Формирование местных бюджетов в системе межбюджетных отношений(Автореферат)

На правах рукописи

ПОТАПОВ АЛЕКСЕЙ ПАВЛОВИЧ

ФОРМИРОВАНИЕ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В СИСТЕМЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ Специальность 08.00.10 – «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Саранск - 2004

3

Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального управления Мордовского государственного университета им. Н.П.Огарева

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Коваленко Елена Георгиевна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Коробов Юрий Иванович кандидат экономических наук, доцент Киржаева Надежда Евгеньевна

Ведущая организация:

Чувашский государственный университет им. И.Н.Ульянова

Защита диссертации состоится «11» марта 2004 года в 10.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.117.05 при Мордовском государственном университете имени Н.П. Огарева по адресу: 430000 г. Саранск, ул. Большевистская, 68, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Мордовского государственного университета.

Автореферат разослан «11» февраля 2004 года. Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук, профессор

Н.А.Филиппова

4

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Реальность и эффективность местного самоуправления определяются финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований. Местный бюджет активизирует хозяйственную деятельность, позволяет развивать инфраструктуру муниципального образования. Однако принятые за годы реформ правовые акты – Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный кодекс РФ не создали местному самоуправлению механизма реализации гарантий финансовой самостоятельности и независимости в процессе осуществления межбюджетных отношений. Совершенствование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации в настоящее время представляется чрезвычайно сложной проблемой. Актуальность ее объясняется рядом обстоятельств теоретического и практического характера. Если на уровне «федеральный центр – регионы» утверждена концепция реформирования межбюджетных отношений, определены принципы, на основе которых строятся взаимоотношения, то в субъектах Федерации отношения с муниципальными образованиями не урегулированы. Кроме того, степень дифференциации регионов, на территории которых находятся муниципальные образования, по экономическим условиям, уровню жизни населения, уровню потребления товаров и услуг, производственному потенциалу и многим другим факторам формирования налогооблагаемой базы исключительно высока. При таких обстоятельствах определение всех условий межбюджетных отношений федеральным центром не является рациональным, а регионы в своей бюджетной и налоговой политике не всегда учитывают интересы местного самоуправления. В условиях необходимости сохранения единого социального и экономического пространства на всей территории Российской Федерации проблема территориальной дифференциации приобретает все большую остроту. Нормативные правовые акты и инициативы органов власти субъектов РФ по вопросам межбюджетных отношений содержат зачастую разнонаправленные предложения по предоставлению местным властям большей автономии, с одной стороны, и мер, направленных на ужесточение контроля за экономической политикой муниципальных образований со стороны региона, с другой. Действительно, эффективное развитие региональных и муниципальных финансов должно включать действия в обоих этих направлениях. Но до достижения их оптимального сочетания пока еще далеко. Очевидно, что система межбюджетных отношений существенно бы выиграла от законодательно установленной децентрализации налогово-бюджетных полномочий. В то же время особенности экономики регионов требуют, чтобы эта децентрализация сопровождалась дополнительными мерами по общему финан5

совому контролю, достижению целей социальной политики и созданию заинтересованности органов местного самоуправления в проведении рациональной и ответственной бюджетной политики. Это предполагает обеспечение реальной автономии и ответственности муниципальных властей. Долгосрочная стратегия финансового развития местного самоуправления должна быть направлена на постепенное повышение доли ресурсов, сосредоточенных в региональных и местных бюджетах, по мере формирования механизмов по более эффективному и ответственному управлению территориальными финансами, снижению социальной напряженности. Все это диктует необходимость комплексного научного исследования систем межбюджетных отношений на субрегиональном уровне. Состояние изученности проблемы. Формирование теоретических и методологических основ межбюджетных отношений в России относится к началу 90-х годов прошлого века. В центре внимания большинства работ оказались, главным образом, вопросы общественных финансов и бюджетного федерализма как одного из элементов бюджетной системы. Общетеоретические вопросы функционирования муниципальных финансов и формирования бюджетного законодательства исследуются в работах Л.А. Дробозиной, В.Г. Панскова, Е.В. Пономаренко, М.В. Романовского, М.И. Яндиева и других ученых. Проблемам бюджетов муниципальных образований посвящены работы О.В. Богачева, В.В. Болотина, Б.Г. Поляка, И.В. Подпориной, Л.И. Прониной, С.П. Солянниковой, С.Н. Хурсевича и других, а развитию межбюджетных отношений – труды С.С. Артемьевой, О.В. Берга, О.И. Бежаева, Т.В. Грицюк, А.Г. Игудина, Г.В. Курляндской, А.М. Лаврова, С.В. Перфильева, И.В. Трунина, А.Н. Швецова и других ученых - экономистов. Юридические аспекты формирования местных бюджетов, межбюджетных отношений исследуются в научных трудах представителей науки финансового права: О.Н. Горбуновой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, Г.В. Петровой, С.Г. Пепеляева, Н.В. Герасименко, Н.И. Химичевой. Вместе с тем продолжение реформирования финансовых основ местного самоуправления требует разработки единого методологического подхода к изучению межбюджетных отношений, введения четкого понятийного аппарата. Появление новых задач и инструментов в бюджетной политике (выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, режим «отрицательных» бюджетных трансфертов и других) обусловливает значимость дополнительных теоретических исследований особенностей финансово-экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в системе межбюджетных отношений, а также потенциальных возможностей такого сотрудничества для укрепления финансовой базы местного самоуправления. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических предложений и практических рекомендаций по совершенствованию механизмов межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. 6

