The Case-Law of the WTO. La jurisprudence de l'OMC : 1999-2 (No. 5)

THE CASE-LAW OF THE WTO LA JURISPRUDENCE DE L’OMC

THE CASE-LAW OF THE WTO LA JURISPRUDENCE DE L’OMC 1999-2 Edited by Sous la direction de

Brigitte Stern

Hélène Ruiz Fabri

Cet ouvrage est publié avec le soutien du CERDIN et de l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne.

MARTINUS NIJHOFF PUBLISHERS LEIDEN • BOSTON 2008

This book is printed on acid-free paper. Library of Congress Cataloging-in-Publication Data The case-law of the WTO : 1999-2 / edited by Brigitte Stern, Helene Ruiz Fabri = La jurisprudence de l’OMC : 1999-2 / edited by Brigitte Stern, Helene Ruiz Fabri. p. cm. — (The Case-law of the WTO / La jurisprudence de l’OMC ; 5) Includes bibliographical references and index. ISBN 978-90-04-16734-6 (hardback : alk. paper) 1. Tariff—Law and legislation—Cases. 2. Dumping (International trade)— Law and legislation—Cases. 3. Non-tariff trade barriers—Law and legislation—Cases. 4. Foreign trade regulation—Cases. I. Stern, Brigitte. II. Ruiz Fabri, Hélène. III. Title: La jurisprudence de l'OMC. K4600.A54 2008 343’.087—dc22 2008012906

ISBN 978 90 04 16734 6 Copyright 2008 by Koninklijke Brill NV, Leiden, The Netherlands. Koninklijke Brill NV incorporates the imprints Brill, Hotei Publishing, IDC Publishers, Martinus Nijhoff Publishers and VSP. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, translated, stored in a retrieval system, or transmitted in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording or otherwise, without prior written permission from the publisher. Authorization to photocopy items for internal or personal use is granted by Koninklijke Brill NV provided that the appropriate fees are paid directly to The Copyright Clearance Center, 222 Rosewood Drive, Suite 910, Danvers, MA 01923, USA. Fees are subject to change. Printed in the Netherlands

TABLE OF CONTENTS Pages Foreword ............................................................................................................vii

India – Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural, Textile and Industrial Products by Jean-Marc Sorel ..........................................................................1 DS103/113 Canada – Measures Affecting the Importation of Milk and the Exportation of Dairy Products by Sandrine Maljean-Dubois .........................................................34 DS34 Turkey – Restrictions on Imports of Textile and Clothing Products by Anamaria Postelnicu Reynier ...................................................55 DS87/110 Chile – Taxes on Alcoholic Beverages by Sandrine Maljean-Dubois .........................................................81 DS98 Korea – Definitive safeguard measure on imports of certain dairy products by Joseph Ngambi........................................................................101 DS121 Argentina – Safeguard Measures on Imports of Footwear by Vincent Tomkiewicz...............................................................161 DS152 United-States – Sections 301-310 of the Trade Act of 1974 by Brigitte Stern...........................................................................188 DS132 Mexico – Anti-Dumping Investigation of High-Fructose Corn Syrup (HFCS) from the United States by Vincent Tomkiewicz ..............................................................223 DS114 Canada – Patent Protection for Pharmaceutical Products by Louis Louembé .......................................................................277 DS90

Table of Cases ..................................................................................................297 Index.................................................................................................................299 Presentation of contributors..............................................................................315 Abbreviations ...................................................................................................318

TABLE DES MATIERES Pages Préface ................................................................................................................vii

Inde – Restrictions quantitatives à l’importation de produits agricoles, textiles et industriels par Jean-Marc Sorel .........................................................................1 DS103/113 Canada – Mesures visant l’importation de lait et l’exportation de produits laitiers par Sandrine Maljean-Dubois ........................................................34 DS34 Turquie – Restrictions à l’importation de produits textiles et de vêtements par Anamaria Postelnicu Reynier ..................................................55 DS87/110 Chili – Taxes sur les boissons alcooliques par Sandrine Maljean-Dubois ........................................................81 DS98 Corée – Mesure de sauvegarde définitive appliquée aux importations de certains produits laitiers par Joseph Ngambi ......................................................................101 DS121 Argentine – Mesures de sauvegarde à l’importation de chaussures par Vincent Tomkiewicz..............................................................161 DS152 Etats-Unis – Articles 301 à 310 de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur par Brigitte Stern..........................................................................188 DS132 Mexique – Enquête antidumping concernant le sirop de maïs à haute teneur en fructose en provenance des EtatsUnis par Vincent Tomkiewicz..............................................................223 DS114 Canada – Protection conférée par un brevet pour les produits pharmaceutiques par Louis Louembé ......................................................................277 DS90

Tableau récapitulatif des affaires......................................................................297 Index.................................................................................................................299 Présentation des contributeurs..........................................................................315 Abréviations .....................................................................................................318

FOREWORD / DIRECTIONS FOR USE

Readers who now have Volume Five of this collection before them are perhaps already familiar with the books in this series on the case law of the WTO. For more complete instructions on how to use these books, you may wish to refer to the preface of the first volume. However, it is worth recalling the main choices that were made in launching this collection. The first was the desire to adopt a dual approach to each case: neutral and objective on the one hand, with the aim of giving as complete an account as possible of the reasoning of the dispute resolution mechanism, including numerous quotes (in italics when they are extracted from the case in question) in order to guarantee as close as possible an account of the decisions themselves, making these books effective working tools; and subjective and critical on the other hand, judging the reasoning adopted and placing it in a perspective of global evolution, either approving or criticizing them. These two approaches are clearly distinguished, in order to guarantee the rigor of the works (the critical approach being presented under the heading “Observations”, which is a sort of free expression area for authors. Then there was the desire to associate as wide a range of authors as possible: professors and doctorate students, researchers and French and English speaking practitioners. Finally, the choice of a bilingual approach was intended to provide access to the reflections contained in these volumes to as wide a public as possible. The two editors of this book hope that these characteristics respond to the expectations of readers.

Brigitte Stern Professor at University of Paris I Panthéon Sorbonne

Hélène Ruiz Fabri Professor at University of Paris I Panthéon Sorbonne

PREFACE / MODE D’EMPLOI

Les personnes qui ont entre les mains le volume 5 de cette collection sont déjà peut-être familières des ouvrages de cette série sur la jurisprudence de l’OMC. Pour une présentation plus complète du mode d’emploi de ces ouvrages, il est renvoyé à la « Préface/Mode d’emploi » du premier volume. Il y a tout de même lieu de rappeler ici quelques choix forts qui président à cette collection. Il y a tout d’abord la volonté d’aborder chaque affaire selon une double approche : l’une neutre et objective, dont le but est de rendre compte aussi fidèlement que possible des raisonnements des organes du MRD, avec de nombreuses citations – en italiques lorsqu’elles sont extraites de l’affaire commentée – pour garantir la fidélité aux décisions prises et faire de ces ouvrages des outils de travail efficaces ; l’autre subjective et critique, mettant en jugement les raisonnements adoptés, les replaçant dans une perspective d’évolution globale, les approuvant ou les critiquant. Ces deux approches sont clairement distinguées, afin de garantir à ce travail toute sa rigueur – l’approche critique étant présentée sous la rubrique « Observations », qui constitue un espace de libre parole pour les auteurs. Il y a ensuite la volonté d’associer des auteurs très divers, professeurs et doctorants, chercheurs et praticiens francophones et anglophones. Et en dernier lieu, il y a le choix d’ouvrages bilingues qui permet l’accès des réflexions contenues dans ces ouvrages au plus grand nombre. Les deux éditeurs de cet ouvrage espèrent que ces caractéristiques permettent de répondre aux attentes des lecteurs.

Brigitte Stern Professeure à l’Université Paris I Panthéon Sorbonne

Hélène Ruiz Fabri Professeure à l’Université Paris I Panthéon Sorbonne

INDIA – QUANTITATIVE RESTRICTIONS ON IMPORTS OF AGRICULTURAL, TEXTILE AND INDUSTRIAL PRODUCTS

by

Jean-Marc Sorel Professor at University of Paris I (Panthéon–Sorbonne)

INDE – RESTRICTIONS QUANTITATIVES A L’IMPORTATION DE PRODUITS AGRICOLES, TEXTILES ET INDUSTRIELS

par

Jean-Marc Sorel Professeur à l’Université Paris I (Panthéon-Sorbonne)

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The Case-Law of the WTO

SYNOPSIS AND REFERENCES OF THE CASE

Synopsis

This case posed the fairly classical problem of quantitative restrictions, applied by India to agricultural, textile and industrial products and challenged by the United States. India explained these restrictions as measures justified by its balance-of-payments situation, under Article XVIII:B of the GATT 1994. The Panel found India to be in the wrong, and its findings were upheld by the Appellate Body. At the same time, several other issues of major importance were raised by this case, namely, that of the institutional balance between one of the WTO’s political organs (the Committee on Balance-of-Payments Restrictions), which, according to India, was the only competent authority, and the Dispute Settlement Body (DSB), that of the relationship between the WTO and the IMF, an organization concerned with balance-of-payments questions, and, finally, even though in this particular case the question was indirect and resulted from the reconciliation of Appellate Body decisions, that of the superiority of WTO rules over the commitments, considered non-binding, made by a WTO Member to another organization. The ramifications of this affair are therefore considerable and heavy with consequences within the emerging panorama of international economic law.

Official source Panel Report: India – Quantitative restrictions on imports of agricultural, textile and industrial products, WT/DS90/R, 6 April 1999, p. 189. Appellate Body Report: India – Quantitative restrictions on imports of agricultural, textile and industrial products, WT/DS90/AB/R, 23 August 1999, p. 37. Parties Parties before the Panel Complainant: United States Defendant: India Third party: Japan Parties to the appeal Appellant: India Appellee: United States

La jurisprudence de l’OMC

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SYNOPSIS ET REFERENCES DE L’AFFAIRE

Synopsis

Cette affaire pose le problème assez classique de restrictions quantitatives appliquées par l’Inde sur des produits agricoles, textiles et industriels, restrictions contestées par les Etats-Unis. L’Inde explique ces restrictions sur la base de mesures justifiées par la situation de sa balance des paiements conformément à l’article XVIII:B du GATT de 1994. Le Groupe spécial donnera tort à l’Inde, ce que confirmera l’Organe d’appel. Au-delà de cet aspect, plusieurs questions majeures interfèrent dans ce cas : celle de l’équilibre institutionnel entre un organe politique de l’OMC (le « Comité de la balance des paiements »), seul compétent selon l’Inde, et l’Organe de règlement des différends (« ORD »), celle de la relation entre l’OMC et le FMI, organisation concernée par les questions de balance de paiements, et, finalement, même si cette question est indirecte en l’espèce et résulte de la concordance de décisions de l’Organe d’appel, celle de la supériorité des normes de l’OMC sur des engagements jugés non contraignants entre un Etat membre et une autre organisation. Les ramifications de cette affaire sont donc importantes et lourdes de conséquences dans le panorama juridique du droit international économique en voie de formation.

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Inde – Restrictions quantitatives à l’importation de produits agricoles, textiles et industriels, WT/DS90/R, 6 avril 1999, 241 p. Rapport de l’Organe d’appel : Inde – Restrictions quantitatives à l’importation de produits agricoles, textiles et industriels, WT/DS/90/AB/R, 23 août 1999, 44 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignant : Etats-Unis. Défendeur : Inde. Tierce partie : Japon. Parties à l’appel Appelant : Inde. Intimé : Etats-Unis.

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India – Quantitative Restrictions

Composition of the Panel Chairman: Celso Lafer; Members: Paul Demaret, Richard Snape. Composition of the Appellate Body Presiding Member: Claus-Dieter Ehlermann; Members: Said El-Naggar, Mitsuo Matsushita. Bibliography Ahn D., “Linkages between International Financial and Trade Institutions, IMF, World Bank and WTO”, Journal of World Trade, Vol. 34, No 4, pp. 1-35. Carreau D., Juillard P., Droit international économique, Paris, LGDJ, 4ème édition, 1998, p. 191, 720 p. Gianviti F., “Les rapports entre l’Organisation mondiale du commerce et le Fonds monétaire international”, in La réorganisation mondiale des échanges, Société Française pour le Droit International, Pedone, Paris, 1996, pp. 75-86, pp. 77-78. Roessler F., “Selective Balance-of-Payments Adjustment Measures Affecting Trade: The Roles of the GATT and the IMF”, Journal of World Trade Law, 1975, vol. 9, pp. 622-653. Ruiz Fabri H., “L’appel dans le règlement des différends de l’OMC : trois ans après, quinze rapports plus tard”, RGDIP, 1999, vol. 103, n°1, pp. 48-128, paras. 77-85. Ruiz Fabri H., “Chronique du règlement des différends de l’OMC, 1996-1998”, JDI, 1999, vol. 126, p. 488, pp. 453-506. Siegel D.E., “Legal aspects of the IMF/WTO Relationship: the Fund’s articles of Agreement and the WTO Agreements”, AJIL, 2002, Vol. 96, pp. 561-599. Sorel J.-M., “Sur quelques aspects juridiques de la conditionnalité du FMI et leurs conséquences”, European Journal of International Law/Journal européen de droit international, 1996, vol. 7, n°1, pp. 42-66, pp. 46-50. Areas affected by the decision Procedure Internal institutional balance within the WTO – Justiciability of the dispute – Competence of the DSB – Burden of proof. Substance Quantitative restrictions – Balance-of-payments justification – Scope of dispute settlement – Relationship between the WTO and the IMF. Relevant articles of the GATT and other agreements Articles XI, XV, XVIII of the GATT 1994. Article V of the WTO Agreement. Articles 11 and 13 of the DSU.

Inde – Restrictions quantitatives

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Composition du Groupe spécial Président : Celso Lafer ; Membres : Paul Demaret, Richard Snape. Composition de la section de l’Organe d’appel Président : Claus-Dieter Ehlermann ; Membres : Said El-Naggar, Mitsuo Matsushita. Références bibliographiques Ahn D., « Linkages between International Financial and Trade Institutions, IMF, World Bank and WTO », Journal of World Trade, vol. 34, n°4, pp. 1-35. Carreau D., Juillard P., Droit international économique, Paris, LGDJ, 4ème édition, 1998, p. 191, 720 p. Gianviti F., « Les rapports entre l’Organisation mondiale du commerce et le Fonds monétaire international », in La réorganisation mondiale des échanges, Société Française pour le Droit International, Paris, Pedone, 1996, pp. 75-86, pp. 77-78. Roessler F., « Selective Balance-of-Payments Adjustment Measures Affecting Trade: The Roles of the GATT and the IMF », Journal of World Trade Law, 1975, vol. 9, pp. 622-653. Ruiz Fabri H., « L’appel dans le règlement des différends de l’OMC : trois ans après, quinze rapports plus tard », RGDIP, 1999, vol. 103, n°1, pp. 48-128, par. 77-85. Ruiz Fabri H., « Chronique de règlement des différends de l’OMC, 1996-1998 », JDI, 1999, vol. 126, p. 488, pp. 453-506. Siegel D.E., « Legal aspects of the IMF/WTO Relationship : the Fund’s articles of Agreement and the WTO Agreements », AJIL, 2002, vol. 96, pp. 561-599. Sorel J.-M., « Sur quelques aspects juridiques de la conditionnalité du FMI et leurs conséquences », European Journal of International Law/Journal européen de droit international, 1996, vol. 7, n°1, pp. 42-66, pp. 46-50. Domaines concernés par la décision Procédure Equilibre institutionnel interne à l’OMC – Justiciabilité du différend – Compétence de l’ORD – Charge de la preuve. Fond Restrictions quantitatives – Justification des dispositions concernant la balance des paiements – Champs d’application du règlement des différends – Relations OMC / FMI. Articles du GATT ou autres accords invoqués Articles XI, XV, XVIII du GATT de 1994. Article V de l’accord OMC. Articles 11 et 13 du Mémorandum d’accord sur le Règlement des différends.

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The Case-Law of the WTO

I. FACTS AND PROCEDURE

For many years India had applied quantitative restrictions on imports of agricultural, textile and industrial products. Since the adoption of the GATT 1947, India, on the basis of Article XII, had been pursuing a quasi-systematic policy in this respect and since 1957 had been regularly consulting under Article XVIII:B in the Committee on Balance-of-Payments Restrictions (the “BOP Committee”). Following the entry into force of the Agreement establishing the WTO, it emerged that these restrictions were being applied to 2,714 tariff lines (about one-quarter of India's tariff lines) for balance-of-payments reasons under Article XVIII:B of the GATT 1994. Article XVIII, which is concerned with governmental assistance to economic development, defines, more particularly in Section B, the restrictions which can be maintained and justified by reason of a country's particular economic development situation. The Indian restrictions had been notified to the BOP Committee. In 1995, during consultations between India and the Committee, in an official statement under Article XV:2 of the GATT 1994, the IMF told the Committee that India should be able to make the transition to an exclusively tariff-based import regime with no quantitative restrictions within a period of two years. In January 1997, the Committee noted the IMF's statement that India's monetary reserves were stable and not threatened by serious decline. After consultations with the Committee in June 1997 and a further IMF statement, India offered to phase out the restrictions over a seven-year period while maintaining them between 1997 and 2002. Moreover, India indicated that in future import licensing restrictions would only be applied for environmental and safety reasons 1 . Nevertheless, the Committee could not reach a consensus, since the United States, among others, considered that the restrictions could be phased out more quickly 2 .

For this reason, on 16 July 1997, the United States requested consultations with India under the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes (the “DSU”) 3 . Japan participated as a third party. Subsequently, Australia, Canada, the European Communities, New 1

For the full facts relating to this period see the Panel Report, WT/DS90/R, paras. 5.5 to 5.7. For further details see the Panel Report, ibid., paras. 2.1 to 2.28 and 3.345 to 3.417. In paragraph 3.270, the report states that India’s reserves rose from US$4.2 billion in 1991 to US$26.9 billion in 1998. 3 WT/DS90/1, 22 July 1997. 2

La jurisprudence de l’OMC

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I. BREF RAPPEL DES FAITS ET DE LA PROCEDURE

L’Inde applique depuis de nombreuses années des restrictions quantitatives à l’importation de produits agricoles, textiles et industriels. Depuis la création du GATT de 1947, sur la base de l’article XII, cet Etat pratique une politique quasi systématique dans ce sens et est resté en consultation permanente avec le Comité de la Balance des paiements au titre de l’article XVIII:B depuis 1957. À la suite de l’entrée en vigueur de l’Accord créant l’OMC, il s’avérait que ces restrictions concernaient 2714 lignes tarifaires (soit environ un quart des lignes tarifaires de l’Inde) justifiées pour des raisons de balance des paiements conformément à l’article XVIII:B du GATT de 1994. L’article XVIII, consacré à l’aide de l’Etat en faveur du développement économique, précise, notamment dans sa section B, les restrictions qui peuvent être maintenues et justifiées en raison de la situation particulière du développement économique de l’Etat. Les restrictions opérées par l’Inde avaient été notifiées au Comité des restrictions appliquées à des fins de balance des paiements (le « Comité de la balance des paiements »). En 1995, au moment de consultations entre le Comité et l’Inde, le FMI dans un avis officiel, conformément à l’article XV:2 du GATT de 1994, avait indiqué au Comité de la balance des paiements que l’Inde était en mesure de lever ces restrictions dans les deux années à venir en utilisant un régime d’importation uniquement fondé sur les droits de douane. En janvier 1997, ce Comité avait pris note de l’avis du FMI, de la stabilité des réserves indiennes et de l’absence probable de risques de chute de ses réserves monétaires. Après consultation avec ce Comité en juin 1997, et après un nouvel avis du FMI, l’Inde a proposé d’éliminer ces restrictions sur une période de sept ans tout en les maintenant sur la période 1997-2002. L’Inde indiquait notamment que le régime de restrictions à l’importation sous forme de licences ne serait appliqué à l’avenir que pour des raisons de sécurité et d’environnement 1. Néanmoins, un consensus a fait défaut au sein du Comité car les Etats-Unis (entre autres) estimaient que cette élimination pouvait se faire sur une période plus courte 2. Pour cette raison, le 16 juillet 1997, les Etats-Unis ont demandé l’ouverture de consultations avec l’Inde conformément au Mémorandum d’accord sur le règlement des différends 3. Le Japon y a participé en tant que tierce partie, puis l’Australie, le Canada, les Communautés européennes, la 1

Sur l’ensemble des faits de cette période, voir le Rapport du Groupe spécial, par. 5.5 à 5.7. Voir le détail de ces éléments dans le Rapport du Groupe spécial, par. 2.1-2.28 et par. 3.3453.417. Au paragraphe 3.270, ce rapport indique que les réserves de l’Inde sont passées de 4,2 milliards de dollars en 1991 à 26,9 milliards de dollars en 1998. 3 WT/DS90/1, 22 juillet 1997. 2

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India – Quantitative Restrictions

Zealand and Switzerland also requested consultations on a similar basis 4 . India finally reached agreement with all these Members, except for the United States, on the phasing out of the restrictions over a six-year period. Nevertheless, Japan asked to participate as an interested third party in the further consultations between India and the United States held on 17 September 1997. The discussions continued 5 , with the United States calling for the restrictions to be examined in the light of Articles XI and XVIII:11 of the GATT 1994, Article 4.2 of the Agreement on Agriculture, and the Agreement on Import Licensing Procedures. As no agreement could be reached, on 3 October 1997 the United States officially requested the establishment of a panel. On 10 February 1998, the United States asked the Director-General to determine the composition of the Panel which he did 10 days later. The Panel met with the parties on 17 May and then on 22-23 June 1998 before submitting its report on 11 December 1998. The interim review, on 15 February 1999, revealed no softening of the position taken by the Parties. In its final report on 6 April 1999, the Panel concluded that the measures applied by India violated Articles XI:1 and XVIII:11 of the GATT 1994 and accordingly were not justified by Article XVIII:B of that Agreement. Likewise, the measures applied to agricultural products violated Article 4.2 of the Agreement on Agriculture. Thus, in general, the Panel concluded that the Indian measures nullified or impaired the benefits of the United States under the GATT 1994 and the Agreement on Agriculture. On 25 May 1999, India notified the Dispute Settlement Body (the “DSB”) of its decision to appeal under Article 16.4 of the DSU 6 , and filed its appellant's submission on 4 June 1999. On 21 June 1999, the United States filed an appellee’s submission 7 . India disputed the competence of the Panel to review the justification of the balance-of-payments restrictions in view of the overlap with other trade policy review procedures, in particular those of the BOP Committee and the General Council. Moreover, India also appealed against the interpretation of the word “thereupon” to mean “immediately” in connection with the derogation from the progressive elimination of restrictions under Article XVIII:11 and the 4

WT/DS91/1; WT/DS92/1; WT/DS93/1; WT/DS/94/1 and WT/DS96/1. Note that this was not the first dispute between these two Members which had already locked horns in: India – Patent Protection for Pharmaceutical and Agricultural Chemical Products, WT/DS50/AB/R, Appellate Body Report, 16 January 1998. 6 WT/DS90/5, 25 May 1999. 7 The oral hearing in the appeal was held on 19 July 1999. 5

Inde – Restrictions quantitatives

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Nouvelle-Zélande et la Suisse ont également demandé l’ouverture de consultations sur une base analogue 4. Finalement, l’Inde est parvenue à un accord avec ces Etats pour une élimination des restrictions sur une période de six ans, sauf avec les Etats-Unis. Néanmoins, le Japon a souhaité participer, en tant que tierce partie, aux consultations du 17 septembre 1997. L’affaire s’est donc poursuivie entre l’Inde et les Etats-Unis 5, ce dernier Etat demandant l’examen de l’étude des restrictions au regard des articles XI, XVIII:11 du GATT de 1994, ainsi que de l’article 4:2 de l’Accord sur l’agriculture et de l’Accord sur les procédures de licences d’importation. Faute d’accord, les Etats-Unis ont demandé officiellement l’établissement d’un groupe spécial le 3 octobre 1997. Le 10 février 1998, les Etats-Unis ont demandé au Directeur général de déterminer la composition du Groupe spécial, ce que ce dernier a fait le 20 février suivant. Le Groupe spécial s’est réuni avec les parties le 7 mai, puis les 22-23 juin 1998 avant de remettre son rapport le 11 décembre 1998. Lors du réexamen intérimaire du rapport, le 15 février 1999, aucune inflexion n’est apparue dans l’attitude des parties. Dans son rapport définitif du 6 avril 1999, le Groupe spécial conclut que les mesures appliquées par l’Inde contreviennent aux articles XI:1 et XVIII:11 du GATT de 1994, et ne sont donc pas justifiées par l’article XVIII:B de ce même accord. De même, les mesures qui visent les produits agricoles contreviennent à l’article 4:2 de l’Accord sur l’agriculture. Le Groupe spécial conclut donc globalement que les mesures appliquées par l’Inde annulent ou compromettent les avantages des Etats-Unis au titre du GATT de 1994 et de l’Accord sur l’agriculture. Le 25 mai 1999, l’Inde a notifié à l’ORD sa décision de faire appel conformément à l’article 16:4 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends 6, et a déposé sa communication en tant qu’appelant le 4 juin 1999. Le 21 juin 1999, les Etats-Unis ont déposé leur communication en tant qu’intimé 7. L’Inde conteste la compétence du Groupe spécial pour examiner la justification des restrictions en liaison avec la balance des paiements car ceci créé un entrecroisement avec d’autres procédures d’examens des politiques commerciales, notamment celles du Comité de la balance des paiements et du Conseil général. De plus, cet Etat conteste l’interprétation stricte du caractère « immédiat » de la dérogation à l’élimination progressive des restrictions dans 4

WT/DS91/1 ; WT/DS92/1 ; WT/DS93/1 ; WT/DS/94/1 et WT/DS96/1. Notons que cette affaire n’est pas la première entre ces deux Etats qui s’étaient déjà opposés dans l’affaire Inde – Protection conférée par un brevet pour les produits pharmaceutiques et les produits chimiques pour l’agriculture, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS50/AB/R, 16 janvier 1998. 6 WT/DS90/5, 25 mai 1999. 7 Les audiences d’appel ont eu lieu le 19 juillet 1999. 5

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The Case-Law of the WTO

shifting of the burden of proof which, according to the Panel, should revert to India. Finally, India complained that the Panel had failed objectively to assess the IMF's views on the existence of Article XVIII:9 situations and that this would entail a change in its development policy, which Article XVIII:11 made it possible to avoid. On all these counts, the Appellate Body Report of 28 August 1999 upheld the Panel's conclusions (albeit with a certain amount of hedging). The Report was adopted by the DSB on 22 September 1999.

La jurisprudence de l’OMC

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le cadre de l’article XVIII:11 et le déplacement de la charge de la preuve qui lui reviendrait selon les conclusions du Groupe spécial. Enfin, l’Inde conteste la prise en compte non objective par le Groupe spécial de l’avis du FMI sur la survenance des situations de l’article XVIII:9 car cette attitude l’amènerait à modifier sa politique de développement, ce que l’article XVIII:11 permet d’éviter. Sur tous ces aspects, le rapport de l’Organe d’appel du 28 août 1999 confirmera les conclusions (avec, néanmoins, quelques nuances non décisives) du Groupe spécial. Le rapport sera adopté par l’ORD le 22 septembre 1999.

