвижимость поставлена на кадастровый учет и (или) право на нее зарегистрировано в ЕГРП. Если недвижимость существует лишь фактически, то участок находится под действием Закона. Кроме того, отсутствует обязанность определять границы, площадь и конфигурацию участков в зависимости от наличия либо отсутствия будущих строений, проводить их раздел на застроенный и незастроенный участки, тем более по принципу "под каждое строение - отдельный участок". Таких норм в российском законодательстве не существует. Тем не менее на практике имеют место попытки обязывания частных лиц формировать отдельный участок под каждое строение. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 14 февраля 2008 года N Ф08-205/08. Главе КФХ на основании решения суда принадлежит на праве собственности здание коровника площадью 2792,3 кв. м, литер А, находящегося примерно в 4 км по направлению на северо-восток от ориентира Ростовская область, Тацинский район, х. Качалин. Постановлением главы администрации главе КФХ был предоставлен в собственность за плату земельный участок площадью 3,9 га с кадастровым номером 61:38:60 00 01:0400, расположенный по тому же адресу. РВИ участка - под зданием и прилегающей территорией. Администрация и глава КФХ заключили договор куплипродажи данного участка в границах, указанных в кадастровом плане. Право собственности на участок зарегистрировано в установленном порядке. Полагая, что договор купли-продажи участка заключен с нарушением действующего законодательства, прокурор обратился в арбитражный суд. Как установлено судом, действие Закона об обороте не распространяется на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, оборот указанных земельных участков регулируется ЗК РФ. Согласно пункту 1 статьи 36 ЗК РФ, граждане и юридические лица, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с ЗК РФ. Исключительное право на приватизацию земельных участков имеют собственники зданий, строений, сооружений на них. Таким образом, предприниматель, являющийся собственником расположенного на спорном земельном участке объекта недвижимости, реализовал предоставленное ему законом исключительное право на приобретение земельного участка в собственность. Довод прокурора о том, что участок сформирован таким образом, что включает в себя как занятые, так и не занятые зданиями земли, сам по себе не свидетельствует о недействительности договора купли-продажи. В силу пункта 1 статьи 35 ЗК РФ при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. При этом согласно пункту 2 статьи 35 ЗК РФ предельные размеры площади части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяются в соответствии с пунктом 3 статьи 33 ЗК РФ исходя из утвержденных в установленном порядке норм отвода земель для
14
конкретных видов деятельности или правил землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документации. В соответствии с частью 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Прокурор в нарушение указанной нормы не доказал, что участок предоставлен главе КФХ в собственность с превышением установленных предельных размеров. Установив отсутствие нарушений действующего законодательства и прав муниципального образования при заключении договора купли-продажи участка, суд правомерно отказал в удовлетворении иска о признании этой сделки недействительной. Максимальный процент застройки в границах земельного участка может устанавливаться в градостроительном регламенте в составе правил землепользования и застройки (пункт 3 части 2 и часть 6 статьи 30, пункт 4 части 1 статьи 38 ГСК РФ), но лишь со дня введения их в действие, то есть не ранее дня официального опубликования. Но и они не могут запрещать возводить объект недвижимости с/х назначения на с/х угодьях в составе ЗСХН, поскольку для них градостроительные регламенты не устанавливаются (часть 6 статьи 36 ГСК РФ). 2.4. С введением в действие с 1 января 2007 года нового Лесного кодекса РФ неоднозначный статус приобрели ЗСХН, занятые бывшими колхозными лесами. Их спорная категориальная принадлежность охарактеризована письмом Федерального агентства лесного хозяйства от 2 марта 2007 года N МГ-03-27/1513, содержание которого мы приводим в полном объеме. МИНИСТЕРСТВО ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА ПИСЬМО от 2 марта 2007 г. N МГ-03-27/1513 Федеральное агентство лесного хозяйства в отношении лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций, разъясняет. В советский период все леса состояли в исключительной собственности государства и предоставлялись только в пользование. В соответствии со статьей 4 Закона СССР от 17 июня 1977 г. N 5906-IX "Об утверждении Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик" все леса в СССР образовывали единый государственный лесной фонд, который подразделялся на: 1) леса государственного значения, то есть леса, находившиеся в ведении государственных органов лесного хозяйства, городские леса, закрепленные леса (в их число, в частности, входили леса, закрепленные за совхозами) и леса заповедников; 2) колхозные леса, то есть леса, находящиеся на землях, предоставленных колхозам в бессрочное пользование. Основами лесного законодательства Российской Федерации (утв. ВС РФ 06.03.1993 N 4613-1) подтверждалась принадлежность всех лесов и предоставленных для ведения лесного хозяйства земель к землям лесного фонда (статья 2). В соответствии со статьей 10 Основ лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г. N 4613-1 во владении колхозов, совхозов находились леса, ранее переданные колхозам в бессрочное пользование, а также леса, закрепленные за совхозами. Лесным кодексом Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ также было установлено, что леса, ранее находившиеся во владении сельскохозяйственных организаций (далее - сельские леса), входят в границы лесного фонда и предоставляются
15
сельскохозяйственным организациям на праве безвозмездного пользования (статьи 36 и 130 Лесного кодекса Российской Федерации). Таким образом, в материалах государственного учета лесного фонда за весь период учета участки лесов, ранее находившиеся во владении сельскохозяйственных организаций, учитывались как участки лесного фонда. В сельских лесах проводилось лесоустройство, утверждалась расчетная лесосека, участки лесного фонда передавались в пользование. Кроме того, участки лесного фонда, ранее находившиеся во владении сельскохозяйственных организаций, в установленном порядке переводились в земли иных категорий. Так, в 2005 и 2006 гг. из состава земель лесного фонда в земли иных категорий было переведено 3152 тыс. га, в том числе из сельских лесов - 73 тыс. га. При этом принадлежность участков сельских лесов к землям лесного фонда не оспаривалась. В то же время состав земель лесного фонда в том виде, в каком он определен законодательством Российской Федерации, зачастую не находит отражения в земельном балансе. Несмотря на то что статья 77 Земельного кодекса Российской Федерации (Федеральный закон от 25.10.2001 N 136-ФЗ) содержит исчерпывающий перечень земель, входящих в состав земель сельскохозяйственного назначения, леса, ранее находившиеся во владении сельскохозяйственных организаций, в земельном балансе незаконно учтены как лесные земли в категории "Земли сельскохозяйственного назначения". Вместе с тем понятия "лесные земли" и "нелесные земли" применялись лишь в отношении земель лесного фонда (статья 8 Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ). Несоответствие сложившейся практики учета земель лесного фонда требованиям законодательства Российской Федерации имеет негативные последствия и приводит к незаконному изъятию земель лесного фонда и передаче их в пользование, не связанное с целями лесного хозяйства. Так, за период с 1998 по 2006 год площадь участков лесного фонда в связи с неправомерным отнесением их к землям сельскохозяйственного назначения уменьшилась на 1879,8 тыс. га. Расхождения данных земельного баланса с данными учета лесного фонда являются одной из причин отказа территориальных органов Росрегистрации в ряде субъектов Российской Федерации в государственной регистрации права собственности Российской Федерации на лесные участки в составе земель лесного фонда, проводимой Федеральным агентством лесного хозяйства в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним". Учитывая изложенное, Рослесхоз считает, что данные государственного земельного кадастра в отношении земель лесного фонда, являющихся федеральной собственностью, должны быть приведены в соответствие с материалами лесоустройства и государственного учета лесного фонда. Просим предпринять активные действия по приведению данных государственного земельного кадастра в соответствие с законодательством Российской Федерации, в том числе по подготовке материалов для направления в правоохранительные органы и в суд. Заместитель руководителя М.Д.ГИРЯЕВ При всей обоснованности приведенного текста ЗСХН тем не менее могут быть заняты лесами, исходя из следующего: 1) согласно части первой статьи 21 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, не упоминаемых в письме Рослесхоза, "землями сельскохозяйственного назначения признаются все земли, предоставленные для нужд 16
сельского хозяйства". Уже одного этого положения было достаточно для отнесения земель, занятых лесами, к ЗСХН; 2) принятый после ЗК РФ новый Лесной кодекс РФ допустил наличие лесов на землях разных категорий (часть 1 статьи 6). Поэтому противоречие между неупоминанием в статье 77 ЗК РФ ЗСХН, занятых лесами (при том, что к моменту принятия ЗК РФ такие земли были), и дозволением существовать таким землям, исходя из статьи 6 (часть 1) Лесного кодекса РФ, должно решаться в пользу последнего по общеправовому принципу действия нормативного акта той же юридической силы, принятого позднее; 3) исходя из статей 23 и 67 нового Лесного кодекса РФ, лесоустройство на ЗСХН не проводится; 4) Лесной кодекс РФ (пункт 6 части 1 статьи 25 и статья 38) допускает использование лесов для ведения сельского хозяйства; 5) Методические указания по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования и уточнения площади земельного участка и Методические рекомендации по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения, утвержденные Приказами Минэкономразвития России соответственно от 12 августа 2006 года N 222 и 4 июля 2005 года N 145, в составе ЗСХН предусматривают отдельной группой "земли под лесами, не переведенные в установленном законодательством порядке в состав земель лесного фонда"; 6) Указом Президента РФ от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" Рослесхоз был передан в ведение Минсельхоза России. Положением о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 года N 450, на Минсельхоз России возложена функция по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере лесных и земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения). Сомнительно, чтобы Минсельхоз России согласился на сокращение подведомственных ему сельскохозяйственных земель, тем более занятых лесами (ведь Рослесхоз могут переподчинить). Обязанность отнесения ЗСХН с лесами к ЗЛФ следовала из прежнего Лесного кодекса РФ, действовавшего до 8 декабря 2006 года. Однако в тот период подобные решения принимались далеко не во всех субъектах РФ. Можно назвать, например, распоряжение администрации Тверской области от 1 февраля 2006 года N 61-ра "Об отнесении земель к категории - земли лесного фонда". Новый Лесной кодекс РФ позволил находиться лесам на ЗСХН. Тем не менее именно после вступления в силу нового Лесного кодекса РФ в различных регионах России принимались решения об отнесении ЗСХН, занятых лесами, к ЗЛФ. Законное основание для принятия таких решений - наличие на земле леса. Однако такое основание не является обязанностью отнесения ЗСХН с лесами к ЗЛФ. Осуществлялось оно исходя из неопределенности возможных действий в отношении лесов на ЗСХН и приведенного письма Рослесхоза. Например, распоряжением администрации Псковской области от 22 января 2008 года N 13-р "Об отнесении земельных участков к категории земель лесного фонда" к ЗЛФ были отнесены, возможно, все земельные участки, на которых расположены леса, ранее находившиеся во владении сельскохозяйственных организаций в Псковской области. Сделано это было в соответствии со статьей 14 ФЗ о переводе, часть 3 которой устанавливает, что "в случае наличия противоречия между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанными в документах государственного кадастра недвижимости, и данными, указанными в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, 17
удостоверяющих права на землю, если такие документы получены до вступления в силу настоящего Федерального закона, отнесение земельных участков к землям определенной категории осуществляется на основании данных, указанных в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, по заявлениям правообладателей земельных участков". Но подавались ли соответствующие заявления всеми включенными в распоряжение правообладателями участков (а их более двухсот)? Сомнительно. Например, в распоряжении администрации Тверской области от 1 февраля 2006 года N 61-ра "Об отнесении земель к категории - земли лесного фонда" Государственному учреждению "Тверское управление лесами" предписывалось уведомить пользователей земельных участков из земель об отнесении данных земель к категории земель лесного фонда, что указывает на отсутствие заявлений таких землепользователей (в самом распоряжении конкретно не поименованных). Отнесение участка к ЗСХН или ЗЛФ имеет принципиальное значение. Если участок находится на ЗСХН, то он может быть приватизирован, а если на ЗЛФ - не может. Распоряжаться участками ЗСХН, на которые не разграничена государственная собственность, путем передачи их в аренду или частную собственность вправе ОМС, а участками лесного фонда - органы исполнительной власти субъектов РФ и без права передачи участка лесного фонда в частную собственность. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 11 декабря 2006 года N А66-9684/2005. ООО обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением о предоставлении имеющегося у него на праве постоянного (бессрочного) пользования земельного участка в собственность. В кадастровом плане указано, что данный участок относится к ЗСХН. Суд, сославшись на распоряжение администрации Тверской области от 1 февраля 2006 года N 61-ра, установил, что сведения, содержащиеся в графе "категория земель" кадастровой карты, представленной ООО, не соответствуют материалам лесоустройства, в соответствии с которыми спорный участок относится к ЗЛФ, а материалы лесоустройства признал документами, определяющими категорию земель, на основании пункта 2 статьи 101 ЗК РФ. В результате в переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования участком на право собственности заявителю было отказано. Между тем пункт 2 статьи 101 ЗК РФ был признан утратившим силу с 8 декабря 2006 года и на дату принятия указанного решения суда (11 декабря 2006 года) не действовал. Соответственно, материалы лесоустройства уже не являлись документами, которые могли определять категорию земель. Кроме того, пункт 2 статьи 101 ЗК РФ также устанавливал, что данные о границах земель лесного фонда заносятся в государственный земельный кадастр. И судя по сведениям кадастрового плана участка ООО, отнесение его к ЗСХН было осуществлено на основании в том числе данных лесоустройства. Таким образом, в настоящее время можно констатировать возможность нахождения лесов на ЗСХН и спорность обязанности их отнесения к ЗЛФ, а также нахождение ЗСХН с лесами под действием комментируемого Закона. Доля таких ЗСХН весьма велика. В Государственном докладе "О состоянии и об охране окружающей природной среды Российской Федерации в 2006 году", подготовленном Министерством природных ресурсов РФ, отмечалось, что лесных земель в категории ЗСХН - 10,1%. От лесов на ЗСХН, а также от ЗСХН, занятых лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, необходимо отличать с/х угодья, заросшие древесно-кустарниковой растительностью. Появление такой растительности свидетельствует лишь о ненадлежащем исполнении правообладателями с/х угодий своей обязанности защищать их от зарастания, предусмотренной подпунктом 3 пункта 1 статьи 13 ЗК РФ, но никак не об автоматическом возникновении леса и признании с/х угодий
18
ЗЛФ. В то же время зарастание с/х угодий деревьями и кустами, которые иногда именуют мелколесьем, является основанием для рассмотрения вопроса о переводе их в ЗЛФ. 2.5. Исходя из изложенного, действие комментируемого Закона распространяется на следующие ЗСХН: 1) все виды с/х угодий, за исключением указанных в абзаце втором пункта 1 статьи 1 Закона; 2) занятые внутрихозяйственными дорогами; 3) занятые коммуникациями; 4) занятые лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений; 5) занятые водными объектами; 6) занятые лесами, не переведенными в установленном порядке в ЗЛФ. Однако нахождение названных видов ЗСХН под действием Закона не означает их одинаковый правовой режим. Он может определяться также другими нормативными актами. Например, на земельные участки, занятые водными объектами, распространяется действие отдельных положений водного законодательства, на занятые древеснокустарниковой растительностью или лесами - отдельных положений лесного законодательства. Принципиальное значение имеет вопрос о том, кто является собственником ЗСХН: не каждый участок может быть в собственности любого лица (см. комментарий к статье 4 Закона). 3.1. В соответствии с пунктами 2 и 5 статьи 1 Закона правовое регулирование оборота осуществляется не только комментируемым Законом, но и Конституцией, ЗК РФ, ГК РФ, другими ФЗ и нормативными актами РФ, а также законами и иными нормативными актами субъектов РФ. Данные положения нуждаются в уточнениях. Конституция не содержит правил об обороте с/х земель - это не свойственно ее назначению. В ней говорится о том, что земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (пункт "к" части 1 статьи 72), что в дополнение к различным климатическим условиям и плодородию земель на территории России обусловливает предоставление субъектам РФ полномочия по принятию своих актов земельного законодательства в соответствии с федеральными актами. ЗК РФ (пункт 6 статьи 27) устанавливает, что "оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Отсылки к ФЗ об обороте содержатся также в статьях 79 (пункт 5), 81 (пункт 4) и 82 ЗК РФ, расположенных в главе XIV ЗК РФ "Земли сельскохозяйственного назначения". Тем самым ЗК РФ определил, что он не регулирует оборот ЗСХН, за исключением случаев, когда указание на конкретное положение ЗК РФ содержится в самом ФЗ об обороте либо если положение ЗК РФ напрямую касается с/х земель (например, подпункт 1 пункта 3 статьи 46 ЗК РФ запрещает прекращение аренды участка в период полевых с/х работ). Другими словами, если ЗК РФ устанавливает ограничения оборотоспособности участков всех категорий земель, то комментируемый Закон - еще большие ограничения оборотоспособности с/х земель. Поэтому в случае противоречия положений ЗК РФ и ФЗ об обороте должно действовать положение ФЗ об обороте. Согласно пункту 3 статьи 129 ГК РФ, "земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах"; в соответствии со статьей 13 ФЗ от 26 января 1996 года N 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации", положения ГК РФ, касающиеся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством. Следовательно, положения ГК РФ могут применяться при обороте ЗСХН в случаях, если это предусмотрено ФЗ об обороте или 19
если без положения ГК РФ вопрос оборота с/х угодий не может быть решен. Но в случае противоречия положений актов гражданского и земельного законодательства действует положение акта земельного законодательства. К иным ФЗ, которые регулируют оборот, относится, в частности, ФЗ о банкротстве. В соответствии с ним при продаже объектов недвижимости, которые используются в целях с/х производства и принадлежат с/х организации или КФХ, признанных банкротами, преимущественное право приобретения указанных объектов принадлежит с/х организации или КФХ, владеющему земельным участком, непосредственно прилегающим к участку должника (статьи 179 и 222). Поскольку, в отличие от статьи 1 комментируемого Закона, статья 1 ФЗ о банкротстве не допускает регулирования банкротства иными ФЗ, при наличии желающего "соседа" преимущественное право купить участок банкрота имеет он, а не публичное образование, которое тоже имеет преимущественное право покупки участка (статья 8 Закона), но вне связи с банкротством. В данном случае положения ФЗ о банкротстве являются специальными по отношению к общим, содержащимся в комментируемом Законе. Если же желающего "соседа" купить участок банкрота не найдется, то конкурсный управляющий должен выставить участок должника на торги, на которых публичное образование также не имеет преимущественного права покупки (см. комментарий к статье 8 Закона). 3.2. К иным, кроме ФЗ, актам РФ, которые могут регулировать оборот, относятся акты Правительства РФ, различных федеральных ведомств. Они могут приниматься в случаях и по вопросам, предусмотренным ФЗ, и не должны им противоречить. К ним относятся, например, Правила организации проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 года N 808. В настоящее время изданные в 1990-е годы акты Президента РФ и Правительства РФ по вопросам оборота с/х земель утратили силу (см. комментарий к статье 20 Закона). Тем самым подтверждено, что оборот ЗСХН на основе подзаконных актов завершился. 3.3. Законы субъектов РФ могут приниматься только по тем вопросам оборота, по которым такие предписания содержатся в Законе. В настоящее время ФЗ об обороте позволяет субъектам РФ принять свои законы по вопросам: 1) установления дня начала приватизации ЗСХН (абзац первый пункта 4 статьи 1); 2) минимальных размеров участков (абзацы первый и третий пункта 1 статьи 4); 3) максимального размера общей площади с/х угодий, которые могут находиться в собственности одного лица (пункт 2 статьи 4); 4) предоставления преимущественного права покупки участка муниципальному образованию (абзац первый пункта 1 и пункт 3 статьи 5 и статья 8); 5) минимального срока аренды участка (абзац второй пункта 3 статьи 9); 6) определения СМИ, в которых публикуются сообщения об обороте ЗСХН (абзац первый пункта 2 статьи 10, абзац первый пункта 3 статьи 13, абзац четвертый пункта 5 статьи 13, абзац второй пункта 1 статьи 14); 7) установления цены выкупа участка, арендованного из государственной или муниципальной собственности (абзац первый пункта 4 статьи 10); 8) установления перечня категорий граждан, имеющих право на получение земельной доли, и порядка определения размера земельной доли из с/х угодий, принадлежащих с/х организациям на праве постоянного (бессрочного)пользования (абзацы третий и четвертый пункта 4 статьи 10); 9) установления случаев бесплатного предоставления участков (абзацы пятый и шестой пункта 4 статьи 10);
20
10) установления цены выкупа участков в собственность в размере не более 20% кадастровой стоимости с/х угодий, ранее предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения (пункт 7 статьи 10); 11) установления порядка проведения согласительных процедур для разрешения споров о местоположении участка, выделяемого в счет доли (абзац второй пункта 4 статьи 13); 12) образования участка из состава невостребованных долей (пункт 5 статьи 13). Как видно, субъекты РФ обладают значительными полномочиями в регулировании оборота. Поэтому правила оборота с/х земель могут значительно различаться в зависимости от их нахождения на территории того или иного субъекта РФ. Законы субъектов РФ могут приниматься только по тем вопросам, которые предусмотрены Законом. Какие-либо иные правила оборота субъекты РФ устанавливать не могут (пункт 5 статьи 1 Закона). Законы субъектов РФ, устанавливавшие такие правила, неоднократно признавались противоречащими ФЗ и недействующими. В частности, были признаны недействующими Универсальный регламент оформления документов при совершении сделок с государственными и долевыми землями сельскохозяйственного назначения, утвержденный Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 сентября 2006 года N 452 (Определение Верховного Суда РФ от 31 октября 2007 года N 11-Г07-29), и статья 2 Закона Архангельской области "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Архангельской области" в части, устанавливающей, что приватизация участков осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами области (Определение Верховного Суда РФ от 13 февраля 2008 года N 1-Г07-21). Если по тому или иному вопросу оборота субъектом РФ не принят закон, то он решается исходя из статьи 19.1 Закона (см. комментарий к ней). Вопросы оборота, не решенные законами субъекта РФ либо исходя из статьи 19.1 Закона, могут решаться по договоренности участников оборота. Исключение составляет случай, предусмотренный пунктом 7 статьи 10 Закона: в соответствии с ним при отсутствии утвержденной законом субъекта РФ цены выкупа участка его выкуп из государственной собственности невозможен. К настоящему времени субъекты РФ, в том числе Чеченская Республика, в основном завершили принятие своих законов по вопросам оборота. Обычно субъект РФ принимает один закон об обороте, что удобно для практики. Вид закона субъекта РФ - земельный кодекс, закон о земле, закон об особенностях оборота ЗСХН или даже, как в Республике Тыва, конституционный закон - не имеет значения. Не приняты законы об обороте ЗСХН в связи с их отсутствием в Москве и Санкт-Петербурге. Следует обратить внимание на ошибку, которую допускают законодательные органы большинства субъектов РФ: наряду с положениями, которые им предписано установить комментируемым Законом, они воспроизводят его нормы в законах субъектов РФ. В результате каждого изменения ФЗ об обороте (за шесть лет восемь раз) такие законы субъектов РФ начинают противоречить новой редакции ФЗ об обороте, что до соответствующего изменения закона субъекта РФ используется некоторыми лицами в качестве препятствия обороту ЗСХН. В таких случаях необходимо руководствоваться статьей 76 (часть 5) Конституции, согласно которой в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Необходимо подчеркнуть, что речь идет только о законах субъектов РФ. Поэтому Приморский краевой суд решением от 3 декабря 2001 года признал недействительным и не порождающим правовых последствий Постановление Думы Приморского края от 21 июня 2000 года "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Приморского края"; Верховный Суд РФ Определением от 19 марта 2002 года N 56-Г02-4 оставил это решение без изменения. 21
Субъекты РФ могут принимать по вопросам оборота и индивидуальные (ненормативные) акты. Например, в соответствии со статьей 10 ФЗ об обороте принималось Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 21 марта 2006 года N 56 "О передаче Православной религиозной организации "Подворье "Рождественский скит" Свято-Троицкого православного мужского монастыря г. Алатырь Чувашской Республики земельного участка в собственность бесплатно". 4. Пункт 3 статьи 1 Закона устанавливает принципы оборота с/х земель. Необходимости в их формулировании в Законе нет: в них не содержится ничего, что не регулировалось бы Законом более детально. Исключение составляет принцип сохранения целевого назначения земельных участков (подпункт 1 пункта 3 статьи 1 Закона) - он раскрыт не в Законе, а в статье 1 ЗК РФ, принятого незадолго до Закона. Любой земельный участок в РФ должен использоваться по целевому назначению, не менять свою категорию в процессе оборота. Поэтому каждый правообладатель с/х участка обязан использовать его для ведения сельского хозяйства. Принципы оборота, указанные в подпунктах 2 - 5 пункта 3 статьи 1 Закона, раскрыты соответственно в пункте 2 статьи 4 и статье 5, статьях 8, 12, 2 (пункт 2) и 3 Закона (см. комментарий к ним). Законопроект, предлагавший в качестве нового принципа оборота с/х участка установить запрет распоряжения им на 5 лет со дня возникновения права собственности на него, вносившийся Белгородской областной Думой и направленный на предотвращение участившихся спекулятивных сделок с ЗСХН, был отклонен Постановлением Государственной Думы от 16 ноября 2005 года N 2404-IV ГД. 5.1. Пункт 4 статьи 1 Закона направлен на приватизацию участков. Имеются в виду участки, которые не были переданы в частную, в том числе в долевую, собственность в соответствии с актами, принятыми до введения в действие комментируемого Закона. Такие участки могут использоваться на праве пожизненного наследуемого владения КФХ, аренды, постоянного бессрочного пользования юридическими лицами либо безвозмездного срочного пользования. С неприватизированным участком невозможны многие действия. Приватизация участков - это отчуждение государственных или муниципальных участков, на которые распространяется действие комментируемого Закона, в собственность физических или юридических лиц. Она может быть платной или бесплатной. Бесплатная приватизация осуществляется в соответствии с абзацами третьим и четвертым пункта 4 статьи 10 Закона, платная - в соответствии с пунктами 4 (абзац первый) и 7 статьи 10 Закона (см. комментарий к ним). 5.2. Абзац первый пункта 4 статьи 1 Закона о приватизации участков, расположенных на территории субъекта РФ, сформулирован неудачно. В соответствии со статьей 67 (часть 1) Конституции вся сухопутная территория РФ состоит из территорий ее субъектов (областей, краев и др.). В РФ нет с/х земли, не являющейся частью территории того или иного субъекта РФ. В соответствии с абзацем первым пункта 4 статьи 1 во взаимосвязи с пунктом 7 статьи 10 Закона порядок приватизации ЗСХН определяется комментируемым Законом, ЗК РФ и Вводным законом, а дата (момент) начала приватизации ЗСХН и кадастровая стоимость для приватизации участков с/х угодий, предоставлявшихся на правах пожизненного наследуемого владения или постоянного бессрочного пользования, законами субъектов РФ. 5.3. Из абзаца первого пункта 4 статьи 1 Закона следует, что дата начала приватизации должна быть установлена законами субъектов РФ. В тех субъектах РФ, где такая дата еще не наступила, не допускается предоставление участков в частную собственность никаким способом. Могут лишь выделяться доли из состава общедолевых участков, образованных до принятия субъектом РФ соответствующего закона. Если в
22
субъекте РФ не принят закон о дате приватизации новых участков, то она может осуществляться с 1 января 2004 года (подпункт 1 пункта 1 статьи 19.1 Закона). Закон не ограничивает субъектов РФ установить своими законами любую дату приватизации. В этой связи заслуживает особого внимания Читинская область. Если большинство субъектов РФ приняли по одному закону об обороте ЗСХН в которых среди прочего установили дату начала их приватизации, то в Читинской области наряду с Законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Читинской области" действует Закон от 17 декабря 2003 года "О начале приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположенных на территории Читинской области", который разрешил начать приватизацию с 1 января 2053 года. Прокурор Читинской области, полагая, что такое положение нарушает конституционное право граждан на землю, обратился в Читинский областной суд с заявлением о признании его противоречащим ФЗ об обороте. Читинский областной суд заявление прокурора удовлетворил. Однако Верховный Суд РФ Определением от 30 июня 2004 года N 72-Г042, принятым по кассационной жалобе Читинской областной Думы, отменил решение Читинского областного суда, указав, что такое положение направлено на защиту государственной и муниципальной форм собственности и не ограничивает конституционное право граждан на землю. Отлагательную дату приватизации участков, в том числе через 49 лет, подобную читинской, установили своими законами и некоторые другие субъекты РФ (почему именно через 49, а не через 50 лет - неясно). Причем эта дата другим законом может быть перенесена еще дальше. По сути, это запрет приватизации участков для ныне живущих поколений. Вместе с тем имеется тенденция к сокращению числа субъектов РФ, в которых приватизация участков запрещена. Как правило, закон субъекта РФ, разрешающий приватизацию участков, принимается со сменой высшего должностного лица субъекта РФ. Именно после смены губернаторов приватизация ЗСХН была введена, в частности, новыми законами Тульской и Ульяновской областей. Полагаем, что если субъект РФ установил дату начала приватизации ЗСХН, эта дата наступила и после нее начались действия по приватизации конкретных с/х участков, то субъект РФ уже не вправе принять закон, отодвигающий эту дату или запрещающий приватизацию таких участков. Пункт 4 статьи 1 и подпункт 1 пункта 1 статьи 19.1 Закона позволяют установить отлагательный срок начала приватизации только для участков, приватизация которых еще не началась. Независимо от законов субъектов РФ запрещена приватизация участков иностранцами (см. комментарий к статье 3 Закона), а также оленьих пастбищ в районах Крайнего Севера и отгонных пастбищ (абзац второй пункта 4 комментируемой статьи). Статья 2. Участники отношений, регулируемых настоящим Федеральным законом Комментарий к статье 2 1. То, что участниками отношений, регулируемых Законом, являются субъекты, указанные в статье 2, следует из содержания статьи 1 и многих других положений Закона. Состав участников - традиционный и общий: положение, аналогичное пункту 1 комментируемой статьи, содержится во многих ФЗ, не только в актах земельного законодательства. "Участие в отношениях" означает совершение действий либо воздержание от них в соответствии с Законом. Гражданин России, иностранный гражданин и лицо без гражданства (физическое лицо) может участвовать в таких отношениях как непосредственно, так и через представителя, если имеет документ, удостоверяющий личность (обычно паспорт), не 23
лишен судом дееспособности (то есть способности приобретать и осуществлять права и обязанности) и (для предпринимателей без образования юридического лица - КФХ) прошел государственную регистрацию. 2.1. Юридическое лицо, в том числе иностранное, может участвовать в отношениях, регулируемых Законом, через своих руководителей или представителей, являющихся физическими лицами. Представителями физических и юридических лиц могут быть любые физические лица. При этом пункт 1 статьи 2 Закона распространяется на иностранцев в той мере, в какой это допускается пунктом 2 комментируемой статьи во взаимосвязи со статьей 3 Закона. Организации могут участвовать в таких отношениях, если они зарегистрированы в установленном порядке, в соответствии со своими учредительными документами и в различных организационно-правовых формах, допускаемых гражданским законодательством, но в основном в таких, как СПК, АО и ООО. Соответственно, на них распространяются положения ГК РФ и ФЗ от 8 декабря 1995 года N 193-ФЗ, от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" и от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью". Однако в ФЗ об обороте нет привязок к этим Законам, что затрудняет их правильное применение. 2.2. Участие в отношениях, регулируемых Законом, зависит от того, является ли участник собственником ЗСХН. Зачастую понять, кто является или должен быть признан собственником ЗСХН, весьма затруднительно. Чтобы выявить таких собственников, необходимо обратиться к указам Президента РФ и нормативным актам Правительства РФ 1990-х годов, которые вовлекли ЗСХН в оборот задолго до Закона. В 1990-е годы было издано около десяти указов Б.Н. Ельцина с положениями о том, что позднее в Законе было названо "оборотом ЗСХН", в их исполнение -примерно столько же нормативных актов Правительства РФ. В связи со вступлением в силу Закона все они были признаны утратившими силу (см. комментарий к статье 20 Закона). Именно они задали направление тому состоянию ЗСХН и их обороту, которое Закон за шесть лет своего действия так и не смог преодолеть. Однако Закон их не упоминает, так же как и ФЗ об организационно-правовых формах с/х организаций, и в должной степени явно не учитывает их значение. Так, Указом Президента РФ от 2 марта 1992 года N 213 "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан" устанавливалось, что "при определении среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собственность вся площадь сельскохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйственных предприятий района, за исключением земель, передаваемых в ведение сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов, делится на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе)". По сути, речь шла о долях, однако в наименовании Указа говорилось об участках. Указом от 27 декабря 1991 года N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" таким гражданам предписывалась выдача "соответствующих свидетельств на право собственности на землю, которые имеют законную силу до выдачи документов, удостоверяющих это право". Форма такого свидетельства (синего цвета) была утверждена Постановлением Правительства РФ от 19 марта 1992 года N 177 "Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения". Казалось, бывшие колхозники стали долевыми собственниками ЗСХН. Однако утвержденное Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 года N 708 Положение о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, называя бывших колхозников не собственниками, а
24
владельцами долей, одновременно устанавливало исчерпывающий перечень способов, которыми дольщики могли распорядиться своими долями: - выделить для создания КФХ; - внести в качестве взноса (то есть в уставный капитал) в создаваемое товарищество, акционерное общество или кооператив; - продать или сдать в аренду другим дольщикам; - передать по наследству. Дольщики нередко принимали решение (протокол) о внесении своих земельных долей в уставные капиталы создававшихся вместо колхозов и совхозов юридических лиц, впоследствии неоднократно реорганизовавшихся. В то время еще не были приняты ЗК РФ, ГК РФ, ФЗ "Об акционерных обществах", "О сельскохозяйственной кооперации", "Об обществах с ограниченной ответственностью". Поэтому раздел бывших колхозных и совхозных земель на доли и принятие решений о внесении их в уставные капиталы в основном состоялись до них. И судя по многочисленным требованиям в суды о выделе в натуре долей, в отношении которых принимались решения об их внесении в уставные капиталы, дольщики не представляли, что с внесением долей в уставные капиталы они утрачивают право собственности на них. Такие требования последовали сразу после принятия Закона (и продолжаются до сих пор), который, предусматривая положения о выделе долей и юридической силе ранее выданных документов на доли, был воспринят бывшими колхозниками как своеобразный сигнал, подтверждающий их право собственности на доли и соответственно на их выдел в натуре. Однако право на выдел доли по Закону сохранено лишь за теми, кто не лишился права собственности доли. 2.3. К настоящему времени в связи с многочисленностью обращений в суды судебная практика по вопросу определения собственников земельных долей, в отношении которых принимались решения о внесении в уставные капиталы, и соответственно права их выдела в натуре, достаточно сформировалась. При всем разнообразии этих споров, дел и судебных решений по ним их суть сводится к следующему. На основании пункта протокола собрания бывших членов колхоза (совхоза) о принятии дольщиками решения о внесении своих долей в уставный капитал, действовавшего тогда Закона "О собственности в РСФСР" и действующих положений ГК РФ, согласно которым имущество хозяйственного товарищества или общества, созданное за счет вкладов учредителей (участников), принадлежит ему на праве собственности (пункт 1 статьи 66), коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий, а также учреждений, являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями, участниками, членами (пункт 3 статьи 213), суды обычно делали вывод о том, что дольщики распорядились своими долями и потому утратили на них право собственности, а значит, и требования выдела их в натуре, в том числе в случаях, когда после такого собрания бывших колхозников им же выдавались свидетельства о праве собственности на те же земельные доли (обычно розового цвета по форме, утвержденной Указом Б.Н. Ельцина от 27 октября 1993 года N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России"). Как устанавливалось в пункте 20 Рекомендаций о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями, одобренных Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 1995 года N 96, "свидетельство на право собственности на земельную долю лица, внесшего свою долю в уставный капитал указанной организации, теряет юридическую силу". Пример из судебной практики. Постановление ФАС Московского округа от 15 февраля 2007 года N КГ-А41/187-07. 12 февраля 1992 года состоялась конференция уполномоченных представителей трудового коллектива совхоза, на которой принято решение о приватизации совхоза и реорганизации его в АО. Подписан учредительный договор АО, в котором указано, что учредители (бывшие работники совхоза) приняли на себя обязательство по внесению в его 25
уставный капитал в качестве взноса причитающихся им имущественного и земельного паев. Тем самым они выразили волю на распоряжение своими земельными долями. Поскольку ответчики распорядились своими земельными долями, внеся их в уставный капитал созданного на базе совхоза акционерного общества, законных оснований для последующего распределения земли не имелось. Поэтому выданные на основании позднее принятого постановления главы муниципального района свидетельства на право собственности на земельные доли, каковыми работники совхоза ранее уже распорядились, не могут свидетельствовать о наличии у ответчиков права собственности на спорные доли. Судебных решений подобной направленности принято немало в различных субъектах РФ. Иногда они принимались по заявлениям юридических лиц. Например, Постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 26 октября 2005 года N 10АП-2597/05-ГК было оставлено в силе решение Арбитражного суда Московской области от 22 августа 2005 года об удовлетворении заявления ОАО о признании незаконным бездействия Управления Роснедвижимости по Московской области, выразившегося в том, что оно не погасило (не аннулировало) вторые экземпляры свидетельств о праве собственности третьих лиц (бывших дольщиков) на земельные доли, поскольку их земельные доли перешли в собственность ОАО в виде вклада в уставный капитал; Управление Роснедвижимости по Московской области обязывалось судом аннулировать эти экземпляры свидетельств, выданных на основании постановления главы районной администрации, на 1196 человек (все они перечислены в судебном решении) и выдать ОАО список аннулированных свидетельств и учетную информацию о выдаче таких свидетельств. Тем не менее многие юридические лица до сих пор не оформили ЗСХН в свою собственность в соответствии со всеми нормативными актами. Не потому ли, что они не уверены в своей правоте и, опасаясь получить отказ, надеются на приобретательную давность или изменение законодательства и практики его применения в своем регионе? Ведь утверждать о смене собственника ЗСХН на основании, по сути, одного лишь протокола 15-летней давности о внесении земельных долей в уставный капитал необоснованно, и некоторые суды обращают на это внимание. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 9 ноября 2007 года N А66-2294/2006. АО создано в результате реорганизации совхоза. Постановлением администрации муниципального района за АО закреплено в коллективно-долевую собственность 2241 га с/х угодий, в постоянное (бессрочное) пользование 2452 га, АО выдан государственный акт на эту землю. Вместе с тем на основании другого, принятого позднее постановления администрации муниципального района за К. зарегистрировано право собственности на земельную долю в праве общей долевой собственности на участок в границах АО, о чем выдано свидетельство от 21 января 2006 года. АО, полагая, что К. ранее распорядилась своей долей, внеся ее в уставный капитал АО, обратилось в арбитражный суд с иском к К. как акционеру о признании права собственности АО на эту долю и недействительным зарегистрированного права К. на нее. Арбитражный суд пришел к выводу, что АО не представило доказательств внесения К. своей земельной доли в уставный капитал АО. В соответствии с уставом АО акционер, внесший (имеющий) пай, получает от АО свидетельство, удостоверяющее размер вложенного в уставный капитал пая, дающее право на участие в прибылях общества, а также право голоса на общем собрании акционеров. Доказательств того, что взамен земельного пая АО выдавало такие свидетельства, АО не представило. Имеющееся в материалах дела заявление К. от 12 января 1993 года, поданное во внутрихозяйственную комиссию совхоза, о внесении паев в качестве вступительного взноса в АО не было принято судом в качестве доказательств, поскольку из данного 26
заявления с определенностью не следует, что земельные доли вносились в уставный капитал. На момент подачи указанного заявления у К. еще не имелось правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов на земельную долю, так как свидетельства о праве на долю в общей собственности на земельный участок были выданы позднее. Кроме того, к государственному акту, выданному АО и удостоверяющему предоставление в коллективно-долевую собственность 2241 га земель, приложен список собственников с указанием их долей, в том числе К. Указанными документами подтверждается право общей собственности АО как объединения его участников, а не единоличное право АО как юридического лица. Данные документы оформлялись после того, как, по мнению АО, К. внесла свои земельные доли в уставный капитал АО, ставшего вследствие этого собственником данных долей. Однако в таком случае оснований для выдачи АО документов о праве коллективно-долевой собственности не имелось бы. Доказательства того, что спорные земельные доли были переданы ответчиками АО по каким-либо сделкам в последующем, также не представлены. Оценка стоимости земельных долей, вносившихся в уставные капиталы, определялась пунктом 11 Положения о порядке реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 года N 708, которое утратило силу лишь со дня введения в действие комментируемого Закона, "в размере 50-кратного налога на землю". В связи с этим утверждать о неизвестности стоимости таких долей нет оснований. Как видно, в зависимости от обстоятельств дела собственником долей могут быть признаны как юридическое лицо, так и граждане, принимавшие решение о внесении долей в уставный капитал. Однако в основном суды встают на сторону юридических лиц, отдавая предпочтение не свидетельствам о праве собственности на земельные доли, а документам о создании дольщиками юридических лиц, указывающим на внесение долей в их уставные капиталы. Но даже в таких случаях возможно перераспределение земли уже без участия дольщиков между юридическими лицами. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Уральского округа от 5 мая 2008 года N Ф09-3033/08-С6. ЗАО "Первомайское" обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным постановления главы Агаповского муниципального района Челябинской области от 22 марта 2007 г. "Об изъятии для муниципальных нужд земельных участков из пользования закрытого акционерного общества "Первомайское" и предоставления их в аренду обществу с ограниченной ответственностью "Агропромышленный комплекс-Профит". Решением суда от 10 октября 2007 года в удовлетворении требований отказано. Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 января 2008 года решение суда оставлено без изменения. В жалобе, поданной в ФАС Уральского округа, ЗАО "Первомайское" просит судебные акты отменить, требования удовлетворить. Заявитель считает, что возникновение права собственности общества "Первомайское" на спорный земельный участок подтверждается Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса", а также пунктом 4 устава ЗАО. Право собственности ЗАО "Первомайское" на земельные доли возникло в связи с передачей данных долей учредителями в уставный капитал общества. Кроме того, заявитель полагает, что доказательством существования у него права собственности на изъятый земельный участок подтверждается самим оспариваемым ненормативным актом, в котором указывается на принадлежность его ЗАО "Первомайское".
27
Как установлено судом и подтверждается материалами дела, на основании решения главы администрации Агаповского района от 4 декабря 1992 года за ЗАО "Первомайское" на праве коллективно-долевой собственности закреплены земельные участки общей площадью 14315 га, в том числе 13323 га - ЗСХН, и выдано свидетельство на право собственности на землю, постоянного (бессрочного) пользования землей от 13 января 1993 года. Решением Арбитражного суда Челябинской области от 7 декабря 2006 года ЗАО "Первомайское" признано банкротом, в отношении него открыто конкурсное производство, назначен конкурсный управляющий. Постановлением главы Агаповского муниципального района от 22 марта 2007 года N 87 из пользования ЗАО "Первомайское" изъяты и предоставлены в аренду ООО "АПКПрофит" земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения общей площадью 1098 га (пашни). Взамен изъятых для муниципальных нужд земельных участков ЗАО "Первомайское" предоставлены в пользование земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения общей площадью 1104,6 га пашни, находящиеся в государственной собственности. ЗАО "Первомайское", считая, что данное Постановление не соответствует положениям статей 49 и 53 ЗК РФ, статей 246 и 279 ГК РФ, статьи 6 Закона, а также нарушает его права и законные интересы, что выражается в невозможности использования изъятых земельных участков, владения и распоряжения ими, обратилось в суд с соответствующим заявлением. Суды, отказывая в удовлетворении требований ЗАО "Первомайское", исходили из того, что заявителем в нарушение статей 65, 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ не представлено доказательств нарушения его прав и законных интересов постановлением главы Агаповского муниципального района от 22 марта 2007 года. Для признания незаконными решения и действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица в силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствия обжалуемого решения и действий (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Судами установлено, что ЗАО "Первомайское" выдано свидетельство на право собственности на землю, постоянного (бессрочного) пользования землей от 13 января 1993 года о принадлежности на праве коллективно-долевой собственности земельного участка площадью 14315 га, в том числе 13323 га ЗСХН. Между тем суды указали, что постановление главы администрации Агаповского района от 17 февраля 1993 года о передаче земельных участков ЗАО "Первомайское" на праве коллективно-долевой собственности и свидетельство на право собственности на землю, постоянного (бессрочного) пользования землей от 13 января 1993 года не содержат данных, позволяющих идентифицировать спорный земельный участок, поскольку в них указана только общая площадь земельного участка. При этом земельный участок площадью 14315 га в натуре не выделялся, кадастровый учет не проходил, его границы не устанавливались, кадастровая карта участка и межевое дело отсутствуют. При таких обстоятельствах суды обоснованно признали, что, поскольку земельный участок площадью 14315 га как объект гражданских прав не сформирован, невозможно достоверно установить, что именно эти земли были изъяты у ЗАО "Первомайское" и предоставлены ООО "АПК-Профит". Таким образом, поскольку оснований считать, что постановлением главы Агаповского муниципального района от 22 марта 2007 года нарушены права и законные интересы ЗАО "Первомайское", не имеется, в удовлетворении требований судами было отказано. В некоторых случаях суды вообще отрицают право собственности на ЗСХН не только за с/х организациями, но и за гражданами - бывшими работниками колхоза 28
(совхоза), а затем - участниками такой организации. Например, в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 20 апреля 2007 года N А56-2689/2006 суд, проанализировав действовавший в начале 1990-х годов Земельный кодекс РСФСР, акты Президента РФ и Правительства РФ о реорганизации колхозов и совхозов, установил: "Порядок приватизации земли, ранее используемой государственным предприятием "Птицефабрика "Ломоносовская", соблюден не был: документов, подтверждающих решение трудового коллектива о выборе формы собственности на землю, не представлено; заявка на предоставление земли со списком лиц, имеющих право на получение земли в собственность, в районную комиссию по приватизации земель и реорганизации сельскохозяйственных предприятий не подавалась; представление Комитета по земельной реформе и земельным ресурсам не оформлялось. Список акционеров АОЗТ "Птицефабрика "Ломоносовская", составленный в 1992 году, не может рассматриваться в качестве списка лиц, имеющих право на приватизацию земли, поскольку в силу пункта 9 Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденного Постановлением N 708, правом на включение в этот список и на приватизацию земли обладали не только работники и акционеры названного государственного предприятия, но и другие лица, перечисленные в указанном пункте. При таких обстоятельствах апелляционный суд сделал правильный вывод о том, что постановление мэра Ломоносовского района от 09.09.93 N 261/19 о передаче земельного участка площадью 303 га в коллективно-совместную собственность АОЗТ "Птицефабрика "Ломоносовская" противоречит действовавшему на тот момент законодательству и не может рассматриваться как надлежащее решение о приватизации земли. Названное общество субъектом данного права быть не может, а списка лиц, являющихся участниками данного вида собственности, не имеется. К тому же свидетельство о коллективно-совместной собственности на землю никому из граждан - членов трудового коллектива не выдавалось, а выдано в 1993 году только АОЗТ "Птицефабрика "Ломоносовская". В связи с тем что постановление мэра от 09.09.93 N 261/19 принято с нарушением законодательства, глава муниципального образования "Ломоносовский район" постановлением от 18.12.2000 N 510 правомерно признал утратившими силу постановление от 09.09.1993 N 261/19 и свидетельства о праве коллективно-совместной собственности АОЗТ "Птицефабрика "Ломоносовская" на 303 га земли и о праве постоянного (бессрочного) пользования на 344 га земли. Следовательно, у главы названного муниципального образования не было оснований для ... отмены постановления от 18.12.2000 N 510. Суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод о том, что право коллективно-совместной собственности на земельный участок площадью 303 га не возникло, приватизация данного участка не произошла в установленном законом порядке, а следовательно, данный участок остался в государственной собственности". В связи с неопределенностью в вопросе о том, кто является собственником ЗСХН, необходимо отметить, что указание в различных документах (извещениях о местоположении выделяемой доли, постановлениях глав администраций и др.) на нахождение земельной доли в границах либо на землях того или иного АО, СПК или ООО отнюдь не всегда означает, что это юридическое лицо является или может стать собственником ЗСХН. Такое указание является лишь конкретизацией местоположения ЗСХН, но не ее собственника. Если же собственником ЗСХН действительно является либо судом признается юридическое лицо, то участником их оборота и законным пользователем является именно оно. Принимать решения в отношении такой ЗСХН необходимо в соответствии с ФЗ об организационно-правовой форме такого юридического лица и его уставом, а не в соответствии с положениями ФЗ об обороте. 29
Могут ли в таком случае граждане, вносившие доли в уставный капитал, получить какую бы то ни было прибыль или возмещение? Это будет зависеть от условий внесения доли, успешности деятельности юридического лица, ФЗ об организационно-правовой форме соответствующего юридического лица, его устава, позиции его руководящих органов, а в случае спора - позиции суда. Например, ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" допускает, что уставом СПК может предусматриваться образование неделимого фонда, состоящего из земли СПК; в таком случае требовать выдела земельной доли из неделимого земельного фонда СПК никто не вправе. Согласно Постановлению ФАС Московского округа от 26 февраля 2008 года N А41-К1-7104/07, "положения Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" не предусматривают общей долевой собственности акционеров на имущество, внесенное в уставный капитал общества". Как установлено Постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 20 марта 2008 года N Ф041618/2008(1883-А45-9), требование С. как собственника акций ЗАО "о выделении земельной доли из уставного капитала ЗАО ... неправомерно, поскольку законодательство не предусматривает такую возможность акционеру". Вместе с тем имеются судебные решения и противоположной направленности. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Московского округа от 27 марта 2008 года N КГ-А41/1746-08. Постановлением главы администрации Рузского района Московской области от 25.12.1992 N 1418/23 "О дифференцировании средней районной доли и передачи земель в коллективно-долевую собственность сельскохозяйственным предприятиям Рузского района" на основании Указов Президента Российской Федерации от 02.03.1992 N 213 и от 27.12.1991 N 323, а также Постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.1991 N 86 заявителю был передан земельный участок с разной дифференцированной земельной долей (л.д. 8 - 10, т. 1). Согласно п. 1 ст. 103 Гражданского кодекса Российской Федерации и п. 1 ст. 47 Федерального закона "Об акционерных обществах" общее собрание акционеров является высшим органом управления акционерного общества. Согласно выписке из протокола годового общего собрания акционеров ЗАО "Рузский", состоявшегося 29.06.2002, Б. было разрешено "оформить 41 га, из которых 3,4 га пашни и 0,7 га пастбищ, в районе деревни Ново-Рождествено и села Рождествено из коллективно-долевой собственности земель ЗАО "Рузский" в личную частную собственность для ведения крестьянско-фермерского хозяйства бесплатно..." (л.д. 36, т. 2). На основании этого решения для индивидуализации данного участка (определения границ) 20.02.2004 главой администрации Рузского района вынесено оспариваемое постановление "Об утверждении границ плана отвода земельного участка вблизи с. Рождествено для сельскохозяйственного назначения Березкину Николаю Николаевичу", в соответствии с которым Б. выдан план отвода земельного участка (л.д. 7, т. 1). В ч. 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. Исследовав и оценив доказательства в их совокупности, руководствуясь положениями действующего законодательства, суды первой и апелляционной инстанций правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований, поскольку пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемое постановление соответствует действующему законодательству, а также не нарушает прав и законных интересов заявителя.