Для достижения поставленной цели предполагалось решить следующие задачи: – изучить теоретические подходы к содержанию межбюджетных отношений; – провести анализ факторов, влияющих на формирование финансовой базы местного самоуправления; – раскрыть содержание процессов бюджетного регулирования в субъектах Российской Федерации; – исследовать теоретические и методологические подходы, сложившиеся в отечественной науке к исследованию бюджетной самостоятельности муниципальных образований; – дать оценку динамики основных экономических показателей местных бюджетов и результатов внедрения способов их стимулирования в Республике Мордовия; – предложить практические подходы к применению принципа «пропорционального выравнивания» в процессе распределения финансовой помощи муниципальным образованиям; – обосновать способы предупреждения и разрешения бюджетных конфликтов с участием муниципальных образований. Объект исследования – бюджеты муниципальных образований в Республике Мордовия. Предмет исследования – система финансово-экономических и правовых отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по поводу формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили теоретические исследования, научные концепции и разработки, содержащиеся в публикациях и монографиях российских и зарубежных ученых, практиков – экономистов и юристов в области общественных финансов, финансового анализа и бюджетно-налогового федерализма; прикладные исследования, методические рекомендации международных научно-практических конференций и семинаров по проблемам муниципальных финансов. Кроме того, автор в исследовании опирался на нормативноправовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также на опыт практической работы, накопленный финансовыми органами власти субъектов Федерации и муниципальных образований за последние пять лет. Информационную основу диссертации составили материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Республики Мордовия, финансовых органов власти других регионов. При проведении исследования использовались методы системного, структурного и функционального анализа, монографический и экономикостатистический методы. Основные положения и результаты, выносимые диссертантом на защиту, следующие: 7

– эффективная, адекватная международным стандартам, система межбюджетных отношений на субрегиональном уровне, основанная на четком разграничении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, единой организационной и информационной базе, а также использовании комбинированного подхода в бюджетном и налоговом регулировании бюджетов муниципальных образований; – методика распределения дотаций местным бюджетам, ключевыми показателями которой являются оценка финансовых возможностей и бюджетных потребностей каждого муниципального образования; – рекомендации по стимулированию финансовой базы муниципальных образований, в том числе фонда оплаты труда муниципальных служащих, гармонично дополняющие методику выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований; – совокупность инструментов разрешения бюджетных споров, применение которых обеспечит нормальное функционирование в кризисных ситуациях не только местных бюджетов, но и всей системы финансов общественного сектора на территории региона. Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке стратегии и механизма укрепления местных бюджетов на основе системы межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. В результате проведенного исследования выдвинуты и обоснованы положения, содержащие элементы научной новизны: – выявлены и систематизированы основные факторы внешней (отсутствие на субрегиональном уровне опыта организации финансовых потоков, казначейской системы исполнения местных бюджетов; реформирование территориальных основ местного самоуправления; низкая собираемость налогов; проблема неплатежей) и внутренней (дефицит муниципальных бюджетов; высокая централизация бюджетной и налоговой системы страны) среды, оказывающие негативное влияние на формирование местных бюджетов и системы межбюджетных отношений в регионе (с. 21-30, 67); – уточнено понятие «межбюджетные отношения», которое дополнено таким обязательным элементом, как привлечение к публично-правовой бюджетной ответственности субъектов межбюджетных отношений за отрицательные результаты бюджетной политики, в том числе применение к неплатежеспособным муниципальным образованиям специальных антикризисных процедур (с. 16-19, 64, 160-161, 162); – предложены рекомендации в сфере бюджетного регулирования местных бюджетов, в том числе по оказанию муниципальным образованиям финансовой помощи на долевых началах из регионального бюджета, исходя из следующих приоритетов: максимизация налоговых усилий органов местного самоуправления, инвестиционная привлекательность территорий, состояние экологической обстановки (с. 40, 47-48, 64-65, 70-71, 75, 78, 81, 95-97, 104); – усовершенствована методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе использования принципа «пропорционального выравнивания» уровня обеспеченности территорий, ин8