India – Quantitative Restrictions

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II. CLAIMS OF THE PARTIES BEFORE THE PANEL

The United States had based its requests for consultations on Article XXII:1 of the GATT, Article 19 of the Agreement on Agriculture and Article 6 of the Agreement on Import Licensing Procedures. The United States considered that the maintenance of restrictions was inconsistent with Articles XI:1 and XVIII:11 of the GATT 1994, Article 4.2 of the Agreement on Agriculture and Article 3 of the Agreement on Import Licensing Procedures. The Panel’s terms of reference were as follows: “To examine, in light of the relevant provisions of the covered agreements cited by the United States in WT/DS90/8, the matter referred to the DSB by the United States in that document and to make such findings as will assist the DSB in making the recommendations or in giving the rulings provided for in those agreements” 8 . Thus, generally speaking, the United States wished the Panel to find that there was no justification for the maintenance of India’s balance-ofpayment restrictions in the various texts invoked. India disputed this lack of justification on the basis of its own interpretation of the same texts.

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Panel Report, para. 1.2.

Inde – Restrictions quantitatives

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II. OBJET DES DEMANDES DES PARTIES EN PREMIERE INSTANCE

Les demandes de consultation des Etats-Unis se sont basées sur les articles XXII:1 du GATT, 19 de l’Accord sur l’Agriculture et 6 de l’Accord sur les procédures de licences d’importation. Les Etats-Unis estiment que le maintien des restrictions est incompatible avec les articles XI:1 et XVIII:11 du GATT 1994, 4:2 de l’Accord sur l’Agriculture et 3 de l’Accord sur les procédures de licences d’importation. En conséquence, ils donnent mandat au Groupe spécial d’ « examiner, à la lumière des dispositions pertinentes des accords cités par les Etats-Unis dans le document WT/DS90/8, la question posée devant l’ORD par les Etats-Unis dans ce document ; faire des constatations propres à aider l’ORD à formuler des recommandations ou à statuer sur la question, ainsi qu’il est prévu dans lesdits accords » 8. Globalement, les Etats-Unis souhaitent donc obtenir le constat de l’absence de justification du maintien de restrictions au titre de la balance des paiements de l’Inde en vertu des différents textes invoqués. L’Inde conteste cette absence de justification sur la base de l’interprétation de ces mêmes textes.

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Rapport du Groupe spécial, par. 1.2.

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The Case-Law of the WTO

III. CONCLUSIONS OF THE PANEL AND THE ISSUES APPEALED

1. Conclusions of the Panel In its Report dated 6 April 1999, the Panel concluded that:

(1) (2) (3)

the measures at issue applied by India violate Articles XI:1 and XVIII:11 of GATT 1994 and are not justified by Article XVIII:B; the measures at issue, to the extent they apply to products subject to the Agreement on Agriculture, violate Article 4.2 of the Agreement on Agriculture; the measures at issue nullify or impair the benefits of the United States under GATT 1994 and the Agreement on Agriculture.

The Panel therefore recommended that India be requested to bring the measures into conformity with its obligations under the WTO Agreements 9 . There is no point in dwelling on these conclusions since they are the same as those reached by the Appellate Body (see IV and V below). 2. The issues appealed Five separate, but broadly overlapping issues were appealed by India.

(1) (2) (3)

9

First of all, India argued that the Panel had erred in law in finding that it was competent to review the justification of India’s balance-ofpayments restrictions under Article XVIII:B of the GATT 1994. The Panel’s interpretation of the Note Ad Article XVIII:11 of the GATT 1994 and, in particular, of the word “thereupon” was also disputed. India objected to the finding that it was not entitled to maintain its restrictions under the terms of the Note Ad Article XVIII:11 of the GATT 1994 in view of the proviso to that article.

Ibid., paras. 6.1 and 6.2.

La jurisprudence de l’OMC

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III. CONCLUSIONS DU GROUPE SPECIAL ET QUESTIONS SOUMISES A L’APPEL

1. Conclusions du Groupe spécial Dans son rapport du 6 avril 1999, le Groupe spécial conclut :

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Que les mesures indiennes contreviennent aux articles XI:1, XVIII:11 du GATT de 1994, et ne sont pas justifiées par l’article XVIII:B ; Que les mesures qui visent les produits de l’Accord sur l’agriculture contreviennent à l’article 4:2 de cet Accord ; Que ces mesures compromettent ou annulent les avantages que les Etats-Unis ont au titre du GATT de 1994 ou de l’Accord sur l’agriculture.

Le Groupe spécial demande donc à l’Inde de se conformer aux obligations des Accords de l’OMC 9. Il n’y a pas lieu d’insister sur ces conclusions puisqu’elles sont identiques à celles que dégagera l’Organe d’appel (cf. infra IV et V). 2. Questions soumises à l’appel Cinq questions distinctes – mais possédant de larges interférences – sont soumises à l’appel par l’Inde :

(1)

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9

L’Inde invoque tout d’abord l’erreur de droit du Groupe spécial qui s’estime compétent pour examiner la justification des restrictions appliquées par ce pays à des fins de balance des paiements au regard de l’article XVIII:B du GATT de 1994 ; L’interprétation par le Groupe spécial de la note de l’article XVIII:11 du GATT de 1994 est également contestée, et notamment le terme « thereupon » dans sa version en anglais ; L’Inde s’oppose au constat de l’impossibilité de maintenir des restrictions en vertu de la note incluse dans l’article XVIII:11 du GATT de 1994 au regard de la clause conditionnelle présente dans cet article ;

Ibid., par. 6.1 et 6.2.

India – Quantitative Restrictions

9

(4) (5)

Still in connection with this proviso to Article XVIII:11 and its Note, India disputed the finding that it should bear the burden of proof. Finally, India complained that the Panel had delegated to the IMF its duty under the DSU to make an objective assessment of the matter.

Thus, the first issue raised in India’s appeal concerned the competence of the Panel and the institutional balance within the WTO. According to India, each organ of the WTO had to exercise its powers with due regard for the powers attributed to the other organs. The question was therefore whether the Panel had unlimited authority to decide matters relating to balance-of-payments restrictions, notwithstanding the fact that jurisdiction over this matter also appeared to have been assigned to the BOP Committee and the General Council. According to India, the Panel had ignored the institutional balance between the WTO’s judicial and political organs by asserting that its authority ran parallel to that of the BOP Committee, a sort of “dual track” approach which was contrary to the fundamental constitutional principle of the separation of powers. India noted that, under the GATT 1947, the balance of payments question was never considered by a panel and argued that this, by analogy, should have continued to be the case. Moreover, the findings in Turkey – Textiles indicated that, on that occasion, the panel had drawn a distinction between matters that fell within its own jurisdiction and those that fell within the jurisdiction of the Committee on Regional Trade Agreements 10 . India developed this argument with a fastidious interpretation of footnote 1 to the Understanding on the Balance-of-Payments Provisions of the GATT 1994 which, it claimed, meant that the DSU could only be invoked in respect of matters that related to the manner in which a balance-of-payments measure was applied in a particular case and not with respect to the justification of such a measure, which remained within the competence of the BOP Committee. If the Panel were to consider that application included justification, then its interpretation would be contrary to the principle of effectiveness. India cited the 1969 Vienna Convention in support of its view that not only the particular provision but also the general context should be taken into account. In short, India contended that: “Moving an issue from one organ to another, therefore, changes the legal framework in which decisions are taken, which can profoundly impinge on the procedural and substantive rights of the Members concerned” 11 . In this particular case, the rights of the defendant were 10 11

Turkey – Textiles, WT/DS34/R, Panel Report circulated on 31 May 1999. Appellate Body Report, para. 20.

Inde – Restrictions quantitatives

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9

Toujours dans le cadre de cette clause conditionnelle de l’article XVIII:11 et de sa note, l’Inde conteste l’attribution de la charge de la preuve qui pèserait sur elle ; Enfin, le Groupe spécial aurait délégué au FMI la tâche de procéder à une évaluation objective de la situation, mission qui doit revenir au Groupe spécial selon le Mémorandum sur le règlement des différends.

Le premier point contesté dans l’appel de l’Inde concerne donc la compétence du Groupe spécial et l’équilibre institutionnel au sein de l’OMC. En effet, selon l’Inde, chaque organe de l’OMC doit exercer ses pouvoirs en tenant compte de ceux attribués aux autres organes de l’OMC. La question est donc de savoir si la compétence du Groupe spécial est illimitée concernant les questions afférentes aux restrictions aux fins de balance des paiements alors que cette compétence semble attribuée au Comité de la balance des paiements ainsi qu’au Conseil général. Pour l’Inde, le Groupe spécial méconnaît ainsi l’équilibre institutionnel entre les organes judiciaires et politiques de l’OMC en affirmant sa compétence parallèle au Comité de la balance des paiements, sorte de « double voie » qui serait contraire aux grands principes constitutionnels de la séparation des pouvoirs. L’Inde note que, durant le GATT de 1947, on évitait de porter la question de la balance des paiements devant un panel, ce qui, par analogie, devrait être identique désormais. De plus, la jurisprudence dans l’affaire Turquie – Textiles permet de remarquer que le Groupe spécial y avait alors distingué ce qui était de son ressort, de ce qui était du ressort des accords régionaux 10. L’Inde détaille cet argument par une interprétation pointilleuse de la note en bas de page du Mémorandum d’accord sur les dispositions du GATT de 1994 relatives à la balance des paiements qui signifierait que le règlement des différends ne peut être utilisé que pour une mesureprise aux fins de balance des paiements appliquée à un cas particulier, et non pour une justification de ces mesures, ce qui reste de la compétence du Comité de la balance des paiements. Si le Groupe spécial considère que l’application comprend aussi la justification, il fait une interprétation contraire à l’effet utile. L’Inde fait appel à la Convention de Vienne de 1969, pour estimer qu’il faut tenir compte, non seulement de la disposition précise, mais également du contexte général. D’une manière résumée, l’Inde affirme que : « Transférer l’examen d’une question d’un organe à un autre change donc le cadre juridique dans lequel les décisions sont prises, ce qui peut affecter profondément les droits procéduraux et fondamentaux des membres concernés » 11. En l’espèce, cet Etat 10 11

Turquie – Textiles, Rapport du Groupe spécial, WT/DS34/R, distribué le 31 mai 1999. Rapport de l’Organe d’appel, par. 20.

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The Case-Law of the WTO

thereby diminished since they would have been better protected by the political process before the BOP Committee. According to the United States, this alleged principle of institutional balance was nowhere to be found in the texts and departed from the interpretation recommended by the Vienna Convention. In fact, the footnote to the Understanding permitted dispute settlement to be invoked with respect to “any matters”, which would rule out the Indian restriction. Thus, the “institutional duplication” argument was without foundation. The second argument concerned the Note Ad Article XVIII:11 of the GATT 1994. India considered that the Panel had erred in law by interpreting the word “thereupon” in that Note to mean “immediately”, with the result that the Note would apply only in situations in which the removal of restrictions would “immediately” produce the conditions of Article XVIII:9. For India, “thereupon” meant that the balance-of-payments difficulties must be a direct, but not necessarily immediate, consequence of the removal of restrictions. In the view of the United States, there was really no difference between the Panel's approach and that of India, since the end result would be the same.

The third argument concerned the proviso to Article XVIII:11 of the GATT 1994. The Note ad Article XVIII:11 defines the limits on the restrictions that can be maintained if the situation no longer corresponds to the requirements of Article XVIII:9. In short, it restricts the exceptions to Article XVIII:9. The Panel considered that the removal of the restrictions would be offset immediately by the positive effects that would ensue. For its part, India, on the basis of the IMF opinion, considered that the removal of the restrictions had to be coupled with changes in India's macroeconomic and structural adjustment policies. India concluded that it was therefore a question of a change in its development policy, a change which constituted an exception to the obligation to remove the restrictions by virtue of the proviso to Article XVIII:11. As far as the United States was concerned, the Panel had not required India to manage its external financial situation using macroeconomic and structural adjustment measures, but had merely suggested this as a possibility. The Indian arguments were ultimately contradictory since India based itself on Article XVIII:11 while, at the same time, claiming that it wanted

La jurisprudence de l’OMC

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pense que les droits de l’intimé sont ainsi réduits car ils seraient mieux protégés par le processus politique existant devant le Comité de la balance des paiements. Pour les Etats-Unis, ce prétendu principe de l’équilibre institutionnel ne figure pas dans les textes et s’éloigne de l’interprétation prônée par la Convention de Vienne. En réalité, la note du Mémorandum d’accord permettrait de recourir au règlement des différends pour « toutes questions », ce qui exclut la restriction opérée par l’Inde. La thèse du « chevauchement institutionnel » n’a donc aucun fondement. Le deuxième argument concerne la note relative à l’article XVIII:11 du GATT de 1994. L’Inde estime que le Groupe spécial a fait une erreur de droit en interprétant le terme anglais « thereupon » dans la note de l’article XVIII:11 comme signifiant « immediately ». Par conséquent, la note ne s’appliquerait que dans le cas où la suppression des restrictions créerait « immédiatement » la situation envisagée par l’article XVIII:9. Or, pour l’Inde, « thereupon » signifie que les difficultés de balance des paiements seraient simplement la conséquence directe de la suppression des restrictions, même si cela n’est pas « immédiat ». Pour les Etats-Unis, il n’existe en réalité pas de différence d’appréciation entre le Groupe spécial et l’Inde puisqu’on aboutit au même résultat. Le troisième argument concerne la clause conditionnelle de l’article XVIII:11 du GATT de 1994. En effet, la note de l’article XVIII:11 définit les limites aux restrictions qui peuvent être maintenues si la situation ne correspond plus aux prescriptions de l’article XVIII:9. En clair, cela restreint les dérogations à l’article XVIII:9. Or, le Groupe spécial estime que la suppression des restrictions permettrait à l’Inde d’avoir immédiatement des effets bénéfiques qui contrebalanceraient celle-ci. L’Inde, de son côté, se base sur l’avis du FMI pour estimer que la suppression des restrictions irait de pair avec des modifications de sa politique macro-économique et avec des ajustements structurels. Cet Etat conclut qu’il s’agit donc d’une modification de sa politique de développement, modification qui constitue une exception à l’obligation de suppression des restrictions en vertu de la clause conditionnelle de l’article XVIII:11. Pour les Etats-Unis, le Groupe spécial n’a pas obligé l’Inde à gérer sa situation financière extérieure par des mesures d’ajustement macroéconomiques et structurelles, mais a simplement indiqué qu’il s’agissait d’une possibilité. D’ailleurs, il semblerait que ceci corresponde finalement aux arguments contradictoires de l’Inde qui, d’une part, s’arc-boute sur l’article XVIII:11 mais qui affirme, d’autre part, son souhait de libéraliser

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India – Quantitative Restrictions

gradually to liberalize its imports, which was tantamount to removing the restrictions. The fourth argument concerned a more procedural aspect, namely, that of the burden of proof. According to India, the burden of proof was on the United States which, under Article XVIII:12, should have established a prima facie case of inconsistency between the Indian restrictions and Article XVIII:11. Under settled case-law, which India cited, the burden of proof lay on the complaining party. Moreover, if the Appellate Body took into account the evidence introduced by the United States, it would have to conclude that that evidence did not meet the requirements of a prima facie case with respect to the requirements of the Note Ad Article XVIII:11. The United States, on the other hand, argued that India had the burden of proof on issues relating to the Note Ad Article XVIII:11 as it was a question of an “affirmative defence”, that is to say that India was best placed to demonstrate that the removal of the restrictions would thereupon produce any of the conditions specified in Article XVIII:9. In any event, the United States considered that it had established a genuine prima facie case. Finally, the fifth argument concerned the objective assessment of the matter, under Article 11 of the DSU. According to India, a panel may consult experts but may not allow their opinion to substitute for its own 12 . The Panel had not sought to analyze the IMF's opinion independently but had merely accepted it, and this “demonstrates an abdication of its judicial responsibilities to the IMF” 13 . For the United States, this was something of a red herring since the Panel had also cited the arguments of India and the United States, which proved that it had not relied entirely on the views of the IMF.

12

India cites the reasoning of the ICJ in the 1949 Corfu Channel Case, ICJ Reports, 1949, p.4, paras. 18-22 (cf. para. 49 of the Appellate Body Report). 13 Ibid., para. 50.

Inde – Restrictions quantitatives

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progressivement ses importations, ce qui revient à envisager la suppression des restrictions. Le quatrième argument concerne un aspect plus procédural : celui de la charge de la preuve. Selon l’Inde, la charge de la preuve incombe aux EtatsUnis qui, en vertu de l’article XVIII:12, auraient dû établir prima facie que les restrictions de l’Inde étaient incompatibles avec l’article XVIII:11. En effet, la charge de la preuve incombe à la partie plaignante selon une jurisprudence constante citée par cet Etat. De plus, si l’Organe d’appel prend en compte les éléments de preuve apportés par les Etats-Unis, il devra conclure qu’ils ne correspondent pas à un commencement de preuve au regard de la note relative à l’article XVIII:11. A l’inverse, les Etats-Unis estiment que la charge de la preuve incombe à l’Inde pour la note de l’article XVIII:11 car il s’agit d’un « moyen de défense affirmatif », c’est-à-dire que l’Inde est la mieux placée pour démontrer que la suppression des restrictions créerait immédiatement l’une des situations spécifiées à l’article XVIII:9. Quoi qu’il en soit, les Etats-Unis pensent avoir apporté un véritable commencement de preuve. Enfin, le cinquième argument concerne l’évaluation objective de la question, problème posé par l’article 11 du Mémorandum sur le règlement des différends. Selon l’Inde, le Groupe spécial peut consulter des experts mais ne doit pas être lié par leurs avis 12. Or, le Groupe spécial n’aurait pas cherché à analyser objectivement l’avis du FMI mais l’aurait simplement entériné. Ainsi, le Groupe spécial aurait « abandonné au FMI ses pouvoirs judiciaires » 13. Pour les Etats-Unis, il s’agit en quelque sorte d’une fausse question car le Groupe spécial cite également les arguments de l’Inde et des Etats-Unis, ce qui prouve qu’il ne s’en tient pas strictement aux arguments du FMI.

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L’Inde cite à l’appui l’affaire de la CIJ sur le Détroit de Corfou de 1949, CIJ Rec. 1949, p. 4, par. 18-22, cité au par. 49 du rapport de l’Organe d’appel. 13 Ibid., par. 50.

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The Case-Law of the WTO

IV. REASONING OF THE APPELLATE BODY

The Appellate Body's reasoning retraced, in chronological order, the five issues raised by India, some of which were interconnected.

The first issue was that of institutional balance within the WTO. Faced with India's challenge to its competence, the Panel had prudently justified that competence in its report 14 . The Appellate Body also noted that the Panel did not describe its competence as “unlimited” but had taken care to circumscribe it with respect to that of the BOP Committee and the General Council.

Within this issue of institutional balance, it is possible to distinguish two sub-issues, even though they are linked in the argument: first of all, there is the question of the justiciability of the dispute in relation to the opportunities afforded by the GATT and, secondly, that of the balance between the WTO's political and judicial organs, which constitutes the problem of institutional balance proper. The dispute was submitted by the United States under Article XXII of the GATT 1994 on the grounds that India had not fulfilled its obligations under Article XVIII:B concerning balance-of-payments restrictions. This article is devoted to “governmental assistance to economic development” and section B sets out the circumstances in which a contracting party may manage its balance of payments when it experiences difficulties. As is often the case with the GATT 1994, this article specifies both the conditions under which restrictions may be imposed and the conditions under which they may be removed. In other words, it concerns both the authorization given to the contracting party and the loss of that authorization when certain conditions are met and imply the removal of the restrictions. This is the context within which the United States challenged the maintenance of the restrictions. It based its case, in particular, on a footnote to the BOP Understanding which states that the DSU may be invoked with respect to “any matters arising from the application of restrictive import measures taken for balance-of-payments purposes”. Although, a priori, this provision seems clear, India was to dispute this possibility on the grounds that issues raised with respect to the application of measures had to be distinguished from the justification of those measures under Article XVIII:B. It is hard to see

14

Panel Report, para. 5.114.

La jurisprudence de l’OMC

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IV. RAISONNEMENT DE L’ORGANE D’APPEL

Le raisonnement de l’Organe d’appel va suivre chronologiquement les cinq points soulevés par l’Inde, certains de ces points ayant des interconnexions. La première question est celle de l’équilibre institutionnel à l’intérieur de l’OMC. Face aux contestations de l’Inde sur la compétence du Groupe spécial, ce dernier avait justifié avec prudence cette compétence dans son rapport 14. L’Organe d’appel remarque d’ailleurs que le Groupe spécial n’a pas qualifié sa compétence « d’illimitée », mais a pris garde de la délimiter au regard de celle du Comité de la balance des paiements ainsi que du Conseil général. Dans cette question de l’équilibre institutionnel, on peut distinguer deux sous-questions même si elles sont liées dans l’argumentaire : tout d’abord, celle de la justiciabilité du différend au regard des possibilités ouvertes par le GATT, puis celle de l’équilibre entre les organes politiques et juridiques au sein de l’OMC, ce qui constitue au sens strict la problématique de l’équilibre institutionnel. Le différend est soumis en vertu de l’article XXII du GATT de 1994 par les Etats-Unis pour estimer que l’Inde ne s’est pas acquittée de ses obligations au titre de l’article XVIII:B concernant des restrictions à sa balance des paiements. Rappelons que cet article est consacré à « l’aide de l’Etat en faveur du développement économique », et que sa section B énumère les hypothèses où un Etat peut restreindre sa balance des paiements lorsqu’il éprouve des difficultés. Comme souvent dans le cadre du GATT de 1994, cet article pose à la fois les conditions de cette restriction et les conditions de la levée de ces restrictions. Autrement dit, on vise aussi bien l’autorisation donnée à l’Etat que la disparition de celle-ci lorsque certaines conditions sont réunies et qu’elles impliquent une levée des restrictions. C’est dans ce cadre que les Etats-Unis contestent le maintien des restrictions. Ils s’appuient notamment sur une note en bas de page du Mémorandum d’accord sur la balance des paiements qui précise que le système de règlement des différends de l’OMC peut être invoqué pour « toutes questions soulevées par l’application de mesures de restriction des importations prises à des fins de balance des paiements ». Si, a priori, cette disposition semble claire, l’Inde contestera cette possibilité car les questions soulevées pour l’application des mesures doivent être distinguées de la justification de ces mesures au titre de l’article XVIII:B. On conçoit mal que la justification puisse être ainsi détachée de l’application, ce que l’Organe d’appel 14

Rapport du Groupe spécial, par. 5.114.

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India – Quantitative Restrictions

how justification can be decoupled from application in this way, as the Appellate Body recognized when it quite clearly rejected this argument, without actually solving the problem of institutional duplication 15 . For the Appellate Body, “any matters arising from” meant any matter which presented itself or occurred as a result of the application of balance-ofpayments restrictions, and this included the justification of those measures from the moment that their application (which the Appellate Body took to mean using, employing or imposing measures) posed a problem relating to their justification. For this reason, the Appellate Body refused to accept the limitation on the interpretation of this provision which India had deduced from its caselaw 16 . Moreover, the appellant's invocation of the negotiating history of the footnote in question which, it claimed, confirmed its interpretation could not be taken into account because there was no record of these negotiations. This essentially traditional ruling follows from the provisions of the Vienna Convention of 1969 and in particular those concerning preparatory work 17 . In fact, Article 32 of the Vienna Convention states that preparatory work can only be used to confirm the meaning resulting from the application of Article 31 or to determine the meaning of a provision that remains obscure, which is not the case here. Consequently, this dispute was one which could be brought before the DSB and the Panel had been right to consider itself competent, the provisions on a “political” understanding and those on a judicial settlement being both available for use. Accordingly, the Appellate Body rejected the argument for dissociating the review of the consistency of the measures from the review of their justification, supposedly part of another procedure. Thus, review under Article XVIII:12 (consultation with the competent “political” organs) did not preclude recourse to dispute settlement and there was no conflict of jurisdiction. This reflects the arguments put forward by the International Court of Justice in its case-law on parallel submissions (see VI below). 15

Appellate Body Report, paras. 80 to 109. In particular, from the cases United States – Gasoline and Japan – Alcoholic Beverages in which the Appellate Body stated: “(a)n interpreter is not free to adopt a reading that would result in reducing whole clauses or paragraphs of a treaty to redundancy or inutility” (cited in para. 93). 17 The Vienna Convention of 1969, and especially its provisions concerning treaty interpretation (Articles 31 and 32), is regularly cited in the Appellate Body’s case-law, see H. Ruiz Fabri: “L’appel dans le règlement des différends de l’OMC: trois ans après, quinze rapports plus tard”, RGDIP, 1999, vol. 103, n°1, pp. 48-128, p. 77 to 85. 16

Inde – Restrictions quantitatives

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reconnaît en rejetant cet argument d’une manière assez limpide tout en ne résolvant pas réellement la question du chevauchement institutionnel 15. Pour l’Organe d’appel, « toutes questions soulevées par […] » signifie toute question qui se présente ou apparaît du fait de l’application de restrictions à des fins de balance des paiements, ce qui englobe éventuellement la justification de ces mesures à partir du moment où leur application (que l’Organe d’appel décline sous la forme de : utilisation, emploi, imposition de mesures) pose problème en raison de leur justification. Pour ce motif, l’Organe d’appel ne retient pas la limitation de l’interprétation de cette disposition que l’Inde fait découler de sa jurisprudence 16. De plus, l’invocation par l’appelant du contexte de la négociation de la note en cause qui confirmerait son interprétation ne peut être prise en compte en raison de l’absence de documents pertinents pour trancher cette question. On retrouve là une jurisprudence, somme toute classique, découlant des dispositions de la Convention de Vienne de 1969, et notamment celles concernant les travaux préparatoires 17. En effet, l’article 32 de la Convention de Vienne sur les travaux préparatoires implique qu’ils ne peuvent servir qu’à confirmer une interprétation découlant de l’article 31 ou le sens d’une disposition qui n’est pas claire, ce qui n’est pas le cas ici. Il en résulte que ce différend pouvait bien être porté devant l’ORD et que le Groupe spécial s’est, à juste titre, reconnu compétent, les dispositions sur une entente « politique » ou sur un règlement judiciaire étant toutes deux utilisables. L’Organe d’appel rejette ainsi l’argument tendant à dissocier l’examen de compatibilité des mesures et l’examen de leur justification qui relèverait d’une autre procédure. L’examen au titre de l’article XVIII:12 (consultations avec les organes « politiques » compétents) n’est donc pas exclusif d’un recours au règlement des différends et aucun conflit de compétences n’existe. Dans ce sens, on retrouve des arguments avancés par la Cour internationale de Justice dans sa jurisprudence sur le recours parallèle (cf. infra VI.).