30
Доводы кассационной жалобы внимательно изучены судом, однако они подлежат отклонению, поскольку оснований, предусмотренных ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены обжалуемых судебных актов не усматривается, доводы заявителя кассационной жалобы направлены на переоценку фактических обстоятельств дела, что в силу положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации недопустимо, и повторяют аргументы ЗАО "Рузский", приведенные им в качестве доводов апелляционной жалобы (л.д. 59 - 64, т. 2), которые уже были проверены и мотивированно отклонены судом апелляционной инстанции со ссылками на обстоятельства дела и представленные по делу доказательства. В свою очередь, сельскохозяйственная организация, не признанная собственником участка, сформированного за счет внесенных в уставный капитал долей, а являющаяся лишь арендатором земельных долей, в настоящее время не должна признаваться участником оборота ЗСХН и, соответственно, не вправе приобретать такие земельные доли в свою собственность (см. комментарий к статье 12 Закона). 2.4. Комментируемый Закон также предусматривает внесение долей в уставные капиталы, но только с/х организаций, использующих общедолевой участок (см. комментарий к статье 12 Закона). Абзац второй пункта 1.2 статьи 14 Закона, отнеся к перечню вопросов, которые могут решаться собранием дольщиков, условия передачи общедолевого участка в уставный капитал, тем самым позволил передачу в уставный капитал и участков, а не только долей, причем не только в уставный капитал с/х организации, уже использующей общедолевой участок. Поскольку иных особенностей внесения участков в уставные капиталы Закон не установил, оно должно осуществляться в соответствии с иными нормативными актами, прежде всего ФЗ об организационно-правовой форме соответствующего юридического лица. Вместе с тем внесение общедолевого участка в уставный капитал юридического лица, в том числе учреждаемого самими дольщиками, может быть весьма затруднительно, если не исходить из того, что такое согласие должно быть выражено 100% дольщиков, а не их частью, действующей как от своего имени, так и в чужом интересе (других дольщиков) без поручения в соответствии с главой 50 ГК РФ. Например, собрание дольщиков с необходимым, но не 100-процентным кворумом приняло решение о передаче участка в уставный капитал АО, в котором оговорено, что все дольщики, в том числе не присутствовавшие на собрании, становятся его акционерами и оплачивают размещаемые АО акции своим участком. Затем в АО проводится собрание акционеров, на котором принимается решение об увеличении уставного капитала АО путем размещения дополнительных акций среди всех дольщиков, оплачиваемых участком, рыночная стоимость которого предварительно определена независимым оценщиком. На всех дольщиков должно приходиться количество размещаемых акций, пропорциональное количеству принадлежащих им на праве собственности долей. Таким образом, все дольщики становятся акционерами. Следует отметить, что права на ЗСХН для отдельных видов юридических лиц могут быть ограничены непосредственно и другими нормативными актами. Например, согласно пункту 1.8 Положения о составе и структуре акционерных инвестиционных фондов и активов паевых инвестиционных фондов, утвержденного Приказом ФСФР России от 20 мая 2008 года N 08-19/пз-н, "находящиеся на территории Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения, разрешенный вид использования которых не допускает осуществления на них строительства, могут входить только в состав активов акционерных инвестиционных фондов и закрытых паевых инвестиционных фондов, относящихся к категории рентных фондов либо ипотечных фондов". 3. Участие РФ в собственно обороте ЗСХН, а не, например, в установлении ФЗ правил такого оборота значительно уже, чем у субъектов РФ и муниципальных образований, тем более частных лиц. Собственно, Закон непосредственно не предусматривает какое-либо полномочие РФ в обороте ЗСХН. 31
Субъект РФ (республика, край, область, автономная область или автономный округ) имеет собственные полномочия в обороте, предусмотренные некоторыми положениями Закона (например, статьей 8). Кроме того, поскольку ФЗ об обороте в ранее действовавшей редакции (до ФЗ от 18 июля 2005 года N 87-ФЗ) предусматривал преимущественное право покупки субъектом РФ не только участков, но и долей, то субъект РФ, реализовавший такое право, в настоящее время может оставаться дольщиком и в этом качестве по-прежнему иметь право покупки других долей в составе общедолевого участка. Например, распоряжениями правительства Ставропольского края от 21 марта 2007 года N 90-рп и 91-рп и от 23 мая 2007 года N 149-рп Ставропольский край отказался от приобретения в свою собственность долей, которые предлагали на продажу другие дольщики-граждане; распоряжениями правительства Ставропольского края от 20 декабря 2006 года N 438-рп и от 21 марта 2007 года N 89-рп субъект РФ согласился приобрести доли в свою собственность (если, конечно, не исходить из того, что в 2007 году в Ставропольском крае обязывали предложить купить Ставропольскому краю доли в составе тех участков, в которых Ставропольский край не является дольщиком). Под муниципальными образованиями и соответственно ОМС, которые могут участвовать в обороте (например, удостоверять доверенности дольщиков - пункт 2 статьи 9 Закона), понимаются те из них, на территориях которых находятся ЗСХН, на оборот которых распространяется действие Закона. Такие территории определяются в соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и соответствующими законами субъектов РФ. ФЗ об обороте упоминает только о муниципальных районах (подпункт 2 пункта 3 статьи 1, пункт 2 статьи 4, подпункт 3 пункта 1 статьи 19.1), а не о других видах муниципальных образований. В настоящее время ЗСХН нередко находятся не на межселенной территории муниципальных районов, а на территориях сельских поселений, образованных после принятия ФЗ об обороте, но в границах района. Статья 3. Права иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения Комментарий к статье 3 1.1. Согласно статье 2 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранный гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Аналогичные определения содержатся в ФЗ "О гражданстве Российской Федерации". Из приведенных определений следует, что гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства (двойной гражданин), не является иностранцем. Поэтому на него не распространяется ограничение иметь участки только на праве аренды, установленное статьей 3 Закона: такое физическое лицо вправе приобретать участки и в свою собственность. Статья 3 Закона в действующей редакции имеет значение в основном для граждан России, которые намерены завещать свои доли родственникам с иностранным гражданством, в том числе государств СНГ. Иностранный гражданин может стать собственником земельных долей, унаследовав их также по закону (когда умерший 32
собственник долей не составил завещания). О завещании долей см. комментарий к статье 12 Закона. 1.2. В соответствии со статьей 3 Закона к иностранным юридическим лицам относятся фирмы как со 100-процентным иностранным участием в уставном капитале, так и фирмы, в уставном капитале которых доля либо иностранных граждан, либо лиц без гражданства либо стопроцентно иностранных юридических лиц, либо всех указанных лиц, вместе взятых, составляет более 50%. На сколько более, исходя из статьи 3 Закона, не имеет значения. Указанное иностранное юридическое лицо может быть дочерним либо зависимым. Согласно ГК РФ "хозяйственное общество признается дочерним, если другое (основное) хозяйственное общество или товарищество в силу преобладающего участия в его уставном капитале, либо в соответствии с заключенным между ними договором, либо иным образом имеет возможность определять решения, принимаемые таким обществом" (пункт 1 статьи 105); "хозяйственное общество признается зависимым, если другое (преобладающее, участвующее) общество имеет более двадцати процентов голосующих акций акционерного общества или двадцати процентов уставного капитала общества с ограниченной ответственностью" (пункт 1 статьи 106). Исходя из статьи 3 Закона, дочернее или зависимое общество, в том числе входящее в так называемый холдинг (законодательное определение данного понятия отсутствует), в уставном капитале которого доля иностранца составляет более половины, может обладать участком только на праве аренды, то есть не вправе приобрести его в собственность, получить в безвозмездное срочное пользование либо постоянное (бессрочное) пользование. Общая площадь арендуемых иностранцем участков Законом не ограничивается. 2.1. Статья 3 Закона, к которой содержится, по сути, отсылка в пункте 2 статьи 2 Закона, действует в редакции ФЗ от 18 июля 2005 года N 87-ФЗ с августа 2005 года. До него она допускала исключительно право аренды иностранцев не только на с/х участки, но и на земельные доли в праве общей собственности на такие участки. Исключив из статьи 3 Закона упоминание о долях, законодатель тем самым позволил иностранцам приобрести в собственность "земельный участок, находящийся в долевой собственности, минус одна доля". Другими словами, все доли, кроме одной, могут быть скуплены и оформлены на иностранцев, а единственная российская доля - на российское лицо, и это не будет нарушением Закона. Однако при исключении российской доли из состава общедолевого участка по любой причине (выдел доли, смерть дольщика и др.) весь участок окажется в иностранной собственности, что не допускается статьей 3 Закона и влечет обязанность его отчуждения в соответствии со статьей 5 Закона (см. комментарий к ней). Статья 3 Закона запрещает иностранцам оформить в свою собственность также участки, не находящиеся в долевой собственности, то есть приобретать их у единоличных частных российских собственников или у государства. 2.2. Попытки вовлечения ЗСХН в иностранную собственность имеют место не только в приграничных регионах России. Авторам известны случаи, когда иностранцы пытались получить в собственность участки из ЗСХН в российской глубинке для размещения своих промышленных предприятий, иногда при прямом содействии руководства субъектов РФ "крупным иностранным инвесторам". Иностранцы пытаются получить в собственность ЗСХН и для с/х производства, поскольку в России они существенно дешевле, чем, например, в Западной Европе. Приобретение иностранцами земельных участков в свою собственность на территории России (или попытки и намерения приобретения) столь масштабны, что обусловили издание Приказа ФРС России от 16 мая 2007 года N 82 "Об утверждении Методических рекомендаций об особенностях государственной регистрации прав
33
иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на недвижимое имущество и сделок с ним". 3. Содержание статьи 3 Закона до ее изменения ФЗ от 18 июля 2005 года N 87-ФЗ обусловливалось стремлением защитить суверенитет, территориальную целостность, продовольственную безопасность РФ и ее граждан, которые могут быть подорваны скупкой с/х земель иностранцами. Оно было использовано Конституционным Судом РФ в Постановлении от 23 апреля 2004 года N 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы. Мурманская областная Дума в лице ее председателя и представителя Д.В. Казакова оспаривала конституционность положений ЗК РФ разрешающих иностранцам приобретать в собственность на территории РФ различные земли. Конституционный Суд установил, что "федеральный законодатель ввел некоторые ограничения для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в осуществлении права землепользования, тем самым установив изъятия из национального режима регулирования права частной собственности на землю. Так, согласно статье 8 Федерального закона от 25 октября 2001 года "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды. Аналогичная норма, распространяющаяся также на юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, содержится в статье 3 Федерального закона от 24 июля 2002 года "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Признав такие ограничения достаточными, Конституционный Суд решил, что оспоренные положения ЗК РФ не противоречат Конституции. Автор незамедлительно откликнулся на Постановление Конституционного Суда статьей "Земельный кодекс Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты" <1>, в которой, в частности, отметил, что после такого решения ФЗ об обороте "недолго и поправить". Что и произошло. --------------------------------
<1> Право и политика. 2004. N 9. При попустительстве федеральных ОГВ скупке и нерациональному использованию российских земель иностранцами пытаются препятствовать отдельные субъекты РФ. Например, в Амурской области, в которой все больше китайцев, Законом от 4 мая 2006 года установлено, что обязательным условием договора аренды с/х участка с иностранцем является соблюдение экологически чистых технологий выращивания с/х культур и обработки почвы. Статья 4. Предельные размеры и требования к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения Комментарий к статье 4 1. Комментируемая статья действует с незначительными изменениями абзацев первого и третьего пункта 1, внесенными ФЗ от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ. Как и ранее, измененные абзацы предписывают установление минимальных размеров вновь образуемых участков законами субъектов РФ. Однако они не предусматривают установление законами субъектов РФ требований к местоположению участков: такие требования могут быть установлены только федеральными нормативными актами. В настоящее время к ним относится статья 11.9 ЗК РФ, введенная ФЗ от 22 июля 2008 года 34
N 141-ФЗ, которая, в частности, не допускает образование участков, приводящее к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам. Аналогичное положение ранее содержалось в статье 16 ФЗ о землеустройстве, которая была признана утратившей силу ФЗ от 13 мая 2008 года N 66ФЗ. Следовательно, между вступлением в силу ФЗ от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ и ФЗ от 22 июля 2008 года N 141-ФЗ выдел долей мог приводить к вкрапливанию вновь образуемых участков. Но поскольку такой период был непродолжителен, можно утверждать, что процесс выдела абсолютного большинства долей пришелся на период действия данных положений. А они, по сути, запрещают выдел доли согласно документам на доли, которые, определяя размер доли, предусматривают также состав доли, обычно из пашни, пастбищ и сенокосов. Комментируемый же Закон не упоминает о видах с/х угодий, за исключением запрета приватизации оленьих и отгонных пастбищ (абзац второй пункта 4 статьи 1, пункт 6 статьи 10), и тем самым не вводит каких-либо различий и ограничений их оборота по этому признаку, в том числе выдела из них долей. Поскольку пашня и другие виды с/х угодий не могут располагаться на одном месте (в одном поле), выдел доли согласно документу на долю (осколочный выдел) неизбежно приводил к образованию вкрапливаний и другим препятствующим рациональному использованию земель недостаткам и если и был правомерен в период действия определенных нормативных положений, то только с одновременным оформлением сервитута на долевые ЗСХН, остающиеся после выдела, чего практически никогда не делалось. Тем не менее выделенные таким образом участки проходили межевание, кадастровый учет и регистрацию в ФРС России, а споры о таком выделе редко становились предметом судебного рассмотрения, равно как и редко ставилась под сомнение законность предоставления неоднородного участка в аренду. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Поволжского округа от 11 марта 2008 года N А55-6218/07. В соответствии с постановлением районной администрации между районным комитетом по земельным ресурсам и землеустройству ФГУП в 1997 году был заключен договор аренды земельного участка площадью 902,0 га на землях бывшего совхоза, в том числе 844 га (113,0 га орошаемой пашни), пастбищ 45,0 га, лесов-кустарников 10,0 га, других земель 3,0 га. В соответствии со статьей 6 ЗК РФ суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что земельный участок как объект земельно-правовых отношений должен быть индивидуально определен. Это означает, что он должен иметь определенные в соответствии с законодательством и закрепленные в правоустанавливающих и иных документах границы. О земельном участке также должны быть известны его местоположение, площадь, целевое назначение, разрешенное использование. Право на земельный участок может возникнуть только на сформированный в соответствии с законодательством о землеустройстве и земельном кадастре земельный участок. Давая оценку представленным в обоснование заявленного требования доказательствам, суды двух инстанций исходили из невозможности идентифицировать спорный земельный участок, поскольку он представляет собой совокупность четырех самостоятельных участков, не имеющих общих границ, границы участков не определены, земельные участки кадастровый учет не прошли. Межевание, кадастровый учет и регистрация вкрапливаний проводились в качестве так называемого единого землепользования или составного (условного) земельного участка. Между тем ни один ФЗ не содержал и до сих пор не содержит таких понятий. Впервые понятие "единое землепользование" было введено пунктом 5 (абзац второй) Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 года N 660, который устанавливает: "Несколько обособленных земельных участков, представляющих собой 35
единое землепользование, по заявлению правообладателя могут быть учтены в качестве одного объекта недвижимого имущества с присвоением им одного кадастрового номера". Данное положение, впоследствии развитое актами ряда ведомств, вводило не просто новый объект учета недвижимости, но и сам новый объект недвижимости, не предусмотренный ни гражданским, ни земельным, ни градостроительным законодательством, что уже само по себе недопустимо: признание тех или иных объектов недвижимостью должно производиться только ФЗ, а не подзаконным актом. Тем не менее данное понятие прижилось на практике, особенно в практике выдела долей и с учетом многочисленных решений и документов о правах на ЗСХН, подтверждающих, что, допустим, ОАО одна часть земель предоставлена в собственность, а другая - в постоянное пользование (одним документом!). Но даже оно позволяет не осуществлять выдел доли вкрапливаниями, а учитывать в качестве одного объекта недвижимости земельные участки, то есть с уже определенными границами и своими кадастровыми номерами. Причем их обособленность следует понимать не как удаленность на неопределенное расстояние друг от друга, а как наличие общей границы друг с другом. Несколько обособленных частей земли может быть признано единым землепользованием или составным земельным участком, отмежевано, откадастрировано и зарегистрировано только в одном случае: если на них располагается другой единый объект недвижимости, например под опоры арочного моста на разных берегах, и то при условиях, что это земли одной категории, одного РВИ, в пределах территории одного публичного образования и т.п. Что касается собственно земельного участка, то он не может состоять из других земельных участков. Может быть только земельный участок полностью в границах другого участка, не входя в его площадь. Каждый земельный участок является не только отдельным, но и единым объектом, один участок не может располагаться в двух и более местах. Наличие на разные части в разных местах земли одного претендента и (или) одного документа отнюдь не означает правомерность определения их в качестве одного, тем более единого земельного участка. Если допустить, что образование участка возможно в разных, не граничащих друг с другом местах, то возникает вопрос: до каких пределов это может продолжаться и в чем смысл землеустройства? Ведь тогда, например, один дольщик, имея в собственности десять долей, может образовать из них примерно сорок участков. В практике автора уже встречался случай составления одного кадастрового плана на единое землепользование, состоящее из более чем сорока вкрапливаний, большинство из которых не граничило между собой, в результате чего в 2005 году было выдано свидетельство о регистрации права, в котором указано, что этот якобы единый земельный участок располагается одновременно на двух категориях земель - ЗСХН и ЗНП, что противоречит уже статье 14 (часть 1) ФЗ о переводе. Выдел доли без образования единого землепользования может быть более затратным. Но он будет законным. Однако пока в российской практике, вопреки ФЗ, продолжают множиться единые землепользования. Пример из судебной практики. Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 24 марта 2008 года N А41-К2-22367/07. ОАО обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению Федеральной регистрационной службы по Московской области (УФРС по МО) о признании недействительным отказа в государственной регистрации права собственности заявителя на земельный участок для сельскохозяйственного производства, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, общей площадью 10000 кв. м, кадастровый номер 50:08:04 04 37:0052 (предыдущий номер 50:08:00 00 00:0102), расположенный по адресу: Московская область, Истринский район, в районе д. Турово; земельный участок для сельскохозяйственного производства, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, общей площадью 10000 кв. м, кадастровый номер 50:08:04 04 37:0051 (предыдущий номер 50:08:00 00 00:0102), расположенный по адресу: 36
Московская область, Истринский район, в районе д. Турово; земельный участок для сельскохозяйственного производства, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, общей площадью 11350705 кв. м, кадастровый номер 50:08:00 00 00:0145 (предыдущий номер 50:08:00 00 00:0102), расположенный по адресу: Московская область, Истринский район, Ивановское с.п., ОАО "Куйбышево". Арбитражный суд Московской области решением от 29 января 2008 года удовлетворил заявленные ОАО требования в полном объеме. В апелляционной жалобе УФРС по МО просило решение суда первой инстанции от 29.01.08 отменить как вынесенное с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, а также несоответствием выводов суда, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела, в частности поскольку образованный земельный участок с кадастровым номером 50:08:00 00 00:0145, сформированный и описанный в государственном земельном кадастре в качестве единого землепользования, не является объектом, права на который подлежат государственной регистрации. С вышеуказанным доводом апелляционный суд не согласился, сославшись на Порядок ведения государственного реестра земель кадастрового района, утвержденный Приказом Федеральной службы земельного кадастра России от 15.06.2001 N П/119, в соответствии с которым под составным земельным участком понимается земельный участок, состоящий из нескольких участков, права на который подлежат государственной регистрации как на один объект недвижимого имущества (единое землепользование), составным земельным участкам присваивается наименование "единое землепользование"; при этом земельным участкам, обособленным от других участков, входящих в единое землепользование, присваивается наименование "обособленный участок", а смежным земельным участкам - "условный участок". Нормами действующего земельного законодательства не предусмотрено запрета на разделение единого землепользования на самостоятельные земельные участки. Приведем также в полном объеме письмо Роснедвижимости от 29 апреля 2008 года N ВК/1991 "О государственном кадастровом учете". ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО КАДАСТРА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ ПИСЬМО от 29 апреля 2008 г. N ВК/1991 О ГОСУДАРСТВЕННОМ КАДАСТРОВОМ УЧЕТЕ В связи с поступлением многочисленных обращений по вопросам осуществления государственного кадастрового учета в отношении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, образованных в счет земельных долей, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости разъясняет. В соответствии с п. 1 ст. 13 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон об обороте) участник или участники долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения вправе выделить земельный участок в счет своей земельной доли или своих земельных долей для создания либо расширения личного подсобного хозяйства или крестьянского (фермерского) хозяйства, а также для передачи земельного участка в аренду или распоряжения им иным образом, если это не нарушает требований статьи 4 указанного Закона. Вместе с тем абзацем 4 п. 1 ст. 4 Закона об обороте установлено, что требования о минимальных размерах не распространяются на случаи выдела земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления деятельности крестьянского (фермерского) 37
хозяйства, если их основной деятельностью является садоводство, овощеводство, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, рыболовство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее, чем минимальные размеры земельных участков, определенные региональными законами. Размер земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, определяется на основании данных, указанных в документах, удостоверяющих право на земельную долю (п. 3 ст. 13 Закона об обороте). Необходимо учитывать, что земли сельскохозяйственного назначения, находящиеся в долевой собственности, состоят из обособленных ранее учтенных земельных участков (далее - обособленные земельные участки), занятых сельскохозяйственными угодьями. При внесении в Единый государственный реестр земель сведений об обособленных земельных участках производилось объединение таких участков в единое землепользование с присвоением одного кадастрового номера. При реализации участником долевой собственности права на выделение в натуре земельного участка в счет своей земельной доли может быть сформировано несколько земельных участков, сумма площадей которых должна соответствовать величине, указанной в документах, удостоверяющих право на земельную долю, в т.ч. с учетом кадастровой стоимости. Для осуществления государственного кадастрового учета земельных участков, образованных в результате выдела доли в натуре, представляется одно заявление о постановке на учет выделяемых земельных участков и одно описание земельных участков, содержащее сведения обо всех выделяемых земельных участках. При осуществлении проверки представленных документов в части соответствия размеров земельных участков установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным размерам земельных участков необходимо учитывать нормы абзаца 4 п. 1 ст. 4 Закона об обороте. На каждый выделяемый в счет земельной доли земельный участок оформляется кадастровый паспорт. При этом в строке 16 "Особые отметки" формы В.1 делается запись типа: "Земельный участок выделен в счет земельной доли (земельных долей) на основании свидетельства от ____ N ____. Сумма площадей земельных участков, выделяемых в счет земельной доли, составляет ____". Если площадь выделяемого в счет земельной доли земельного участка не соответствует минимальным размерам, установленным земельным законодательством, в строке 16 "Особые отметки" формы В.1 делается дополнительная запись типа: "Требования к минимальным размерам, установленным земельным законодательством, на земельный участок не распространяется в силу абзаца 4 п. 1 ст. 4 ФЗ от 24.07.2002 N 101ФЗ". В строке 18.1 формы В.1 указываются кадастровые номера всех земельных участков, выделяемых в счет земельной доли. В строке 18.2 формы В.1 указывается кадастровый номер земельного участка, из которого происходит выделение земельных участков в счет земельной доли. Строки 18.1 и 18.2 обязательны для заполнения. Заместитель руководителя В.С.КИСЛОВ 2. Субъект РФ своим законом может не установить минимальные размеры участков. В этом случае они определяются согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 19.1 Закона: минимальный размер участка в таком субъекте РФ признается равным минимальному размеру участка для КФХ. 38
Вместе с тем, несмотря на достаточно длительное действие Закона и ЗК РФ в РФ еще есть субъекты, которые не установили своими законами минимальные размеры участков, в том числе для КФХ (например, Республика Мордовия). В таких субъектах РФ образование участка в счет доли для КФХ возможно в любом размере. 3. Требования статьи 4 Закона адресованы всем лицам и органам. Образование участков из государственной или муниципальной собственности также должно осуществляться в соответствии со статьей 4 Закона. В то же время статья 4 Закона имеет значение прежде всего для образования участков из ЗСХН, находящихся в частной, прежде всего долевой, собственности. Именно об образовании участка путем выдела доли говорится в абзацах третьем и четвертом статьи 4 Закона. Кроме того, поскольку выдел доли влечет образование как участка, выделяемого в счет доли, так и изменение размера участка, остающегося после выдела доли, статья 4 Закона распространяется и на последнего. Например, если законом субъекта РФ минимальный размер вновь образуемого участка определен в 100 га, то выдел 300 га из участка размером 380 га не допускается, поскольку остающийся в результате такого выдела участок будет всего 80 га, что ниже размера, установленного законом субъекта РФ. 4. Статья 4 Закона, говоря об образовании нового участка с последующим его сохранением в частной собственности и без изменения целевого назначения, не называет исчерпывающий перечень целей его образования. Как правило, участки могут выделяться в счет долей для ведения КФХ либо ЛПХ абзац четвертый пункта 1 статьи 4 Закона. Статья 13 (пункт 1) добавляет к целям выдела распоряжение участком, то есть совершение с ним определенной сделки. Других целей выдела долей, например, для дачного строительства, Законом не предусмотрено. Закон непосредственно не предусматривает для граждан-дольщиков выдел (раздел) участка в счет долей с целью продолжения ведения с/х производства вне КФХ, ЛПХ либо распоряжения вновь образованным участком. Выдел доли не для ведения КФХ либо ЛПХ, а для сельскохозяйственного производства (ничего другого по Закону не остается) допускается только юридическим лицом. Таким образом, Закон допускает выдел доли (долей) для ведения ЛПХ, КФХ и с/х производства вне КФХ или ЛПХ, во всех указанных случаях - с правом последующего распоряжения образованным участком через неопределенное время. РВИ участка, например, с КФХ на дачное строительство, под которым нередко маскируется коттеджный поселок, может быть изменено. Однако изменению РВИ участка могут воспрепятствовать другие нормативные положения. Пример из судебной практики. Определение ВАС РФ от 28 декабря 2007 года N 17392/07. ООО обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании недействительным решения об отказе земельной комиссии администрации Дмитровского муниципального района Московской области в изменении РВИ участка; об обязании администрации Дмитровского муниципального района Московской области рассмотреть вопрос об изменении вида разрешенного использования вышеуказанного земельного участка с КФХ на дачное хозяйство. Решением от 9 марта 2007 года заявленные ООО требования удовлетворены. Постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 5 июля 2007 года решение отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано. Постановлением ФАС Московского округа от 26 сентября 2007 года постановление апелляционной инстанции оставлено без изменения. Суд установил, что возможность самостоятельного выбора РВИ участков поставлена законодателем в зависимость от видов использования, предусмотренных зонированием территорий. Порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям 39
для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства устанавливается ЗК РФ и ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". Названный ФЗ предусматривает предварительное проведение зонирования территорий для определения мест размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и создание соответствующих некоммерческих объединений граждан. Следующим этапом является предоставление ОМС, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения земельных участков в собственность. При обращении за внесением изменений в сведения о разрешенном использовании участка у заявителя отсутствовали документы, подтверждающие создание соответствующего юридического лица. При таких обстоятельствах суд отказал в удовлетворении заявленных требований и признал оспариваемый акт соответствующим действующему законодательству. Следует отметить, что в данном деле судами не рассматривался вопрос о законности регистрации в 2006 году права собственности ООО на участок для ведения КФХ. Однако ФЗ о КФХ (2003 г.) допускает право собственности на них только граждан. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Московского округа от 6 сентября 2007 года N КГ-А41/8963-07. ООО "Круглогодичный спортивно-оздоровительный комплекс "Дмитровские Альпы" обратилось в Арбитражный суд Московской области с исковым заявлением к Управлению Федеральной регистрационной службы по Московской области о признании незаконным решения об отказе в государственной регистрации перехода права собственности и права собственности на земельный участок для организации крестьянского хозяйства, расположенный по адресу: Московская область, Дмитровский район, Слободищевский сельский округ, в районе деревни Старово, кадастровый N 50:04:0260904:7, и обязании осуществить государственную регистрацию перехода права собственности и права собственности ООО "Круглогодичный спортивнооздоровительный комплекс "Дмитровские Альпы" на земельный участок для организации крестьянского хозяйства, расположенный по адресу: Московская область, Дмитровский район, Слободищевский сельский округ, в районе деревни Старово, кадастровый N 50:04:0260904:7. Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что сообщением об отказе в государственной регистрации истцу было ответчиком отказано в государственной регистрации перехода права и права собственности на земельный участок. Отказ был мотивирован тем, что земельные участки для ведения КФХ предоставляются только гражданам и не могут отчуждаться в пользу юридических лиц, поскольку это предполагает изменение их целевого назначения; использование земельного участка для ведения КФХ коммерческой организацией действующим законодательством не предусмотрено. Исследовав и оценив доказательства в их совокупности, руководствуясь положениями действующего законодательства, суды первой и апелляционной инстанций правомерно отказали в удовлетворении иска, поскольку отказ ответчика в государственной регистрации права и права собственности является правомерным. Право собственности на участки только граждан (не юридических лиц) предусматривает также ФЗ о ЛПХ (2003 г.). Тем не менее при наличии споров некоторые суды признают за юридическими лицами право приобретения в собственность участков для ЛПХ (например, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 8 декабря 2005 года N Ф04-8687/2005(17473-А70-9)). Полагаем, что подобные решения необоснованны: ФЗ о ЛПХ, как и само ЛПХ, потому и называется личным, чтобы не допускать возникновения права собственности на участки ЛПХ юридических лиц. Однако и в случае регистрации права собственности коммерческой организации на участки ЛПХ она не
40
сможет их использовать по иному назначению, например для коттеджного строительства, без изменения РВИ. Опять-таки возникает вопрос о законности регистрации ФРС России права собственности ООО на такие участки. Но доказать незаконность регистрации маловероятно, поскольку, даже если представленные на регистрацию документы не соответствуют требованиям законодательства, в регистрации прав лишь "может быть отказано" (пункт 1 статьи 20 ФЗ о регистрации). Не "должно быть отказано" и даже не "регистратор отказывает", а "может быть отказано". И это "может быть", несмотря на многочисленные изменения ФЗ о регистрации и объявленную борьбу с коррупцией, остается неизменным уже второй десяток лет. Другими словами, даже при явном противоречии законодательству представленных на регистрацию документов в регистрации прав может быть не отказано - это зависит от усмотрения регистратора. Потому и отсутствует распространенная практика осуждения регистраторов по статье 170 Уголовного кодекса РФ, предусматривающей ответственность за регистрацию заведомо незаконных сделок с землей. Несмотря на многочисленные случаи регистрации заведомо незаконных сделок с различными землями, с 1997 по 2005 год по статье 170 Уголовного кодекса РФ было возбуждено всего 106 уголовных дел в отношении 44 человек <1>; сколько из них было осуждено - неизвестно. --------------------------------
<1> Лопашенко Н.А. Преступления в сфере экономики: Авторский комментарий к уголовному закону (раздел VIII УК РФ). Поскольку образование участков в счет долей осуществляется, как правило, из состава с/х угодий, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов с установленными ими РВИ (см. комментарий к статье 1 Закона), в результате выдела долей разными лицами для разных целей на одном бывшем колхозном поле участки для ведения КФХ, ЛПХ и с/х производства могут оказать "перемешанными". Предотвратить это возможно решением собрания дольщиков, которое определит разные части общедолевого участка для разных целей выдела (см. комментарий к статье 14 Закона). 5.1. Положения законов субъектов РФ о минимальном размере вновь образуемых участков значительно различаются. Причем далеко не всегда действует принцип "чем меньше с/х земель на территории субъекта РФ, тем меньше минимальный размер нового с/х участка". Наименьший размер нового участка предусматривался законом Читинской области 0,04 га (4 сотки), наибольший минимальный размер неорошаемого участка - законом Кемеровской области - 300 га, с "некруглыми" цифрами в таком диапазоне в отдельных субъектах РФ (например, по закону Иркутской области - 1,9 га). Установление высокого минимального размера вновь образуемых участков препятствует выделу доли, вынуждая дольщиков либо скупать доли, либо объединяться для выдела. Минимальные размеры вновь образуемых участков определяются в законах субъектов РФ не только в цифрах. Например, в Орловской области это размер среднерайонной земельной доли, определенный на момент приватизации с/х угодий и указанный в приложении к закону для каждого из двадцати четырех районов Орловской области. Ряд других субъектов РФ, в том числе Московская область, установили своими законами, что требование о минимальном размере не распространяется на участки, имеющие по условиям естественных границ на местности размеры ниже. 5.2. Законы субъектов РФ о минимальных размерах участков объективно ограничивают оборот ЗСХН. Однако есть случаи, когда такие ограничения доходят до степени труднопреодолимого препятствия для образования участков в счет выделяемых долей.
41
В субъектах РФ наряду с законами о минимальных размерах участков, принятых в соответствии со статьей 4 Закона, приняты законы о предельных размерах участков для КФХ и ЛПХ, то есть для целей, для которых Закон позволяет выделять доли. Но далеко не во всех субъектах РФ разные законы о размерах участков согласуются друг с другом: минимальные размеры вновь образуемых, в том числе в счет выделяемых долей, участков установлены выше либо, напротив, ниже размера одной земельной (среднерайонной) доли. Например, при минимальном размере доли в субъекте РФ в 3 га закон субъекта РФ устанавливает максимальный размер общей площади земельных участков ЛПХ, которые могут быть в собственности одного гражданина, в размере 2 га, что означает невозможность выдела доли для ведения ЛПХ в полном размере. Как правило, размер одной земельной доли по России колеблется в диапазоне от 3 до 20 га, но из этого правила бывают исключения, в том числе труднообъяснимые. Например, Закон Читинской области "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Читинской области" в редакции от 14 февраля 2007 года упоминает о доле в 500 га, Определение ВАС РФ от 17 декабря 2007 года N 14903/07 - о доле в 1004,4 га на территории Тверской области. В подобных случаях возможны следующие варианты действий: 1) обжалование в суд положения закона субъекта РФ. Шанс выиграть такое дело невелик, поскольку формально такое положение закона субъекта РФ соответствует статье 4 Закона; 2) выдел доли в полном размере исходя из абзаца четвертого пункта 1 статьи 4 Закона. Он допускает выделения долей для ведения ЛПХ или КФХ в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование участков, размеры которых менее, чем минимальные размеры, установленные законами субъектов Российской Федерации. Этот абзац в пояснительной записке к проекту Закона не обосновывался. Между тем термин "технология, допускающая использование участков в размере ниже минимально установленного", а также открытый перечень видов использования с/х земель в этом абзаце позволяет игнорировать установленные законами субъектов РФ минимальные размеры участков, особенно в субъектах РФ, где установленный законом минимальный размер вновь образуемого участка превышает размер одной доли. Однако выделяющемуся дольщику может потребоваться предварительно доказать такую технологию тем, кто вовлечен в процедуры, связанные с выделом доли; 3) выдел доли в размере меньшем, чем это предусмотрено в документе на долю (см. комментарий к абзацу третьему пункта 3 статьи 13 Закона); 4) выдел долей двумя или более дольщиками в размере, превышающем минимальный, установленный законом субъекта РФ; 5) приобретение в собственность (обычно в результате скупки) одним дольщиком долей у других дольщиков до превышения установленного законом субъекта РФ порога. 5.3.1 Абзацы второй и третий пункта 1 статьи 4 Закона ориентируют субъектов РФ отдельно установить своими законами минимальные размеры участков из состава искусственно орошаемых и (или) осушаемых ЗСХН. При этом способы осушения или орошения (с отдельным водозабором, с использованием дождевальной техники, при самоточном способе полива и т.п.) могут быть различны и использованы для установления законом субъекта РФ различных минимальных размеров искусственно орошаемых участков (как, например, Законом Саратовской области "О земле"). Исходя из того, что Закон не распространяется на оборот участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями (абзац второй пункта 1 статьи 1), и не упоминает о них, данные положения статьи 4 Закона делают единственное исключение для участков, искусственно орошаемых или осушаемых с помощью мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений.
42
Забор (изъятие) водных ресурсов для орошения ЗСХН допускается только на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование в соответствии с водным законодательством (пункт 10 части 2 статьи 11 Водного кодекса РФ). 5.3.2. Как правило, установленный законом субъекта РФ минимальный размер вновь образуемых искусственно орошаемых и (или) осушаемых участков значительно превышает размер обычного участка. Если, например, Закон Саратовской области "О земле" устанавливал минимальный размер новых участков пашни в размере 5 гектаров, то для участков в составе оросительных систем - 400 гектаров. Законы ряда других субъектов РФ устанавливают размеры новых искусственно орошаемых или осушаемых участков в размере до 300 гектаров либо приравнивают его к размеру участка, на котором проектировалась мелиоративная система. Устанавливая значительные размеры таких участков, законы субъектов РФ, по сути, блокируют выдел из них долей во взаимосвязи с ФЗ "О мелиорации земель". В соответствии с ФЗ "О мелиорации земель", который распространяется на все искусственно орошаемые и (или) осушаемые (мелиорируемые - статья 1) земли, мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения могут находиться в общей собственности граждан (статья 13), то есть дольщиков; предоставление гражданам в собственность участков в границах мелиоративной системы общего пользования допускается при условии соблюдения технологической схемы эксплуатации сооружений и устройств этой системы, являющихся общими для нескольких граждан; при распределении между гражданами мелиорированных земель в границах мелиоративной системы общего пользования эти лица обязаны осуществлять содержание и ремонт указанной мелиоративной системы на долевой основе пропорционально объему водоподачи или площади осушенных земель с заключением соответствующих договоров и привлечением специализированных организаций в области мелиорации земель (статья 28). Принадлежность ЗСХН к мелиоративным и, соответственно, значительно более высокий (как правило) минимальный размер вновь образуемого участка из их состава, установленный законом субъекта РФ, не позволяют выделить участок меньшего размера. Для этого необходимо признание их немелиоративными. Например: АДМИНИСТРАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РЯЗАНСКИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫЙ РАЙОН РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 20 февраля 2008 г. N 149 О ПЕРЕВОДЕ МЕЛИОРАТИВНЫХ ЗЕМЕЛЬ В НЕМЕЛИОРАТИВНЫЕ Рассмотрев письмо СПК "Вышгородский" о переводе мелиоративных земель в немелиоративные, письмо ФГУ "Управление "Рязаньмелиоводхоз" от 03.12.2007 N 82-033/290, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации от 25.10.2001 N 136ФЗ, Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Законом Рязанской области от 06.10.2003 N 64-ОЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Рязанской области", руководствуясь Уставом муниципального образования - Рязанский муниципальный район, постановляю: 1. Перевести мелиоративные земли площадью 347 га мелиоративной системы "Шахов луг" в немелиоративные и исключить их из учета орошаемых земель. Категория земель - земли сельскохозяйственного назначения.
43
2. Рекомендовать территориальному межрайонному отделу N 2 Управления Роснедвижимости по Рязанской области внести изменения в земельно-кадастровую документацию. 3. Контроль за выполнением настоящего Постановления возложить на заместителя главы администрации муниципального образования - Рязанский муниципальный район, начальника управления сельского хозяйства Глазкова А.Е. Глава администрации муниципального образования - Рязанский муниципальный район С.А.ЗЕЛЕНИН Вместе с тем некоторые субъекты РФ устанавливают минимальные размеры участков из состава искусственно орошаемых с/х угодий меньше, чем из состава иных ЗСХН. Например, статья 2 Закона Иркутской области "О земельных отношениях, возникающих при обороте земель сельскохозяйственного назначения в Иркутской области" устанавливает их соответственно 1 га и 1,9 га. 5.2.3. В Концепции Федеральной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы" отмечалось, что по состоянию на 1 января 2004 года в России было 9 млн. 377 тыс. гектаров мелиорированных (орошаемых и осушенных) земель. Указывалось на сложности проведения оросительных работ в связи с изменением количества землепользователей. Приводилась в пример Терская оросительная система (Кабардино-Балкарская Республика) площадью 25 тыс. гектаров, на которой проектами было предусмотрено 24 землепользователя, но затем их стало 504 (в 21 раз больше). В целом по России около 80% всех мелиоративных систем построено до 1986 года, то есть до начала разрушения СССР и сельского хозяйства. 6. По общему правилу выдел доли допускается из состава части общедолевого участка, предназначенной для первоочередного выдела, определенной собранием дольщиков (пункты 2 и 3 (абзац первый) статьи 13 и абзац третий пункта 1.2 статьи 14 Закона). Как показано выше, законодательно установлены требования к вновь образуемым участкам. Однако аналогичных требований к местоположению, размеру и конфигурации части общедолевого участка, предназначенной для первоочередного выдела, законодательством не установлено, что иногда формально законно используется для воспрепятствования выделу долей. Такая часть определяется собранием дольщиков равной одной доле в месте, на которое невозможен доступ без оформления сервитута, либо в размере и конфигурации, исключающих возможность использования выделяемого в счет доли участка по целевому назначению (для с/х деятельности): овраг, заболоченное, очень узкое место и т.п. Обычно такая ситуация имеет место при конфликтах в составе дольщиков, противоборстве их разных группировок (либо тех, кто за ними стоит), когда одна группировка дольщиков по какой-либо причине не желает изменения границ общедолевого участка. Такая часть общедолевого участка, определенного решением (протоколом) собрания одной группировки дольщиков, может быть изменена решением собрания другой группировки дольщиков - для этого достаточно участия и голосов в собрании 20% от общего числа дольщиков (абзац второй пункта 1.1 статьи 14 Закона). Однако и она может быть снова пересмотрена неопределенное число раз. 7. Исходя из приведенных положений законодательства, для регистрации права собственности на участок, выделенный в счет доли для ведения ЛПХ, о намерении выделить долю для ЛПХ необходимо указывать в извещении о выделе. После выдела доли в установленном порядке (см. комментарий к статье 13 Закона), то есть постановки 44
образованного в счет доли участка на кадастровый учет, необходимо решение ОМС об изменении РВИ этого участка с с/х производства на личное подсобное хозяйство, поскольку общедолевой участок, из которого выделялась доля, по документам предоставлялся для с/х производства. Если в изменении РВИ будет отказано (например, по результатам публичных слушаний), то придется использовать участок с прежним РВИ для с/х производства, что для гражданина законодательством не предусмотрено и вынуждает к отчуждению участка. Если РВИ участка будет изменен решением ОМС на ЛПХ, то такое решение нужно представить в ФРС России для государственной регистрации в ЕГРП права собственности на вновь образованный участок для ведения ЛПХ. Аналогичная схема (последовательность действий) может быть предложена и для регистрации права собственности на участок, выделенный в счет доли для ведения КФХ. После (не до) регистрации права собственности на участок для ведения КФХ необходима государственная регистрация КФХ (статья 5 ФЗ о КФХ). Действующее законодательство, как ни странно, не обязывает гражданина для получения либо регистрации участков для КФХ предварительно регистрировать КФХ, в том числе в случае перехода права собственности на участок КФХ по наследству. 8.1. Абзац четвертый пункта 1 статьи 4 Закона называет возможные виды деятельности КФХ и ЛПХ: "садоводство, овощеводство, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, рыбоводство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции". Полагаем, что данное положение было введено в Закон в связи с принятием чуть ранее ФЗ о КФХ, в статье 12 (пункт 7) которого установлено аналогичное положение: "минимальные размеры земельных участков не устанавливаются для фермерских хозяйств, основной деятельностью которых является садоводство, овощеводство защищенного грунта, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, рыбоводство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее минимальных размеров земельных участков, установленных законами субъектов Российской Федерации". ФЗ о ЛПХ аналогичное положение не содержит. Принципиальная разница между данными положениями состоит в том, что ФЗ о КФХ распространяется только на овощеводство в защищенном грунте. Полагаем, что в части овощеводства подлежит применению положение абзаца первого пункта 1 статьи 4 комментируемого Закона, поскольку, во-первых, оно принято позднее и, во-вторых, защищенный грунт предполагает строительство такой защиты (теплицы и т.п.), в то время как на выдел долей из застроенных участков комментируемый Закон не распространяется. 8.2. Перечень видов с/х деятельности в абзаце четвертом пункта 1 статьи 4 Закона открытый и допускает другие, например, грибоводство (выращивание шампиньонов). Некоторые из указанных видов деятельности имеют специальное законодательное регулирование: 1) садоводство. Данный вид с/х производства не следует отождествлять с РВИ участков, на которые действие Закона не распространяется (абзац второй пункта 1 статьи 4 Закона), то есть с садоводством, ведущимся в соответствии с ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". В абзаце четвертом пункта 1 статьи 4 Закона под садоводством понимается вид деятельности именно КФХ либо ЛПХ, заключающийся в выращивании и использовании садовых насаждений (яблонь, груш, вишен и др.), причем для полевого участка ЛПХ без права его застройки чем-либо. В этом коренное отличие участка ЛПХ от садового земельного участка, на котором допускается строительство даже жилого строения (абзац второй пункта 1 статьи 1 ФЗ о дачах).
45
Если участок для садоводства образуется в счет доли для ведения ЛПХ, то он выходит из-под действия Закона не по признаку садоводства как вида производства с/х продукции, а по признаку ЛПХ как РВИ участка. Если же участок для садоводства образуется в счет доли для ведения КФХ, то, будучи незастроенным, он остается под действием Закона. Законодательством не исключается выход члена садоводческого объединения из его состава и ведение садоводства в индивидуальном порядке как на территории садоводческого объединения, так и после отделения от нее, а также изменение РВИ такого участка на ЛПХ. Однако на практике такие ситуации почти не встречаются. Кроме того, подобные действия трудно осуществимы; 2) семеноводство. Согласно статье 1 ФЗ "О семеноводстве" семеноводство - это "деятельность по производству, заготовке, обработке, хранению, реализации, транспортировке и использованию семян сельскохозяйственных и лесных растений, а также сортовой контроль и семенной контроль". К семенам относятся собственно семена, а также клубни, луковицы, саженцы и т.п., применяемые для воспроизводства с/х или лесных растений. ФЗ "О семеноводстве" позволяет вести семеноводство как гражданам, так и юридическим лицам в соответствии с нормативными актами о семеноводстве. Положений о ЗСХН и их обороте ФЗ "О семеноводстве" не содержит; 3) пчеловодство. ФЗ "О пчеловодстве", в 1998 году принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации, был отклонен Президентом РФ и снят с рассмотрения. В отсутствие соответствующего ФЗ о пчеловодстве приняты отдельные законы примерно в пятнадцати субъектах РФ, которые определяют пчеловодство как разведение и содержание медоносных пчел, их использование для опыления с/х растений и получения продуктов пчеловодства (меда и др.). Отсутствие в субъекте РФ закона о пчеловодстве не означает запрет формирования, выдела или предоставления участка ЗСХН для пчеловодства и его оборота. В таком субъекте РФ отсутствует лишь специфичное законодательное регулирование пчеловодства. Если же в субъекте РФ закон о пчеловодстве действует, то выделять долю и использовать образованный в счет доли участок для пчеловодства необходимо с соблюдением не только комментируемого Закона, но и закона субъекта РФ о пчеловодстве, в основном положений о месте выделяемого участка и размещении на нем пасеки и ульев. Например, в соответствии с Законом "О пчеловодстве" Республики Башкортостан, славящейся своим медом, улья с пчелиными семьями должны размещаться на принадлежащих физическим и юридическим лицам участках на безопасном расстоянии от учреждений здравоохранения, образования и культуры. Улья с пчелиными семьями размещаются на участке на расстоянии не ближе 10 м от границы участка, в противном случае улья должны быть размещены на высоте не менее чем 2 м либо отделены от соседнего земельного участка зданием, строением, сооружением или густым кустарником высотой не менее 2 м. В соответствии с Законом Ставропольского края от 7 июля 2008 года N 38-кз "О пчеловодстве" размещение кочевой пасеки на участке может осуществляться с письменного согласия его собственника, землепользователя, землевладельца, арендатора с уведомлением о предполагаемом размещении пасеки исполнительно-распорядительного органа соответствующего муниципального образования и предъявлением ветеринарносанитарного паспорта пасеки. Участки, наиболее удобно расположенные для размещения кочевых пасек, могут предоставляться их собственниками на период цветения источников медосбора независимо от места размещения пасеки. В соответствии с Законом Волгоградской области от 28 апреля 2006 года "О пчеловодстве" стационарные пасеки нужно размещать на расстоянии не менее 1 км от
46
животноводческих и птицеводческих строений и 5 км от предприятий кондитерской или химической промышленности; 4) рыбоводство. Рыболовство невозможно без водного объекта. Статья 77 ЗК РФ допускает, что водные объекты могут быть и на ЗСХН. Поскольку комментируемый Закон распространяется только на ЗСХН, а в соответствии со статьей 8 Водного кодекса РФ и статьей 7 ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" в частной собственности могут находиться только земельные участки, занятые прудами или обводненными карьерами, то возможность выдела участка в счет доли с целью КФХ или ЛПХ для рыболовства сужается до участков из категории ЗСХН, занятых прудом (группой прудов) или обводненным карьером. На практике участки ЗСХН нередко покупаются либо арендуются именно для прудового рыбоводства независимо от того, есть ли на них пруды (если пруда нет, то его можно выкопать). Собственник или арендатор участка, занятого прудом с рыбой, вправе предоставлять его для любительского рыболовства за плату. Согласно части 4 статьи 8 Водного кодекса РФ пруд может отчуждаться в соответствии с гражданским и земельным законодательством; "не допускается отчуждение прудов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера". Приведенные положения в полной мере относятся к занятым прудами участкам ЗСХН, находящимся в долевой собственности. Объектом права, в том числе множества лиц, может быть только земельный участок, занятый прудом (пруд, воды которого полностью находятся в границах одного участка), но не вода пруда без земельного участка. Вместе с тем не запрещен раздел на два или более земельного участка, частично занятого прудом, если это не приводит к разделу пруда. Раздел может происходить до (по) береговой линии пруда или обводненного карьера, то есть "по нормальному подпорному уровню воды" (часть 4 статьи 5 Водного кодекса РФ). Находящиеся в частной собственности пруды и обводненные карьеры вместе с земельными участками под их водами не относятся, как правило, к водным объектам общего пользования. Поэтому они не имеют предусмотренных водным законодательством береговых полос и водоохранных зон. Их собственники (арендаторы) могут запретить другим лицам пользование такими водными объектами, в том числе выставлением ограждения вокруг пруда (обводненного карьера). Такие действия соответствуют статье 38 (часть 2) Водного кодекса РФ, позволяющей осуществлять обособленное (от других лиц) водопользование для рыбоводства на водных объектах, находящихся в частной собственности. С участком, занятым прудом, на который зарегистрировано право частной собственности в установленном порядке, возможны те же сделки и по тем же правилам, содержащимся в том числе в комментируемом Законе, что и с участками, не занятыми прудами. Действующее законодательство позволяет выкопать пруд на собственном участке без каких-либо разрешений и согласований и последующих оформлений, если в документах на земельный участок прямо не предусмотрено его иное использование. 8.3. Отсутствие отдельного законодательного регулирования в отношении участков для овощеводства, цветоводства, виноградарства, птицеводства или другой деятельности в целях производства с/х продукции не означает запрет выдела участка в счет доли для КФХ или ЛПХ и его использования для производства такой продукции в размере меньшем, чем это предусмотрено законом субъекта РФ. Комментируемый Закон и другие законодательные акты не исключают также выдел одного участка в счет долей для ведения КФХ либо ЛПХ в целях одновременно двух или более указанных в абзаце четвертом пункта 1 статьи 4 Закона видов производства сельскохозяйственной продукции 47
(например, для садоводства и пчеловодства), а также выдел доли (долей) с/х организацией (если они имели на это право - см. комментарий к статье 12 Закона) для всех указанных в абзаце четвертом пункта 1 статьи 4 Закона видов деятельности в целях производства с/х продукции. Однако абзац первый пункта 1 статьи 4 Закона в части положений о выделе в размере меньшем, чем это предусмотрено законом субъекта РФ, на с/х организации не распространяется, поскольку, как показано выше, с/х организации не вправе иметь в собственности участки для ведения ЛПХ либо КФХ. Вместе с тем в некоторых случаях выдел доли для определенного вида с/х деятельности вряд ли возможен либо нецелесообразен. Например, в северных регионах безоснователен выдел доли для виноградарства, поскольку виноград в холодном климате расти не будет. Подобные выделы маловероятно обосновать особой технологией сельскохозяйственного производства. 8.4. Буквальное содержание абзаца четвертого пункта 1 статьи 4 Закона делает исключение из всех положений абзацев первого - третьего данного пункта, допуская игнорирование не только установленных законами субъектов РФ минимальных размеров выделяемого в счет доли участка из состава искусственно орошаемых с/х угодий (что может быть особенно важно для рыбоводства), но и требований к местоположению вновь образуемых участков, установленных федеральными нормативными актами. С учетом введения абзаца четвертого в пункт 1 статьи 4 Закона по аналогии с положением Закона о КФХ (см. выше комментарий к статье 4 Закона) полагаем, что действительный его смысл уже: возможность отступления только от установленных законами субъектов РФ минимальных размеров вновь образуемых участков, не относящихся к искусственно орошаемым или осушаемым. В противном случае необоснованно игнорировались бы положения ЗК РФ ФЗ "О мелиорации земель", других федеральных актов о местоположении, а значит, и о границах участков; учитывая открытый перечень видов деятельности в целях производства с/х продукции в абзаце четвертом пункта 1 статьи 4 Закона и отсутствие критериев выявления технологии, позволяющей их формирование в размере меньшем, чем это установлено законами субъектов РФ, - во всех случаях образования новых участков. 9.1. В соответствии с абзацем пятым пункта 1 статьи 4 Закона его требования не распространяются на формируемые земельные участки в целях их изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд и (или) последующего изменения целевого назначения земель на основании утвержденных актов о выборе земельных участков для строительства и материалов предварительного согласования мест размещения объектов и (или) документов территориального планирования, документации по планировке территории и землеустроительной документации. Данное положение было введено в Закон ФЗ о переводе и действует с 5 января 2005 года. Как и абзац четвертый пункта 1 статьи 4 Закона, оно позволяет не соблюдать во всех случаях формирования земельных участков их минимальные размеры, установленные законами субъектов РФ. Но, в отличие от него, оно в некоторых случаях позволяет не соблюдать также установленные ФЗ требования к местоположению формируемых из ЗСХН участков, поскольку они будут использоваться не для продолжения с/х производства частными лицами, а для изъятия (выкупа) и (или) последующего изменения целевого назначения участка ЗСХН. Если на участке ЗСХН уже имеется объект недвижимости (например, линейный объект), то его местоположение уже определено, и поэтому границы земельного участка под него должны устанавливаться на том же месте (если они не устанавливались раньше, что типично для линейных объектов, размещенных на ЗСХН с советского времени). Если на ЗСХН нет иного объекта недвижимости, то требования к месту его размещения могут определяться иными обстоятельствами и документами (обнаружение полезных ископаемых под ЗСХН, отсутствие иного варианта строительства нового линейного объекта и т.д.). Однако если для государственных или муниципальных нужд либо 48
изменения целевого назначения не требуется четко определенного участка ЗСХН либо если та или иная ЗСХН отнесена законодательством к недопустимым к изъятию и изменению целевого назначения (как правило, это особо продуктивные с/х угодья либо ЗСХН, на которых проводятся мелиоративные мероприятия), то необходимо соблюдать требования к местоположению формируемых участков в виде недопустимости раздела и изменения целевого назначения существующих участков ЗСХН. Учитывая, что комментируемый Закон распространяется на участки, как правило, значительных размеров и нередко находящиеся в собственности множества дольщиков, а для его нового использования (например, для линейного объекта) он весь не требуется, для исполнения абзаца пятого пункта 1 статьи 4 Закона зачастую требуется не просто предварительное межевание и кадастрирование прежнего участка в тех же границах, но и собственно формирование нового участка, выдел маленького участка из состава большого. Если участок, например, имеет площадь 100 га и находится в собственности 20 дольщиков, доля каждого из которых составляет соответственно 5 га, а для государственных нужд необходим участок в 6 га, то для того, чтобы его выкупить у конкретных лиц, необходимо предварительное проведение процедур выдела участка, равного площади одной доли и части доли в 1 га, т.е. выдел доли в размере меньшем, чем предусмотрено в документе на долю (см. комментарий к статье 13 Закона). Абзац пятый пункта 1 статьи 4 Закона не применяется в случаях установления на ЗСХН сервитута на части участка, например, охранной зоны линейного объекта. Однако это не означает недопустимость установления сервитута. В некоторых случаях сервитут предпочтительнее формирования нового участка (например, для многочисленных "тонких столбов с проводами"). 9.2. Абзац пятый пункта 1 статьи 4 Закона не распространяется (с учетом вышеизложенного) на участки, формируемые в целях: 1) изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных сельскохозяйственных нужд, без последующего изменения целевого назначения; 2) изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд, с последующим изменением целевого назначения. Выкуп участка (не доли) для государственных или муниципальных нужд (за деньги) может быть осуществлен только у собственника участка. Лицам, имеющим участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения или аренды из государственной или муниципальной собственности, их изъятие должно быть компенсировано не деньгами, а в натуре, то есть предварительным предоставлением равноценного другого участка с возмещением всех возникающих при этом убытков, в том числе упущенной выгоды. Участок, предоставляемый взамен изымаемого, не может быть меньшей ценности (стоимости). Он может быть либо равноценным, либо иметь большую цену. Участки большей ценности могут предоставляться по усмотрению соответствующего органа. Для с/х участка равноценность определяется, в частности, плодородием почвы. Количество равноценных участков, предоставляемых на выбор, законом не установлено. Следовательно, соответствующий орган не обязан предлагать различные варианты равноценных участков. Участок может предоставляться из фонда перераспределения с/х земель. 9.3.1. Государственные или муниципальные нужды можно определить как потребности публичных образований - соответственно РФ, ее субъекта или любого муниципального образования, - которые не могут быть реализованы без перераспределения земель между их правообладателями. Перечень этих нужд весьма широкий и закреплен статьей 49 ЗК РФ, согласно которой изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с: 1) выполнением международных обязательств Российской Федерации; 49
2) размещением следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов: - объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения; - объекты использования атомной энергии; - объекты обороны и безопасности; - объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; - объекты, обеспечивающие космическую деятельность; - объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы РФ; - линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; - объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; - автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения; 3) иными обстоятельствами в установленных ФЗ случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, - в случаях, установленных законами субъектов РФ. При всем разнообразии и открытом перечне указанных случаев следует отметить, что для целей, не подпадающих под установленные ФЗ или законами субъектов РФ, изъятие (выкуп) участка ЗСХН (как, впрочем, и любого другого земельного участка) будет незаконным. По указанным же в статье 49 ЗК РФ основаниям выкуп как принудительное отчуждение участка для государственных нужд, согласно статье 35 (часть 3) Конституции, может быть произведен только при условии предварительного и равноценного возмещения. Дополнительные - по сравнению со статьей 49 ЗК РФ - случаи изъятия земельных участков установлены законами лишь некоторых субъектов РФ, что представляется странным, свидетельствующим о недостаточном экономическом развитии многих субъектов РФ. Такой закон принят, например, в Белгородской области. На муниципальном уровне заслуживает внимания решение Представительного собрания Нюксенского муниципального района Вологодской области от 24 ноября 2005 года N 105 "Об организации выкупа земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей долевой собственности, для муниципальных нужд Нюксенского района, связанных со строительством". 9.3.2. Порядок изъятия (выкупа) земельных участков для государственных или муниципальных нужд урегулирован ГК РФ, а в части возмещения возникающих в связи с эти убытков - также земельным законодательством. При этом необходимо иметь в виду, что, как установлено ФЗ от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ, изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также развитием города Сочи как горно-климатического курорта регулируются ГК РФ, если иное не предусмотрено ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горно-климатического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Власть стыдливо ввела данное положение в давно исчерпавший себя ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" 1994 года. Кроме того, изъятию (выкупу) участков для государственных (муниципальных) нужд может предшествовать их резервирование, не упоминаемое в абзаце пятом пункта 1 статьи 4 Закона, по тем же основаниям, что и в статье 49 ЗК РФ, в порядке, установленном 50
ФЗ от 10 мая 2007 года N 69-ФЗ, который признал зарезервированные участки ограниченными в обороте, и в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2008 года N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд". Такие участки по общему правилу не могут предоставляться в частную собственность (в том числе выкупаться из "бессрочки"), если иное не допускается ФЗ. Однако участок, находившийся в частной собственности до резервирования, может отчуждаться от одного частного лица к другому и в период резервирования, из его состава могут выделяться земельные доли в соответствии с комментируемым Законом. Правообладатель участка несет лишь риск отнесения на него затрат и убытков, связанных с улучшением участка после его информирования о резервировании (пункт 8 статьи 31 ЗК РФ). Приобрести зарезервированный участок может иметь смысл, поскольку у его собственника придется выкупать его по рыночной стоимости. 9.3.3. В соответствии со статьей 279 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. В зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется РФ, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием (то есть за счет средств соответствующего бюджета). Решение об изъятии принимается уполномоченным на то органом и подлежит регистрации в ФРС России. Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии, в том числе о регистрации решения об изъятии в ФРС России с указанием ее даты. Если участок находится в долевой собственности, то уведомление должно быть направлено (адресовано) каждому сособственнику, в том числе путем его опубликования в соответствующих СМИ. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника. Без согласия выкуп до истечения года со дня получения уведомления не допускается даже по решению суда, суд не имеет права принимать такое решение до истечения года со дня уведомления. В свою очередь, собственник участка вправе обратиться в суд с требованием о запрете выкупа участка. Регистрация решения о предстоящем изъятии участка фактически является его обременением. Без регистрации в ФРС России такого решения оно не имеет юридической силы. 9.3.4. Собственник земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, с момента государственной регистрации решения о выкупе до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка (по истечении года со дня такой регистрации) может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению (статья 280 ГК РФ). В соответствии со статьей 281 ГК РФ плата за земельный участок, выкупаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику выкупом земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену. Если собственник не согласен с решением о выкупе у него земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, орган, принявший решение о выкупе, может 51
предъявить иск о выкупе земельного участка в суд в течение трех лет (до ФЗ от 26 июня 2007 года N 118-ФЗ было двух лет) с момента направления собственнику участка уведомления о предстоящем изъятии (статья 282 ГК РФ). Предъявление иска о выкупе право, но не обязанность. Если к моменту истечения срока уведомления собственника участка в его выкупе нет необходимости, то иск можно не предъявлять. Поскольку выкупать участок помимо воли его собственника можно не ранее чем через год после его уведомления, то для предъявления иска о выкупе и изъятии участка у государственного или муниципального органа остается менее двух лет (до ФЗ от 26 июня 2007 года N 118ФЗ было менее одного года). Если этот срок пропущен, то процедуру выкупа того же участка придется начинать заново. Аналогичная процедура изъятия (не выкупа) участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотрена для лиц, у которых они находятся на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования (статья 283 ГК РФ). О возмещении арендаторам участков при их изъятии для государственных или муниципальных нужд см. ниже комментарий к данной статье. Положения, аналогичные статьям 279 - 283 ГК РФ, содержатся в статьях 55 и 63 ЗК РФ. 9.3.5. В соответствии со статьей 57 ЗК РФ возмещение убытков, причиненных изъятием участков для государственных или муниципальных нужд, осуществляется за счет соответствующих бюджетов. При расчетах размеров возмещения убытки определяются с учетом стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков. Порядок возмещения убытков во исполнение статьи 57 ЗК РФ установлен Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 года N 262, в соответствии с которым убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, включаются в плату за изымаемый земельный участок (выкупную цену), порядок определения которой регулируется гражданским законодательством. Основанием для возмещения убытков землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков является акт государственного органа исполнительной власти или ОМС об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо решение суда. При определении размера убытков, причиненных арендаторам земельных участков изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, учитываются убытки, которые арендаторы земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, арендная плата, уплаченная по договору аренды за период после изъятия земельного участка, а также стоимость права на заключение договора аренды земельного участка в случае его заключения на торгах. Размер убытков должен определяться соглашением сторон. Постановление Правительства РФ от 7 мая 2003 года N 262 предписывает рассчитывать их в соответствии с Методическими рекомендациями, которые утверждены руководителем Росземкадастра 11 марта 2004 года в качестве временных. Однако они не могут применяться, поскольку не были официально опубликованы. Кроме того, даже официальное опубликование документа рекомендательного характера не придает ему общеобязательность. Для решения споров, связанных с определением размера убытков, существуют суды. Ранее при изъятии (выкупе) для государственных или муниципальных нужд и изменении целевого назначения участка ЗСХН помимо возмещения убытков частным лицам требовалось возмещение в местные бюджеты потерь с/х производства по утвержденным нормативам. С 1 января 2008 года эта обязанность отменена ФЗ от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ.