дексов налогового потенциала и бюджетных расходов муниципалитетов (с. 131-132, 138, 139-146); – обоснован выбор экономических и организационных инструментов предупреждения и разрешения бюджетных конфликтов регионов и муниципальных образований с учетом причин их возникновения, а также предложено отнести рассмотрение таких бюджетных споров к подведомственности арбитражных судов (с. 148-149, 150, 152-153, 156, 158-159, 161). Практическая значимость диссертационного исследования. Реализация практических рекомендаций, содержащихся в диссертации, позволит повысить действенность и результативность бюджетной политики субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве основы для разработки органами государственной власти субъектов РФ нормативных актов, регулирующих особенности формирования межбюджетных отношений в регионе. Теоретические и практические разработки диссертационного исследования используются в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам «Бюджетная система РФ», «Бюджетное право» в Мордовском государственном университете им. Н.П. Огарева. Апробация работы. Основные научно-практические результаты работы докладывались автором на: Международной научно-практической конференции «Распределение полномочий и финансовых ресурсов между субъектами Федерации и органами местного самоуправления» (г. Нижний Новгород, 16-17 октября 2001 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с правонарушениями в сфере экономической деятельности» (г. Саранск, 5-6 декабря 2002 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы социально-экономического развития муниципальных образований России» (г. Саранск, 20-22 ноября 2003 г.) и XXX, XXXI Огаревских чтениях в Мордовском государственном университете имени Н.П. Огарева (г. Саранск, 2001 г., 2002 г.). Публикации. Основные положения диссертации изложены в 11 научных работах общим объемом 1,93 п.л. Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, содержит 187 страниц машинописного текста, 30 таблиц, 5 рисунков, 5 приложений. Список использованных источников включает 202 источника. II. ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ В настоящее время муниципальные финансы являются одной из наиболее динамично развивающихся сфер экономической жизни страны. Их укрепление является основой жизнеобеспечения населения, что выходит за рамки вопросов местного значения и становится общегосударственной проблемой. От создания оптимального механизма межбюджетных отношений, достижения финансового равноправия органов власти, обеспечения действительного 9

сочетания публичных финансовых интересов на всех уровнях бюджетной системы зависит успех экономической стабилизации в стране. Как показало проведенное диссертационное исследование, до настоящего времени в экономической и юридической научной литературе не существует единого мнения по поводу содержания термина «межбюджетные отношения». Обобщение существующих теоретических взглядов в этой области позволяет выделить два подхода к определению содержания межбюджетных отношений: 1) межбюджетные отношения отождествляются с термином «бюджетный федерализм»; 2) под ними понимается комплекс мероприятий, имеющих своей целью обеспечение развития соответствующего уровня бюджетной системы. Преодолеть теоретические разногласия по поводу содержания понятия «межбюджетные отношения», а также заложить методические основы формирования межбюджетных отношений на субрегиональном уровне возможно с помощью принципов системного подхода к рассмотрению указанного предмета исследования. На основе указанных научных посылок в диссертации дано более точное определение межбюджетных отношений на субрегиональном уровне. Межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации – это система экономико-правовых отношений между органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по поводу разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, закрепления за ними источников доходов с целью обеспечения осуществления расходных обязательств, формирования эффективной системы оказания финансовой помощи, направленной на выравнивание вертикальной и (или) горизонтальной несбалансированной бюджетной системы, применения специальных процедур финансового оздоровления к несостоятельным административно-территориальным единицам (введение временной финансовой администрации, разработка плана восстановления платежеспособности проблемной территории). Правовое регулирование межбюджетных отношений придает им признак императивности, обязательности исполнения. При этом в межбюджетных отношениях наиболее полно находят проявление косвенные (экономические) методы управления финансами муниципальных образований. Кроме того, сдерживающими внутренними факторами развития местных бюджетов в России являются сложность налоговой системы, отсутствие реального налогово-бюджетного федерализма, неопределенность с территориальными основами местного самоуправления. Проблема неплатежей, низкая собираемость налогов, дефицит местных бюджетов определяют внешнюю среду, в которой формируются финансовые основы местного самоуправления. Перечисленные факторы оказывают влияние и на формирование бюджетной устойчивости муниципальных образований, их способность выполнять установленные законодательством функции и принятые обязательства даже при деформации финансовой системы государства. Система межбюджетных отношений призвана способствовать устранению перечисленных кризисных явлений в региональных и муниципальных финансах, увеличению собираемости налогов, снижению дефицитности ме10