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Rapport de l’Organe d’appel, par. 80-109. Précisément des affaires Etats-Unis – Essence et Japon – Boissons alcooliques dans lesquelles l’Organe d’appel affirmait : « [u]n interprète n’est pas libre d’adopter une interprétation qui aurait pour résultat de rendre redondants ou inutiles des clauses ou des paragraphes entiers d’un traité » (par. 93). 17 L’invocation de la Convention de Vienne de 1969, et particulièrement de ses dispositions sur l’interprétation des traités (articles 31 et 32), est une constante dans la jurisprudence de l’Organe d’appel, voir H. Ruiz Fabri, « L’appel dans le règlement des différends de l’OMC : trois ans après, quinze rapports plus tard », RGDIP, 1999, vol. 103, n°1, pp. 48-128, pp. 77-85. 16

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The Case-Law of the WTO

The Appellate Body went on to address a second issue raised by India within this same argument, namely, the issue of institutional balance proper. Acknowledging that the dispute was justiciable would be tantamount to denying the balance, required by the Agreement, between the decisions of a political organ (in this case the BOP Committee and the General Council) and those of the DSB. There was therefore no “dual track approach”. This the Appellate Body refuted by showing that the history of dispute settlement since the GATT 1947 proved otherwise. For India, finding the Panel competent would be contrary to Article 3.2 of the DSU, according to which recommendations and rulings of the DSB cannot add to or diminish the rights and obligations provided in the covered agreements, as well as to the footnote to the BOP Understanding, according to which nothing in the Understanding is intended to modify the rights and obligations of Members under Articles XII or XVIII:B of the GATT 1994. In India’s view, if the Panel were to consider itself competent, that would diminish India’s procedural rights in these respects. The Appellate Body denied there was any such inconsistency and took the opportunity to confront India with its own contradictions. Not only did the Appellate Body consider the dual track approach possible, it also held that to take the opposite view would be inconsistent with the opportunities afforded by dispute settlement. In this way, the Appellate Body established a form of superiority of dispute settlement, since it implied, without acknowledging it expressly, that the DSB could question the conclusions of the political organs but not vice versa 18 . Moreover, on the basis of a request by India for “judicial restraint”, the Appellate Body concluded that if India had made such a request it was because it considered that the Panel did have competence. Thus, the Panel was indeed competent to review the justification of India's balance-of-payments restrictions. After dismissing this general argument, the Appellate Body went on to address more specifically the question of the Note Ad Article XVIII:11 of the GATT 1994. This Note reads: “The second sentence in paragraph 11 shall not be interpreted to mean that a contracting party is required to relax or remove restrictions if such relaxation or removal would thereupon produce conditions justifying the intensification or institution, respectively, of restrictions under paragraph 9 of Article XVIII”. Paragraph 9 of Article XVIII refers to a serious 18 Even though the Appellate Body acknowledges that the Panel must take into account the conclusions of the political bodies, paras. 103-104.

La jurisprudence de l’OMC

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L’Organe d’appel est ainsi amené à se pencher sur une deuxième question soulevée par l’Inde à l’intérieur de ce même argument : celui de l’équilibre institutionnel au sens strict. En effet, admettre que le différend est justiciable reviendrait à nier un équilibre voulu par l’accord entre les décisions relevant d’un organe politique (en l’espèce le Comité de la balance des paiements et le Conseil général) et celles relevant de l’ORD. Il n’y aurait donc pas de « double voie », ce que réfute l’Organe d’appel en démontrant que l’histoire du règlement des différends depuis le GATT de 1947 prouve le contraire. Pour l’Inde, la compétence du Groupe spécial serait contraire à l’article 3:2 du Mémorandum d’accord qui précise que les recommandations et décisions de l’ORD ne peuvent accroître ou diminuer les droits et obligations énoncés dans les accords visés, ainsi qu’à la note en bas de page du Mémorandum sur la balance des paiements qui précise que ce dernier ne vise pas à modifier les droits et obligations des Etats Membres en vertu des articles XII et XVIII:B du GATT de 1994. Or, selon l’Inde, si le Groupe spécial se reconnaît compétent, cela diminue ses droits procéduraux dans ces cadres. L’Organe d’appel réfute cette incompatibilité et en profite pour mettre l’Inde face à ses propres contradictions. En effet, non seulement l’Organe estime cette double voie possible, mais il affirme même que l’inverse serait incompatible avec les possibilités ouvertes par le règlement des différends. De cette manière, l’Organe d’appel assoit une forme de supériorité du règlement des différends car il signifie, sans l’avouer expressément, que l’ORD pourrait remettre en cause les conclusions des organes politiques, alors que l’inverse est faux 18. De plus, sur la base d’une demande de « modération jurisprudentielle » de la part de l’Inde, l’Organe d’appel relève que si l’Inde fait une telle demande, c’est qu’il estime bien que le Groupe spécial était compétent. Le Groupe spécial était donc bien compétent pour examiner la justification des restrictions apportées à des fins de balance des paiements. Après avoir écarté cet argument général, l’Organe d’appel se penche plus spécifiquement sur la question de la note relative à l’article XVIII:11 du GATT de 1994. Cette question se réfère à une note de l’article XVIII:11 qui précise : « La deuxième phrase du paragraphe 11 ne sera pas interprétée comme obligeant une partie contractante à atténuer ou à supprimer des restrictions si cette atténuation ou cette suppression devraient créer immédiatement (thereupon) une situation qui justifierait le renforcement ou l’établissement, 18 Même si l’Organe d’appel admet par ailleurs que le Groupe spécial doit tenir compte des conclusions des organes politiques, par. 103 et 104.

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India – Quantitative Restrictions

decline in monetary reserves, a threat of such a decline and inadequate monetary reserves (subparagraphs (a) and (b)). The problem actually relates to the interpretation of the word “thereupon” which, according to India, implies a necessary causal link between the removal of restrictions and the recurrence of the conditions defined in Article XVIII:9, but which cannot be interpreted to mean an immediate worsening, as the Panel maintained in its report 19 . For India, it was a question of a general possibility and not necessarily an immediate one. Placed in a global context, this aspect concerns balance-of-payments restrictions overseen by the IMF on the basis of monetary and financial criteria; these restrictions must be temporary and correspond to one of the three situations mentioned in Article XVIII:9. Article XVIII:11 establishes the principle of their gradual elimination, unless the “immediate” situation justifies their maintenance or intensification. Although the Appellate Body did not subscribe completely to the Panel's use of the word “immediately”, it noted that the causal link should be direct and the circumstances clearly defined, in other words that there should be a clear probability of occurrence of one of the situations described in Article XVIII:9. For the Appellate Body, if there was a threat of a decline in reserves, then the word “thereupon” should mean immediately. However, with respect to the other two situations (serious decline and inadequate reserves) it chose to qualify this interpretation. In these circumstances, it was a question not of “days or weeks”, as implied by the word “immediately”, but of “soon after” 20 . This was one of the rare concessions made to the appellant's complaints regarding the Panel; however, it had no effect on the general consensus between the Panel and the Appellate Body since the finding that India could not invoke these provisions was left intact. It should simply be understood as a clarification, for the future, that panels should take into account, a clarification which, in the last analysis, is of little importance in the practical world of monetary and financial relations, in which it is very difficult to distinguish this type of situation so clearly (see VI below).

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Panel Report, para. 5.199, which reads: “We therefore conclude that, in order to be allowed to maintain the measures at issue, it must be determined that one of the conditions contemplated in sub-paragraphs (a) and (b) of Article XVIII: 9 would appear immediately after the removal of the measures, and a causal link must be established between the anticipated reoccurrence of the conditions of Article XVIII: 9 and the removal”. Otherwise, “(...) it could almost always be argued that there exists a risk of worsening of balance-of-payments conditions at some time in the future”. 20 Appellate Body Report, para. 119.

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selon le cas, de restrictions conformes au paragraphe 9 de l’article XVIII ». Le paragraphe 9 de l’article XVIII évoqué fait référence à des hypothèses de baisse importante de réserves monétaires, à une menace d’une telle baisse ou à des réserves jugées insuffisantes (alinéas a) et b)). Le problème posé tient en réalité à l’interprétation du terme « thereupon » qui, selon l’Inde implique un lien de causalité nécessaire entre la suppression des restrictions et la réapparition des conditions définies par l’article XVIII:9, mais qui ne peut s’interpréter comme impliquant « immédiatement » (« immediately ») une détérioration, ce que le Groupe spécial soutient dans son rapport 19. Pour l’Inde, il s’agit d’une possibilité générale et non pas forcément « immédiate ». Replacé dans un contexte global, cet aspect touche les restrictions à des fins de balance des paiements surveillés par le FMI en fonction de critères monétaires et financiers qui doivent être temporaires, et qui correspondent aux trois situations énoncées par l’article XVIII:9. L’article XVIII:11 pose le principe de leur élimination progressive, sauf si la situation « immédiate » justifie que les restrictions soient maintenues ou renforcées. Sans que l’Organe d’appel adhère totalement à « l’immédiateté » soutenue par le Groupe spécial, il note que le lien de causalité doit être direct et que les circonstances doivent être clairement définies, autrement dit qu’il doit exister une nette probabilité de voir apparaître une des situations décrites à l’article XVIII:9. Pour l’Organe d’appel, s’il existe une menace de baisse des réserves, le terme « thereupon » doit signifier « immediately », alors qu’il reste plus nuancé pour les deux autres situations (baisse importante ou réserves insuffisantes). Dans ces cas, il ne s’agit pas de « jours ou de semaines » qu’implique le terme « immédiatement » mais d’une période se situant peu après (« soon after » est alors préférable à « immediately ») 20. Il s’agit là d’une des rares concessions aux requêtes de l’appelant au regard du rapport du Groupe spécial, nuance qui n’aura d’ailleurs aucune incidence sur les conclusions strictement communes entre le Groupe spécial et l’Organe d’appel, la constatation sur l’impossibilité pour l’Inde d’invoquer ces dispositions n’étant pas remise en cause. On peut simplement considérer qu’il s’agit, pour l’avenir, d’une précision que les groupes spéciaux devront prendre en compte, précision qui a finalement peu d’importance dans la réalité des relations monétaires et 19

Rapport du Groupe spécial, par. 5.199. Ce dernier précise : « Nous concluons donc que, pour que les mesures en cause puissent être maintenues, il faut établir que l’une des situations envisagées aux alinéas a) et b) de l’article XVIII:9 se produirait immédiatement après la suppression des mesures et il faut établir l’existence d’un lien de causalité entre la réapparition anticipée des situations envisagées à l’article XVIII:9 et la suppression des mesures ». À défaut, « [...] on pourra presque toujours faire valoir qu’il existe un risque de détérioration de la situation de la balance des paiements dans un avenir plus ou moins rapproché ». 20 Rapport de l’Organe d’appel, par. 119.

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The Case-Law of the WTO

The third argument concerned the proviso to Article XVIII:11 of the GATT 1994. This article calls for the gradual elimination of restrictive measures but includes a proviso implying that if such elimination were to bring about a change in the development policy of the country in question, then it would no longer be necessary. In other words, that country could then refrain from proceeding with such a process of elimination. India argued that if it were required to eliminate the measures, it would have to change its policy, which would be inconsistent with Article XVIII:11. In actual fact, the wording of this proviso is unclear: “(...) no contracting party shall be required to withdraw or modify restrictions on the ground that a change in its development policy would render unnecessary the restrictions which it is applying under this Section”. Moreover, the Appellate Body was not much clearer since it concluded that: “The proviso precludes a Member, which is challenging the consistency of balance-of-payments restrictions, from arguing that such restrictions would be unnecessary if the developing country Member maintaining them were to change its development policy” 21 . However, as the Appellate Body went on to explain, this simply meant that a Member imposing restrictions could not be required to change its development policy 22 . Leaving aside the fastidious formulation, this is a vitally important question, even if it is a terribly difficult one to decide given the high degree of subjectivity involved in assessing a change in development policy. And this, in fact, is what emerges from the Appellate Body’s reply, which is not without a touch of surrealism.

In the view of the IMF, the restrictions were no longer necessary and their removal would not “immediately” produce the recurrence of an Article XVIII:9 situation, since India could pursue a macroeconomic policy. Nevertheless, the IMF added that a macroeconomic policy did not in itself represent a particular development policy and would need to be complemented by structural measures. A priori, such measures are related to a particular development policy, as the Appellate Body confirmed by converse reasoning: if India had been asked to implement structural measures, this would probably have involved a change in its development policy. However, according to the Appellate Body, the Panel had not imposed such a requirement, having contented itself with pointing out that India had in the past used macroeconomic policy (without that constituting a global policy change) and that it was not 21 22

Appellate Body Report, para. 133. Ibid., para. 134.

La jurisprudence de l’OMC

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financières dans lesquelles il reste bien difficile de distinguer aussi clairement ce type de situations (cf. infra VI). Le troisième argument concerne la clause conditionnelle de l’article XVIII:11 du GATT de 1994. En effet, l’article XVIII:11 prévoit la suppression progressive des mesures restrictives mais contient une clause conditionnelle qui implique que si cette suppression apporte un changement à la politique de développement de l’Etat en cause, alors, les suppressions cesseraient d’être nécessaires. Autrement dit, l’Etat peut alors s’abstenir de procéder à ces suppressions. Or, l’Inde invoque un changement de politique si ces suppressions lui sont imposées, changement qui serait ainsi contraire à l’article XVIII:11. En réalité, cette clause conditionnelle souffre d’une absence de clarté dans la disposition en cause : « […] toutefois, aucune partie contractante ne sera tenue de supprimer ou de modifier des restrictions, motif pris que, si un changement était apporté à sa politique de développement, les restrictions qu’elle applique en vertu de la présente section cesseraient d’être nécessaires ». L’Organe d’appel ne s’avère d’ailleurs pas beaucoup plus clair puisqu’il indique : « La clause conditionnelle empêche un Membre qui conteste la compatibilité de restrictions à des fins de balance des paiements de faire valoir que ces restrictions ne seraient plus nécessaires si le pays en développement Membre qui les maintient apportait un changement à sa politique de développement » 21. Mais, comme l’Organe d’appel le résume plus simplement, cela veut dire qu’on ne peut imposer un changement à sa politique de développement à un membre qui applique ces restrictions 22. Au-delà du « pointillisme » de la formulation, il s’agit bien d’une question essentielle, même si la réponse est terriblement difficile en raison de la très grande subjectivité dans l’appréciation d’un changement de politique de développement. C’est d’ailleurs bien ce qui ressortira de la réponse donnée par l’Organe d’appel qui n’échappe pas à un certain surréalisme. Selon l’avis donné par le FMI, les restrictions ne seraient plus nécessaires, et n’entraîneraient pas « immédiatement » la réapparition d’une situation de l’article XVIII:9, car une politique macro-économique serait possible de la part de l’Inde. Néanmoins, le FMI ajoute qu’une politique macroéconomique ne représente pas en soi une politique particulière de développement, et qu’il serait préférable de compléter celle-ci par des mesures structurelles. A priori, de telles mesures sont en revanche liées à une politique particulière de développement, ce que l’Organe d’appel confirme par un raisonnement a contrario : effectivement, si on avait demandé l’application de 21 22

Rapport de l’Organe d’appel, par. 133. Ibid., par. 134.

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therefore necessary to change policy to avoid an Article XVIII:9 situation 23 . Hence, according to the Appellate Body, structural measures were not necessary and no policy change was required. Clearly, in this respect, the Appellate Body (and the Panel before it) freely interpreted the statement by the IMF which, while not requiring structural measures, considered that they needed to be used to complement macroeconomic policy. Indeed, the whole discussion seems somewhat surrealistic since for the developing countries macroeconomic policy is generally linked with structural measures which the IMF has no hesitation in recommending or even “imposing” in a subtle and, a priori, non-binding way. Separating these two elements may be all very well as regards the interpretation of Article XVIII:11, but it remains a purely legal exercise because of the high degree of subjectivity inherent in any assessment of development policy. Doubtless, the Appellate Body wanted to make it clear that India could not eternally shelter behind its status as a developing country and its particular circumstances, which is true enough. In this it is possible to see an application of the judicial reasoning customary in the courts, which sometimes gives surprising, albeit legally irrefutable results.

The fourth issue raised in the appeal, concerned the more general and more procedural question of the burden of proof, albeit considered within the particular context of the above-mentioned proviso. The bone of contention was the argument of affirmative defence invoked by the Panel. Traditionally (and not only within the DSB), the burden of proof falls upon the party affirming a claim or defence 24 . For the Appellate Body, this question scarcely arose in this particular case since it involved “proving” a development policy, which is not amenable to proof. Nevertheless, if such a burden were necessary, then, in relation to the proviso, it would fall on India since it was for India to prove that its policy would be changed if the restrictions were removed. As for the Note Ad Article XVIII:11 (conditions for avoiding the removal of restrictions), the Appellate Body recognized that this time the burden fell upon the United States, but noted that

23

Panel Report, para. 5.220. On the question of the burden of proof before the Appellate Body, see the very pertinent remarks of Hélène Ruiz Fabri, op cit., pp. 72 et seq.

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mesures structurelles, on aurait alors obligé cet Etat à un changement de politique de développement. Mais, selon l’Organe d’appel, le Groupe spécial n’avait pas une telle exigence, ce dernier s’étant contenté de préciser que la politique macro-économique est déjà utilisée par l’Inde (sans que cela implique un changement globale de politique), et qu’il n’est donc pas nécessaire de changer de politique pour éviter les situations décrites à l’article XVIII:9 23. Il en résulte, selon l’Organe d’appel, que les mesures structurelles ne sont pas nécessaires et qu’aucun changement de politique ne s’impose. Il est évident que l’Organe d’appel (et le Groupe spécial auparavant) ont librement interprété sur ce point l’avis du FMI qui, tout en n’obligeant pas à des mesures structurelles, les conseillait comme accompagnement d’une véritable politique macro-économique. Ceci étant, ce débat paraît quelque peu surréaliste, la politique macro-économique étant le plus souvent, pour les pays en développement, liée à des mesures structurelles que le FMI n’hésite pas à recommander, voire à « imposer » d’une manière subtile et, a priori, non contraignante. Séparer ainsi les deux éléments peut sans doute être satisfaisant au regard de l’interprétation de l’article XVIII:11 mais l’exercice reste purement juridique en raison de la très grande subjectivité inhérente à toute appréciation d’une politique de développement. Sans doute l’Organe d’appel a-t-il voulu signifier que l’Inde ne pourrait éternellement s’abriter derrière son statut de pays en développement et ses particularismes, ce en quoi il n’a pas tort. On reconnaît là une forme d’utilisation du syllogisme judiciaire dont les juridictions sont coutumières et qui donne parfois des résultats surprenants, même si juridiquement non contestables. Le quatrième point soulevé dans l’appel concerne la question plus générale et plus procédurale de la charge de la preuve, même si cette dernière est envisagée dans le cadre particulier de la clause conditionnelle précédemment évoquée. Il s’agit de la question du moyen de défense affirmatif, invoquée par le Groupe spécial. Selon une jurisprudence traditionnelle (et pas seulement au sein de l’ORD), la charge de la preuve revient à celui qui affirme une allégation ou un moyen de défense 24. Pour l’Organe d’appel, cette question ne se pose guère en l’espèce car il s’agit de la « preuve » d’une politique de développement, ce qui n’est pas sujet à un exercice probatoire. Néanmoins, si une telle charge se révélait nécessaire, elle incomberait à l’Inde au regard de la clause conditionnelle car il lui appartient de prouver que sa politique serait modifiée en 23

Rapport du Groupe spécial, par. 5.220. Sur la question de la charge de la preuve devant l’Organe d’appel, voir les très pertinentes remarques d’H. Ruiz Fabri, op. cit., pp. 72 et s. 24

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The Case-Law of the WTO

this was also the position of the Panel 25 since it had begun by considering the arguments advanced by the United States while taking into account India's responses to those arguments. Nevertheless, India denied that a prima facie case had been made and argued that, even if it had, the United States arguments did not constitute such a case. Although the Appellate Body acknowledged that the Panel had not explicitly found that the United States had made such a prima facie case, it nevertheless considered that the Panel had not erred since it had done so implicitly. In any event, in accordance with settled case-law 26 , the Panel had discretion to assess the evidence and its assessment was outside the scope of appellate review. Accordingly, the Panel had not erred in allocating the burden of proof which had not been shifted to India. However, the Appellate Body went further by according certain discretion to the Panel: “Furthermore, we do not consider that a panel is required to state expressly which party bears the burden of proof in respect of every claim made” 27 . Thus, in future, the parties to a dispute are asked not to chop up the arguments too finely in order to determine who bears this burden since the redundancy of the claims can very often result in an overlapping situation in which it is impossible to share out the burden precisely. In these circumstances the evidence cannot be selected according to its origin, unless it is insufficient, which is not the case here.

It is easy to see that the Appellate Body was rather irritated by India's cavilling over this point and wished to make it clear that this type of argument was superfluous when used in this way.

The appellant's last argument concerned the question of the objective assessment of the matter by the Panel. According to India, the Panel had delegated its judicial function to the IMF by accepting its views without assessing them. This would be inconsistent with Articles 11 and 13 of the DSU. Article 11, which is central to the discussion, states that: “(...), a panel should make objective assessment of the matter before it, including an objective assessment of the facts of the case and the applicability of and conformity with 25

Panel Report, paras. 5.202 to 5.215. In this particular case, the Appellate Body cited European Communities – Hormones (para. 132) and Korea – Alcoholic Beverages (para. 162). 27 Appellate Body Report, para. 137. 26

La jurisprudence de l’OMC

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cas de suppression des restrictions. Quant à la note relative à l’article XVIII:11 (conditions pour éviter la levée des restrictions), l’Organe d’appel reconnaît que la charge en incombe cette fois-ci aux Etats-Unis, mais remarque que cette position fut celle du Groupe spécial 25 car il a commencé par étudier les arguments des Etats-Unis en prenant en compte les réactions de l’Inde à ces arguments. Il reste que l’Inde conteste qu’un commencement de preuve ait été apporté et que, même si ceci était admis, les arguments américains ne constituent pas un tel « commencement ». Si l’Organe d’appel reconnaît que le Groupe spécial n’a pas constaté explicitement que les Etats-Unis avaient apporté un tel commencement, il estime que ce dernier n’a néanmoins pas commis d’erreur car il l’a fait implicitement. De toute façon, selon une jurisprudence établie 26, le Groupe spécial a le pouvoir discrétionnaire d’apprécier les éléments de preuve et leur évaluation ne relève pas de l’appel. Il n’y a donc pas eu d’erreur du Groupe spécial dans l’imputation de la charge de la preuve qui n’a pas été déplacée sur l’Inde, mais l’Organe d’appel va plus loin en donnant une sorte d’habilitation au Groupe spécial : « Au demeurant, nous ne pensons pas qu’un groupe spécial soit tenu d’indiquer expressément à quelle partie incombe la charge de la preuve pour chacune des allégations formulées » 27. À l’avenir, les parties à un différend sont donc priées de ne pas tronçonner à l’excès les arguments pour déceler à qui incombe cette charge car l’aspect redondant des allégations entraîne bien souvent un entrecroisement dans lequel il devient impossible de faire un partage clair. Les éléments de preuve ne peuvent être sélectionnés en fonction de leur provenance dans ces hypothèses, sauf si les éléments s’avèrent insuffisants, ce qui n’est pas le cas ici. Il n’est guère difficile de constater que l’Organe d’appel fut quelque peu irrité par le pointillisme de l’Inde au regard de cette question, et qu’il a voulu rappeler fermement que ce type d’arguments s’avère superfétatoire lorsqu’il est ainsi utilisé. Le dernier argument avancé par l’Inde lors de l’appel concerne la question de l’évaluation objective de la situation par le Groupe spécial. Selon l’Inde, ce Groupe spécial aurait ainsi délégué sa fonction judiciaire au FMI en reprenant son avis sans l’évaluer. Cette situation serait contraire aux articles 11 et 13 du Mémorandum sur le règlement des différends. 25

Rapport du Groupe spécial, par. 5.202-5.215. En l’espèce, l’Organe d’appel mentionne les affaires : Communautés européennes – Hormones (par. 132) et Corée – Boissons alcooliques (par. 162). 27 Rapport de l’Organe d’appel, par. 137. 26

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the relevant covered agreements,, and make such other findings as will assist the DSB in making of the recommendations or in giving the rulings provided for in the covered agreements”. As for Article 13, it establishes the possibility of seeking information and technical advice from any individual or body, while Article XV:2 of the GATT 1994 indicates that on strictly monetary matters the IMF should be fully consulted 28 . Thus, it was a question of reconciling the views of the IMF with the necessary objectivity which the Panel must observe in such circumstances. According to the Appellate Body, the Panel appears to have succeeded in pulling this off. Having summarized the Panel's approach, it concluded that it had indeed been objective: “A careful reading of the Panel Report makes clear that the Panel did not simply accept the views of the IMF. The Panel critically assessed these views and also considered other data and opinions in reaching its conclusions” 29 . The Panel can seek information -- which it did -- and it objectively assessed that information. It remained to be seen whether the Panel was bound by the conclusions of the IMF, which would have radically changed the outlook (but would India have had an interest in introducing such an argument which might well have gone against it?), or in other words whether Article XV:2 required that the IMF be consulted and whether the Panel should regard the conclusions of that organization as decisive. Although this question had been discussed at length before the Panel, the latter had not considered it necessary to decide the issue, which meant that the Appellate Body need not do so either. This was regrettable since the point raised is one of considerable interest, as well as being “embarrassing” for the DSB, but the failure to respond would appear to be significant in the context of the relations between the IMF and the WTO (see VI below). It follows that panels can seek information by which they are not bound and that in this particular case the Panel in no way delegated its judicial function to the IMF.

28

This aspect is discussed under Observations (see VI below), but it is worth noting straight away that Article XV:2 reads: “In all cases in which the Contracting Parties are called upon to consider or deal with problems concerning monetary reserves, balances of payments or foreign exchange arrangements, they shall consult fully with the International Monetary Fund”. The article adds that in cases involving the criteria set forth in Article XVIII:9 the Contracting Parties shall “accept the determination of the Fund”. 29 Appellate Body Report, para. 149.

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L’article 11, central dans ce débat, précise : « […], un groupe spécial devrait procéder à une évaluation objective de la question dont il est saisi, y compris une évaluation objective des faits de la cause, de l’applicabilité des dispositions des accords visés pertinents et de la conformité des faits avec ces dispositions, et formuler d’autres constatations propres à aider l’ORD à faire des recommandations ou à statuer ainsi qu’il est prévu dans les accords visés ». Quant à l’article 13, il énonce la possibilité de demander à toute personne ou tout organisme des renseignements et avis techniques. Or, l’article XV:2 du GATT de 1994 implique que sur les aspects strictement monétaires, il soit globalement tenu compte de l’avis du FMI 28. Il s’agissait donc de concilier cet avis avec le nécessaire recul objectif que le Groupe spécial doit observer dans un tel cas. Or, il semble bien que le Groupe spécial ait réussi ce délicat exercice selon l’Organe d’appel. Après avoir résumé la démarche du Groupe spécial, il constate que celle-ci est bien objective : « Une lecture attentive de ce rapport montre bien que le Groupe spécial ne s’est pas contenté d’accepter les vues du FMI. Il en a fait une analyse critique et a aussi pris en compte d’autres données et opinions pour formuler ses conclusions » 29. Le Groupe spécial peut demander des renseignements – et il l’a fait – et il a objectivement évalué ceux-ci. Il restait à savoir si le Groupe spécial était tenu par les conclusions du FMI, ce qui aurait radicalement changé la perspective (mais l’Inde aurait-il eu un intérêt à soulever un tel argument qui risquait fort de lui être défavorable ?), autrement dit si l’article XV:2 exige la consultation du FMI et si le Groupe spécial doit considérer comme décisives les conclusions de cette organisation. Si l’Organe d’appel remarque que cette question a été longuement débattue devant le Groupe spécial, ce dernier n’a pas répondu, ce qui implique que l’Organe d’appel n’a pas à le faire. On peut le regretter car cette question est éminemment intéressante – et également « gênante » pour l’ORD – mais l’absence de réponse semble se révéler signifiante dans les relations entre le FMI et l’OMC (cf. infra VI). Il en résulte que le Groupe spécial peut demander des renseignements pour lesquels, en l’espèce, il ne semble pas tenu, et qu’il n’a aucunement délégué sa fonction judiciaire au FMI. 28

Cet aspect sera discuté dans les observations (cf. infra VI), mais il est possible d’indiquer dès à présent que l’article XV précise : « Dans tous les cas ou les Parties Contractantes seront appelées à examiner ou à résoudre des problèmes ayant trait aux réserves monétaires, aux balances des paiements ou aux dispositions en matière de change, elles entreront en consultations étroites avec le Fonds monétaire international ». Cet article ajoute que lorsque les critères de l’article XVIII:9 entreront en ligne de compte, les Parties Contractantes « accepteront les conclusions du Fonds ». 29 Rapport de l’Organe d’appel, par. 149.