52
9.4.1. Абзац пятый пункта 1 статьи 4 Закона допускает формирование и изъятие участка как с последующим изменением его целевого назначения (категории), так и без него. Если изменение целевого назначения участка предполагается, то оно должно быть отражено в решении об изъятии участка и быть именно последующим, то есть осуществляться после формирования (в счет долей) и выкупа участка ЗСХН для государственных или муниципальных нужд. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 2 апреля 2008 года N Ф08-1592/08. Прокурор Республики Адыгея обратился в арбитражный суд с иском к администрации муниципального района и ООО о признании недействительными постановления главы администрации от 21.04.2006 N 127 "Об утверждении акта предварительного выбора земельного участка для строительства комплекса дорожного сервиса Старобжегокайское сельское поселение автодорога "Южный подъезд к автомагистрали "Дон", км 2 + 500 (слева) ООО "Адамант-2", постановления главы администрации от 09.10.2006 N 461, постановления главы администрации от 26.01.2007 N 79 "О предоставлении в аренду земельного участка по адресу: Республика Адыгея, Тахтамукайский район, вдоль автодороги "Южный подъезд к автомагистрали "Дон", км 2 + 500 (слева) ООО "Адамант-2", договора аренды земельного участка от 29.01.2007 N 16, заключенного администрацией и обществом, и применении последствий недействительности ничтожной сделки. Решением от 09.11.2007 в иске отказано со ссылкой на отсутствие нарушений земельного законодательства при предоставлении земельного участка. Постановлением апелляционного суда от 17.01.2008 решение отменено, постановления от 21.04.2006 N 127, от 09.10.2006 N 461, от 26.01.2007 N 79, договор аренды земельного участка от 29.01.2007 N 16 признаны недействительными. В порядке применения последствий недействительности ничтожной сделки суд обязал общество возвратить администрации по акту приема-передачи земельный участок с кадастровым номером 01:05:29 00 013:0263. Суд указал, что в связи с фактическим использованием земельного участка уплаченная ООО арендная плата в размере 2975 рублей возврату не подлежит. В кассационной жалобе ООО просило отменить постановление апелляционного суда. ФАС Северо-Кавказского округа посчитал, что она не подлежит удовлетворению. Как указал суд, в порядке Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, прошедшие государственный кадастровый учет, могут быть переданы в аренду для использования в соответствии с установленным для них целевым назначением. Поэтому земельные участки сельскохозяйственного назначения не могут быть предоставлены для строительства в порядке Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ. В связи с чем публикация информационного сообщения о предоставлении для строительства земельного участка сельскохозяйственного назначения, вынесение администрацией постановления об утверждении акта выбора земельного участка для строительства до перевода участка из состава земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленного и иного специального назначения, а также последующее предоставление участка в аренду не соответствуют статьям 9, 10 названного Закона и статьям 7, 30 - 32, 34, 77, 78 Земельного кодекса Российской Федерации и нарушают принцип целевого использования земельных участков и правила их оборота. Доводы заявителя о том, что спорный участок предоставлен обществу в аренду после его перевода из состава земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и о том, что предварительное согласование размещения объекта строительства на земельном участке, относящемся к категории земель сельскохозяйственного назначения, не нарушает принцип целевого использования земельных участков, надлежит отклонить, так как Земельный кодекс Российской 53
Федерации и Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ не предусматривают возможности вынесения ненормативных актов об утверждении акта выбора земельного участка сельскохозяйственного назначения для строительства до перевода такого участка в земли промышленности. Установленные законом правила целевого использования и оборота земельных участков обязательны для соблюдения всеми государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами, а также субъектами экономической деятельности. Без изменения целевого назначения, с изменением или без изменения РВИ участок может быть изъят (выкуплен) для государственных или муниципальных сельскохозяйственных нужд. Поскольку статья 49 ЗК РФ устанавливает случаи выкупа участков, предполагающие изменение их целевого назначения (несовместимость с с/х производством), случаи изъятия участков с последующим сохранением их целевого назначения должны допускаться иными ФЗ или законами субъектов РФ. Однако гораздо чаще изъятие (выкуп) участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется с последующим изменением его целевого назначения. Следует отметить, что в некоторых прямо предусмотренных законодательством случаях возможно изменение целевого назначения участка для государственных или муниципальных нужд без его изъятия у правообладателя, например, в связи с созданием особо охраняемой природной территории. 9.4.2. Изменение целевого назначения участка происходит в результате его перевода из ЗСХН в земли другой категории (населенных пунктов, лесного фонда и др.) Вопреки первому и главному принципу всего земельного законодательства, согласно которому "регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве" (подпункт 1 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ), ФЗ о переводе (статья 7) устанавливает самый широкий (по сравнению с другими категориями земель) перечень оснований перевода ЗСХН в земли других категорий, безосновательно названных в нем "особенностями в исключительных случаях", который во многом совпадает с содержанием статьи 49 ЗК РФ: 1) консервация земель. В соответствии с Положением о порядке консервации земель с изъятием их из оборота, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 года N 830, консервация земель допускается в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий. Допускается консервация земель, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязненных земель, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека, в том числе: а) земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом; б) земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов; в) земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством РФ. Специальные (почвенные, геоботанические, агрохимические и др.) обследования проводятся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями по утверждаемым соответствующими ФОИВ методикам для выявления подлежащих 54
консервации земель, определения их местоположения, площади, динамики изменения качества земель и причин, приводящих к деградации земель. Предложения по консервации земель, находящихся в федеральной собственности, рассматриваются уполномоченными ФОИВ; земель, находящихся в собственности субъектов РФ и частной собственности, - органами исполнительной власти субъектов РФ; земель, находящихся в муниципальной собственности, - ОМС, которые принимают решения о консервации земель в пределах своей компетенции. На основании принятого решения о консервации земель разрабатывается проект землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий, очередность их проведения и стоимость, а также предложения по использованию земель после завершения указанных мероприятий. Земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с принятым решением об их консервации, сохраняются за собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков либо переводятся в земли запаса в случаях, установленных законодательством РФ. Следует отметить, что ФЗ о переводе не предусматривает случаи перевода земель других категорий в земли запаса; 2) создание особо охраняемых природных территорий или отнесение земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения. Такие процедуры проводятся в порядке, установленном соответствующими положениями ЗК РФ ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и иными нормативными актами и зависят от вида создаваемой особо охраняемой природной территории, ее значения (федерального, регионального, местного) и некоторых других обстоятельств; 3) установление или изменение черты населенных пунктов. Данное основание допускает как установление черты нового населенного пункта (например, нового коттеджного поселка с развитой социальной инфраструктурой, построенного на ЗСХН под видом дачного товарищества), так и изменение (расширение) черты существующего населенного пункта. Перевод ЗСХН в ЗНП осуществляется по особым правилам, отличным от правил перевода ЗСХН в земли иных категорий (см. ниже); 4) размещение промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу). По этому основанию необходимо формирование и перевод участка ЗСХН в земли промышленности для размещения любого промышленного объекта, за исключением здания, строения или сооружения для производства, первичной переработки и хранения с/х продукции, которое статья 77 ЗК РФ допускает на ЗСХН (в таком случае потребуется только изменение РВИ участка). Кадастровая стоимость ЗСХН утверждается органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 года N 316; 5) включение непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса. За последние 15 лет многие ЗСХН по разным причинам не использовались для ведения сельского хозяйства и заросли лесной растительностью, что является основанием их перевода в ЗЛФ. В земли водного фонда участок ЗСХН может быть переведен при разливе водного объекта и подтоплении участка, что делает с/х производство на нем невозможным. В земли запаса участок ЗСХН может быть переведен в случае, если он не зарос и не подтоплен, но тем не менее стал непригодным для с/х производства, например, в связи с радиоактивным заражением - в этом случае он должен быть также законсервирован в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 года N 830;
55
6) строительство дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейнокабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (линейных объектов) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части с/х угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов. В данном основании необходимо различать формируемый и переводимый в земли транспорта, энергетики или связи участок и находящиеся за его границами части с/х угодий, предоставляемые (занимаемые) лишь на период строительства линейного объекта (обычно на срок до 1 года), которые затем частично могут оказаться в охранных зонах линейных объектов, но не переводятся из ЗСХН. Убытки, причиняемые правообладателям с/х угодий таким временным занятием, также подлежат возмещению в полном объеме (статья 57 ЗК РФ). Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы утверждены совместным Приказом МПР России и Роскомзема от 22 декабря 1995 года; 7) выполнение международных обязательств РФ, обеспечение обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения соответствующих объектов. По данному основанию участок ЗСХН может быть переведен в любую категорию земель; 8) добыча полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель. По данному основанию сформированный участок ЗСХН может быть переведен в земли промышленности для добычи любого вида полезного ископаемого - и общераспространенного, и необщераспространенного, включая добычу подземных вод. Добыча полезного ископаемого на ЗСХН без (до) его перевода в земли промышленности, тем более на несформированном для этого участке, является нецелевым использованием ЗСХН и должно повлечь установленную законодательством ответственность; 9) размещение объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов. Установление такого основания отдельным пунктом в ФЗ о переводе представляется странным, поскольку такие объекты в соответствии с иными ФЗ могут размещаться только на ЗНП, а установление или изменение черты населенного пункта содержится в ФЗ о переводе в качестве самостоятельного основания перевода ЗСХН. Перевод ЗСХН для размещения указанных объектов не в ЗНП будет не обоснован и вряд ли осуществим. Для установления или изменения черты населенного пункта, строительства линейного объекта, добычи полезного ископаемого, выполнения международных обязательств РФ, обеспечения обороны страны и безопасности государства может быть изменено целевое назначение любых ЗСХН, независимо от их особой продуктивности и кадастровой стоимости. Ранее законодательство подобных положений не содержало. В действующем же законодательстве нет норм о минимальной площади ЗСХН на территории РФ в целом либо отдельных субъектов РФ. В этих условиях собственно оборот ЗСХН (выдел долей, сделки с участками и т.п.) зачастую осуществляется не для продолжения с/х деятельности, а для ее прекращения путем перевода в другую категорию земель по вышеуказанным основаниям, а то и без перевода (например, дачное строительство). Создается впечатление, что государство пренебрежительно относится к ЗСХН как к чему-то "колхозно-навозному" и затратному и заранее согласно на их всяческое сокращение, не понимая ни их высочайшую ценность для здорового питания и продовольственной безопасности, особенно в условиях продовольственного кризиса, ни размера временных и финансовых затрат на повышение плодородия с/х земель, когда реально выявится их нехватка. Такое отношение к ЗСХН возможно только со стороны людей, уверенных, что их лично эти проблемы не коснутся. Уместно напомнить, что гитлеровцы наряду с прочими ценностями вывозили в Германию также российский чернозем. 56
9.4.3. По общему правилу ЗСХН, находящиеся в федеральной собственности, могут переводиться в земли иных категорий только Правительством РФ, остальные ЗСХН органами исполнительной власти субъектов РФ. Следует отметить, что в федеральном законодательстве отсутствуют положения о порядке принятия Правительством РФ таких решений в отношении ЗСХН. Напротив, в федеральном законодательстве содержатся положения о переводе участков ЗСХН, находящихся в федеральной собственности, в ЗНП без решения Правительства РФ либо иного ОГВ РФ. Порядок перевода ЗСХН в земли иных категорий, прежде всего в ЗНП, определяется не только ФЗ о переводе. 9.4.4.1. В соответствии с ФЗ о переводе (статьи 2 - 6) для перевода участка в другую категорию заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе в исполнительный ОГВ субъекта РФ, уполномоченный на рассмотрение этого ходатайства; содержание ходатайства и состав прилагаемых к нему документов должны устанавливаться ОГВ субъектов РФ, но ФЗ о переводе установил их сам. В ходатайстве указываются: 1) кадастровый номер земельного участка; 2) категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить; 3) обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую; 4) права на земельный участок. К ходатайству о переводе прилагаются: 1) выписка из ГКН относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить; 2) копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц; 3) выписка из ЕГРП о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить; 4) заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено ФЗ; 5) согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую. В рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если: 1) с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо; 2) к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства. Поскольку ФЗ о переводе позволил и ОГВ субъектов РФ определять состав документов, необходимых для перевода ЗСХН в другие категории земель, нормативными актами субъектов РФ перечень прилагаемых к ходатайству о переводе документов может быть расширен. Например, Закон Московской области "О регулировании земельных отношений в Московской области" в составе документов землеустроительного дела, необходимого для принятия решения о переводе ЗСХН, дополнительно называет: - заверенные (очевидно, нотариально) копии документов на испрашиваемый участок; - акт выбора участка с приложением утвержденного ОМС проекта его границ для земель запаса, если участок предоставляется для строительства; - согласование центрального исполнительного ОГВ Московской области в сфере архитектуры и градостроительства; - согласование центрального исполнительного ОГВ Московской области в области государственной охраны объектов культурного наследия Московской области (при необходимости);
57
- согласование центрального исполнительного ОГВ Московской области, осуществляющего исполнительно-распорядительную деятельность в агропромышленном комплексе; - акт на списание мелиоративных систем их собственником, балансодержателем (для мелиорированных с/х угодий). 9.4.4.2. По результатам рассмотрения ходатайства в течение двух месяцев принимается акт о переводе либо акт об отказе в переводе по следующим основаниям: 1) установления в соответствии с ФЗ ограничения перевода земельного участка из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; 2) наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено ФЗ; 3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. Акт о переводе должен содержать следующие сведения: 1) основания изменения категории земель; 2) границы и описание местоположения земель, для земельных участков также их площадь и кадастровые номера; 3) категория земель, перевод из которой осуществляется; 4) категория земель, перевод в которую осуществляется. Акт о переводе не может быть принят на определенный срок. Орган, принявший акт о переводе, направляет копию такого акта в течение пяти дней со дня его принятия в ФОИВ, уполномоченный на ведение ГКН, или, если иное не установлено Правительством РФ, в подведомственное данному ФОИВ государственное учреждение. О внесенных изменениях орган кадастрового учета уведомляет заинтересованных правообладателей земельных участков с указанием акта о переводе земельных участков, а также органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, для внесения в течение семи дней изменений в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в записи ЕГРП. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с момента внесения изменений о таком переводе в записи ЕГРП. Переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, ФЗ о переводе не требует. В случае необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия, выкупа. Уполномоченный орган до предоставления заинтересованному лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязан осуществить его перевод в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению. Приведенные положения ФЗ о переводе действуют, если иные положения о переводе не установлены иными ФЗ. В настоящее время особые правила установлены для перевода именно ЗСХН в ЗНП ФЗ от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ, который ввел в Вводный закон статью 3.2, а в ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" статью 4.1, содержащие положения о таком переводе. По какому принципу Государственная Дума "забрасывает" то или иное положение в тот или иной ФЗ, иногда понять невозможно. 9.4.5. В соответствии со статьей 3.2 Вводного закона в случае принятия в период с 1 мая 2007 года по 1 ноября 2008 года решений о включении находящихся в федеральной собственности и не предоставленных в пользование или во владение гражданам либо юридическим лицам земельных участков из состава ЗСХН, а также находящихся в 58
федеральной собственности и предоставленных ФГУП или ФГУ земельных участков из состава ЗСХН в границы населенных пунктов для жилищного строительства, строительства объектов социальной инфраструктуры или комплексного освоения в целях жилищного строительства РФ передает ОГВ субъектов РФ без предоставления субвенций из федерального бюджета полномочия по управлению и распоряжению указанными участками на срок полтора года с даты принятия такого решения, за исключением случаев, когда по основаниям и в порядке, которые установлены ЗК РФ и статьей 3.2 Вводного закона, ОГВ субъектов РФ принято решение о предоставлении земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование, заключены договоры аренды земельных участков или безвозмездного срочного пользования земельными участками: в таких случаях полномочия по управлению и распоряжению указанными земельными участками передаются на неопределенный срок. ОГВ субъекта РФ с даты принятия указанных решений имеет право осуществлять полномочия по управлению и распоряжению указанными земельными участками, в том числе: прекратить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и аренду земельных участков в предусмотренном ЗК РФ порядке либо принудительно прекратить право постоянного (бессрочного) пользования на указанные земельные участки в соответствии со статьей 3.2 Вводного закона, то есть независимо от оснований и порядка, предусмотренных ЗК РФ; принять решение о разделе земельных участков; предоставить земельные участки для жилищного строительства, строительства объектов социальной инфраструктуры или комплексного освоения в целях жилищного строительства в порядке, предусмотренном ЗК РФ. Не допускается принимать решения о предоставлении указанных земельных участков для иных целей, передавать их в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, не зарегистрированное в ЕГРП, прекращается с даты принятия решения о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Если право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком зарегистрировано в ЕГРП, ОГВ субъекта РФ в недельный срок с даты принятия решения о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком обращается в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, для государственной регистрации прекращения права. В случае принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, аренды земельных участков ОГВ субъектов РФ при наличии заявления ФГУП или ФГУ, права на земельные участки которых принудительно прекращены, обязаны предоставить в порядке, предусмотренном статьей 34 ЗК РФ, указанным ФГУП и ФГУ участки, равнозначные включенным в границы населенных пунктов по площади, целевому назначению (из ЗСХН) и РВИ из состава ЗСХН (указание в статье 3.2 Вводного закона на статью 34 ЗК РФ представляется странным, поскольку она содержит положения о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, только гражданам, а не каким-либо юридическим лицам). При этом ФГУП участок может быть предоставлен только в аренду, поскольку пункт 1 статьи 20 ЗК РФ не допускает предоставление унитарному предприятию земельных участков в "бессрочку". Кроме того, даже при наличии такого заявления ОГВ субъекта РФ не обязан предоставлять ФГУ или ФГУП участки той же либо более высокой кадастровой стоимости, той же удаленности от границы населенного пункта либо с другими признаками, не указанными в статье 3.2 Вводного закона. Без заявления от ФГУ либо ФГУП субъект РФ предоставить участок не
59
вправе. Очевидно, разработчики статьи 3.2 Вводного закона рассчитывали на то, что не все ФГУП и ФГУ будут подавать заявления о предоставлении им новых участков. Статья 3.2 Вводного закона позволяет совершать указанные в ней действия в отношении любого участка ЗСХН, в том числе особо ценного и если он ФГУ либо ФГУП "очень нужен". Тем не менее ОГВ субъектов РФ, получив такие беспрецедентные полномочия на ограниченный срок, отреагировали на положения статьи 3.2 Вводного закона вяло. Лишь в некоторых из них были приняты решения в соответствии с ней. Например, распоряжением администрации Томской области от 7 декабря 2007 года N 508ра "О разделе земельного участка" устанавливалось: "1. В соответствии со статьей 3.2 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", статьей 4 Закона Томской области от 4 октября 2002 года N 74-ОЗ "О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области", в связи с изданием распоряжения Администрации Томской области от 11.10.2007 N 408-ра "О включении земельного участка в границы населенного пункта и изменении вида разрешенного использования" разделить находящийся в государственной собственности Российской Федерации земельный участок площадью 4659600 кв. м (кадастровый номер 70:14:0300095:0294), расположенный по адресу: Томская область, Томский район, в 5 км северо-восточнее села Коларово, предоставленный в постоянное бессрочное пользование государственному научному учреждению "Сибирский научно-исследовательский институт сельского хозяйства и торфа Сибирского отделения Российской академии сельскохозяйственных наук", на две части: 1) земельный участок по адресу: Томская область, Томский район, в 5 км северовосточнее села Коларово площадью 900000 кв. м согласно проекту территориального землеустройства, утвержденному Департаментом по управлению государственной собственностью Томской области 20.11.2007, для жилищного строительства; 2) земельный участок по адресу: Томская область, Томский район, в 5 км северовосточнее села Коларово площадью 3759600 кв. м согласно проекту территориального землеустройства, утвержденному Департаментом по управлению государственной собственностью Томской области 20.11.2007, для жилищного строительства. 2. Сохранить право постоянного бессрочного пользования государственного научного учреждения "Сибирский научно-исследовательский институт сельского хозяйства и торфа Сибирского отделения Российской академии сельскохозяйственных наук" земельным участком площадью 900000 кв. м по адресу: Томская область, Томский район, в 5 км северо-восточнее села Коларово и земельным участком площадью 3759600 кв. м по адресу: Томская область, Томский район, в 5 км северо-восточнее села Коларово. 3. Департаменту по управлению государственной собственностью Томской области (Курченко) в установленном порядке: 1) обеспечить проведение комплекса работ по межеванию указанных земельных участков и постановке их на государственный кадастровый учет; 2) осуществить государственную регистрацию права собственности Российской Федерации на указанные земельные участки; 3) направить настоящее распоряжение в Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Томской области для внесения соответствующих изменений в Реестр объектов недвижимости федеральной собственности". Затем было принято распоряжение администрации Томской области от 31 января 2008 года N 45-ра "О принудительном прекращении права постоянного бессрочного пользования земельным участком" - в отношении участка, не сохраненного распоряжением администрации Томской области от 7 декабря 2007 года N 508-ра: "1. В соответствии со статьей 3.2 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", статьей 4 60
Закона Томской области от 4 октября 2002 года N 74-ОЗ "О предоставлении и изъятии земельных участков в Томской области", в связи с изданием распоряжения Администрации Томской области от 11.10.2007 N 408-ра "О включении земельного участка в границы населенного пункта и изменении вида разрешенного использования" прекратить принудительно право постоянного бессрочного пользования государственного научного учреждения "Сибирский научно-исследовательский институт сельского хозяйства и торфа Сибирского отделения Российской академии сельскохозяйственных наук" находящимся в государственной собственности Российской Федерации земельным участком площадью 900000 кв. м (кадастровый номер 70:14:0300095:0618, вид разрешенного использования - для жилищного строительства), расположенным по адресу: Томская область, Томский район, примерно в 5 км от церкви в с. Коларово по направлению на северо-восток. 2. Департаменту по управлению государственной собственностью Томской области (Курченко) в установленном порядке: 1) в недельный срок со дня принятия настоящего распоряжения обратиться в Управление Федеральной регистрационной службы по Томской области для государственной регистрации прекращения права постоянного бессрочного пользования земельным участком; 2) направить настоящее распоряжение в Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Томской области для внесения соответствующих изменений в Реестр объектов недвижимости федеральной собственности". Перевод в ЗНП иных участков ЗСХН, не подпадающих под действие статьи 3.2 Вводного закона, осуществляется в соответствии со статьей 4.1 ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". 9.4.6.1. Статья 4.1 ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" устанавливает порядок включения земельных участков различных категорий, в том числе ЗСХН, в границы населенных пунктов (и исключения земельных участков из границ населенных пунктов), кроме Москвы и Санкт-Петербурга, который действует до утверждения схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов и поселений. Если указанные документы не будут утверждены в соответствии с градостроительным законодательством до 1 января 2010 года, то данная статья не может применяться и включение участка в ЗНП будет невозможно (если указанный срок не будет продлен еще одним ФЗ). Если генеральный план городского округа или поселения либо схема территориального планирования утверждены, то включение участка в ЗНП должно осуществляться в соответствии с ними, а если они такое включение не допускают - после соответствующего их изменения в установленном порядке. Но уже сейчас предусмотрено, что внесение в генеральный план изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения, осуществляется без проведения публичных слушаний (часть 18 статьи 24 ГСК РФ). Полагаем, что статья 4.1 ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" действует как для случаев включения участков в границы существующих населенных пунктов, так и для случаев включения участков в границы нового населенного пункта путем установления его границы, по терминологии ФЗ о переводе - "установление границы населенных пунктов". В законодательстве не имеется других положений об установлении границы нового населенного пункта, в отсутствие генеральных планов и схем территориального планирования. В соответствии с ГСК РФ в схемах территориального планирования муниципальных районов отображаются существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района, границы земель различных категорий в пределах межселенных территорий, границы населенных пунктов на межселенных территориях 61
(пункты 1, 2 и 7 части 4 статьи 19); если предложения, содержащиеся в проекте схемы территориального планирования муниципального района, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемой территориального планирования субъекта РФ планируемых границ ЗСХН, то проект подлежит согласованию с высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ (часть 2 статьи 21). Аналогичные положения предусмотрены в отношении генеральных планов поселений и городских округов (пункты 1 - 3 части 6 статьи 23 ГСК РФ) и согласования их проектов (часть 2 статьи 25 ГСК РФ). 9.4.6.2. В соответствии со статьей 4.1 ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" в случае необходимости установления или изменения РВИ решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов принимается одновременно с решением об установлении или изменении РВИ включаемых в границы населенных пунктов земельных участков. Законами субъектов РФ может быть установлен порядок подготовки и принятия решений о включении земельных участков в границы населенных пунктов. ОГВ РФ или субъекта РФ, ОМС, лица, заинтересованные во включении земельного участка в границы населенного пункта, направляют в ОМС городского округа или поселения, на территориях которых находится населенный пункт, а в случае, если участок расположен на межселенной территории, в ОМС муниципального района мотивированное заявление о включении участка в границы населенного пункта и об установлении или изменении его РВИ. К указанному заявлению прилагаются: - кадастровый паспорт земельного участка (либо заменяющий его документ в соответствии с ФЗ о кадастре); - правоустанавливающие документы на земельные участки, включаемые в границы населенного пункта (обязаны прилагать только юридические и физические лица); - копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей - для индивидуальных предпринимателей или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц - для юридических лиц. Требовать представления каких-либо иных документов не допускается. ОМС в течение 45 дней с даты поступления указанного заявления: 1) подготавливает и направляет в исполнительный ОГВ субъекта РФ заключение о возможности и целесообразности включения участка в границы населенного пункта, а также о возможности установления или изменения РВИ в случае, если это указано в данном заявлении; 2) проводит публичные слушания по вопросу о включении участка в границы населенного пункта и об установлении или изменении РВИ, за исключением случая включения участка в границы населенного пункта в целях жилищного строительства (любого жилищного строительства - индивидуального, комплексного освоения земельного участка в целях жилищного строительства и т.п.) или рекреационного использования. Публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного ОМС. Решение о проведении публичных слушаний (когда они обязательны) принимается в течение пяти рабочих дней с даты поступления заявления о включении участка в ЗНП в ОМС. Извещение о проведении публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети Интернет. Извещение о проведении публичных слушаний направляется: - правообладателям участков, включаемых в границу населенного пункта;
62
- правообладателям участков, имеющих общую границу с земельными участками, включаемыми в границу населенного пункта; - собственникам объектов недвижимого имущества, расположенных на указанных земельных участках. Срок проведения публичных слушаний со дня опубликования извещения об их проведении до дня опубликования заключения о результатах таких публичных слушаний не может быть более чем один месяц. Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети Интернет. ОМС направляет в исполнительный ОГВ субъекта РФ поступившее заявление о включении участка в границу населенного пункта, прилагаемые к нему документы, заключение о возможности и целесообразности включения участка в границу населенного пункта, а также заключение о результатах публичных слушаний в течение пяти рабочих дней с даты проведения публичных слушаний (когда они обязательны). ОГВ субъекта РФ не обязан согласовывать включение участка ЗСХН в ЗНП с каким-либо федеральным ОГВ и по истечении тридцати дней с даты поступления указанных документов принимает решение о включении земельного участка в границу населенного пункта и об установлении или изменении его РВИ или отказывает в принятии решения, если: 1) ФЗ установлены ограничения изменения целевого назначения и (или) разрешенного использования участка или запреты на изменение целевого назначения и (или) РВИ; 2) документами территориального планирования РФ, субъектов РФ или муниципальных образований, утвержденными в установленном порядке, предусмотрено использование участка, не соответствующее указанному в заявлении. Исполнительный ОГВ субъекта РФ может отказать (или не отказать) в принятии решения о включении участка в границу населенного пункта также в случае, если: 1) к нему поступило заключение о невозможности или нецелесообразности от соответствующего ОМС; 2) заключение о результатах публичных слушаний (если они обязательны) содержит положение о несогласии лиц, участвовавших в проведении таких публичных слушаний, с решением о включении участка в границу населенного пункта и об установлении либо изменении его РВИ. Отказ во включении участка в границу населенного пункта допускается только по решению высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ (его руководителя) и может быть обжалован в суд. Статья 4.1 ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" не устанавливает, что условием включения земельного участка в ЗНП является наличие общей границы такого участка с населенным пунктом, а также не устанавливает критерии невозможности или нецелесообразности такого включения (в отличие от критериев для отказа в принятии высшим ОГВ субъекта РФ решения о включении, которые установлены). Поэтому оспорить заключение ОМС о невозможности или нецелесообразности в судебном порядке маловероятно. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Московского округа от 2 июня 2008 года N КА-А41/4616-08. ЗАО обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании незаконными действий Обушковского поселения Истринского муниципального района Московской области, связанных с вынесением заключения о нецелесообразности включения земельного участка площадью 85641 кв. м (кадастровый номер 50:08:05 04 33:0001), расположенного по адресу: Московская область, Истринский район, Обушковское с.о., д. Юрьево, примерно в 25 м по направлению на юго-восток от деревни, 63
в границы населенного пункта д. Юрьево названного сельского поселения; признании незаконными действий правительства Московской области, связанных с отказом включить упомянутый земельный участок в границы указанного населенного пункта; об обязании правительства Московской области принять решение о включении названного земельного участка в границы населенного пункта д. Юрьево сельского поселения Обушковское с изменением вида разрешенного использования земель и установлением РВИ - земли поселений, земельный участок в составе жилых зон для среднеэтажной смешанной жилой застройки, а также объектов культурно-бытового и иного назначения. Решением от 5 марта 2008 года в удовлетворении заявленных требований отказано. Арбитражный суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из следующего. Обушковским сельским поселением о нецелесообразности включения земельного участка площадью 85.641 кв. м, принадлежащего ЗАО на праве собственности, в границы населенного пункта д. Юрьево подготовлено заключение: "Нецелесообразность включения упомянутого земельного участка в границы д. Юрьево Обушковским сельским поселением мотивирована ссылкой на то, что земельный участок, собственником которого является общество, относится к землям сельскохозяйственного назначения. Значительная часть этих земель, находящихся на территории сельского поселения, уже используется для дачной застройки. На отдельных земельных участках площадью около 500 га после изменения категории земель ведется индивидуальное жилищное строительство. В результате активной градостроительной политики на территории сельского поселения Обушковское площадью 5612 га к 2015 году будет построено около 3000 жилых коттеджей. При этом сеть автомобильных дорог, связывающих населенные пункты сельского поселения с автомагистралями, недостаточно развита. Сфера обслуживания дорожного сервиса не развита". В удовлетворении требований судом отказано по мотиву соответствия оспариваемых действий положениям статьи 4.1 ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", статьи 3 Закона Московской области "О регулировании земельных отношений в Московской области". Сославшись на подпункт 2 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ, суд исходил также и из того, что земельным законодательством установлен в том числе принцип охраны земли - важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Рассмотрение в судебном порядке вопроса об определении целесообразности включения земель в границы населенных пунктов находится вне пределов компетенции арбитражного суда. Проверив законность решения от 5 марта 2008 года, суд кассационной инстанции не усмотрел правовых оснований для его отмены. Выводы суда о соответствии закону оспариваемых действий, совершенных Обушковским сельским поселением, правительством Московской области, правомерны. Суд исходил из того, что заключение о возможности и целесообразности включения названного земельного участка в границы д. Юрьево Обушковским поселением подготовлено в соответствии с требованиями статьи 4.1 ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". Право исполнительного ОГВ субъекта РФ отказать в принятии решения о включении земельного участка на основании заключения о невозможности или нецелесообразности включения земельного участка в границу населенного пункта также предусмотрено статьей 4.1 упомянутого ФЗ. При аналогичных обстоятельствах дела было принято Постановление ФАС Московского округа от 24 июня 2008 года N КА-А41/4496-08 в отношении участка, находящегося в 10 метрах от деревни. Исходя из изложенного, примерное содержание решения о включении участка ЗСХН в ЗНП таково:
64
В соответствии со статьей 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", Положением о Министерстве ..., утвержденным Постановлением правительства N-ской области от ... N ..., и на основании заключения главы ... поселения ... муниципального района области: 1. Включить в границы населенного пункта ... земельный участок, расположенный по адресу: N-ская область, ... муниципальный район, восточнее черты указанного населенного пункта, площадью ... кв. м, с кадастровым номером 00:00:00 00 000:0000. 2. Установить вид разрешенного использования указанного в пункте 1 земельного участка - для индивидуального жилищного строительства. 3. Направить копию настоящего ... в Управление Роснедвижимости и Управление Федеральной регистрационной службы по N-ской области для внесения соответствующих изменений в данные Государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. 4. Контроль за исполнением настоящего ... возложить на .... 5. Опубликовать настоящий ... в средствах массовой информации. 6. Настоящий ... вступает в силу со дня его официального опубликования. 9.5.1. В соответствии с абзацем пятым пункта 1 статьи 4 Закона участки в целях изъятия (выкупа) для государственных или муниципальных нужд и (или) последующего изменения целевого назначения могут формироваться на основании: 1) утвержденных актов о выборе земельных участков для строительства, материалов предварительного согласования мест размещения объектов, а также документов территориального планирования, документации по планировке территории либо землеустроительной документации; 2) документов территориального планирования, документации по планировке территории и землеустроительной документации без утвержденных актов о выборе земельных участков для строительства и материалов предварительного согласования мест размещения объектов. В первом случае допускается изъятие (выкуп) формируемых участков для государственных или муниципальных нужд без последующего изменения их целевого назначения (категории), но с изменением РВИ в целях строительства зданий, строений, сооружений, используемых для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, а также в целях размещения (строительства) иных несельскохозяйственных - объектов (недвижимости) при условии предварительного изменения целевого назначения участка. Во втором случае допускается формирование участка для целей, в том числе не связанных со строительством, например для перевода в ЗЛФ. 9.5.2. В соответствии со статьей 31 ЗК РФ лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка для строительства, обращается в уполномоченный ОГВ или ОМС с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут (не обязательно) прилагаться технико-экономическое обоснование (ТЭО) проекта строительства или необходимые расчеты. ОМС обеспечивает выбор земельного участка на основе документов ГКН с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных ФЗ, с соответствующими органами и организациями. Необходимая информация о РВИ и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения должны предоставляться бесплатно 65
соответствующими органами и организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от ОМС. ОМС городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные и религиозные организации, органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. ОМС информирует землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд, находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. В случае если в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, ОМС информирует собственников этих земельных участков об их возможном выкупе. Порядок и условия предоставления такой информации могут быть установлены ФЗ и законами субъектов РФ. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные ОМС схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора. В случае предполагаемого изъятия, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд к акту о выборе земельного участка также прилагаются расчеты убытков собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков. Уполномоченный ОГВ или ОМС принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта. Копия такого решения с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории либо об отказе в размещении объекта выдается заявителю в семидневный срок со дня его утверждения. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет. В случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства на земельном участке или иного его улучшения после информирования о возможном изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на земельном участке или с иным его улучшением. В случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства или осуществления иных улучшений земельного участка, расположенного в границах зарезервированных земель, после информирования указанных лиц о резервировании земель собственник такого земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор такого земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на таком земельном участке или с иным его улучшением. Статья 31 ЗК РФ не упоминает об изменении целевого назначения (категории) и РВИ земельного участка, что применительно к не подлежащим застройке 66
несельскохозяйственными объектами участкам с/х угодий необходимо и должно осуществляться после прохождения процедур, предусмотренных статьей 31 ЗК РФ. Поскольку участки ЗСХН для строительства несельскохозяйственной недвижимости выбираться не могут, применению положений статьи 31 ЗК РФ должен предшествовать перевод участков ЗСХН в земли той категории, к которой применимы положения статьи 31 ЗК РФ, а если эти земли кому-то предоставлены - предварительное (до перевода) изъятие (выкуп) для государственных или муниципальных нужд (статья 6 ФЗ о переводе). 9.5.3. В соответствии с ГСК РФ территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (статья 1). Территориальному планированию и его документам посвящена глава 3 ГСК РФ "Территориальное планирование" (статьи 9 - 29). Документации по планировке территории посвящена глава 5 ГСК РФ "Планировка территории" (статьи 41 - 46). 9.5.4. Землеустроительная документация определяется ФЗ о землеустройстве. В соответствии с ним землеустроительная документация - это документы, полученные в результате проведения землеустройства, то есть мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования земельных участков для осуществления с/х производства. В соответствии с главой IV "Землеустроительная документация" ФЗ о землеустройстве к видам землеустроительной документации относятся: - генеральная схема землеустройства территории РФ, схема землеустройства территорий субъектов РФ, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель; - карты (планы) объектов землеустройства; - проекты внутрихозяйственного землеустройства; - проекты улучшения с/х угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий; - материалы почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель; - тематические карты и атласы состояния и использования земель. Нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ могут устанавливаться другие виды землеустроительной документации. Состав, содержание и правила оформления каждого вида землеустроительной документации регламентируются соответствующими техническими условиями и требованиями проведения землеустройства. Карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики. Она составляется с использованием сведений ГКН, картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных на местности. Землеустроительное дело включает в себя землеустроительную документацию в отношении каждого объекта землеустройства и другие касающиеся такого объекта материалы. Землеустроительное дело формируется и хранится в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ.
67
Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации установлен Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 года N 514. 10.1. В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Закона максимальный размер общей площади с/х угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного частного лица, должен устанавливаться законом субъекта РФ. Но закон субъекта РФ не может установить ее ниже 10% общей площади с/х угодий (первоначально законопроект Правительства РФ предлагал установить не менее 35 процентов). Эти требования едины для всех субъектов РФ, не дифференцированы в зависимости от черноземной зоны, общей площади ЗСХН в субъекте РФ и каких-либо иных обстоятельств. Приведенные положения Закона способствуют концентрации с/х угодий у наиболее богатых частных лиц. Они позволяют субъекту РФ устанавливать размер общей площади с/х угодий, которые могут быть в собственности одного лица, в размере не менее 10% их общей площади. Поэтому субъект РФ не ограничен комментируемым Законом установить их площадь даже в размере 100% с/х угодий на территории всех муниципальных районов (поселений и межселенных территорий, входящих в состав муниципальных районов). В этом случае собственником всех с/х угодий в пределах территории одного субъекта РФ может оказаться одно лицо. Пока субъекты РФ не принимали законы, допускающие сосредоточение в собственности одного лица всех с/х угодий. Ближе всех к этому находилась Иркутская область: ее закон от 15 ноября 2006 года ограничил максимальный размер с/х угодий, которые могут находиться в собственности одного лица, 50% их общей площади лишь для некоторых районов области, на территории других районов - 80% (ранее их площадь не ограничивалась, то есть допускалось 100%). В Челябинской области максимальный размер с/х угодий в собственности одного лица определялся законом для каждого района области и в Брединском (приграничном) районе превышал 40 тыс. гектаров, но Закон области от 25 мая 2006 года сократил его до 10%. В соответствии с Законом Республики Мордовия максимальный размер общей площади с/х угодий в собственности одного лица - 75%. Многие субъекты РФ, не имея возможности опуститься ниже минимума, определенного комментируемым положением ФЗ об обороте, установили такой же максимальный размер - 10%, тем самым приравняв свой максимум к федеральному минимуму. 10.2.1. Российское государство, видимо, решило, что территория России велика, поэтому не будет большой беды, если ее значительные части с/х назначения перейдут в собственность отдельных лиц. РФ, возможно, единственное в мире государство, насаждающее столь крупную земельную собственность. В законодательстве развитых стран, наоборот, наблюдается тенденция против латифундизма, который рассматривается как монополизация экономической деятельности, необоснованное ограничение конкуренции или пережиток феодального строя. Например, в Московской области немалая часть ЗСХН, находящихся в собственности крупных латифундистов, - по экспертным оценкам, от 25 до 40%, то есть свыше 500 тыс. га, - не используется по целевому назначению. Список их владельцев опубликовал журнал "РБК" <1>. --------------------------------
<1> Феодальное наследство // РБК. 2008. Сентябрь. С. 94. 10.2.2. В соответствии с ФЗ "О защите конкуренции" доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на 68
соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается, в частности, положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара превышает 50%. Действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, запрещены. При этом товаром признается объект гражданских прав, предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот, а товарным рынком - сфера обращения товара, который не может быть заменен другим товаром, в границах которой (в том числе географических), исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности, приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствуют за ее пределами. Полагаем, что приведенные положения ФЗ "О защите конкуренции" применимы и к обороту (товарному рынку) ЗСХН. Поэтому если в собственности одного лица окажется более 50% ЗСХН, расположенных на территории одного муниципального района, на оборот которых распространяется комментируемый Закон, то независимо от закона субъекта РФ это может быть расценено как ограничение конкуренции. В связи с этим полагаем необходимым воздержаться от установления законом субъекта РФ общей площади с/х угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного лица, в размере более 50%. 10.3. Пункт 2 статьи 4 Закона, говоря о с/х угодьях, допускает в их составе как участки, так и доли. Поэтому в нем не используется понятие "максимальный размер общей площади земельных участков". В максимальный размер общей площади с/х угодий не включаются ЗСХН, не являющиеся с/х угодьями, но на которые распространяется комментируемый Закон (см. комментарий к статье 1 Закона). Если в собственности лица по основаниям, допускаемым ФЗ, оказалось больше с/х угодий, чем установлено законом субъекта РФ, то оно должно в течение года распорядиться этими излишками (пункт 1 статьи 5 Закона). 11. Статья 4 Закона распространяется также на случаи формирования новых участков в счет невостребованных земельных долей на основании пункта 5 статьи 13 Закона. Соответственно участки, формируемые в счет невостребованных долей, должны соответствовать минимальным размерам и местоположению, установленному законодательством. Поскольку образуемые в такой процедуре участки не подлежат выкупу, на них не могут быть распространены положения законодательства о выкупе участков для государственных или муниципальных нужд. Исходя из абзаца второго пункта 1 статьи 4 Закона, лицо, имеющее участок, размеры и (или - авт.) местоположение которого по любому вышеназванному признаку не соответствуют требованиям статьи 4 Закона, не вправе совершать с участком какую-либо сделку. Исключением является обязанность отчуждения участка или доли (долей) в соответствии со статьей 5 Закона. Статья 5. Обязанность лица произвести отчуждение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, которые не могут ему принадлежать на праве собственности Комментарий к статье 5 1. Статья 5 Закона представляет собой специализированную редакцию статьи 238 ГК РФ "Прекращение права собственности лица на имущество, которое не может ему принадлежать". 69
В соответствии с первым предложением пункта 1 статьи 5 Закона если в собственности лица по основаниям, допускаемым законом, оказались участок из ЗСХН или земельная доля, они должны быть отчуждены собственником при нарушении требований либо о недопустимости иностранной собственности на ЗСХН, находящихся под действием комментируемого Закона (статья 3 Закона), либо максимального размера общей площади с/х угодий, которые могут быть в собственности одного лица (пункт 2 статьи 4 Закона), в том числе помимо воли такого лица, если, например: - в результате переводов не принадлежащих ему с/х угодий на территории муниципального района в другие категории земель общая площадь оставшихся на территории района ЗСХН сократилась и размер ЗСХН, находящийся в собственности одного лица, стал превышать процент общей площади с/х угодий, могущих быть в собственности одного лица в соответствии с законом субъекта РФ; - принят новый закон субъекта РФ, установивший меньший размер общей площади с/х угодий, которые могут быть в собственности одного лица. 2. Второе предложение пункта 1 статьи 5 Закона имеет, по сути, переходный характер. Тем не менее оно закреплено не в главе IV Закона "Заключительные и переходные положения". В соответствии с ним если участок или доля были приобретены до вступления в силу комментируемого Закона и после вступления его в силу возникла обязанность по их отчуждению, то оно должно быть осуществлено в течение года со дня вступления его в силу. Поскольку Закон вступил в силу 27 января 2003 года (см. комментарий к статье 19 Закона), ранее полученные в собственность запрещенные с/х угодья необходимо было отчуждать до 27 января 2004 года. Если запрещенные участки или доли были приобретены до или после 27 января 2003 года и по настоящее время, то они подлежат отчуждению в течение года со дня возникновения на них права собственности. При их отчуждении субъекту РФ либо в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ, муниципальному образованию, преимущественное право на заключение договора аренды такого участка либо участков, выделенных в счет таких долей (не по результатам торгов), имеют лица, осуществляющие их отчуждение, то есть их незаконные собственники после регистрации на них права собственности публичного образования. Если отчуждение ЗСХН не будет осуществлено в течение указанного срока, орган ФРС России обязан в течение 10 дней известить об этом соответствующий ОГВ субъекта РФ, который в течение месяца обязан обратиться в суд с заявлением о понуждении такого собственника к продаже участка или доли на торгах (конкурсе или аукционе). При отсутствии (невыявлении на торгах) желающего приобрести участок или долю их должен приобрести в свою собственность субъект РФ либо в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальное образование по рыночной (не кадастровой) стоимости, сложившейся в данной местности. Соответствующие положения содержатся в третьем и четвертом предложениях абзаца первого и абзаце втором пункта 1, пунктах 2 и 3 статьи 5 Закона. Однако их исполнение представляется маловероятным. Во-первых, возникновение права собственности на ЗСХН возможно только на основании регистрации в ЕГРП, которое не опровергает, а подтверждает законность собственности. Если не исходить из неорганизованной работы ФРС России, не отслеживающей нахождение ЗСХН в собственности определенных лиц, корыстной заинтересованности, некомпетентности либо халатности регистратора, то нарушение требований статей 3 или 4 (пункт 2) Закона невозможно. Если же ФРС России каким-то образом (каким?) узнает и известит ОГВ субъекта РФ о нарушении требований статей 3 или 4 (пункт 2) Закона, то она тем самым заявит о регистрации заведомо незаконной сделки с землей, то есть об уголовно наказуемом деянии (статья 170 Уголовного кодекса РФ). Во-вторых, отчуждение участка посредством наиболее распространенной сделки купли-продажи - не допускается без соблюдения преимущественного права покупки 70
участка публичным образованием (статья 8 Закона), но не гражданином или юридическим лицом. Поэтому третье предложение пункта 1 и пункт 3 статьи 5 Закона в части продажи участка лицу, изъявившему желание его приобрести, нарушает преимущественное право покупки участков публичными образованиями. Отчуждение такого участка в собственность гражданина или юридического лица, желающего его приобрести во исполнение статьи 5 Закона, оказывается возможным только в результате иных сделок, влекущих переход права собственности на участок (см. комментарий к статье 8 Закона). В-третьих, отчуждение доли субъекту РФ или муниципальному образованию не соответствует статье 12 Закона, которая не включает их в число лиц, имеющих право приобретения долей. В связи с изложенным наиболее вероятным на практике будет не отчуждение участков и долей в соответствии со статьей 5 Закона, а сохранение их в собственности частных лиц либо отчуждение по усмотрению таких лиц. Полагаем необходимым дополнение Закона положениями о том, что правом покупки доли (не преимущественным), которая находится в частной собственности законно, обладает публичное образование, которое обязано приобрести долю в случае предложения ее купить по кадастровой стоимости. Статья 6. Принудительное изъятие и прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения Комментарий к статье 6 1.1. Положения статьи 6 Закона - своеобразное исключение из его концепции об обороте ЗСХН, поскольку направлены лишь на надлежащее использование, а не на имущественный оборот, ЗСХН под угрозой принудительного безвозмездного изъятия и прекращения прав на них. Очевидно, поэтому в ней нет принципиально новых положений, а имеющиеся представляют собой, по сути, терминологическую перелицовку статей 7 (пункт 2), 13 (пункт 1), 42, 45 - 47 и 54 ЗК РФ, статей 284 - 287 ГК РФ и ФЗ "Об охране окружающей среды", которые позволяют принудительно прекратить права на участок в следующих случаях: 1) использования участка не в соответствии с его целевым назначением; 2) использования участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия земель или значительному ухудшению экологической обстановки; 3) неустранения совершенных умышленно следующих земельных правонарушений: - отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде; - систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв; но поскольку в соответствии с абзацем вторым пункта 8 статьи 31 ЗК РФ правообладатель участка в случае его улучшения после информирования о резервировании и (или) изъятии (выкупе) для государственных или муниципальных нужд несет риск отнесения на него затрат и убытков, связанных с таким улучшением, то у такого правообладателя участок не может быть безвозмездно изъят в связи с невыполнением мероприятий по его улучшению (срок резервирования земель составляет до 7 лет, а для резервирования земель под строительство линейных объектов до 20 лет пункт 3 статьи 70.1 ЗК РФ); - систематическая неуплата земельного налога;
71
4) неиспользования участка в течение трех лет, если более длительный срок не установлен ФЗ, за исключением времени, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование; 5) изъятия участка для государственных или муниципальных нужд; 6) реквизиции участка; 7) в иных предусмотренных ФЗ случаях. Запрещается прекращать аренду участка в период полевых с/х работ (подпункт 1 пункта 3 статьи 46 ЗК РФ). ЗК РФ не определяет дату окончания этого периода и не предусматривает запрет прекращения права собственности, права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения либо безвозмездного срочного пользования в период таких работ. Полагаем, что данный период по общему правилу следует признать завершившимся 1 ноября, исходя из статьи 68 (пункт 3) ФЗ об ипотеке, согласно которой не допускается обращение взыскания на заложенный земельный участок из состава земель сельскохозяйственного назначения до истечения соответствующего периода сельскохозяйственных работ с учетом времени, необходимого для реализации произведенной или произведенной и переработанной сельскохозяйственной продукции. Данное требование действует до 1 ноября года, в котором предусмотрено исполнение обеспечиваемого ипотекой обязательства или его части, если договором об ипотеке не предусмотрена иная дата. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 11 марта 2008 года N Ф08-239/08. Суд установил, что подготовка земель к севу, вспашка, посев сельскохозяйственных культур имеют целью получение конечного результата в виде урожая, которым завершается период сельскохозяйственных работ. Таким образом, арендатор земель сельскохозяйственного назначения, начавший сельскохозяйственные работы как законный землепользователь, вправе их завершить и получить соответствующую продукцию, являющуюся его собственностью. Осуществлению указанных прав не может воспрепятствовать заключение собственником земли в указанный период арендного договора с другим лицом, либо изменение по инициативе арендодателя предмета аренды путем выделения и обособления земельного участка, находившегося на момент заключения арендного договора в общем с другими совладельцами земельном массиве. В названных случаях невозможно выполнение арендодателем обязанности по передаче новому арендатору имущества в состоянии, соответствующем условиям договора аренды (статья 611 Гражданского кодекса Российской Федерации), поскольку передаче должен предшествовать возврат арендованного имущества прежним арендатором в том состоянии, в котором он его получил (статья 622 Кодекса). Однако такая обязанность возникает у прежнего арендатора сельскохозяйственных земель не ранее завершения цикла уже начатых сельскохозяйственных работ. Прекращение режима общей долевой собственности путем выделения земельного участка и постановки его на кадастровый учет не прекращает прав собственника на земельную долю, как ошибочно указали судебные инстанции, а преобразовывает указанное право в право индивидуальной собственности, соответственно, сохраняются прежние арендные отношения. Вывод судов о том, что при этом ранее заключенный договор аренды земельных долей прекращается, не основан на нормах права. 1.2. В соответствии со статьей 619 ГК РФ по требованию арендодателя договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда арендатор: 1) пользуется имуществом с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями; 2) существенно ухудшает имущество; 3) более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату; 72
4) не производит капитального ремонта имущества в установленные договором аренды сроки, а при отсутствии их в договоре в разумные сроки в тех случаях, когда в соответствии с законом, иными правовыми актами или договором производство капитального ремонта является обязанностью арендатора. Договором аренды могут быть установлены и другие основания досрочного расторжения договора по требованию арендодателя в соответствии с пунктом 2 статьи 450 ГК РФ, например, при нарушении условия договора, которое договором признано существенным. Арендодатель вправе требовать досрочного расторжения договора только после направления арендатору письменного предупреждения о необходимости исполнения им обязательства в разумный срок. 1.3. Согласно статье 620 ГК РФ, по требованию арендатора договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда: 1) арендодатель не предоставляет имущество в пользование арендатору либо создает препятствия пользованию имуществом в соответствии с условиями договора или назначением имущества; 2) переданное арендатору имущество имеет препятствующие пользованию им недостатки, которые не были оговорены арендодателем при заключении договора, не были заранее известны арендатору и не должны были быть обнаружены арендатором во время осмотра имущества или проверки его исправности при заключении договора; 3) арендодатель не производит являющийся его обязанностью капитальный ремонт имущества в установленные договором аренды сроки, а при отсутствии их в договоре в разумные сроки; 4) имущество в силу обстоятельств, за которые арендатор не отвечает, окажется в состоянии, не пригодном для использования. Договором аренды могут быть установлены и другие основания досрочного расторжения договора по требованию арендатора в соответствии с пунктом 2 статьи 450 ГК РФ. 1.4. Пункт 9 статьи 22 ЗК РФ допускает досрочное расторжение договора аренды участка, заключенного на срок более пяти лет, по требованию арендодателя в судебном порядке при существенном нарушении договора арендатором. Статьей 451 ГК РФ предусмотрено расторжение договора в связи с существенным изменением обстоятельств. Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях. Основаниями прекращения аренды являются также основания прекращения обязательств, установленные главой 26 ГК РФ. В случае расторжения договора обязательства считаются прекращенными с момента заключения соглашения сторон о расторжении договора, если иное не вытекает из соглашения, а при расторжении договора в судебном порядке - с момента вступления в законную силу решения суда об изменении или о расторжении договора (статья 453 ГК РФ). 1.5. В соответствии со статьей 54 ЗК РФ решение о принудительном прекращении прав на участки принимается судом после наложения административного штрафа по соответствующей статье КоАП РФ. Одновременно с наложением штрафа уполномоченным ОГВ по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях, которое должно содержать: 1) указание на допущенное земельное правонарушение; 2) срок, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено; 3) указание на возможное принудительное прекращение права на участок в случае неустранения земельного правонарушения;
73
4) разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного законодательства, в случае возбуждения процедуры принудительного прекращения прав на участок; 5) иные необходимые условия. В случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в установленный срок исполнительный орган, вынесший предупреждение, направляет материалы о прекращении права на участок в орган, предоставляющий участки, а последний - заявление в суд о прекращении права на участок. По истечении 10-дневного срока с момента принятия решения суда о прекращении права на участок орган, предоставляющий участки, направляет в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявление о государственной регистрации прекращения права на участок. Прекращение права на участок не освобождает лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, от возмещения в полном объеме вреда, причиненного нарушением земельного законодательства. 2. Буквальное содержание статьи 6 Закона касается лишь участков. Поэтому данные положения неприменимы к отдельным долям: одну из множества долей невозможно изъять в связи с тем, что ее собственник, например, не использует общедолевой участок в течение трех лет. Вместе с тем положения законодательства распространяются и на участки, находящиеся в долевой собственности множества лиц. Безвозмездно изъять участок, например, в связи с его неиспользованием для с/х производства более трех лет можно только в том случае, если у него все это время был один правообладатель. Если же через три года неиспользования собственник участка произвел его отчуждение другому лицу, то у нового собственника участка он может быть изъят также при условии, что он не использовался им для с/х производства более трех лет. Поэтому в результате цепочки сделок по смене собственников участка он может не использоваться значительно больше трех лет. Законодательство не устанавливает запрет отчуждения участка в течение определенного срока после его приобретения в собственность. Необходимо также отметить, что статья 6 (пункт 2) Закона - единственное его положение, допускающее право безвозмездного срочного пользования участком, находящимся в частной собственности, по соответствующему договору (подпункт 2 пункта 1 статьи 24 ЗК РФ). Это имеет значение для признания права лица, использующего общедолевой участок по договору безвозмездного срочного пользования, на покупку доли в его составе (см. комментарий к статье 8 Закона). 3. Неиспользование участков ЗСХН, нецелевое их использование либо использование не в полном размере в РФ весьма распространено из-за отсутствия средств на их использование либо в ожидании роста цен на них. Авторам известны случаи, когда участки ЗСХН, находящиеся в частной собственности, не использовались более 10 лет, в том числе в Московской области, но тем не менее попытки их безвозмездного изъятия не предпринимались. Можно сказать, что в РФ отсутствует сложившаяся практика изъятия ЗСХН во исполнение статьи 6 Закона. Имеются лишь отдельные судебные решения об этом, но и их обоснованность вызывает сомнения (например, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 10 ноября 2006 года N А56-6129/2005 и Постановление ФАС СевероКавказского округа от 25 июня 2007 года N Ф08-3324/2007-1358А). Более распространена практика штрафования за неиспользование участков ЗСХН, после чего использование вынужденно возобновляется, чтобы участок не был изъят. Однако вероятность изъятия в случае неиспользования участка сохраняется. В связи с этим имеет принципиальное значение установление собственника участка в тех случаях, когда ясности в этом вопросе нет. Несмотря на всяческие кадастры и реестры, надлежащий собственник ЗСХН иногда не известен (см. комментарий к статье 2
74
Закона). В таком случае изъять участок неизвестно у кого невозможно даже в судебном порядке, дело может просто "развалиться" в суде. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 20 декабря 2007 года N А74-1049/07-Ф02-9347/07. Администрация муниципального образования обратилась в арбитражный суд с иском к ЗАО о принудительном изъятии ЗСХН общей площадью 8349 гектаров, указав, что в 2004 - 2006 годах проведены проверки использования ЗСХН ЗАО, в результате которых установлено, что земельные участки не используются по целевому назначению, с/х работы не проводятся, ЗАО использует по целевому назначению только 26% от проверяемых площадей ЗСХН. Правовым основанием требований указывалась, в частности, статья 6 Закона. Как установлено судом, постановлением администрации района в 1994 году ЗАО предоставлено в собственность бесплатно 24613 га земли, в том числе в коллективнодолевую собственность 17183 га сельхозугодий, в коллективно-совместную собственность 7430 га сельхозугодий, утвержден размер земельного пая в размере 12,6 га сельхозугодий. На основании постановления администрации района ЗАО выдано свидетельство о праве собственности, зарегистрированное райкомземом в 1995 году. Согласно выписке из государственного земельного кадастра от 9 апреля 2007 года землям площадью 246130000 кв. м присвоен кадастровый номер 19:04:99 01 01:0116. ЗАО в указанной выписке значится правообладателем земель, при этом вид права на земли указан как общая долевая и совместная собственность. Площадь земельного участка действительна на 16.01.1995 и является ориентировочной, сведения о границах не позволяют однозначно определить участок в качестве объекта недвижимости, подлежат уточнению при межевании. Как следует из уведомления ФРС России от 10 мая 2007 года, государственная регистрация права собственности ЗАО на указанный участок приостановлена в связи с тем, что представленные правоустанавливающие документы не позволяют установить наличие права собственности ЗАО на указанный земельный участок. Арбитражный суд, исследовав представленные доказательства, пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения иска в связи с недоказанностью истцом того, что ЗАО является правообладателем земельных участков, об изъятии которых заявлены исковые требования. Третий арбитражный апелляционный суд признал обоснованными выводы суда первой инстанции о недоказанности истцом того, что ЗАО является собственником сельскохозяйственных угодий в размере 8349 га или правообладателем по другим основаниям, предусмотренным законом. ФАС Восточно-Сибирского округа согласился с выводами судебных инстанций об отсутствии оснований для удовлетворения иска. Но даже в тех случаях, когда правообладатель участка, который его не использовал, известен, необходимо соблюдать порядок изъятия участка в связи с его неиспользованием для с/х производства. Предварительно за использование с/х земли не по целевому назначению или ее неиспользование в течение 3 лет должен быть наложен штраф, предусмотренный статьей 8.8 КоАП РФ. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Московского округа от 10 сентября 2003 года N КГ-А41/5965-03. В связи с неиспользованием в течение 5 лет по целевому назначению земельного участка площадью 2,5 га, который был предоставлен гражданину в собственность из земель совхоза при преобразовании его в агропромышленный комплекс, главой района в 2002 году издано постановление об изъятии у ответчика указанного участка. Ответчик не согласился с изъятием участка. Проверяя правовую возможность принудительного изъятия земельного участка, Арбитражный суд руководствовался положениями части 3 статьи 6 Закона и части 2 статьи 54 ЗК РФ, которые предусматривают принудительное прекращение права 75
собственности на земельный участок при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа. Поскольку меры административного взыскания в связи с ненадлежащим использованием земельного участка к истцу не применялись, суд пришел к выводу о том, что статья 284 ГК РФ об изъятии земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением в течение трех лет, не может быть применена. Неиспользование ЗСХН в течение трех лет либо их использование не по целевому назначению должно выявляться в соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 года N 689. 4. Каковы признаки неиспользования участка ЗСХН по целевому назначению, позволяющие его изъять в соответствии со статьей 6 Закона, и какими актами они устанавливаются? В настоящее время в федеральном земельном законодательстве нет однозначного ответа на этот вопрос. Лишь в Правилах государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 1 марта 2001 года N 154 в соответствии с ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" установлено, что перечень таких показателей утверждается Минсельхозом России. Однако до настоящего времени он не утверждался либо не является общедоступным. Такой пробел может быть восполнен нормативными актами субъектов РФ, принимаемыми по предмету их совместного с РФ ведения - земельному законодательству. Основанием принятия таких актов является также статья 5 ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", которая относит к полномочиям ОГВ субъектов РФ принятие нормативных актов в области обеспечения плодородия ЗСХН и контроль за их соблюдением. Если в субъекте РФ такой акт не принят, то изъять участок ЗСХН в связи с его неиспользованием по целевому назначению будет еще более затруднительно. Однако подобные акты, по данным автора, приняты только в Ленинградской области Постановлением правительства Ленинградской области от 28 марта 2005 года N 78 в редакции Постановления правительства Ленинградской области от 27 июня 2008 года N 189 в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" установлены критерии оценки земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения для признания земельного участка неиспользуемым в соответствии с его целевым назначением на территории Ленинградской области, согласно которым "земельным участком из состава земель сельскохозяйственного назначения, не используемым в соответствии с его назначением, являются земли, которые по своим природным свойствам и в результате проведения мелиоративных и культуртехнических мероприятий пригодны, но по различным причинам не вовлечены в процесс сельскохозяйственного производства и иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение трех лет и отвечают одному из следующих критериев: - сельскохозяйственные угодья, выбывшие из сельскохозяйственного использования вследствие зарастания мелколесьем, деревьями и кустарниками на площади свыше 30 процентов, зарастания сорными растениями, подтопления, вторичного заболачивания, с уничтоженным гумусовым (плодородным) слоем почвы в результате эрозии или снятия; - сельскохозяйственные угодья, на которых не производится перезалужение многолетними травами (на пашне в системе севооборота - свыше пяти лет, на сенокосах и пастбищах - свыше семи лет); - сельскохозяйственные угодья, на которых в результате проведения агрохимического обследования установлено ухудшение основных свойств почв, 76
определяющих их плодородие (уменьшение мощности гумусового (пахотного) слоя почвы, снижение содержания в почве гумуса, доступного фосфора и снижение величины pH более чем на одну градацию), исключающее возможность их эффективного использования; - сельскохозяйственные угодья без посевов сельскохозяйственных культур, без признаков обработки почв, сенокошения, выпаса скота, проведения мелиоративных или других почвоулучшающих и культуртехнических мероприятий; - сельскохозяйственные угодья, используемые не в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием (занятые объектами недвижимости, не зарегистрированными в установленном порядке, карьерами, дорогами, несанкционированными свалками, захламленные отходами производства, используемые для складирования леса и в иных несельскохозяйственных целях); - иные земли из состава земель сельскохозяйственного назначения, захламленные отходами производства, занятые самовольными постройками, несанкционированными свалками, карьерами, дорогами и другими объектами, если размещение таких объектов (осуществление иной деятельности) не соответствует разрешенному использованию, приводит к деградации, загрязнению земель и другим негативным последствиям воздействия хозяйственной деятельности". Порядок признания земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения неиспользуемым на территории Ленинградской области утвержден Постановлением правительства Ленинградской области от 28 апреля 2005 года N 120. Он касается также частей участков, находящихся в долевой собственности, в нем содержится ссылка на приведенные критерии. Но даже указанные акты не предусматривают, какая часть участка должна не использоваться в течение 3 лет либо использоваться не по целевому назначению (за исключением залесенности на площади свыше 30%), чтобы она могла быть изъята в соответствии со статьей 6 Закона. Полагаем, что это необходимо отразить в ФЗ. Что касается недопустимости причинения ЗСХН вреда (пункт 1 статьи 6 Закона), то вред должен определяться на основании нормативов в области охраны окружающей среды в соответствии с ФЗ "Об охране окружающей среды" и не является предметом регулирования Закона, как и залог участков ЗСХН (см. комментарий к статье 7 Закона). Статья 7. Залог земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения Комментарий к статье 7 1. Как и статья 6, статья 7 Закона, касающаяся исключительно участков, а не долей, находится в Законе не на своем месте. Статью 7 Закона следовало поместить в главу II Закона об обороте участков. Статья 7 Закона, упоминая только об участках, не позволяет закладывать доли. Не допускается залог долей и ФЗ об ипотеке, в соответствии с которым "при общей долевой или совместной собственности на земельные участки ... ипотека может быть установлена только на принадлежащий гражданину или юридическому лицу земельный участок, выделенный в натуре из земель, находящихся в общей долевой или совместной собственности" (пункт 2 статьи 62). Исключительно отсылочный характер статьи 7 Закона свидетельствует о его принципиальном отказе от регулирования ипотеки участков ЗСХН в пользу ФЗ об ипотеке. 2. Залог участков ЗСХН стал возможен только со вступлением в силу ФЗ от 5 февраля 2004 года N 1-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)", принятого специально для введения в ипотеку участков ЗСХН. В соответствии с ним: 77
- залоговая стоимость участка, передаваемого в залог по договору об ипотеке, устанавливается по соглашению залогодателя с залогодержателем; - если участок передан по договору аренды гражданину или юридическому лицу, арендатор вправе отдать арендные права в залог в пределах срока договора аренды земельного участка с согласия собственника участка; - если на закладываемом участке из состава ЗСХН находятся здания, строения, сооружения, в том числе возводимые на таком земельном участке, или иные прочно связанные с участком объекты недвижимости, принадлежащие на том же праве собственнику такого участка, ипотека такого участка допускается только с одновременной ипотекой прочно связанных с ним объектов недвижимости; - обращение взыскания на заложенный участок ЗСХН во внесудебном порядке не допускается; - не допускается обращение взыскания на заложенный участок до истечения соответствующего периода с/х работ с учетом времени, необходимого для реализации произведенной или произведенной и переработанной с/х продукции; данное требование действует до 1 ноября года, в котором предусмотрено исполнение обеспечиваемого ипотекой обязательства или его части, если договором об ипотеке не предусмотрена иная дата; - ипотека участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается. 3. Ипотека участков ЗСХН назначена так называемым приоритетным нацпроектом в качестве одного из основных средств для развития сельского хозяйства в РФ - по схеме "кредит под залог земли". На практике же ипотека участков ЗСХН зачастую используется для обанкрочивания с/х организаций и рейдерского захвата их ЗСХН, обыкновенного передела собственности на землю без намерения продолжать ее с/х использование, как средство обхода преимущественного права покупки участка публичным образованием. О продаже заложенного участка см. комментарий к статье 8 Закона. Глава II. ОСОБЕННОСТИ ОБОРОТА ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ИЗ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ Статья 8. Купля-продажа земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения Комментарий к статье 8 1. Статьи 8 - 11 (глава II) Закона устанавливают особенности оборота участков. Земельный участок определяется как "часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами" (статья 11.1 ЗК РФ). Поскольку комментируемый Закон не содержит положений об определении границ участков, их границы, а значит, и сами участки должны соответствовать требованиям иных ФЗ. До введения в действие ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" такими ФЗ являлись, в частности, ФЗ "О государственном земельном кадастре" и ФЗ "О землеустройстве". Границы вновь образуемых участков должны соответствовать также положениям главы I.1 ЗК РФ "Земельные участки", введенной ФЗ от 22 июля 2008 года N 141-ФЗ. В этой связи не являются участками, соответствующими требованиям ФЗ, ЗСХН, в отношении которых в кадастровых планах указано на необходимость уточнения их границ при межевании (нередко они же - единое землепользование). Прежде чем вовлекать такой участок в сделку, необходимо установление его границ в соответствии с ЗК РФ и ФЗ о кадастре.