стных бюджетов. Децентрализации бюджетной системы страны будет способствовать использование в межбюджетных отношениях на субрегиональном уровне процедур бюджетного и налогового регулирования. И, действительно, бюджетное регулирование – один из самых используемых субъектами РФ экономических инструментов обеспечения доходной части местных бюджетов. Посредством бюджетного регулирования происходит перераспределение бюджетных средств в целях обеспечения муниципальным образованиям минимально необходимого уровня доходов. Межбюджетное регулирование характеризуется двумя параметрами, а именно: объемом подлежащих распределению средств и тем, как эти средства распределяются между нуждающимися в финансовой помощи территориями. Субъекты Российской Федерации используют разные подходы к решению этой задачи: Фонд финансовой помощи муниципальным образованиям формируется за счет определенной доли регулирующих налогов (Нижегородская область, например); объем фонда может утверждаться в абсолютном выражении; из регионального бюджета утвержденные расходы местных бюджетов могут компенсироваться посредством целевой финансовой помощи. После того, как объем подлежащих распределению средств определен, собственно распределение средств между местными бюджетами обычно производится с использованием одного из следующих способов бюджетного регулирования или некоторой их комбинации: – методом отчисления определенной доли налогов обратно в бюджеты тех муниципальных образований, на которых эти налоги были собраны (налоговое регулирование); – оказание финансовой помощи местным бюджетам; – предоставление средств по взаимным расчетам. В работе раскрыты способы налогового регулирования посредством применения регионом единых, групповых, индивидуальных ставок налоговых отчислений, а также представлена структура налогов и сборов по уровням бюджетной системы. Учитывая объективно сложившуюся вариацию уровней развития муниципальных образований, автор считает целесообразным построение системы участия муниципальных образований в совместных налогах на основе дифференцированных нормативов, которые в большей степени способны выполнять свою регулирующую функцию. В основу дифференциации нормативов отчислений от регулирующих налогов могут быть положены такие объективные критерии, как численность населения муниципального образования, соотношение между текущими доходами и необходимыми расходами. С помощью показателей бюджетной и налоговой самостоятельности муниципальных образований в работе был оценен уровень сбалансированности местных бюджетов. Бюджетная и налоговая самостоятельность муниципальных образований определяется долей бюджетных доходов и местных налогов, которые безусловно зачисляются в местные бюджеты и которыми органы местного самоуправления могут распоряжаться по своему усмотрению. В России реальная налоговая самостоятельность местных бюджетов нахо11

дится на уровне не более 2-3 %. Чрезвычайно высоким является уровень регулирующих доходов местных бюджетов – от 30 до 70 %. Анализ доходности налоговых источников местных бюджетов за последние пять лет показал, что самые крупные налоговые базы относятся к федеральным регулирующим налогам. В Республике Мордовия удельный вес собственных доходов местных бюджетов составляет в среднем 4 – 10 %, а регулирующих – от 9 до 30% доходов бюджетов районов. Налоговые доходы местных бюджетов формируются в основном за счет налога на доходы физических лиц – 17 % – 36 %, акцизов – 5 %, налога на прибыль организаций – 5 % – 6 %. В целях избежания возможных кризисных ситуаций с исполнением местных бюджетов, повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований финансовая политика регионов должна быть направлена на формирование высокой диверсификации налоговых источников местных бюджетов. Повышению диверсификации источников налоговых платежей способствует расширение перечня федеральных и региональных налогов, передаваемых органам местного самоуправления в рамках требований федерального законодательства на долгосрочной основе. В свою очередь, увеличение удельного веса и суммы собственных (условно-собственных) налоговых доходов местных бюджетов даст следующие преимущества при финансировании их текущих расходов: – во-первых, позволяет органам местного самоуправления самостоятельно определять количество и качество предоставляемых ими местных услуг в зависимости от потребностей населения; – во-вторых, если органы местного самоуправления рассчитывают на получение финансовой помощи, то высока вероятность неэффективного распоряжения указанными средствами и возложения при этом ответственности за некачественные услуги на органы государственной власти субъектов РФ в связи с недостаточностью финансирования; – в третьих, при распределении финансовой помощи органы государственной власти субъектов РФ по действующему законодательству имеют право осуществлять контроль за ее целевым использованием. Однако, вряд ли целесообразно финансировать оказание местных услуг таким образом, чтобы контроль за ними осуществляли региональные власти. В Республике Мордовия каждый год максимально возможная доля регулирующих доходов (налогов на доходы физических лиц, на прибыль организаций, акцизов) зачисляется в бюджеты районов. Круг муниципальных образований претендующих на получение дополнительных отчислений от налога на прибыль организаций ограничивается только теми, на территории которых производились закупки от предприятий переработки сельскохозяйственной продукции, зарегистрированных на территории Республики Мордовия. Такая бюджетная и налоговая политика органов государственной власти Республики Мордовия направлена на повышение заинтересованности местного самоуправления в укреплении доходной части районных, сельских, поселковых бюджетов. В результате доля местных бюджетов в объеме собст12

венных доходов консолидированного бюджета республики увеличилась с 52 % в 1998 году до 72 % в 2002 году (рис. 1).