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V. CONCLUSIONS OF THE APPELLATE BODY AND THE IMPLEMENTATION OF ITS REPORT

1. Conclusions of the Appellate Body The conclusions of the Appellate Body can be quickly summarized since they corresponded exactly with those of the Panel. In fact, the Appellate Body upheld the findings of the Panel:

(1) (2) (3) (4) (5)

concerning its competence under Article XVIII:B; with respect to the word “thereupon” (albeit with the reservation noted above); because in its report the Panel did not require a change in India's development policy on the basis of Article XVIII:11; because it did not err in its allocation of the burden of proof in respect of the proviso to Article XVIII:11 and its Note; because it made an objective assessment of the matter before it in accordance with its mandate under the DSU.

2. Implementation of the Appellate Body Report The reports of the Panel and the Appellate Body were adopted by the Dispute Settlement Body on 22 September 1999. India had requested a longer implementation period than the standard fifteen months since the periods allowed for the removal of balance-ofpayments restrictions are generally longer. Moreover, India cited its situation as a developing country in order to gain more time for implementing the prescribed measures. It was agreed that most of the restrictions would be removed on 1 April 2000, while others would only be removed on 1 April 2001. Thus, although India received fairly lenient treatment with respect to the removal of some of its restrictions, most of them failed to benefit from the largesse of the DSB. To the best of my knowledge, the implementation of this decision has not given rise to any special problems. At least, none has been raised before the DSB.

La jurisprudence de l’OMC

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V. CONCLUSIONS DE L’ORGANE D’APPEL ET MISE EN ŒUVRE DU RAPPORT DE L’ORGANE D’APPEL

1. Conclusions de l’Organe d’appel Les conclusions de l’Organe d’appel peuvent être rapidement résumées puisqu’elles sont strictement conformes à celles du Groupe spécial. En effet, l’Organe d’appel donne raison au Groupe spécial :

(1) (2) (3) (4) (5)

concernant sa compétence au regard de l’article XVIII:B ; pour son interprétation du terme « thereupon » (avec néanmoins la nuance que nous avons souligné supra) ; parce qu’il n’a pas exigé dans son rapport un changement dans la politique de développement de l’Inde sur la base de l’article XVIII:11 ; parce qu’il n’a pas fait d’erreur dans la question de la charge de la preuve pour la clause conditionnelle de l’article XVIII:11 et sa note ; parce qu’il a évalué objectivement la situation conformément à sa mission définie dans le Mémorandum sur le règlement des différends.

2. Mise en œuvre du rapport de l’Organe d’appel Les rapports du Groupe spécial et de l’Organe d’appel ont été adoptés par l’Organe de Règlement des Différends le 22 septembre 1999. L’Inde a demandé des délais plus longs que le délai de référence de quinze mois car les délais normalement appliqués pour l’élimination de restrictions à des fins de balance des paiements sont couramment plus longs. De plus, l’Inde justifiait de sa situation de pays en développement pour obtenir des délais plus longs pour l’application des mesures prescrites. Il fut convenu que la majeure partie des restrictions serait levée au 1er avril 2000, alors que certaines ne le seraient qu’au 1er avril 2001. On peut ainsi remarquer que si l’Inde a obtenu un délai assez favorable pour quelques restrictions, il n’a, en revanche, pas bénéficié des largesses de l’ORD pour la levée de la plupart de ses restrictions. À notre connaissance, l’application de cette décision n’a pas posé de problèmes particuliers. Du moins, aucun n’a été soulevé devant l’ORD.

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India – Quantitative Restrictions

VI. OBSERVATIONS

Taking a detached view of the Appellate Body decision, it is possible to discern two separate, though not equally important aspects which put the lessons it teaches into perspective. On the one hand, the Appellate Body explored the question of institutional balance which seems likely to be raised repeatedly considering the number of consultative bodies whose jurisdiction could overlap with that of the Dispute Settlement Body. On the other hand, the decision threw light on the relations between the IMF and the WTO, the weight to be attached to each of these organizations when both are competent and, finally, the value to be placed on a judicial decision as compared with the decision of an organization. Here again, it was a question of sorting out the competing responsibilities of two different bodies. We will briefly address the first point before proceeding to reflect at greater length on the second.

1. Internal duplication: institutional balance between WTO bodies

India placed great emphasis on the dual track system, constituted by the WTO's political bodies (BOP Committee and General Council) and the judicial body, for solving the problem of the consistency of maintaining balance-ofpayments restrictions with the GATT 1994. As we have seen, India denied this dual possibility – described as “institutional duplication” – arguing that the political organs should address the justification of these restrictions whereas the judicial organ was only competent to deal with their application. The Appellate Body was to uphold the Panel's findings by rejecting this exclusivity in favour of a dual competence to examine the justification of the measures, thereby solving the problem of the simultaneous or successive examination of the same issue by a judicial and a political body.

This is reminiscent of the parallel submission problem encountered by the International Court of Justice which was similarly solved. In the case of the Court, parallel submission meant that another body could hear the dispute in parallel with the Court. In practice, this has usually meant the parallel action of the Security Council. So far, subject to the definitive answer it may give in the Lockerbie cases, the Court has always considered that it was a question of two different modes of settlement: one political and the other judicial, which

Inde – Restrictions quantitatives

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VI. OBSERVATIONS

Le recul, par rapport à cette décision de l’Organe d’appel, permet de faire apparaître deux aspects – largement inégaux – qui mettent en perspective les enseignements que l’on peut en retirer. D’une part, l’Organe d’appel éclaire la question de l’équilibre institutionnel qui est susceptible de se poser de nombreuses fois, la multiplicité des organes de consultation risquant souvent de chevaucher les compétences de l’Organe de règlement des différends. D’autre part, cette décision permet de mettre en lumière les relations entre le FMI et l’OMC, le poids à accorder à chacune de ces organisations en cas de compétence concurrente et, finalement, la valeur à accorder à une décision juridictionnelle par rapport à une décision d’une organisation. Là encore, il s’agit de résoudre la question de la concurrence de compétences entre deux organes. Nous aborderons rapidement le premier point avant de nous pencher plus longuement sur le second. 1. Le chevauchement interne : l’équilibre institutionnel entre les organes de l’OMC L’Inde a largement mis en avant la double voie qui s’ouvrait entre des organes politiques de l’OMC (Comité de la balance des paiements et Conseil général) et l’organe juridictionnel pour résoudre le problème de la compatibilité du maintien de restrictions à des fins de balance des paiements avec le GATT de 1994. En l’espèce, l’Inde réfutait, comme nous l’avons constaté, cette double possibilité – qualifiée de « chevauchement institutionnel » – en estimant que les uns (les organes politiques) devaient trancher la justification de ces restrictions, alors que l’autre (l’organe juridictionnel) n’était compétent que pour l’application de ces restrictions. L’Organe d’appel suivra les conclusions du Groupe spécial en rejetant cette exclusivité au profit d’une double compétence pour examiner la justification de ces mesures. Il résout donc le problème de l’examen simultané ou successif de la même question par un organe juridictionnel et un organe politique. Cette problématique n’est pas sans rappeler celle du recours parallèle qui existe auprès de la Cour internationale de Justice et qui est résolue de la même manière. Auprès de la Cour, le recours parallèle induit qu’un autre organe pourrait être saisi du différend parallèlement à la Cour. En pratique, cela a surtout concerné l’action parallèle du Conseil de sécurité. La Cour, jusqu'à présent – et sous réserve de la réponse définitive qu’elle pourrait donner dans les affaires de Lockerbie –, a toujours considéré qu’il s’agissait de deux modes différents de règlement : l’un politique et l’autre juridictionnel, qui sont

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complemented but did not compete with each other. In United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran and later in Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua, it concluded that: “The Council has functions of a political nature assigned to it whereas the Court exercises purely judicial functions. Both organs can therefore perform their separate but complementary functions with respect to the same events” 30 . It took the same position in Armed Activities on the Territory of the Congo (judgment of 1 July 2000). Thus, parallel submission did not constitute grounds for inadmissibility and could do so only if the Court were to acknowledge that it was unable to rule because of a non-judicial settlement. It should be noted that despite the highly political context, that of the Security Council, and the Council's powers the Court did not hesitate to declare itself competent on the grounds that every case has both judicial and political aspects. A fortiori, it appeared that the Appellate Body had to respond in the same way, the BOP Committee and the General Council contributing a political and economic appraisal independent of the judicial assessment of the situation by the Dispute Settlement Body, even though the latter can also take into account “the facts of the case” as mentioned in Article 11 of the DSU. However, this casts a shadow over the clarity of the reasoning. Thus, a body acting exclusively on the basis of the law, such as the Appellate Body, could, a priori, easily ignore the political or economic deliberations of other bodies and decide the question in legal terms, but the same is not true of the panel which under the WTO Agreement was made hybrid in nature to preserve a framework of conciliation within a judicially oriented procedure. If the Appellate Body endorses a panel's assimilation of the justification and application of restrictive measures, there can be no cause for complaint. On the other hand, the Panel's mingling of the two is tantamount to a political assessment which, in fact, might conceivably compete with the assessment of other WTO bodies, even though, in this particular case, India probably placed too narrow an interpretation on the two terms whose translation into practice tends to blur the difference between them. Whatever the ideal solution is, that which was adopted is implicitly that of the superiority of dispute settlement in the event of conflict between the WTO's internal structures. Admittedly, the Appellate Body's decision does not lay claim to any explicit superiority, but it follows from its attitude and its

30

Order indicating provisional measures of 15 December 1979, ICJ Reports, 1979, p. 21, §40; Judgment on jurisdiction and admissibility of 26 November 1984, ICJ Reports, 1984, p. 433, §93.

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complémentaires mais non concurrents. Dans l’affaire du Personnel diplomatique et consulaire des Etats-Unis à Téhéran, puis dans l’affaire des Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci, elle affirme : « Le Conseil de sécurité a des attributions politiques ; la Cour exerce des fonctions purement judiciaires. Les deux organes peuvent donc s’acquitter de leurs fonctions distinctes mais complémentaires à propos des mêmes événements » 30. Elle adoptera la même attitude dans l’affaire des Activités armées sur le territoire du Congo (ordonnance du 1er juillet 2000). Le recours parallèle n’a donc pas constitué une cause d’irrecevabilité pour le moment, et ne pourrait l’être que si la Cour reconnaît qu’elle ne peut se prononcer en raison d’un règlement par un autre moyen que la voie judiciaire. Il faut donc remarquer qu’en dépit d’un cadre très politique, celui du Conseil de sécurité, et des pouvoirs de ce dernier, la Cour n’a pas hésité à se déclarer compétente en estimant que toute affaire présente à la fois des aspects juridiques et politiques. A fortiori, l’Organe d’appel semblait devoir réagir de la même manière, le Comité de la balance des paiements ou le Conseil général apportant un éclairage politico-économique indépendant de l’appréciation juridique de la situation faite par l’Organe de règlement des différends même si, il faut le rappeler, ce dernier peut aussi prendre en compte « les faits de la cause » comme le rappelle l’article 11 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends. Ce dernier élément vient d’ailleurs jeter une ombre sur la limpidité du raisonnement. En effet, un organe agissant uniquement sur la base du droit, comme l’Organe d’appel, peut, a priori, facilement s’extraire des considérations politiques ou économiques d’autres organes pour trancher juridiquement la question, mais il n’en va pas de même pour le Groupe spécial dont on connaît le caractère mixte voulu par l’Accord sur l’OMC pour conserver un cadre de conciliation dans une procédure à tendance juridictionnelle. Si l’Organe d’appel suit l’assimilation du Groupe spécial entre justification et application des mesures restrictives, il n’y a guère à redire. En revanche, la confusion des deux par le Groupe spécial revient à une appréciation politique qui, effectivement, serait susceptible de rentrer en concurrence avec l’appréciation des autres organes de l’OMC, même si, en l’espèce, l’Inde a sans doute excessivement restreint l’interprétation des deux termes dont la traduction pratique tend vers la confusion. Quelle que soit la solution idéale, celle qui fut retenue est, implicitement, celle de la supériorité du règlement des différends en cas de conflits entre des articulations internes à l’OMC. Certes, la décision de l’Organe d’appel ne prétend à aucune supériorité explicite, mais il découle de son attitude 30 Ordonnance en indications de mesures conservatoires du 15 décembre 1979, Rec. 1979, p. 21, §40 ; Arrêt sur la compétence et la recevabilité du 26 novembre 1984, Rec. 1984, p. 433, §93.

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practice 31 that this approach should prevail. Thus, the Dispute Settlement Body set itself up as the unifier and guardian of the system, whose complexity and multiple possibilities within the political bodies could lead to meltdown. The same approach can be observed in connection with the WTO's external links with other organizations that lack judicial bodies.

2. External duplication: relations between the IMF and the WTO In an underlying but barely concealed way, this case also addresses the question of the links between the WTO and an outside organization when their spheres of competence overlap. In this particular case, the balance of payments issue constitutes the common ground which is marked out by various texts but where the actual dividing line appears to be left to the discretion of the parties. It will therefore be necessary to clarify the relationship between the two organizations in the light of the present case, before considering how the Appellate Body justified the superiority of the WTO via and its use of dispute settlement. The distribution of competence between the IMF and the WTO It seems obvious that monetary and trade problems are inseparable, although the way in which they are often compartmentalized might lead one to believe otherwise. It will suffice, however, to recall Article I of the Articles of Agreement of the IMF on the goals of that organization: “(ii) To facilitate the expansion and balanced growth of international trade (...); (iv) (...) the elimination of foreign exchange restrictions which hamper the growth of world trade”. The whole problem of the clash between the prohibition of balance-ofpayments restrictions and possible State control over the movement of capital has its origin in this desire to make trade freer. Indeed, it would seem pointless to liberalize trade transactions if the corresponding payments were not free. The liberal paradigm therefore requires that both be liberalized.

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Even though the problem was approached from a different angle – since it was a question of the consistency of the general and special rules – in Guatemala – Anti-Dumping Investigation Regarding Portland Cement from Mexico (WT/DS60/AB/R, Appellate Body Report of 2 November 1998) the Appellate Body had already stressed the integrated nature of the dispute settlement system, the purpose of which was to avoid the fragmentation of solutions that prevailed under the GATT 1947.

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et de sa jurisprudence 31 que cette ligne de conduite doit prévaloir. L’Organe de règlement des différends se pose ainsi en unificateur et gardien du système dont la complexité et les multiples possibilités à l’intérieur des organes politiques pourraient entraîner la déliquescence. C’est d’ailleurs la même attitude qu’il faudra remarquer pour les articulations externes entre l’OMC et d’autres organisations non pourvues d’organes juridictionnels. 2. Le chevauchement externe : les relations entre le FMI et l’OMC D’une manière sous-jacente et à peine voilée, l’affaire qui nous occupe tranche également la question des articulations entre l’OMC et une organisation extérieure lorsque le champ de compétence devient commun. En l’espèce, la question de la balance des paiements constitue un champ commun délimité par divers textes mais dont la véritable ligne de partage semble laissée à l’appréciation des intervenants. Il est donc nécessaire d’éclaircir le paysage relationnel entre ces deux organisations à la lumière de notre affaire, avant de constater la manière dont l’Organe d’appel assoit la supériorité de l’OMC via sa juridictionnalisation. La répartition des compétences entre le FMI et l’OMC C’est sans doute une évidence d’affirmer que les problèmes monétaires et commerciaux sont indissociables, mais le découpage parfois opéré entre ces deux sphères pourrait faire croire le contraire. Il n’est pourtant que de rappeler l’article I des Statuts du FMI sur les buts de ce dernier : « ii) Faciliter l’expansion et l’accroissement harmonieux du commerce international […] ; iv) […] éliminer les restrictions de change qui entravent le développement du commerce mondial ». Toute la problématique de l’opposition entre l’interdiction des restrictions aux paiements courants et le possible contrôle par les Etats des mouvements de capitaux résulte, à l’origine, de cette volonté de rendre le commerce plus libre. Il paraît en effet inutile de libéraliser les transactions commerciales si les paiements y afférents ne sont pas libres. Libéraliser les deux est donc une obligation au regard du paradigme libéral.

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Même si elle se présente différemment – puisqu’il s’agissait de la compatibilité entre des règles générales et des règles spéciales – l’affaire Guatemala – Enquête antidumping concernant le ciment Portland en provenance du Mexique (WT/DS60/AB/R, Rapport de l’Organe d’appel du 2 novembre 1998) avait déjà insisté sur le caractère intégré du système de règlement qui a pour objectif d’éviter la parcellisation des solutions comme cela prévalait lors du GATT de 1947.

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In the Articles of Agreement of the IMF 32 , money is not an end in itself but merely a tool at the service of more freely flowing trade. The Fund facilitates trade whose actual liberalization must be ensured by other means. It was therefore logical that, once it appeared, an organization capable of generating trade rules at the universal level would come up against the organization responsible for overseeing the principal tool of trade. This clash of interests was already known to exist but had been largely muffled by the vertical partitioning of responsibilities and the lack of a genuine organization for multilateral trade. The appearance of a “global organization” like the WTO changed the rules of the game and it was no longer possible for the two organizations to ignore each other. It was therefore necessary to reactivate and supplement the texts governing the relations between them so as to make liaison a reality. First of all, it was a question of dusting off the existing provisions. Article X of the IMF's Articles of Agreement provides for collaboration with organizations “having specialized responsibilities in related fields”. Article V of the Agreement establishing the WTO echoes it by providing for the General Council to make “arrangements (...) with other intergovernmental organizations that have responsibilities related to those of the WTO”. Thus, a general framework existed, together with the monetary clauses in the WTO agreements. The opposite was also true even though there are few explicit references to trade in the Articles of Agreement of the IMF. In fact, trade is “invading” the IMF, the liberalization of trade being a sine qua non of its financial assistance, now so pregnant within the general context of conditionality. As early as 1948, an exchange of letters between the Chairman of the Contracting Parties and the Director of the IMF paved the way for a provisional understanding based on Article XV of the GATT 33 . In the end, this provisional understanding, like the GATT, was to last 50 years. In the GATT 1994, Article XV remains the central provision on the link between money and trade, with its equivalent in Article XI of the GATS 34 , as confirmed by the Declaration on the relationship of the WTO with the IMF appended to the Marrakech Agreement,

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Note that, even though this is not our present concern, money has also become a “good”, and hence an end in itself, through the emergence of a financial economy. 33 For an “historical” presentation, see F. Roessler: “Selective Balance-of-Payments Adjustment Measures Affecting Trade: The Roles of the GATT and the IMF”, Journal of World Trade, 1975, vol. 9, pp. 622-648. 34 In fact, Article XI of the GATS is clearer than Article XV of the GATT, doubtless because it is more recent and therefore more attuned to the problems that may actually arise, and because it was drafted in collaboration with the IMF.

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Dans les Statuts du FMI, la monnaie n’est pas une fin en soi, ce n’est qu’un instrument 32 au service d’échanges plus fluides et d’un commerce plus libre. Le Fonds facilite les échanges dont la libéralisation concrète doit être assurée par d’autres moyens. Il était donc logique que l’apparition d’une véritable organisation capable de produire des normes pour le commerce au niveau universel « rencontre » l’organisation chargée de surveiller le principal instrument pour ce commerce. Cette « rencontre » n’était pas ignorée auparavant, mais largement mise en sourdine par l’effet d’un cloisonnement vertical des compétences et de l’absence d’une véritable organisation pour le commerce multilatéral. Avec l’apparition d’une « organisation globale » comme l’OMC, la donne est modifiée et l’on ne peut plus s’ignorer. Il était donc nécessaire de réactiver les textes existant sur les relations entre les deux organisations, et de les compléter pour rendre réelle cette liaison. Il s’agissait tout d’abord de dépoussiérer les dispositions existantes. L’article X des Statuts du FMI prévoit une collaboration avec les organisations « ayant des fonctions spécialisées dans des domaines connexes ». L’article 5 de l’Accord instituant l’OMC en est le pendant en prévoyant que le Conseil général peut conclure des « arrangements […] avec des organisations intergouvernementales qui ont de fonctions en rapport avec celles de l’OMC ». Le cadre général existe ainsi que des clauses monétaires dans les accords de l’OMC. L’inverse est également vrai même s’il existe peu de références explicites au commerce dans les Statuts du FMI. Néanmoins, force est de constater que le commerce « envahit » le FMI, la libéralisation des échanges étant une condition sine qua non de son assistance financière aujourd’hui si prégnante dans le cadre général de la conditionnalité. Dès 1948, un échange de lettres entre le Président des Parties contractantes et le Directeur du FMI permettait une entente provisoire sur la base de l’article XV du GATT 33. Ce provisoire va finalement durer cinquante ans à l’image du GATT. Cet article XV reste dans le GATT de 1994 la disposition centrale sur le lien entre la monnaie et le commerce (et dont l’équivalent est l’article XI pour le GATS 34), ce que confirme la Déclaration sur les relations entre l’OMC et le FMI annexée à l’Accord de Marrakech qui 32 En précisant, même si cela n’est pas notre propos dans cette étude, que la monnaie est aussi devenue une « marchandise », donc un but en soi, par le biais de l’apparition d’une économie financière. 33 Pour une présentation « historique », voir F. Roessler, « Selective Balance-of-Payments Adjustment Measures Affecting Trade: The Roles of the GATT and the IMF », Journal of World Trade, 1975, vol. 9, pp. 622-648. 34 L’article XI du GATS est d’ailleurs plus clair que l’article XV du GATT, sans doute parce qu’il est plus récent, donc plus au fait des problèmes qui peuvent réellement se poser, et parce qu’il fut rédigé en collaboration avec le FMI.

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which reaffirms the relevance of Article XV. To this must be added the Declaration on the contribution of the World Trade Organization to achieving greater coherence in global economic policy-making (the “Declaration on Coherence”), which mentions the IMF and the World Bank, and the Agreement Between the IMF and the WTO signed by the Managing Director of the IMF and the Director-General of the WTO at Singapore on 9 December 1996. There are three parts to this Agreement: exchange of information (concerning Article IV reports for the IMF and trade policy reviews for the WTO), consultation, and reciprocal observer status 35 . In particular, the IMF may participate in BOP Committee consultations and the Fund will tell the competent bodies of the WTO – including panels – whether exchange measures are consistent with the IMF Articles of Agreement. Finally, joint consultations must be held if there are inconsistencies between the two organizations vis-à-vis a country. Generally speaking, the agreement institutionalizes what already existed and provides for coordination between a specialized agency of the United Nations and an organization which does not form part of this club and thus is unable to benefit from the coordination, admittedly rather theoretical, provided by ECOSOC. Nevertheless, no obligation to achieve results emerges from this agreement, each organization apparently preferring to preserve certain autonomy. To sum up, there are general obligations to cooperate in the instruments establishing the two organizations, specific provisions in the GATT and the GATS on money-trade relations (Articles XV and XI), two declarations concerning cooperation between the two organizations, and an agreement on coordination and information exchange. Thus it can be said that a fairly extensive structure has been erected to enable the two organizations to work in concert. However, the present case seems to involve the more shadowy areas of the relationship between money and trade, especially through the interpretation of Article XV of the GATT 1994, the only really operational provision in this legal thicket. It must, however, be acknowledged that Article XV is not a model of clarity 36 since it has the potential for conflicts of jurisdiction between exchange 35

The WTO Secretariat must be invited to meetings of the IMF Executive Board when trade policy matters are on the agenda, and the Secretariat has permanent observer status on the Board of Governors at the Annual Meeting. The Director-General of the WTO is also invited to the Interim Committee (which has since changed its name) and to the Development Committee. Conversely, the WTO invites IMF representatives to attend working meetings of WTO bodies when monetary problems are to be discussed and invites the IMF to attend meetings of the DSB when questions of interest to the IMF are being examined. 36 See F. Gianviti: “Les rapports entre l’Organisation mondiale du commerce et le Fonds monétaire international”, in La réorganisation mondiale des échanges, Société Française pour le Droit International, Pedone, Paris, 1996, pp. 75-86, pp. 77-78.

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réaffirme la pertinence de l’article XV. Il faut y ajouter la Déclaration sur la contribution de l’OMC à une plus grande cohérence dans l’élaboration des politiques économiques au niveau mondial (la « Déclaration sur la cohérence ») qui cite le FMI et la Banque mondiale, et l’Accord de coopération entre le FMI et l’OMC signé entre le Directeur du FMI et le Directeur de l’OMC à Singapour le 9 décembre 1996. Ce dernier accord comporte trois aspects : l’échange d’informations (concernant les rapports au titre de l’article IV pour le FMI, et les rapports suite à l’examen des politiques commerciales pour l’OMC), la consultation et le statut d’observateur réciproque que s’accordent les deux organisations 35. Il y est notamment prévu que le FMI participe aux consultations du Comité de la balance des paiements, et que le Fond indiquera aux organes compétents de l’OMC – y compris le Groupe spécial – si les mesures de change sont conformes aux Statuts du FMI. Enfin, des consultations conjointes doivent obligatoirement avoir lieu si il y a des incompatibilités entre les deux organisations vis-à-vis d’un pays. Au total cet accord institutionnalise ce qui existait auparavant et crée une coordination entre une institution spécialisée des Nations Unies et une organisation qui ne fait pas partie de ce cercle et ne peut donc bénéficier de la coordination, certes très théorique, de l’ECOSOC. Néanmoins, aucune obligation de résultat n’émerge de cet accord, chaque organisation semblant préférer garder une certaine autonomie. Au total, il existe des obligations générales de coopération dans les actes instituant les deux organisations, des dispositions précises dans le GATT et le GATS sur les relations monnaie-commerce (articles XV et XI), deux Déclarations touchant à la coopération entre les deux organisations, et un accord sur la coordination et les échanges d’information. On peut donc affirmer qu’il existe un dispositif assez complet pour que les organisations travaillent de concert. Pourtant, notre affaire semble soulever les zones d’ombre des relations entre monnaie et commerce, notamment à travers l’interprétation de l’article XV du GATT de 1994, seule disposition véritablement opérationnelle dans ce paysage normatif assez touffu. Il faut pourtant avouer que l’article XV ne brille guère par sa clarté 36 car il comporte des potentialités de conflits de compétence entre les restrictions de 35

Le Secrétariat de l’OMC doit être invité au Conseil d’administration du FMI quand des problèmes de politique commerciale y sont traités, et ce Secrétariat a un statut d’observateur permanent au Conseil des Gouverneurs lors de l’Assemblée annuelle. Le Directeur de l’OMC sera également invité au Comité intérimaire (qui a désormais changé de nom) et au Comité du développement. Inversement, l’OMC invitera des représentants du FMI aux séances de travail d’organes de l’OMC lorsque des problèmes monétaires seront abordés, et invitera le FMI à des séances de l’ORD quand des problèmes touchant le FMI seront examinés. 36 F. Gianviti, « Les rapports entre l’Organisation mondiale du Commerce et le Fonds monétaire international », in La réorganisation mondiale des échanges, Société Française pour le Droit International, Paris, Pedone, 1996, pp. 75-86, pp. 77-78.