78
В отличие от статьи 9 (пункт 1) Закона, устанавливающей в качестве допустимости аренды участка его предварительный кадастровый учет, статья 8 Закона не устанавливает, что кадастровый учет требуется для купли-продажи участка. Однако без кадастрового учета участок не является объектом сделки. Не случайно законы некоторых субъектов РФ (например, Челябинской области) устанавливают, что предметом купли-продажи являются земельные участки, прошедшие кадастровый учет. Статья 37 (пункт 1) ЗК РФ также устанавливает, что объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. О кадастровом учете участков см. также комментарий к статьям 9 и 13 Закона. 2. Статья 8 Закона содержит особенности сделки купли-продажи участков. Поскольку любая сделка в той или иной части регулируется ГК РФ, эти особенности конкретизируют куплю-продажу недвижимости в соответствии с ГК РФ. Статья 8 Закона устанавливает преимущественное право покупки участка субъектом РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципальным образованием, на территории которого такой участок находится, за исключением случаев продажи с публичных торгов. Она адресована всем собственникам-продавцам участков и вынуждает ОМС не продавать участки, находящиеся в муниципальной либо неразграниченной государственной собственности (в том числе занятые лесом), а предоставлять их гражданам и юридическим лицам в аренду, за исключением субъектов РФ, в которых законами предусмотрено преимущественное право покупки участков муниципальными образованиями. Аналогичная обязанность в отношении участков ЗСХН, находящихся в федеральной собственности, имеется у уполномоченных на продажу таких участков ФОИВ. Однако на практике статья 8 Закона воспринимается как возлагающая исключительно на частных собственников участков обязанность предлагать их покупать публичным образованиям. 3. Если собственником участка является юридическое лицо, то извещать о намерении продажи участка должно оно в соответствии с ФЗ о соответствующей организационноправовой форме юридического лица и своими документами. Если участок находится в долевой собственности, то извещать о намерении его продать должны дольщики в соответствии с положениями ФЗ об обороте. Статья 8 Закона распространяется на любые участки, оборот которых регулируется комментируемым Законом. Поэтому в случае выдела доли или группы долей в участок не для ведения ЛПХ и его продажи преимущественное право его покупки также имеет публичное образование. В связи с этим право дольщика распорядиться долей после ее выдела в участок по своему усмотрению, о котором говорится в статье 12 Закона, не может быть реализовано посредством купли-продажи такого участка. 4. Положения законов субъектов РФ о преимущественном праве покупки участков могут быть поделены на 3 группы: - оставившие преимущественное право покупки участков за субъектами РФ, в том числе в форме умолчания об этом в законе субъекта РФ (подпункт 4 пункта 1 статьи 19.1 Закона); - предоставившие преимущественное право покупки участков муниципальным образованиям; - установившие, что при отказе субъекта РФ от преимущественного права покупки участка оно переходит к муниципальному образованию. В последнем случае положения законов субъектов РФ не соответствуют пункту 1 статьи 8 Закона, который допускает преимущественное право покупки участка либо субъектом РФ, либо муниципальным образованием - через союз "или", а не "и". Законы субъектов РФ - Ленинградской и Волгоградской областей - с положениями о двойном преимущественном праве покупки одного и того же участка субъектом РФ и муниципальным образованием признавались недействующими как противоречащие положениям статьи 8 комментируемого Закона, соответственно, Определением 79
Верховного Суда РФ от 20 июля 2005 года N 33-Г05-9 и решением Волгоградского областного суда от 18 июля 2007 года N 3-105/2007. Субъект РФ может предоставить муниципальным образованиям преимущественное право покупки участков только при условии установленного законом субъекта РФ отказа субъекта РФ от преимущественного права покупки некоторых из них по определенным этим же законом признакам: размерам участков, близости к городам, нахождения в водоохранной зоне, наличия границы с земельным участком регионального предприятия или учреждения и т.п. Если законом субъекта РФ все же предусмотрено двойное преимущественное право покупки участка сначала субъектом РФ, а затем муниципальным образованием, то в таком субъекте РФ преимущественное право покупки участка имеет только субъект РФ, поскольку его законом не определены участки, преимущественное право покупки которых имеет муниципальное образование без субъекта РФ. В таких субъектах РФ продавец участка при отказе субъекта РФ от преимущественного права его покупки имеет право продать участок третьему лицу, не извещая о его продаже муниципальное образование. 5.1. ФЗ об ипотеке допускает продажу заложенного участка с согласия залогодержателя (пункт 1 статьи 37). Однако, исходя из статьи 33 ФЗ об ипотеке, залогодатель обязан предупредить залогодержателя о том, что преимущественное право покупки участка имеет публичное образование. Если залогодержатель дал согласие на такую продажу и публичное образование купило заложенный участок, то залогодержатель не сможет обратить на него взыскание, поскольку, согласно абзацу второму пункта 1 статьи 126 ГК РФ, обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом, а такой закон не принят. Если этот же участок затем будет отчужден публичным образованием в частную собственность, то, исходя из статьи 38 ФЗ об ипотеке, лицо, которое приобрело заложенное по договору об ипотеке имущество в результате его отчуждения... становится на место залогодателя и несет все обязанности последнего по договору об ипотеке, включая и те, которые не были надлежаще выполнены первоначальным залогодателем, причем залог имущества по договору об ипотеке сохраняет силу независимо от того, были ли при переходе этого имущества к другим лицам нарушены какие-либо установленные для такого перехода правила. Поскольку согласие нового частного лица на приобретение в собственность заложенного участка маловероятно, можно предположить, что публичное образование, скорее всего, откажется от его покупки. Прекратить же существование такого участка (например, в результате его раздела) купившее его публичное образование не вправе, поскольку залогодатель обязан поддерживать имущество, заложенное по договору об ипотеке, в исправном состоянии и нести расходы на содержание этого имущества (пункт 1 статьи 30 ФЗ об ипотеке), обязан принимать меры по предохранению заложенного имущества от утраты (статья 32 ФЗ об ипотеке) и несет риск случайной гибели заложенного имущества (статья 36 ФЗ об ипотеке). Публичное образование, получившее извещение о продаже заложенного участка либо не знавшее о его залоге, обязано следовать статье 8 Закона об обороте и не вправе выражать согласие на его покупку при условии предварительного прекращения его залога, поскольку это не допускается статьей 8 Закона. Поэтому если продавец в ответ на свое извещение о продаже участка получил от публичного образования письмо о согласии на покупку участка только после прекращения его залога, то есть если публичное образование не выразило согласие на покупку участка в течение 30 дней со дня получения извещения продавца, продавец вправе продать участок избранному им лицу. 5.2. Имеет ли публичное образование преимущественное право покупки участка банкрота, если участок входит в состав его предприятия как имущественного комплекса? Статья 132 ГК РФ, признавая предприятие в целом, в том числе входящие в его состав земельные участки единым объектом недвижимости, допускает продажу
80
предприятия по частям. Статья 8 Закона устанавливает преимущественное право покупки участка публичным образованием, за исключением продажи с публичных торгов. При этом, исходя из ФЗ о банкротстве, продажа имущества с/х организации и КФХ, а именно им принадлежат участки, находящиеся под действием Закона, осуществляется арбитражным управляющим на торгах (пункт 1 статьи 179 и пункт 1 статьи 222 ФЗ о банкротстве). Исключение составляет продажа участков с/х организаций и КФХ, принадлежащих им на праве собственности: преимущественное право их покупки, несовместимое с торгами по своей сути, имеет не публичное образование, а с/х организация или КФХ, имеющие участок, непосредственно прилегающий к участку должника (пункт 2 статьи 179 и пункт 2 статьи 222 ФЗ о банкротстве). Таким образом, публичное образование не имеет преимущественного права покупки участка должника, реализуемого в соответствии с ФЗ о банкротстве. Соответственно обязанность извещения публичного образования о продаже участка должника отсутствует. Однако участок банкрота не подлежит продаже ни по правилам ФЗ о банкротстве, ни по правилам статьи 8 Закона, если в субъекте РФ принят закон во исполнение абзацев третьего и четвертого пункта 4 статьи 10 Закона, предписывающий бесплатную передачу участка обанкротившейся с/х организации в долевую собственность граждан (см. комментарий к статье 10 Закона). О применении ФЗ о банкротстве к приобретению участков см. также комментарий к статье 1 Закона. 6. Продавец участка обязан письменно известить высший (именно высший) исполнительный ОГВ субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, ОМС о намерении продать участок с указанием следующих сведений: 1) цены участка; 2) размера участка; 3) местоположения участка; 4) срока, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет по купле-продаже. Перечень таких сведений, установленных абзацем первым пункта 2 статьи 8 Закона, исчерпывающий. Они же представляют собой существенные условия возможного будущего договора купли-продажи участка. Однако кроме них в извещении необходимо указание также на кадастровый номер участка и данных о продавце. Желательно приложить ксерокопию документа о праве собственности продавца на продаваемый им участок. Статья 8 Закона не допускает извещение посредством направления проекта договора купли-продажи и даже не использует слово "договор". Тем самым подчеркивается, что договор купли-продажи участка как объекта недвижимости регулируется ГК РФ. В некоторых субъектах РФ приняты нормативные акты о порядке реализации преимущественного права покупки участков с утверждением формы извещения о такой продаже. В таких субъектах РФ нужно направлять извещение по утвержденной форме. Если в субъекте РФ она не утверждена, то можно направить извещение с указанием необходимых сведений в произвольной письменной форме. Абзац второй пункта 2 статьи 8 Закона допускает известить о намерении продать участок либо под расписку, либо заказным письмом с уведомлением о вручении. Но чтобы доказать, что извещение действительно делалось, необходимо, чтобы в расписке либо уведомлении о вручении содержались сведения об этом. При их отсутствии, отказе от преимущественного права покупки, продаже участка третьему лицу и оспаривании такой сделки доказать, что извещение делалось, будет затруднительно. Можно подстраховаться и в один день с вручением извещения опубликовать его аналог в соответствующей газете субъекта РФ: это не предусмотрено статьей 8 Закона, но и не является ее нарушением.
81
Если извещение направлено не в высший исполнительный ОГВ субъекта РФ, имеющего право на покупку участка, либо без указания всех необходимых в нем сведений, то оно не может считаться направленным в соответствии со статьей 8 Закона. 7.1. Цена продаваемого участка определяется исключительно по усмотрению продавца, то есть является рыночной. Продавец не обязан назначать цену участка в зависимости от его кадастровой стоимости. Цену участка нужно указать в рублях и покупателю уплатить ее в полном размере (в том числе в случаях поэтапной оплаты) до окончания максимального срока расчетов по этой сделке. Обязанность указания в извещении цены участка препятствует ее искусственному занижению с целью снижения налогообложения, зависящего от указанной в будущем договоре цены. Большое количество сделок с разными товарами происходит по минимальным ценам, с тем чтобы уменьшить налогообложение. При извещении публичного образования продавец вынужден указывать цену участка, максимально приближенную к рыночной, так как в противном случае он будет вынужден продать его по заниженной цене как публичному образованию, так и третьему частному лицу. 7.2. Размер участка определяется в общепринятых для земельных участков величинах - гектарах или квадратных метрах (не в балло-гектарах). Местоположение участка определяется описательно с указанием на нахождение его в субъекте РФ, муниципальном образовании, направления от ближайшего населенного пункта и расстояния до него (например, "в 5 км на северо-восток от деревни..."), но вряд ли возможно без приложения кадастрового плана (паспорта) участка с его кадастровым номером. 7.3.1. Срок, в течение которого должен быть осуществлен расчет по купле-продаже, должен указываться продавцом в извещении, но не может быть больше 90 дней. Неясно, почему пункт 2 статьи 8 Закона говорит о взаимных расчетах, поскольку при куплепродаже обязанность заплатить имеется только у покупателя. Расчет по сделке возможен не на основании извещения, а в соответствии с договором купли-продажи участка. Поскольку максимальный срок расчетов осуществляется по сделке, расчет должен быть произведен в пределах 90 дней после заключения договора как вида сделки, а не в пределах 90 дней со дня получения извещения о продаже участка публичным образованием либо со дня ответа на такое извещение. Поскольку переход права собственности по договору купли-продажи недвижимости подлежит государственной регистрации, без которой эта сделка ничтожна (статьи 131 (пункт 1), 164 (пункт 1), 165 (пункт 1) и 551 (пункт 1) ГК РФ), 90 дней отсчитываются от дня такой регистрации. В статье 8 Закона имеются в виду календарные (рабочие и нерабочие) дни исходя из главы 11 ГК РФ "Исчисление сроков". 7.3.2. С какой целью предусмотрен такой продолжительный срок для расчетов - 90 дней? Полагаем, что этот вопрос взаимосвязан с вопросом о том, из каких средств должна оплачиваться покупка участка. Если преимущественное право покупки участка имеет субъект РФ, то оплата должна осуществляться из бюджета субъекта РФ по соответствующей строке расходов. Если таких средств закон субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на текущий год не предусматривает либо их недостаточно, то субъект РФ может потянуть время до следующего года и принятия закона субъекта РФ о бюджете на следующий год, либо если до конца года больше 4 месяцев - разработать и принять за 90 дней изменения в закон о бюджете субъекта РФ на текущий год, предусматривающие средства на покупку участков. Участок, купленный субъектом РФ, становится его собственностью. Если преимущественное право покупки участка имеет муниципальное образование, то покупка должна оплачиваться за счет средств местного бюджета. Купленный муниципальным образованием участок становится его собственностью.
82
Вместе с тем выкуп участка в соответствии со статьей 8 Закона и законом субъекта РФ об обороте ЗСХН не отнесен ФЗ ни к расходным полномочиям субъектов РФ, ни к расходным полномочиям муниципальных образований. Не подпадает этот выкуп и под положения о выкупе земельных участков для государственных нужд субъекта РФ или муниципальных нужд, поскольку осуществляется в иной процедуре, в частности без заблаговременного предупреждения продавца о таком выкупе. Поскольку покупка участка публичным образованием предусмотрена ФЗ (комментируемым Законом) и предполагает бюджетные расходы, субъекты РФ вправе претендовать на выделение федеральных субвенций для этих целей (см. комментарий к статье 1 Закона). Что касается муниципальных образований, то согласно статье 19 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (часть 1); финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов; органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, которые предусмотрены уставом муниципального образования (часть 5). Данное положение принято во исполнение статьи 132 (часть 2) Конституции, согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Поскольку собственных средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов зачастую недостаточно даже на неотложные нужды, участки предлагаются на продажу, как правило, по высоким для таких бюджетов ценам, публичные образования не обязаны предусматривать средства на выкуп в своих бюджетах и не получают субвенций на выкуп участков, вероятность реализации преимущественного права покупки участков публичными образованиями снижается. Но случаи реализации преимущественного права покупки участков публичными образованиями (обычно субъектами РФ), если публичному образованию это выгодно, имеются. Например, в Отчете об управлении и распоряжении собственностью Московской области, утвержденном Постановлением правительства Московской области от 25 июня 2008 года N 491/22, установлено, что "во исполнение Постановления правительства Московской области от 09.08.2007 N 586/29 "О проведении торгов по продаже земельного участка вблизи поселка Гжель Раменского района Московской области" проведены мероприятия по организации аукциона по продаже земельного участка, находящегося в собственности Московской области, площадью 77,81 га. Расходы бюджета Московской области в 2007 году на приобретение данного земельного участка в порядке реализации преимущественного права на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения составили 55,6 млн. рублей. При начальной цене продажи земельного участка в 108,2 млн. рублей конечная цена проданного земельного участка составила 110,4 млн. рублей. Превышение цены продажи над ценой покупки 54,8 млн. рублей". Постановлением правительства Московской области от 7 марта 2006 года N 157/9 "О покупке земельных участков сельскохозяйственного назначения в Щелковском районе" Московская область согласилась приобрести участки площадью 45391 кв. м, 114308 кв. м и 63329 кв. м, принадлежащие на праве собственности ООО, по цене восемьсот тысяч рублей, Министерству финансов Московской области поручалось осуществить финансирование расходов по их приобретению за счет средств, предусмотренных в 83
бюджете Московской области на 2006 год, Министерству имущественных отношений Московской области на приобретение в собственность Московской области земельных участков. В Постановлении главы администрации Волгоградской области от 29 августа 2003 года N 674 "О реализации преимущественного права Волгоградской области на покупку земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения" определялось: "1. Установить, что функции покупателя земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения от имени Волгоградской области осуществляет Комитет по управлению государственным имуществом Волгоградской области. 2. Целесообразность покупки земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения определяет Комитет по сельскому хозяйству и продовольствию администрации Волгоградской области при наличии источника финансирования". Постановлением правительства Рязанской области от 6 марта 2007 года N 63 субъект РФ согласился приобрести в свою собственность участок, находившийся в долевой собственности 20 дольщиков, за 400000 рублей (то есть по 20000 рублей каждому сособственнику, если у них было по одной доле) "за счет средств, предусмотренных в областном бюджете на 2007 г. По кодам бюджетной классификации... - Приобретение земельных участков в собственность субъектов Российской Федерации". Причем Порядок реализации преимущественного права Рязанской области на приобретение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения был утвержден значительно позже Постановлением правительства Рязанской области от 21 августа 2008 года N 175. В Постановлении Тюменской областной Думы от 20 сентября 2007 года N 256 "Об информации правительства Тюменской области о реализации Закона Тюменской области "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения и планировании их использования" отмечено, что "в 2006 году в уполномоченный орган исполнительной власти области поступило 7 извещений о продаже земельных участков". Постановление правительства Калининградской области от 12 апреля 2007 года N 151 "О приобретении в государственную собственность Калининградской области земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения" предусмотрело на приобретение 35 участков ЗСХН всего 506000 рублей. В этой связи уместно отметить, что "расчеты наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами, а также между юридическим лицом и гражданином, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (далее - индивидуальный предприниматель), между индивидуальными предпринимателями, связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, в рамках одного договора, заключенного между указанными лицами, могут производиться в размере, не превышающем 100 тысяч рублей" (указание Центрального банка РФ от 20 июня 2007 года N 1843-У). К ОГВ и ОМС, участвующим в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, применяются нормы, определяющие участие в таких отношениях юридических лиц (статья 124 ГК РФ). 7.3.3. Статьей 8 Закона определен максимальный, но не минимальный срок расчетов по купле-продаже участка. Некоторые продавцы пытаются воспользоваться этим, извещая публичное образование о расчете в нереально сжатый срок и так, чтобы этот срок приходился на череду нерабочих дней. В результате расчет по сделке в этот срок не производится даже при наличии у публичного образования достаточных средств на покупку, и продавец подписывает договор купли-продажи участка с третьим лицом. Полагаем, что подобные действия продавца не соответствуют статье 309 ГК РФ, в соответствии с которой любые обязательства, в том числе расчетные, "должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями". Если расчет по сделке в назначенный продавцом срок невозможен по 84
независящим от публичного образования причинам (например, не работает банк), то продажа участка третьему лицу будет свидетельствовать о нарушении продавцом преимущественного права покупки публичным образованием. Иное дело, если публичное образование, письменно выразив согласие на покупку участка, затягивает расчет сверх реального и конкретизированного в извещении продавца максимального срока расчетов, например в связи с отсутствием бюджетных средств. В таком случае продавец может руководствоваться статьей 445 (пункт 4) ГК РФ, согласно которой если сторона, для которой в соответствии с ГК РФ или иными законами заключение договора обязательно, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить договор; сторона, необоснованно уклоняющаяся от заключения договора, должна возместить другой стороне причиненные этим убытки. 8. Извещение, предусмотренное статьей 8 Закона, является офертой. Согласно статье 435 ГК РФ, офертой признается адресованное одному или нескольким конкретным лицам предложение, которое достаточно определенно и выражает намерение лица, сделавшего предложение, считать себя заключившим договор с адресатом, которым будет принято предложение. Оферта должна содержать существенные условия договора. Оферта связывает направившее ее лицо с момента ее получения адресатом. Если извещение об отзыве оферты поступило ранее или одновременно с самой офертой, оферта считается не полученной. Положения статьи 435 ГК РФ означают, что собственник участка, направивший извещение о его продаже, может передумать продавать участок и "перехватить" извещение только до момента простановки на нем штампа с датой и входящим номером в канцелярии высшего ОГВ субъекта РФ или соответствующего ОМС. Публичное образование может выразить согласие на покупку участка только письменным извещением в адрес продавца. Такое извещение является акцептом, который согласно пункту 1 статьи 438 ГК РФ должен быть безоговорочным. Другими словами, встречные условия о купле-продаже участка (например, о цене, прекращении залога участка и др.) продавец участка может не принимать. 9. Если субъект РФ или муниципальное образование известило продавца об отказе от преимущественного права покупки участка либо не известило в той же форме, что и продавец, о намерении купить в течение 30 дней со дня поступления извещения продавца, то продавец вправе продать участок третьему лицу при соблюдении следующих условий: 1) цена участка должна быть не ниже предложенной публичному образованию. Она может быть либо такой же, либо более высокой; 2) продать участок можно в течение года после отказа публичного образования от преимущественного права покупки. Если публичное образование не известило продавца о намерении купить участок, то продать его третьему лицу допускается в течение 13 месяцев со дня получения публичным образованием извещения продавца; 3) продать участок можно лицу, имеющему право его приобрести. Не имеют права приобретать в собственность участки ЗСХН: - иностранцы (см. комментарий к статье 3 Закона); - лица, у которых приобретение участка приведет к превышению установленного законом субъекта РФ максимального размера общей площади с/х угодий, которые могут находиться в собственности одного лица (см. комментарий к пункту 2 статьи 4 Закона); - иные лица в соответствии с законодательством. При намерении продать участок по цене ниже заявленной публичному образованию продавец обязан вновь соблюсти его преимущественное право покупки, направив новое извещение о продаже участка. В то же время неясно, какие другие существенные условия договора могут быть изменены продавцом, если договор купли-продажи с публичным образованием не заключался и соответственно цена в таком договоре не указывалась. Полагаем, что слова в абзаце втором пункта 3 статьи 8 Закона "или с изменением других 85
существенных условий договора" необоснованные и лишние, поскольку, во-первых, договор не заключался и, во-вторых, даже если рассматривать иные условия извещения о продаже участка как существенные условия договора его продажи, то они остались прежними - размер и местоположение участка и срок, в пределах которого осуществляется расчет (до 90 дней). Другое дело, если продавец, например, разделит участок на два и пожелает продать один из них - в этом случае нужно предложить купить публичному образованию этот новый участок. Изменение РВИ участка, который предлагался публичному образованию, и его продажа третьему лицу по цене ниже указанной в извещении публичному образованию не нарушает его преимущественное право покупки участка, поскольку в результате изменения РВИ участок вышел из-под действия Закона (см. комментарий к статье 1 Закона). 10. Согласно пункту 4 статьи 8 Закона, "сделка по продаже участка, совершенная с нарушением преимущественного права покупки, ничтожна". Нарушением преимущественного права покупки является нарушение любого условия его продажи публичному образованию исходя из других положений статьи 8 Закона. В соответствии со статьями 166 и 167 ГК РФ ничтожная сделка недействительна независимо от признания ее таковой судом; требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки может быть предъявлено любым заинтересованным лицом, суд вправе применить такие последствия по собственной инициативе; недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения; при недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке в натуре, а если в натуре невозможно - в деньгах. В то же время, согласно пункту 1 статьи 181 ГК РФ, срок исковой давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки составляет три года, течение срока исковой давности по указанному требованию начинается со дня, когда началось исполнение этой сделки. Другими словами, поскольку переход права собственности на участок считается состоявшимся со дня его государственной регистрации в ЕГРП, то сделка может быть признана ничтожной прежде всего ФРС России, которая в таком случае обязана отказать в регистрации перехода права собственности по этой сделке. Если регистрация в ЕГРП состоялась, то в течение трех лет любой может потребовать признания ее ничтожной. Если после сделки прошло три года, то даже суд не вправе применить последствия ее недействительности. То же самое относится к сделкам с долями. Кроме того, если продавец продал участок третьему лицу, а затем было установлено нарушение преимущественного права покупки публичного образования, то третье лицо не может быть лишено права собственности на такой участок либо быть обязано возместить его стоимость публичному образованию либо продавцу, если оно является добросовестным приобретателем. То же относится к каждому последующему приобретателю (собственнику) участка. Такой вывод следует из толкования положений ГК РФ, содержащихся в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 года N 6-П. Поэтому в интересах покупателя потребовать от продавца участка доказательства соблюдения продавцом преимущественного права покупки участка публичным образованием. 11. Собственники участков, особенно с трудом сформированных в счет долей, нередко хотят передать его в собственность иного лица, а не продать публичному образованию. Отсюда возникает вопрос о законных способах обхода преимущественного права покупки участка публичным образованием. Статья 8 Закона устанавливает правила только сделки купли-продажи участка. Соответственно публичное образование не имеет преимущественного права приобрести участок в свою собственность, если смена собственника участка происходит иными 86
законными способами. Не случайно в правительственном проекте комментируемого Закона в первоначальной редакции в статье 8 содержалось положение о том, что ее правила не применяются к иным договорам, по которым производится отчуждение земельных участков. Конечно, нельзя утверждать, что все эти способы легко реализуемы. Но они возможны и практикуются. Назовем их достоинствами и недостатками: Способ (суть) 1. Продажа участка с публичных торгов
2. Предварительный залог продаваемого участка
3. Дарение
Достоинства
Недостатки
Допускается непосредственно статьей 8 Закона и касается всех случаев проведения публичных торгов в соответствии с различными ФЗ - ФЗ об ипотеке, ФЗ о банкротстве и др. Публичному образованию невыгодно становиться залогодержателем купленного участка (см. выше комментарий к статье 8 Закона)
1. Публичные образования могут участвовать в торгах через свои органы и подставных лиц и тем самым повлиять на них в свою пользу. 2. Торги может выиграть конкурирующее лицо. 3. Налогообложение 1. Публичное образование вправе купить заложенный участок, не производить его отчуждение либо предпринять различные действия, затрудняющие обращение взыскания на него (например, перевести в ЗЛФ, находящиеся исключительно в федеральной собственности). 2. Продажа заложенного участка третьему лицу не ниже заявленной публичному образованию маловероятна. 3. Налогообложение 1. Дарение запрещено между любыми коммерческими организациями, то есть если ими являются и даритель, и одаряемый. 2. Одаряемое лицо, за исключением близкого родственника, обязано платить соответствующий налог. 3. Дарение дорогих участков ЗСХН подозревают как притворные сделки их продажи, чем они зачастую действительно являются, и стороны сделки вынуждены это скрывать
1. Публичное образование не имеет преимущественного права получить участок в дар. 2. Участки, образованные в счет долей, являются, как правило, собственностью граждан, а дарение запрещено только между коммерческими организациями (п. 4 ч. 1 статьи 575 ГК РФ)
87
4. Внесение участка в уставный капитал
5. Изменение РВИ, в результате которого Закон перестанет распространяться на участок (см. коммент. к ст. 1 Закона) 6. Перевод участка в другую категорию земель земельные участки на которой могут находиться в частной собственности: ЗНП; земли промышленности, транспорта и связи; земли рекреационного назначения
1. Публичное образование не имеет уставного капитала либо организаций, в уставные капиталы которых участки должны вноситься. 2. Имущество, внесенное в уставный капитал юридического лица, становится его собственностью. 3. После внесения участка в уставный капитал возможно изменение состава его участников 1. Не влечет процедур смены собственника участка и заключения каких-либо сделок. 2. Формально не требует существенных расходов собственника участка
1. Вносимые в уставный капитал участки подлежат денежной оценке, что роднит эту сделку с куплей-продажей. 2. Лицо, внесшее участок в в уставный капитал юридического лица, становится его участником с правом получения соответствующей доли его прибыли (иногда это не является недостатком). 3. Налогообложение
1. Те же достоинства, что и при изменении РВИ. 2. Не требует публичных слушаний в случаях перевода в ЗНП для жилищного строительства или рекреационного использования. 3. Расширяет возможные виды застройки участка
1. Отказ в положительном заключении ОМС на перевод в ЗНП может быть мотивирован субъективно, что существенно повышает "взяткоемкость" такой процедуры. 2. Требует решения ОГВ субъекта РФ либо внесения изменений в генеральный план или схему территориального планирования (если они утверждены). 3. Менее вероятно в отношении отдельного участка, не примыкающего к границе существующего населенного пункта
1. Требуются публичные слушания. 2. Глава местной администрации вправе отказать в изменении РВИ
88
7. Строительство на участке и (или) регистрация в ЕГРП права собственности на ранее построенный объект недвижимости
8. Извещение публичному образованию купить участок за очень высокую цену
9. Отсутствие у публичного образования средств на покупку участка
1. Объект недвижимости может быть маленький, недорогой, без коммуникаций, быстровозводимый и быстро сносимый (например, будка для хранения лопат). 2. Разрешение на строительство не требуется для строений и сооружений вспомогательного использования п. 3 ч. 17 ст. 51 ГСК РФ. 3. Строительство такого объекта может быть осуществлено посторонними либо неизвестным лицом. 4. Не препятствует использованию участка для с/х производства. 5. Право собственности на постройку как на самовольную может быть признано за собственником участка судом. 6. Максимальный риск небольшой штраф и обязанность снести постройку за свой счет Вероятен отказ публичного образования и тем самым соблюдение его преимущественного права покупки
1. Вероятен отказ публичного образования и тем самым соблюдение его преимущественного права покупки. 2. Информация об отсутствии таких средств может быть получена быстро и бесплатно по общедоступным нормативным актам о бюджете
1. Сложившаяся практика в основном исходит из - обязанности предварительного изменения РВИ в таких случаях; - вспомогательного характера строений по отношению не к земельному участку, а к другим строениям на нем; - обязанности раздела больших участков, не полностью используемых как занятые строениями, на застроенный и незастроенный участки. 2. Неясно, какими документами подтвердить факт создания такой постройки. 3. Исходя из изложенного, суд может отказать в признании права собственности на самовольную постройку
1. По такой цене участок должно согласиться купить третье лицо. 2. Высокое налогообложение. 3. Достоверно может быть не известно об отказе публичного образования купить участок по такой цене Публичное образование в пределах имеющегося срока может изменить свой бюджет для изыскания средств на покупку участка после получения извещения от продавца
89
10. Постепенное приобретение в собственность 100% долей в составе общедолевого участка
1. Участок приобретается в собственность посредством цепочки различных сделок, влекущих переход права собственности на доли не только посредством купли-продажи (см. комментарий к статье 12 Закона). 2. При невозможности приобрести некоторые доли возможно формирование участка в счет имеющихся долей примерно на той же площади, на том же месте и того же размера, что и весь бывший общедолевой участок
11. Заем с отступным: при невозвращении займа в соответствии с договором займа по соглашению об отступном, заключенному между сторонами займа, заемное обязательство прекращается предоставлением взамен отступного (в том числе участка), на основании статьи 409 ГК РФ
Происходит смена собственника участка формально без его продажи
1. Способ не применим в отношении участка, находящегося в собственности одного лица. 2. Для постепенного приобретения долей в собственность нужно быть одним из сособственников участка (см. комментарий к статье 12 Закона). 3. Такой способ требует много времени, в течение которого может измениться законодательство, цены на землю, появиться конкурирующий приобретатель и т.п. 4. Другие дольщики вправе отказать в отчуждении своих долей. 5. Чем больше дольщиков и долей в составе участка, тем меньше вероятность осуществления такого способа его приобретения. 6. Относительно быстрое приобретение 100% долей в составе участка может быть расценено как притворная сделка купли-продажи всего участка. 7. Налогообложение Такая схема может быть истолкована ФРС России и публичным образованием как как притворная сделка купли-продажи: передача участка в собственность другого лица (отступное) за деньги, полученные и не возвращенные по договору займа
Возможно, на практике проходят и другие способы обхода преимущественного права покупки участков публичными образованиями. Но и предложенных, на наш взгляд, достаточно, чтобы выбрать наиболее подходящий для конкретного субъекта РФ и 90
обстоятельств дела. Перед реализацией того или иного способа обхода преимущественного права покупки участка публичным образованием рекомендуется проконсультироваться в местной ФРС о том, будет ли зарегистрировано право собственности на участок. Вместе с тем хотелось бы предостеречь от некоторых способов обхода преимущественного права покупки участков публичными образованиями, которые, на наш взгляд, не отличаются достоинствами: 1) мена. Поскольку к договору мены применяются правила о купле-продаже, при этом каждая из сторон признается продавцом товара, который она обязуется передать, и покупателем товара, который она обязуется принять в обмен (пункт 2 статьи 567 ГК РФ), мена - например, участка на акции другой организации - применительно к сделке с участком является притворной сделкой купли-продажи (если о ней предварительно не извещалось публичное образование) либо разновидностью купли-продажи и потому ничтожной в силу пункта 4 статьи 8 Закона, в том числе если извещение о мене было предварительно направлено публичному образованию: в том случае обмен участка возможен только на деньги из бюджета публичного образования; 2) наследование или рента. Способы применимы, только если собственником участка является один гражданин (за исключением постоянной ренты, получателем которой может быть некоммерческая организация, если это не противоречит закону и соответствует целям ее деятельности - пункт 1 статьи 589 ГК РФ). Переход права собственности на участок возможен, как правило, после смерти собственника (при завещании - только после смерти); 3) установление на участок, находящийся в собственности гражданина, режима долевой собственности посредством заключения брачного договора, последующего расторжения брака и перехода права собственности на участок к другому гражданину (бывшему супругу). Это возможно в соответствии со статьей 42 Семейного кодекса РФ. Способ неприменим с участием юридического лица или при отсутствии желающего в составе дольщиков. Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 2 апреля 2008 года N Ф08500/08 были установлены обстоятельства наличия у сторон цели прикрытия договора купли-продажи земли при совершении реорганизации крестьянских хозяйств. Статья 9. Аренда земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения Комментарий к статье 9 1. Закон содержит две статьи об аренде участков - 9 и 10. Статья 9 Закона определяет условия аренды участков, находящихся у любого собственника, за исключением пунктов 2 и 8, которые относятся только к участкам, находящимся в долевой собственности. Статья 10 Закона определяет условия аренды участков, находящихся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальной собственности или неразграниченной государственной собственности, но не в частной, в том числе долевой, собственности. 2.1. Статья 9 Закона начинается с подчеркивания того, что участок, в том числе находящийся в долевой собственности множества лиц, может быть передан в аренду, только если прошел кадастровый учет. В настоящее время кадастровый учет осуществляется в соответствии с ФЗ о кадастре и сопровождается присвоением участку кадастрового номера (не условного). Многие участки ЗСХН в РФ, особенно находящиеся в долевой собственности, не проходили кадастровый учет (не поставлены на кадастр) и имеют лишь условный кадастровый номер, в их кадастровых планах указано на необходимость уточнения границ участков при межевании. Формально-юридически такие участки не могут быть не только 91
объектом аренды, но и вообще считаться земельными участками. В связи с этим на практике до сих пор вместо договоров аренды земельных участков, находящихся в долевой собственности, пытаются заключать договоры аренды земельных долей. ФРС России и суды такие договоры заключенными не признают. Например, Постановлением ФАС Центрального округа от 14 августа 2008 года N А64-3192/07-23 был признан незаключенным договор аренды земельных долей от 20 апреля 2007 года. О договорах аренды земельных долей см. также комментарий к статье 12 Закона. 2.2. Пункт 1 статьи 9 Закона направлен на ЗСХН, уже имеющие частных собственников, точнее, лиц, которые станут законными собственниками участков после их межевания и кадастрового учета. Собственно участки, прошедшие кадастровый учет, но не имеющие собственников, в соответствии с действующим законодательством могут существовать недолгое время: если по истечении двух лет со дня постановки на кадастровый учет земельного участка не осуществлена государственная регистрация прав на него в ЕГРП, сведения о его кадастровом учете аннулируются и исключаются из ГКН (часть 4 статьи 24 и часть 1 статьи 25 ФЗ о кадастре). Как показывает российская практика, кадастровый учет и регистрация прав на участки проходят быстрее и с меньшими придирками, если они осуществляются через действующие при соответствующих органах конторы. Причем в некоторых субъектах РФ такие конторы имеют даже узаконенную основу своей деятельности. Например, статьей 10-3 Закона Тульской области "Об особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения в Тульской области" предусматривалось создание и участие в сделках с землей оператора на рынке земли, работающего по тарифам на услуги, утверждаемым администрацией Тульской области, и, разумеется, при осуществлении конкурентных видов деятельности действующего на равных условиях с другими участниками соответствующего товарного рынка. Постановлением администрации Тульской области от 12 октября 2006 года N 508 "Об определении оператора на рынке земли" таким оператором был определен ГУП (коммерческая организация) "Тульское городское земельно-кадастровое бюро", Постановлением администрации Тульской области от 22 ноября 2007 года N 587 в новой редакции утверждены Предельные тарифы на услуги, связанные с оборотом земель сельскохозяйственного назначения, оказываемые оператором на рынке земли, в том числе на такую услугу, как подготовка протокола собрания с приложениями. Следующие за пунктом 1 положения статьи 9 Закона содержат условия аренды участков, прошедших кадастровый учет. 3.1. Пункт 2 статьи 9 Закона, учитывая множественность собственников на один участок, допускает следующие способы заключения договора аренды общедолевого участка: 1) непосредственно с участниками долевой собственности; 2) с лицом, действующим на основании доверенностей, выданных ему участниками долевой собственности, удостоверенных нотариально или должностным лицом ОМС; 3) сочетание первого и второго способов. Как указано в Постановлении ФАС Центрального округа от 27 августа 2007 года N А09-5059/06-21, в силу ч. 2 ст. 9, ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" удостоверение подписей арендодателей обязательно, только если договор заключается по доверенности. Однако согласно договору от 10.03.2006 его участниками являются лица, указанные в приложении N 1. Названное приложение подписано непосредственно каждым собственником земельного участка, без выдачи им соответствующей доверенности, а следовательно, вывод административного органа об обязательности удостоверения таких подписей не обоснован. Определением ВАС РФ от 26 декабря 2007 года N 17036/07 было отказано в передаче данного дела в Президиум ВАС РФ.