В%

80 70 60 50 40 30 20 10 0

52

51

48

49

1998 г.

1999 г.

60

40

2000 г. Годы

республиканский бюджет

64

72

36

28

2001 г.

2002 г.

местные бюджеты

Рисунок 1 - Распределение собственных доходов консолидированного бюджета Республики Мордовия по уровням бюджетной системы При передаче доходных источников в местные бюджеты учтена первоочередность передачи таких налогов, поступления от которых напрямую связаны с деятельностью органов местного самоуправления (налог на доходы физических лиц, акцизы). Налоги на прибыль организаций и на доходы физических лиц, уплачиваемые предприятиями, занимающимися переработкой сельскохозяйственной продукции, в соответствующей доле перечисляются в бюджеты муниципальных образований, где производились закупки сельскохозяйственного сырья (мяса, молока, картофеля, сахарной свеклы). Муниципальные образования с недостаточно развитой экономикой зачастую попадают в ловушку несоответствия налоговой базы соответствующей территории их расходным обязательствам. При таких условиях формирование доходов местных бюджетов сопровождается вызывающим тревогу увеличением финансовой помощи со стороны республиканского бюджета Республики Мордовия и ее распределением по жестким критериям. Порядок оказания финансовой помощи муниципальным образованиям в Республике Мордовия существенно отличается от других субъектов Российской Федерации. Помимо плановой дотации на покрытие минимальных расходов местных бюджетов, значительная часть средств предоставляется в виде дотации в зависимости от выполнения прогноза производственных показателей социально-экономического развития (объем промышленного производства, объем закупок скота у населения, объем закупок молока у сельскохозяйственных товаропроизводителей и населения, объем закупок зерна, картофеля и других показателей), выполнения плана поступления собственных доходов. Принципиальным моментом при расчете плановой дотации муниципальным образованиям является точное определение расходных обяза13

тельств местных бюджетов и их денежная оценка. В настоящее время осуществляется переход к следующему принципу финансирования расходов бюджетов: финансирование не по затратам, а по запланированным результатам. Поэтому методика расчета плановых дотаций в Республике Мордовия требует в дальнейшем доработки. Сумма дотации должна формироваться в зависимости от числа потребителей бюджетных услуг (образовательных, медицинских и других), а не исходя из необходимости содержания существующей бюджетной сети. Как и в других регионах, ключевой проблемой межбюджетных отношений в Мордовии является незавершенность децентрализации бюджетной системы. Расходы районных бюджетов перегружены совместными обязательствами, установленными федеральным и региональным законодательством и которые являются наименее обеспеченными. Не следует забывать и о том, что основная часть доходов местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, финансовой помощи; имеет место несбалансированность расходных обязательств и возможностей их финансирования. На развитие финансовых взаимосвязей между Республикой Мордовия и муниципальными образованиями накладывает отпечаток официальная система межбюджетных отношений, которая (в соответствии с федеральным законодательством) остается чрезмерно централизованной в отношении формирования доходов местных бюджетов, а заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет местным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на региональный центр. Учитывая перечисленные негативные последствия нерационального межбюджетного распределения финансовых ресурсов, в диссертации предложено в методике выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований производить расчет реальной бюджетной обеспеченности каждого муниципалитета на базе объективных расходных потребностей (индекса бюджетных расходов) и налоговых ресурсов (индекса налогового потенциала). С помощью этих показателей создаются такие условия, при которых ни одно дотационное муниципальное образование после распределения дотации не может не только опередить, но и догнать по этому показателю какой-либо из муниципалитетов, не получающих финансовую поддержку из республиканского бюджета. Используя принцип «пропорционального выравнивания» уровня минимальной бюджетной обеспеченности, предлагается распределять нецелевую финансовую помощь (дотации) с учетом объема налоговых и неналоговых ресурсов консолидированного бюджета региона, численности населения муниципального образования, уровня душевой бюджетной обеспеченности бюджетными средствами, индекса бюджетных расходов и других показателей. Алгоритм действий является достаточно простым и содержит 3 этапа: 1. На основании отношения суммарных нормативных бюджетных расходов на одного жителя по каждому району к суммарным нормативным расходам на 1 жителя по республике рассчитывается индекс бюджетных расхо14

дов. 2. Определяются приведенные душевые доходы для каждой территории путем деления среднедушевых доходов на индекс бюджетных расходов и находится объем недостающих средств на душу населения до среднего приведенного душевого дохода по республике, относительно которого производится выравнивание. В соответствии с конечными целями выравнивания бюджетной обеспеченности, дотация направляется в виде нормативнодолевой субвенции муниципальным образованиям на покрытие кассового разрыва между доходами и расходами муниципальных образований и на выравнивание бюджетной обеспеченности. 3. Рассчитанный индекс бюджетных расходов показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном муниципальном образовании по сравнению со средним уровнем по республике для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг. Все расчеты произведены на примере муниципальных образований в Республике Мордовия (табл. 1). Индекс бюджетных расходов (ИБР) i-го муниципального образования рассчитывается по формуле: ИБРi = (Ri / Ni) : (RРМ / NРМ),