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restrictions and issues relating to quantitative restrictions, as in the present case. In particular, Article XV:9 implies that a provision of the GATT may not be evoked when a country uses an exchange restriction in accordance with the Articles of Agreement of the IMF 37 . Nevertheless, Article XV:4, following a cross logic, more generally prohibits exchange measures contrary to the provisions of the GATT and trade measures contrary to the provisions of the Articles of Agreement of the IMF 38 . The result is a system of complementarity or indeed “substitutability” 39 of the notions of exchange restrictions and trade restrictions, which seems logical since they have similar effects. However, the compatibility of the provisions is not immediately obvious since they belong to different areas of legal expertise, but it should be borne in mind that it is not so much the nature of the measure (trade or exchange) that is important as its consistency with the provisions of the GATT or the IMF. In short, an exchange provision not approved by the IMF could be sanctioned by the WTO under the GATT 1994. And, with respect to the relationship between the WTO and the IMF, everything will depend on the WTO's assessment of the “protection” allowed by the Fund via the exchange regime. This assessment is likely to follow from the trade policy review mechanism which curiously resembles the so-called “surveillance” mechanism under Article IV of the Articles of Agreement of the IMF, as revised by the second amendment in 1978. This latter mechanism has become a true national economic “check-up” incorporating trade aspects since the dissolution of the strictly monetary obligations that originally existed in the Articles of Agreement of the IMF. The central obligation of currency parity having disappeared, the Fund monitors the internal policies of the Member States, being unable to impose on them internationally the monetary obligations that follow from its Articles of Agreement. An operational role, based on this surveillance, has replaced the normative role on which the Articles of Agreement were originally based.

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It reads: “Nothing in this Agreement shall preclude: (a) the use by a contracting party of exchange controls or exchange restrictions in accordance with the Articles of Agreement of the International Monetary Fund or with that contracting party's special exchange agreement with the CONTRACTING PARTIES”. Most IMF Members having now accepted the provisions of Article VIII of the Articles of Agreement, that is to say the free convertibility of their currency, these restrictions will come mainly from the derogations accorded in this context and not from the specific and derogatory regime provided for in Article XIV. 38 “Contracting parties shall not, by exchange action, frustrate the intent of the provisions of this Agreement, nor, by trade action, the intent of the provisions of the Articles of Agreement of the International Monetary Fund”. 39 The term used by D. Carreau and P. Juillard: Droit international économique, Paris, LGDJ, 4th edition, 1998, p. 191.

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change et les questions des restrictions quantitatives, cas de figure qui se présente dans la présente affaire. L’article XV:9 implique notamment qu’on ne peut opposer une disposition du GATT lorsqu’un Etat applique une restriction de change conforme aux Statuts du FMI 37. Néanmoins, l’article XV:4, selon une logique croisée, prohibe plus généralement les mesures de changecontraires aux dispositions du GATT et les mesures commerciales contraires aux dispositions des Statuts du FMI 38. On organise ainsi un régime de complémentarité, voire de « substituabilité » 39 des notions de restrictions de change et des restrictions commerciales, ce qui paraît logique puisqu’elles ont des effets analogues. La compatibilité entre les dispositions n’est pourtant pas évidente car elles relèvent de techniques juridiques différentes, mais il faut comprendre que la nature de la mesure importera peu (commerciale ou de change), seule la conformité de celleci aux dispositions du GATT ou du FMI ayant une importance. En clair, une disposition de change non approuvée par le FMI pourra être sanctionnée par l’OMC au titre du GATT de 1994. Et, dans le sens de la relation de l’OMC vers le FMI, tout dépendra de l’appréciation par l’OMC de la « protection » que le Fonds permet via le régime des changes. Cette appréciation est susceptible de découler du mécanisme d’examen des politiques commerciales qui se rapproche étrangement du mécanisme dit « de surveillance » qui existe en vertu de l’article IV des Statuts du FMI tel que révisé lors du deuxième amendement de 1978. Or, ce dernier mécanisme est devenu un véritable check up économique de l’Etat englobant les aspects commerciaux depuis la déliquescence des obligations proprement monétaires qui existaient à l’origine dans les Statuts du FMI. L’obligation centrale de parité des monnaies ayant disparu, le Fonds opère une surveillance des politiques internes des Etats membres, à défaut de pouvoir leur imposer des obligations monétaires découlant de ses Statuts en matière internationale. Le rôle opérationnel, via cette surveillance, a remplacé le rôle normatif, pilier à l’origine des Statuts.

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Il y est précisé qu’« [a]ucune des dispositions du présent Accord n’aura pour effet d’interdire : a) le recours, par une partie contractante, à des contrôles ou à des restrictions en matière de change qui seraient conformes aux Statuts du Fonds monétaire international ou à l’accord spécial de change conclu par cette partie contractante avec les PARTIES CONTRACTANTES ». La plupart des membres du FMI ayant désormais accepté les dispositions de l’article VIII des Statuts, c’est-à-dire la libre convertibilité de leur monnaie, ces restrictions proviendront surtout des dérogations accordées dans ce cadre, et non du régime spécifique et dérogatoire prévu à l’article XIV des Statuts du FMI. 38 « Les parties contractantes s’abstiendront de toute mesure de change qui irait à l’encontre de l’objectif des dispositions du présent Accord et de toute mesure commerciale qui irait à l’encontre de l’objectif des dispositions des Statuts du Fonds monétaire international ». 39 Selon l’expression de D. Carreau et P. Juillard, Droit international économique, Paris, LGDJ, 4ème édition, 1998, p. 191.

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Nevertheless, there remains an obligation to maintain coherence between the policies of the two organizations expressed through various provisions such as Article III:5 of the GATT, which calls for policy coordination, or the Declaration on Coherence, according to which each institution is autonomous but cross-conditionality should be avoided 40 . The coordination is more precisely expressed in Article XV:2 of the GATT which refers to the provisions relating to the application of Articles XII:2 and Article XVIII:9. Within this framework, the IMF is invited to submit its conclusions to the Contracting Parties and a consultative opinion is required on the necessity of the restriction at issue, but the WTO remains free to make its own final assessment. In fact, this is the only provision that still has real operational effect within the context of Article XV, many of its other provisions having fallen into disuse. Similar provisions can be found in the GATS but in this case they are more firmly expressed since the WTO's decision must be “based” on the assessment of the situation by the IMF. In general, these arrangements appear to be ample and cohesive but they mask a potential for conflict where exchange restrictions are concerned, as the present case indirectly (since in this particular case no such conflict arose) demonstrates. Compatibility between exchange restrictions and trade restrictions is not guaranteed, and what is prohibited by the WTO is not necessarily prohibited by the IMF. Thus, we find ourselves at the heart of a coordination/coherence process whose parameters overlap but which lacks a clear dividing line between the reciprocal possibilities available to the two organizations. It was on this ambiguity that India played in order to oppose obligations which it considered contradictory. A previous case considered by the DSB – strangely absent from among the precedents cited in the present dispute – threw light on the relations between the WTO and the IMF and deserves to be recalled. This was Argentina – Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and Other Items which brought Argentina into conflict with the United States 41 . The United States challenged the specific duties applied by Argentina to certain products, which were higher than the ad valorem bound rate in Argentina's Schedule, as well as a 3% ad valorem statistical tax imposed on certain imports, a tax 40

In actual fact, it was a question of a compromise imposed by the developing countries which feared being sucked too rapidly into liberalization through a veritable process of symbiosis between the two organizations. They therefore preferred to divide up the obligations while hoping for coherence. 41 WT/DS56, Report of the Appellate Body of 27 March 1998. In this case, the appellant was Argentina and the appellee the United States, the European Community being a third participant. The Appellate Body was composed of El-Naggar (Presiding Member), Feliciano and Matsushita.

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Une obligation de cohérence entre les politiques des deux organisations existe pourtant à travers différentes dispositions, comme l’article III:5 du GATT qui prévoit une élaboration commune des politiques, ou la Déclaration sur la cohérence qui précise que chacun est autonome mais qu’il est souhaitable d’éviter des formes de conditionnalités croisées 40. La coordination est plus précise à l’article XV:2 du GATT qui renvoie à des dispositions relatives à l’application des articles XII:2 et XVIII:9. Dans ce cadre, le FMI est invité à présenter ses conclusions aux Parties contractantes, et un avis consultatif est requis sur la nécessité de la restriction litigieuse, mais l'OMC reste libre dans son appréciation finale. Il s’agit finalement de la seule disposition ayant une réelle valeur opératoire dans le cadre de l’article XV, beaucoup d’autres dispositions de cet article étant tombées en désuétude. Des dispositions similaires existent dans le GATS, mais avec plus de fermeté puisque la décision de l’OMC devra être « fondée » sur l’évaluation de la situation par le FMI. Cet ensemble paraît cohérent et riche mais il masque des potentialités de conflits concernant les restrictions en matière de change, comme notre affaire le démontre indirectement (puisqu’en l’espèce, ce conflit n’a pas eu lieu). La compatibilité entre les restrictions de change et les restrictions commerciales n’est pas assurée, et ce qui est interdit par l’OMC ne l’est pas forcément par le FMI. Nous nous trouvons donc au cœur d’un processus de coordination/cohérence dont les paramètres se chevauchent mais qui n’est pas borné par une ligne de partage claire entre les possibilités réciproques des organisations. C’est sur cette ambiguïté que jouera l’Inde pour opposer des obligations que cet Etat considère contradictoires. Une précédente affaire auprès de l’ORD – étrangement absente de la jurisprudence citée dans notre affaire – mettait en lumière les relations entre l’OMC et le FMI et mérite d’être rappelée. Il s’agit de : Argentine – Mesures affectant les importations de chaussures, textiles, vêtements et autres articles qui opposait les Etats-Unis à l’Argentine 41. En l’espèce, les Etats-Unis contestaient des droits spécifiques appliqués par l’Argentine sur certains produits plus élevés que le taux consolidé ad valorem fixé dans la liste de l’Argentine, ainsi qu’une taxe de statistique de 3% ad valorem imposée par l’Argentine sur certaines importations, taxe destinée à financer la collecte et le 40

Il s’agit en réalité d’un compromis imposé par les pays en développement qui craignaient d’être aspirés vers une libéralisation trop rapide par une symbiose véritable entre les deux organisations. Ils ont donc préféré diviser les obligations tout en souhaitant leur cohérence. 41 Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS56, 27 mars 1998. Dans cette affaire, l’appelant était l’Argentine, l’intimé, les Etats-Unis, les Communautés européennes étant un participant tiers. L’Organe d’appel était composé de Messieurs El-Naggar (Président), Feliciano et Matsushita.

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intended to finance the collection and processing of import and export statistics and one to which the United States objected on the grounds that it was not commensurate with the cost of the service rendered. Argentina argued that it was required to impose the tax under an agreement with the IMF. It considered that the Panel had failed to take into account the “context” including the Declaration on Coherence, which was aimed at avoiding cross-conditionality and additional conditions (para. 5), as well as the 1996 agreement between the two organizations (para. 10), and that it had unfairly and exclusively based itself on Article VIII of the GATT. In the view of the United States, Article VIII:1(a) did not create any exception, and the fiscal character of the tax ran counter to that article which prohibited the taxation of imports for fiscal purposes. Accordingly, the tax was not an exchange action that would fall within the scope of Article XV and permit consultation with the IMF. To settle this dispute, Argentina requested that the IMF be consulted. In its report the panel rejected this request and the Appellate Body upheld its decision 42 , arguing that panels had the discretion to determine whether or not to seek expert advice. There had therefore been no abuse of discretion. Although, in substance, the panel's finding, confirmed by the Appellate Body, seems logical in relation to the measures taken by Argentina, the significance of the decision resides in the way in which the Appellate Body addressed the issue of commitments to the IMF and the WTO, respectively, Argentina having invoked a commitment to the IMF in justification of its denial of the applicability of Article VIII of the GATT 1994. The Appellate Body considered that Argentina did not have any legally binding commitment to the IMF and that, in any event, there was no reason why a commitment to the IMF should prevail over obligations under Article VIII of the GATT 43 since the only requirement was for mutual consultation. As Hélène Ruiz Fabri correctly points out: “Thus, it is clear that the Appellate Body will not readily accept that a Member can plead an outside commitment in order to evade WTO disciplines” 44 . This decision raises several questions which need to be placed in perspective in relation to the present case: first of all, the Appellate Body considered that there was no obligation to consult the IMF, that the commitments to the IMF were not “legally binding”, and that, in any event,, whatever the nature of the obligation if one did in fact exist, there was nothing to suggest that such a commitment should prevail over those made to the WTO. Finally, it also posed the problem of the superiority of a judicial body over a 42

Ibid., para. 84. Ibid., paras. 70 to 74. 44 H. Ruiz Fabri, “Chronique du règlement des différends de l’OMC, 1996-1998”, JDI, 1999, vol.126, p. 488. 43

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traitement de statistiques relatives aux exportations et aux importations et que les Etats-Unis contestent comme n’étant pas liée au coût du service. L’Argentine justifiait cette taxe comme découlant d’un accord avec le FMI. Ce pays estime donc que le Groupe spécial n’a pas tenu compte du « contexte » incluant la Déclaration sur la cohérence entre les deux organisations qui a pour objectif d’éviter une conditionnalité croisée ou des conditions additionnelles (§5), ainsi que l’accord de 1996 entre les deux organisations (§10), et qu’il s’est injustement et uniquement basé sur l’article VIII du GATT. Pour les Etats-Unis, l’article VIII:1 (a) ne crée aucune exception, et le caractère fiscal de la taxe est incompatible avec cet article qui interdit les taxes de caractère fiscal à l’importation. Il ne peut dès lors s’agir d’une mesure de change qui entrerait dans le cadre de l’article XV et qui permettrait la consultation du FMI. Pour résoudre ce conflit, l’Argentine demandait la consultation du FMI, ce que le Groupe spécial refuse dans son rapport et que l’Organe d’appel confirme 42 arguant que le Groupe spécial est libre de demander ou non l’avis d’experts. Il n’y a donc pas d’abus de pouvoirs. Si la réponse du Groupe spécial, confirmée par l’Organe d’appel, semble, sur le fond, logique au regard des mesures prises par l’Argentine, l’intérêt de cette décision réside dans la manière dont l’Organe d’appel aborde la question des engagements respectifs au titre du FMI et de l’OMC, l’Argentine invoquant un engagement au titre du FMI pour refuser l’application de l’article VIII du GATT de 1994. Or, l’Organe d’appel estime que l’Argentine n’avait pas un engagement contraignant envers le FMI et que rien ne justifie, de toutes façons, qu’un engagement au titre du FMI l’emporte sur ceux de l’article VIII du GATT 43 puisqu’il n’existe qu’un régime de consultations réciproques. Comme le note justement Hélène Ruiz Fabri : « Il est donc clair que l’Organe d’appel n’admettra pas aisément qu’un Etat excipe d’un engagement externe pour se dégager des disciplines de l’OMC » 44. Cette décision pose plusieurs questions qui doivent être mises en perspective au regard de notre affaire : l’Organe d’appel considère tout d’abord qu’il n’existe pas une obligation de consulter le FMI, que les engagements au titre du FMI ne sont pas « contraignants », puis, quelle que soit la nature de cette contrainte si elle existe, que, de toutes façons, rien n’indique qu’un tel engagement serait supérieur à ceux découlant de l’OMC. In fine se pose également le problème de la supériorité de l’organe juridictionnel sur une simple décision d’une organisation, donc une forme de hiérarchisation entre les organisations dont les compétences se chevauchent. 42

Ibid., par. 84. Ibid., par. 70-74. 44 H. Ruiz Fabri, « Chronique de règlement des différends de l’OMC, 1996-1998 », JDI, 1999, vol. 126, p. 488. 43

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mere decision by an organization, that is to say, the problem of the hierarchical relationship between organizations with overlapping jurisdictions. As regards the absence of an obligation to consult the IMF, the Appellate Body based its conclusions, correctly, on the texts, which require consultation only in cases involving foreign exchange arrangements 45 . This did not apply in the present case, as the disputed measure fell under Article VIII and not Article XV of the GATT 1994, the only article that specifies a more or less mandatory relationship between the two organizations. Thus, Argentina failed to demonstrate a lack of objective assessment as stipulated in the DSU. The panel could have adopted the position of the two Members, Argentina and the United States, which had agreed to seek the advice of the IMF 46 , but it took refuge in its discretionary authority, under Article 13 of the DSU, to determine whether or not to consult experts when consultation is not required by a provision of the agreement 47 . Concerning the nature of a country's commitment to the IMF, Argentina argued that it took the form of a “Memorandum of Understanding”, “simplified agreement” or “undertaking” involving “obligations” to the IMF 48 . Even though the legal nature of the link between a country and the IMF is difficult to define, and in this particular case Argentina argued rather clumsily, the Appellate Body's approach seems somewhat reductive since it involved drawing a sharp dividing line between hard and soft law. In upholding the panel's conclusions, the Appellate Body declared: “Indeed, the Panel does not appear to have been convinced that Argentina had a legally binding agreement with the IMF at all” 49 . There may be some confusion between “binding” and “obligatory”. Although the IMF's legal approach may suggest that countries do not have obligations, it would be naive to conclude that they are not bound 50 . The “arrangements” between the Fund and its member States with regard to financial assistance are merely decisions of the Board requiring States to assume their responsibilities by obliging them to observe the implementation criteria which they themselves have defined in their “letter of intent”, that is to say, in applying for IMF assistance. There is indeed a binding element which 45

Appellate Body Report WT/DS56/AB/R, para. 82 et seq. The United States wished to know whether the IMF had imposed the tax in question. 47 In particular, on the basis of the Hormones case, Appellate Body Report of 13 February 1998, para. 147. 48 Appellate Body Report WT/DS56/AB/R, para. 65. 49 Ibid., para. 69. 50 Concerning the legal nature of the IMF's stand-by arrangements, see our paper: “Sur quelques aspects juridiques de la conditionnalité du FMI et leurs conséquences”, European Journal of International Law/Journal européen de droit international, 1996, vol. 7, n°1, pp. 42-66, pp. 4650. 46

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Concernant l’absence d’obligation de consulter le FMI, l’Organe d’appel s’appuie à juste titre sur les dispositions qui imposent seulement une consultation dans les affaires relatives aux mesures de change, ce qui n’est pas le cas ici, la mesure incriminée s’inscrivant dans le cadre de l’article VIII et non XV du GATT de 1994, seul article qui spécifie une relation quasiment obligatoire entre les deux organisations 45. L’Argentine n’arrive donc pas à démontrer une absence d’évaluation objective telle que spécifiée par le Mémorandum d’accord sur le règlement des différends. Pourtant, le Groupe spécial aurait pu suivre la position des deux Etats – l’Argentine et les Etats-Unis – qui s’accordaient pour demander l’avis du FMI 46, mais il s’est retranché derrière son pouvoir, en vertu de l’article 13 du Mémorandum sur le règlement des différends, de consulter des experts ou non lorsque cela n’est pas imposé par une disposition de l’accord 47. Concernant la nature de l’engagement d’un Etat au titre du FMI, l’Argentine arguait d’une forme de « protocole d’accord », « d’accord simplifié » ou « d’engagement » comportant des « obligations » au titre du FMI 48. Même si la nature juridique du lien entre un Etat et le FMI est difficile à déterminer, et si l’Argentine argumente en l’espèce d’une manière assez maladroite, la vision de l’Organe d’appel semble quelque peu réductrice car s’attachant à une stricte coupure entre la « hard » et la « soft law ». Reprenant la conclusion du Groupe spécial, l’Organe d’appel affirme : « En effet, le Groupe spécial ne semble pas avoir été convaincu que l’Argentine avait un accord juridiquement contraignant avec le FMI » 49. Il y a probablement une confusion entre le « contraignant » et « l’obligatoire ». Si la technique juridique du FMI laisse penser que les Etats n’ont pas d’obligations, il serait naïf d’en déduire qu’il n’existe pas de contraintes 50. Les « accords » qui existent entre le Fonds et ses Etats membres dans le cadre de l’aide financière ne sont que des décisions du Conseil d’administration qui permettent de responsabiliser l’Etat en l’obligeant à respecter les critères de réalisation que cet Etat a lui-même défini dans sa « lettre d’intention », c’est-à-dire dans la démarche qu’il a effectué pour obtenir l’aide du FMI. La contrainte est bien présente et constitue même une obligation sans doute supérieure à nombre de traités en bonne et due forme qui 45

Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS56/AB/R, par. 82 et s. Les Etats-Unis souhaitant savoir si le FMI avait imposé la taxe en question. 47 Notamment sur la base de la jurisprudence Hormones, Rapport de l’Organe d’appel, 13 février 1998, par. 147. 48 Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS56/AB/R, par. 65. 49 Ibid., par. 69. 50 Sur la nature juridique des accords de confirmation du FMI, voir notre étude « Sur quelques aspects juridiques de la conditionnalité du FMI et leurs conséquences », European Journal of International Law/Journal européen de droit international, 1996, vol. 7, n°1, pp. 42-66, pp. 4650. 46

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may well constitute an obligation stronger than that imposed by many fullblown treaties with “real” obligations. Thus, there appears to have been on the part of the Appellate Body an intent to devalue the standard applied by the IMF of which it seems to have been aware since it “confesses” that “While it might perhaps have been useful for the Panel to have consulted with the IMF on the legal character of the relationship or arrangement between Argentina and the IMF in this case, we believe that the Panel did not abuse its discretion by not seeking information or an opinion from the IMF” 51 . Thus, the Appellate Body displayed certain superficiality in its analysis of the legal realities of the relationship between the IMF and its members. However this may be, the Appellate Body correctly considered that the IMF had not imposed an import tax. In fact, it contents itself with establishing macroeconomic criteria, under a “stand-by arrangement”, and it is for the country concerned to judge what transpositions are necessary at the microeconomic level. Thus, the Fund does not impose such measures directly, even though the paths to achieving certain results are often “signposted” in advance by the criteria laid down. With regard to the absence of rules on possible conflicts between the agreements of the IMF and those of the WTO, the Appellate Body based itself on the provisions of the 1996 agreement between the two organizations which is silent on this point, the only arrangement for the settlement of inconsistencies being the mutual consultations mentioned in paragraph 10 of the Agreement. However, the Appellate Body took the position that, in the absence of such rules, there was no reason to believe that the obligations to the IMF would prevail: “Argentina failed to demonstrate that it had a legally binding commitment to the IMF that would somehow supersede Argentina's obligations under Article VIII of the GATT 1994” 52 . Actually, the Appellate Body reached this conclusion because it considered that the commitments to the IMF were not binding, which is debatable. Nevertheless, one is entitled to enquire whether the conclusion may not be the fruit of a process of reasoning which has to assume that commitments to the IMF are non-binding in order to derive from this “conflict of laws” the superiority of the rules of the WTO. The deliberate use of formal judicial analysis is fairly transparent. Moreover, the Appellate Body took care to extend its reasoning beyond the mere relationship between Argentina and the Fund to reach the same conclusion on the basis of the Declarations and the Agreement between the two organizations 53 . 51

Appellate Body Report, WT/DS56/AB/R, para. 86. Ibid., para. 69. 53 “We also agree with the Panel that there is nothing in the Agreement between the IMF and the WTO, the Declaration on the Relationship of the WTO with the IMF or the Declaration on 52

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comportent de « vraies » obligations. Il existe donc de la part de l’Organe d’appel une forme de dévalorisation volontaire de la norme utilisée par le FMI dont il est sans doute conscient puisqu’il « avoue » : « Il aurait peut-être été utile que le Groupe spécial consulte le FMI au sujet du caractère juridique de la relation ou de l’arrangement entre l’Argentine et le FMI, mais nous estimons qu’il n’a pas fait un usage abusif de son pouvoir discrétionnaire en ne demandant pas de renseignements ni son avis au FMI » 51. L’Organe d’appel fait donc preuve d’une certaine légèreté dans l’analyse des réalités juridiques entre le FMI et ses membres. Ceci étant, l’Organe d’appel estime à juste titre que le FMI n’a pas imposé une taxe à l’importation. En effet, cette organisation se contente de fixer, à travers « l’accord de confirmation », des critères macro-économiques, et il revient à l’Etat de juger quelles traductions sont nécessaires en matière microéconomique. Le Fonds n’impose donc pas directement de telles mesures, même si les chemins pour parvenir à certains résultats sont souvent « balisés » d’avance par les critères posés. Concernant l’absence de règles sur les éventuels conflits entre des normes du FMI et de l’OMC, l’Organe d’appel s’appuie sur les dispositions de l’accord entre les deux organisations de 1996 qui n’indique rien sur ce point, le règlement d’incompatibilités étant seulement prévu par des consultations mutuelles indiquées au paragraphe 10 de l’Accord. Mais, l’Organe d’appel émet la conviction qu’en l’absence de telles règles, il n’y a aucune raison de penser que les obligations envers le FMI l’emporteraient : « [L]’Argentine n’a pas démontré qu’elle avait un engagement juridiquement contraignant envers le FMI, qui l’emporterait d’une façon ou d’une autre sur les obligations qui découleraient pour elle de l’article VIII du GATT de 1994 » 52 . En partant de l’absence de caractère obligatoire des engagements au titre du FMI, position contestable, l’Organe d’appel parvient effectivement à cette conclusion. Néanmoins, on est en droit de se demander si la conclusion ne tient pas dans un raisonnement qui doit admettre le caractère non contraignant pour faire découler de ce « conflit de lois » la supériorité des normes de l’OMC. L’utilisation à dessein du syllogisme judiciaire est assez transparente. D’ailleurs, l’Organe d’appel prend soin d’élargir son raisonnement au-delà de la simple relation entre l’Argentine et le Fonds, pour faire le même constat sur la base des Déclarations et de l’Accord qui lient les deux organisations 53. 51

Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS56/AB/R, par. 86. Ibid., par. 69. 53 « Nous convenons également avec le Groupe spécial qu’il n’y a rien dans l’Accord entre le FMI et l’OMC, la Déclaration sur les relations de l’Organisation mondiale du commerce avec le FMI ou la Déclaration sur la cohérence qui justifie une conclusion selon laquelle les engagements 52

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It is true that the Appellate Body was referring to Article VIII and that its reasoning would not have had the same resonance in the context of Article XV. However, in a transparent conclusion, it considered that, in the last analysis and despite the Declarations and the Agreement establishing the WTO, nothing had fundamentally changed in the relations between the two institutions since the GATT 1947 54 . This background should facilitate our understanding of the present case and the Appellate Body's view of the relationship between the IMF and the WTO. In the dispute between India and the United States, the relationship between the IMF and the WTO was obscured by a concluding anodyne paragraph which ultimately proved to be very revealing. The Appellate Body ended by considering whether consultation with the IMF was mandatory and whether the determinations of the IMF were binding on the WTO, within the context of Article XV:2 which, as we have seen, is not a model of clarity. While acknowledging that the Panel had dealt with this question at length, it noted that it had not considered it necessary to decide the issue and that, consequently, the Appellate Body did not have to take a position on it 55 . In short, if there was no solution, it was because there was no problem! Thus, we have the outline of an interesting debate but no conclusion, the Appellate Body having sought shelter in judicial economy in order to avoid replying to all the arguments, especially those which the Panel had left unanswered 56 . By capitalizing on this ambiguity, the Appellate Body was able to make the rules of the WTO prevail, which seems to have been its underlying intention since the Argentina case. Although in the present case the issue was not the same, since the IMF was in fact consulted, the Appellate Body did confirm the Panel's reinterpretation of the IMF statement, in particular with regard to the distinction between macroeconomic policy and the need for structural measures, a debatable interpretation not altogether in accord with the monetary realities. The answer to the question whether the IMF's opinion was binding or not would therefore have been pertinent. In fact, the Appellate Body concluded that the Panel had made an objective assessment of the matter and that it had not been obliged to follow the IMF's advice even though the IMF had to be consulted 57 . Thus, the reply preceded the question which the Appellate Body posed in fine. Coherence which justifies a conclusion that a Member's commitments to the IMF shall prevail over its obligations under Article VIII of the GATT 1994”. Ibid., para. 70. 54 Ibid., para. 73. 55 Appellate Body Report WT/DS90, op. cit., para. 152. 56 On the judicial economy of the Appellate Body, see H. Ruiz Fabri, op. cit., RGDIP, 1999, pp. 114-116. 57 Ibid., para. 149.