92
Согласно Постановлению ФАС Поволжского округа от 4 июля 2007 года N А6510662/06-СГ3-12, наличие представительства не исключает право физических лиц совершать действия, на которые был уполномочен их представитель, соответственно, вне зависимости от оформления доверенности граждане вправе были самостоятельно оформить свои права на земельный участок и распорядиться им по своему усмотрению. Закон допускает оформление доверенности на любое лицо, в том числе на не являющегося дольщиком. 3.2. Одной из причин разработки и принятия комментируемого Закона наряду с обобщением и систематизацией разрозненных положений указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ 1990-х годов было введение альтернативного установленному ГК РФ порядка принятия решений в отношении участков ЗСХН, находящихся в долевой собственности, поскольку, в отличие от других имущественных объектов, они нередко находятся в собственности нескольких сотен, тысячи либо даже более собственников. В соответствии со статьями 246 (пункт 1) и 247 (пункт 1) ГК РФ владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в долевой собственности, должно осуществляться с согласия всех ее участников. Казалось бы, поскольку Закон предписывает определять условия передачи общедолевого участка в аренду решением общего собрания дольщиков, которое правомочно и может принять решение при неявке даже большинства дольщиков (абзац второй пункта 1.1 и абзац второй пункта 1.2 статьи 14 Закона), то пункт 2 статьи 9 Закона мог бы рассматриваться как допускающий заключение договора аренды участка лицом, действующим на основании доверенностей, выданных ему участвовавшими в таком собрании дольщиками, выражающими мнение также отсутствующих дольщиков, действуя в их чужом интересе без поручения (без доверенностей от отсутствующих дольщиков) в соответствии с положениями главы 50 ГК РФ "Действие в чужом интересе без поручения". Однако такое толкование не было воспринято ФРС России и судами, по мнению которых для передачи общедолевого участка в аренду требуются подписи всех дольщиков, сколько бы их ни было. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 25 мая 2006 года N Ф04-3119/2006(22990-А46-9). Собственники долевой собственности на общем собрании приняли решение о передаче в аренду СПК земельного участка площадью 24091 га. Решение принято большинством голосов при участии 1457 собственников из 1921. На основании принятого решения общего собрания собственников между собственниками земельного участка в лице Т. и СПК был подписан договор аренды земельного участка при множественности лиц на стороне арендодателей. СПК обратился за осуществлением государственной регистрации договора. ФРС России отказала в регистрации договора, исходя из того, что для полномочий на подписание договора аренды лицом, уполномоченным собственниками общей долевой собственности, представлены доверенности не от всех 1921 сособственника, а лишь от 1484. Согласно пункту 2 статьи 9 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в случае передачи в аренду находящегося в долевой собственности земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения договор аренды земельного участка заключается или с участниками долевой собственности, или с лицом, действующим на основании доверенностей, выданных ему участниками долевой собственности. Из содержания данной нормы права усматривается, что Закон допускает заключение договора аренды как со всеми участниками долевой собственности, так и с лицом, действующим на основании доверенностей, выданных ему всеми участниками долевой собственности". Как было установлено ФРС России, "в нарушение правил пункта 2 статьи 9 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" представитель собственников долевой 93
собственности не имел для подписания договора аренды надлежащих полномочий, поскольку действовал на основании доверенностей, предоставленных не всеми участниками долевой собственности. В силу части 1 статьи 20 ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в государственной регистрации прав может быть отказано в случае, если документы, представленные на государственную регистрацию прав, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства. Исходя из установленных обстоятельств, регистрирующая служба правомерно отказала в государственной регистрации договора аренды. Ссылка СПК на неправильное истолкование судом закона, неверное уяснение его сути и буквального значения является некорректной. Утверждение СПК о том, что Закон не требует представления от всех участников долевой собственности доверенностей на заключение договора аренды земельного участка, ошибочно и основано на неправильном понимании положений статьи 9 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Подобные решения принимались ФРС России и судами неоднократно в различных субъектах РФ. Авторы выбрали для примера приведенное, поскольку в нем говорится о наличии "лишь" 1921 дольщика. Возможно, в России есть участки и с большим числом сособственников. Но судя по решениям уровня ФАС, это безусловный рекорд. Как видно, добавив в пункт 2 статьи 9 Закона слово "всеми", ФРС России и суды обессмыслили положения Закона об аренде общедолевых участков, собрание дольщиков по вопросу определения условий аренды общедолевого участка сделали дополнительной бюрократической стадией, предшествующей подписанию договора, а саму аренду сделали маловероятной, поскольку зачастую невозможно собрать подписи под договором или доверенностями не только от тысячи, но даже от ста дольщиков. Вольно или невольно, но такое толкование Закона - в духе проекта ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", который в 2001 году вносился в Государственную Думу так называемыми "правыми" депутатами (Гайдаром, Немцовым, Хакамадой и др.): тот вообще не предлагал какие-либо особенности оборота долей, правила оборота всех ЗСХН сводил к содержащимся в ГК РФ, ЗК РФ, иных ФЗ и законах субъектов РФ. Но даже сбор 100% подписей дольщиков еще не означает, что аренда состоится. Допустим, общедолевой участок ЗСХН прошел кадастровый учет, что уже является большим достижением. Затем потенциальный арендатор через опорного дольщика инициировал и провел собрание дольщиков об условиях передачи общедолевого участка в аренду (еще одно немалое достижение) и начал собирать подписи всех дольщиков для заключения договора аренды, в том числе не присутствовавших на собрании. Поначалу подписи будут собираться довольно быстро, но чем дальше, тем медленнее. И почти неизбежно настанет момент, когда арендатор (доверенное лицо) упрется в отсутствующего по той или иной причине дольщика (проживание вдали от участка, длительная командировка, болезнь и т.п.) либо в дольщика, не желающего ничего подписывать. Кроме того, в процессе сбора подписей или даже после, на стадии регистрации договора аренды в ЕГРП один или несколько дольщиков - как подписавших, так и не подписавших - могут одновременно или отдельно: 1) отменить доверенность на заключение договора аренды. В соответствии со статьями 188 и 189 ГК РФ отменить доверенность можно во всякое время без объяснения причин, в любой форме известив об этом лицо, которому выдана доверенность. Доверенность прекращается с момента ее отмены, в том числе доверенность, составленная от имени двух или более лиц, остальные из которых доверенность не отменяли; 2) выделить свои доли из состава общедолевого участка. Комментируемый Закон позволяет выделять свою долю независимо от каких бы то ни было обстоятельств: сбора подписей для заключения договора аренды, во время действия заключенного договора 94
аренды, выдела доли иным дольщиком и т.п. До недавнего времени это разрушало участок как объект гражданских прав, имущественного оборота вообще и аренды в частности, поскольку обязывало оставшихся дольщиков за деньги (свои или чужие): - провести межевание и кадастровый учет нового общедолевого участка, оставшегося после выдела; - получить свидетельства о регистрации права на такой новый участок, если в прежних свидетельствах доли определялись в виде дробной доли (например, при выделе доли одного из ста дольщиков, в свидетельствах которых доля обозначалась как 1/100 участка, у каждого невыделяющегося дольщика оставались свидетельства с 1/100, в то время как долей и дольщиков становилось 99 и указываться доля каждого должна была соответственно как 1/99), уплатив за каждое новое свидетельство государственную пошлину, установленную Налоговым кодексом РФ (см. комментарий к статье 18 Закона); - провести собрание по вопросу о передаче участка в аренду; - собрав 100% подписей, зарегистрировать новый договор аренды участка в ЕГРП (ФРС России). Причем не было никаких гарантий, что, пройдя все эти процедуры, аренда будет длительной, поскольку любой другой дольщик или его наследник имел право снова выделить свою долю. Тогда приходилось начинать все заново. Но сначала ФЗ от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ отменил статью 17 Закона, обязывавшую дольщиков обеспечить определение на местности границ общедолевых участков в соответствии с требованиями землеустройства, а затем ФЗ от 22 июля 2008 года N 141-ФЗ ввел в ЗК РФ статью 11.5, согласно которой земельный участок, из которого осуществлен выдел, сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок). Это положение теоретически позволяет сохранить действие договора аренды общедолевого участка и после выдела из него долей, даже если долей выделено больше, чем осталось в общедолевом участке, и доли выделялись неоднократно. Оно отвечает интересам арендатора и дольщика, первым выделяющего свои доли из состава отмежеванного и поставленного на кадастровый учет общедолевого участка, но не других дольщиков, желающих выделять свои доли: как выделить долю из участка с уже измененными границами, которые не позволяют установить границу нового выделяемого в счет доли участка? Выдел новых долей из состава участка законен, если участок отмежеван. Однако на практике межевание участка, остающегося после выдела доли, проводилось не часто, поскольку это требует немалых финансовых, временных и организационных затрат дольщиков (или тех, кто за ними стоит), которые свои доли не выделяли. Возможно, на это и был расчет законодателя: при сохранении права выдела доли в ФЗ об обороте сделать его практически невозможным из участка с измененными границами и тем самым вынудить нового выделяющегося дольщика обеспечить за свой счет предварительное межевание и кадастровый учет общедолевого участка с измененными границами, оставшегося после выдела предыдущего дольщика. В этой связи следует отметить, что до ФЗ от 22 июля 2008 года N 141-ФЗ Государственная Дума регулярно отклоняла законопроекты органов законодательной власти различных субъектов РФ, предлагавшие возложить на выделяющегося дольщика финансирование межевания и кадастрового учета участка, остающегося после его выдела. Вместе с тем понятие "измененный земельный участок" позволяет не прекращать в ЕГРП существование общедолевого участка, остающегося после выдела доли, что ранее на основании пункта 36 Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 года N 219, являлось обязательным и делало практически невозможным открытие новых разделов ЕГРП с новыми кадастровыми номерами участков, образующихся в связи с выделом доли, то есть как остающегося общедолевым участка, так и вновь образованного из его состава участка, поскольку требовало подписей 100% невыделившихся дольщиков. Полагаем, что понятие "измененный земельный 95
участок" аналогично понятию "преобразованный объект недвижимости", используемому в указанных Правилах, в которых необходимо отражение и развитие положений ФЗ от 22 июля 2008 года N 141-ФЗ. В связи с тем что ФЗ от 22 июля 2008 года N 141-ФЗ был принят и вступил в силу после ФЗ о кадастре, его положения, в том числе о внесении изменений в ФЗ о кадастре, имеют приоритет и перед положениями ФЗ о кадастре; 3) умереть. Смерть гражданина является основанием прекращения доверенности (подпункт 6 пункта 1 статьи 188 ГК РФ), если умерший дольщик выдавал доверенность в соответствии с пунктом 2 статьи 9 Закона и на ее основании договор еще не зарегистрирован в ЕГРП. Если дольщик лично подписывал договор аренды участка и умер до или после его регистрации в ЕГРП, то его смерть может не привести к прекращению аренды. Аренда прекращается по основаниям, установленным ЗК РФ, ГК РФ или договором аренды (см. комментарий к статье 6 Закона). Если нет ущерба земле как природному объекту, то расторжение договора аренды возможно только по инициативе арендодателя или арендатора. В связи с этим возникает вопрос: если один из дольщиков-арендодателей умер, а ни арендодатель в лице живых дольщиков, ни арендатор не инициируют расторжение договора аренды, то может ли он считаться действующим? В соответствии со статьей 418 ГК РФ обязательство прекращается смертью гражданина, если обязательство было неразрывно связано с личностью гражданина. Поскольку договор аренды общедолевого участка таковым вряд ли не является, права и обязанности по аренде переходят к наследнику. Но дело в том, что наследника доли вполне может не оказаться. Как показывает практика, земельные доли не являются тем объектом, который все хотят получить в собственность. Иначе в РФ не было бы такого количества невостребованных долей (см. комментарий к пункту 5 статьи 13 Закона) и такого количества желающих добровольно отказаться от долей. Объект имеет смысл получить в собственность, если связанные с ним обременения компенсируются выгодами от него. Что способна дать земельная доля ее собственнику? К выгодам можно отнести разве что право приобретения (за деньги) других долей в составе того же участка либо выдела имеющейся доли (за деньги) и распоряжения выделенным в счет доли участком в соответствии с комментируемым Законом, а также получение арендной платы по договору аренды общедолевого участка (если в отношении него действует договор аренды). Обременений же гораздо больше: 1) уплата НДФЛ с имущества, переходящего в порядке наследования, (за исключением случаев наследования доли близким родственником), и другие временные, финансовые и организационные затраты на принятие доли в собственность; 2) обязанность уплаты земельного налога, в том числе задолженности по земельному налогу за умершего наследодателя доли (письмо Министерства финансов РФ от 5 мая 2006 года N 03-06-02-02/59); 3) обязанность финансирования работ, связанных с межеванием, кадастровым учетом и регистрацией прав на общедолевой участок (возможно, неоднократно); 4) участие в собраниях дольщиков; 5) обязанность выдела доли в соответствии со всеми нормативными актами, который при соблюдении их всех очень труден и затратен (а без соблюдения незаконен); 6) риск утраты права собственности на долю при нераспоряжении ею в течение трех лет со дня приобретения на нее права собственности (см. комментарий к пункту 5 статьи 13 Закона). Рассмотрим, например, такое не самое, казалось бы, главное обременение, как участие в собраниях дольщиков. Чтобы участвовать в собраниях, нужно либо проживать поблизости от общедолевого участка, либо иметь доверенное лицо на месте. Хорошо, если есть кому довериться. А если некому и новый собственник доли живет далеко от
96
общедолевого участка? Ведь проживать можно в одном конце страны, а быть собственником доли в участке в другом конце страны. Допустим, наследник живет в Москве, а доля в составе участка находится в тысяче километров от Москвы. Как узнать о том, что планируется собрание дольщиков? Ведь в Москве, как правило, недоступны газеты, в которых публикуются извещения о собраниях. Если же собственник доли каким-то образом все-таки узнал о собрании, то, если он не хочет, чтобы все решили без него, он вынужден выехать на собрание, которое проводится, как правило, в ближайшем к участку поселке. Соответственно, ему придется заранее и за свой счет купить билеты дальнего следования от Москвы до областного центра и обратно, от областного центра купить билет до районного центра, от районного центра доехать до поселка, где должно проводиться собрание. Но нет никаких гарантий, что собрание состоится, поскольку на нем может не набраться необходимого числа дольщиков. Придется возвращаться в Москву, потратив немало денег и времени впустую. Наследство может быть принято в течение шести месяцев со дня открытия наследства (абзац первый части 1 статьи 1154 ГК РФ), то есть со дня смерти гражданина (статья 1113 ГК РФ). Другими словами, в течение как минимум полугода будет сохраняться неопределенность в вопросе о том, перейдет ли доля по наследству другому гражданину, захочет ли он принять такое наследство. В связи с изложенным, если вместо умершего дольщика не будет наследника доли, то арендные обязательства должны быть прекращены по истечении шести месяцев со дня смерти дольщика без наследника. Если же исходить из того, что смерть, например, одного из ста дольщиков без наследника тем не менее не влечет прекращение договора аренды общедолевого участка, то возникают вопросы: 1) Сколько должно умереть дольщиков, чтобы договор был прекращен? Ведь нельзя же всерьез утверждать, что договор действует, пока жив хотя бы один подписавший его дольщик. 2) Чью долю будет использовать арендатор? 3) Кто будет получать часть арендной платы, причитавшейся умершему дольщику? Другие дольщики на нее права не имеют, арендатор оставить ее себе также не вправе, поскольку это будет ничем иным, как неосновательным обогащением (глава 60 ГК РФ). На практике сохранить фактическое использование участка после смерти дольщика без наследника более вероятно в субъектах РФ, в которых их законами во исполнение пункта 3 статьи 9 Закона минимальный срок аренды определен менее года и договор аренды заключен на такой срок. В этом случае договор аренды участка не подлежит регистрации в ЕГРП. Обязанности его подписания 100% дольщиков и прекращения при смерти дольщика без наследника, конечно, сохраняются, но без ФРС России это труднее проконтролировать. Теоретически это может быть опротестовано прокуратурой, в том числе по заявлению заинтересованного лица. Дольщик, в том числе вступивший в наследство, не может единолично требовать расторжения договора аренды общедолевого участка. Для этого нужно согласие 100% участников коллективного арендодателя. В связи с невозможностью, как правило, единогласного решения и 100-процентного подписания договора (не только аренды, но и купли-продажи) в отношении долевого участка, находящегося в собственности сотен дольщиков, целесообразно идти следующими путями: 1) для аренды или купли-продажи участка. Раздел больших общедолевых участков на маленькие общедолевые участки. При этом в состав дольщиков одного из маленьких общедолевых участков желательно включить граждан из группы особого риска (для арендатора): пожилых, больных, пьющих, намеренных выделить доли и т.п., то есть тех, которые своей смертью или своими действиями могут создать проблемы в сохранении общедолевого участка и его аренды. Даже если одно из таких лиц, например, умрет и такие проблемы действительно возникнут, то они не будут касаться других общедолевых 97
участков, если, конечно, и в составе их собственников не обнаружится тот, кто входит в группу особого риска; 2) для выдела долей. Серия выделов участков в счет относительно небольшого количества долей, всегда оставляя одну долю в составе большого общедолевого участка с целью дальнейшей скупки других долей на основании статьи 12 Закона. Однако скупка значительного числа долей - 40 - 45% - нецелесообразна, поскольку может привести к ситуации невозможности достижения кворума на собрании дольщиков (см. комментарий к статье 14 Закона). Конечно, такие пути займут больше времени и средств, но они позволяют стать и оставаться законным арендатором либо собственником большей площади ЗСХН. 3.3. Какие могут быть последствия использования участка, в том числе общедолевого, без оформления на него необходимых документов? Прежде всего - штраф на основании статьи 7.1 КоАП РФ (с юридических лиц - до 20000 рублей). Кроме того, любой правообладатель участка, в том числе один из дольщиков, может обратиться в суд о взыскании с такого пользователя неосновательного обогащения. Однако если и у истца участок не находится в законном пользовании, то суд, вероятно, откажет в удовлетворении иска. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Поволжского округа от 28 августа 2007 года N А06-6588/06. КФХ обратилось в арбитражный суд с иском к предпринимателю об истребовании из чужого незаконного владения 70 т сена урожая 2006 года. Судебными инстанциями было установлено, что истцом не представлены доказательства в подтверждение того, что спорное сено скошено с земельного участка, находящегося у него в пользовании на законных основаниях. Судебные инстанции правильно установили, что в связи с отсутствием у истца законных оснований для пользования земельным участком сено, скошенное с этого участка, не может являться его собственностью. При этом суд отметил, что, согласно статье 9 Закона, в аренду могут быть переданы участки, прошедшие кадастровый учет. В соответствии с письмом МУП "Землеустроитель" землеустроительные работы по межеванию участка производились после сенокошения, в настоящее время земельные участки сформированы. В этой связи судебные инстанции пришли к правильному выводу о том, что земельный участок, используемый истцом в период сенокошения - в июле 2006 года, не прошел кадастровый учет и не мог быть предоставлен в аренду. При таких обстоятельствах судебные инстанции пришли к правомерному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных КФХ исковых требований. Несмотря на типичность приведенных обстоятельств дела, иски о неосновательном обогащении к таким пользователям на практике в суды предъявляются редко, а доступного примера удовлетворения такого иска, содержащегося в постановлении ФАС, вообще нет. 3.4.1. Каждый дольщик может поручить представлять свои интересы на подписание договора аренды общедолевого участка лично. В этом случае число доверенностей должно совпадать с числом лиц, от имени которых действует представитель. Поскольку дольщиков на один участок может быть тысяча, то один представитель может иметь тысячу доверенностей, что крайне неудобно на практике. Статья 59 (часть первая) Основ законодательства Российской Федерации о нотариате допускает составление одной доверенности от имени нескольких лиц. Точное число нескольких лиц законодательством не установлено, на практике их может быть столько, сколько их Ф.И.О. и реквизитов документов поместится на одной странице доверенности, то есть не более 5 - 7 человек. Но поскольку за каждую доверенность взимается нотариальный тариф, нотариусам заверение доверенности не от одного доверителя
98
становится невыгодным. Реальнее добиться удостоверения доверенностей от имени как можно большего числа дольщиков в ОМС. 3.4.2. За удостоверение доверенностей на право подписания договора аренды общедолевого участка предусмотрено взимание следующих обязательных платежей: 1) государственной пошлины за совершение нотариального действия. В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.24 Налогового кодекса РФ за удостоверение доверенностей, требующих нотариальной формы в соответствии с законодательством РФ, размер нотариальной пошлины - 200 рублей (за каждую доверенность); такой же размер пошлины должен взиматься должностными лицами ОМС за удостоверение доверенностей на право заключения договора аренды вместо нотариуса. Государственная пошлина зачисляется в государственный бюджет; 2) нотариальный тариф за удостоверение доверенностей, для которых нотариальная форма не обязательна. Согласно пункту 6 части 1 статьи 22.1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате его размер - 200 рублей. Взимание нотариального тарифа должностным лицом ОМС законодательством не предусмотрено. Поскольку удостоверение доверенностей не предполагает каких-либо иных нотариальных действий и расходов, общая сумма за удостоверение каждой доверенности должна составлять, соответственно, 400 рублей. На практике же такой суммой почти никогда не ограничиваются. В практике авторов встречались случаи уплаты за одну доверенность через нотариуса 600, 700, иногда 1000 рублей. "Накрутка" мотивируется в нотариальных конторах необходимостью выполнения некой технической работы. Если дольщиков сотни человек и все они не могут сразу попасть к нотариусу (авторам известны случаи доставки их автобусами), то иногда приходится заверять доверенности с выездом нотариуса на место совершения нотариального действия. В этом случае нотариальный тариф возрастает в полтора раза (с 200 до 300 рублей), и нотариусу необходимо возместить фактические транспортные расходы (часть пятая статьи 22 и часть 2 статьи 22.1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате). В этих условиях выгодным становится удостоверение доверенностей, предусмотренных пунктом 2 статьи 9 Закона, не нотариусом, а должностным лицом ОМС: во-первых, это лицо ближе; во-вторых, ему не нужно уплачивать нотариальный тариф; втретьих, у него более реально удостоверение доверенности от имени нескольких лиц. Полагаем, что опасение нотариусов лишиться доходов от удостоверения доверенностей, предусмотренных комментируемым Законом, обусловило издание письма Федеральной нотариальной палаты от 17 марта 2008 года N 477/06-10 "Об удостоверении доверенностей, предусмотренных Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", в котором утверждается, что удостоверение доверенностей, предусмотренных Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", возможно только в случаях отсутствия нотариуса в поселении, в котором совершается нотариальное действие (при этом не уточняется, постоянное это отсутствие или временное). Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (статья 1, часть шестая) продолжают утверждать, что нотариальная деятельность не преследует цели извлечения прибыли, хотя в реальности она суперприбыльна. ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса, к правам ОМС только поселений. Между тем ФЗ об обороте и ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" не определяют муниципальные образования, должностные лица которых вправе удостоверять доверенности, предусмотренные комментируемым Законом. Кроме того, ЗСХН могут находиться на межселенной территории, за границами поселений. Не случайно комментируемый Закон из всех видов муниципальных образований
99
непосредственно упоминает только о муниципальных районах (подпункт 2 пункта 3 статьи 1, пункт 2 статьи 4, подпункт 3 пункта 1 статьи 19.1). В связи с изложенным полагаем, что удостоверение доверенностей, предусмотренных Законом, может осуществляться должностными лицами администрации муниципального района, на территории которого находится общедолевой участок, в том числе при наличии нотариуса в районном центре. Эти должностные лица должны быть определены уставами муниципальных образований. Приказом Министерства юстиции РФ от 27 декабря 2007 года N 256 утверждена Инструкция о порядке совершения нотариальных действий главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений. 4. Пункт 3 статьи 9 Закона определяет сроки аренды участков: не больше 49 лет и не меньше срока, установленного законом субъекта РФ. Объяснение тому, почему максимальный срок аренды, охватывающий период активной трудовой деятельности еще не родившегося поколения граждан, столь продолжителен и составляет именно 49, а не, например, 50 лет, невозможно найти ни в пояснительных записках к законопроектам, ни получить от правоприменителей или принимающих законы депутатов. Столь продолжительная аренда могла бы рассматриваться как собственность без полномочия по распоряжению, если бы не целый ряд факторов, препятствующих аренде, особенно общедолевых участков. Минимальный срок аренды должен определяться законом субъекта РФ в зависимости от РВИ участков с/х угодий. Если этот срок менее года, то договор аренды участка не подлежит регистрации в ЕГРП (пункт 2 статьи 26 ЗК РФ). Если этот срок - 1 год или более, то договор аренды считается заключенным лишь со дня регистрации в ЕГРП. Использование участка без регистрации в ЕГРП договора аренды, заключенного на срок 1 год или более, является основанием привлечения арендатора к ответственности по статье 7.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях за использование земельного участка без оформленных в установленном порядке документов на него, что подтверждает Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 18 апреля 2007 года N Ф08-1779/2007-755А. Согласно Определению Верховного Суда РФ от 7 ноября 2007 года N 67-Г07-20, в соответствии с пунктом 3 статьи 9 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" минимальный срок аренды земельного участка сельскохозяйственных угодий устанавливается законом субъекта Российской Федерации в зависимости не от использования земель сельскохозяйственного назначения вообще, а от разрешенного использования именно сельскохозяйственных угодий. Поэтому установление в областном законе минимальных сроков аренды земельного участка сельскохозяйственных угодий в зависимости от их разрешенного использования: предоставление земельного участка для сенокошения и выпаса скота; для сельскохозяйственного производства из пахотных земель полностью согласуется с положениями пункта 1 статьи 79 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которыми сельскохозяйственные угодья - это пашни, сенокосы, пастбища и т.д. Законы некоторых субъектов РФ устанавливают минимальные сроки аренды с учетом срока амортизации с/х культур. Например, Законом Республики Адыгея от 7 июня 2007 года N 86 "О регулировании земельных отношений" установлены следующие минимальные сроки аренды участков: 7 лет - для насаждений многолетних ягодных культур; 15 лет - для насаждений косточковых плодовых культур; 20 лет - для насаждений винограда; 30 лет - для орехоплодных; 49 лет - для чая (что совпадает с максимальным сроком аренды); 1 год - для прочих культур. 100
В то же время законы некоторых субъектов РФ устанавливают минимальные сроки аренды без учета фактически возможного использования с/х угодья. Например, согласно статье 13 Закона Московской области "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области", минимальный срок аренды земельного участка для сенокошения и выпаса скота составляет один год. В данном случае проигнорировано, что ни сенокошение, ни выпас скота на снегу не возможны. В других субъектах РФ для сенокошения и выпаса скота минимальные сроки аренды составляют от 3 до 6 месяцев. В Московской же области это будет законно еще и при условии регистрации договора аренды для сенокошения или выпаса скота в ЕГРП. 5.1. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает возможность заключения договора аренды с правом последующего выкупа участка до истечения срока аренды участка (это нужно уточнять в самом договоре аренды). Поскольку в данном случае предполагается продажа участка, она должна осуществляться в соответствии со статьями 8 и 10 Закона (см. комментарий к ним), принципиальные требования которых преимущественное право покупки участка публичным образованием, и только если оно откажется, его может купить арендатор по цене, установленной законом субъекта РФ, а если она не установлена - по рыночной цене, в соответствии с отчетом оценщика. Если договор аренды не предусматривает возможность выкупа арендованного участка, но и не отрицает аренду по истечении ее срока на новый срок с тем же арендатором, то именно он имеет преимущественное право на заключение с ним договора аренды на новый срок (пункт 5 статьи 9 Закона). Чтобы арендатор не имел такого права, нужно это указать в самом договоре. 5.2. Преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок имеет лишь арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности (пункт 5 статьи 9 Закона), то есть в соответствии с условиями договора аренды и требованиями законодательства. Однако это право не означает обязанность требовать заключения нового договора за прежнюю арендную плату. При заключении такого договора на новый срок сторона не связана условиями ранее действовавшего договора. Сохранение в новом договоре всех или некоторых прежних условий не означает его продление (пролонгацию). Речь в данном случае идет о заключении нового договора в отношении прежнего объекта аренды. Если арендатор пожелает воспользоваться своим преимущественным правом на заключение нового договора, он должен письменно уведомить арендодателя об этом в срок, который был согласован сторонами и включен в содержание действующего договора аренды. Если такой срок не предусмотрен договором, то уведомление должно быть сделано в разумный срок до окончания действия договора. Разумность срока будет определяться его достаточностью для согласования условий нового договора с прежним арендатором либо поиска арендодателем нового потенциального контрагента при отказе арендатора от этого права. В любом случае отсутствие письменного уведомления в пределах срока действия договора является молчаливым отказом от преимущественного права. Если уведомление о намерении арендатора воспользоваться своим правом будет направлено им арендодателю, это право будет существовать в течение года с момента прекращения договора аренды. Более того, на существование этого права в течение года не влияет даже то, что арендодатель уведомил арендатора до истечения срока действия договора аренды о его прекращении и об отказе арендодателя от возобновления договора на новый срок, поскольку в этом случае арендодатель должен воздерживаться от заключения договора аренды с третьим лицом в течение года с момента прекращения прежнего договора. Если арендодатель отказал арендатору в заключении договора на новый срок, но в течение года со дня истечения срока договора с ним заключил договор аренды с другим лицом, арендатор вправе по своему выбору потребовать в суде перевода на себя прав и 101
обязанностей по заключенному договору и возмещения убытков, причиненных отказом, возобновить с ним договор аренды, либо только возмещения таких убытков. Если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок (статья 621 ГК РФ, пункт 33 информационного письма Президиума ВАС РФ от 11 января 2002 года N 66 "Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой"). 6. Отсутствие ограничения общей площади участков, находящихся в аренде у одного лица (пункт 6 статьи 9 Закона), в отличие от ограничения площади с/х угодий, которые могут находиться в собственности одного лица (пункт 2 статьи 4 Закона), объясняется временным (срочным) характером права аренды. Срок - существенное условие договора аренды. Однако необходимо иметь в виду возможность арендатора выкупить арендуемые с/х угодья в собственность. В этом случае размер приобретаемых в собственность участков ограничивается (см. комментарий к статьям 3, 4 (пункт 2) и 5 Закона). Исходя из статьи 617 (пункт 1) ГК РФ, арендованный участок может быть отчужден собственником, в том числе дольщиками-арендодателями, что не является основанием прекращения договора аренды. Потребуется лишь дополнительное соглашение к договору с положениями о новом собственнике - арендодателе участка. Права и обязанности по ранее заключенному договору аренды переходят к новому собственнику участка. Договором аренды не может быть предусмотрен запрет арендодателя распоряжаться участком, поскольку это противоречило бы статье 260 (пункт 1) ГК РФ, согласно которой лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (статья 209) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. 7. Пункт 8 статьи 9 Закона допускает передачу арендатором своих арендных прав (всех или любого из них) другому лицу, если это не запрещено договором аренды, заключенным от имени дольщиков. Формально в нем говорится только о передаче арендных прав в залог, а не, например, в уставный капитал, либо всего участка в субаренду. Но поскольку к обороту ЗСХН применяются ЗК РФ и ГК РФ, на практике отсутствие запрета в Законе или договоре аренды участка воспринимается как предоставление арендатору всех прав, которые он имеет в соответствии с законодательством. ФЗ от 18 июля 2005 года N 87-ФЗ, введя в статью 9 Закона пункт 8, одновременно исключил из нее пункт 7, который предусматривал, что экономическое стимулирование лица, использующего земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения на основании договора аренды, заключенного на срок не менее чем десять лет, осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах. Статья 10. Предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности Комментарий к статье 10 1. В отличие от статьи 9 статья 10 Закона не регулирует аренду участков, находящихся в частной, в том числе долевой, собственности. Исключение составляет абзац первый пункта 4 статьи 10 Закона, и то лишь потому, что на него (по сути) содержится ссылка в статье 9 (пункт 4) Закона. По общему правилу предоставление участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду или частную собственность должно 102
осуществляться на торгах (абзац первый пункта 1 и абзац второй пункта 2 статьи 10 Закона). Примерами оформления такой продажи являются Постановление правительства Рязанской области от 8 февраля 2007 года N 38 "О проведении торгов по продаже земельного участка с кадастровым номером 62:15:06 04 25:0040 из земель сельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной собственности" и Постановление Правительства Республики Мордовия от 27 ноября 2007 года N 527 "О продаже земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной собственности Республики Мордовия". Однако из этого правила есть немало допускаемых Законом исключений. Без торгов участок может быть предоставлен в случаях, если: 1) в течение месяца после опубликования сообщения о наличии предлагаемого в аренду (не в собственность!) участка в СМИ, определенных законом субъекта РФ, поступило только одно заявление о предоставлении его в аренду (абзац первый пункта 2 статьи 10 Закона); 2) участок выкупается арендатором (абзац второй пункта 1 и абзац первый пункта 4 статьи 10 Закона) при условии предварительного отказа от преимущественного права его покупки публичным образованием (см. комментарий к статьям 8 и 9 Закона); 3) участки предоставляются в аренду без права выкупа: - религиозным организациям (объединениям); при этом, если религиозной организации участок ранее предоставлялся на праве постоянного (бессрочного) пользования, он предоставляется в собственность бесплатно в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ (абзац шестой пункта 4 статьи 10 Закона), и такие законы РФ приняты почти во всех субъектах РФ; - казачьим обществам; - научно-исследовательским организациям с/х профиля; - образовательным учреждениям с/х профиля; - общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России; - гражданам для сенокошения и выпаса скота (последнее предложение абзаца первого пункта 2 и пункт 5 статьи 10 Закона); 4) участок предоставляется в общедолевую собственность в соответствии с абзацами третьим и четвертым пункта 4 статьи 10 Закона (см. комментарий к ним); 5) участки находятся в фонде перераспределения земель и предоставляются без торгов (безвозмездно) в собственность или аренду в случаях, установленных ФЗ или законами субъектов РФ (абзац второй пункта 1 и абзац пятый пункта 4 статьи 10 Закона); к ним могут быть отнесены случаи предоставления участков: а) гражданину для ведения КФХ; статья 12 ФЗ о КФХ, устанавливая порядок предоставления участков для КФХ из государственной или муниципальной собственности, не предусматривает проведение торгов, что подтверждается также возложением финансирования работ, предусмотренных ФЗ о кадастре, на заявителя (что несовместимо с предоставлением участка на торгах, которые лицо, формировавшее участок, может проиграть); при этом, как установлено в Постановлении ФАС СевероКавказского округа от 6 февраля 2008 года N А53-5528/2007-С2-11, отсутствие предварительной публикации о предоставлении КФХ земельного участка, при отсутствии сведений о наличии заявлений от других КФХ в отношении спорных земельных участков, само по себе не является основанием для признания оспариваемого договора аренды земельного участка недействительным, изъятии у хозяйства земли и прекращении его деятельности; 6) с/х организации для с/х производства, если это предусмотрено законом субъекта РФ (например, частью 2 статьи 9 Закона Владимирской области "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Владимирской области).
103
Ссылка в пунктах 2 (абзац первый) и 5 (абзац первый) статьи 10 Закона на статью 34 ЗК РФ представляется несколько необоснованной, поскольку она регулирует порядок предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков для целей, не связанных со строительством, только гражданам, в то время как арендаторами участков могут быть не только граждане (обычно ведущие КФХ), но и, как следует опять-таки из пункта 5 статьи 10 Закона, юридические лица. Полагаем, что двойная ссылка на статью 34 ЗК РФ должна подчеркнуть, что ЗСХН не должны застраиваться. 2. Предоставлять участок в аренду или собственность, на конкурсе или аукционе (когда торги обязательны) - это решает тот, кто предоставляет. Поскольку ЗСХН, не предоставлявшиеся в частную собственность, находятся, как правило, в неразграниченной государственной собственности, распоряжаться ими вправе ОМС муниципальных районов или городских округов (не поселений!) в соответствии со статьей 3 (пункт 10) Вводного закона и Правилами организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 года N 808 во исполнение статьи 38 ЗК РФ, на которую содержится ссылка в пункте 3 статьи 10 Закона. Предоставление участка в частную собственность может быть запрещено лишь законом, например, законом субъекта РФ о дате начала приватизации участков. 3. Согласно абзацу первому пункта 4 статьи 10 Закона, переданный в аренду участок может быть приобретен арендатором в собственность по рыночной стоимости, сложившейся в данной местности, или по цене, установленной законом субъекта РФ, по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования этого участка. Данное положение действует как в случаях аренды участка из государственной или муниципальной собственности, так и из частной собственности, поскольку ссылка на него содержится в пункте 4 статьи 9 Закона. Положение об установлении выкупной цены именно законом субъекта РФ означает, что если закон субъекта РФ установил цену, то стороны договора не могут установить иную цену. Если закон субъекта РФ по этому вопросу не принят, то стороны могут установить свою цену. У субъектов РФ появился выбор: устанавливать или не устанавливать своими законами выкупную цену либо вообще отказаться от предоставления участка в собственность арендатора (абзац второй пункта 4 статьи 10 Закона); дифференцировать цену в зависимости от вида с/х угодий; установить цену ниже или выше кадастровой стоимости. Цена может быть символической, необходимой для соблюдения комментируемого Закона. Примером установления фиксированной цены выкупа арендованного участка является Закон Краснодарского края от 27 февраля 2006 года N 997-КЗ, в соответствии с которым арендованные из государственной или муниципальной собственности с/х угодья по истечении трех лет аренды при условии их надлежащего использования приобретаются в собственность по истечении 6 лет с момента заключения договора аренды - по цене, равной 80% кадастровой стоимости с/х угодий; по истечении 9 лет с момента заключения договора аренды - по цене, равной 60% кадастровой стоимости с/х угодий; по истечении 12 лет с момента заключения договора аренды - по цене, равной 40% кадастровой стоимости с/х угодий; по истечении 15 лет с момента заключения договора аренды - по цене, равной 20% кадастровой стоимости с/х угодий. Если фиксированная цена выкупа арендованного из государственной или муниципальной собственности участка законом субъекта РФ не установлена, то для выкупа необходимо предварительно провести его оценку, поскольку статья 8 ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" устанавливает, что проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично 104
Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям; выкуп арендованного участка должен проводиться согласно результату оценки (цене), например: АДМИНИСТРАЦИЯ ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 14 мая 2008 г. N 580 О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ В СОБСТВЕННОСТЬ ЗА ПЛАТУ ОБЩЕСТВУ С ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ "РАЗВИТИЕ" ДЛЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ИЗ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ Рассмотрев ходатайство общества с ограниченной ответственностью "Развитие" о предоставлении в собственность за плату находящегося у него в аренде с 03.07.2003 земельного участка сельскохозяйственного назначения, руководствуясь статьей 10 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в редакции от 05.02.2007) и статьей 13 Закона области от 05.12.2007 N 316-З "О регулировании земельных отношений в Тамбовской области", администрация области постановляет: 1. Предоставить в собственность за плату обществу с ограниченной ответственностью "Развитие" для сельскохозяйственного использования земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, находящийся в собственности области (свидетельство о государственной регистрации права от 08.02.2008 68-АА N 749224), общей площадью 442,8 гектара пашни, кадастровый номер 68:23:0000000:0009, по цене 1170000 (один миллион сто семьдесят тысяч) рублей согласно отчету об определении рыночной стоимости земельного участка от 23.12.2007 N 166-07/383/14-1207, подготовленного обществом с ограниченной ответственностью "КАПИТАЛ-Е". Местоположение земельного участка установлено относительно ориентира: СПК "Дружба", расположенного в границах участка, адрес ориентира: Тамбовская обл., Уметский р-н, с/с Градоуметский (местоположение указано в соответствии с кадастровым планом от 31.08.2007 N 23.2/07-1-0648). 2. Комитету по управлению имуществом области (Чулков) заключить с обществом с ограниченной ответственностью "Развитие" договор купли-продажи указанного в пункте 1 земельного участка. Глава администрации области О.И.БЕТИН Решение о предоставлении участка в собственность или об отказе в его предоставлении в собственность арендатора должно быть принято в течение 30 дней со дня подачи таким арендатором заявления в письменной форме в исполнительный ОГВ субъекта РФ или ОМС, обладающие правом предоставления соответствующих участков в пределах их компетенции (абзац второй пункта 4 статьи 10 Закона). Заявление арендатор может подавать неоднократно, особенно в связи с изменением законодательства или сменой главы муниципального образования. На выкуп арендованного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не распространяется ФЗ от 22 июля 2008 года N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении 105
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", поскольку, как установлено в его пункте 4 части 2 статьи 1, его действие не распространяется на недвижимое имущество, которое ограничено в обороте, а комментируемый Закон регулирует оборот именно такого имущества. 4.1. Особого внимания заслуживают абзацы третий и четвертый пункта 4 комментируемой статьи. В соответствии с ними с/х угодья, предоставленные с/х организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, могут предоставляться гражданам на праве общей собственности бесплатно в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ. При этом перечень категорий граждан, имеющих право на получение земельной доли, и порядок определения ее размера также должны устанавливаться законами субъектов РФ. В субъектах РФ, где такие законы отсутствуют, предоставление гражданам с/х угодий организаций, находящихся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования, не допускается. Полагаем, что абзац третий не случайно именует их именно с/х угодьями, а не участками, тем самым подчеркивая, что такие с/х угодья не проходили кадастровый учет. Но поскольку абзац четвертый пункта 4 комментируемой статьи говорит о земельных долях, это означает передачу таких с/х угодий в долевую собственность граждан с последующим межеванием и кадастровым учетом общедолевого участка за их счет. Абзацы третий и четвертый пункта 4 статьи 10 - единственные положения Закона, способствующие возникновению общедолевой собственности на участки, причем в собственности достаточно многочисленных новых дольщиков. Все остальные положения Закона направлены на выдел долей, в итоге на полный раздел общедолевых участков и прекращение на них общедолевой собственности либо многократное сокращение числа сособственников участков. 4.2. Абзацы третий и четвертый пункта 4 статьи 10 Закона необходимо понимать как пришедшие на смену указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ 1990-х годов, которые не допускали раздел на доли ЗСХН некоторых специализированных колхозов и совхозов. С принятием комментируемого Закона и отменой указанных подзаконных актов вовлечение таких с/х угодий в долевую собственность хотя и было отдано на усмотрение законодательных органов субъектов РФ, но в их законах случаи и порядок предоставления с/х угодий из "бессрочки" организаций в собственность граждан, а также перечень указанных граждан едва ли не дословно воспроизводят положения подзаконных актов 1990-х годов: работники с/х организаций, работники социальной сферы на селе и т.п. Вместе с тем даже буквальный смысл данных положений допускает возникновение некоторых неблагоприятных последствий: 1) немотивированное перераспределение по решениям ОГВ с/х угодий, выражающееся в их безвозмездном изъятии у с/х организаций и предоставлении их гражданам (другим лицам), при отсутствии каких-либо нарушений использования с/х угодий с/х организацией; 2) возникновение на с/х угодья долевой собственности множества граждан, что, как показывает практика, не способствует не только обороту, но и надлежащему оформлению и использованию ЗСХН; 3) "конкуренцию" абзацев третьего и четвертого пункта 4 статьи 10 Закона с пунктом 7 этой же статьи, который позволяет с/х организации отмежевать, откадастрировать и приобрести в свою собственность участки с/х угодий из "бессрочки" и тем самым не допустить в отношении себя приведение в действие абзацев третьего и четвертого пункта 4 статьи 10 Закона. Иной путь - обращение в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение положениями абзацев третьего и четвертого пункта 4 статьи 10 Закона и принятым в их исполнение законом субъекта РФ конституционного права с/х организации на землю. 106
Полагаем, что абзацы третий и четвертый пункта 4 статьи 10 Закона и производные от них законы субъектов РФ пригодны для с/х угодий организаций, объявленных банкротами. Они фактически содержат правило о распоряжении землей с/х организации, ликвидируемой в случае банкротства, о самом банкротстве не упоминая, - о банкротстве упоминают законы некоторых субъектов РФ, принятые в их исполнение. Но такое правило не предусмотрено ФЗ о банкротстве, содержащим специальные нормы о банкротстве с/х организаций и допускающим приобретение недвижимости, принадлежащей с/х организации, иными с/х организациями и КФХ, расположенными в данной местности и имеющими участки, примыкающие к участку должника (см. комментарий к статьям 1 и 8 Закона), но не гражданами в общую долевую собственность. Для согласования положений ФЗ о банкротстве и абзацев третьего и четвертого пункта 4 статьи 10 Закона необходимо изменение одного из них. Предпочтительным представляется изменение абзацев третьего и четвертого пункта 4 статьи 10 Закона, поскольку, как показывает практика, передача участка в собственность множества граждан-дольщиков впоследствии все равно приводит либо к образованию ими же новой с/х организации, либо к многочисленным спорам об использовании общедолевого участка и о выделе из него долей. Полагаем неуместной ссылку в абзаце третьем пункта 4 статьи 10 Закона на статью 28 ЗК РФ. 5. Согласно пункту 6 статьи 10 Закона, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными пастбищами и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы гражданам и юридическим лицам только на праве аренды на срок не менее чем пять лет. Указанные ЗСХН нередко не формируются (не межуются) в участки и не ставятся на кадастровый учет, поскольку имеют значительную площадь, обусловливающую значительную стоимость межевания. В связи с этим говорить о земельных участках, занятых пастбищами, зачастую преждевременно. Если же участок пастбища действительно сформирован и прошел кадастровый учет, то он не может быть предоставлен ни в частную собственность, ни в аренду на срок менее пяти лет. Пункт 6 статьи 10 Закона в качестве арендаторов называет граждан и юридических лиц. Между тем оленьи пастбища в районах Крайнего Севера зачастую используются общинами коренных малочисленных народов Севера, которые определяются как формы самоорганизации лиц (статья 1 ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"). В связи с этим полагаем, что к ним подлежат приоритетному применению положения законодательства, определяющие режим территорий (мест) и традиционного природопользования коренных малочисленных народов. 6.1.1. Согласно пункту 7 статьи 10 Закона приобретение с/х организациями, а также гражданами, осуществляющими деятельность по ведению КФХ, права собственности на земельные участки или права аренды земельных участков, которые находятся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, осуществляется в соответствии с Вводным законом. С/х угодья приобретаются в собственность по цене, установленной законом субъекта РФ в размере не более 20 процентов кадастровой стоимости с/х угодий. Пункт 7 статьи 10 Закона распространяется на все участки для ведения КФХ на праве пожизненного наследуемого владения, в том числе предоставлявшиеся гражданам (без статуса юридического лица). Как правило, участки ранее - до введения в действие ЗК РФ, то есть до ноября 2001 года, - предоставлялись для ведения КФХ если не в собственность, то на праве пожизненного наследуемого владения, реже - на праве постоянного (бессрочного) пользования. С/х организациям участки на праве пожизненного наследуемого владения не предоставлялись. 107
6.1.2. Пункт 7 статьи 10 Закона содержит условия приватизации с/х угодий в тех субъектах РФ, где она не запрещена законом субъекта РФ во исполнение пункта 4 статьи 1 Закона. ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" в силу его подпункта 1 пункта 2 статьи 3 на приватизацию незастроенных ЗСХН не распространяется. Приобретение участков в частную собственность, в том числе в соответствии с пунктом 7 статьи 10 Закона, необходимо для вовлечения участка в имущественный оборот (на рынок земли), совершение с ним сделки, в частности для получения кредита под залог этого участка. Банк не выдаст кредит под залог участка, на который не оформлена частная собственность заемщика. 6.2. С/х организации, указанные в пункте 7 статьи 10 Закона, определяются ФЗ различно. Определение собственно с/х организации содержится в пункте 1 статьи 177 ФЗ о банкротстве: "Для целей настоящего Федерального закона под сельскохозяйственными организациями понимаются юридические лица, основными видами деятельности которых являются производство или производство и переработка сельскохозяйственной продукции, выручка от реализации которой составляет не менее чем пятьдесят процентов общей суммы выручки". В иных ФЗ содержится определение не с/х организации, а с/х товаропроизводителя. Статья 3 ФЗ "О развитии сельского хозяйства" определяет с/х товаропроизводителя как организацию, индивидуального предпринимателя, осуществляющего производство с/х продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством РФ, и реализацию этой продукции при условии, что в общем доходе с/х товаропроизводителей доля от реализации этой продукции составляет не менее чем 70% в течение календарного года; с/х товаропроизводителями признаются также: 1) граждане, ведущие ЛПХ в соответствии с ФЗ о ЛПХ; 2) с/х потребительские кооперативы (перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие (в том числе кредитные), снабженческие, заготовительные), созданные в соответствии с ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации"; 3) КФХ в соответствии с ФЗ о КФХ. Из аналогичного критерия - 70 (не 50)% дохода от с/х деятельности - определяется с/х товаропроизводитель абзацем седьмым статьи 1 ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации". Полагаем, что для признания с/х организации, подпадающей под действие пункта 7 статьи 10 Закона, следует руководствоваться ФЗ "О развитии сельского хозяйства" как позднее принятым (более новым) ФЗ, а не ФЗ о банкротстве, который действует в отношении только банкротящихся с/х организаций. При этом 70% дохода с/х организации от реализации с/х продукции не обязательно должно быть от использования общедолевого участка по договору аренды, заключенному с дольщиками. Перечень сельскохозяйственной продукции, производство, первичную и последующую (промышленную) переработку которой осуществляют сельскохозяйственные товаропроизводители, указанный в статье 3 ФЗ "О развитии сельского хозяйства", утвержден Постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 года N 446. 6.3. На с/х организации и КФХ в равной мере распространяется пункт 2 статьи 3 Вводного закона, исходя из которого они обязаны перейти с "бессрочки" или пожизненного наследуемого владения участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, на право аренды участков или приобрести участки в собственность по своему желанию до 1 января 2010 года в соответствии с правилами статьи 36 ЗК РФ. При этом порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности РФ, 108
субъектов РФ или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством РФ, ОГВ субъектов РФ, ОМС (абзац второй пункта 3 статьи 65 ЗК РФ), а порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, государственная собственность на которые не разграничена (среди ЗСХН таких немало), - в соответствии с абзацем пятым пункта 10 статьи 3 Вводного закона, то есть ОГВ субъектов РФ. При этом: - для арендуемых участков ЗСХН максимальный размер арендной платы на год 0,3% кадастровой стоимости (абзацы третий и пятый пункта 2 статьи 3 Вводного закона), что совпадает с максимальным размером земельного налога с таких участков (абзац второй подпункта 1 пункта 1 статьи 394 Налогового кодекса РФ); - нормативный акт субъекта РФ может как непосредственно установить арендную плату, так и делегировать ее установление ОМС; - распоряжение участками ЗСХН, в том числе передача их в аренду договором, предусматривающим ставки арендной платы, утвержденные ОГВ субъектов РФ, исходя из абзаца второго пункта 10 статьи 3 Вводного закона, осуществляется ОМС. Статья 36 (пункт 1) ЗК РФ устанавливает исключительное право на приватизацию земельных участков собственниками зданий, строений, сооружений на этих участках. Комментируемый Закон на застроенные участки не распространяется (абзац второй пункта 1 статьи 1 Закона), за исключением занятых гидротехническими сооружениями и мелиоративными системами (см. комментарий к статье 4 Закона). Однако это не является препятствием для выкупа участков в собственность: как установлено Постановлением ВАС РФ от 21 марта 2006 года N 14711/05, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу: отсутствие на спорном земельном участке объекта недвижимости, принадлежащего истцу на праве собственности, не может служить препятствием для переоформления им права постоянного (бессрочного) пользования на право собственности. Выбор права, на который переоформляется "бессрочка" или пожизненное наследуемое владение - право собственности или право аренды, - осуществляет лицо, переоформляющее право, по своему усмотрению. Это усмотрение может быть ограничено, сужено до права аренды только прямым законодательным запретом иметь участок на праве собственности. Например, участок из "бессрочки" нельзя выкупить в собственность в субъектах РФ, в которых законами запрещена приватизация ЗСХН. Однако имеется пример отказа в выкупе участка в собственность в случае неосуществления на участке производства с/х продукции. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Московского округа от 15 марта 2006 года N КГ-А41/1750-06. В. обратилась в Арбитражный суд Московской области к Минимущества Московской области с иском о признании права истицы на выкуп земельного участка для ведения КФХ. Согласно постановлению главы администрации района от 18 февраля 1992 года спорный земельный участок был предоставлен истице на праве постоянного (бессрочного) пользования для организации КФХ. Аналогичная цель предоставления истице земельного участка указана в свидетельстве о государственной регистрации права от 20 сентября 2004 года. Принадлежность земельного участка к ЗСХН предопределяет необходимость учета требований специального законодательства при решении вопроса о предоставлении участка в собственность. В нем установлено обязательное требование к покупателям земельных участков из ЗСХН - таковыми могут быть те юридические лица и предприниматели, включая КФХ, которые осуществляют деятельность по производству сельскохозяйственной продукции. Установление законом специального субъектного состава покупателей земельных участков из ЗСХН продиктовано и согласуется с целевым назначением земель указанной категории. 109
При рассмотрении дела истица не представила суду каких-либо доказательств, могущих свидетельствовать о том, что на спорном земельном участке, переданном ей в 1992 году, истица, как глава КФХ, осуществляет деятельность по производству с/х продукции. Данное обстоятельство является основанием для отказа в признании за истицей права на выкуп спорного земельного участка. Можно добавить, что отсутствие доказательств осуществления с/х производства на участке в течение трех лет является основанием его безвозмездного изъятия (см. комментарий к статье 6 Закона). Таким образом, если ФЗ не изменятся, то в течение 2010 года в случае непереоформления "бессрочки" или пожизненного наследуемого владения на собственность или аренду может быть наложен штраф по статье 7.1 КоАП РФ как за использование земельного участка без оформленных в установленном порядке документов на него (от десяти до двадцати тысяч рублей), а с 1 января 2011 года - по статье 7.34 КоАП РФ, за нарушение сроков и порядка переоформления "бессрочки" (непожизненного наследуемого владения) на собственность или аренду (от двадцати до ста тысяч рублей). 6.4. Незастроенные ЗСХН, находящиеся под действием комментируемого Закона, находятся, как правило, вне разграниченной государственной собственности, распоряжаться которой, то есть быть стороной договора купли-продажи либо аренды участка, пункт 10 статьи 3 Вводного закона позволяет ОМС. Но при этом порядок определения размера и условий внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливается ОГВ субъектов РФ, но не выше 0,3% кадастровой стоимости участка в год. Кадастровая стоимость (оценка) ЗСХН проводится в соответствии с (со): - статьей 66 ЗК РФ; - Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1999 года N 945 "О государственной кадастровой оценке земель"; - Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 года N 316 "Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель"; - Приказом Минэкономразвития России от 4 июля 2005 года N 145 "Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения"; - Приказом Минэкономразвития России от 28 июня 2007 года N 215 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции "Организация проведения государственной кадастровой оценки земель". Если кадастровая оценка ЗСХН проведена в установленном порядке органом исполнительной власти субъекта РФ, то оспорить ее в суде маловероятно. Именно от утвержденной кадастровой стоимости ЗСХН зависит стоимость выкупа участка с/х угодий в собственность, которая должна быть установлена законом субъекта РФ в размере 20% или менее кадастровой стоимости с/х угодий. Если законом субъекта РФ во исполнение пункта 7 статьи 10 Закона не утверждена цена выкупа с/х угодий в собственность, то в выкупе будет отказано (см., например, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 20 ноября 2006 года N А56-52271/2005). В отношении ЗСХН, не относящихся к с/х угодьям, установленная законом субъекта РФ во исполнение пункта 7 статьи 10 Закона цена не применяется. Для выкупа участков таких ЗСХН необходимо либо соответствующее изменение законодательства, либо изменение РВИ участка ЗСХН, не относящегося к с/х угодьям, на один из видов с/х угодий, либо перевод участка в другую категорию земель (см. комментарий к статье 4 Закона). В некоторых муниципальных образованиях определялись правила изменения РВИ участков ЗСХН, например Временные правила изменения вида разрешенного использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения на 110
территории МО МР "Юхновский район", утвержденные решением районного собрания представителей муниципального образования "Юхновский район" Калужской области от 9 июня 2007 года N 129. Субъект РФ может возместить часть расходов с/х товаропроизводителям на выкуп ЗСХН. Например, распоряжением правительства Нижегородской области от 16 февраля 2007 года N 136-р утверждалось Положение о возмещении из областного бюджета в 2007 году части расходов сельскохозяйственных товаропроизводителей на переоформление прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Статья 11. Наследование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения Комментарий к статье 11 1. Комментируемая статья устанавливает ограничения наследования с/х угодий. В соответствии с ней не допускается наследование участков иностранцами или без соблюдения предельных размеров с/х угодий, установленных законами субъектов РФ, которые могут быть в собственности любого лица. Если такое наследство вопреки Закону все же зарегистрировано ФРС России в собственности, то наследник обязан провести отчуждение с/х угодий. Статья 11 Закона говорит о наследовании только участков. Между тем доля тоже может переходить по наследству (см. комментарий к статье 12 Закона). Унаследовать можно участки, находящиеся в частной собственности либо в пожизненном наследуемом владении, предоставленные для КФХ. Участок КФХ наследуется в соответствии со статьей 1179 ГК РФ ("Наследование имущества члена крестьянского (фермерского) хозяйства". 2. К наследованию применяются правила ГК РФ. В соответствии со статьей 1110 ГК РФ унаследовать можно имущество только умершего человека. Не допускается наследование имущества, принадлежащего организации. Согласно статье 1181 ГК РФ ("Наследование земельных участков"), участок входит в состав наследства и наследуется на общих основаниях, установленных ГК РФ (с соблюдением условий об очередности наследования, открытии наследства и др.). На принятие наследства, в состав которого входит участок, специальное разрешение не требуется. 3. В соответствии со статьей 1182 ГК РФ раздел участка, принадлежащего наследникам на праве общей собственности, осуществляется с учетом минимального размера участка. При невозможности раздела участок переходит к наследнику, имеющему преимущественное право на получение в счет своей наследственной доли этого участка. Остальным наследникам на основании статьи 1170 ГК РФ им должна быть выплачена соразмерная компенсация. В случае, когда никто из наследников не имеет преимущественного права на получение участка или не воспользовался этим правом, владение, пользование и распоряжение участком осуществляются наследниками на условиях общей долевой собственности. Исходя из этих положений, общая собственность на участок возникает при невозможности раздела участка. Не допускается раздел с/х угодий между наследниками, если в результате раздела участок окажется меньше минимального размера, установленного законом субъекта РФ (см. комментарий к статье 4 Закона). 4. В соответствии со статьей 80 ЗК РФ если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследство, либо все наследники лишены завещателем наследства, либо наследник отказался от наследства в пользу
111
государства или отказался от наследства без указания, в пользу кого он отказывается от наследства, то участок поступает в фонд перераспределения земель. Из всех категорий земель фонд перераспределения земель создан только для ЗСХН и предназначен для перераспределения ЗСХН с целью их использования в с/х производстве. Поскольку этот фонд формируется также за счет принудительно изымаемых участков в случаях, предусмотренных ФЗ (подпункт 3 пункта 2 статьи 80 ЗК РФ), в него подлежат отнесению также участки, формируемые в счет невостребованных долей (см. комментарий к пункту 5 статьи 13 Закона). Глава III. ОСОБЕННОСТИ ОБОРОТА ДОЛЕЙ В ПРАВЕ ОБЩЕЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ИЗ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ Статья 12. Особенности совершения сделок с долями в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения Комментарий к статье 12 1. Глава III Закона содержит три статьи: 12, 13 и 14. Статья 12 Закона устанавливает особенности совершения сделок с долями без (до) их выдела из общедолевого участка. Статья 13 Закона устанавливает порядок выдела долей. Статья 14 Закона устанавливает порядок владения, пользования и распоряжения участком, находящимся в долевой собственности, а также правила о собрании дольщиков, когда оно необходимо, в том числе для выдела долей. Кроме статей 12 - 14 Закона исключительно долям посвящены также статьи 15 - 18 Закона, в которых, в частности, дается понятие земельной доли, с которого и надо бы начинать положения Закона о долях. Их выведение за рамки главы III Закона об особенностях оборота долей не только усиливает теоретико-правовой аспект комментария, но и трудности на практике, затрудняет уяснение статуса и различий участков и долей и особенностей их оборота. Например, в Постановлении ФАС Центрального округа от 30 марта 2006 года N А08-5000/05-21 утверждалось, что "передаваемая Р. в доверительное управление Обществу земельная доля индивидуализирована, ее местонахождение установлено, присвоен кадастровый номер, поэтому данный объект (земельный участок - доля в праве) ... является отдельным объектом, относящимся к недвижимому имуществу". Необходимо подчеркнуть, что любая сделка с долей юридически допустима, если общедолевой участок, в составе которого такая доля находится, прошел межевание и кадастровый учет (вне участка его доли не может быть). Однако на практике сделки с долями совершаются без (до) межевания и кадастрового учета общедолевых участков. В целом можно отметить, что правила владения, пользования и распоряжения общим имуществом (участком) по ФЗ об обороте значительно дополнены и детализированы по сравнению с главой 16 ГК РФ "Общая собственность", но в пользу противоречивого смешения общих норм ГК РФ и специальных норм Закона. 2.1. В пункте 1 статьи 12 Закона решается вопрос о том, каким законом - земельным или гражданским - и в какой мере регулируется оборот долей. Соотношение норм земельного и гражданского законодательства и права относится к одной из сложнейших проблем права, вызывающей острые дискуссии среди специалистов. Точка зрения авторов об этом приводится в комментарии к статье 1 Закона. ФЗ об обороте в абзаце первом пункта 1 статьи 12 указал на необходимость применения к обороту долей ГК РФ. Если дольщиков шесть или более (превышает пять), то ГК РФ применяется в части, не противоречащей комментируемому Закону, то есть дополняет применение положений Закона своими, не противоречащими Закону, 112
положениями. Если же участников долевой собственности на участок пять или менее, то применяются только правила ГК РФ без учета особенностей, установленных статьями 12 14 Закона. Критерий численности дольщиков представляется странным. По крайней мере во время принятия Закона (2002 год), когда выбирался этот критерий, имелось мало случаев, когда число участников общей долевой собственности на участок, то есть бывших колхозников и их наследников, осталось 5 или меньше. Очевидно, законодатель: - исходил из того, что положения ГК РФ о долевой собственности оптимальны только для малого количества дольщиков; - ориентировал до пяти дольщиков на скупку долей в составе участка с целью ухода от предусмотренных Законом правил о долях. Субъектный состав дольщиков при этом может быть различным. Как правило, дольщики - это граждане. Однако в некоторых случаях дольщиками остаются с/х организации или КФХ, а также субъект РФ или муниципальное образование - с тех пор, когда прежняя редакция Закона (до ФЗ от 18 июля 2005 года N 87-ФЗ) допускала преимущественное право покупки долей также публичными образованиями. У каждого дольщика может быть любое количество долей. Учитывая неудобство на практике конструкции значительного числа дольщиков на один участок, имеется тенденция к увеличению числа участков, находящихся в собственности не более пяти дольщиков, в основном в результате внутренней скупки ими долей либо выдела долей (группы долей). Сколько бы ни было долей у каждого дольщика, если дольщиков не более пяти, к сделкам с долями применяются только правила ГК РФ, без статей 12 - 14 Закона. Общее у ГК РФ и Закона следующее: они содержат правила оборота долей в составе имущества, находящихся в общей собственности простой совокупности дольщиков, не являющихся участниками юридического лица, применительно к обороту ЗСХН - не внесших свои доли в уставные капиталы с/х организаций. 2.2. Абзац первый пункта 1 статьи 12 Закона - своеобразная общая часть его положений о сделках с долями. При этом сделкой является не только совершение с долей одного из действий, предусмотренных абзацем вторым пункта 1 статьи 12 Закона, но и выдел доли. Согласно статье 153 ГК РФ, сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. Выдел доли, то есть образование участка в счет доли, несомненно, направлен на возникновение, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей: возникновение права собственности на выделенный в счет доли участок и прекращение права на участок, оставшийся после выдела всех своих долей. 2.3. Как следует из абзаца первого пункта 1 статьи 12 Закона, к сделкам с долями, если число дольщиков не превышает пять, применяются только правила ГК РФ. В основном к ним относятся положения главы 16 ГК РФ "Общая собственность", согласно которым: - имущество, находящееся в собственности двух или нескольких лиц, принадлежит им на праве общей собственности; имущество может находиться в общей собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (долевая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность); общая собственность на имущество является долевой, за исключением случаев, когда законом предусмотрено образование совместной собственности на это имущество (статья 244); - если доли участников долевой собственности не могут быть определены на основании закона и не установлены соглашением всех ее участников, доли считаются равными; соглашением всех участников долевой собственности может быть установлен порядок определения и изменения их долей в зависимости от вклада каждого из них в образование и приращение общего имущества; участник долевой собственности, осуществивший за свой счет с соблюдением установленного порядка использования 113
общего имущества неотделимые улучшения этого имущества, имеет право на соответствующее увеличение своей доли в праве на общее имущество; отделимые улучшения общего имущества, если иное не предусмотрено соглашением участников долевой собственности, поступают в собственность того из участников, который их произвел (статья 245); - распоряжение имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляется по соглашению всех ее участников; участник долевой собственности вправе по своему усмотрению продать, подарить, завещать, отдать в залог свою долю либо распорядиться ею иным образом с соблюдением при ее возмездном отчуждении правил, предусмотренных статьей 250 ГК РФ (статья 246 ГК РФ); - владение и пользование имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляются по соглашению всех ее участников, а при недостижении согласия - в порядке, устанавливаемом судом; участник долевой собственности имеет право на предоставление в его владение и пользование части общего имущества, соразмерной его доле, а при невозможности этого вправе требовать от других участников, владеющих и пользующихся имуществом, приходящимся на его долю, соответствующей компенсации (статья 247); - плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в долевой собственности, поступают в состав общего имущества и распределяются между участниками долевой собственности соразмерно их долям, если иное не предусмотрено соглашением между ними (статья 248); - каждый участник долевой собственности обязан соразмерно со своей долей участвовать в уплате налогов, сборов и иных платежей по общему имуществу, а также в издержках по его содержанию и сохранению (статья 249); - при продаже доли в праве общей собственности постороннему лицу остальные участники долевой собственности имеют преимущественное право покупки продаваемой доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях, кроме случая продажи с публичных торгов; публичные торги для продажи доли в праве общей собственности при отсутствии согласия на это всех участников долевой собственности могут проводиться в случаях, предусмотренных частью второй статьи 255 ГК РФ, и в иных случаях, предусмотренных законом; продавец доли обязан известить в письменной форме остальных участников долевой собственности о намерении продать свою долю постороннему лицу с указанием цены и других условий, на которых продает ее; если остальные участники долевой собственности откажутся от покупки или не приобретут продаваемую долю в праве собственности на недвижимое имущество в течение месяца, продавец вправе продать свою долю любому лицу; при продаже доли с нарушением преимущественного права покупки любой другой участник долевой собственности имеет право в течение трех месяцев требовать в судебном порядке перевода на него прав и обязанностей покупателя; уступка преимущественного права покупки доли не допускается (статья 250 ГК РФ); - момент перехода доли в праве общей собственности по договору, подлежащему государственной регистрации, определяется в соответствии с пунктом 2 статьи 223 ГК РФ, согласно которому в случаях, когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом (статья 251); - имущество, находящееся в долевой собственности, может быть разделено между ее участниками по соглашению между ними; участник долевой собственности вправе требовать выдела своей доли из общего имущества; при недостижении участниками долевой собственности соглашения о способе и условиях раздела общего имущества или выдела доли одного из них участник долевой собственности вправе в судебном порядке требовать выдела в натуре своей доли из общего имущества; если выдел доли в натуре не допускается законом или невозможен без несоразмерного ущерба имуществу, 114
находящемуся в общей собственности, выделяющийся собственник имеет право на выплату ему стоимости его доли другими участниками долевой собственности; несоразмерность имущества, выделяемого в натуре участнику долевой собственности, его доле в праве собственности устраняется выплатой соответствующей денежной суммы или иной компенсацией; выплата участнику долевой собственности остальными собственниками компенсации вместо выдела его доли в натуре допускается с его согласия; в случаях, когда доля собственника незначительна, не может быть реально выделена и он не имеет существенного интереса в использовании общего имущества, суд может и при отсутствии согласия этого собственника обязать остальных участников долевой собственности выплатить ему компенсацию; с получением компенсации собственник утрачивает право на долю в общем имуществе (статья 252); - кредитор участника долевой собственности при недостаточности у собственника другого имущества вправе предъявить требование о выделе доли должника в общем имуществе для обращения на нее взыскания; если в таких случаях выделение доли в натуре невозможно либо против этого возражают остальные участники долевой собственности, кредитор вправе требовать продажи должником своей доли остальным участникам общей собственности по цене, соразмерной рыночной стоимости этой доли, с обращением вырученных от продажи средств в погашение долга; в случае отказа остальных участников общей собственности от приобретения доли должника кредитор вправе требовать по суду обращения взыскания на долю должника в праве общей собственности путем продажи этой доли с публичных торгов (статья 255). 2.4. Отличия (особенности) общей долевой собственности на участок в соответствии с Законом, если дольщиков более пяти, состоят в следующем: 1) принятие решений о порядке владения, пользования и распоряжения участком, находящимся в долевой собственности, с предварительным оформляемым протоколом, собранием дольщиков, а не сразу по соглашению (договору) всех дольщиков; 2) порядок извещения дольщиков о предстоящем отчуждении (кроме куплипродажи) доли через СМИ, определенные законом субъекта РФ, а не исключительно посредством письменного уведомления каждого дольщика; 3) доли в составе участка всегда равны у всех дольщиков; соглашением дольщиков не может быть установлен порядок определения и изменения их долей в зависимости от вклада каждого из них в образование и приращение участка; не предусмотрено заключение соглашений о порядке владения, пользования и (или) распоряжения общедолевым участком; участник долевой собственности, осуществивший за свой счет неотделимые улучшения участка, не имеет права на соответствующее увеличение своей доли в праве на общее имущество; 4) долю не допускается отдавать в залог, продавать постороннему (третьему) лицу либо с публичных торгов; 5) выдел доли не обусловлен отказом в разделе участка другими дольщиками, возможен во внесудебном порядке и осуществляется без компенсации невыделяющимся дольщикам; 6) доли, которыми не распоряжались их собственники в течение трех лет, подлежат выделению в участок по решению публичного образования и признанию такого участка собственностью публичного образования в судебном порядке; 7) на доли распространяются положения земельного законодательства и законов субъектов РФ об обороте. Все указанные особенности режима долевой собственности не распространяются на общедолевые участки, находящиеся в собственности пяти или менее дольщиков. Если дольщиков на участок пять или менее, то на доли не распространяются положения статей 12 - 14 Закона. 3.1. Если участников долевой собственности шесть или более, то согласно абзацу второму пункта 1 статьи 12 Закона без выделения земельного участка в счет земельной 115
доли такой участник долевой собственности по своему усмотрению вправе завещать свою земельную долю, внести ее в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности, или передать свою земельную долю в доверительное управление либо продать или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину - члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности. Участник долевой собственности вправе распорядиться земельной долей по своему усмотрению иным образом только после выделения земельного участка в счет земельной доли. Вопреки абзацу второму пункта 1 статьи 12 Закона дольщик: 1) не может передать свою долю в уставный капитал другого дольщика-гражданина либо КФХ, поскольку такие лица не имеют уставных капиталов; 2) не может распорядиться своей долей после выделения земельного участка в счет земельной доли, поскольку доля перестанет существовать вследствие такого выдела; 3) не вправе продать выделенный в счет доли участок для ведения с/х производства или КФХ по своему усмотрению, поскольку преимущественное право покупки такого участка имеет публичное образование (см. комментарий к статье 8 Закона), а не избранное дольщиком лицо. Таким образом, собственно с долей (всеми своими долями либо отдельными из них) дольщик вправе: 1) по своему усмотрению завещать любому лицу; свобода завещания ограничивается лишь правилами об обязательной доле в наследстве (статьи 1119 (пункт 1) и 1149 ГК РФ); 2) продать, подарить либо передать долю в доверительное управление другому дольщику, юридическому лицу либо КФХ, использующему общедолевой участок; 3) внести долю в уставный капитал с/х организации, использующей общедолевой участок; 4) выделить долю (доли) как для совершения иных сделок и (или) с иными лицами, так и для сохранения за собой права собственности на выделенный участок. Из указанных сделок с долями некоторые из них либо почти не практикуются (передача в доверительное управление, а также завещание либо дарение в пользу с/х организации или КФХ), либо нежелательны для с/х организаций и КФХ, если они намерены сохранить право приобретения других долей из состава общедолевого участка. Например, если с/х организация является арендатором общедолевого участка, то, приобретя долю (доли) в его составе, она тем самым создаст основание прекращения арендного обязательства, поскольку в данном случае произойдет совпадение должника и кредитора по такому обязательству в одном лице (статья 413 ГК РФ). Ведь местонахождение приобретенных долей, то есть части участка, до их выдела не известно, они "растворены" в общедолевом участке. С/х организация же (как и КФХ) не может быть одновременно арендатором целого (участка) и собственником части этого целого (доли). Однако на практике аренда общедолевого участка при приобретении (единовременном или постепенном) долей из его состава нередко не пресекается. В связи с этим наиболее юридически чистые и менее сложные сделки с долями - это их продажа, реже практикуется завещание или дарение в пользу близких. 3.2. Доля может быть продана, подарена или завещана двум и более лицам и тем самым поступить в их общую собственность, что подтверждается также состоянием доли из поддолей с различными РВИ (пашня, сенокос и т.п.). Выдел части доли для образования из нее участка допускается в соответствии со статьями 4 и 13 (абзац третий пункта 5) Закона (см. комментарий к ним). Внесение одной доли в уставный капитал либо передача в доверительное управление двух или более лиц законодательством не допускаются. Именно через совершение сделки в пользу двух или более лиц возможно возникновение общей собственности как на долю, так и на участок. Поэтому если у 116
участка один собственник, он не вправе произвести отчуждение, например, половины участка, оставаясь собственником другой половины участка. Стать дольщиком такое лицо может только после отчуждения участка в собственность двух других лиц, одно из которых затем произведет отчуждение своей доли обратно, что оно делать не обязано. 3.3. Абзац второй пункта 1 статьи 12 Закона не уточняет основание использования с/х организацией или КФХ общедолевого участка для приобретения долей из его состава. Возможно, умолчание в Законе о том, что таким основанием является только договор аренды участка, означало допущение законодателем такого использования на основании не только договоров аренды (и субаренды) общедолевых участков, но договоров безвозмездного пользования участками, соглашениями о сервитутах или, что широко практиковалось и практикуется до сих пор, договорами аренды земельных долей. Однако в российской практике законным основанием использования признается только договор аренды участка (не долей!), соответствующего статье 9 Закона (см. комментарий к ней). Соответствующие правоприменители обоснованно исходят из того, что доли могут находиться только в составе участка, прошедшего кадастровый учет и право на который зарегистрировано в установленном порядке; вне прошедшего кадастровый учет участка его долей не существует. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 13 марта 2007 года N А13-466/2006. ООО обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению ФРС по Вологодской области о признании незаконным отказа в государственной регистрации перехода к ООО права на земельные доли в праве общей долевой собственности на земельный участок из ЗСХН на основании договоров куплипродажи и обязании ФРС России провести государственную регистрацию указанных прав. Государственная регистрация была приостановлена в связи с необходимостью представления документов, подтверждающих фактическое использование земли ООО. ООО представило регистрирующему органу дополнительные документы, включая договоры аренды земельных долей, заключенные между участниками общей долевой собственности и ООО в 1997, 2000, 2001 годах. 16 января 2006 года в государственной регистрации права было отказано на основании абзацев 4, 10 пункта 1 статьи 20 ФЗ о регистрации, поскольку заявитель в подтверждение своего права преимущественной покупки земельных долей не представил доказательств использования земельного участка, находящегося в общей долевой собственности. Договоры аренды земельных долей, заключенные ООО с участниками долевой собственности в 1997, 2000, 2001 годах, были "надлежащим образом оценены судом в совокупности с иными документами и признаны не подтверждающими факт использования Обществом спорного участка в сельскохозяйственных целях. Договоры аренды 1997 года не могут быть приняты во внимание, так как Общество зарегистрировано только 13.02.98. Договоры 2000, 2001 годов нельзя считать заключенными, поскольку в них не указаны характеристики земельного участка, доли в праве на который передаются в аренду, не определено местоположение земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, не приложен план границ земельного участка, переданного в аренду в счет земельных долей, не согласовано условие о размере арендной платы. Договоры аренды идеальных земельных долей при отсутствии в договорах данных о местоположении и границах соответствующего участка не могут служить подтверждением реального использования земельного участка. Кроме того, в нарушение действовавшего на момент подписания договоров законодательства и пункта 2 договоров, согласно которому договор вступает в силу с момента регистрации в Райкомземе, договоры не были зарегистрированы. Имеющаяся в договорах запись о регистрации в Комитете по земельным ресурсам и землеустройству Череповецкого района 06.04.95 не может означать регистрацию договоров, подписанных в 2000, 2001 годах, а указанная дата совпадает с датой свидетельств о собственности на земельные доли. 117
В обжалуемом отказе регистрирующий орган сослался также на то, что по имеющейся у него информации Общество прекратило свою деятельность как сельскохозяйственное предприятие в 2005 году, а земельный участок площадью 2599 га фактически используется закрытым акционерным обществом "Шухободское" и обществом с ограниченной ответственностью "Октябрьское". Представленными заявителем документами, которые также исследованы и оценены судом, данная информация не опровергнута. К тому же судом установлено и подтверждается материалами дела, что большинство участников общей долевой собственности отозвали доверенности, выданные на продажу земельных долей и регистрацию сделки". Пример из судебной практики. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 9 августа 2007 года N А66-112/2007. По договору купли-продажи от 3 апреля 2006 года ООО приобрело у гражданки Б. 10044/23980 доли (1004,4 га) в праве общей долевой собственности на участок ЗСХН. ООО и Б. обратились в УФРС с заявлением о государственной регистрации перехода права собственности на указанную долю. УФРС сообщило ООО об отказе в государственной регистрации перехода права собственности в связи с непредставлением ООО документов, подтверждающих, что ООО является с/х организацией и использует названный участок, не приняв в качестве доказательства использования участка договор аренды от 2 мая 2006 года, заключенный Б. и ООО, указав, что данный документ не соответствует требованиям действующего законодательства, так как в аренду по названному договору передается не участок, а доля в праве на участок. Суд установил, что статьей 12 Закона определен ограниченный круг лиц, имеющих право приобрести земельную долю без ее выдела в натуре. Указанное право согласно подпункту 4 пункта 3 статьи 1 названного Закона является преимущественным. Одним из критериев отнесения к указанному кругу лиц организации или гражданина - члена крестьянского (фермерского) хозяйства является использование ими земельного участка, находящегося в долевой собственности. По смыслу данной нормы в ее взаимосвязи с подпунктом 4 пункта 3 статьи 1 Закона указанное лицо должно использовать именно тот земельный участок, доля в праве на который приобретается им. При этом использование находящегося в долевой собственности земельного участка сельскохозяйственной организацией или гражданином, претендующими на приобретение земельной доли без ее выдела, должно быть законным, то есть имеющим надлежащее правовое основание. Фактическое использование земельного участка без документального подтверждения права на такое использование не может быть признано законным. Следовательно, фактическое использование земельного участка, находящегося в долевой собственности, само по себе не может свидетельствовать о наличии у данного лица права на приобретение земельной доли в соответствии со статьей 12 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Иное толкование указанной нормы означало бы фактическое предоставление преимущественного права на приобретение земельной доли без ее выдела лицам, использующим земельный участок помимо воли участников долевой собственности. Поскольку Общество при осуществлении регистрационных действий документально не подтвердило факт законного использования им земельного участка, находящегося в долевой собственности, доля в праве на который приобретается им, УФРС правомерно отказало в государственной регистрации права собственности. Так как отказ в государственной регистрации является законным, в удовлетворении заявленных Обществом требований надлежит отказать". ВАС РФ Определением от 17 декабря 2007 года N 14903/07 отказал в передаче данного дела в Президиум ВАС РФ. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 12 марта 2008 года N А56-19313/2007.