(1)

где

Ri – суммарные бюджетные расходы муниципального образования; Ni - численность населения муниципального образования; RРМ – суммарные бюджетные расходы по муниципальным образованиям Республики Мордовия; NРМ – численность населения Республики Мордовия. Расчеты показали, что наибольшее значение ИБР определено в Атюрьевском районе (1,3), соответственно району по сравнению с другими необходим и больший объем для выравнивания душевой бюджетной обеспеченности – 1222 рубля. Значительная потребность в выравнивании бюджетных доходов присутствует в Большеберезниковском районе (ИБР = 1,3; 1155 руб.), Старошайговском районе (ИБР = 1,2; 1210 руб.). Наименьшая потребность в выравнивании бюджетной обеспеченности – в Чамзинском районе (ИБР = 1,03; 305 руб.), Торбеевском районе (ИБР = 0,9; 422 руб.). Суммарные бюджетные расходы муниципальных образований в Республике Мордовия рассчитывались как сумма нормативных расходов на содержание инфраструктуры в следующих отраслях: жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальная политика, культура и искусство, транспорт, государственное и муниципальное управление. На наш взгляд, расчет минимальных бюджетов необходимо упростить. Следует сократить количество статей расходов, участвующих в расчете, и максимально упростить сам расчет. В расчете должны приниматься во внимание только категории расходов, имеющие значительную важность для всего региона в целом (образование, здравоохранение, со15

циальная политика, возможно также ЖКХ). В целом расчет минимальных бюджетов (минимально необходимых расходных потребностей) целесообразно проводить исходя из численности тех категорий населения, которые являются основными потребителями бюджетных услуг, а не на основе имеющихся объектов бюджетной инфраструктуры. Таблица 1 – Индексы бюджетных расходов и налогового потенциала муниципальных образований в Республике Мордовия (2001 г.) Наименование районов, городов и муниципальных образований

Атюрьевский Атяшевский Б.Березниковский Б.Игнатовский Дубенский Ельниковский Зубово-Полянский Инсарский Ичалковский Кадошкинский Кочкуровский Краснослободский Лямбирский Ромодановский Старошайговский Темниковский Теньгушевский Торбеевский Чамзинский МО Ковылкино МО Рузаевка г. Саранск ВСЕГО

Душевой Душевой бюдСумма Фактически Численбюджетный жетный расход дотации предоставность насе- доход по райляемая по районам ИНП ИБР (тыс. ления (тыс. онам (тыс. дотация (тыс. руб.), руб.) чел.), Ni руб.), (тыс. руб.) Ri / Ni Di / Ni

12,8 23,4 16,1 9,9 16,7 14,8 64,3 16,7 23,8 9,9 11,8 31,0 34,8 22,1 17,0 23,8 13,4 25,0 36,2 50,0 70,6 341,8 919,7

556 682 642 659 666 731 528 737 785 1104 645 709 745 1026 526 643 722 1104 1384 1097 2171 2711 1649

2469 2033 2072 2511 2027 2106 1205 1961 1730 2284 2187 1678 1514 1834 2232 1890 2066 1706 1903 1825 1711 1902 1839

0,30 0,40 0,38 0,39 0,40 0,44 0,30 0,44 0,47 0,67 0,39 0,42 0,45 0,60 0,30 0,38 0,43 0,67 0,80 0,66 1,30 1,60 1,00

1,3 20334 1,1 26486 1,3 19430 1,4 16327 1.1 19160 1,1 16019 0,7 37628 1,0 15230 0,9 16639 1,2 8754 1,2 15597 0,9 24028 0,8 19996 1,0 21680 1,2 24697 1,0 24727 1,1 15073 0,9 9502 1,0 11383 1,0 21500 0,9 0 1,0 0 1,0 384190

23 839 30 150 22062 18 209 21 799 19 256 40 155 19 424 20 473 10747 18 299 28 503 25 214 15 933 29 293 28 175 17 047 12 349 13 910 30 158 0 0 471032

Анализ показателей, представленных в табл. 1, позволяет сделать следующие выводы. Два муниципальных образования в Республике Мордовия, имеющие самый высокий душевой бюджетный доход, расходуют меньше средств в расчете на душу населения: – г. Саранск – Di / Ni = 2711 руб.; Ri / Ni = 1711 руб.; – МО Рузаевка - Di / Ni = 2171 руб.; Ri / Ni = 1902 руб., где Di – суммарные бюджетные доходы муниципального образования. Больше расходов на душу населения осуществляется в тех муниципальных образованиях, население которых испытывает более высокие потребности в поддержке со стороны республики. Так, по Атюрьевскому рай16