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Il est vrai que l’Organe d’appel se situe dans le cadre de l’article VIII, et que son raisonnement n’aurait pas la même tonalité dans le cadre de l’article XV. Mais celui-ci, dans une conclusion transparente, estime que, finalement et en dépit des Déclarations et de l’Accord résultant de la création de l’OMC, rien n’a fondamentalement changé dans les relations entre ces deux entités depuis le GATT de 1947 54. Ces indices nous permettent de mieux comprendre notre affaire et l’image que l’Organe d’appel se fait de la relation entre le FMI et l’OMC. La relation entre le FMI et l’OMC est obscurcie dans l’affaire qui oppose l’Inde aux Etats-Unis par un paragraphe conclusif et anodin qui est finalement très révélateur. In fine, l’Organe d’appel s’interroge sur le caractère obligatoire de la consultation du FMI, et le caractère obligatoire ou non des conclusions du FMI pour l’OMC, dans le cadre de l’article XV:2 dont nous avons constaté qu’il ne brillait guère pas sa clarté. Tout en reconnaissant que le Groupe spécial s’est assez longuement penché sur cette question, il remarque qu’il n’a pas répondu et que, par voie de conséquence, l’Organe d’appel n’a pas à soulever ce point 55. En clair, s’il n’y a pas de solution, c’est qu’il n’y a pas de problème ! On esquisse ainsi un débat intéressant mais sans y répondre, le paravent de l’économie jurisprudentielle permettant de ne pas répondre à tous les arguments, notamment si le Groupe spécial ne l’a pas fait 56. Fort de cette ambiguïté, l’Organe d’appel pourra faire prévaloir les normes de l’OMC, ce qui semble une volonté sous-jacente depuis l’affaire de l’Argentine. Si, en l’espèce, la question est différente puisque le FMI fut bien consulté, il n’empêche que l’Organe d’appel valide la réinterprétation par le Groupe spécial de l’avis du FMI, notamment sur la séparation entre la politique macro-économique et la nécessité de mesures structurelles, ce qui reste une interprétation discutable et pas tout à fait à l’unisson des réalités monétaires. La réponse à la question du caractère contraignant ou non de l’avis du FMI aurait donc été pertinente. En réalité, l’Organe d’appel estime bien que le Groupe spécial a fait une évaluation objective de la situation et qu’il n’est pas tenu de suivre l’avis du FMI même s’il doit le consulter 57. La réponse précède donc la question que pose l’Organe d’appel in fine.

d’un Membre envers le FMI l’emportent sur ses obligations au titre de l’article VIII du GATT de 1994 ». Ibid., par. 70. 54 Ibid., par. 73. 55 Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS90, op.cit., par. 152. 56 Sur l’économie jurisprudentielle de l’Organe d’appel, voir H. Ruiz Fabri, op.cit., RGDIP, 1999, pp. 114-116. 57 Ibid., par 149.

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In the Argentina case, the IMF's opinion, which might have gone against the wishes of the WTO, was not invited, while in the case of India the IMF's opinion, presumed to be in conformity, was strictly applied, and perhaps even taken further than the IMF may have thought necessary. In both cases, the IMF's position was adapted to suit the WTO. It follows from this attempt to place the texts linking the IMF and the WTO in perspective and to assess their relevance to the two cases in question that the Appellate Body cautiously asserted the superiority of the rules of the WTO, in the absence of a mechanism for resolving such conflicts, and finally suggested that the existence of a dispute settlement body swung the balance in favour of the WTO. The scope of the decision: the superiority of the WTO’s dispute settlement mechanism Although it seems indisputable that the Appellate Body deduced from the WTO’s internal institutional duplication the primacy of dispute settlement over the conclusions of its political organs, such primacy vis-à-vis the decisions of other organizations is never clearly acknowledged. It is a question of an inference – debatable as always – which emerges when the Appellate Body’s treatment of the relationship between the IMF and the WTO is placed in perspective. Thus, according to the Appellate Body, there was no rule that created precedence and meant that the rules of the IMF had priority over those of the WTO. This is true, but the opposite is equally true, provided that the relationship between the IMF and its members is analyzed positively (which the Appellate Body refused to do) and the IMF's advice is acknowledged to be binding in certain contexts (an issue which the Appellate Body evaded). These twists and turns suggest that the Appellate Body was creating not only a hierarchy between the rules of the two organizations in favour of the WTO but also a hierarchy based on the fact that one organization has a dispute settlement body whereas the other does not (the IMF had never needed one because of the economic constraints inherent in its operating mechanisms). If it appears that a country cannot invoke an external commitment to escape the rules of the WTO and if the judgment concerning this defence is unilateral because it is viewed from the standpoint of the dispute settlement body of the “contested” organization, then there is a risk that the objective assessment of the relationship will be flawed, particularly as the DSB's appeal system, despite its undeniable ethical and legal basis, is not above criticism

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Dans l’affaire de l’Argentine, l’avis du FMI qui aurait pu être contraire aux souhaitme au-delà de ses prescriptions. Dans les deux cas, la position du FMI est adaptée à ce que souhaite l’OMC. Il ressort de la mise en perspective des textes unissant le FMI et l’OMC et de l’appréciation de ceux-ci dans les deux affaires mentionnées, que l’Organe d’appel, tout en restant prudent, instille une forme de supériorité des normes de l’OMC en l’absence d’un mécanisme de résolution de tels conflits, et qu’il suggère finalement que l’existence d’un organe de règlement des différends tranche en faveur de l’OMC. La portée de la décision : la supériorité de la juridictionnalisation de l’OMC S’il paraît incontestable que l’Organe d’appel déduit du chevauchement institutionnel interne à l’OMC une forme de primauté du règlement des différends sur les conclusions d’organes politiques, une telle primauté vis-à-vis de normes d’organisations extérieures à l’OMC n’est jamais clairement avouée. Il s’agit d’une déduction – comme toujours discutable – qui apparaît avec la mise en perspective du traitement du rapport entre le FMI et l’OMC par l’Organe d’appel. En effet, l’Organe d’appel affirme qu’aucune règle ne crée une prévalence et implique une priorité des normes du FMI sur celles de l’OMC. Ceci est vrai, mais l’inverse est tout aussi vrai à condition que l’on analyse positivement les normes existant entre le FMI et ses Membres (ce que l’Organe d’appel refuse) et que l’on admette l’avis du FMI comme étant contraignant dans certains cadres (ce que l’Organe d’appel esquive). Ces glissements sur certaines questions nous incitent à déduire que l’Organe d’appel crée non seulement une hiérarchie entre les normes des deux organisations en faveur de l’OMC, mais également une hiérarchie par l’existence d’un organe de règlement des différends dans une organisation face à une autre organisation dépourvue d’un tel mécanisme envers ses Membres (ce qui, pour le FMI, ne fut jamais nécessaire justement en raison de la contrainte économique qui existe dans ses mécanismes opérationnels). S’il apparaît qu’un Etat ne peut invoquer un engagement externe pour se dégager des normes de l’OMC, et si le jugement concernant cette opposition est unilatéral puisqu’envisagé du point de vue de l’organe de règlement des différends de l’organisation « contestée », l’appréciation objective de la relation risque d’être viciée. D’autant que le système d’appel de l’ORD n’est pas sans ombre malgré son indéniable assise morale et juridique, l’approche cassatoire – puisque les éventuelles propositions de réformation sont limitées aux aspects de droit – créant une ambiguïté.

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since the cassation approach, with any proposal for reversal being limited to points of law, creates a certain ambiguity. Pursuing this line of reasoning, it does not seem incongruous to ask on what basis it is possible to give precedence to one organization endowed with a dispute settlement body over another organization lacking such a body. In an international society which does not place international organizations in any hierarchical order, the reply can only be contingent and right will be on the side of the organization that possesses a judicial mechanism for giving the authority of a decision concrete form. The WTO is sometimes described as a “global” organization meaning that ultimately its area of expertise overlaps into many different fields and that, consequently, it has to lay down rules in matters related to trade. This actually seems to be coming to pass. Moreover, the vertical separation of the organizations and the lack of a hierarchical order 58 are inciting them, in a reflex of pride, to act as if a sort of Article 103 of the Charter existed for each of them. At the heart of these questions, the DSB brings its own answer, valid in the absence of other similar answers. To conclude these brief observations, I should point out that in the two cases mentioned the Appellate Body's decisions permitted hardly any substantive discussion of the problems involved. At the same time, the method needs to be placed in perspective. On the one hand, the Appellate Body seems to have made a distinction between trade and money which is more bookish than real. Indeed, it is impossible to ignore the monetary impact of trade rules, and vice versa, when the economy scorns to make that distinction. On the other hand, stepping back only slightly from the Panel report, one is entitled to question the distance that exists between the body of first instance and the appeal. It is the “protective role” of the Appellate Body vis-à-vis the Panel that emerges, a sort of “paternalism”, admittedly pedagogical and balanced, but omnipresent 59 .

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Despite the hypothetical and limited ECOSOC coordination which, in any event, does not concern the WTO since the organization has stayed outside the specialized agencies. 59 Expressions used by H. Ruiz Fabri in her above-mentioned paper, op cit., RGDIP, 1999, p. 117.

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En poursuivant ce raisonnement, il n’est pas incongru de se demander sur quelles bases il est possible de faire prévaloir une organisation dotée d’un organe de règlement des différends par rapport à une autre organisation ne possédant pas un tel organe ? Dans une société internationale qui ne connaît pas de hiérarchisation entre les organisations internationales la réponse ne peut-être que contingente, et celui qui aura raison est celui qui possédera un mécanisme juridictionnel permettant de concrétiser l’autorité de la décision. Il arrive de qualifier l’OMC d’organisation « globale » pour signifier que son champ de spécialité touche finalement des domaines innombrables et que, par voie de conséquence, elle est amenée à poser des normes dans des aspects connexes au commerce. Ceci semble effectivement se concrétiser. De plus, le découpage vertical des organisations, et l’absence de hiérarchisation entre elles 58, les incitent assez systématiquement à un réflexe d’orgueil, à adopter une attitude dans laquelle il existerait une sorte d’article 103 de la Charte pour chacune d’elles. Au cœur de ces questions, l’ORD apporte sa propre réponse, valable à défaut d’autres réponses similaires. En conclusion de ces brèves observations, il faut rappeler que les décisions de l’Organe d’appel, dans les deux affaires mentionnées, ne souffrent guère de discussions sur le fond des problèmes posés. En revanche, la méthode mérite d’être mise en perspective. D’une part, l’Organe d’appel semble effectuer un découpage entre le commerce et la monnaie qui tient plus de l’étude livresque que de la réalité : il est impossible d’ignorer l’impact monétaire de règles commerciales, et inversement, lorsque l’économie fait fi de cette distinction. D’autre part, en ne prenant guère de recul sur le rapport du Groupe spécial, on est en droit de s’interroger sur la distance qui existe entre l’organe de première instance et l’appel. C’est le « rôle protecteur » de l’Organe d’appel vis-à-vis du Groupe spécial qui émerge, forme de « paternalisme », certes pédagogique et pondéré, mais omniprésent 59.

58

En dépit de l’hypothétique coordination de l’ECOSOC qui se révèle sans portée et qui, de toutes façons, ne concerne pas l’OMC restée en dehors des institutions spécialisées. 59 H. Ruiz Fabri utilise ces expressions pour cibler ce débat dans son étude précitée, op.cit., RGDIP, 1999, p. 117.

CANADA – MEASURES AFFECTING THE IMPORTATION OF MILK AND THE EXPORTATION OF DAIRY PRODUCTS

by

Sandrine Maljean-Dubois Director of research – CNRS

CANADA – MESURES VISANT L’IMPORTATION DE LAIT ET L’EXPORTATION DE PRODUITS LAITIERS

par

Sandrine Maljean-Dubois Directrice de recherche au CNRS

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Canada – Dairy Products

SYNOPSIS AND REFERENCES OF THE CASE

Synopsis

This was the first time that a panel had had to consider a case that questioned the fundamental and particularly sensitive export subsidy provisions of the Agreement on Agriculture. Canada had adopted a complex milk management regime. The price of milk, in particular, varied according to the use to which it was put (fluid milk, industrial milk) and the market on which it was sold (domestic, foreign). The United States and New Zealand disputed the validity of these arrangements in relation, in particular, to the Agreement on Agriculture and the GATT 1994, and both the Panel and the Appellate Body viewed them as export subsidies prohibited by the Agreement on Agriculture. They also criticized Canadian trade policy for having the effect of restricting access to Canada's tariff-rate quota in a manner inconsistent with its obligations under the GATT 1994. However, the Appellate Body censured some of the Panel’s reasoning and conclusions, stressing the need to observe the principle of effectiveness, where the methods of interpreting the texts were concerned, and giving precedence to the general objective of a balanced system.

Official sources Panel Report: Canada – Measures affecting the importation of milk and the exportation of dairy products, WT/DS103/R, WT/DS113/R, 17 May 1999, 207 pp. Appellate Body Report: Canada – Measures affecting the importation of milk and the exportation of dairy products, WT/DS103/AB/R, WT/DS113/AB/R, 13 October 1999, 44 pp. Parties Parties before the Panel Complainants: United States, New Zealand. Defendant: Canada. Third parties: Australia; Japan; United States with respect to the claims made by New Zealand. Parties to the appeal Appellant: Canada. Appellees: New Zealand, United States.

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SYNOPSIS ET REFERENCES DE L’AFFAIRE

Synopsis

Cette affaire est la première portée devant un groupe spécial qui mette en cause les dispositions fondamentales et particulièrement sensibles de l’Accord sur l’agriculture relatives aux subventions à l’exportation. Le Canada a en effet adopté un dispositif complexe pour la gestion du lait. Le prix du lait, en particulier, varie en fonction des utilisations finales (consommation, transformation) et des marchés de destination (marché intérieur, marché extérieur). Les Etats-Unis et la Nouvelle-Zélande contestaient la validité de ce dispositif au regard notamment de l’Accord sur l’agriculture et du GATT de 1994. Le Groupe spécial comme l’Organe d’appel y ont vu en effet des subventions à l’exportation interdites par l’Accord sur l’agriculture. Ils ont également condamné la politique commerciale canadienne en ce qu’elle aboutissait à restreindre l’accès au contingent tarifaire du Canada d’une manière incompatible avec les obligations découlant du GATT de 1994. L’Organe d’appel a toutefois partiellement censuré le raisonnement et les conclusions du Groupe spécial, se fondant largement sur le principe de l’effet utile quant aux méthodes d’interprétation des dispositions en cause et faisant prévaloir l’objectif général d’équilibre du système.

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Canada – Mesures visant l’importation de lait et l’exportation de produits laitiers, WT/DS103/R, WT/DS113/R, 17 mai 1999, 249 p. Rapport de l’Organe d’appel : Canada – Mesures visant l’importation de lait et l’exportation de produits laitiers, WT/DS103/AB/R, WT/DS113/AB/R, 13 octobre 1999, 47 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignants : Etats-Unis, Nouvelle-Zélande. Défendeur : Canada. Tierces parties : Australie ; Japon ; Etats-Unis à l’égard des allégations de la Nouvelle-Zélande. Parties à l’appel Appelant : Canada. Intimés : Nouvelle-Zélande ; Etats-Unis.

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Composition of the Panel Chairman: Professor Tommy Koh; Members: Mr. Guillermo Aguilar Alvarez; Professor ErnstUlrich Petersmann. Composition of the Appellate Body Presiding Member: Mitsuo Matsushita; Members: Florentino Feliciano; Julio Lacarte-Muro. Bibliography Flory Th., “Chronique du règlement des litiges de l'OMC”, Revue du Marché commun, 1999, n°429, pp. 401-413. Ruiz Fabri H., “Organisation mondiale du commerce. Chronique du règlement des différends 1999”, JDI, 2000, vol.127, n°2, pp.385-434. Trachtman J., “Decisions of the Appellate Body of the World Trade Organization”, EJIL, 2000, vol. 11, n°1, pp. 217-218, pp. 733-734. Areas affected by the decision Procedure Methods of interpretation – Principle of effectiveness. Substance Export subsidies – Tariff-rate quotas – Schedules of concessions. Relevant articles Article 1(e); Article 9.1(a) and (c); Article 3.3; Article 8; and Article 10.1 of the Agreement on Agriculture. Article II.1(b) of the GATT 1994. Article 1, para. (d) of the Illustrative List of Export Subsidies in Annex I. Article 3 of the SCM Agreement. Article 3 of the Agreement on Import Licensing Procedures.

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Composition du Groupe spécial Président : Pr. Tommy Koh ; Membres : M. Guillermo Aguilar Alvarez ; Pr. Ernst-Ulrich Petersmann. Composition de la section de l’Organe d’appel Président : Mitsuo Matsushita ; Membres : Florentino Feliciano ; Julio Lacarte-Muro. Références bibliographiques Flory Th., « Chronique du règlement des litiges de l'OMC », Revue du Marché commun, 1999, n°429, pp. 401-413. Ruiz Fabri H., « Organisation mondiale du commerce. Chronique du règlement des différends, 1999 », JDI, 2000, vol. 127, n°2, pp. 385-434. Trachtman J., « Decisions of the Appellate Body of the World Trade Organization », EJIL, 2000, vol. 11, n°1, pp. 217-218, pp. 733-734. Domaines concernés par la décision Procédure Méthodes d’interprétation – Principe de l’effet utile. Fond Subventions à l’exportation – Contingents tarifaires – Listes de concessions. Articles du GATT ou autres accords invoqués Article 1 e) ; Article 9:1 a) et c) ; Article 3:3 ; Article 8 et Article 10:1 de l’Accord sur l’agriculture. Article II:1 b) du GATT de 1994. Article 1er, par. d) de la Liste limitative de subventions à l’exportation de l’annexe 1. Article 3 de l’Accord SMC. Article 3 de l’Accord sur les procédures de licences d’importation.

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I. THE FACTS OF THE CASE

This case concerns Canadian trade policy with respect to both imports and exports of dairy products. Canada had set up a complex system for the management of milk supply and the regulation of milk prices. In particular, the “Special Milk Classes Scheme” established five different classes according to the end use to which the milk was put and the market for which it was intended. The price of the milk varied with the class concerned. Classes 1 to 4 corresponded to milk used in the domestic market. Class 5, the so-called “Special Class”, comprised milk for export and milk which had to compete with imports in the domestic market. The price at which industrial milk was made available under Special Classes 5(d) (milk used in products exported to traditional export markets) and 5(e) (milk that had to be exported to remove surplus milk from the domestic market) was much lower than that of industrial milk intended for the domestic market. Moreover, Canada had established a tariff-rate quota of 64,500 tonnes for fluid milk in Part 1 of its Schedule annexed to the GATT 1994. Under this quota, imports are subject to a maximum customs duty of 17.5 %, while over-quota imports have to pay a customs duty of 283.8 %. On the basis of its Schedule, Canada restricts access to the tariff-rate quota for fluid milk to consumer packaged milk imported by Canadians for their personal use.

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I. FAITS À L’ORIGINE DU DIFFÉREND

La politique commerciale canadienne est en cause dans cette affaire, s’agissant aussi bien des importations que des exportations canadiennes de produits laitiers. Le Canada a établi un dispositif complexe d’approvisionnement et de gestion des prix du lait. En particulier, le « Programme des classes spéciales de lait » établit cinq classes de lait en fonction de son utilisation finale et du marché de destination. Le prix du lait varie selon la classe concernée. Les classes 1 à 4 correspondent au lait destiné au marché intérieur. La classe 5, dite « classe spéciale », comprend le lait destiné à l’exportation et le lait qui doit faire face à la concurrence des importations sur le marché intérieur. Le prix auquel est offert le lait de transformation relevant des classes spéciales 5 d) (lait utilisé dans les produits exportés à destination de marchés d’exportation traditionnels) et 5 e) (lait devant être exporté pour retirer du marché intérieur le lait en excédent) est très inférieur au prix du lait de transformation destiné au marché intérieur. Le Canada a par ailleurs établi un contingent tarifaire pour le lait de consommation de 64500 tonnes dans la partie I de sa Liste annexée au GATT 1994. Dans le cadre de ce contingent, les importations sont soumises à un droit de douane maximal de 17,5 % ; les importations en sus du contingent se voient appliquer un droit de douane de 283,8 %. Se référant à sa Liste, le Canada restreint l’accès au contingent tarifaire aux importations de lait de consommation conditionné pour la vente au détail effectuées par des Canadiens pour leur consommation personnelle.

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II. CLAIMS OF THE PARTIES BEFORE THE PANEL

The claims applied to both exports and imports of dairy products. With respect, firstly, to Canadian exports, the claims related to the marketing years 1995/96 and 1996/97 for New Zealand and 1996/97 for the United States and concerned butter, cheese and other dairy products. The complaints were aimed, in particular, at Classes 5(d) and (e) of the Special Milk Classes Scheme. A preliminary question was whether the Canadian scheme fell into the category of “governmental action”? The United States and New Zealand considered that the extensive involvement of the government in the scheme was sufficient for the measures to be described as governmental action, as understood by previous GATT/WTO panels. Canada, on the other hand, argued that they merely provided a regulatory framework for private initiatives. The government played only a limited role, having what was essentially an oversight function to protect the public interest 1 . The parties then concentrated their arguments on whether or not the Canadian measures constituted “export subsidies” inconsistent with the Agreement on Agriculture and the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures. According to the complainants, the Canadian Special Milk Classes system gave Canadian dairy product processors access to milk at prices lower than those of the milk used for making the same products for domestic consumption. This was a way of removing surpluses while enabling the processors to compete on export markets. It was made possible by a national system of pooling the relatively low returns from exports with the higher returns from milk sold for use on the domestic market. Thus, producers were required to share the cost of selling milk at lower prices for export use, for the benefit of the processors/exporters 2 . Two kinds of milk were involved:

1 2

Panel Report, para. 7.12. Ibid., para. 7.10.

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II. OBJET DES DEMANDES DES PARTIES EN PREMIÈRE INSTANCE

Les allégations concernent aussi bien les exportations que les importations de produits laitiers. S’agissant, d’abord, des exportations canadiennes de produits laitiers, les allégations sont relatives aux campagnes de commercialisation 1995/96 et 1996/97 pour la Nouvelle-Zélande, et 1996/97 pour les Etats-Unis, concernant le beurre, le fromage et d’autres produits laitiers. Les plaignants s’attachent aux classes 5 d) et 5 e) du Programme des classes spéciales de lait. Question préalable, ledit Programme canadien entre-t-il dans la catégorie des « mesures gouvernementales » ? Pour les Etats-Unis et la Nouvelle-Zélande, la forte intervention des pouvoirs publics dans le programme suffit pour y voir une mesure gouvernementale au sens de la jurisprudence établie par les groupes spéciaux du GATT et de l’OMC. Le Canada s’en défend ; il n’aurait fourni qu’un cadre réglementaire, donnant suite à des initiatives privées. Les pouvoirs publics ne joueraient d’ailleurs qu’un rôle limité dans le programme, exerçant essentiellement une fonction de surveillance pour protéger l’intérêt général 1. Pour l’essentiel, les parties s’opposent ensuite sur le point de savoir si les mesures canadiennes constituent ou non des « subventions à l’exportation » contraires à l’Accord SMC. Pour les plaignants, le système canadien des classes spéciales de lait donne accès aux transformateurs canadiens de produits laitiers à du lait à des prix inférieurs à ceux du lait servant à la fabrication des mêmes produits pour la consommation intérieure. Il y a là une façon d’éliminer les excédents, tout en permettant aux transformateurs et exportateurs canadiens de soutenir la concurrence sur les marchés d’exportation. Cela est rendu possible par un système de mise en commun sur le plan national des recettes tirées de ces exportations – par définition relativement faibles – avec les recettes tirées des ventes de lait destiné à être utilisé sur le marché intérieur – par définition plus élevées. Ainsi, les producteurs sont contraints de prendre en charge une partie du coût de la vente à des prix inférieurs de lait pour l’exportation, cette vente profitant aux transformateurs et exportateurs 2. Deux catégories de lait sont en cause :

1 2

Rapport du Groupe spécial, par. 7.12. Ibid., par. 7.10.

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- “in-quota” milk, produced within the limits of the allocated producer quotas, to which the above-mentioned revenue-pooling system applied; - “over-quota” milk, to which the pooling system did not apply, but which, according to the complainants, was also sold for export at a price lower than the domestic milk price, as a result of the extensive federal and provincial governmental involvement.

The Special Milk Classes Scheme granted milk processors/exporters a competitive benefit which constituted an export subsidy. The complainants cited Article 9.1(a) and (c) of the Agreement on Agriculture, considering that these two subparagraphs partially overlapped. Next, with respect to milk imports, the United States maintained that their treatment was inconsistent with the terms and conditions of the tariff concession for fluid milk that Canada had granted during the Uruguay Round negotiations. In fact, the regulations authorized only the importation of consumer packaged milk by Canadians for their personal use, subject to the further condition that the value be less than C$ 20 per transaction. According to the United States, this was treatment less favourable than that specified in the Canadian Schedule. The restrictions on access to this tariff-rate quota constituted a violation of the GATT 1994 and the Agreement on Import Licensing Procedures. Canada rebutted this claim, replying that such restrictions were envisaged in the “terms and conditions” attached to the concession in its Schedule read in the light of the historical background to the negotiations. Following the failure of consultations under the Dispute Settlement Understanding (DSU), the United States and New Zealand requested the establishment of a panel on 2 February and 12 March 1998, respectively. The Dispute Settlement Body (DSB) agreed to each of these requests for a panel at its meeting of 25 March 1998. It further agreed that the two panels should be consolidated as a single panel, pursuant to Article 9.1 of the DSU.