118
ЗАО обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным отказа УФРС в государственной регистрации права собственности ЗАО на земельную долю на земельный участок с/х назначения, приобретенную по договору купли-продажи от 13 декабря 2006 года, заключенного между ЗАО и гражданкой Б., а также об обязании УФРС зарегистрировать право собственности ЗАО на указанную долю. В подтверждение использования участка, доля в праве собственности на который передавалась ЗАО, заявитель представил в суд государственный акт на право пользования землей и свидетельство о праве собственности на землю, выданные ему 12 октября 1993 года, а также таблицы и расчеты по земельному налогу за 2006 год и первое полугодие 2007 года. Суд установил, что ЗАО не представило документы, подтверждающие, что оно является сельскохозяйственной организацией, использующей спорный земельный участок, и что этот участок находится в долевой собственности у сторон договора куплипродажи от 13 декабря 2006 года, и поэтому признал отказ УФРС правомерным. Срок использования общедолевого участка Законом не установлен. Поэтому подтвердить такое использование можно вступившим в силу договором аренды, действующим любой срок. Теоретически, исходя из глав 47, 53 и 55 ГК РФ, использование участка может подтверждаться договором соответственно хранения участка, доверительного управления участком или простого товарищества. Однако для заключения такого договора, как и договора аренды, все равно необходимо согласие всех сособственников участка. 3.4. Каким образом законно может стать дольщиком физическое лицо, в том числе иностранное, которое в таком статусе получит право приобретения долей в случае их отчуждения другими дольщиками? Это возможно в порядке наследования (завещания) или заключения с дольщиком брачного договора соответствующего содержания и последующего расторжения брака (см. комментарий к статье 8 Закона). Но дольщикзавещатель вправе в любой момент отменить завещание (статья 1130 ГК РФ) и рискует своей жизнью, составляя завещание в пользу постороннего, а желающего заключить и расторгнуть такой брачный договор может не оказаться. Поэтому с дольщиком сторонним лицом может быть заключен договор поручения, комиссии или агентирования в соответствии с главой 49, 51 или 52 ГК РФ, предметом которого будет обязанность поверенного ("опорного") дольщика скупать доли у других дольщиков за счет средств поручителя (комитента, принципала), с последующим выделом участка в счет скупленных долей. Однако и в этом случае есть риск смерти "опорного" дольщика и прекращения в связи с этим договора поручения (агентирования, комиссии), утраты вложенных средств и непередачи выделенного в счет долей участка в собственность доверителя (комитента, принципала). В связи с этим на практике в договор поручения, комиссии или агентирования включаются невыгодные для "опорного" дольщика условия либо заключаются предварительные договоры купли-продажи будущих участков, выделяемых в счет долей. Но такие договоры, по сути, беспредметны, поскольку на момент их заключения участка не существует, его кадастровый учет не проведен, а не прошедшие кадастровый учет участки не могут быть предметом какого-либо договора, в том числе предварительного договора купли-продажи. К тому же следующий за предварительным основной договор купли-продажи откадастрированного участка, выделяемого в счет долей, если его РВИ не ЛПХ, является ничтожной сделкой в силу пункта 4 статьи 8 Закона (см. комментарий к ней). Пример из судебной практики. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 6 мая 2008 года N Ф08-2264/2008. Предприниматель (продавец) и ООО (покупатель) заключили предварительный договор купли-продажи недвижимости, по условиям которого продавец обязался продать,
119
а покупатель - купить участок ЗСХН после его образования в счет принадлежащих продавцу долей площадью 411,35 га на полях N 1, 2, 10, 11, 13, 14 и 17. В соответствии с этим намерением стороны договорились заключить основной договор купли-продажи, продавец обязался подготовить за свой счет и предоставить покупателю документ о праве его собственности на выделенный в счет долей участок, землеустроительное дело, кадастровый план участка, отказ районной администрации от преимущественного права покупки участка, выписку из ЕГРП об отсутствии обременений на участок, справку из налогового органа об отсутствии у собственника задолженности по налоговым платежам и обеспечить присутствие при совершении сделки супруги собственника для получения согласия на продажу, если участок является совместно нажитым имуществом. Предварительным договором предусматривалось, что при отказе продавца от заключения основного договора либо невозможности заключения по его вине он выплачивает неустойку в размере двукратного аванса, а также пеню за каждый день просрочки от невозвращенной суммы аванса. При заключении предварительного договора ответчик получил аванс, о чем выдал расписки. В связи с отказом продавца от заключения договора купли-продажи участка в оговоренный предварительным договором срок и неправомерным удержанием аванса ООО обратилось с иском в арбитражный суд, который, сославшись на статьи 429 ("Предварительный договор") и 554 ("Определение предмета в договоре продажи недвижимости") ГК РФ и статью 12 (пункт 1) ФЗ об обороте, установил, что на момент заключения предварительного договора участок как объект правоотношений, подлежащий продаже по основному договору, не был выделен в счет долей, то есть отсутствовал, признал предварительный договор незаключенным и отказал истцу во взыскании штрафа и неустойки, предусмотренных этим договором, определив его предмет как совершение предпринимателем действий по созданию земельного участка как объекта имущественных правоотношений, а не как предварительный договор купли-продажи недвижимости. Кроме того, после межевания предпринимателю был выделен участок на других полях - 4, 9, 21, 24 - 26, 30, 34, что подтверждалось кадастровым планом и справкой Роснедвижимости. Подстраховаться от обмана со стороны "опорного" дольщика можно одновременным заключением с ним договора займа, формально не связанного с земельными отношениями. 4. Как следует из абзаца третьего пункта 1 статьи 12 Закона, передача доли в уставный капитал использующей участок с/х организации, в доверительное управление, а также завещание или выдел доли должны осуществляться на основании документов на доли, выдававшихся в 1990-е годы и имеющих равную юридическую силу с записями в ЕГРП, без предварительной государственной регистрации права на долю в соответствии с ФЗ о регистрации. Данное положение, призванное упростить совершение указанных сделок, противоречит статье 164 ГК РФ, требующей государственной регистрации любых сделок с недвижимостью. Но поскольку оно представляет собой одну из правовых основ регистрации прав на недвижимость (статья 3 ФЗ о регистрации), ФРС России обязана им руководствоваться и оно может действовать. В соответствии с абзацем третьим пункта 9 статьи 12 ФЗ о регистрации в случае выдела доли или других соответствующих законодательству действий с недвижимостью, права на которую возникли до вступления в силу ФЗ о регистрации, предусмотренная этим ФЗ регистрация не применяется. В то же время в абзаце третьем пункта 1 статьи 12 Закона не указаны значительно более распространенные на практике сделки купли-продажи, а также дарения долей. Следовательно, для их совершения необходима предварительная регистрация права на долю в ЕГРП, а удостоверяющий право на долю документ, вопреки статье 18 Закона (см. комментарий к ней), не обладает равной юридической силой с записями в ЕГРП. 5. Если дольщик намеревается продать (и продает) свою долю тому лицу, которое имеет право ее купить, то извещать других дольщиков об этом не требуется (пункт 2 120
статьи 12 Закона). Следовательно, при совершении всех иных сделок с долями - внесении в уставный капитал, передаче в доверительное управление, дарении, завещании либо выделе - необходимо предварительное (до сделки) извещение других дольщиков, что в отношении выдела подтверждается целой процедурой, предусмотренной статьей 13 Закона (см. комментарий к ней). Возражать или препятствовать таким сделкам (кроме выдела) дольщики либо использующая участок с/х организация или КФХ не вправе такое извещение имеет исключительно уведомительный характер. Поэтому оспорить сделку с долей, совершенную без предварительного извещения, в судебном порядке представляется малоперспективным. Чтобы известить всех дольщиков, необходимо делать такое извещение через газету (СМИ), определенную законом субъекта РФ. 6. Любая предусмотренная статьей 12 Закона сделка может совершаться по доверенности (пункт 3 статьи 12 Закона). Представителем по такой доверенности может быть любое лицо, в том числе не являющееся дольщиком. Дольщик вправе отменить свою доверенность (пункт 2 статьи 188 ГК РФ) до регистрации перехода права на долю по такой доверенности, в том числе в случае, если по такой доверенности был подписан договор об отчуждении доли, а в документе на долю, переданном дольщиком представителю, имеется штамп нотариуса об удостоверении договора об отчуждении такой доли. В таком случае представитель обязан немедленно вернуть дольщику доверенность и документ на долю. Чтобы дольщик не отменил свою доверенность, с ним может быть заключен договор займа соответствующего содержания (§ 1 главы 42 ГК РФ). Допустимо ли составление одной доверенности, уполномочивающей на совершение всех сделок и действий как с долей, так и с участком, выделенным в счет доли? Полагаем, что нет, поскольку, как и для соответствующего договора, участок может быть предметом доверенности только после его постановки на кадастровый учет. Поэтому генеральная доверенность и на долю, и на выделенный в счет нее участок действительна лишь в части, касающейся доли; для действий в отношении участка придется оформлять новую доверенность. О доверенностях см. также комментарий к статье 9 Закона. Статья 13. Выделение земельных участков в счет долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения Комментарий к статье 13 1. Статья 13, как и статьи 12 и 14 Закона, не распространяются доли, поступившие в уставные капиталы юридических лиц (см. комментарий к статье 2 Закона). ФЗ об обороте целесообразно дополнить положением о том, что он не распространяется на отношения, возникающие в результате внесения доли в уставный капитал. Внесение доли в уставный капитал может подтверждаться списком членов с/х организации, созданной на базе колхоза или совхоза; наличием лицевых счетов, открытых по акциям (в АО); нахождением с/х угодий на балансе юридического лица; данными налогового и бухгалтерского учета; экспликациями и земельными балансами. 2. Пункт 1 статьи 13 Закона определяет цели возможного выдела в соответствии и во взаимосвязи со статьей 4 Закона (см. комментарий к ней). Выделение участка в счет доли является процедурой определения на местности границ такого участка как объекта недвижимости, конечным результатом которой служит государственная регистрация права собственности на него в ЕГРП. Правила такого выдела вариативны и этапны. Но в любом случае доля должна выделяться из участка (об этом свидетельствует само наименование статьи 13 Закона), который в соответствии с ФЗ о кадастре является таковым только после прохождения межевания и кадастрового учета. 121
Такие требования существовали и ранее. При их невыполнении доли не должны выделяться (но на практике выделяются). Пример из судебной практики. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 1 августа 2007 года N Ф08-4745/2007. ЗАО обратилось в арбитражный суд с иском к ООО о признании преимущественного права перед ответчиком на выдел земельного участка площадью 159 га, расположенного в границах ЗАО, и о запрете ответчику проводить любые агротехнические мероприятия и действия по межеванию и выделу, иным образом препятствовать истцу использовать спорный земельный участок. В собственности истца имелось 55 земельных долей, соответствующих 133 га земельного участка, входящего в участок общей площадью 11310 га, разделенный на 4710 земельных долей. Право собственности истца на земельные доли подтверждается 55 свидетельствами о праве собственности на землю. ЗАО наряду с другими собственниками земельных долей опубликовало в газете извещение о намерении выделить в счет своих земельных долей земельный участок. Поскольку в течение 30 дней со дня надлежащего уведомления возражений не поступило, истец считает, что местоположение выделяемого им в счет земельных долей участка считается согласованным и его земельный участок расположен в месте, указанном в уведомлении. Полагая, что ответчик использует земельный участок в границах участка истца, производит действия по его выделу и межеванию, ЗАО обратилось в суд. Суды установили, что границы земельного участка истца в установленном порядке не описаны и не удостоверены, межевание не производилось, участок на государственный кадастровый учет не поставлен. То обстоятельство, что истец разместил сообщение о выделе земельного участка в газете и в течение 30 дней не поступили возражения относительно местоположения выделяемого в счет доли земельного участка, не является доказательством того, что истцу на праве собственности принадлежит конкретный участок. Истец не предоставил доказательств, подтверждающих, что ответчик проводит какие-либо агротехнические мероприятия на занимаемом им участке, а также совершает действия по межеванию и выделу земельного участка, расположенного на земельном участке истца. ООО не является собственником земельного участка или земельных долей в спорном массиве и пользуется участком на основании договора аренды. Между тем в силу статьи 13 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" только участник долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения вправе выделить земельный участок в счет своей земельной доли. Истец не доказал, что ему на праве собственности принадлежит земельный участок, являющийся объектом земельных отношений (границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке), и что ответчик нарушает его права собственника. Договор на выполнение проектно-изыскательских работ по землеустройству, заключенный ООО, не является доказательством совершения ответчиком действий по межеванию и выделу земельного участка из участка, принадлежащего истцу, поскольку границы земельного участка истца не определены. Вопреки пункту 3 части 2 статьи 27 ФЗ о кадастре, согласно которому орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении кадастрового учета в случае, если объект недвижимости, о кадастровом учете которого представлено заявление, образуется в результате преобразования объекта недвижимости или объектов недвижимости и раздел или выдел доли в натуре либо иное совершаемое при таком преобразовании действие с преобразуемым объектом недвижимости или преобразуемыми объектами недвижимости не допускается в соответствии с установленными федеральным законом требованиями, абзац второй пункта 31 Порядка ведения Государственного 122
кадастра недвижимости, утвержденного Министерством юстиции РФ от 20 февраля 2008 года N 35, установил, что не является основанием для отказа в осуществлении кадастрового учета земельного участка, образуемого в счет земельной доли, наличие временного статуса сведений в отношении земельного участка, из которого осуществлен выдел. Полагаем, что данное положение может быть оспорено как не соответствующее ФЗ в судебном порядке. 3.1. Рассмотрим этапы и варианты выдела долей. Исходя из абзаца первого пункта 2 статьи 13 Закона, местоположение выделяемого в счет доли участка из общедолевого участка, прошедшего кадастровый учет, определяется собственником доли, но в соответствии с решением собрания дольщиков, проведенного в соответствии со статьей 14 Закона (см. комментарий к ней) по вопросу определения части общедолевого участка, предназначенной для первоочередного выдела долей. Любой дольщик, в том числе не участвовавший в таком собрании, в будущем может за свой счет образовать выделяемый в счет доли участок из такой части (абзац второй пункта 2 статьи 13 Закона) в соответствии с ФЗ о кадастре. Буквальное содержание абзаца первого пункта 2 статьи 13 Закона означает, что на одном собрании необходимо не только определить часть общедолевого участка для первоочередного выдела долей, но и местоположение в ней участка, выделяемого в счет доли (долей). На это указывает содержащееся в нем слово "при", смысл которого, полагаем, в данном случае выражается словом "об". 3.2.1. В соответствии с абзацем первым пункта 3 статьи 13 Закона если собрание не утвердило местоположение части участка, предназначенной для первоочередного выдела долей, в том числе после того, как ранее определенная часть общедолевого участка вся была использована для выдела долей, дольщик обязан известить о своем намерении выделить участок в счет своей доли других (остальных) дольщиков в форме извещения (письма) каждому либо опубликовать сообщение о намерении выделить участок в счет своей доли в газете, определенной законом субъекта РФ, - в обоих случаях с указанием предполагаемого местоположения участка. Предпочтительным является опубликование сообщения в газете - в этом случае все дольщики считаются извещенными. Однако срок исполнения такой обязанности не установлен, что не способствует ни выделу долей, ни тем более межеванию и кадастровому учету общедолевых участков. Если собрание утвердило часть общедолевого участка, предназначенную для первоочередного выдела долей, то из других частей участка выдел долей не допускается. Если эта часть не устраивает выделяющегося дольщика, то он вправе в соответствии со статьей 14 Закона созвать другое собрание, чтобы определить новую часть участка для первоочередного выдела, - в этом случае ранее определенная часть не может использоваться для выдела, поскольку Закон допускает только одну часть участка, предназначенную для первоочередного выдела долей. 3.2.2. Из пункта 2 и абзаца первого пункта 3 статьи 13 Закона следует, что местоположение выделяемого в счет доли участка зависит от местоположения части общедолевого участка, предназначенной для первоочередного выдела, определенной собранием дольщиков. Без собрания о такой части выдел не допускается. Следовательно, выделяющийся или другой дольщик должен принять меры к тому, чтобы собрание было созвано и на нем принято либо не принято решение об определении части общедолевого участка, предназначенной для первоочередного выдела. Главное, чтобы вопрос об этом был отражен в извещении о созыве собрания и протоколе собрания в качестве вопроса повестки дня, решение по которому может быть не принято. При этом собрание считается правомочным, то есть состоявшимся и собственно собранием, согласно абзацу второму пункта 1.1 статьи 14 Закона (см. комментарий к ней). На практике же зачастую используется и признается ФРС России иная схема. Собрание об определении части общедолевого участка, предназначенной для первоочередного выдела долей из нее, либо вообще не созывается, либо созывается, но не 123
собирается с необходимым кворумом, установленным абзацем вторым пункта 1.1 статьи 14 Закона. На основании того, что собрание не собралось, в соответствующей газете публикуется сообщение с указанием предполагаемого местоположения выделяемого в счет доли участка. Далее совершаются другие действия в соответствии с иными положениями статьи 13 Закона и другими нормативными актами. Полагаем, что такая схема без собрания не соответствует пункту 2 и абзацу первому пункта 3 статьи 13 Закона. Обычно она оправдывается тем, что собрание собрать невозможно, кворум на собрании блокируется неявкой извещенных дольщиков и (или) недосягаемостью и неизвестностью места пребывания и судьбы неизвещенных дольщиков (сменивших место жительства, командированных, осужденных, призывников и т.п.). Полагаем, что для разблокирования кворума следует не игнорировать установленный Законом институт собрания участников долевой собственности, а использовать институт невостребованных долей (пункт 5 статьи 13 Закона): после выдела участка в пределах площади невостребованных долей кворум на собрании дольщиков станет реальным. К тому же созыв собрания дольщиков для согласования местоположения границ участка все равно потребуется в соответствии с ФЗ о кадастре. Изложенное подтверждается также отклонением Постановлением Государственной Думы от 2 апреля 2008 года N 286-5 ГД законопроекта "О внесении изменений в статью 13 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", вносившегося Амурским областным Советом народных депутатов. Как верно указывалось в заключении Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам, "законопроектом предлагается статью 13 изложить в новой редакции, согласно которой проведение общего собрания для определения земельного массива, предназначенного для выделения в первоочередном порядке земельных участков в счет земельных долей, становится необязательным и ненужным. По мнению субъекта права законодательной инициативы, для определения местонахождения выделяемых земельных участков достаточно обозначить желание собственника земельной доли в сообщении, опубликованном в средствах массовой информации, без принятия действий по созыву общего собрания, с чем согласиться нельзя". Показательно, что Конституционный Суд РФ Постановлением от 30 января 2009 года N 1-П не признал неконституционным комментируемые положения статьи 13 Закона, но подтвердил, что возможность выдела доли не может не признаваться и для случая, когда общее собрание вообще не проводилось, при условии, что заинтересованным собственником были предприняты все необходимые действия по созыву общего собрания, подтвержденные документально. 3.2.3. В соответствии с абзацем вторым пункта 3 статьи 13 Закона извещение (сообщение) о выделе участка в счет долей (если собрание дольщиков проводилось, но не утвердило границы части общедолевого участка, предназначенной для первоочередного выдела), должно содержать описание местоположения выделяемого участка, которое позволяет определить его местоположение на местности, и указание на необходимость направления другими дольщиками письменных возражений выделяющемуся дольщику или указанному им представителю (с указанием адреса направления возражений). Полагаем, что в извещении необходимо указывать также кадастровый номер общедолевого участка и цель выдела в соответствии с пунктом 1 статьи 13 Закона. Не следует указывать в извещении о нахождении доли в границах СПК, АО или ООО, поскольку (если) данное юридическое лицо не является собственником участка, из которого выделяется доля. Указанное сообщение (извещение) не должно публиковаться, если доля выделяется из любой части общедолевого участка, определенной собранием для первоочередного выдела, то есть в соответствии с пунктом 2 статьи 13 Закона. В этом случае выделяющийся дольщик вправе сразу согласовывать местоположение границ своего
124
участка, выделяемого в счет доли, в соответствии с ФЗ о кадастре (см. ниже комментарий к статье 13 Закона). В некоторых субъектах РФ к публикуемым в соответствующей газете извещениям о выделе долей прилагаются выкопировки с указанием местоположения выделяемого участка. Такая практика существует, например, в Республике Карелия, хотя ни комментируемый Закон, ни Закон Республики Карелия "О некоторых вопросах оборота земель сельскохозяйственного назначения на территории Республики Карелия" не обязывает публиковать извещение с выкопировкой. В то же время нельзя не признать, что выкопировка, в отличие от описания, точно указывает местоположение выделяемого в счет доли участка. 3.2.4. Если в течение 30 дней со дня опубликования извещения от другого дольщика не поступит письменное обоснованное возражение относительно местоположения выделяемой доли, местоположение будущего участка считается согласованным со всеми дольщиками (абзац первый пункта 4 статьи 13 Закона). Для доказательства возражения полагаем необходимым возражать не только по адресу, указанному в извещении о выделе, но и в газете, определенной законом субъекта РФ. ФРС России и суды обычно не рассматривают это как нарушение, но иногда указывают, что возражение в газете Законом не предусмотрено. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 21 марта 2008 года N А56-20466/2005. ОАО обратилось в арбитражный суд с иском о признании недействительной государственной регистрации права собственности КФХ на участок для с/х производства. Как следует из материалов дела, ОАО является участником общей долевой собственности с размером доли 182 балло/га на земельный участок площадью 30970000 кв. м, предназначенный для ведения сельского хозяйства (земли сельскохозяйственного назначения), что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права. Иными участниками общей долевой собственности согласно указанному свидетельству являются граждане, привлеченные к участию в деле в качестве третьих лиц, и КФХ, всего 38 участников, включая ОАО. В газете 2 ноября 2004 года было опубликовано извещение главы КФХ о намерении выдела участка в счет земельной доли. В извещении предложено присылать возражения в адрес главы КФХ. В той же газете 16 ноября 2004 года ОАО и К. как участники общей долевой собственности опубликовали возражения главе КФХ против его намерения выделить указанный земельный участок. 4 апреля 2005 года на основании договора дарения земельных паев от 12 октября 2004 года, решения главы КФХ от 1 ноября 2004 года произведена государственная регистрация права собственности КФХ на участок для с/х производства. Оспаривая государственную регистрацию права собственности КФХ на участок, образованный в результате выдела из общедолевого участка, находящегося в собственности ряда лиц, истец (ОАО) ссылался на то, что выдел доли был произведен с нарушением действующего законодательства. Апелляционная инстанция правомерно исходила из того, что участниками долевой собственности - ОАО и К. - не соблюден порядок доведения до сведения выделяющегося участника возражений относительно выдела спорного земельного участка. Как видно из извещения КФХ, указанные возражения предложено направлять по конкретным адресам, а не публиковать в том же СМИ. ФЗ об обороте также не предусмотрено, что возражения от участников долевой собственности могут быть опубликованы в СМИ. Различие в способах оповещения о намерении выделить долю и о возражениях против данных намерений обусловливается тем, что информацию о намерении выделить земельный участок в счет своей доли участник долевой собственности должен довести до сведения всех остальных участников долевой собственности, число которых может быть достаточно велико, а возражения других участников против выдела адресованы уже 125
конкретному участнику, изъявившему намерение выделить свою долю. Представленные истцом доказательства в подтверждение направления возражений в порядке, указанном в публикации КФХ, оценены апелляционным судом и отклонены. Кассационная инстанция не вправе переоценивать данные доказательства и не считает данную апелляционным судом оценку ненадлежащей. Исходя из буквального толкования положений статьи 13 ФЗ об обороте, возражения могут быть заявлены относительно местоположения земельного участка. Между тем, заявляя в публикации от 16 ноября 2004 года возражение главе КФХ в его намерении выделить земельный участок в счет земельной доли, участники долевой собственности ОАО и К. не указали, в чем заключаются их возражения, не согласны ли они с выделом земельного участка в конкретном месте или с размером участка, по каким мотивам. На необходимость обоснования возражений указано и в более поздней редакции статьи 13 ФЗ об обороте земель, принятой ФЗ от 18 июля 2005 года N 87-ФЗ. Право участника общей долевой собственности требовать выдела своей доли предусмотрено статьей 252 ГК РФ, статьей 13 ФЗ об обороте, в связи с чем другие участники общей собственности могут заявить возражения относительно конкретных условий выдела, но не выдела как такового. Довод ОАО о том, что выдел земельного участка произведен в нарушение статьи 14 ФЗ об обороте при отсутствии решения общего собрания участников долевой собственности о границах выделяемого участка, правомерно не принят апелляционным судом в качестве основания для удовлетворения заявленных требований. По смыслу статей 13, 14 ФЗ об обороте в редакции, действовавшей на момент возникновения и существования спорных правоотношений, выделяемый земельный участок должен находиться в пределах определенных общим собранием участников общей собственности границ части общего земельного участка, предназначенной для выделения в первоочередном порядке, если такое решение принималось. При повторном рассмотрении дела в апелляционном суде истец представил протокол общего собрания собственников земельного участка от 19 мая 2004 года, на котором, по его мнению, было принято решение о том, что все выделы производятся только по решению общего собрания, отдельные выделы могут быть осуществлены в контурах с 66 по 101, в границы которых выделенный КФХ участок не входит. Указанному протоколу апелляционный суд дал надлежащую оценку и обоснованно не признал его имеющим юридическое значение с учетом того, что ни при обращении в суд с иском, ни в опубликованных 16 ноября 2004 года возражениях ОАО на данный протокол не ссылалось; доказательства надлежащего уведомления о собрании и его проведения в соответствии с требованиями, установленными пунктом 1 статьи 14 ФЗ об обороте (в редакции, действовавшей на тот момент), истцом не представлены. В представленном протоколе имеются сведения об общем количестве земельных долей и о том, владельцы какого количества земельных долей присутствовали на собрании, однако не указано, сколько всего участников общей собственности и сколько из них присутствовало на собрании, что не позволяет установить правомочность собрания. В зависимости от существенности нарушений суд может не признать решение общего собрания легитимным и без оспаривания его заинтересованными лицами в самостоятельном порядке. Ссылка подателя жалобы на то, что оспариваемая регистрация произведена на основании решения КФХ от 1 ноября 2004 года, содержащего недостоверные сведения, несостоятельна, так как исходя из совокупности имеющихся в деле доказательств несоответствие в датах в тексте решения может быть расценено как техническая ошибка, притом что достоверность самой публикации о намерении выдела никем не оспаривается. Кроме того, кассационная инстанция поддержала вывод апелляционной инстанции о недоказанности истцом того, в чем именно выразилось нарушение его прав оспариваемым выделом земельного участка.
126
Возражение местоположению выделяемого в счет доли участка может быть обосновано: 1) отсутствием права на выдел доли в связи с ее внесением в уставный капитал юридического лица (см. комментарий к статье 2 Закона); 2) выделом другой доли возражающим дольщиком на том же месте, если он ранее или в той же газете опубликовал извещение о своем выделе на том же месте; 3) отсутствием собрания дольщиков по вопросу определения части общедолевого участка, предназначенной для первоочередного выдела долей; 4) выделом доли из неотмежеванного и (или) неоткадастрированного участка; 5) несоответствием местоположения и (или) размера выделяемого в счет доли участка статье 4 Закона и (или) закону субъекта РФ (см. комментарий к ней); 6) несоответствием выделяемого в счет доли участка документу на долю. Полагаем, что возражение выделу доли не является обоснованным, если возражающий: 1) голосовал на собрании дольщиков "за" местоположение части общедолевого участка, предназначенной для первоочередного выдела долей; 2) является арендатором земельных долей; 3) утверждает о противоречии выдела доли: - своим интересам; - своему будущему намерению выделить долю на том же месте; - рациональному использованию ЗСХН и ведению сельского хозяйства при выделе в соответствии с законодательством. Пример из судебной практики. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 28 февраля 2008 года N Ф04-1340/2008(1385-А70-28). ООО "Агрофирма "КриММ" обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с иском к ООО "Стерх" о признании права на выделение земельных участков общей площадью 322 гектара пашни, расположенных в контурах 140, 141, 142, 143 (ориентир по кадастровой карте земель СПК "Рассвет" Упоровского района) по направлению на запад от автодороги Исетское - Упорово, выделяемых в счет принадлежащих на праве собственности 112 земельных долей в праве общей собственности в границах ранее существовавшего СПК "Рассвет" на территории Суерской сельской администрации Упоровского района, а также о признании необоснованными возражений ответчика относительно местоположения вышеназванных земельных участков, а их местоположения согласованным. Истец, являясь собственником 112 земельных долей в праве на земельный участок ЗСХН в границах ранее существовавшего СПК "Рассвет" на территории Суерской сельской администрации Упоровского района Тюменской области, принял решение о выделении земельных участков в счет принадлежащих ему земельных долей. В связи с тем что 11 октября 2005 года собрание дольщиков не утвердило местоположение границ земельных участков, предназначенных для выделения, истец опубликовал в газете "Тюменская область сегодня" от 22 октября 2005 года и в газете "Знамя правды" от 22 октября 2005 года сообщение о намерении выделить участки в счет принадлежащих ему 112 долей. ООО "Стерх" заявило возражения относительно выделения участков в связи с тем, что данные земельные участки находятся у него в аренде на основании многостороннего договора аренды земельных долей от 20 апреля 2000 года. Судебные инстанции признали многосторонний договор аренды земельной доли от 20 апреля 2000 года незаключенным и исходили из наличия у истца права на выдел в натуре своей доли при соблюдении условий, установленных для этой процедуры ФЗ об обороте. Судом было установлено соблюдение истцом указанных условий, а также отсутствие относительно местоположения выделяемых земельных долей возражений физических лиц собственников земельных долей. 127
Пунктом 4 статьи 13 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предусмотрено, что споры о местоположении выделяемого земельного участка разрешаются участниками долевой собственности с использованием согласительных процедур, порядок которых устанавливается субъектом Российской Федерации. Поскольку ответчик представил свои возражения относительно местоположения земельных долей, распоряжением главы объединенного муниципального образования Упоровского района от 16.12.2005 N 990 для рассмотрения возникших разногласий была создана согласительная комиссия, которой не удалось привести стороны к согласованному решению. Возражения ООО "Стерх" относительно местоположения выделяемых истцу земельных долей основаны на принадлежности ему спорных долей на праве аренды по договору от 20 апреля 2000 года, согласно которому физическими лицами (собственниками земельных долей) переданы ответчику в аренду сроком на 5 лет земельные доли общей площадью 5978 гектаров. В соответствии с пунктом 1 статьи 164 ГК РФ сделки с землей и другим недвижимым имуществом подлежат государственной регистрации. Пунктом 3 статьи 433 ГК РФ установлено, что договор, подлежащий государственной регистрации, считается заключенным с момента его регистрации, если иное не установлено законом. Поскольку в установленном законом порядке договор аренды земельной доли от 20 апреля 2000 года не зарегистрирован, то в силу пункта 3 статьи 433 ГК РФ суд правомерно посчитал его незаключенным. Таким образом, суд правильно указал на необоснованность возражений ответчика относительно местоположения выделяемых истцу земельных долей и правомерно удовлетворил заявленный иск. Извещение о выделе доли в одном и том же месте может публиковаться в соответствующей газете ежедневно. В таком случае возражать необходимо также каждому извещению с указанием даты выпуска номера газеты. Можно однократно возразить до истечения 30 дней нескольким извещениям о выделе. Иногда на практике с целью сокращения лиц, извещенных о выделе, соответствующая газета, особенно предпраздничный номер районной газеты, скупается до ее поступления в продажу, за исключением рассылаемой по подписке и в порядке рассылки обязательных экземпляров. На практике широко распространена публикация изменений (поправок) к извещениям (объявлениям) о выделе долей. Поскольку они являются существенными сведениями извещений, 30-дневный срок направления возражений по ним, после которого (при отсутствии возражений) возможен выдел доли, должен исчисляться со дня опубликования таких изменений, а не со дня публикации первоначального извещения, которое, как свидетельствует последующее изменение извещения, содержало неверные либо недостаточные сведения. Извещение о выделе действительно на неопределенный срок, но может быть фактически невыполнимо, если, например, известивший о выделе не выделил свою долю и на том же месте другой дольщик выделил свою долю. Необоснованное возражение выделу может быть проигнорировано на всех последующих стадиях образования участка в счет доли, при регистрации права собственности на него в ЕГРП и возможном судебном рассмотрении требования о признании такого выдела и регистрации недействительными. Статья 13 Закона не предусматривает возможность возражений местоположению выделяемой доли со стороны с/х организации или КФХ, использующих общедолевой участок, а также каких-либо иных органов и лиц: возражать на данном этапе позволено только дольщикам. 3.2.5. В соответствии с абзацами вторым и третьим пункта 4 статьи 13 Закона обоснованное возражение местоположению выдела участка порождает спор, который необходимо попытаться решить согласительными процедурами в порядке, установленном законом или иным нормативным актом субъекта РФ. В случае если в субъекте РФ такой 128
порядок не установлен либо в ходе согласительных процедур в соответствии с нормативным актом субъекта РФ согласованное решение о местоположении выдела не достигнуто, спор о местоположении выделяемого участка подлежит рассмотрению в судебном порядке. Следовательно, при наличии обоснованного возражения местоположению выделяемого участка его выдел и согласование местоположения границ в соответствии с ФЗ о кадастре без (до) разрешения такого спора - в досудебном или судебном порядке - не допускаются. Заявление в суд до соблюдения установленного досудебного порядка урегулирования спора в соответствии с положениями ГПК РФ не будет рассматриваться. 3.3.1. Указанием на возможность разрешения спора о местоположении выделяемой доли в судебном порядке завершаются положения статьи 13 Закона о востребованных долях. Но в соответствии с ними определяется только местоположение, но не границы выделяемого в счет доли участка. Границы участка и его кадастровый учет устанавливаются в соответствии с ФЗ о кадастре, некоторые положения которого, особенно статья 39, сходны со статьей 13 Закона. Тем не менее, поскольку приведение статьи 13 ФЗ об обороте в соответствие с ФЗ о кадастре состоялось (было произведено ФЗ от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ), следует исходить из того, что по завершении процедур, предусмотренных статьей 13 Закона, придется проходить аналогичные процедуры, предусмотренные ФЗ о кадастре. 3.3.2. В соответствии со статьей 38 ФЗ о кадастре местоположение границ участка указывается в его межевом плане, составляемом по заказу заинтересованного лица кадастровым инженером (землеустроителем), и устанавливается посредством определения координат характерных поворотных точек таких границ, то есть точек описания границ земельного участка и деления их на части; при этом до 1 января 2012 года могут применяться системы координат, которые использовались до вступления в силу ФЗ о кадастре при ведении государственного земельного кадастра, если в отношении соответствующей территории не установлены местные системы координат (часть 5 статьи 47 ФЗ о кадастре). Местоположение отдельных частей границ участка может устанавливаться посредством указания на природные объекты и (или) объекты искусственного происхождения, в том числе линейные объекты (так называемый описательный метод), если: - сведения о таких объектах содержатся в ГКН; - местоположение указанных отдельных частей границ участка совпадает с местоположением внешних границ таких объектов. Порядок установления границ участков обоими способами должен быть установлен Минэкономразвития России, уполномоченным на нормативно-правовое регулирование в сфере кадастровых отношений Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 года N 437. Образуемые участки должны соответствовать всем требованиям законодательства, содержащимся в различных нормативных актах, а также о сервитутах и других обременениях. Например, частью 17 статьи 65 Водного кодекса РФ в пределах прибрежной защитной полосы водного объекта запрещена распашка земель и выпас с/х животных. Следовательно, образование участка в счет доли на пашне или пастбище в пределах прибрежной защитной полосы приведет к невозможности их использования по целевому назначению и поэтому не допускается. Ни из каких ЗСХН не допускается образование и поступление в частную собственность участка, находящегося, в том числе частично, в пределах береговой полосы, поскольку не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием (пункт 5 статьи 11.9 ЗК РФ), а обременения береговой полосы именно таковы: запрет приватизации участков в пределах береговой полосы (пункт 8 статьи 27 ЗК РФ) и общедоступность 129
любой части береговой полосы (части 6 и 8 статьи 6 Водного кодекса РФ), что исключает ее ограждение. При уточнении границ участка (касается участков с условными кадастровыми номерами, единых землепользований) их местоположение определяется, исходя из сведений, содержащихся в правоустанавливающих документах на участок, а при отсутствии такого документа - из сведений, содержащихся в документах, определявших местоположение границ участка при его образовании. Если и такой документ отсутствует, то границами участка являются границы, существующие на местности 15 и более лет и закрепленные с использованием природных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить местоположение границ участка. Другими словами, если 15 лет участок был огражден и установление ограждения никто не оспорил, либо не был огражден, но ограничивался лесом, трубопроводом и т.п., то такие границы узаконены и должны быть отражены в межевом плане. 15-летний срок существования на местности границ участка, предусмотренный частью 9 статьи 38 ФЗ о кадастре, совпадает с 15-летним сроком добросовестного, открытого и непрерывного владения недвижимостью как своей собственной, по истечении которого такой владелец вправе зарегистрировать в ЕГРП свое право собственности на такую недвижимость в силу приобретательной давности (статья 234 ГК РФ). Форма межевого плана и требования к его подготовке установлены Приказом Минэкономразвития России от 24 ноября 2008 года N 412. 3.3.3. В соответствии со статьей 39 ФЗ о кадастре местоположение границ участка подлежит обязательному согласованию с лицами, граничащими с таким участком, то есть со всеми дольщиками в составе общедолевого участка, из которого выделяется доля, и с иными лицами, участки которых граничат с вновь образуемым участком. Заинтересованное лицо не вправе представлять возражения относительно местоположения частей границ, не являющихся одновременно частями границ принадлежащего ему земельного участка, или согласовывать местоположение границ на возмездной основе. В согласовании местоположения границ от имени собственников вправе участвовать представитель собственников долей в праве общей собственности на участок ЗСХН, уполномоченный на такое согласование решением собрания, если смежный (соседний, граничащий) участок входит в состав ЗСХН и находится в собственности более пяти лиц. Если представитель не избран, то в согласовании должны участвовать все дольщики. Заинтересованное лицо вправе потребовать согласования местоположения границ участка с их установлением на местности. Но независимо от требования заинтересованного лица согласование местоположения границ проводится без их установления на местности если: 1) участок ЗСХН предназначен для традиционного природопользования коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ; 2) подлежащее согласованию местоположение границ земельных участков определено посредством указания на природные объекты или объекты искусственного происхождения либо их внешние границы, сведения о которых содержатся в ГКН, что позволяет определить подлежащее согласованию местоположение границ таких земельных участков; 3) подлежащее согласованию местоположение границ земельных участков определено местоположением на одном из таких земельных участков линейного объекта и нормами отвода земель для его размещения. Согласование местоположения границ участка по выбору кадастрового инженера проводится посредством проведения собрания заинтересованных лиц или согласования в индивидуальном порядке с заинтересованным лицом. Для случаев выдела участков в счет долей из общедолевых участков, находящихся в собственности сотен дольщиков, согласование в индивидуальном порядке представляется крайне затруднительным.
130
В случае согласования местоположения границ участка посредством проведения собрания заинтересованных лиц извещение о проведении собрания о согласовании местоположения границ вручается данным лицам или их представителям под расписку, направляется по их почтовым адресам посредством почтового отправления с уведомлением о вручении и по адресам их электронной почты либо опубликовывается в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов или иной официальной информации соответствующего муниципального образования (предпочтительно опубликование в соответствующей газете). Опубликование извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ участка допускается в любом случае, если: 1) в ГКН отсутствуют сведения о почтовом адресе любого из заинтересованных лиц или получено извещение о проведении собрания о согласовании местоположения границ, направленное заинтересованному лицу посредством почтового отправления, с отметкой о невозможности его вручения; 2) смежный земельный участок расположен в пределах территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения и относится к имуществу общего пользования, либо входит в состав ЗСХН и находится в собственности более пяти лиц, либо входит в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме. В извещении о проведении собрания о согласовании местоположения границ должны быть указаны: 1) сведения о заказчике соответствующих кадастровых работ, в том числе почтовый адрес и номер контактного телефона; 2) сведения о кадастровом инженере, выполняющем соответствующие кадастровые работы, в том числе его почтовый адрес, адрес электронной почты и номер контактного телефона; 3) кадастровый номер и адрес земельного участка, в отношении которого выполняются соответствующие кадастровые работы, кадастровые номера и адреса смежных с ним земельных участков (при отсутствии адресов указываются сведения о местоположении земельных участков); 4) порядок ознакомления с проектом межевого плана, место или адрес, где с этим проектом можно ознакомиться со дня вручения, направления или опубликования извещения; 5) место, дата и время проведения собрания о согласовании местоположения границ; 6) сроки и почтовый адрес для вручения или направления заинтересованными лицами требований о проведении согласования местоположения границ участка с установлением таких границ на местности и (или) возражений после ознакомления с проектом межевого плана. Извещение о проведении собрания о согласовании местоположения границ должно быть вручено, направлено или опубликовано в срок не позднее чем за 30 дней до дня проведения данного собрания. Заинтересованное лицо, отказавшееся принять извещение о проведении собрания о согласовании местоположения границ, считается надлежащим образом извещенным о проведении данного собрания. Примерная форма извещения должна быть установлена Минэкономразвития России. При проведении согласования местоположения границ кадастровый инженер обязан: 1) проверить полномочия заинтересованных лиц или их представителей (что предполагает наличие у них паспортов, документов о правах на соответствующие участки и доли, доверенностей либо решения о представителе дольщиков смежного участка ЗСХН); 2) обеспечить возможность ознакомления заинтересованных лиц или их представителей с соответствующим проектом межевого плана и дать необходимые разъяснения относительно его содержания; 131
3) указать заинтересованным лицам или их представителям подлежащее согласованию местоположение границ земельных участков на местности (в случае согласования местоположения границ с их установлением на местности). 3.3.4. В соответствии со статьей 40 ФЗ о кадастре результат согласования местоположения границ оформляется кадастровым инженером в форме акта согласования местоположения границ на обороте листа графической части межевого плана. Местоположение границ участка считается согласованным при наличии в акте согласования местоположения границ личных подписей всех заинтересованных лиц или их представителей. Если надлежащим образом извещенное заинтересованное лицо или его представитель в установленный срок не выразили свое согласие посредством заверения личной подписью акта согласования местоположения границ либо не представили свои возражения в письменной форме с их обоснованием, местоположение соответствующих границ участков считается согласованным таким лицом, о чем в акт согласования местоположения границ вносится соответствующая запись. К межевому плану прилагаются документы, подтверждающие соблюдение установленного порядка извещения указанного лица. Данные документы (например, газета с извещением) являются неотъемлемой частью межевого плана. Если местоположение соответствующих границ участков не согласовано заинтересованным лицом или его представителем и такое лицо или его представитель представили в письменной форме возражения относительно данного согласования с обоснованием отказа в нем, в акт согласования местоположения границ вносятся записи о содержании указанных возражений. Представленные в письменной форме возражения прилагаются к межевому плану и являются его неотъемлемой частью. Споры, не урегулированные в результате согласования местоположения, после оформления акта согласования границ разрешаются в соответствии с законодательством, то есть в судебном порядке. 3.3.5. Состав сведений ГКН об участке, в том числе его описание, площадь, кадастровый номер, сведения о правах на него, категориальной принадлежности земель, РВИ, кадастровой стоимости, перечислены в статье 7 ФЗ о кадастре. С заявлением о кадастровом учете участка вправе обратиться любые лица, в том числе от имени дольщиков на участок ЗСХН их представитель, уполномоченный решением, то есть протоколом (не доверенностью) собрания дольщиков (статья 20 ФЗ о кадастре). Состав необходимых для кадастрового учета участков документов определен статьей 22 ФЗ о кадастре. При образовании участка в результате выдела доли необходимо представлять только заявление о постановке на учет такого участка и необходимые для его кадастрового учета документы (часть 2 статьи 24 ФЗ о кадастре). Участок же, из которого осуществлен выдел, считается сохраненным в измененных границах (статья 11.5 ЗК РФ). Внесенные в ГКН сведения при постановке на учет объекта недвижимости имеют временный характер и утрачивают силу либо со дня регистрации права на объект недвижимости в ЕГРП, либо аннулируются, если в течение двух лет со дня кадастрового учета на участок не осуществлена регистрация права в ЕГРП (часть 4 статьи 24 и часть 1 статьи 25 ФЗ о кадастре). Поэтому если ФРС России отказала в регистрации права на выделенный в счет доли участок (что весьма вероятно вследствие трудоемкости процедур выдела), через два года при неустранении оснований для отказа придется повторно проводить кадастровый учет участка в связи с его снятием с кадастрового учета. Широкий перечень оснований для приостановления и отказа в кадастровом учете участка содержится в статьях 27 и 28 ФЗ о кадастре. К ним, в частности, относятся противоречия между сведениями об участке, представленными заявителем, и сведениями о нем в ГКН; противоречие представленного для кадастрового учета документа по форме или содержанию требованиям ФЗ о кадастре; несоответствие размера участка минимальному размеру, установленному законом, и др. Перечень оснований для отказа в 132
кадастровом учете участка в соответствии с ФЗ о кадастре шире, чем перечень оснований для отказа в регистрации права на участок в соответствии с ФЗ о регистрации. Согласно части 14 статьи 45 ФЗ о кадастре орган кадастрового учета вправе уточнять местоположение границ ранее учтенного земельного участка, а также местоположение здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке с использованием картографической основы кадастра в порядке, установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений. Соответствующие сведения в государственный кадастр недвижимости вносятся на основании материалов работ по такому уточнению. Если при этом в соответствии с кадастровыми сведениями одна из границ ранее учтенного земельного участка пересекает одну из границ другого земельного участка, орган кадастрового учета обеспечивает устранение такого пересечения в порядке, установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений. Согласно части 1 статьи 45 ФЗ о кадастре "государственный кадастровый учет ... объектов недвижимости, осуществленные в установленном законодательством порядке до дня вступления в силу настоящего Федерального закона..., признается юридически действительным, и такие объекты считаются объектами недвижимости, учтенными в соответствии с настоящим Федеральным законом (далее - ранее учтенные объекты недвижимости). При этом объекты недвижимости, государственный кадастровый учет ... которых не осуществлен, но права собственности на которые зарегистрированы и не прекращены и которым присвоены органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, условные номера в порядке, установленном в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее объекты недвижимости с условными номерами), также считаются ранее учтенными объектами недвижимости". В соответствии с частью 2 статьи 47 ФЗ о кадастре кадастровые планы и иные документы, содержащие описание объектов недвижимости и выданные в соответствии с законодательством до вступления в силу ФЗ о кадастре (до 1 марта 2008 года) для регистрации прав на недвижимость в ЕГРП, признаются действительными и имеют равную юридическую силу с кадастровыми паспортами объектов недвижимости. Однако все равно потребуется проводить межевание и кадастровый учет участка в соответствии с ФЗ о кадастре, если в таком документе указано на необходимость уточнения границ участка либо если участок, право на который зарегистрировано в ЕГРП, предполагается вовлечь в сделку. На период до 1 марта 2015 года нормативными актами субъектов РФ могут устанавливаться максимальные цены кадастровых работ в зависимости от видов объектов недвижимости и иных существенных критериев (часть 3 статьи 47 ФЗ о кадастре). Если они не установлены, то цена определяется договором подряда на выполнение кадастровых работ (часть 4 статьи 36 ФЗ о кадастре). В связи с вступлением в силу ФЗ о кадастре не могут применяться ранее изданные и противоречащие ему нормативные акты и иные документы о кадастровом учете участков, в частности письмо Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Московской области от 5 апреля 2007 года N 4042-1/3729 "О некоторых вопросах кадастрового учета земельных участков, выделяемых в счет земельных долей". Сведения о местонахождении, контактных телефонах, интернет-адресах, адресах электронной почты Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости) и его территориальных органов приведены в Приложении к настоящему комментарию. 4.1. В соответствии с абзацем третьим пункта 3 статьи 13 Закона размер участка, выделяемого в счет доли, определяется на основании данных, указанных в документах, удостоверяющих право на земельную долю. При этом дольщик вправе выделить участок, площадь которого больше или меньше площади, указанной в документах, 133
удостоверяющих право на земельную долю, если увеличение или уменьшение площади образуемого земельного участка осуществляется в пределах кадастровой стоимости, установленной для с/х угодий, в границах которых образуется данный участок. Приведенные положения позволяют выделять долю (доли) в одном из следующих размеров: 1) размер выделяемого участка соответствует документу на долю. Если в документе на долю не указан ее состав из разных видов с/х угодий, то ее выдел может осуществляться в размере, указанном в документе на долю. В этом случае кадастровая стоимость земли не имеет значения. Однако и в этом случае выдел доли в соответствии со всеми нормативными актами весьма затруднителен. Очевидно, поэтому второе предложение абзаца третьего пункта 3 статьи 13 Закона позволяет выделять долю с отступлением от ее размера, указанного в документе на долю; 2) размер выделяемого участка меньше указанного в документе на долю. В таком случае долю можно выделить при совокупности следующих условий: а) доля выделяется из состава с/х угодий, а не из других видов ЗСХН; б) общедолевой участок (или-или): - находится на одном виде с/х угодий (например, весь состоит из пашни), поэтому выдел доли из него в размере меньшем, чем указано в документе на долю, подразумевает оставление части доли в составе общедолевого участка и добровольный отказ от этой части, которая может быть в будущем использована для выдела другим дольщиком либо образования участка в счет невостребованных долей в соответствии с пунктом 5 статьи 13 Закона; - состоит из разных видов с/х угодий на разных местах (полях) и в документе на долю в его составе это отражено; соответственно, если доля, например, состоит из пашни (2 га), сенокоса (2 га) и пастбища (2 га), то можно выделить, например, 4 га только пашни, кадастровая стоимость которых не будет превышать общую кадастровую стоимость 2 га пашни, 2 га сенокоса и 2 га пастбища; в) кадастровая стоимость ЗСХН в субъекте РФ утверждена по видам с/х угодий (в нормативных актах ряда субъектов РФ кадастровая стоимость по видам с/х угодий не дифференцирована). Размер выделяемого участка может быть меньше указанного в документе на долю и в том случае, если после выдачи документа на долю произошло изменение вида с/х угодий в составе участка (например, пашня была признана сенокосом). Выделению доли в меньшем размере, чем указано в документе на долю, может препятствовать закон субъекта РФ, определяющий минимальный размер вновь образуемого участка ЗСХН (см. комментарий к статье 4 Закона); 3) размер выделяемого участка больше указанного в документе на долю. Поскольку доля выделяется из состава общедолевого участка, в котором не признано наличие "ничьих" земель, выдел доли в размере большем, чем это предусмотрено в документе на долю (если после выдачи документа на долю не произошло изменение вида с/х угодий в составе участка на имеющий меньшую кадастровую стоимость), означает увеличение этого размера за счет земель других дольщиков, фактически лишение их части общего имущества и права выделить долю в будущем в размере согласно документу на долю, на что такие дольщики вряд ли согласятся. Поэтому выдел в размере большем, чем это предусмотрено в документе на долю, на практике будет законным и бесконфликтным, если происходит в отсутствие некоторых дольщиков и незадолго до образования из общедолевого участка, равного площади невостребованных долей, в соответствии с пунктом 5 статьи 13 Закона. 4.2. Абзац третий пункта 3 статьи 13 Закона (как, впрочем, и иные его положения) не упоминает об определенной величине, в которой исчисляется размер участка либо доли. В различных регионах и документах на доли размер долей определялся различно: 1) дробно, например, 1/100; 134
2) в гектарах, например, 7 га; 3) в балло-гектарах, например, 111 балло-гектаров (б/га). Определение доли дробно либо в гектарах является определением в общепризнанных и известных всем величинах, чего нельзя сказать о балло-гектарах. В РФ не было и нет официально опубликованного и общеобязательного нормативного акта, определяющего балло-гектар. Предписание рассчитывать размер земельной доли в балло-гектарах содержалось в Рекомендациях по подготовке и выдаче документов о праве на земельные доли, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 1995 года N 96, которые, во-первых, как и всякие другие рекомендации, могли игнорироваться; во-вторых, допускали расчет размера земельной доли вместо балло-гектаров в гектарах; в-третьих, утратили силу с 27 января 2003 года - в день вступления в силу комментируемого Закона, который о балло-гектарах не упоминает. Не упоминают о балло-гектарах и законы субъектов РФ об обороте. Балло-гектары были вновь однократно упомянуты лишь почти четыре года спустя в Постановлении Правительства РФ от 22 ноября 2006 года N 710, которое вносило изменения в Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и устанавливало, что при регистрации права общей долевой собственности на участок ЗСХН, возникшего до вступления в силу ФЗ об обороте, допускается указание размера доли в праве в гектарах или балло-гектарах на основании сведений, содержащихся в правоустанавливающих документах. Тем самым подтверждается, что в период действия Закона доли в балло-гектарах определяться не должны. Однако это постановление также не определяло балло-гектары. Очевидно, существует какая-то инструкция об определении и расчете балло-гектаров, но она не была официально опубликована, и текст ее доступен разве что узкому кругу специалистов. Между тем согласно части 3 статьи 15 Конституции любые нормативные правовые акты, затрагивающие права и обязанности гражданина (инструкция о балло-гектарах, несомненно, к ним относится), не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. На основании изложенного полагаем, что определять размер долей и участков в балло-гектарах неконституционно и незаконно, необходимо официальное опубликование нормативного акта о балло-гектарах. Даже если в ранее выданном свидетельстве на долю ее размер определен в балло-гектарах, размер (площадь) выделяемого в счет участка необходимо пересчитывать и определять в гектарах либо квадратных метрах. Указание размера доли в балло-гектарах затрудняет также исчисление земельного налога. В связи с этим воспроизведем в полном объеме письмо Министерства финансов РФ от 2 июня 2006 года N 03-06-02-02/72. МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПИСЬМО от 2 июня 2006 г. N 03-06-02-02/72 В Минфин России поступило обращение ФНС России и Росрегистрации, связанное с реализацией положений пунктов 11 и 12 статьи 396 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Согласно положениям указанных пунктов статьи 396 Кодекса органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органы, осуществляющие ведение государственного земельного кадастра, и органы муниципальных образований предоставляют в налоговые органы сведения о земельных участках, необходимые для исчисления земельного налога.