ону Di / Ni = 556 руб.; Ri / Ni = 2469 руб., а сумма дотации составила 23839 тыс. рублей. В большинстве районов Республики Мордовия душевые бюджетные доходы не покрывают душевых бюджетных расходов. Как видим, объемы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитанные на основе предложенной методики, не в полном объеме покрывают запланированные расходы местных бюджетов, в отличие от планового распределения дотаций. Но если обоснованность расчета расходов бюджетов муниципальных образований будет подтверждаться нормативами минимальной бюджетной обеспеченности, методика «пропорционального выравнивания» бюджетной обеспеченности муниципальных образований приобретет новое качественное значение. Выравнивание среднедушевого уровня будет подтверждать конституционное положение о том, что все члены общества имеют равный доступ к социальным благам. Формула расчета трансфертов будет определять долевое участие муниципальных образований в общем фонде средств, предназначенных для распределения между муниципалитетами в виде дотаций. В свою очередь, местные власти будут формировать свои бюджеты, учитывая нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. В диссертации обосновывается и тезис о том, что бюджетная политика субъектов РФ в сфере межбюджетных отношений, основанная только на выравнивании уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, является недостаточной, так как решение проблемы финансовой зависимости муниципальных образований только в контексте реализации стимулирующих механизмов может сформировать универсальную и эффективную стратегию бюджетной политики регионов. В качестве примера можно привести зачисление максимальной доли федеральных и региональных налогов в местные бюджеты; систему оплаты труда муниципальных служащих в Республике Мордовия в зависимости от распределения районов по группам оплаты труда, численности населения муниципалитета, объема реализации сельскохозяйственной продукции, производства мяса, молока, которая способствует реальному увеличению доходной части местных бюджетов, нацелена на создании экономических стимулов для работы муниципальных служащих по развитию налогооблагаемой базы, товарного производства на территории муниципального образования. Экономические трудности нельзя считать поводом для отказа от самой идеи последовательного сокращения искусственно поддерживаемой дотационности местных бюджетов. В механизмах финансовой поддержки муниципальных образований должен быть осуществлен переход от господства уравнительных и нормативно-долевых методов определения ее размеров к гибкому применению комбинированного подхода в выборе методов бюджетного регулирования на основе определенных приоритетов муниципальных образований (инвестиционной привлекательности территории, специфики развития муниципального хозяйства, экологической ситуации) и широкого разнообразия форм и способов оказания такой поддержки. Так, применительно к условиям Республики 17

Мордовия предлагается оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям исходя из следующих приоритетов территорий: – располагающих благоприятными природными и социальноэкономическими предпосылками для превращения их в зоны ускоренного развития муниципальной экономики (Атяшевский, Ичалковский, Торбеевский, Чамзинский районы, например); – существенно отстающих в экономическом развитии и уровне жизни населения от общерегиональных показателей и не имеющих достаточных собственных источников для преодоления кризисного состояния (Атюрьевский район); – используемых для реализации экономических и социальных программ общерегионального значения или затрагивающих интересы населения всего субъекта Федерации (освоение крупных инвестиционных проектов (в г. Саранске – обеспечение современной техникой дорожных организаций, строительство и реконструкция объектов соцкультбыта в районах (школ, больниц); – экологически неблагополучных муниципальных образований (например, утилизация химических удобрений в Кадошкинском районе). Бюджетную поддержку таких приоритетных муниципальных образований целесообразно оказывать на долевых началах из республиканского бюджета Республики Мордовия в форме субсидий. Конечно, ориентация на возможно большее налоговое самообеспечение местных бюджетов могла бы служить дополнительным стимулом для деятельности соответствующих администраций по развитию финансово-экономического потенциала территорий. Сохранение финансовой зависимости местного самоуправления, а также возникновение бюджетных конфликтов между органами государственной власти и местного самоуправления обусловлено рядом объективных причин, устранение которых возможно с помощью следующих способов (рис. 2). Однако, не все из перечисленных инструментов принимаются во внимание и используются региональными и муниципальными властями. Так, в настоящее время остается неразработанным механизм взаимной ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления за негативные последствия проводимой бюджетно-налоговой политики. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предлагается вводить на территории муниципального образования режим временной финансовой администрации. Недостаток этого нововведения, равно как и действующей правовой нормы пункта 4 статьи 112 Бюджетного кодекса РФ, заключается в том, что: во-первых, устанавливается право, а не обязанность уполномоченных субъектов обращаться с заявлением в арбитражный суд о введении временной финансовой администрации; во-вторых, круг уполномоченных субъектов является довольно ограниченным и, причем, они не всегда являются заинтересованными лицами во введении временной 18