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- le lait « intra-quota », produit dans les limites de quotas attribués aux producteurs, pour lequel joue le système de mise en commun des recettes, exposé ci-dessus ; - le lait « hors quota », pour lequel ne joue pas ce système, mais qui serait vendu à des fins d’exportation, selon les plaignants, également à un prix inférieur au prix intérieur du lait, suite à une forte intervention du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux. Le Programme des classes spéciales de lait accorderait un avantage compétitif aux transformateurs et exportateurs de lait ; cet avantage constituerait une subvention à l’exportation. Les plaignants invoquent l’article 9:1 a) et c) de l’Accord sur l’agriculture, estimant que ces deux alinéas se chevauchent partiellement. S’agissant, ensuite, des importations de lait, les Etats-Unis considèrent que leur traitement est incompatible avec les modalités et conditions de la concession tarifaire pour le lait de consommation que le Canada a accordée lors des négociations du Cycle de l’Uruguay. En effet, ne sont autorisées que les importations de lait conditionné pour la vente au détail effectuées par des Canadiens pour leur consommation personnelle, à condition encore que leur valeur soit inférieure à 20 $ canadiens par transaction. Pour les Etats-Unis, il y a là un traitement moins favorable que celui prévu dans la Liste canadienne. Les restrictions à l’accès à ce contingent tarifaire constituent une violation du GATT 1994 et de l’Accord sur les procédures de licences d’importation. Le Canada réfute cette allégation, répondant que de telles restrictions sont prévues dans les « modalités et conditions » attachées à cette concession dans sa Liste lue à la lumière de l’historique de la négociation. Suite à l’échec des consultations prévues par le Mémorandum d’accord, les Etats-Unis ont demandé l’établissement d’un groupe spécial le 2 février 1998, la Nouvelle-Zélande le 12 mars 1998. Lors de sa réunion du 25 mars 1998, l’Organe de règlement des différends (« ORD ») a accepté chacune des demandes et s’est accordé sur un regroupement en un seul groupe spécial (article 9:1 du Mémorandum).

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III. FINDINGS OF THE PANEL AND ISSUES APPEALED

1. Findings of the Panel The Special Milk Classes Scheme Articles 9.1(a) and 9.1(c) of the Agreement on Agriculture both define a type of export subsidy subject to reduction commitments. Did the supply of Class 5(d) and (e) milk fall within these categories? Among the various conditions laid down by Article 9.1(a) of the Agreement on Agriculture for determining the existence of an “export subsidy”, there were two, in particular, that posed problems: - had “direct subsidies, including payments-in-kind” been provided (first condition)? - had these direct subsidies been provided “by governments or their agencies”? With respect to the first condition, the Panel acknowledged that the expression “payments-in-kind” included payments in the form of products or labour, as opposed to monetary payments, and therefore covered the supply of a product for nothing or at a price lower than the market price. In the present case, the Canadian processors/exporters did not receive money for nothing, but did they receive a “payment-in-kind” when they obtained milk at a price lower than that of milk sold for use on the domestic market? According to the Panel, “the provision of milk to processors/exporters under Classes 5(d) and (e) at a price significantly lower than the domestic milk price (...) and on terms and conditions which are more favourable than those under any other alternative, including under the Import for Re-Export Program (...) confers a ‘benefit’ (...) to these processors/exporters and, for that reason, constitutes a payment-inkind – namely, the provision of a good at a discounted price – in the sense of Article 9.1(a)” 3 . However, the second condition had also to be satisfied. That is to say, was the government involved in the provision of these payments? Was the subsidy “provided by governments or their agencies”? This question was not so 3

Ibid., para. 7.58.

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III. CONCLUSIONS DU GROUPE SPÉCIAL ET QUESTIONS SOUMISES À APPEL

1. Conclusions du Groupe spécial Le Programme des classes spéciales de lait Les articles 9:1 a) et 9:1 c) de l’Accord sur l’agriculture définissent chacun un type de subvention à l’exportation faisant l’objet d’engagements de réduction. La fourniture de lait au titre des classes 5 d) et 5 e) entrait-elle dans ces catégories ? Parmi les différentes conditions que pose l’article 9:1 a) de l’Accord sur l’agriculture pour déterminer s’il y a ou non « subvention à l’exportation », deux faisaient problème essentiellement : - y avait-il octroi de « subventions directes, y compris des versements en nature » (première condition) ? - ces subventions directes étaient-elles octroyées « par les pouvoirs publics ou leurs organismes » ? Sur la première condition, le Groupe spécial admet que l’expression « versements en nature » inclut les paiements sous forme de produits ou de travail, par opposition au paiement d’argent, et donc recouvre la fourniture d’un produit à un prix zéro ou inférieur au prix du marché. En l’espèce, les transformateurs/exportateurs canadiens ne reçoivent pas d’argent à titre gratuit, mais reçoivent-ils un « versement en nature » lorsqu’ils obtiennent du lait à un prix inférieur à celui du lait vendu pour être utilisé sur le marché intérieur ? Pour le Groupe spécial, la « fourniture de lait aux transformateurs/exportateurs au titre des classes 5 d) et e) à un prix très inférieur au prix intérieur du lait […] et à des conditions qui sont plus favorables que celles qui sont prévues pour toute autre source, y compris dans le cadre du Programme d’importation pour réexportation […] confère un ‘avantage’ […] à ces transformateurs/exportateurs et, pour cette raison, constitue un versement en nature – à savoir la fourniture d’un produit à un prix réduit – au sens de l’article 9:1 a) » 3. Encore faut-il, toutefois, que la deuxième condition soit remplie : cette subvention dépend-elle de l’intervention des pouvoirs publics dans l’octroi de ces versements ? Est-elle octroyée (« provided ») « par les pouvoirs publics ou 3

Ibid., par. 7.58.

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easily answered because, in this particular case, there was no direct injection of public funds, the mechanism being financed by the Canadian milk producers. This led the Panel to consider the interpretation of the word “provided”. Citing its ordinary meaning (taken from an English dictionary), the Panel found that the word stood for more than just a financial contribution. But what was the degree of involvement necessary for there to be “provision by governments or their agencies”? The Panel considered that this question was “one of degree that must be addressed on a case-by-case basis” 4 . There was no problem as far as the Canadian Dairy Commission (CDC), a Crown corporation, was concerned. The main issue was whether the provincial marketing boards, in which the producers played an important role, could be regarded as government “agencies”. In so far as these boards acted “under the explicit authority delegated to them by either the federal or a provincial government”, the Panel concluded that they could “be presumed to act as an agency of the government” in the sense of Article 9.1(a) 5 . This conclusion was not affected by the fact that most of them were not formally incorporated as government agencies or by the fact that most of them were composed, completely or partially, of individuals who were also dairy producers. To the extent that they acted under explicit delegated governmental authority, they could be presumed to act as an agency of the government 6 . The Panel arrived at the same conclusion concerning the Canadian Milk Supply Management Committee (CMSMC) 7 , finding that “the milk made available to processors for export (...) at a discounted price, is provided by Canada's governments or their agencies”. As it also constituted a payment-in-kind contingent upon export performance, the making available of milk under Classes 5(d) and (e) constituted an export subsidy within the meaning of Article 9.1(a) of the Agreement on Agriculture.

The Panel reached the same conclusion with respect to Article 9.1(c), which concerns “payments on the export of an agricultural product that are financed by virtue of governmental action, whether or not a charge on the public account is involved, including payments that are financed from the proceeds of a levy imposed on the agricultural product concerned or on an agricultural product from which the exported product is derived” and subjects this type of 4

Ibid., para. 7.67. Ibid., para. 7.77. 6 Ibid., para. 7.78. 7 Ibid., para. 7.86. 5

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leurs organismes » ? La réponse à cette question était plus délicate car, en l’espèce, les fonds publics n’étaient pas directement mobilisés, le mécanisme étant financé par les producteurs de lait canadiens. Ici, le Groupe spécial se livre à l’interprétation du terme « octroyé » ou « provided ». Invoquant son sens ordinaire (citation d’un dictionnaire anglais à l’appui), il constate que ce terme ne recouvre pas seulement une contribution financière. Mais quel est donc le degré d’intervention requis pour qu’il y ait « octroi par les pouvoirs publics ou leurs organismes » ? Le Groupe spécial considère qu’il s’agit d’une « question de degré qui doit être traitée au cas pas cas » 4. La réponse est aisée s’agissant de la Commission canadienne du lait (« CCL »), société d’État. En l’occurrence, il s’agissait surtout de dire si les offices provinciaux de commercialisation, dans lesquels les producteurs jouent un rôle important, pouvaient être assimilés à des « organismes » des pouvoirs publics. Dans la mesure où ils « agissent expressément en vertu des pouvoirs qui leur sont délégués soit par le gouvernement fédéral, soit par un gouvernement provincial », le Groupe spécial en déduit qu’on peut « présumer qu’ils agissent en tant qu’organismes des pouvoirs publics canadiens » au sens de l’article 9:1 a) 5 et ce, bien qu’ils ne soient pas formellement constitués en tant qu’organismes des pouvoirs publics et qu’ils soient composés en totalité ou partie de personnes qui sont aussi des producteurs laitiers. Dans la mesure où ils agissent en vertu d’un pouvoir gouvernemental expressément délégué, on peut présumer qu’ils agissent en tant qu’organismes des pouvoirs publics 6. Le Groupe spécial parvient à la même conclusion concernant le Comité canadien de gestion des approvisionnements de lait (« CCGAL ») 7. Dès lors, il constate que « le lait offert aux transformateurs travaillant pour l’exportation […] à un prix réduit est fourni par les pouvoirs publics canadiens ou leurs organismes ». Constituant par ailleurs un versement en nature subordonné aux résultats à l’exportation, l’offre de lait au titre des classes 5 d) et e) constitue une subvention à l’exportation au sens de l’article 9:1 a) de l’Accord sur l’agriculture. Le Groupe spécial aboutit à la même conclusion s’agissant de l’article 9:1 c), qui concerne les « versements à l’exportation d’un produit agricole qui sont financés en vertu d’une mesure des pouvoirs publics, qu’ils représentent ou non une charge pour le Trésor public, y compris les versements qui sont financés par les recettes provenant d’un prélèvement imposé sur le produit agricole considéré ou sur un produit agricole dont le produit exporté est tiré » et soumet ce type d’actions aux engagements canadiens en matière de subventions 4

Ibid., par. 7.67. Ibid., par. 7.77. 6 Ibid., par. 7.78. 7 Ibid., par. 7.80. 5

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action to the Canadian commitments on agricultural export subsidies 8 . According to the Panel, in this case there had indeed been “payments on the export of an agricultural product” (first condition) “financed by virtue of governmental action” (second condition). As far as the first condition is concerned, it was mainly the word “payments” that caused problems. That is to say, did it also cover payments-inkind? Both the ordinary meaning of “payments” and a close examination of the context (second part of Article 9.1(c), other provisions of the Agreement on Agriculture) led the Panel to conclude that this was the case 9 . With respect to the second condition, the Panel found that the extent of governmental involvement was such that the measure should indeed be regarded as “financed by virtue of governmental action”, even though not financed directly with governmental funds 10 . This finding applied to both in-quota and over-quota milk. Furthermore, according to the figures supplied by Canada itself, total exports under Classes 5(d) and (e) exceeded the quantity commitment levels specified in its Schedule for all the dairy products at issue and for all the marketing years concerned. Accordingly, its export subsidies under Article 9.1 were in excess of its commitment levels, contrary to its obligations under Article 3.3 11 . Despite having found that the Special Milk Classes Scheme gave rise to an export subsidy under Article 9.1, the Panel proceeded to examine the arguments of the complainants under Article 10.1 of the Agreement on Agriculture, even though these were made in the alternative only. According to this provision, “export subsidies not listed in paragraph 1 of Article 9 shall not be applied in a manner which results in, or which threatens to lead to, circumvention of export subsidy commitments; nor shall non-commercial transactions be used to circumvent such commitments”.

8

Ibid., para. 7.113. Ibid., para. 7.93. 10 Ibid., para. 7.106. 11 Ibid., para. 7.116. Article 3.3 reads as follows: “Subject to the provisions of paragraphs 2(b) and 4 of Article 9, a Member shall not provide export subsidies listed in paragraph 1 of Article 9 in respect of the agricultural products or groups of products specified in Section II of Part IV of its Schedule in excess of the budgetary outlay and quantity commitment levels specified therein (…)”. 9

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agricoles à l’exportation 8. Or, pour le Groupe spécial, il y a bien en l’espèce existence de « versements à l’exportation d’un produit agricole », première condition, « financés en vertu d’une mesure des pouvoirs publics » seconde condition. S’agissant de la première condition, c’est essentiellement le terme de « versements » qui faisait problème : couvre-t-il également les versements en nature ? Tant le sens ordinaire de « versements » qu’un examen approfondi du contexte (deuxième partie de l’article 9:1 c), autres dispositions de l’Accord sur l’agriculture) poussent le Groupe spécial à considérer que c’est le cas 9. S’agissant de la seconde condition, le Groupe spécial constate que le degré d’intervention des pouvoirs publics est tel que la mesure doit bien être considérée comme « financée par les pouvoirs publics », et ce bien qu’elle ne soit pas directement financée sur des fonds publics 10. La constatation vaut à la fois pour le lait intra-quota et hors quota. De surcroît, selon les chiffres fournis par le Canada lui-même, les exportations totales au titre des classes 5 d) et e) dépassent les niveaux d’engagement de réduction des quantités indiqués dans sa Liste pour tous les produits laitiers en cause et pour toutes les campagnes de commercialisation concernées. Dès lors, ses subventions à l’exportation au titre de l’article 9:1 excèdent ses niveaux d’engagement, en violation des obligations lui incombant au titre de l’article 3:3 11. Bien qu’il constate que le Programme des classes spéciales de lait donne lieu à une subvention à l’exportation au titre de l’article 9:1, le Groupe spécial se livre à l’examen des allégations des plaignants dans le champ de l’article 10:1 de l’Accord sur l’agriculture, allégations qui n’étaient que subsidiaires. En effet, selon cette disposition, « les subventions à l’exportation qui ne sont pas énumérées au paragraphe 1 de l’article 9 ne seront pas appliquées d’une manière qui entraîne ou menace d’entraîner, un contournement des engagements en matière de subventions à l’exportation ; il ne sera pas non plus recouru à des transactions non commerciales pour contourner ces engagements ». Le Groupe spécial justifie cet examen, surprenant de prime abord au regard du principe d’économie jurisprudentielle, en recourant principalement à 8

Ibid., par. 7.113. Ibid., par. 7.93. 10 Ibid., par. 7.106. 11 Ibid., par. 7.116. L’article 3:3 se lit comme suit : « Sous réserve des dispositions des paragraphes 2 b) et 4 de l’article 9, un Membre n’accordera pas de subventions à l’exportation énumérées au paragraphe 1 de l’article 9 pour ce qui est des produits agricoles ou groupes de produits spécifiés dans la section II de la Partie IV de sa Liste excédant les niveaux d’engagement en matière de dépenses budgétaires et de quantités qui y sont spécifiées […] ». 9

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The Panel gave two main reasons for making this examination, which on the face of it would appear to be ruled out by the principle of judicial economy. First of all, the Panel had in mind the possibility of an appeal. In this event, were the Appellate Body to reverse the findings under Article 9.1, it would be unable to make recommendations or rule on the claims of the parties under Article 10.1 if the Panel had not previously made a factual assessment and weighed the evidence submitted, “an exercise which could go beyond the jurisdiction of the Appellate Body” 12 . Secondly, the Panel considered that it would only partially dispose of the matter at issue if it failed to examine the claims relating to violation of Article 10.1 and that, accordingly, the dispute would be less effectively resolved. This reasoning led the Panel to make an examination in the alternative of the subsidiary claims of the complainants, while noting that no recommendation or ruling by the DSB would be necessary if its findings under Article 9.1 were adopted. The reasoning verges on the surreal since the Panel had to start by assuming that the Canadian export subsidies did not fall under Article 9.1 even though it had just shown the opposite to be the case! This, however, is a practice that panels have gradually built up 13 by drawing inferences from certain statements made by the Appellate Body 14 .

Thus, it was in the alternative that the Panel found that there had also been a violation of Article 10.1 of the Agreement on Agriculture. Accordingly, whether its actions were considered in relation to Article 9 or Article 10, Canada had violated the more general Article 8 of the Agreement on Agriculture, according to which “each Member undertakes not to provide export subsidies otherwise than in conformity with this Agreement”. The Panel then turned to the United States claim of violation of Article 3 of the SCM Agreement, which imposes a general prohibition on import subsidies. Having determined the existence of export subsidies in violation of the Agreement on Agriculture, it decided not to examine this article on grounds of judicial economy. The outcome might well have been different if the United States had invoked the rules and procedures of Article 4 of the SCM

12

Ibid., para. 7.119. India – Patent Protection for Pharmaceutical and Agricultural Chemical Products, WT/DS50/AB/R, adopted 16 January 1998. 14 Australia – Measures Affecting Importation of Salmon, WT/DS18/AB/R, adopted 6 November 1998, paras. 213 and 223; Canada – Certain Measures Concerning Periodicals, WT/DS31/AB/B, adopted 30 July 1997, p. 25. 13

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deux arguments. D’abord, le Groupe spécial conserve à l’esprit la possibilité d’un appel. Dans cette éventualité et au cas où l’Organe d’appel infirmerait les constatations au titre de l’article 9:1, il ne pourrait formuler des recommandations ou statuer sur les allégations des parties dans le champ de l’article 10:1 si le Groupe spécial n’avait pas auparavant effectué l’analyse factuelle et évalué les éléments de preuve présentés, « processus qui irait audelà de ce pourquoi l’Organe d’appel a compétence » 12. Ensuite, le Groupe spécial considère qu’il ne réglerait la question que partiellement s’il ne se livrait pas à l’examen des allégations de violation de l’article 10:1 et que le différend serait donc moins efficacement résolu. Ce raisonnement conduit donc le Groupe spécial à examiner subsidiairement les arguments subsidiaires des plaignants, précisant qu’aucune recommandation ou décision de l’ORD ne sera nécessaire si ses constatations au titre de l’article 9:1 sont adoptées. Le raisonnement devient quelque peu surréaliste car le Groupe spécial doit alors partir du présupposé selon lequel les subventions à l’exportation canadiennes n’entrent pas dans le champ de l’article 9:1… alors même qu’il vient de démontrer le contraire ! Il s’agit cependant d’une pratique peu à peu établie par les groupes spéciaux 13, tirant là les conséquences de certaines déclarations de l’Organe d’appel 14. C’est ainsi à titre subsidiaire que le Groupe spécial conclut également à une violation de l’article 10:1 de l’Accord sur l’agriculture. Dès lors, que l’on se place sur le terrain de l’article 9 ou de l’article 10, le Canada a enfreint l’article 8 plus général de l’Accord sur l’agriculture qui dispose que « chaque Membre s’engage à ne pas octroyer de subventions à l’exportation si ce n’est en conformité avec le présent Accord ». Le Groupe spécial se penche ensuite sur l’allégation américaine de violation de l’article 3 de l’Accord SMC, qui pose une interdiction générale des subventions à l’exportation. Ayant conclu à l’existence de subventions à l’exportation en violation de l’Accord sur l’agriculture, il décide d’écarter son examen au titre du principe d’économie jurisprudentielle. Il en aurait sans doute été autrement si les Etats-Unis avaient invoqué les règles et procédures de l’article 4 de l’Accord SMC. Cet article énonce en effet des règles et procédures

12

Ibid., par. 7.119. Inde – Protection conférée par un brevet pour les produits pharmaceutiques et les produits chimiques pour l’agriculture, WT/DS50/AB/R, adopté le 16 janvier 1998. 14 Australie – Mesures visant les importations de saumons, WT/DS18/AB/R, adopté le 6 novembre 1998, par. 213 et 223 ; Canada – Certaines mesures concernant les périodiques, WT/DS31/AB/B, adopté le 30 juillet 1997, p. 25. 13

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Agreement. This provides for “special or additional” rules and procedures on dispute settlement, which are mainly of benefit to complaining parties 15 . The tariff-rate quota for fluid milk The complainants alleged that Canada had violated Article II.1(b) of the GATT 1994. This article reads as follows: “The products described in Part I of the Schedule relating to any contracting party, which are the products of territories of other contracting parties, shall, on their importation into the territory to which the Schedule relates, and subject to the terms, conditions or qualifications set forth in that Schedule, be exempt from ordinary customs duties in excess of those set forth and provided therein”. In addition, Article II.1(a) stipulates that: “Each contracting party shall accord to the commerce of the other contracting parties treatment no less favourable than that provided for in the appropriate Part of the appropriate Schedule annexed to this Agreement”. The only “term”, “condition” or “qualification” set forth in the Canadian Schedule reads as follows: “This quantity represents the estimated annual crossborder purchases imported by Canadian consumers”. Can the two conditions imposed by the Canadian domestic measures, namely that only consumer packaged milk for personal use and only transactions valued at less than C$ 20 are covered by the tariff-rate quota, be deemed to be included in the condition set forth in the Schedule? As this was not self-evident, Canada asked for its Schedule to be interpreted “in light of its negotiating history”. However, the Panel recalled that the concessions contained in a Schedule form part of the terms of the GATT 1994. The Appellate Body had previously pointed out that “as such, the only rules which may be applied in interpreting the meaning of a concession are the general rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention” 16 . Recourse to supplementary means of interpretation, including the preparatory work of the treaty and the circumstances of its conclusion (Article 32 of the Convention), then appears to be subsidiary to the principles laid down by Article 31. Considering, first of all, the ordinary meaning of the words to be interpreted, the Panel found that “(t)he words ‘[t]his quantity represents the estimated annual …’ are, in our view, introducing ‘terms’ related to the 15

Thus, a panel has to recommend to the DSB that the subsidy be withdrawn without delay and has to specify the time-period allowed for such withdrawal. Article 4 also imposes a time-frame that is stricter than the usual DSU time-frame for the settlement of disputes. 16 In European Communities – Customs Classification of Certain Computer Equipment, WT/DS62/AB/R, Report adopted 5 June 1998, paras. 84 to 86.

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« spéciales et additionnelles » pour le règlement des différends, au bénéfice essentiellement des parties plaignantes 15. Le contingent tarifaire pour le lait de consommation C’est ici une violation de l’article II:1 b) du GATT de 1994 qui est alléguée. Cet article se lit comme suit : « Les produits repris dans la première partie de la liste d’une partie contractante et qui sont les produits du territoire d’autres parties contractantes ne seront pas soumis, à leur importation sur le territoire auquel se rapporte cette liste et compte tenu des conditions ou clauses spéciales qui y sont stipulées, à des droits de douane proprement dits plus élevés que ceux de cette liste ». En complément, l’article II:1 a) précise que : « Chaque partie contractante accordera aux autres parties contractantes, en matière commerciale, un traitement qui ne sera pas moins favorable que celui qui est prévu dans la partie appropriée de la liste correspondante annexée au présent Accord ». Or, la seule « condition » ou « clause spéciale » énoncée dans la Liste canadienne est la suivante : « Cette quantité représente un estimé des achats annuels outre-frontière importés par les consommateurs canadiens ». Les deux conditions qu’imposent des mesures internes canadiennes – seul le lait conditionné pour la vente au détail et destiné à la consommation personnelle et seules les transactions de moins de 20 $ relèvent du contingent tarifaire – peuvent-elles être considérées comme incluses dans la condition énoncée dans la Liste ? Cela n’allant pas de soi a priori, le Canada souhaitait que sa Liste soit interprétée « à la lumière de la négociation ». Mais le Groupe spécial rappelle que les concessions reprises dans une Liste font partie des termes du GATT de 1994. L’Organe d’appel a eu l’occasion de préciser que « de ce fait, les seules règles qui peuvent être appliquées pour interpréter une concession sont les règles générales d’interprétation des traités énoncées dans la Convention de Vienne » 16. Le recours aux moyens complémentaires d’interprétation, notamment les travaux préparatoires et les circonstances dans lesquelles le traité a été conclu (article 32 de cette Convention) apparaît alors subsidiaire par rapport aux principes posés par l’article 31. Or, s’attachant d’abord au sens ordinaire des termes à interpréter, le Groupe spécial remarque que « les mots ‘[c]ette quantité représente un estimé …’ définissent des ‘modalités’ se rapportant à la valeur du contingent – c’est-à15

Ainsi, le Groupe spécial doit recommander à l’ORD que la subvention soit retirée sans retard et doit spécifier le délai imparti pour le retrait. L’article 4 impose également des délais plus rigoureux que ceux prévus par le Mémorandum d’accord. 16 Communautés européennes – Classement tarifaire de certains matériels informatiques, WT/DS62/AB/R, adopté le 5 juin 1998, par. 84-86.

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quantity of the quota – i.e., describing the way the size of the quota was determined – rather than setting out ‘conditions’ as to the kind of imports qualified to enter Canada under this quota”. The immediate context confirms the Panel’s view since, for other quotas, the conditions are much more precise 17 . Moreover, recalling the principle of legal certainty and predictability, the Panel found that there was no need to examine the history of the negotiations as well. However, it did refer to it to make clear that the historical background would not be decisive in making the Canadian case. The conclusion was as follows: “Canada, by restricting the access to the tariff-rate quota for fluid milk to (i) consumer packaged milk for personal use and (ii) entries valued at less than C$ 20, acts inconsistently with its obligations under Article II.1(b) of the GATT 1994” 18 . Accordingly, the Panel did not consider it necessary to examine whether Canada was also violating Article 3 of the Licensing Agreement.

In conclusion, the Panel recommended that the DSB request Canada:

(i)

(ii)

to bring its dairy products marketing regime into conformity with its obligations in respect of export subsidies under the Agreement on Agriculture; and to bring its tariff-rate quota for fluid milk into conformity with the GATT 1994.

2. The issues appealed Did the Panel err in its interpretation and application of:

- Article 9.1(a) of the Agreement on Agriculture, in particular, with respect to the expressions “direct subsidies, including payments-inkind” and “governments or their agencies”; - Article 9.1(c) of the Agreement on Agriculture, in particular, with respect to the term “payments” and the expression “financed by virtue of governmental action”; 17

Thus, for yoghurt and ice cream, the following is added: “access for yoghurt [ice cream] in retail sized containers only”. Cf. Panel Report, para. 7.153. 18 Ibid., para. 7.156.

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dire décrivent la façon dont le volume du contingent a été déterminé – plutôt que d’exposer des ‘conditions’ quant au type d’importations admises à entrer au Canada au bénéfice de ce contingent ». Le contexte immédiat renforce le point de vue du Groupe spécial car, pour d’autres contingents, les conditions sont beaucoup plus précises 17. Rappelant par ailleurs le principe de la sécurité juridique et de la prévisibilité, le Groupe spécial considère qu’il n’a pas dès lors à examiner également l’historique de la négociation. Il s’y réfère toutefois pour préciser que cet historique ne serait pas déterminant pour étayer la position canadienne. La conclusion est la suivante : « En restreignant l’accès au contingent tarifaire pour le lait de consommation i) au lait conditionné pour la vente au détail et destiné à la consommation personnelle et ii) aux importations évaluées à moins de 20 dollars canadiens, le Canada agit d’une manière incompatible avec les obligations qui lui incombent au titre de l’article II:1 b) du GATT de 1994 » 18. Le Groupe spécial ne juge pas nécessaire dès lors d’examiner si le Canada viole aussi l’article 3 de l’Accord sur les licences. En conclusion, le Groupe spécial recommande que l’ORD demande au Canada : (i)

(ii)

de mettre son régime de commercialisation des produits laitiers en conformité avec ses obligations concernant les subventions à l’exportation au titre de l’Accord sur l’agriculture et ; de mettre son contingent tarifaire pour le lait de consommation en conformité avec le GATT de 1994.