135
По данным ФНС России и Росрегистрации, в ходе обмена сведениями выявлен ряд проблем, связанных с передачей информации о зарегистрированных правах на земельные участки. Одной из проблем является предоставление в налоговые органы ряда регионов Российской Федерации информации о зарегистрированных правах на земельные участки сельскохозяйственного назначения, когда размер доли в праве общей собственности на эти земельные участки выражается в правоустанавливающих документах и отражается в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним в гектарах или балло-гектарах. Такой способ определения размера доли в праве предусматривался нормативными правовыми актами, регламентировавшими процедуру приватизации земель сельскохозяйственного назначения. При этом государственный регистратор при проведении правовой экспертизы документов, представленных на государственную регистрацию прав на земельную долю, не может определять размер доли в праве иначе, чем это указано в правоустанавливающих документах и (или) соглашении участников долевой собственности, в случае его представления на государственную регистрацию. Таким образом, при проведении государственной регистрации прав на земельную долю органы Росрегистрации в ряде субъектов Российской Федерации информацию о размере доли в праве собственности на земельный участок вносили в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним в балло-гектарах, которые характеризуют качественную оценку земельного участка. Учитывая, что в компетенцию Росрегистрации и налоговых органов не входит определение соотношения качественной оценки земельного участка в балло-гектарах с размерами земельного участка в гектарах, в ряде субъектов Российской Федерации информация о зарегистрированных правах на земельные участки сельскохозяйственного назначения, предоставленная в налоговые органы территориальными органами Росрегистрации, является недостаточной для исчисления земельного налога. В этой связи Минфин России просит обратиться к органам местного самоуправления актуализировать данные о размерах земельных долей, полученных при приватизации сельскохозяйственных угодий, предоставить эту информацию в территориальные налоговые органы по форме "Сведения о земельных участках, расположенных в пределах муниципальных образований", утвержденной Приказом Минфина России от 23 марта 2006 г. N 47н, а также в территориальные органы Роснедвижимости. Статс-секретарь, Заместитель министра С.Д.ШАТАЛОВ О долях, в документах указанных в балло-гектарах, см. также комментарий к статье 15 Закона. О документах на земельные доли, на основании которых взимается земельный налог, см. комментарий к статье 18 Закона. 5. Допускается ли выдел доли из состава участка, переданного в аренду? Закон это не запрещает и не позволяет ограничить право на выдел договором аренды и ее регистрацией в ЕГРП в качестве обременения (на практике ФРС России отказывает в выделе доли, якобы обремененной арендой). Если в договоре аренды такое условие все же закреплено, то, исходя из статьи 422 ГК РФ ("Договор и закон"), оно является недействительным. Выделяющемуся дольщику придется проходить все процедуры выдела и оформления долей, предусмотренные законодательством. Если они будут пройдены (практика показывает, что на это могут уйти годы), то общедолевой участок должен остаться в измененных границах (статья 11.5 ЗК РФ). Если ли же выдел доли все же повлек расторжение договора аренды общедолевого участка, на котором арендатором были произведены неотделимые улучшения (например, 136
удобрена почва), то их стоимость должна быть возмещена выделяющимся дольщиком на основании пункта 2 статьи 623 ГК РФ. Арендатор вправе также потребовать с лица, виновного в расторжении договора аренды, возмещения вызванных этим убытков. 6.1. Если участок в счет доли выделен в полном соответствии с Законом, ФЗ о кадастре и иными нормативными актами, право на него подлежит регистрации в ЕГРП. В свою очередь, любое нарушение при выделе доли является основанием для его оспаривания. Без государственной регистрации в ЕГРП участок не является объектом частной собственности конкретного лица, его оборот (сделка с ним) и использование не допускаются. В этой связи можно сказать, что регистрация права или сделки в ЕГРП подтверждает законность как всей процедуры формирования участка, так и сделки с ним, а сам оборот имеет смысл лишь в зависимости от такой регистрации. Выделенный участок также может поступить в долевую собственность, если его выделяли двое или более дольщиков. Если выделялся один дольщик, то участок поступает в его индивидуальную частную собственность. ФЗ о регистрации устанавливает правила относительно общей собственности на имущество и о выделе из него долей независимо от числа дольщиков. Но некоторые из них, например о продаже доли постороннему лицу (пункт 1 статьи 24 ФЗ о регистрации), не допускаются комментируемым Законом и поэтому не могут применяться, если дольщиков более пяти (см. комментарий к статье 12 Закона). Согласно пункту 9 статьи 12 ФЗ о регистрации (в редакции ФЗ от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ) в случае выдела доли записи об объектах, образованных в результате этих действий, вносятся в новые разделы ЕГРП и открываются новые дела правоустанавливающих документов с новыми кадастровыми номерами. В новых разделах ЕГРП и в новых делах правоустанавливающих документов делаются ссылки на разделы и дела, относящиеся к объектам недвижимого имущества, в результате действий с которыми внесены записи в новые разделы ЕГРП и открыты новые дела правоустанавливающих документов. В случае выдела доли в натуре или других соответствующих законодательству действий с объектами недвижимого имущества, права на которые возникли до дня вступления в силу ФЗ о регистрации (до февраля 1998 года), положения пункта 2 статьи 6 ФЗ о регистрации об обязательности регистрации в ЕГРП, возникшего до указанного срока, права на объект недвижимости не применяются (что соответствует абзацу третьему пункта 1 статьи 12 Закона). В соответствии со статьей 22.2 ФЗ о регистрации основанием для регистрации права собственности на участок, образуемый из другого участка, является документ, на основании которого в соответствии с ФЗ осуществляется образование участка. Обязательными приложениями к нему являются: 1) правоустанавливающий документ на участок, из которого образован участок; представление правоустанавливающего документа не требуется, если право на соответствующий участок ранее было зарегистрировано в установленном порядке; 2) кадастровый паспорт образуемого участка. Одновременно с регистрацией права собственности на образуемый участок осуществляется регистрация ограничений (обременений) права на такой участок (при необходимости). Отсутствие регистрации права на участок, из которого при выделе образуется участок, не является препятствием для регистрации права на образуемый участок. 6.2. В соответствии с Правилами ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 года N 219, если объект недвижимости, для которого сформирован раздел ЕГРП, образован в результате деления, слияния ранее существовавших объектов или выделения из таких объектов либо возникли иные причины, приведшие к изменению кадастрового (условного) номера, в графе "Предыдущий кадастровый (условный) номер" 137
указываются кадастровые (условные) номера предшествовавших объектов (пункт 26). Графа "Доля" подраздела II-1 заполняется в случае, если объект находится в общей долевой собственности, доля в праве указывается в виде правильной простой дроби; при государственной регистрации права общей долевой собственности на участок ЗСХН, возникшего до вступления в силу комментируемого Закона, допускается указание размера доли в праве в гектарах или балло-гектарах на основании сведений, содержащихся в правоустанавливающих документах (пункт 39). При регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в общей долевой собственности, право каждого сособственника регистрируется в ЕГРП в виде отдельной записи на отдельном листе. При регистрации права общей долевой собственности, возникающего в соответствии с законом с момента государственной регистрации, запись о праве каждого участника долевой собственности идентифицируется одним номером государственной регистрации. При регистрации права общей долевой собственности, возникшего до вступления в силу ФЗ о регистрации или в установленных законом случаях с иного момента, чем с момента государственной регистрации (например, при наследовании), запись о праве каждого участника долевой собственности идентифицируется самостоятельным номером государственной регистрации (пункт 40). В свидетельстве о регистрации права собственности на объект недвижимого имущества указываются в следующем порядке: - наименование органа, осуществляющего государственную регистрацию прав, выдавшего свидетельство; - дата выдачи свидетельства; - реквизиты документов, на основании которых зарегистрировано право; - данные о субъектах права; - вид зарегистрированного права; - описание объекта права, его адрес (местонахождение) и кадастровый или условный номер; - существующие ограничения (обременения) права. В нижней части свидетельства указываются дата и номер регистрации, которые совпадают с аналогичными данными в ЕГРП. В случае выдачи свидетельства о государственной регистрации права участнику общей долевой собственности на участок ЗСХН на оборотную сторону свидетельства вносятся слова "иные участники общей долевой собственности в соответствии с данными Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним по состоянию на", далее указывается дата регистрации права участника долевой собственности, которому выдается свидетельство, а также вносятся слова "права не зарегистрированы", если права (доли в праве) иных участников общей долевой собственности на момент выдачи свидетельства о государственной регистрации права не зарегистрированы (пункт 74). 6.3. В соответствии с Административным регламентом исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденным Приказом Министерства юстиции РФ от 14 сентября 2006 года N 293, регистрация приостанавливается на основании, в частности, решения регистратора при отсутствии в составе представленных на регистрацию прав документов отказа участников общей долевой собственности от права преимущественной покупки доли в праве постороннему лицу, если на день подачи заявления о государственной регистрации прав не истек месячный срок со дня извещения продавцом доли о ее продаже остальных участников общей долевой собственности (пункт 53). Данное правило не должно применяться, если дольщиков более пяти, поскольку комментируемый Закон не допускает покупку доли посторонним лицом. При государственной регистрации права общей долевой собственности свидетельство оформляется в количестве экземпляров, соответствующих числу участников общей долевой собственности (пункт 104). При выдаче свидетельств 138
участникам общей долевой собственности в каждом свидетельстве специалист, ответственный за оформление свидетельства, в графе "Документы-основания" указывает данные участника общей долевой собственности, которому это свидетельство выдается. Если иное не установлено законодательством РФ, сведения об остальных участниках общей долевой собственности специалист, ответственный за оформление свидетельства, указывает на оборотной стороне свидетельства после слов "Иные участники общей долевой собственности согласно записям Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним"; если право иных участников общей долевой собственности не зарегистрировано в ЕГРП, после названных слов специалист, ответственный за оформление свидетельства, выполняет надпись "не зарегистрировано". Максимальный срок выполнения действия при государственной регистрации права общей долевой собственности - 10 минут (пункт 105). Специалист, ответственный за оформление свидетельства, переносит в графу "Вид права" свидетельства запись о виде зарегистрированного права из соответствующего листа подраздела II-1 ЕГРП. В случаях, когда регистрируется право общей долевой собственности, специалист, ответственный за оформление свидетельства, дополнительно переносит из соответствующего листа подраздела II-1 ЕГРП запись о размере доли в праве данного участника общей долевой собственности. Максимальный срок выполнения действия составляет 1 минуту (пункт 106). Регистратор проверяет правильность выполненных записей и заверяет записи в штампе регистрационной надписи своей подписью с указанием фамилии и инициалов, подписывает заполненное свидетельство на лицевой стороне и заверяет подписью сведения об участниках общей долевой собственности, приведенные на оборотной стороне свидетельства, подписывает распечатанные листы ЕГРП. Заполненные и подписанные свидетельство и сведения об участниках общей долевой собственности, приведенные на оборотной стороне свидетельства, листы ЕГРП скрепляются печатью органа, осуществляющего государственную регистрацию прав. Максимальный срок выполнения действия составляет 5 минут (пункт 115). После подписания регистратором заполненных свидетельства, в том числе сведений об участниках общей долевой собственности, листов ЕГРП и заверения своей подписью записей в штампе регистрационной надписи специалист, ответственный за совершение надписей на правоустанавливающих документах, передает документы в порядке делопроизводства для выдачи документов заявителю. Максимальный срок выполнения действия составляет 2 минуты. Документы должны быть переданы на выдачу не позднее чем за 2 дня до истечения срока государственной регистрации прав (пункт 116). 6.4. Приказом Министерства юстиции РФ от 25 марта 2003 года N 70 утверждались Методические рекомендации о порядке государственной регистрации права общей собственности на недвижимое имущество. Однако для регистрации права долевой собственности на ЗСХН, в том числе в связи с выделом долей, они практически не применимы, поскольку: - официально не публиковались и поэтому в силу статьи 15 (часть 3) Конституции не могут применяться; - как и всякие рекомендации, даже в случае официального опубликования не имеют общеобязательного значения; - последний раз изменялись 4 года назад, отстали от изменений нормативных актов вышестоящей юридической силы - ФЗ и постановлений Правительства РФ - и никем не могут применяться в части, им противоречащей; - не содержат особенностей регистрации права долевой собственности на ЗСХН. Сведения о местонахождении, контактных телефонах, интернет-адресах, адресах электронной почты Росрегистрации и ее территориальных органов приведены в Приложении к настоящему комментарию. 139
О документах о правах на земельные доли см. также комментарий к статье 18 Закона. 6.5. При всей сложности процесса выдела и регистрации права собственности на участок, образованный в счет доли, в настоящее время он должен стать более реальным в связи с признанием сохранения остающегося после выдела общедолевого участка в измененных границах (статья 11.5 ЗК РФ) и тем самым - отсутствия необходимости прекращения на него прав 100% других дольщиков и ликвидации соответствующего раздела ЕГРП, что ранее было необходимо на основании пункта 36 Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 года N 219 (см. комментарий к статье 9 Закона). Ранее регистрация права собственности на выделенный в счет доли участок блокировалась этим пунктом, о чем многие выделяющиеся дольщики узнавали от ФРС России только после длительных и затратных процедур выдела. При буквальном его толковании можно предположить о незаконности такой регистрации и необоснованности выдачи свидетельств о праве собственности почти на все (!) участки, образованные в период действия этого пункта, то есть в 1998 - 2008 годах, что отчасти подтверждается информацией самой ФРС России. Автор располагает информацией ФРС России, из которой следует, что по состоянию на июль 2007 года в двадцати субъектах РФ количество зарегистрированных ФРС России участков, выделенных в счет долей, равнялось нулю либо не превышало сотни - при том, что в каждом бывшем колхозном или совхозном поле изначально было "растворено" несколько сотен долей, а таких полей почти в каждом субъекте РФ, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, было множество. При этом в других субъектах РФ количество участков, выделенных в счет долей, составляло сотни тысяч. Например, в Татарстане их было более 368 тысяч, а в граничащем с ним Башкортостане - 0. Незначительное число выделов было зарегистрировано и в тех субъектах РФ, где разрешена приватизация ЗСХН. Это означает, что регистрация права собственности на выделенные в счет долей участки в разных субъектах РФ зависела от усмотрения УФРС. 7.1. Пункт 5 статьи 13 Закона посвящен невостребованным долям. Они определяются как земельные доли, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю. Полагаем, что невостребованной является также доля, которая действительно была изначально не востребована гражданином, имевшим право ее востребовать (получить документ о праве на долю). Поскольку под определение абзаца первого пункта 5 статьи 13 Закона подпадает подавляющее большинство долей и их число со временем возрастает, положения пункта 5 статьи 13 Закона касаются почти всех дольщиков. Для дольщиков они - своеобразное последнее предупреждение государства. Применение пункта 5 статьи 13 Закона во всероссийском масштабе способно в кратчайшие сроки практически полностью прекратить существование участков, находящихся в собственности множества дольщиков. Например, в Постановлении Тюменской областной Думы от 20 сентября 2007 года N 256 "Об информации правительства Тюменской области о реализации Закона Тюменской области "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения и планировании их использования" указано, что "весь комплекс работ по выделу невостребованных земельных долей на территории области планируется завершить до 2010 года". В связи с этим необходимо подчеркнуть, что не являются невостребованными доли, если число дольщиков на участок не превышает пяти. Образование, выдел участка в счет невостребованных долей является сделкой, а согласно первому предложению первого абзаца пункта 1 статьи 12 Закона к сделкам с долями, если дольщиков не более пяти, применяется только ГК РФ, а не комментируемый Закон. ГК РФ же не допускает признание доли невостребованной, если дольщик ею не распоряжался. 7.2. Невостребованность доли не означает неиспользование участка, в котором они находятся (долей вне участка не существует). Однако и в этом случае доли остаются 140
невостребованными. Доля является невостребованной и в том случае, если она находится в составе общедолевого участка, образованного из состава другого общедолевого участка (в том числе законно используемого), и не используется три года. Полагаем, что, определяя в качестве невостребованных даже используемые доли непосредственно дольщиками либо с/х организациями или КФХ на основании заключавшихся договоров аренды общедолевых участков, - законодатель не без оснований исходил из того, что такое законное использование встречается крайне редко. Тем самым он не признал законным также использование ЗСХН на основании договоров аренды долей и подтвердил, что они подлежат приведению в соответствие с ГК РФ (см. комментарий к статье 16 Закона). Возможно также, что государство считает конструкцию множества собственников на один объект неэффективной в принципе (это действительно так) и потому подлежащей прекращению. Чтобы доля перестала быть невостребованной, необходимо ею распорядиться, то есть совершить сделку, допускаемую статьей 12 Закона (см. комментарий к ней). Иначе доля может помимо воли ее собственника войти в состав участка, образуемого из невостребованных долей, и безвозмездно поступить в собственность публичного образования в соответствии с пунктом 5 статьи 13 Закона. Тем самым Закон вынуждает дольщиков совершать сделки с долями, в том числе выделять их, пока дольщиков не опередило публичное образование. Очевидно, государство, вводя пункт 5 статьи 13 Закона, рассчитывало на выдел долей и сокращение числа собственников одного участка в результате их "внутренней" скупки не более чем пятью дольщиками. Но поскольку выделить долю одному дольщику бывает непосильно и купить долю может быть не у кого (собственник доли недосягаем), в российской реальности вероятными представляются периодические попытки продажи долей дольщиками друг другу раз в три года в качестве совершения действия по распоряжению долями. Однако такие, казалось бы, простые продажи могут не пройти в связи со следующим: 1) если дольщики, продающие доли друг другу, намерены остаться собственниками долей, то продажа долей должна проходить одновременно. Иначе тот, кто продал свою единственную долю, выбывает из состава дольщиков и в силу статьи 12 Закона (см. комментарий к ней) не может приобретать долю; 2) при одновременной продаже долей, например, друг другу двумя дольщиками, у каждого из которых в собственности по одной доле, которые предполагаются равными, что подтверждается документами о праве на доли и статьей 245 (пункт 1) ГК РФ, ни у одной из сторон такой сделки не возникает нового объекта права собственности. В свидетельствах о праве собственности на такие доли должны измениться только их формы и реквизиты; 3) в связи с тем что продажа дольщиками долей друг другу не влечет ни изменение субъекта права, ни возникновение у дольщиков нового объекта права, то есть у каждого дольщика остается по одной такой же доле, такая купля-продажа может быть истолкована ФРС России как мнимая сделка, то есть совершенная лишь для вида, без намерения создать соответствующие правовые последствия (пункт 1 статьи 170 ГК РФ). Мнимая сделка является ничтожной. Вместе с тем продажа долей дольщиками друг другу совершается с очевидным намерением создать соответствующее правовое последствие придать доле статус востребованной - и поэтому может быть истолкована как не являющаяся мнимой. Если на долю составлено завещание, но наследодатель жив и поэтому доля не сменила собственника, то доля продолжает оставаться невостребованной, поскольку, согласно ГК РФ, завещание является односторонней сделкой, которая создает права и обязанности после открытия наследства (часть 5 статьи 1118); при этом днем открытия наследства является день смерти гражданина (часть 1 статьи 1114 ГК РФ).
141
7.3. Трехлетний срок нераспоряжения долей начинается со дня регистрации либо перехода права на нее в ЕГРП, а не с даты введения в действие положений пункта 5 статьи 13 Закона ФЗ от 18 июля 2005 года N 87-ФЗ. Впрочем, даже если исходить из этого, то трехлетний срок все равно прошел. Например, гражданин стал собственником земельной доли в порядке наследования три года назад. С тех пор он ее не продавал, не выделил и не совершил никакой другой сделки в соответствии со статьей 12 Закона. Такая доля подпадает под определение невостребованной. Полагаем, что выбор законодателем именно трехлетнего срока, по истечении которого доля, собственник которой ею не распорядился, может быть выделена в участок, был сделан по аналогии с трехлетним сроком неиспользования участка для с/х производства, установленным статьей 284 ГК РФ. Последствие нераспоряжения долей и неиспользования участка предусмотрено одно - возможность безвозмездного изъятия и прекращения прав. Причем в обоих случаях этого последствия можно избежать, произведя отчуждение доли или участка другому частному лицу. 7.4.1. Все невостребованные доли подлежат выделению в участок. Слово "подлежат" означает обязанность, а не право выдела. Каким решением подлежат - субъекта РФ или муниципального образования (его органа) - должно быть установлено законом субъекта РФ. Если в субъекте РФ такой закон не принят, то это обязанность органа субъекта РФ. Полагаем, что такой закон необходимо принять и предоставить такое полномочие муниципальным образованиям, поскольку это будет согласовываться с ГПК РФ (см. ниже комментарий к пункту 5 статьи 13 Закона). Вместе с тем далеко не во всех субъектах РФ полномочие по образованию участков в счет невостребованных долей передано муниципальным образованиям. Например, в одной только Брянской области в 2008 году было принято более ста постановлений областной администрации об образовании таких участков и направлении в суд заявления о признании права собственности области на них. В Краснодарском крае в 2007 - 2008 годах постановления об организации работы по образованию участков в счет невостребованных долей, в том числе на территории города Краснодара (это должны быть ЗНП!), принимались почему-то Законодательным Собранием Краснодарского края. Определенный срок образования участков в счет невостребованных долей со дня, когда они стали невостребованными, не установлен. Поэтому уполномоченный орган, по сути, сам может решать, образовывать ли участок в счет невостребованных долей и обращаться ли в суд с заявлением о признании права собственности публичного образования на него, другими словами, отнимать ли доли у граждан. Очевидно, что такой передел собственности на землю начнется с ЗСХН, прилегающих к населенным пунктам и иным инвестиционно привлекательным участкам. Предел такого передела - наличие общедолевого участка в собственности не более пяти дольщиков: такие доли выходят изпод действия Закона в силу его первого предложения пункта 1 статьи 12. 7.4.2. Выдел муниципальными образованиями участков в счет невостребованных долей, если это предусмотрено законом субъекта РФ, является переданным государственным расходным полномочием, которое позволяет муниципальным образованиям ходатайствовать о выделении им субвенций на его осуществление, как и на осуществление преимущественного права покупки участков (см. комментарий к статье 8 Закона). Однако соответствующие законы субъекты РФ не принимали. Едва ли не единственное исключение - Закон Еврейской автономной области от 25 апреля 2007 года N 131-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Еврейской автономной области государственными полномочиями в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения", который признал образование участков в счет невостребованных долей переданным государственным полномочием и предусмотрел субвенции на его осуществление. Если субвенции не предусмотрены, муниципальное
142
образование "вправе" использовать для образования участка в счет долей средства собственного бюджета, однако вправе не согласуется с "подлежит". Вместе с тем ОГВ субъектов РФ и ОМС не заинтересованы в сохранении неоформленных в участки и потому незаконно либо вообще не используемых ЗСХН вследствие бездействия собственников общедолевых участков (дольщиков), не выделяющих свои доли, не проводящих межевание и кадастровый учет общедолевых участков, не подписывающих договоры их аренды. Образованный же в счет невостребованных долей участок не является общедолевым и может быть продан либо передан в аренду иному лицу. 7.5. Согласно абзацу первому пункта 5 статьи 13 Закона невостребованные доли подлежат выделению в земельный участок, в состав которого в первую очередь включаются неиспользуемые земельные участки и земельные участки худшего качества с их оценкой по кадастровой стоимости. Указание дважды на участки, а не на доли в данном случае свидетельствует не столько об опечатке (возможно, у самих разработчиков пункта 5 статьи 13 Закона и депутатов не было ясного представления о том, из чего состоят ЗСХН), сколько о том, что доли разными своими частями могут быть в разных участках земли, полях и контурах (пашнях, сенокосах и т.п.), которые нередко отождествляются с земельными участками. На самом деле в состав участка, выделяемого в счет долей, подлежат включению именно доли, где бы они ни находились, что подтверждается всеми остальными положениями пункта 5 статьи 13, а также абзацем четвертым пункта 1.2 статьи 14 Закона. Образование участка в счет невостребованных долей осуществляется на основании решения субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, решения муниципального образования (абзац второй пункта 5 статьи 13 Закона), на территории которого эти доли находятся, в соответствии с ФЗ о кадастре, и завершается постановкой участка на кадастровый учет. Поскольку на данной стадии участок еще не имеет собственника, он до обращения в суд с заявлением о признании права собственности публичного образования на него подлежит учету как бесхозяйная недвижимость в соответствии со статьей 225 ГК РФ и изданным в соответствии с ней Положением о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2003 года N 580: это необходимо для связки положений пункта 5 статьи 13 Закона с ГПК РФ (см. ниже комментарий к пункту 5 статьи 13 Закона). 7.6. Собрание дольщиков вправе принять решение об определении местоположения части находящегося в долевой собственности участка, площадь которого равна сумме площади невостребованных долей (абзац третий пункта 5 статьи 13, абзац четвертый пункта 1.2 статьи 14 Закона). В этом случае образование участка должно осуществляться публичным образованием (не дольщиками) на этом местоположении. Однако непринятие собранием такого решения (оно вправе его не принимать) не препятствует образованию участка, поскольку невостребованные доли остаются и подлежат выделению в участок именно публичным образованием. Курьез заключается в том, что на собрании вопрос об определении местоположения части участка, в границах которой находятся невостребованные доли, будут решать собственники невостребованных долей, которые тем самым только помогут публичному образованию сформировать и получить в свою собственность участок за счет своих долей. Принятие дольщиками такого решения не является распоряжением ими своими долями. В свою очередь, местоположение части участка, равной площади невостребованных долей, должно определяться - дольщиками или публичным образованием - исходя из абзаца первого пункта 5 статьи 13 Закона, то есть прежде всего на неиспользуемых участках и участках худшего качества по кадастровой стоимости. Но поскольку сведений о точном числе дольщиков, не распоряжавшихся своими долями, и соответственно количество невостребованных долей может быть неизвестно ни публичному образованию, ни ФРС России, ни тем более самим дольщикам, а также, исходя из появления со 143
временем новых невостребованных долей, возможно неоднократное образование участков, равных определенной площади невостребованных долей, в отношении которых имеются достоверные сведения о том, что ими в последние три года не распоряжались, вплоть до образования участка в счет одной невостребованной доли и после исчерпания земель худшего качества в изначальном составе участка. 7.7. Сведения о дате распоряжения той или иной долей могут быть получены из документов на доли (см. комментарий к статье 18 Закона) либо из ЕГРП в порядке получения выписок из ЕГРП. Составленный согласно таким сведениям список собственников невостребованных долей подлежит опубликованию в газете, определенной субъектом РФ (абзац четвертый пункта 5 статьи 13 Закона). В этот список по ошибке может быть включен дольщик, который имеет долю в собственности менее трех лет. Для него это не влечет прекращение права на долю, поскольку оно определяется выданным ФРС России свидетельством на долю, а не газетой. ФЗ от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ исключил из пункта 5 статьи 13 Закона абзац пятый, который устанавливал, что если собственники невостребованных земельных долей, в счет выделения которых должен быть образован земельный участок, в течение девяноста дней со дня опубликования указанного сообщения не заявят о своем желании воспользоваться правами участников долевой собственности, устанавливаются границы этого земельного участка. Приведенный абзац был взаимосвязан с абзацем четвертым пункта 5 статьи 13 Закона. С его исключением стала, во-первых, неясна цель сохранения действия четвертого абзаца и, во-вторых, дольщики лишились 90-дневного срока на распоряжение своей долей после опубликования сообщения (списка) о собственниках невостребованных долей. Теперь такое сообщение имеет исключительно информационный - не столько для дольщиков, сколько для соответствующего УФРС и суда - характер. Уже на следующий день после его опубликования публичное образование вправе приступить к образованию участка в счет невостребованных долей согласно этому списку, чтобы поставить образованный в счет невостребованных долей участок на учет как бесхозяйную недвижимость. Поскольку участок, образованный в счет невостребованных долей, никогда не предоставлялся в долевую собственность, он не может ставиться ни на кадастровый учет, ни на учет в качестве бесхозяйного как находящийся в собственности собственников невостребованных долей, и поэтому он - участок - не имеет собственника. Теоретически любой собственник невостребованной доли, в счет которой был образован участок, может заявить о своем намерении вновь стать собственником доли. Однако на учет ставились не доли, а участок, образованный из этих долей. Поэтому, полагаем, для снятия с учета участка, образованного из невостребованных долей, по требованию их (уже бывших) собственников нет оснований, и через год после постановки участка на учет как бесхозяйного публичное образование вправе обратиться в суд с заявлением о признании права своей собственности на этот участок. 7.8. Последний абзац пункта 5 статьи 13 Закона предусматривает судебный порядок признания права собственности публичного образования на участок, образованный им в счет невостребованных долей. Причем он наделяет публичное образование правом, а не обязанностью обратиться в суд. Однако образование участка, предполагающее немалые затраты, без признания его своей собственностью не имеет смысла. Если же публичное образование не обращалось в суд либо суд не признал его право собственности на участок, образованный в счет невостребованных долей, то участок останется бесхозяйной недвижимостью как не имеющий собственника и через два года после постановки на кадастровый учет снимается с кадастрового учета (часть 4 статьи 24 и часть 1 статьи 25 ФЗ о кадастре). В какой суд необходимо обращаться с заявлением о признании права собственности публичного образования на участок, образованный в счет невостребованных долей? Это зависит от того, чья доля признается невостребованной. 144
Как правило, доли находятся в собственности граждан, поэтому обращаться следует в суд общей юрисдикции. Если же собственником доли (долей) является юридическое лицо или КФХ, то следует обращаться в арбитражный суд. Соответственно, публичному образованию не следует включать в один участок невостребованные доли граждан и неграждан, иначе суд может прекратить производство по делу. Например, Постановлением ФАС Центрального округа от 21 апреля 2008 года N А08-9614/06-28 было прекращено производство по делу о признании права собственности Белгородской области на участок, образованный в счет невостребованных долей, поскольку ни АПК РФ, ни другими законами не предусмотрено, что спор в отношении земельных участков, принадлежащих гражданам на праве собственности, рассматривается арбитражными судами. 7.9. Последний абзац пункта 5 статьи 13 Закона допускает направить в суд общей юрисдикции заявление о признании права, то есть в соответствии с главой 33 (статьи 290 293) ГПК РФ "Признание движимой вещи бесхозяйной и признание права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь", изложенной в новой редакции ФЗ от 9 февраля 2009 года N 7-ФЗ. Признание права собственности на бесхозяйную недвижимость за субъектом РФ ГПК РФ не предусматривает. Согласно абзацу второму пункта 2 статьи 290 ГПК РФ, если орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, обращается в суд с заявлением до истечения года со дня принятия вещи на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, судья отказывает в принятии заявления и суд прекращает производство по делу. Данное положение взаимосвязано со статьей 225 ГК РФ "Бесхозяйные вещи". Согласно пункту 2 статьи 291 ГПК РФ, в заявлении органа, уполномоченного управлять муниципальным имуществом.., о признании права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь должно быть указано, кем, когда недвижимая вещь поставлена на учет, а также должны быть приведены доказательства, свидетельствующие об отсутствии собственника. Такими доказательствами наряду с абзацем первым пункта 5 статьи 13 Закона являются, в частности, документы с датами возникновения прав на доли, неуплата дольщиками земельного налога с долей. Согласно статье 292 ГПК РФ, судья при подготовке дела к судебному разбирательству выясняет, какие лица (собственники, фактические владельцы и другие) могут дать сведения о принадлежности имущества, а также запрашивает об имеющихся о нем сведениях соответствующие организации. Заявление о признании вещи бесхозяйной или о признании права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь рассматривается судом с участием заинтересованных лиц. Данные положения обязывают вызвать в суд собственников невостребованных долей. Остается неясным, как им доказать сохранение своего права собственности на доли при действии абзаца первого пункта 5 статьи 13 Закона. Согласно пункту 2 статьи 293 ГПК РФ суд, признав, что недвижимая вещь не имеет собственника или собственник вещи неизвестен и она принята на учет в установленном порядке, принимает решение о признании права муниципальной собственности на эту вещь. Участок, образованный в счет невостребованных долей, не находится в долевой собственности и поэтому не имеет собственника. Статья 14. Особенности определения порядка распоряжения, владения и пользования земельным участком, находящимся в долевой собственности Комментарий к статье 14
145
1. Прежде всего необходимо отметить, что комментируемая статья находится не на своем месте. Она регулирует оборот участков, а не долей. Поэтому подобные ей нормы следовало располагать в главе II Закона, как это сделано в отношении пункта 2 статьи 9. Собрание дольщиков нередко отождествляют с собранием учредителей (участников, членов) с/х организации, хотя это совершенно разные правовые конструкции. В статье 14 Закона имеется в виду собрание дольщиков как совокупность лиц, имеющих земельные доли в собственности, не внесенные их в уставные капиталы. Обычно они являются арендодателями своих долей, их доли арендует возникшая вместо советского колхоза или совхоза с/х организация или КФХ. Но если дольщики внесли свои доли в уставный капитал с/х организации, то они утратили на них право собственности, став участниками с/х организации. Принятие решений о владении, пользовании и распоряжении такой землей должно приниматься не в соответствии со статьей 14 Закона (поскольку это было бы собранием бывших дольщиков), а в соответствии с ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации", "Об акционерных обществах" или "Об обществах с ограниченной ответственностью", устанавливающими порядок проведения общих собраний участников СПК, АО или ООО. Как и все предыдущие положения Закона, комментируемая статья под участками, находящимися в долевой собственности, понимает участки, прошедшие кадастровый учет. В противном случае участок не существует и определять порядок владения, пользования и распоряжения земельным участком в соответствии со статьей 14 Закона преждевременно (не допускается). 2.1. Комментируемая статья устанавливает особенности принятия решения о порядке владения, пользования и распоряжения находящимся в долевой собственности участком или его частью в случае, когда дольщиков более пяти. Если же дольщиков на один участок пять или меньше, то применяются правила ГК РФ, посвященные общей долевой собственности (глава 16 ГК РФ), а правила Закона, в том числе комментируемой статьи, применению не подлежат (см. комментарий к статье 12 Закона). В соответствии с пунктом 2 статьи 13 Закона образование участка, выделяемого в счет доли, осуществляется на основании решения собрания дольщиков, проведенного в соответствии со статьей 14 Закона. Собранию предоставлено право принимать решение о местонахождении части находящегося в долевой собственности участка, в границах которого в первоочередном порядке выделяются участки в счет долей. В этой процедуре собрание дольщиков является одним из этапов выдела участка в счет доли (см. комментарий к статье 13 Закона). 2.2. В ГК РФ охваченным статьей 14 Закона аспектам посвящены разные статьи. Правомочия по владению и пользованию (статья 247 ГК РФ) регулируются отдельно от правомочия по распоряжению (статья 246 ГК РФ) общим имуществом. Отдельно от данных правомочий регулируется раздел имущества, находящегося в долевой собственности, и выдел из него доли (статья 252 ГК РФ). В ФЗ об обороте положения о владении, пользовании и распоряжении общим имуществом (землей) объединены в одной статье - 14, а о разделе земли разбиты на две статьи - 13 и 14. Причем если статья 252 ГК регулирует и раздел имущества, находящегося в долевой собственности, и выдел из него доли, то статьи 13 и 14 Закона только выдел доли; раздел имущества, находящегося в долевой собственности, то есть с/х угодий, Законом формально не предусмотрен. Возможно, уход Закона от понятия "раздел общего имущества" призван оградить с/х угодья от чрезмерного дробления, которое и так возможно при выделе долей. 2.3. Устанавливая особенности определения порядка распоряжения, владения и пользования участком, находящимся в долевой собственности, статья 14 Закона получила противоречивое изложение. Складывается впечатление, что разработчики Закона особенности правового регулирования оборота ЗСХН понимали исключительно как кривое зеркало положений ГК РФ. Даже последовательность слов в наименовании статьи 146
14 Закона - "порядок распоряжения, владения и пользования" - оказалась такой же, как в ГК РФ: в нем сначала идет статья 246 о распоряжении, а затем статья 247 - о владении и пользовании долевым имуществом, хотя надо бы наоборот. Причем в редакции ФЗ от 18 июля 2005 года N 87 термин "распоряжение", примененный в наименовании статьи 14 Закона, исчез из ее содержания. Пункты 1 и 1.1 статьи 14 Закона регулируют принятие решения о порядке владения и пользования участком, находящимся в долевой собственности, хотя по содержанию статьи принимаемое решение касается и порядка распоряжения участком (в частности, при внесении участка в уставный капитал). Статья 14 Закона говорит о правомочиях коллективного собственника в отношении участка или его части, в то время как аналогичные статьи 246 и 247 ГК РФ - в отношении доли в общей собственности. Изменение Законом терминологии не случайно. Оно позволяет распоряжаться участком, то есть всеми долями в участке, волей кворума дольщиков через процедуру собрания. Данное правило пункта 1 статьи 14 Закона изменяет правило статьи 246 ГК РФ, предусматривающей, что распоряжение имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляется по соглашению всех ее участников. Другими словами, если согласно ГК РФ отсутствие согласия хотя бы одного дольщика делает невозможным распоряжение общим участком, то в соответствии с Законом отсутствие в определенных случаях согласия даже большинства дольщиков не препятствует распоряжению общим участком, хотя это и отрицается ФРС России и судами (см. комментарий к статье 9 Закона). Устанавливая такие особенности в исключение аналогичных правил ГК РФ, законодатель исходил из практики применения ГК РФ к обороту ЗСХН, которая позволяла блокировать любые решения участников долевой собственности на участок при наличии возражения (отсутствии письменного согласия) хотя бы одного из них. 3.1. Основными требованиями, предъявляемыми к проведению общего собрания, обычно являются требования к кругу лиц, имеющих право созыва собрания; к извещению лиц, имеющих право участия в собрании; к кворуму для признания собрания состоявшимся; к количеству голосов для признания решения принятым. Данные требования полностью относятся к собранию по статье 14 Закона. Уведомление дольщиков о предстоящем собрании проводится не менее чем за 30 дней до даты его проведения в письменной форме под расписку и (или) путем опубликования сообщения в СМИ, определенных законом субъекта РФ. Собрание может проводиться по предложению с/х организации, использующей этот участок, или по предложению любого дольщика. КФХ, использующее участок на праве аренды, правом созыва собрания не наделено. КФХ - арендатор участка, или ОМС по месту нахождения участка вправе предложить с/х организации или дольщикам созвать собрание, но данное обращение не имеет обязательного характера. Допускается уведомление посредством размещения соответствующих объявлений на информационных щитах, расположенных на территории муниципального образования по месту нахождения земельного участка. Очевидно, в Законе имеются в виду доски объявлений, устанавливаемые обычно около зданий районных администраций, сельсоветов или внутри них. Но могут быть и другие щиты. Кроме того, точная дата извещения таким способом неизвестна (в отличие от даты издания соответствующего СМИ или даты почтового штампа на конверте); объявление после его размещения на щите может быть сорвано (ветром, хулиганами и т.п.). Поэтому уведомлять о собрании дольщиков только таким способом не рекомендуется. Повестка дня собрания по газете и по факту должна совпадать, если в извещении о собрании в газете в части повестки дня не указан пункт "Разное". 3.2. Собрание правомочно, если имеется любой из двух кворумов среди присутствующих на собрании дольщиков: - составляющие не менее чем 20% из общего числа, в том числе если все они либо некоторые из них имеют в собственности более одной доли; 147
- владеющие (имеющие в собственности) более чем 50% долей в праве общей собственности на участок. Возможно, вводя такие странные, на первый взгляд, положения, законодатель преследовал цель побудить дольщиков быстрее решать вопросы оборота участков и долей: ведь иногда собрание дольщиков с необходимым кворумом не удается созвать годами. Но в сочетании с другими положениями Закона они порождают значительные проблемы на практике. Если руководствоваться критерием "20% от общего числа дольщиков", становится реальной ситуация, когда возможно проведение двух, трех, четырех, а при наличии всех дольщиков - и пяти одинаково правомочных общих собраний, на каждом из которых присутствует по 20% разных дольщиков, имеющих в собственности по одной доле. Причем собрание может быть проведено не только в помещении бывшего колхоза, но и в любой другой точке России. В этом случае конкурирующие группировки дольщиков (или тех, кто за ними стоит) могут проводить бесконечную чехарду собраний, пересматривая и отменяя решения другого собрания и блокируя их исполнение. Причем дольщики, участвовавшие в одном собрании, могут участвовать в другом собрании (если они проводились не одновременно) с той же повесткой дня, создавая своим присутствием кворум на нем и голосуя по-разному. Если же руководствоваться критерием "дольщики, владеющие более чем 50% долей", становится реальной ситуация, когда собрание может быть проведено двумя гражданами, владеющими указанным количеством долей (обычно после их скупки). При этом второй дольщик нужен первому, если он владеет более чем половиной долей, лишь для соблюдения положения абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Закона, обязывающего принимать решение как минимум двумя дольщиками, то есть исключающими проведение собрания одним дольщиком, имеющим большинство долей: во всех положениях Закона "общее собрание участников" употребляется во множественном числе. Исходя из изложенного, следует решать также вопрос о кворуме на собрании, если на одном собрании присутствуют одновременно как дольщик, имеющий в собственности 51% или более долей, так и дольщики, составляющие 20% или более долей. Если исходить из того, что дольщик на собрании обладает количеством голосов, равным количеству долей, находящихся у него в собственности, а именно об этом говорится во втором предложении абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Закона, то он имеет не только блокирующее, но и решающее количество голосов на любом таком собрании, что делает присутствие на таком собрании иных дольщиков (кроме одного) бессмысленным. Поэтому дольщик, имеющий 51% или более долей, не заинтересован в опубликовании извещения о своем собрании в газете: ему выгоднее известить о таком собрании избранного им дольщика почтовой открыткой или письмом и, скрывая свое собрание от других дольщиков, собраться там и тогда, где и когда других дольщиков не будет. Если же на собрании все же присутствуют оба варианта кворума и решение собрания предопределено волей дольщика с более чем половиной долей, то остальные дольщики, составляющие 20% или более от общего числа участников долевой собственности, вправе выделить участки в счет своих долей и распорядиться ими по своему усмотрению (абзац второй пункта 2 статьи 14 Закона). Кроме того, абзац второй пункта 1.1 статьи 14 Закона указывает на необходимость осторожного приобретения долей в собственность. Например, если дольщиков, у каждого из которых в собственности по одной доле - 100 человек, то, даже приобретя у них 40 - 45 долей на одно имя, невозможно провести собрание, состоящее из трех - пяти дольщиков, включая скупщика, с необходимым кворумом по любому из двух вариантов, особенно в случаях неизвестности местонахождения, недосягаемости и отсутствия доверенностей от других дольщиков или их смерти. Как показывает практика, подобные обстоятельства существуют во многих случаях. Поэтому если уверенности в приобретении в
148
собственность более половины долей нет, то лучше проводить собрание до приобретения других долей пока могущих собраться дольщиков - 20% или более. 3.3. Если кворум на собрании определяется в зависимости от количества присутствующих на нем собственников долей (первое предложение второго абзаца пункта 1.1 статьи 14 Закона), то решение на таком собрании, если кворум состоялся, определяется в зависимости уже не от количества собственников долей, а от количества долей у присутствующих собственников долей (второе предложение абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Закона). Решение собрания считается принятым, если за него проголосовали дольщики, присутствующие на таком собрании и владеющие в совокупности более чем 50% долей в праве общей собственности на этот участок от общего числа долей, которыми обладают присутствующие на таком собрании дольщики. Например, если дольщиков 100 человек, каждый из которых имеет в собственности по одной доле, и в собрании участвует 20 человек (20%), то для принятия решения достаточно голосов 11 дольщиков; если дольщиков 100 человек, на собрании присутствует 30 человек, один из которых имеет в собственности 5 долей, а другие по одной доле, то есть всего 34 доли из 100, то для принятия решения в пользу собственника 5 долей необходимо согласие его и еще 13 дольщиков, то есть 18 "голосующих долей", что составляет простое большинство от 34. В соответствии с ГК РФ (статьи 185 - 189) дольщик может участвовать в собрании не лично, а через представителя - другого дольщика по доверенности. Такая доверенность должна быть письменной, но удостоверять ее нотариально или в ОМС не требуется Закон обязывает удостоверять доверенность только на совершение сделки с участком (пункт 2 статьи 9, абзац первый пункта 2 статьи 14) или с долей (пункт 3 статьи 12 Закона). При наличии у дольщика доверенностей он участвует в собраниях дольщиков не только от себя лично, но и от имени выдавших доверенности и имеет их голоса. Другими словами, кворум на собрании и количество голосов по вопросам повестки дня могут определяться и по количеству доверенностей от не присутствующих на собрании дольщиков, количество голосов дольщика соответствует количеству имеющихся у него долей и доверенностей от других дольщиков. Для этого в доверенности необходимо указывать реквизиты документов на доли. Конституционный Суд РФ Постановлением от 30 января 2009 года N 1-П признал положения абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Закона не противоречащими Конституции. 3.4. В соответствии с абзацем третьим пункта 1.1 статьи 14 Закона принятое на собрании дольщиков решение оформляется протоколом (не соглашением!), в котором указывается: кто, когда (во сколько), где, по чьей инициативе собирался; указание на наличие кворума, в том числе с учетом доверенностей (при их наличии); избрание председательствующего (ведущего собрание) и секретаря (ведущего протокол); повестка дня, выступающие и кратко суть их выступлений, голосование по вопросам повестки дня с указанием числа голосов по каждому вопросу, подписи председательствующего и секретаря. Заверение протокола печатью не требуется и не предполагается, поскольку никакой печати у группы физических лиц (дольщиков) быть не должно. Вместо печати удостоверению подлинности данных протокола служит список присутствующих на собрании дольщиков с указанием реквизитов документов, удостоверяющих их права на землю, что предполагает, очевидно, наличие с собой документов на доли (вряд ли кто-то помнит их реквизиты). Приложение его к протоколу является обязанностью. При этом термин "присутствующие" фактически означает регистрацию участия перед собранием (а не после него для "присутствовавших") и обычно оформляется явочным листом с подписями явившихся. В протоколе достаточно указать на наличие явочного листа, каждый из указанных в нем дольщиков вправе проверить соответствие его содержания протоколу собрания и получить его копию. Протокол должен оформляться не менее чем в трех подлинных экземплярах, один из которых хранится у председателя общего собрания, второй - у лица, по предложению 149
которого проводилось это собрание, третий - в ОМС по месту нахождения участка, находящегося в долевой собственности. Дольщикам рекомендуется составлять больше экземпляров протокола, поскольку в будущем он может понадобиться для представления в исполнительный ОГВ субъекта РФ, ФРС России и др. Оптимальное количество экземпляров протокола возможно составить во время собрания дольщиков, если протокол ведется на компьютере, после указания всех сведений он отпечатывается на бумаге и тут же подписывается. Если же такой возможности нет, то протокол должен вестись секретарем во всех подлинных экземплярах от руки, что очень долго и трудно, так как можно ошибиться. Любые исправления и несоответствия в протоколе, в том числе внесение записей разными почерками и чернилами, могут быть истолкованы на практике как подлог. Например, в Постановлении ФАС ВосточноСибирского округа от 27 февраля 2004 года N А33-7717/03-С1-Ф02-419/04-С2, принятом в связи с требованием о выделении земельной доли, внесенной в уставный капитал АО, записи в протоколе, сделанные другим почерком и другой авторучкой, были истолкованы как свидетельствующие о подлоге. Протокол собрания действует неопределенное время - пока не будет реализовано оформленное им решение или до проведения нового собрания, решившего вопрос иначе, чем предусматривалось протоколом предыдущего собрания. Перечень вопросов, которые могут быть решены собранием, установлен в пункте 1.2 статьи 14 Закона. 4.1. В соответствии с пунктом 1.2 статьи 14 Закона решением собрания дольщиков определяются: 1) условия передачи общедолевого участка в аренду. Собрание дольщиков по этому вопросу необходимо. Однако участок передается в аренду не протоколом собрания, даже если в собрании участвовало 100% дольщиков и они голосовали единогласно по всем условиям аренды, а договором аренды в соответствии со статьей 9 Закона (см. комментарий к ней). Без (до) протокола собрания дольщиков об условиях передачи их участка в аренду договор аренды участка заключать не допускается. Содержание протокола об аренде участка и договор аренды участка не должны противоречить друг другу; 2) условия передачи общедолевого участка в уставный капитал предполагают отражение в протоколе собрания всех сведений, необходимых для такой передачи в соответствии с ГК РФ и ФЗ об организационно-правовой форме юридического лица, в уставный капитал которого участок передается, прежде всего стоимости участка. В дальнейшем сведения протокола должны найти отражение в учредительных документах такого юридического лица. О внесении участка в уставный капитал см. также комментарий к статье 2 Закона; 3) условия передачи общедолевого участка в доверительное управление, как и само доверительное управление, должны соответствовать правилам главы 53 ГК РФ "Доверительное управление имуществом". О доверительном управлении см. комментарий к статье 16 Закона; 4) местоположение части общедолевого участка, в границах которой в первоочередном порядке выделяются участки в счет земельных долей. Если предыдущие вопросы, решаемые собранием, касались участка, то все последующие - части участка, ее местоположения. Исходя из пункта 1.2 комментируемой статьи, таких частей может быть определено и одновременно существовать до шести, и все они могут определяться неоднократно: - для выдела долей с целью ведения КФХ; - для выдела долей с целью ведения ЛПХ; - для выдела долей с целью аренды участков; - для выдела долей с целью передачи образованных в счет них участков в уставные капиталы;
150
- для выдела долей с целью передачи образованных в счет них участков в доверительное управление; - часть, в границах которой находятся невостребованные доли. Собрание может не определить ни одной из этих частей, а для определения местоположения частей общедолевого участка, предназначенных для выдела участков в счет невостребованных долей, передачи выделенных участков в аренду, в уставный капитал или доверительное управление (абзацы четвертый - седьмой пункта 1.2 статьи 14 Закона) может вообще не созываться. Однако это не означает невозможность образования участков в счет выдела долей. Если такие части собранием не определены, то образование участков в счет долей может происходить на любой части общедолевого участка, за исключением образования участков в счет невостребованных долей: они должны образовываться на землях худшего качества (абзац первый пункта 5 статьи 13 Закона). Очевидно, вводя такое содержание пункта 1.2 статьи 14 Закона в 2005 году, законодатель исходил из того, что участки ЗСХН в российской практике зачастую состоят из пронумерованных полей и контуров (что никак не отражено в Законе), и тем самым пытался упорядочить совершение сделок с общедолевыми участками и долями, предотвратить образование разными дольщиками разных участков с разными РВИ на одной территории (на одном поле), сохранить аренду общедолевого участка в условиях нераспространения на с/х угодья установленных градостроительными регламентами РВИ земельных участков (часть 6 статьи 36 ГСК РФ) и в случае выдела из него (точнее, из его части - поля) доли. Однако общедолевой участок, на сколько бы частей его ни делили во исполнение пункта 1.2 статьи 14 Закона, остается одним. Если собрание определяло местоположение указанных частей, то выдел доли из соответствующей части одновременно указывает и на цель выдела: в этом случае дольщик, выделивший свою долю из части общедолевого участка, предназначенной, например, для образования участка с целью передачи его в аренду, не вправе передать его в доверительное управление (иначе какой смысл имеет различное местоположение таких частей?). Однако срок совершения сделки с участком, образованным в счет доли из той или иной части общедолевого участка, не установлен, что затрудняет контроль за соблюдением положений пункта 1.2 статьи 14 Закона. Если местоположение частей общедолевого участка собрание определяло, то дольщик также не обязан в извещении о выделе на определенном местоположении указывать цель выдела. Закон не обязывает утверждать местоположение частей общедолевого участка в соответствии с требованиями землеустройства, о размерах либо площадях земли. Поэтому собрание дольщиков может заблокировать образование участков в счет долей, кроме невостребованных, определив местоположение соответствующих частей в размере одной доли на том месте и (или) в том размере, где (в котором) образование участка маловероятно, например без выхода на дороги общего пользования либо шириной несколько метров. Образование участка из подобных частей повлечет несоответствие землеустроительным требованиям и поэтому не допускается (см. комментарий к статье 4 Закона). Дольщики, надлежащим образом извещенные о собрании по вопросу о местоположении частей участка, но не участвовавшие в нем, либо участвовавшие в собрании, но не голосовавшие за принятое им решение, обязаны руководствоваться решением такого собрания. Они не вправе выделять свои доли из иных частей участка в связи с тем, что не участвовали в собрании об определении местоположения части участка для той или иной цели выдела или голосовали против. Однако они могут не подчиниться собранию в случаях совершения сделки с общедолевым участком (аренда, доверительное управление, внесение в уставный капитал, купля-продажа) путем неподписания необходимых для исполнения такой сделки документов. 4.2.1. Абзац второй пункта 1.2 статьи 14 Закона частично дублируется с его абзацами пятым - седьмым. Однако если абзац второй позволяет определить решением 151
(протоколом) собрания условия передачи в аренду, уставный капитал или доверительное управление всего общедолевого участка без (до) предварительного выдела из него других участков, то абзацы пятый - седьмой позволяют для совершения тех же сделок образовывать новые участки, в том числе долевые. Абзац третий пункта 1.2 статьи 14 Закона допускает определение местоположения двух частей общедолевого участка: предназначенных для первоочередного выдела для КФХ и ЛПХ. Именно для этих целей Закон прежде всего допускает выдел долей (статьи 4 (пункт 1) и 13 (пункт 1)). На практике не исключено, что протокол дольщиков будет допускать выдел и для КФХ, и для ЛПХ на одной и той же части общедолевого участка. Кроме того, абзац третий пункта 1.2 статьи 14 Закона может быть использован для определения части общедолевого участка, предназначенной для выдела долей во исполнение абзаца пятого пункта 1 статьи 4 Закона, то есть для последующего выкупа таких участков для государственных нужд и изменения их категории земель. Но для этих целей собрание, вероятно, не сможет точно определить местоположение части общедолевого участка, поскольку она определяется иными документами: решениями о проектировании дорог (которые не должны петлять), документами территориального планирования и др. Впрочем, решение дольщиков может совпадать с такими документами. Однако и в настоящее время часть участка для первоочередного выдела долей лучше не определять (собрание провести, но решение на нем не принять), если в документах на доли в составе такого участка указано, что они состоят из разных видов с/х угодий (пашни, пастбища и т.п.), поскольку это, во-первых, будет провоцировать осколочные выделы (см. комментарий к статье 4 Закона) и, во-вторых, еще больше ограничит дальнейшее использование выделенных в счет долей участков. Например, если для образования участков с целью ведения ЛПХ определена часть общедолевого участка только на пашне, а с целью ведения КФХ - только на пастбище, то из этого общедолевого участка дольщик не вправе образовать участок в счет своей доли для ведения соответственно ЛПХ на пастбище и КФХ на пашне. 4.2.2. Абзац четвертый пункта 1.2 статьи 14 Закона допускает определение местоположения части общедолевого участка, в границах которой находятся невостребованные доли. В любом случае оно должно быть на землях худшего качества (см. комментарий к пункту 5 статьи 13 Закона). Абзац пятый пункта 1.2 статьи 14 Закона, как и другие его положения, допускает передачу в аренду только участков (не долей). Из указанной в нем части (если она определена протоколом собрания) возможен выдел долей и не в первоочередном порядке, в отличие от выдела для ведения КФХ или ЛПХ в соответствии с абзацем третьим пункта 1.2 статьи 14 Закона. Передать участок в аренду можно не только с/х организации или КФХ, использовавшей общедолевой участок, из которого был выделен новый участок. Определение местоположения части общедолевого участка, в границах которой выделяются в счет долей участки для их передачи в уставный капитал, предусмотрено абзацем шестым пункта 1.2 статьи 14 Закона. Внесение участка в уставный капитал означает смену его собственника и является одним из способов законного обхода преимущественного права покупки участка публичным образованием (см. комментарий к статье 8 Закона). В отличие от передачи в уставный капитал передача участка в доверительное управление (абзац седьмой пункта 1.2 статьи 14 Закона) не влечет смену его собственника, но также возможна лицу, не использовавшему общедолевой участок. Само же настойчивое использование в Законе института доверительного управления как участками, так и долями (абзацы второй и третий пункта 1 статьи 12, абзацы второй и седьмой пункта 1.2 статьи 14, пункт 2 статьи 16) не отражает его востребованность для ЗСХН, которые, по общему правилу, не подлежат застройке, имеют сезонный
152