финансовой администрации в несостоятельном муниципальном образовании – банкроте. Основания возникновения бюджетных конфликтов на субрегиональном уровне

Принятие на государственном уровне решений, влекущих дополнительные расходы или уменьшение доходов местных бюджетов

Принятие Российской Федерацией и регионами нормативных актов, реализация которых не обеспечена источниками финансирования

Передача муниципальным образованиям государственных полномочий без соответствующих финансовых ресурсов

Высокий уровень кредиторской задолженности муниципального образования

Способы разрешения бюджетных конфликтов

Введение специальных антикризисных процедур в отношении несостоятельных муниципальных образований

Приостановление действия правовых актов, реализация которых не обеспечена финансовыми средствами

Замена социальных и профессиональных льгот денежными компенсациями из федерального и (или) региональных бюджетов

Разрешение бюджетных споров в арбитражных судах (коллегиях по рассмотрению дел из бюджетных правоотношений)

Рисунок 2 – Причины возникновения и способы разрешения бюджетных конфликтов с участием муниципальных образований В процессе исследования установлено, что достижение общих целей успешного регионального и муниципального экономического развития возможно только посредством оптимального согласования интересов территорий в единой системе межбюджетных отношений. Для этого необходимо устранить излишнюю централизацию доходов на региональном уровне, привести в соответствие с конституционными функциями местного самоуправления перечень расходных обязательств муниципальных образований; обеспечить муниципалитетам достаточную финансовую базу для самостоятельного развития. Положительное решение указанных вопросов во многом зависит от позиции субъекта Федерации и желания самих муниципальных образований развиваться в соответствии с принципами конкурентного бюджетного федерализма. III. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ 1.

Потапов А.П. Межбюджетные отношения в субъектах РФ: реальность и перспективы развития // Социально-гуманитарные исследования: теоре-

19

тические и практические аспекты. Межвуз. сб. науч. трудов. – Саранск: СВМО, 2000. – С. 218-220 (0,15 п.л.). 2. Потапов А.П. Налоговые проблемы местных бюджетов // Новые подходы в гуманитарных исследованиях: право, философия, история, лингвистика. Межвуз. сб. науч. трудов. – Саранск: СВМО, 2000. – С. 184-185 (0,1 п.л.). 3. Потапов А.П. Договор в межбюджетных отношениях органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления // Роль договора в регулировании общественных отношений: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. 25-26 апреля 2000 г. – Саранск, 2000. – С. 78-80 (0,1 п.л.). 4. Потапов А.П. Взаимодействие местных и регионального бюджетов в субъектах РФ // Регионология. – 2001. – № 1. – С. 75-79 (0,2 п.л.). 5. Потапов А.П. Обеспечение правового баланса финансовых прав и обязанностей местных органов власти // Совершенствование экономикоправовых методов местного самоуправления. / Под ред. д.э.н. Е.Г. Коваленко – Саранск: Тип. «Крас. Окт.», 2001. С. 26-32 (0,29 п.л.). 6. Потапов А.П. К вопросу о возможности судебной защиты прав участников межбюджетных и бюджетных отношений // Новые подходы в гуманитарных исследованиях: право, философия, история, лингвистика. Межвуз. сб. науч. трудов. – Саранск: СВМО, 2001. – С. 84-86 (0,1 п.л.). 7. Потапов А.П. Бюджетный контроль в субъектах РФ // Законодательство субъектов РФ (теория и практика): Сб. статей / Отв. ред. И.Г.Дудко – Саранск: Тип. «Крас. Окт.», 2002. – С. 55-61 (0,25 п.л.). 8. Потапов А.П. Оптимизация межбюджетных отношений в субъектах РФ // Проблемы современного состояния социально-экономической системы России. Межвуз. сб. науч. трудов. – Вып. III. – Ч. 1. – Саранск: Ковылк. тип., 2002. – С. 10-20 (0,4 п.л.). 9. Потапов А.П. Пути достижения сбалансированности региональных и местных бюджетов // Экономическое развитие современной России: проблемы и перспективы. Межвуз. сб. науч. трудов. – Саранск: Ковылк. тип., 2002. – Вып. II. – Ч. 1. – С. 10-13 (0,12 п.л.). 10. Потапов А.П. Налоговое регулирование в субъектах РФ // Актуальные проблемы борьбы с правонарушениями в сфере экономической деятельности: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. 5-6 декабря 2002 г. – Саранск, 2003. – С. 104-106 (0,12 п.л.). 11. Потапов А.П. К вопросу об оплате труда муниципальных служащих в Республике Мордовия // Проблемы социально-экономического развития муниципальных образований России: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. 20-22 ноября 2003 г. – Саранск, 2003. – С. 169-172 (0,1 п.л.).

20