(сельскохозяйственный) характер использования и установленные законодательством весьма непростые правила оборота. 4.3. В целом содержание пункта 1.2 статьи 14 Закона выглядит эклектично и недостаточно обоснованно. Неясно, в чем законодатель видел настолько принципиальную разницу между передачей выделенных участков в аренду и доверительное управление, которая обусловила их развод по разным абзацам пункта 1.2 статьи 14 Закона. Дважды упомянув о возможности передачи участков в доверительное управление, аренду и уставный капитал, пункт 1.2 статьи 14 Закона ни разу не упомянул об определении собранием дольщиков местоположения части общедолевого участка, в границах которой выделяются в счет долей участки для их купли-продажи. Если исходить только лишь из пункта 1.2 статьи 14 Закона, то получается, что собрание дольщиков не вправе определить своим решением условия купли-продажи общедолевого участка - притом что купля-продажа участка среди других сделок указана в пункте 2 статьи 14 Закона, а публичное образование имеет преимущественное право покупки участков ЗСХН (статья 8 Закона), в том числе находящихся в долевой собственности. Возможно, законодатель исходил из того, что такие условия должны определяться не собранием (протоколом) дольщиков, а извещением о продаже участка публичному образованию. Однако и его содержание, очевидно, следует утвердить на собрании дольщиков. 5. Соответствует ли Закону протокол собрания, предусматривающий определение части общедолевого участка, предназначенной для первоочередного выдела долей, в размере меньшем, чем общий размер долей дольщиков, участвовавших в таком собрании и, возможно, на нем же утверждавших местоположение участков, выделяемых в счет долей в соответствии с пунктом 2 статьи 13 Закона? Другими словами, может ли большинство одинаково голосовавших на таком собрании дольщиков не позволить тем самым выделить свои доли меньшинству участвовавших в таком собрании дольщиков, голосовавших иначе? Полагаем, что да. Закон никак не отвечает на этот вопрос и тем самым относит его решение исключительно к полномочиям собрания. Поэтому собрание может определить часть участка, предназначенную для первоочередного выдела долей, в размере даже одной доли и на том месте, на котором ее выдел будет практически невозможен в связи с несоответствием землеустроительным требованиям (например, если эта часть будет зажата между рекой, лесом и не будет иметь выхода на дороги общего пользования). На практике такая часть для первоочередного выдела, соответствующая требованиям Закона, определяется умышленно с целью недопущения выделов долей. Конечно, можно созвать новое собрание и определить новую часть общедолевого участка для первоочередного выдела долей, но только если такое собрание, во-первых, соберется с необходимым кворумом и, во-вторых, примет такое решение. Дольщик, не согласный с решением собрания, вправе оспорить его в судебном порядке. Но перспектива признания судом итогов собрания недействительными в принципе мало реальна, поскольку отменой итогов собрания будут затронуты интересы других дольщиков, которые решение собрания не оспаривали. В то же время, как установлено в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 21 марта 2008 года N А56-20466/2005, в зависимости от существенности нарушений суд может не признать решение общего собрания легитимным и без оспаривания его заинтересованными лицами в самостоятельном порядке. 6. В соответствии с абзацем вторым пункта 2 статьи 14 Закона дольщики, не согласные со сделкой в отношении общедолевого участка, могут выйти из состава его собственников путем выделения участка (участков) в счет своих долей в порядке статьи 13 Закона (см. комментарий к ней), то есть прежде всего во внесудебном порядке. Аналогичное правило пункта 3 статьи 252 ГК РФ допускает выдел доли из общего
153
имущества несогласных сособственников (для сособственников долей, если их не более пяти) исключительно в судебном порядке. Если собрание дольщиков примет решение, например, о продаже всего участка, то каким образом несогласные сособственники смогут выделить свои доли в данном участке? Очевидно, пункт 2 статьи 14 Закона может быть применен лишь в случаях, когда общее собрание приняло решение о совершении сделки с участком, но оно еще не исполнено, то есть сделка, переход права на участок не прошли регистрацию в ФРС России. К числу выразивших несогласие можно отнести лишь тех дольщиков, которые выразили его на собрании дольщиков, то есть участвовали в нем, отразив свое несогласие в протоколе собрания, с решением которого они не согласны. Указание им действовать в соответствии со статьей 13 Закона, которая возвращает к статье 14 Закона (содержит на нее ссылку), означает, что кворум на собрании, принявшем решение о сделке с участком, должен был быть не менее двух кворумов по 20% от общего числа дольщиков, либо на одном собрании окажутся оба варианта кворума: 20% дольщиков и дольщики, в совокупности имеющие в собственности более 50% долей. В таких случаях любая из указанных группировок дольщиков может провести свое собрание, но только по вопросу выделения участков в счет своих долей либо одного участка на всех единым массивом и распоряжения им по своему усмотрению, то есть для совершения другой сделки либо с другим лицом. Если такое собрание проводится не в тот же день и не в том же месте, о котором сообщалось в извещении об общем собрании, то для проведения собрания необходимо извещение дольщиков не менее чем за 30 дней до собрания. Если такое собрание состоялось и решение принято, то какое решение будет исполнено - принятое несогласными или согласными дольщиками - зависит от организованности, финансовых возможностей и активности их представителей при проведении землеустроительных, кадастровых и регистрационных действий. Следует отметить, что такие положения Закона ставят решения собраний дольщиков под угрозу неисполнения и порождают конфликты между дольщиками. О представительстве при совершении сделок с участками (абзац первый пункта 1 статьи 14 Закона) см. комментарий к пункту 2 статьи 9 Закона. Глава IV. ПЕРЕХОДНЫЕ И ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 15. Понятие земельной доли Комментарий к статье 15 1. Помещение основного понятия, используемого в ФЗ, в его заключительные и переходные положения - явное отступление от правил юридической техники. В Законе, несмотря на всю его специфику, в начале текста нет статьи, определяющей основные используемые им понятия. Отнесение же определения понятия земельной доли к заключительным и переходным положениям Закона при содержании остальных его положений свидетельствует о необходимости коренного улучшения самой структуры, а также содержания Закона, нежели о переходности либо заключительном характере" института земельных долей. Но даже содержащееся в статье 15 Закона понятие неточно определяет земельную долю. Во-первых, статья 15 Закона утверждает о том, что земельная доля (в единственном числе) является долей в праве на участки (во множественном числе). Но одна доля изначально не находилась в составе двух или более участков. Возможно, законодатель исходил из того, что в РФ земельная доля состоит из поддолей на разных видах с/х угодий (участков пашни, пастбища и др.) в составе якобы единого участка, а также из размежевания таких участков в перспективе. 154
Во-вторых, статьей 15 Закона доля определяется как доля, что не только тавтологично, но и неверно. И по сути, и фактически земельная доля является не "долей в праве собственности" (на участок), поскольку это означало бы неполноту права собственности, а невыделенной частью участка, находящегося в долевой собственности. Таким образом, земельная доля имеет отличия от гражданско-правового понятия доли в праве общей собственности на имущество (см. комментарий к статье 12 Закона) и следующие признаки: - является невыделенной частью общей собственности на участок ЗСХН; - получена в результате приватизации ЗСХН; - обычно неоднородна по своему составу и состоит из поддолей (частей) на разных видах с/х угодий; - может исчисляться дробно, в гектарах или балло-гектарах; - возникла, как правило, до вступления Закона в силу; - принадлежит, как правило, физическому лицу; доля может принадлежать юридическому лицу, КФХ, субъекту РФ или муниципальному образованию только после ее отчуждения от физического лица (первоначального собственника); - земельные доли значительно различаются по размерам в различных субъектах РФ, иногда - на территории одного субъекта РФ; - оборот земельных долей регулируется принятыми специально для них нормативными актами. Поскольку на практике возникает целый ряд вопросов в связи с образованием и использованием общедолевых участков и оборотом долей, Закон уделяет много внимания выделу долей, ведущему в конечном счете к прекращению долевой собственности на с/х угодья, либо по крайней мере к существенному сокращению числа сособственников одного участка, и гораздо меньше внимания - возникновению долевой собственности на вновь образуемые участки. С точки зрения упрощения принятия решений об обороте ЗСХН и их наиболее эффективном использовании такая тенденции правильна. 2. Земельные доли обязаны своим появлением указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ 1990-х годов о реорганизации предприятий агропромышленного комплекса и приватизации закрепленных за ними с/х угодий. В связи с принятием комментируемого Закона почти все они утратили силу (см. комментарий к статье 20), однако их последствия ощущаются до сих пор: комментируемому Закону шести лет не хватило для решения вопросов собственности на долевые ЗСХН, а положение дел в сельском хозяйстве России в результате реформы земельно-аграрных отношений начиная с 1991 года оказалось доведенным до состояния трудно восстановимого разорения. Одна из основных причин - конструкция долевой собственности на один участок чрезмерного, с точки зрения вовлечения в законное использование и оборот, количества лиц, абсолютное большинство которых не было способно выделить свои доли и распорядиться ими в соответствии с Законом. Сам Закон и связанные с ним акты, по нашему мнению, отвечают интересам в основном земельных спекулянтов. "Время выхода Закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", пишет К.И. Панкова, - выбрано коварно. Деревня задыхается от безденежья. Во многих сельскохозяйственных организациях исчезли последние рабочие места. Численность работающих сокращалась. Люди реализуют себя, обеспечивая жизненные потребности кто как может. У них ничтожно маленькая зарплата, и ту задерживают. А земельная доля между тем лежит в общем поле, и права на нее большие: и продать ее можно - значит, иметь деньги, которых остро не хватает. Но прежде требуется выделить ее в участок, а денег на это тоже нет. На фоне острейшего безденежья и больших земельных прав возникла, развивалась и стремительно росла стихия теневого земельного рынка. Свидетельства на земельные доли скупались в розницу и мелким оптом. Все вопросы, связанные с выделением земли в участок, снимались: отдайте свидетельства, возьмите 155
наличные, а о дальнейшем не беспокойтесь. Скупщики ездили по деревням, ходили по домам, платили кто меньше, кто больше, деньги доставали из кармана" <1>. --------------------------------
<1> Панкова К.И. Земельная доля // Советская Россия. 2007. 2 июня. Земельные доли нередко называют земельными паями или просто паями, а дольщиков - пайщиками, что может ввести в заблуждение, поскольку подзаконные акты 1990-х годов предписывали раздел между членами колхозов и совхозов не только земель на земельные доли, но и иного их имущества (движимого и недвижимого) на имущественные паи. Комментируемый Закон на неземельное имущество бывших колхозов и совхозов не распространяется (см. комментарий к статье 1 Закона) и не использует понятия "земельный пай", "имущественный пай" или "имущественная доля". В связи с этим в настоящем комментарии авторы использовали понятие "дольщик" (не "пайщик") как обозначающее собственника именно земельной доли. 3.1. Понятие земельной доли неразрывно связано с институтом общей собственности на имущество. Если за каждым участником общей собственности закреплена определенная доля, имеет место долевая собственность (собственность дольщиков общего участка), а если доли не определены - совместная собственность (обычно собственность на участок членов КФХ и супругов). Земельная доля, полученная одним из супругов в период брака при реорганизации с/х организации, включается в состав совместной собственности супругов, если брачным договором между ними не установлен иной режим земельной доли, на основании статьи 256 (пункт 1) ГК РФ и статьи 34 Семейного кодекса РФ. Но если такими долями наделялись оба супруга либо доля была получена одним из супругов до брака или во время брака в дар либо в порядке наследования, то каждому из них принадлежит своя доля - такой вывод следует из статьи 256 (абзац первый пункта 2) и статьи 36 (пункт 1) Семейного кодекса РФ. Участки КФХ также могут находиться как в совместной, так и в долевой собственности, если долевая собственность установлена договором между членами КФХ (пункт 1 статьи 257 ГК РФ). При прекращении КФХ в связи с выходом из него всех его членов или по иным основаниям общее имущество подлежит разделу по правилам, предусмотренным статьями 252 и 254 ГК РФ (см. комментарий к статье 12 Закона). Земельный участок в таких случаях делится по правилам, установленным ГК РФ и земельным законодательством. При выходе из КФХ одного из его членов принадлежащий КФХ участок разделу не подлежит, вышедший имеет право на получение денежной компенсации, соразмерной его доле в общей собственности на это имущество (статья 258 ГК РФ). Аналогичные положения предусмотрены ФЗ о КФХ. 3.2. Земельный кодекс РСФСР в редакции, действовавшей до Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 года N 2287, устанавливал, что: 1) земельные участки могут принадлежать гражданам на праве коллективной совместной собственности без определения для каждого из них конкретной земельной доли. В коллективную совместную собственность граждан могут быть переданы земли колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных сельскохозяйственных предприятий, и земли общего пользования садоводческих товариществ - по решению общих собраний этих предприятий, кооперативов и товариществ. Определение конкретной земельной доли и ее выдел гражданину производятся при его выходе из сельскохозяйственного предприятия для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства или продажи в соответствии со статьей 11 настоящего Кодекса, а также при ликвидации сельскохозяйственного предприятия. В коллективную совместную собственность граждан, являющихся членами сельскохозяйственных предприятий, земельные участки передаются бесплатно в пределах площади, исчисляемой путем умножения средней 156
расчетной доли, сложившейся в данном административном районе, на число членов данного конкретного хозяйства. Оставшаяся площадь земель, закрепленных за указанным предприятием, может быть получена за плату, вносимую членами сельскохозяйственного предприятия в соответствующий Совет народных депутатов (статья 8); 2) земельные участки могут передаваться гражданам на праве коллективно-долевой собственности с определением конкретной земельной доли каждого гражданина в количественном выражении. В коллективно-долевую собственность граждан могут передаваться земли колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных сельскохозяйственных предприятий. Вопрос о получении земельных участков в коллективно-долевую собственность решается общим собранием работников (членов) коллектива, которое определяет долю каждого работника. Доля не должна быть более предельных размеров земельных участков, передаваемых в собственность для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства... Часть земель сельскохозяйственного предприятия, не закрепленная в коллективно-долевую собственность, остается в государственной собственности и передается этому предприятию на праве бессрочного (постоянного) пользования и отграничивается в натуре (на местности). Вновь принятым работникам (членам) предприятия земельная доля может быть выделена из данных земель в порядке, установленном настоящей статьей. Государственный акт на право собственности, бессрочного (постоянного) пользования выдается соответствующему сельскохозяйственному предприятию с указанием в нем размера земель, находящихся в государственной и коллективно-долевой собственности, списка собственников и земельной доли каждого из них. Право сособственников на земельную долю удостоверяется специальными документами, выдаваемыми местными Советами народных депутатов, в которых указывается размер земельной доли (статья 9); 3) распоряжение земельными участками, находящимися в коллективно-долевой собственности граждан, осуществляется решением общего собрания коллектива сособственников или избранным им органом управления. Каждый член сельскохозяйственного предприятия при выходе из него имеет право на получение своей доли в виде земельного участка для использования его в сельскохозяйственных целях... В случае ликвидации сельскохозяйственного предприятия каждый сособственник имеет право на получение земельного участка в натуре (на местности) для его использования в сельскохозяйственных целях или его продажу местному Совету народных депутатов (статья 10). Комментируемый Закон не установил особенности режима общей совместной собственности на ЗСХН и даже не упоминает о совместной собственности. Возможно, законодатель при принятии комментируемого Закона исходил из представления о том, что такие участки не подпадают под действие его положений и что приведенные положения Земельного кодекса РСФСР не успели заработать в связи с их отменой. Между тем в РФ до сих пор имеются участки ЗСХН, принадлежащие частично на праве коллективно-долевой собственности гражданам и частично на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическому лицу. В соответствии с действующим законодательством такие участки подлежат размежеванию на находящиеся в долевой собственности граждан и находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании юридического лица либо - при наличии закона субъекта РФ, принятого в соответствии с абзацами третьим и четвертым пункта 4 статьи 10 Закона (см. комментарий к ней), - с/х угодья, предоставленные с/х организациям на "бессрочке", могут быть переданы в общую (долевую) собственность этих же граждан. До межевания общедолевого участка и постановки его на кадастровый учет выдел доли из него юридически не допускается. Если по документам прошлых лет участок ЗСХН находится в коллективно-долевой собственности юридического лица, то в соответствии с действующим законодательством (см. комментарий к статье 2 Закона) он является собственностью юридического лица, а 157
граждане, имеющие свидетельства о праве на земельные доли такого юридического лица, - его участниками. Если такое юридическое лицо ликвидируется, то с/х угодья подлежат передаче в долевую собственность граждан в соответствии с абзацами третьим и четвертым пункта 4 статьи 10 Закона, то есть при наличии соответствующего закона субъекта РФ. Если такого закона в субъекте РФ нет, то такой участок находится под действием ФЗ о банкротстве (см. комментарий к статье 1 Закона). Что касается коллективной совместной собственности на землю, которая даже в соответствии с отмененной статьей 8 Земельного кодекса РСФСР могла возникнуть только у граждан (не юридических лиц), то при отказе комментируемого Закона от регулирования общей совместной собственности на ЗСХН ее режим определяется ГК РФ, в основном его главой 16 "Общая собственность". Статья 16. Регулирование отношений, связанных с договорами аренды земельных долей, заключенными до вступления в силу настоящего Федерального закона Комментарий к статье 16 1.1. Статья 16 изменяет правовое положение договоров аренды долей, заключенных до вступления Закона в силу, то есть до 27 января 2003 года. Осуществляется это через предписание сторонам таких договоров в течение восьми лет после вступления Закона в силу привести их в соответствие с правилами ГК РФ и пункта 2 статьи 9 Закона. В принципе обязывание арендодателей и арендаторов вносить изменения в ранее заключенный договор правомерно. Согласно статье 422 ГК РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения; если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила, иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров. Но этот принцип пригоден, если существо изменяющегося обязательства не вступает в противоречие с новым законом; в случае такого противоречия условия ранее заключенного договора объективно не смогут сохранить силу, что подтверждает статья 16 Закона. Смысл положений статьи 16 Закона связан с тем, что со дня вступления Закона в силу аренда долей не допускается. Это следует из содержания абзаца второго пункта 1 статьи 12 Закона. Сдать в аренду можно участок, выделенный в счет доли в порядке статей 13 и 14 Закона, но не долю. Тем самым Закон побуждает выделять доли в натуре. После вступления Закона в силу заключенные до него договоры аренды долей подлежат изменению под угрозой признания их договорами доверительного управления имуществом (пункт 2 комментируемой статьи), а новые договоры аренды долей, не соответствующие Закону, заключаться не могут под угрозой недействительности. Такой договор будет ничтожной сделкой (недействительной независимо от признания ее таковой судом) с момента совершения как сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов (статья 168 ГК РФ). Каждая из сторон такого договора обязана будет возвратить другой стороне все полученное по договору. Впрочем, в отдельных случаях, если дело доходило до суда, некоторые договоры аренды долей признавались незаключенными и до вступления в силу комментируемого Закона именно потому, что доли не были выделены в натуре. Такие признания содержатся, в частности, в Постановлении Федерального арбитражного суда СевероКавказского округа от 26 сентября 2002 года. 1.2. При определении срока приведения договоров аренды долей в соответствие с законодательством нужно обращаться к статье 19 Закона. В соответствии с ней Закон 158
вступил в силу с 27 января 2003 года (через шесть месяцев после его первого официального опубликования в РГ). В первоначальной редакции статья 16 Закона предусматривала 2-летний срок для приведения договоров аренды долей в соответствие с его требованиями, то есть до 27 января 2005 года. Когда этот срок наступил, стало ясно, что большинство договоров аренды долей не приведено в соответствие с новыми требованиями законодательства. Поэтому в статью 16 Закона специально принятым ФЗ от 7 марта 2005 года N 10-ФЗ было внесено изменение, которое сделало 2-летний срок 4-летним, тем самым продлив его до 27 января 2007 года. Здесь просматривается аналогия с продлением срока переоформления права бессрочного пользования участком на право аренды или собственности (см. комментарий к пункту 7 статьи 10 Закона). Как видно, с 27 января до 7 марта 2005 года договоры аренды невыделенных в натуре долей уже находились под действием правил ГК РФ о доверительном управлении. Сделки (действия) с такими долями, совершенные в указанный период по правилам ГК РФ о доверительном управлении, являются законными, а по правилам ФЗ об обороте незаконными. Но с 7 марта 2005 года ФЗ от 7 марта 2005 года вновь вернул аренду таких долей под действие комментируемого Закона. ФЗ от 5 февраля 2007 года N 11-ФЗ продлил этот срок до 27 января 2009 года, заменив в статье 16 Закона слово "четырех" на слово "шести", позволив договорам аренды долей побыть под действием правил ГК РФ о доверительном управлении еще три недели. ФЗ от 30 декабря 2008 года N 297-ФЗ слово "шести" в статье 16 Закона заменил словом "восьми". 2. По действовавшим до принятия Закона актам передача долей в аренду допускалась с самого начала аграрной реформы в качестве одного из способов распоряжения долями. По сути, единственным условием распоряжения служило дальнейшее использование долей для с/х производства. Важным правовым актом, регулировавшим аренду долей, стало Постановление Правительства РФ от 1 февраля 1995 года N 96 "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев" (утратило силу), утвердившее Рекомендации о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями и прилагавшийся к ним Примерный договор аренды земельной доли. По распоряжению Правительства РФ от 1 мая 1996 года N 698-р, принятому во исполнение Указа Президента РФ от 7 марта 1996 года N 337, Роскомземом 16 мая 1996 года были утверждены Указания о порядке оформления договоров передачи земельной доли в аренду с приложением форм примерных договоров аренды земельных долей. Аренда долей допускалась как с выделом, так и без выдела доли в натуре. Четкого правового разграничения оснований этого не проводилось, что привело к запутанности земельно-арендных отношений. Закон устранил данную неопределенность, восприняв и развив правила ГК РФ. В соответствии со статьей 607 ГК РФ в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты (пункт 1), законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других природных объектов (пункт 2). Согласно пункту 1 статьи 9 Закона в аренду могут быть переданы участки, прошедшие кадастровый учет. В связи с многочисленностью дольщиков на участки статья 16 ссылается пункт 2 статьи 9 Закона и допускает приведение таких договоров в соответствие с ГК РФ и Законом на основании соответствующих доверенностей от дольщиков. Таким образом, согласно Закону, в аренду может быть передан только участок (не доля и не совокупность долей), то есть объект, границы которого определены на местности и удостоверены в установленном порядке в результате землеустройства (межевания), кадастрового учета и государственной регистрации. Для государственной регистрации договора аренды в соответствии со статьей 26 (пункт 3) ФЗ о регистрации к договору аренды прилагается кадастровый паспорт участка. 159
3. В соответствии с пунктом 2 статьи 16 Закона к договорам аренды долей, не приведенным в соответствие с правилами, установленными законодательством, будут применяться правила договоров доверительного управления имуществом, то есть глава 53 (статьи 1012 - 1026) ГК РФ. Земельным законодательством особенности доверительного управления землей не установлены. Регистрация договоров доверительного управления, возникающих вместо договоров аренды долей, не требуется. Тем самым Закон вводит исключение из общего правила о регистрации договора доверительного управления: статьей 1017 ГК РФ установлено, что передача недвижимого имущества в доверительное управление подлежит государственной регистрации в том же порядке, что и переход права собственности на это имущество; несоблюдение этого требования влечет недействительность договора. Однако данное исключение комментируемого Закона не распространяется на случаи передачи собственником своей доли в доверительное управление в порядке пункта 1 статьи 12 Закона, то есть доли, ранее не передававшейся в аренду: такой договор подлежит регистрации в ЕГРП. 4. По общему правилу нормы ГК РФ в Законе не дублируются, к ним делается отсылка. Статья 16 Закона предусматривает автоматическое изменение договоров аренды долей на договоры доверительного управления ими же с определенной ФЗ даты. Законодатель мог снабдить предписание пункта 1 статьи 16 Закона о приведении договоров аренды долей в соответствие с законодательством угрозой прекращения действия данных договоров. Такой законопроект предлагался Государственной Думой Ставропольского края в 2006 году, но был снят с рассмотрения Советом Государственной Думы. Очевидно, законодатель счел его еще больше нарушающим устойчивость оборота и использования ЗСХН и пошел другим, более мягким, по его мнению, путем - через угрозу изменения договоров аренды долей на договоры доверительного управления. В то же время изменение условий договоров аренды долей на условия договоров доверительного управления долями не означает, что существо договора доверительного управления соответствует прежним отношениям по возмездному владению и пользованию долями. Поэтому на него вряд ли можно рассчитывать как на постоянную форму организации земельных отношений в аграрном секторе. Об этом свидетельствует не только размещение статьи 16 в главе Закона о переходных и заключительных положениях, но и условия договора доверительного управления, установленные главой 53 ГК РФ, которые по ряду позиций непригодны для земельных долей. По сути, статья 16 Закона - своеобразная страшилка для дольщиков, абсолютное большинство которых не знакомо с юридическими тонкостями в целом и доверительным управлением в частности. Однако, присутствуя в Законе изначально, она, как показала практика, не побудила дольщиков "возиться" со своими долями и была дополнена другой страшилкой - отобранием долей, в том числе переданных в аренду, как невостребованных (см. комментарий к пункту 5 статьи 13 Закона). Угрозу доверительным управлением долями можно считать вынужденной, даже отчаянной мерой законодателя, которая может иметь следующие последствия: 1) побуждение всех дольщиков как можно скорее привести договоры аренды долей в соответствие с ФЗ путем заключения договора аренды общедолевого участка, предварительно проведя и профинансировав его межевание и кадастрирование; 2) расторжение договоров аренды долей без совершения дольщиками каких-либо иных сделок с долями; 3) побуждение отдельных дольщиков к распоряжению своими долями иным - кроме передачи в доверительное управление - образом в соответствии со статьей 12 Закона (см. комментарий к ней); 4) применение с определенной даты (в настоящее время - с 27 января 2009 года) к договорам аренды долей правил ГК РФ о доверительном управлении, в результате чего арендодатели долей (дольщики) в принудительном порядке приобретают права и 160
обязанности учредителей доверительного управления, а арендатор долей - права и обязанности доверительного управляющего, установленные ГК РФ; 5) невозможность автоматического изменения договоров аренды долей на договоры доверительного управления вопреки статье 16 Закона. Учитывая запутанность земельных отношений и оборота ЗСХН, показанную в настоящем комментарии, истечение значительного времени с момента раздела с/х угодий на доли (с 1992 года), затратность, длительность и заорганизованность процедуры выдела участка в счет доли, консервативность и инертность сельского населения - дольщиков и арендаторов долей, не изменивших и не расторгнувших до сих пор договоры аренды долей и не распорядившихся ими в соответствии со статьей 12 Закона, применение к таким договорам правил ГК РФ о доверительном управлении могло бы стать преимущественным последствием, если бы не его невозможность по следующим причинам: 1) автоматическое распространение правил о доверительном управлении на договоры аренды долей игнорирует главное смысловое различие этих видов обязательств: если арендатор действует в своих интересах, то согласно статье 1012 (пункт 1) ГК РФ доверительный управляющий обязан действовать в чужих интересах - учредителя управления (бывшего арендодателя) или указанного им лица (выгодоприобретателя); 2) пункт 2 статьи 16 Закона допускает действие ранее заключенных договоров, противоречащих ГК РФ, лишь переводя их под действие других его положений. Но согласно пункту 2 статьи 422 ГК РФ, если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров. Поскольку статья 16 Закона как раз и распространяется только на те отношения, которые возникли из ранее заключенных договоров аренды долей, то условия таких договоров, противоречащие ГК РФ, не могут сохранять силу; распространения на них других положений ГК РФ недостаточно; 3) согласно статье 1023 ГК РФ, доверительный управляющий имеет право на вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления имуществом, а также на возмещение необходимых расходов, произведенных им при доверительном управлении имуществом, за счет доходов от использования этого имущества. Другими словами, с переходом к доверительному управлению долями уже не учредитель доверительного управления ("вчерашний" арендодатель - дольщики) будет получать деньги за использование своей доли другим лицом, а наоборот, он должен будет их платить доверительному управляющему ("вчерашнему" арендатору) этой долей. Вознаграждение доверительному управляющему договорами аренды долей не определялось, а приравнять арендную плату по договору аренды долей к вознаграждению доверительному управляющему нет никаких оснований. Даже если такое приравнивание, то есть изменение финансового потока на противоположное направление, будет установлено судом, дольщики все равно не будут платить, что приведет к расторжению договора; 4) согласно пункту 3 статьи 1022 ГК РФ, долги по обязательствам, возникшим в связи с доверительным управлением имуществом, погашаются за счет этого имущества. В случае недостаточности этого имущества взыскание может быть обращено на имущество доверительного управляющего, а при недостаточности и его имущества - на имущество учредителя управления, не переданное в доверительное управление. Вмешательство собственника доли в процесс управления может быть расценено доверительным управляющим как нарушение его прав, и он может требовать их защиты от собственника на основании статей 305 и 1020 (пункт 3) ГК РФ. Другими словами, за долги, сделанные доверительным управляющим в связи с управлением чужими долями, будут расплачиваться учредители управления (дольщики); взыскание может быть обращено на 161
их скот, с/х технику и другое имущество, за исключением не подлежащего конфискации согласно процессуальному законодательству. К счастью собственников долей, доверительный управляющий не может ими распорядиться без их письменного согласия (пункт 1 статьи 1020 ГК РФ), например выделить или внести долю в уставный капитал. Таким образом, перевод договоров аренды долей под правила ГК РФ о доверительном управлении противоречит существу данных видов обязательств, некоторым положениям самого ГК РФ, комментируемого Закона, но в основном выгоден нынешним арендаторам долей и управляющим компаниям. Конечно, доверительный управляющий может быть привлечен учредителем управления (дольщиком) к имущественной ответственности за ненадлежащее доверительное управление (статья 1022 ГК РФ), но это еще надо доказать в судах. До сих пор суды в спорах между дольщиками и с/х организациями зачастую принимали решения в интересах с/х организаций и управляющих компаний. Если же суд признает правомерность требований дольщиков, то с/х организация будет обязана возместить им убытки. Такие иски могут приобрести массовый характер и привести к банкротству многих с/х организаций. Не этого ли добиваются заказчики, разработчики и участники принятия актов земельного законодательства последнего времени, вводящие в него все более трудно реализуемые и спекулятивные механизмы? Для арендодателей и арендаторов долей, не желающих оказаться сторонами невыгодного ни лично им, ни с/х деятельности доверительного управления, выход состоит в расторжении по собственной инициативе существующего договора аренды долей по обоюдному согласию. Статья 17. Утратила силу. - Федеральный закон от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ. Комментарий к статье 17 1. Статья 17 Закона, устанавливавшая, что участники долевой собственности, получившие при приватизации сельскохозяйственных угодий в собственность земельные доли, обязаны обеспечить определение на местности границ находящихся в общей собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с требованиями землеустройства, была признана утратившей силу ФЗ от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ, который изменял различные ФЗ в связи с принятием ФЗ о кадастре, то есть, по замыслу законодателя, приводил их в соответствие с ФЗ о кадастре. Однако отмена им статьи 17 Закона представляется странной, поскольку: - она взаимосвязана со всеми другими положениями Закона о долях, не существующих вне установленных границ общедолевого участка; - аналогичное положение в ФЗ о кадастре не воспроизведено. Очевидно, законодатель исходил из того, что дольщики обязаны обеспечить установление границ своих участков, но, во-первых, не всегда на местности и, во-вторых, в соответствии с требованиями не землеустройства, а ФЗ о кадастре, которые рассмотрены в комментарии к статье 13 Закона. При этом ранее изданные и применявшиеся нормативные акты о землеустройстве, содержавшие специальные положения о с/х угодьях, в частности Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства и Методические рекомендации по проведению межевания объектов землеустройства (утверждены Росземкадастром 17 февраля 2003 года), могут применяться в части, не противоречащей ФЗ о кадастре. 2. Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ 1990-х годов обязывали провести реорганизацию колхозов и совхозов с одновременной приватизацией с/х земель и ее разделом между членами бывших колхозов и совхозов, их пенсионерами и 162
работниками социальной сферы на селе. В результате указанные лица становились участниками долевой собственности на с/х участок (бывшее колхозное поле), но точные границы этого участка нередко не определялись. Статья 17 Закона обязывала это сделать, причем и в тех случаях, если никаких сделок с общедолевыми участками и долями не планировалось. Однако исполнение этой обязанности сдерживалось, поскольку это длительный и затратный процесс, а срок установления границ участков и ответственность за неисполнение такой обязанности не устанавливались (если не рассматривать в качестве ответственности признание долей невостребованными). В результате дольщики, востребовавшие свои доли, которые по какой-либо причине не хотят или не могут хозяйствовать на земле, иметь доли в собственности или выделить их, формально не вправе продать свои доли по своему усмотрению и даже отказаться от права собственности на них, поскольку для этого предварительно нужно установить точные границы участка (за их счет), то есть знать, от чего именно, на каком месте отказываться. Однако отсутствие выделения доли в натуре не препятствует расчету земельного налога и возложению обязанности его уплаты на дольщиков (см. комментарий к статье 18 Закона). Статья 18. Документы, удостоверяющие право на земельную долю Комментарий к статье 18 1. В статье 18 Закона подтверждаются действительность и юридическая сила документов о правах на доли, выданных до 28 января 1998 года, то есть до вступления в силу официально опубликованного ФЗ о регистрации. Это правило распространяется как на первично выданные документы, так и на документы, полученные в результате оборота долей. Правило о действительности ранее выданных документов о правах на землю закреплялось также Указом Президента РФ от 25 января 1999 года N 112 (пункт 3), Вводным законом (пункт 9 статьи 3) и ФЗ о регистрации (статья 6). Однако документы удостоверяли права на доли в составе неотмежеванного и неоткадастрированного общедолевого участка. Поэтому юридически они не являются достаточными для совершения с долями какой-либо сделки. Но на практике сделки с долями на основании таких документов все равно совершаются. 2. Действовавшие в 1990-х годах акты Президента РФ и Правительства РФ не только предписывали выдачу свидетельств на доли, но и обязывали распоряжаться долями путем их внесения в уставные капиталы вновь образующихся с/х организаций. Многие дольщики так и сделали, однако их свидетельства не были аннулированы. Более того, на практике было немало случаев, когда свидетельства о праве собственности на доли выдавались гражданам на их имя уже после того, как они внесли свои доли в уставный капитал с/х организации и документ о праве на эту же землю был выдан этой организации. В результате в РФ появились многочисленные доли, которые по разным документам значились находящимися в собственности и дольщиков, и с/х организаций. В связи с этим возникли многочисленные споры, и судами после вступления Закона в силу были приняты решения, из которых следует, что свидетельство о праве собственности на долю не подтверждает право на долю, поскольку внесшее ее в уставный капитал с/х организации лицо тем самым распорядилось долей и утратило на нее право собственности (см. комментарий к статье 2 Закона). Фактически государство в лице своих разных органов обмануло дольщиков. Формально наделив их собственностью на доли и установив противоречивое нормативное регулирование земельных и имущественных отношений, государство:
163
- ввело жесткие сроки внесения долей в уставные капиталы, то есть передачи их в собственность других лиц, вынуждая на них трудиться за низкие зарплаты при невозможности из-за безденежья сменить место жительства и, соответственно, работы; - признало, по сути, незаконными заключенные по его же актам договоры аренды долей; - не аннулировало выданные по его же актам свидетельства о праве собственности на доли; - ввело невыполнимые для подавляющего большинства дольщиков цены и правила образования участков в счет долей и регистрации прав на них; - без какой-либо компенсации изымает доли как невостребованные; - обязывает платить земельный налог с доли, не позволяя от нее отказаться. Все это напоминает современную разновидность крепостного права и применительно к дольщикам - крестьянам - придает комментируемому Федеральному закону характер феодального закона. Статья 18 Закона названные обстоятельства не учитывает и подтверждает действительность любых ранее выданных документов на доли. Поэтому изменения Закона, не затрагивающие его статью 18, вряд ли смогут исключить судебные споры по вопросу о субъекте права собственности на конкретные доли. Ошибки законодателей и правоприменителей по-прежнему придется исправлять судам, которые также не застрахованы от ошибок. Таким образом, судебная практика по вопросам установления собственников долей и возможности различных лиц распоряжаться ими остается противоречивой, а документ о праве собственности на долю, выданный до вступления в силу ФЗ о регистрации, далеко не всегда свидетельствует о такой собственности либо - исходя из положений Закона о невостребованных долях - о ее бессрочном характере. Документы о правах на земельные доли граждан не имеют равной юридической силы с записями в ЕГРП о праве собственности на ту же землю юридических лиц. Можно утверждать лишь о том, что документы на доли имеют равную юридическую силу наравне с записями о правах на доли в ЕГРП, если дольщики не вносили свои доли в уставные капиталы. Следует отметить, что юридическая сила документов на земельные доли, в том числе выданных на основании записей в ЕГРП свидетельств, не явно отрицается самим же комментируемым Законом, а именно его пунктом 5 статьи 13, который позволяет образовывать участки в счет невостребованных долей при наличии на них документов "старше" трех лет и признавать их собственностью субъекта РФ либо муниципального образования. Поэтому документы на такие доли не имеют юридической силы, поскольку не препятствуют утрате права собственности на них. 3. Учитывая принимавшиеся ранее, а ныне утратившие силу нормативные акты, комментируемая статья Закона признает юридическую силу следующих документов о правах на доли: 1) свидетельств (синего цвета) по форме, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 19 марта 1992 года N 177 "Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения", которые выдавались до ноября 1993 года, когда вступил в силу Указ Президента РФ от 27 октября 1993 года N 1767; в этом свидетельстве прямо устанавливалось, что оно является временным документом; 2) свидетельств (розового цвета) по форме, утвержденной Указом Президента РФ от 27 октября 1993 года N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", которые выдавались до создания в конкретном субъекте РФ органа юстиции для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в некоторых регионах до 2000 года);
164
3) выписок из решений ОМС о приватизации с/х угодий в случаях, если по какимлибо причинам свидетельства о праве собственности на доли не выдавались; такие решения принимались на основании протокола общего собрания трудового коллектива реорганизуемого колхоза или совхоза об утверждении перечня лиц, наделяемых долями. Между тем решения ОМС ранее не являлись документами, удостоверяющими право. В соответствии со статьей 31 действовавшего вплоть до вступления в силу указа Президента РФ "о розовой форме свидетельства" Земельного кодекса РСФСР право собственности на землю удостоверялось Государственным актом. Форма Государственного акта была утверждена Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 года N 493, которое утратило силу лишь с 27 января 2003 года в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 23 декабря 2002 года N 919 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации, регулирующих земельные отношения". А в соответствии с Указом Президента РФ от 11 декабря 1993 года N 2130 "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" обязанность выдачи документов о правах на землю была возложена на Роскомзем и его органы на местах, то есть не на ОМС. В соответствии с Указом Президента РФ от 25 января 1999 года N 112 выдача свидетельств на право собственности на землю прекращается со дня начала выдачи свидетельств о государственной регистрации прав. До начала выдачи свидетельств о государственной регистрации прав применяется ранее установленный порядок выдачи свидетельств на право собственности на землю. Форма свидетельства о государственной регистрации права утверждена Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 года N 219, которая действует и в настоящее время. В некоторых случаях граждане заменили ранее выданные им документы на доли на свидетельства в соответствии с ФЗ о регистрации. Кроме того, статья 18 Закона указывает на юридическую силу записи о праве на долю в ЕГРП. О документах на доли и регистрации прав на них см. также комментарий к статьям 12 и 13 Закона. 4. Документы на земельные доли являются основанием взимания земельного налога с собственников этих долей, в том числе при отсутствии межевания и кадастрового учета общедолевых участков. В связи с этим приведем в полном объеме письмо Федеральной налоговой службы от 18 мая 2007 года N ГИ-8-04/430 "О земельном налоге".
165
МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНАЯ НАЛОГОВАЯ СЛУЖБА ПИСЬМО от 18 мая 2007 г. N ГИ-8-04/430 О ЗЕМЕЛЬНОМ НАЛОГЕ Федеральная налоговая служба рассмотрела обращение по вопросу уплаты земельного налога с граждан, являющихся участниками долевой собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, при отсутствии проведения межевания и государственного кадастрового учета таких земельных участков, и сообщает следующее. В соответствии со статьей 388 Налогового кодекса Российской Федерации (далее Кодекс) налогоплательщиками налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. Пунктом 4 статьи 8 Федерального закона от 29.11.2004 N 141-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 31.12.2005 N 205-ФЗ) установлено, что в случае отсутствия в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним информации о существующих правах на земельные участки налогоплательщики по земельному налогу определяются на основании государственных актов, свидетельств и других документов, удостоверяющих права на землю и выданных физическим или юридическим лицам до вступления в силу Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", которые в соответствии с законодательством имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, либо на основании актов, изданных органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, установленном законодательством, действующим в месте издания таких актов на момент их издания, о предоставлении земельных участков. Согласно статье 18 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" свидетельства о праве на земельные доли, выданные до вступления в силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", а при их отсутствии выписки из принятых до вступления в силу указанного Федерального закона решений органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий, удостоверяющие права на земельную долю, имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В этой связи собственники земельных долей (паев), получившие земельные участки сельскохозяйственного назначения в процессе приватизации на основании свидетельств о праве на земельные доли, а при их отсутствии выписки из решений органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий, как правообладатели признаются налогоплательщиками земельного налога и, следовательно, должны исполнять обязанности по уплате земельного налога.
166
Налоговая база по земельным участкам, правообладателями которых являются физические лица - собственники земельных долей (паев), определяется налоговыми органами на основании сведений, поступающих от органов, осуществляющих ведение земельного кадастра, органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также органов местного самоуправления. В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 392 Кодекса налоговая база в отношении земельных участков, находящихся в общей долевой собственности, определяется для каждого из налогоплательщиков, являющихся собственниками данного земельного участка, пропорционально его доле в общей долевой собственности, а налоговая база в отношении земельных участков, находящихся в общей совместной собственности, определяется для каждого из налогоплательщиков, являющихся собственниками данного земельного участка, в равных долях. Таким образом, в отношении земельного участка, принадлежащего сельскохозяйственной организации и членам коллектива этой организации на праве общей совместной или долевой собственности, налогоплательщиками должны признаваться каждый из собственников этого земельного участка в отношении своей доли. Действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса И.Ф.ГОЛИКОВ 5. Комментируемый Закон и ФЗ о регистрации не ответили еще на один важный для дольщиков вопрос, связанный с оборотом долей. Как быть, если у каждого дольщика имеется документ о праве собственности, например, на 1/1000 долю в праве общей собственности на участок, один из них выделил свою долю и зарегистрировал на нее право собственности? Даже с учетом статьи 11.5 ЗК РФ об участке с измененными границами формально возникает обязанность получения 999 новых свидетельств на доли, каждое из которых удостоверяет право собственности на 1/999 участка (в том числе с измененными границами) за определенным дольщиком. До введения в действие статьи 11.5 ЗК РФ о земельном участке с измененными границами за каждое такое свидетельство, то есть каждому дольщику после каждого изменения границ общедолевого участка в результате выдела из него доли, требовалось платить по 500 рублей государственной пошлины. Такое толкование подпункта 20 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса РФ, в соответствии с которым пошлина за регистрацию прав на недвижимое имущество с физических лиц составляет 500 рублей, содержалось в письме Министерства финансов РФ от 1 февраля 2006 года N 03-06-0305/13. Теперь пошлина за выдачу таких свидетельств с физических лиц должна быть 100 рублей - как за повторную выдачу свидетельства на тот же участок с измененными границами (подпункт 26 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса РФ). Кроме того ФЗ от 22 декабря 2008 года N 263-ФЗ дополнил пункт 1 статьи 333.33 Налогового кодекса РФ положениями, согласно которым за регистрацию прав ограничений (обременений) прав на участки ЗСХН и сделок, на основании которых ограничиваются (обременяются) права на них, пошлина составляет 100 рублей, а за регистрацию доли в праве на участки ЗСХН - 50 рублей. Статья 19. Вступление в силу настоящего Федерального закона Комментарий к статье 19
167
Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" впервые официально опубликован в "Российской газете" 27 июля 2002 года и в соответствии с комментируемой статьей вступил в силу с 27 января 2003 года. Значительная после принятия отсрочка вступления в силу характерна для законов, которые вносят в правовое регулирование существенные изменения. Это время позволяет лицам, на которых распространяется действие нового закона, ознакомиться с его содержанием и приготовиться к изменениям своей жизни и социально-экономической реальности на его основе. К таким законам относится и комментируемый Закон. Не случайно с этой же даты - с 27 января 2003 года - вводилось в действие Постановление Правительства РФ от 20 декабря 2002 года N 912 "О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам оборота земель сельскохозяйственного назначения". С 27 января 2003 года Закон вступил в силу в первоначальной редакции. Впоследствии в него неоднократно вносились изменения. В связи с этим Закон в различные периоды после 27 января 2003 года имел различное содержание. Статья 19.1. Применение отдельных положений настоящего Федерального закона Комментарий к статье 19.1 1. Комментируемая статья была введена в Закон ФЗ от 7 июля 2003 года N 113-ФЗ, который вносил значительные изменения и в другие положения Закона. В наименовании и абзаце первом пункта 1 комментируемой статьи под "настоящим Федеральным законом" следует понимать Закон в первоначальной редакции (от 24 июля 2002 года), а не в редакции ФЗ от 7 июля 2003 года. Об этом свидетельствует нумерация статей Закона: ФЗ от 7 июля 2003 года не содержал собственной статьи 19.1, а вводил ее в уже действовавший Закон. Тем самым положениям статьи 19.1 Закона фактически была придана обратная сила: она задним числом вводилась в действие со дня официального опубликования Закона в первоначальной редакции, то есть с 27 января 2003 года. Такое время введения статьи 19.1 Закона в действие и ее содержание свидетельствуют о том, что принятие ФЗ об обороте недостаточно учитывало отнесение Конституцией земельного законодательства к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, проходило без должной подготовки и соблюдения установленных правил принятия ФЗ, в результате чего ряд важных вопросов оборота с/х земель оказался нерешенным. Все положения статьи 19.1 Закона имеют временный характер (пункт 2 комментируемой статьи). На территории любого субъекта РФ их действие прекращается, если принят закон этого субъекта РФ, регулирующий указанные в статье 19.1 Закона отношения. При этом законы субъектов РФ могут установить иные правила, чем предусмотренные статьей 19.1 Закона. 2. Подпункт 1 пункта 1 статьи 19.1 Закона фактически подталкивал субъектов РФ к принятию законов, определяющих срок, с которого может быть начата приватизация с/х земель, почти все субъекты РФ приняли соответствующие законы (см. комментарий к пункту 4 статьи 1 Закона). Подпункт 2 пункта 1 статьи 19.1 Закона приравнивал минимальные размеры вновь образуемых с/х участков, выделяемых из земель с/х назначения, к минимальным размерам участков для ведения КФХ (см. комментарий к пункту 1 статьи 4 Закона). Статья 33 ЗК РФ устанавливает, что минимальные размеры участков, предоставляемых гражданам в собственность для ведения КФХ, устанавливаются законами субъектов РФ. Подпункт 3 пункта 1 статьи 19.1 Закона был изменен одновременно с изменением пункта 2 статьи 4 Закона ФЗ от 18 июля 2005 года N 87-ФЗ. В соответствии с ним умолчание в законе субъекта РФ о максимальном размере с/х угодий, которые могут быть в собственности одного лица, означает, что на территории данного субъекта РФ 168
максимальный размер равен 10% общей площади с/х угодий на территории одного муниципального района. В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 19.1 Закона СМИ, в которых должны публиковаться сообщения о передаче в аренду находящихся в государственной или муниципальной собственности участков (пункт 2 статьи 10 Закона) и о проведении собрания дольщиков (пункт 1 статьи 14 Закона), являются источники официального опубликования нормативных актов ОГВ субъектов РФ или ОМС по месту нахождения участка. Однако ссылка в нем на пункт 2 статьи 12 и пункт 1 статьи 13 Закона давно устарела: СМИ предусматривались в них до вступления в силу ФЗ от 18 июля 2005 года N 87-ФЗ, который статьи 12 и 13 Закона изложил полностью в новой редакции (см. комментарий к ним). Оставление в подпункте 5 пункта 1 статьи 19.1 Закона упоминания пункта 2 статьи 12 и пункта 1 статьи 13 Закона - показатель недостаточной подготовки ФЗ от 18 июля 2005 года N 87-ФЗ к принятию. Теперь их упоминание из комментируемого положения должно быть исключено. В соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 19.1 Закона если законом субъекта РФ не установлено иное, то высший исполнительный ОГВ субъекта РФ осуществляет следующие полномочия: 1) приобретение участка или доли в праве общей собственности на него при отсутствии частного лица, желающего их приобрести, если участок или доля не могут принадлежать продавцу (частному лицу) на праве собственности (пункт 3 статьи 5 Закона); 2) направление в суд заявления о принудительном изъятии участка у собственника в случае его ненадлежащего использования или неиспользования для с/х деятельности в течение трех лет (пункт 3 статьи 6 Закона); 3) преимущественное право покупки участка (не доли) по цене, за которую он выставлен на продажу частным лицом, за исключением продажи с публичных торгов (пункт 1 статьи 8 Закона). Подпункт 4 пункта 1 статьи 19.1 Закона содержит также ссылки на пункт 2 статьи 12 и пункт 3 статьи 13 Закона, что должно означать закрепление в них полномочий ОГВ субъектов РФ. Однако в настоящее время указанные нормы, регулирующие оборот долей (не всего участка), таких полномочий уже не закрепляют. Они предусматривались в них до вступления в силу ФЗ от 18 июля 2005 года N 87-ФЗ. Поэтому и из подпункта 4 пункта 1 статьи 19.1 Закона упоминание о пункте 2 статьи 12 и пункте 3 статьи 13 Закона должно быть исключено. Подпункт 4 пункта 1 статьи 19.1 Закона допускает, что законом субъекта РФ осуществление указанных полномочий (их части) может быть передано невысшим исполнительным органам, законодательному органу субъекта РФ либо ОМС. Однако законодательным органам осуществление таких полномочий несвойственно. ОМС муниципального района наделены таким полномочием, например Законом Калужской области от 2 февраля 2006 года. Но чаще законами субъектов РФ эти полномочия передаются министерствам по управлению имуществом или сельского хозяйства, то есть невысшим исполнительным ОГВ субъектов РФ. Статья 20. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом Комментарий к статье 20 1. Положения, аналогичные комментируемой статье, закрепляются во многих законах. Вслед за Конституцией (статьями 90 и 115) они подчеркивают подзаконный характер актов Президента РФ и Правительства РФ.
169
Президенту РФ и Правительству РФ было что приводить в соответствие с Законом. Собственно, до него практически весь оборот с/х земель регулировался разрозненными указами Президента РФ и принятыми в соответствии с ними решениями Правительства РФ. 2. В соответствии с ЗК РФ, Вводным законом и ФЗ об обороте Президент РФ В.В. Путин Указом от 25 февраля 2003 года N 250, вступившим в силу со дня подписания, утвердил перечни президентских указов, в которые вносились изменения и которые признавались утратившими силу. Все они издавались Президентом РФ Б.Н. Ельциным. Указы, в которые вносились изменения, не регулировали оборот с/х земель, а распространялись на иные земельные участки. К указам, регулировавшим оборот с/х земель и признававшимся утратившими силу, относились: 1) Указ от 27 декабря 1991 года N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР"; 2) Указ от 2 марта 1992 года N 213 "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан"; 3) абзац третий пункта 1 Указа от 22 апреля 1992 года N 397 "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера"; 4) пункт 4 Указа от 15 июня 1992 года N 632 "О мерах по реализации Закона Российской Федерации "О реабилитации репрессированных народов" в отношении казачества"; 5) Указ от 23 апреля 1993 года N 480 "О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками"; 6) Указ от 27 октября 1993 года N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России"; 7) пункт 3 Указа от 17 октября 1995 года N 1046 "О мерах по обеспечению агропромышленного комплекса Российской Федерации зерно- и кормоуборочной техникой и государственной поддержке структурной перестройки акционерного общества "Ростсельмаш"; 8) Указ от 14 февраля 1996 года N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности"; 9) Указ от 7 марта 1996 года N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю". Еще раньше отдельные положения приведенных Указов были признаны утратившими силу Указом Президента РФ от 25 января 1999 года N 112. 3. Если Указ Президента РФ от 25 февраля 2003 года N 250 запоздал с отменой других указов Президента РФ ко дню вступления в силу комментируемого Закона, то Правительство РФ уложилось в срок: Постановление РФ от 20 декабря 2002 года N 912 "О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам оборота земель сельскохозяйственного назначения" было принято до вступления Закона в силу и введено в действие одновременно с ним - с 27 января 2003 года. Постановление Правительства РФ от 20 декабря 2002 года N 912 не предусматривало изменений актов Правительства РФ и признавало утратившими силу следующие из них: 1) Постановление РФ от 29 декабря 1991 года N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов"; 2) Постановление РФ от 6 марта 1992 года N 138 "О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации"; 3) Постановление РФ от 4 сентября 1992 года N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса";
170
4) Постановление РФ от 11 декабря 1992 N 969 "О внесении изменений в Положение о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий"; 5) Постановление РФ от 27 июля 1994 года N 874 "О реформировании сельскохозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области"; 6) Постановление РФ от 1 февраля 1995 года N 96 "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев"; 7) распоряжение от 1 мая 1996 года N 698-р (издавалось во исполнение Указа Президента РФ от 7 марта 1996 года N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю"); 8) пункт 1 Постановления от 3 августа 1998 года N 883 "О внесении изменений и признании утратившими силу решений Правительства Российской Федерации, касающихся льгот на использование дивидендов по акциям, находящимся в федеральной собственности". Кроме того, статья 20 Закона обязывала Правительство РФ (не Президента РФ) принять акты, обеспечивающие реализацию Закона. Однако принятие других актов Правительства РФ Закон в редакции ФЗ от 18 июля 2005 года ФЗ N 87 не предусматривает. До него статья 13 Закона устанавливала, что споры о местоположении выделяемого земельного участка и размере компенсации разрешаются участниками долевой собственности с использованием согласительных процедур, порядок проведения которых устанавливается Правительством Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения споры о местоположении выделяемого земельного участка и размере компенсации рассматриваются в суде. При наличии общего правила о разрешении земельных споров только в судебном порядке такое положение противоречило статье 64 ЗК РФ. Очевидно, этим объясняется, что порядок проведения согласительных процедур Правительством РФ за два с половиной года действия Закона так и не был установлен, а предусматривавшее его принятие положение Закона было отменено. Теперь порядок проведения согласительных процедур предписано установить актами субъектов РФ (см. комментарий к статье 13 Закона). Вместе с тем на оборот с/х земель распространяются некоторые другие постановления Правительства РФ, принятые во исполнение ЗК РФ и других ФЗ, например, Правила организации проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 года N 808. Ссылка на проведение торгов в соответствии со статьей 38 ЗК РФ содержится в пункте 3 статьи 10 Закона, а статья 38 ЗК РФ как раз и предусматривает принятие названного Постановления Правительства РФ. 4. Статья 20 Закона не предусматривает приведение в соответствие с ним актов субъектов РФ. Но такое правило содержалось в статье 9 Вводного закона. Кроме того, обязанность приведения законов всех субъектов РФ в соответствие с комментируемым Законом следует из статьи 76 Конституции и пункта 2 статьи 1 Закона. Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" был принят Государственной Думой 26 июня 2002 года и одобрен Советом Федерации 10 июля 2002 года. Его текст завершался подписью Президента РФ В.В. Путина, датой и номером, присвоенным Закону после подписания, - 24 июля 2002 года N 101-ФЗ.
171
ОГЛАВЛЕНИЕ Принятые сокращения Вступительная статья к 1-му изданию Вступительная статья ко 2-му изданию Глава I. Общие положения Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона Статья 2. Участники отношений, регулируемых настоящим Федеральным законом Статья 3. Права иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения Статья 4. Предельные размеры и требования к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения Статья 5. Обязанность лица произвести отчуждение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, которые не могут ему принадлежать на праве собственности Статья 6. Принудительное изъятие и прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения Статья 7. Залог земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения Глава II. Особенности оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения Статья 8. Купля-продажа земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения Статья 9. Аренда земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения Статья 10. Предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности Статья 11. Наследование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения Глава III. Особенности оборота долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения Статья 12. Особенности совершения сделок с долями в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения Статья 13. Выделение земельных участков в счет долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения Статья 14. Особенности определения порядка распоряжения, владения и пользования земельным участком, находящимся в долевой собственности Глава IV. Переходные и заключительные положения Статья 15. Понятие земельной доли Статья 16. Регулирование отношений, связанных с договорами аренды земельных долей, заключенными до вступления в силу настоящего Федерального закона Статья 17. Определение на местности границ находящихся в общей собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. - Утратила силу Статья 18. Документы, удостоверяющие право на земельную долю Статья 19. Вступление в силу настоящего Федерального закона Статья 19.1. Применение отдельных положений настоящего Федерального закона Статья 20. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом
172