2. Questions soumises à appel Le Groupe spécial a-t-il commis une erreur dans son interprétation et son application de : - l’article 9:1 a) de l’Accord sur l’agriculture, en particulier pour ce qui des expressions « subventions directes, y compris des versements en nature » et « les pouvoirs publics et leurs organismes » ; - l’article 9:1 c) de l’Accord sur l’agriculture, en particulier pour ce qui est du terme « versements » et de l’expression « financés en vertu d’une mesure des pouvoirs publics » ; 17

Ainsi, pour le yoghourt et la crème glacée est ajouté : « Accès pour le yoghourt [la crème glacée] en contenants pour la vente au détail seulement ». Rapport du Groupe spécial, par. 7.153. 18 Ibid., par. 7.156.

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- the term “export subsidies” in Article 10.1 of the Agreement on Agriculture? Moreover, did the Panel err in finding that Canada acted inconsistently with its obligations under Article II.1(b) of the GATT 1994 by restricting access to the tariff-rate quota for fluid milk to consumer packaged milk for personal use, valued at less than C$20?

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- l’expression « subventions à l’exportation » figurant à l’article 10:1 de l’Accord sur l’agriculture. Par ailleurs, le Groupe spécial a-t-il commis une erreur en constatant que le Canada a agi d’une manière incompatible avec les obligations qui lui incombent au titre de l’article II:1 b) du GATT de 1994 en restreignant l’accès au contingent tarifaire pour le lait de consommation au lait conditionné pour la vente au détail et destiné à la consommation personnelle, évalué à moins de 20 $ canadiens ?

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IV. THE REASONING OF THE APPELLATE BODY

1. The Special Milk Classes Scheme Article 9.1(a) of the Agreement on Agriculture The Appellate Body rejected the Panel’s interpretation of the expression “direct subsidies, including payments-in-kind”. On the other hand, it confirmed its interpretation of the expression “governments or their agencies”. With respect to the notion of “direct subsidies, including payments-inkind”, the Appellate Body criticized the Panel for taking shortcuts and making over-hasty assumptions. Thus, the Panel was wrong in assuming that a payment in kind is necessarily a direct subsidy. For the Appellate Body, “(a)t no point did the Panel examine whether the ‘payments-in-kind’ that it found to exist were ‘subsidies’, let alone ‘direct subsidies’” 19 . The Panel started out from the assumption that “because the measures were ‘payments-in-kind’ they were, therefore, also ‘direct subsidies’” 20 . However, “payments-in-kind” described only one of the forms in which “direct subsidies” may be granted. Thus, the “mere fact that a ‘payment in kind’ has been made does not, by itself, imply that a ‘subsidy’, ‘direct’ or otherwise, has been granted” 21 . The Panel did not specifically examine either the meaning of the expression “direct subsidies” or whether the provision of milk to processors for export under Special Classes 5(d) and (e) constituted “direct subsidies”.

Moreover, the Panel also erred in holding that the word “payments”, in the expression “payments-in-kind”, “‘necessarily’ connotes a gratuitous act, a bounty or benefit” 22 . To the Appellate Body, “each of these meanings describes the economic value of a transfer, both from the perspective of the grantor and of the recipient. These meanings all infer that the economic resources transferred by way of the payment were given in exchange for less than full value and, in the case of a ‘gratuitous’ payment, without any exchange of value at all” 23 .

19

Appellate Body Report, para. 86. Ibid. 21 Ibid., para. 87. 22 Ibid., para. 89. 23 Ibid. 20

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IV. RAISONNEMENT DE L’ORGANE D’APPEL

1. Le Programme des classes spéciales de lait L’article 9:1 a) de l’Accord sur l’agriculture L’Organe d’appel infirme l’interprétation faite par le Groupe spécial de l’expression « subventions directes, y compris des versements en nature ». En revanche, il confirme celle de l’expression « les pouvoirs publics et leurs organismes ». Sur la notion de « subventions directes, y compris des versements en nature », l’Organe d’appel reproche au Groupe spécial certains raccourcis et assimilations trop rapides. Ainsi, c’est à tort que le Groupe spécial a constaté qu’un versement en nature était nécessairement une subvention directe. Pour l’Organe d’appel, « [à] aucun moment, [le Groupe spécial] n’a cherché à savoir si les ‘versements en nature’ dont il avait constaté l’existence étaient des ‘subventions’, et a fortiori des ‘subventions directes’ » 19. Le Groupe spécial est parti de l’idée selon laquelle, « puisque les mesures étaient des ‘versements en nature’, elles étaient donc aussi des ‘subventions directes’ » 20. Les « versements en nature » ne sont pourtant qu’une des formes sous lesquelles des « subventions directes » peuvent être accordées. Ainsi, le « simple fait qu’un ‘versement en nature’ a été effectué ne signifie pas, en soi, qu’une ‘subvention’, ‘directe’ ou autre, a été accordée » 21. Le Groupe spécial n’a donc pas examiné spécifiquement le sens de l’expression « subventions directes » ni la question de savoir si la fourniture de lait aux transformateurs travaillant pour l’exportation au titre des classes spéciales 5 d) et e) constituaient des « subventions directes ». Par ailleurs, le Groupe spécial a aussi commis une erreur en considérant que le terme « versements », dans l’expression « versements en nature », « désigne ‘nécessairement’ un acte gratuit, une prime ou un avantage » 22. Pour l’Organe d’appel, « chacun de ces sens décrit la valeur économique d’un transfert, tant du point de vue de celui qui l’effectue que du bénéficiaire. Ces sens impliquent tous que les ressources économiques transférées au moyen du versement l’ont été moyennant contrepartie non totale et, dans le cas d’un versement ‘gratuit’, sans contrepartie du tout » 23. 19

Rapport de l’Organe d’appel, par. 86. Idem. 21 Ibid., par. 87. 22 Ibid., par. 89. 23 Idem. 20

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Thus, the Panel was wrong to equate a “payment in kind” with a “direct subsidy”, and then a “payment in kind” with a “benefit”. For the Appellate Body: “The conferral of a ‘benefit’ does not necessarily constitute a ‘payment in kind’, and a ‘payment in kind’ is not necessarily a ‘direct subsidy’” 24 . In fact, in reversing the Panel’s interpretative approach, the Appellate Body also reversed its conclusions, in so far as they were based, in part, on that approach. However, it did not find it necessary to examine whether export subsidies, as listed in Article 9.1(a), were conferred under the Special Milk Classes Scheme, reserving judgment for its analysis of Article 9.1(c) 25 . With respect to “governments or their agencies”, on the other hand, the Appellate Body confirmed the findings of the Panel. Canada considered that the provincial milk marketing boards were not “government agencies”. The Panel had erred in reaching this conclusion “solely on the basis of one characteristic: the delegation of some governmental authority”. Taking the ordinary meaning of the words and relying on various dictionary definitions, the Appellate Body found that “A ‘government agency’ is, in our view, an entity which exercises powers vested in it by a ‘government’ for the purpose of performing functions of a ‘governmental’ character, that is, to ‘regulate’, ‘restrain’, ‘supervise’ or ‘control’ the conduct of private citizens”, which does not prevent it from enjoying a “degree of discretion in the exercise of its functions” 26 . The Panel had applied precisely these concepts, examining both the source of the boards’ powers and the functions they performed and had rightly concluded that they were government agencies.

Article 9.1(c) of the Agreement on Agriculture On this point, the Appellate Body agreed with both the Panel’s method and its conclusions. For the Appellate Body, the ordinary meaning of “payments” in the expression “payments-in-kind” was consistent with the dictionary definition of the word. It denoted a “transfer of economic resources” which could take monetary form but could also take the form of goods or services. The context supported this conclusion, whereas “the contrary view would, in our opinion, elevate form over substance and permit Members to circumvent the subsidy 24

Ibid., para. 91. Cf. infra. 26 Ibid., para. 97. 25

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C’est donc à tort que le Groupe spécial a assimilé un « versement en nature » à une « subvention directe », puis un « versement en nature » à un « avantage ». Pour l’Organe d’appel, « [c]onférer un ‘avantage’ ne donne pas lieu nécessairement à un ‘versement en nature’ et un ‘versement en nature’ n’est pas nécessairement une ‘subvention directe’ » 24. De fait, infirmant l’approche du Groupe spécial, l’Organe d’appel infirme aussi les conclusions auxquelles il est parvenu, en ce qu’elles sont fondées en partie sur cette approche. Il ne juge toutefois pas nécessaire de dire si le Programme des classes spéciales de lait donne lieu ou non à des subventions à l’exportation au titre de l’article 9:1 a), parvenant à cette conclusion pour l’article 9:1 c) 25. Sur « les pouvoirs publics et leurs organismes », l’Organe d’appel confirme en revanche les constatations du Groupe spécial. Le Canada estime que les offices provinciaux de commercialisation du lait ne sont pas des « organismes publics ». Le Groupe spécial aurait commis une erreur en aboutissant à cette conclusion « seulement sur la base d’une caractéristique : la délégation d’un certain pouvoir gouvernemental ». S’attachant au sens ordinaire de l’expression, s’appuyant sur plusieurs dictionnaires, l’Organe d’appel précise qu’« [u]n ‘organisme public’ est, à notre sens, une entité qui exerce des pouvoirs qui lui sont conférés par les ‘pouvoirs publics’ dans le but d’exercer des fonctions d’un caractère ‘public’, c’est-à-dire ‘réglementer’, ‘discipliner’, ‘superviser’ ou ‘contrôler’ la conduite des particuliers » ce qui ne l’empêche pas d’avoir une « certaine latitude dans l’exercice de ses fonctions » 26. Or, le Groupe spécial a précisément appliqué cette méthode, examinant aussi bien l’origine que les fonctions exercées par ces offices et a conclu à juste titre qu’ils étaient des organismes publics. L’article 9:1 c) de l’Accord sur l’agriculture Sur ce point, l’Organe d’appel confirme et la méthode et les conclusions du Groupe spécial. Pour l’Organe d’appel, le terme de « versements » dans l’expression « versements en nature » correspond au sens ordinaire du mot tel que le donne le dictionnaire. Il s’agit d’un « transfert de ressources économiques » qui peut être effectué sous forme monétaire, mais aussi sous forme de biens et de services. Le contexte étaye cette constatation, tandis que « [l]e point de vue contraire aurait pour effet, selon nous, de faire passer la forme avant le fond et 24

Ibid., par. 91. Cf. infra. 26 Ibid., par. 97. 25

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disciplines set forth in Article 9 of the Agreement on Agriculture”. In particular, no account could be taken, under Article 9.1(c), of the “revenue foregone” mentioned in Article 1(c) of the Agreement. Similarly, the Appellate Body agreed with the Panel that the “payments” made under the Special Milk Classes Scheme were “financed by virtue of governmental action”. Since all of the bodies involved in the supply of milk under Special Classes were “government agencies” under Article 9.1(a), there was a strong presumption that their conduct in managing the Scheme could be regarded as “governmental action”. All the same, it went on to verify the validity of this presumption and, from the form and extent of the involvement, concluded that “we have no doubt that the transfer of resources takes place ‘by virtue of governmental action’” 27 . It therefore rejected Canada’s appeal on this point, holding that the making available of milk under Classes 5(d) and (e) did indeed constitute an export subsidy within the meaning of Article 9.1(c).

Article 10.1 of the Agreement on Agriculture The Appellate Body saw no reason to examine Canada’s appeal under Article 10.1 as the Panel’s findings in this respect were only subsidiary. Since it had accepted that the provision of milk under Special Classes 5(d) and (e) constituted export subsidies, as listed in Article 9.1(c), the Panel’s reasoning under Article 10.1 was “completely moot and, thus, of no legal effect” 28 .

2. The tariff-rate quota for fluid milk Canada argued that the Panel erred by failing to ascribe any meaning, in the sense of “limitative effect”, to the language of the notation in its Schedule. The Appellate Body upheld the Canadian claim, finding that the Panel had disregarded the principle of effectiveness in its interpretation. “The applicable fundamental principle of effet utile is that a treaty interpreter is not free to adopt a meaning that would reduce parts of a treaty to redundancy or inutility” 29 . In this particular case, the Panel should not have assumed that

27

Ibid., para. 120. Ibid., para. 124. 29 Ibid., para. 133. 28

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de permettre aux Membres de contourner les disciplines concernant les subventions énoncées à l’article 9 de l’Accord sur l’agriculture ». En particulier, il ne pourrait pas être tenu compte, dans l’article 9:1 c) des « recettes sacrifiées » qu’évoque l’article 1 c) de l’Accord. De même, l’Organe d’appel donne raison au Groupe spécial lorsque ce dernier considère que lesdits « versements » dans le cadre du Programme des classes spéciales du lait sont « financés en vertu d’une mesure des pouvoirs publics ». Ayant admis infra que tous les organismes participant à la fourniture de lait au titre des classes spéciales sont des « organismes des pouvoirs publics » au sens de l’article 9:1 a), il présume que leur conduite dans la gestion du Programme peut être considérée comme une « mesure des pouvoirs publics ». Il procède tout de même à la vérification du bien-fondé de sa présomption et conclut au regard de la forme et du degré de l’intervention : « [N]ous n’avons aucun doute que le transfert de ressources a lieu ‘en vertu d’une mesure des pouvoirs publics’ » 27. Il rejette donc l’appel du Canada sur ce point : l’offre de lait au titre des classes 5 d) et e) constitue bien une subvention à l’exportation énumérée à l’article 9:1 c). L’article 10:1 de l’Accord sur l’agriculture L’Organe d’appel se refuse à examiner l’appel du Canada à ce titre, les constatations du Groupe spécial n’étant ici que subsidiaires. Comme il admet que l’offre de lait au titre des classes 5 d) et e) constitue bien une subvention à l’exportation énumérée à l’article 9:1 c), les raisonnements du Groupe spécial relatif à l’article 10:1 « ne présentent aucun intérêt et n’ont donc pas d’effet juridique » 28. 2. Le Contingent tarifaire applicable au lait de consommation Ici, le Canada reproche au Groupe spécial d’avoir vidé de son sens le libellé de la note figurant dans sa Liste en lui enlevant tout « effet limitatif ». L’Organe d’appel lui donne raison sur ce point considérant que le Groupe spécial n’a pas tenu compte du principe d’efficacité dans son interprétation. Or, « [l]e principe fondamental applicable de l’effet utile est que celui qui interprète un traité n’est pas libre d’adopter un sens qui aurait pour résultat de rendre redondantes ou inutiles des parties du traité » 29. En l’espèce, le Groupe spécial ne devait pas partir de l’hypothèse que le Canada ne poursuivait « aucun 27

Ibid., par. 120. Ibid., par. 124. 29 Ibid., par. 133. 28

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Canada projected “no identifiably necessary or useful qualifying or limiting purpose in inscribing the notation in its Schedule”. The Panel had also given too narrow an interpretation to the expression “cross-border purchases imported by Canadian consumers” in the Canadian notation. This language “may well be taken to refer to imports of fluid milk made by Canadian consumers for personal use in the course of cross-border shopping”. In any event, it did not seem clear on its face to the Appellate Body which, on the contrary, found it “general and ambiguous”. It was therefore necessary to turn to supplementary means of interpretation and, in particular, to examine the historical background against which the terms were negotiated. Having proceeded in this fashion, the Appellate Body was unable to agree with the Panel’s finding that by restricting access to the tariff-rate quota for fluid milk to “consumer packaged milk for personal use” Canada had acted inconsistently with its obligations under Article II.1(b) of the GATT 1994. On the other hand, it did agree with the Panel’s finding that by restricting access to the tariff-rate quota for fluid milk to “entries valued at less than C$ 20” Canada had acted inconsistently with its obligations under Article II.1(b) of the GATT 1994. This condition was not, in fact, reflected in the notation at issue.

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but limitatif ou restrictif dont on peut dire qu’il était nécessaire ou utile lorsqu’il a inscrit la note dans sa Liste ». Le Groupe spécial a également interprété trop restrictivement l’expression « achats […] outre-frontière importés par les consommateurs canadiens » figurant dans la note de Canada. Ce libellé « peut fort bien désigner les importations de lait de consommation effectuées par les consommateurs canadiens pour leur consommation personnelle au cours d’achats outrefrontière ». Il n’apparaît en tous cas pas clair prima facie à l’Organe d’appel, qui le considère au contraire comme « général et ambigu ». Dès lors, cela justifie le recours aux moyens complémentaires d’interprétation et en particulier un examen de l’historique de sa négociation. Ayant procédé ainsi, l’Organe d’appel ne souscrit pas à la constatation du Groupe spécial selon laquelle le Canada en restreignant l’accès au contingent tarifaire pour le lait de consommation « au lait conditionné pour la vente au détail et destiné à la consommation personnelle » agit d’une manière incompatible avec les obligations qui lui incombent au titre de l’article II:1 b) du GATT. En revanche, il admet la constatation selon laquelle en restreignant l’accès au contingent tarifaire pour le lait de consommation « aux importations évaluées à moins de 20 $ canadiens » le Canada agit d’une manière incompatible avec les obligations qui lui incombent au titre de l’article II:1 b) du GATT. Cette condition n’est en effet pas reprise dans la note en cause.

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V. CONCLUSIONS OF THE APPELLATE BODY AND IMPLEMENTATION

1. Conclusions of the Appellate Body Thus, the Appellate Body: “a)

reverses the Panel's interpretation of the terms ‘direct subsidies’ and ‘payments-in-kind’, as used in Article 9.1(a) of the Agreement on Agriculture, and, in consequence, reverses the Panel's finding that Canada, through Special Milk Classes 5(d) and 5(e), has acted inconsistently with its obligations under Article 3.3 and Article 8 of the Agreement on Agriculture by providing export subsidies as listed in Article 9.1(a) of that Agreement in excess of the quantity commitment levels specified in Canada's Schedule; but, in light of the finding in paragraph (b) below, sees no reason to examine whether export subsidies as listed in Article 9.1(a) are conferred through Special Milk Classes 5(d) and 5(e);

b)

upholds the Panel's finding that Canada, through Special Milk Classes 5(d) and 5(e), has acted inconsistently with its obligations under Article 3.3 and Article 8 of the Agreement on Agriculture by providing export subsidies as listed in Article 9.1(c) of that Agreement in excess of the quantity commitment levels specified in Canada's Schedule;

c)

declines to examine the Panel's alternative finding under Article 10.1 of the Agreement on Agriculture since, in light of our finding in paragraph (b) above, that alternative finding has no legal effect; and

d)

reverses the Panel's finding that Canada, by restricting access to the tariff-rate quota for fluid milk in its Schedule to consumer packaged milk, imported by Canadian consumers for personal use, acts inconsistently with its obligations under Article II:1(b) of the GATT 1994; but upholds the Panel's finding that Canada, by restricting

Canada – Produits laitiers

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V. CONCLUSIONS DE L’ORGANE D’APPEL ET MISE EN ŒUVRE

1. Conclusions de l’Organe d’appel Ainsi, l’Organe d’appel : « a)

infirme l'interprétation que le Groupe spécial a donnée des expressions ‘subventions directes’ et ‘versements en nature’ figurant à l'article 9:1 a) de l'Accord sur l'agriculture et, par conséquent, infirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle le Canada, par le biais des classes spéciales de lait 5 d) et 5 e), a agi d'une manière incompatible avec les obligations qui lui incombent au titre de l'article 3:3 et de l'article 8 de l'Accord sur l'agriculture en octroyant des subventions à l'exportation énumérées à l'article 9:1 a) dudit accord excédant les niveaux d'engagement en matière de quantités spécifiés dans sa Liste; mais, compte tenu de la constatation figurant au paragraphe b) ci-après, ne voit aucune raison d'examiner la question de savoir si des subventions à l'exportation énumérées à l'article 9:1 a) sont conférées par le biais des classes spéciales de lait 5 d) et 5 e) ;

b)

confirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle le Canada, par le biais des classes spéciales de lait 5 d) et 5 e), a agi d'une manière incompatible avec les obligations qui lui incombent au titre de l'article 3:3 et de l'article 8 de l'Accord sur l'agriculture en octroyant des subventions à l'exportation énumérées à l'article 9:1 c) dudit accord excédant les niveaux d'engagement en matière de quantités spécifiés dans sa Liste ;

c)

s'abstient d'examiner la constatation formulée à titre subsidiaire par le Groupe spécial au titre de l'article 10:1 de l'Accord sur l'agriculture puisque, compte tenu de la constatation figurant au paragraphe b) cidessus, cette constatation subsidiaire n'a aucun effet juridique ; et

d)

infirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle le Canada, en restreignant l'accès au contingent tarifaire pour le lait de consommation inscrit dans sa Liste au lait conditionné pour la vente au détail, importé par les consommateurs canadiens pour leur consommation personnelle, agit d'une manière incompatible avec les

52

The Case-Law of the WTO

access to the tariff-rate quota for fluid milk in its Schedule to entries valued at less than C$20, acts inconsistently with its obligations under Article II.1(b) of the GATT 1994” 30 .

The Appellate Body therefore “recommends that the DSB request that Canada bring its measures found in this Report, and in the Panel Report as modified by this Report, to be inconsistent with its obligations under the Agreement on Agriculture and the GATT 1994 into conformity with those agreements” 31 . 2. Implementation of the Appellate Body Report The Reports of the Panel and Appellate Body were adopted by the DSB on 27 October 1999. At the DSB meeting held on 19 November 1999, Canada stated its intention to conform with the DSB’s recommendations and rulings. The three parties reached agreement on a four-stage “reasonable period” for their implementation, which was to be completed by 31 December 2000 at the latest.

30 31

Ibid., para. 144. Ibid., para. 145.

La jurisprudence de l’OMC

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obligations qui lui incombent au titre de l'article II:1 b) du GATT de 1994; mais confirme la constatation du Groupe spécial selon laquelle le Canada, en restreignant l'accès au contingent tarifaire pour le lait de consommation inscrit dans sa Liste aux importations évaluées à moins de 20 dollars canadiens, agit d'une manière incompatible avec les obligations qui lui incombent au titre de l'article II:1 b) du GATT de 1994 » 30. En conséquence, l’Organe d'appel « recommande que l'ORD demande au Canada de mettre ses mesures qui, dans le présent rapport et dans le rapport du Groupe spécial, tel qu'il est modifié par le présent rapport, sont jugées incompatibles avec les obligations qui lui incombent au titre de l'Accord sur l'agriculture et du GATT de 1994, en conformité avec ces accords » 31. 2. Mise en œuvre du rapport de l’Organe d’appel Les rapports du Groupe spécial et de l’Organe d’appel ont été adoptés par l’ORD le 27 octobre 1999. Lors de la réunion de l’ORD du 19 novembre 1999, le Canada a exprimé son intention de se conformer aux recommandations et décisions de l’ORD. Les trois parties sont parvenues à un accord sur quatre périodes distinctes pour leur mise en œuvre correspondant à un « délai raisonnable ». La mise en œuvre devrait être achevée au plus tard le 31 décembre 2000.

30 31

Ibid., par. 144. Ibid., par. 145.

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Canada – Dairy Products

VI. OBSERVATIONS

Canada – Dairy Products was the first case brought before a panel to involve the fundamental – and particularly sensitive – export subsidy provisions of the Agreement on Agriculture. Here, the dispute settlement system was venturing into the uncharted territory of government support for agricultural products which it is intended should progressively incorporate WTO rules and disciplines. From this standpoint, the Canadian regime was singularly complex. As far as procedure is concerned, the case revealed the increasing importance of the principle of effectiveness as a method of interpretation. On the one hand, the Appellate Body endeavoured to give the words their full meaning. This is apparent, for example, from its reasoning in connection with the notion of “payments-in-kind” (Article 9.1(a)). Its analysis was methodical and its punctiliousness led it to criticize the Panel’s shortcuts and oversimplifications. On the other hand, it is plain that “the entire interpretation policy is guided by the overriding idea of bringing the system into overall balance” 32 . This clearly emerges, for example, from its interpretation of the notion of “payments” under Article 9.1(c) of the Agreement on Agriculture. Starting from the ordinary meaning of the word, with the backing of dictionaries, the Appellate Body then sought to determine whether the context supported its findings and, finally, applied the principle of effectiveness to conclude that “the contrary view would, in our opinion, elevate form over substance and permit Members to circumvent the subsidy disciplines set forth in Article 9 of the Agreement on Agriculture”. This bespeaks the “plasticity” of the methods of interpretation of WTO law 33 , with the Appellate Body constantly veering between a literal analysis and a more global and comprehensive approach. As for the substance of the case, in applying these methods, the Appellate Body demonstrated its intention of giving full effect to the provisions of Agreement on Agriculture, which it interpreted fairly extensively. Thus, by construing broadly the concept of “interests of the State”, it finally declined to “re-open the debate on recourse to corporatist organizations in connection with the management of regulated sectors” 34 . The principle of effectiveness also applies to the notion of “export subsidies”. 32

H. Ruiz Fabri, “Organisation mondiale du commerce. Chronique du règlement des différends, 1999”, JDI, 2000, vol. 127, n°2, p. 386. 33 Ibid., p. 411. 34 Ibid., p. 416.

Canada – Produits laitiers

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VI. OBSERVATIONS

L’affaire Canada – Produits laitiers est la première portée devant un groupe spécial qui mette en jeu les dispositions fondamentales – et particulièrement sensibles – de l’Accord sur l’agriculture relatives aux subventions à l’exportation. Le système de règlement des différends pénétrait ici dans la nébuleuse des aides publiques aux produits agricoles, ces derniers ayant progressivement vocation à intégrer le droit commun de l’OMC. Le dispositif canadien présentait de ce point de vue une singulière complexité. Sur la procédure, l’affaire est révélatrice de l’importance croissante du principe de l’effet utile dans les méthodes d’interprétation. D’un côté, l’Organe d’appel s’attache à donner aux mots tout leur sens. Le raisonnement qu’il développe par exemple à propos de la notion de « versements en nature » (article 9:1 a)) en témoigne. L’analyse est méthodique et ses exigences pointilleuses le conduisent à censurer les raccourcis trop simplificateurs du Groupe spécial. De l’autre côté, il est manifeste que « la prévalence de l’objectif d’équilibre général du système […] guide toute la politique d’interprétation » 32. Cela ressort bien, par exemple, de son interprétation de la notion de « versements » dans le champ de l’article 9:1 c) de l’Accord sur l’agriculture. Partant du sens ordinaire du mot, dictionnaires à l’appui, l’Organe d’appel recherche ensuite si le contexte étaye ses constatations et, enfin, applique le principe de l’effet utile pour remarquer que « le point de vue contraire aurait pour effet, selon nous, de faire passer la forme avant le fond et de permettre aux Membres de contourner les disciplines concernant les subventions énoncées à l’article 9 de l’Accord sur l’agriculture ». C’est dire la « plasticité » des méthodes d’interprétation du droit de l’OMC 33, l’Organe d’appel effectuant dans ses raisonnements des allers-retours permanents entre l’analyse littérale et une approche plus globale et compréhensive. Sur le fond, et du fait de l’application de ces méthodes, l’Organe d’appel fait preuve de sa volonté de donner plein effet aux dispositions de l’Accord sur l’agriculture qu’il interprète assez extensivement. Ainsi, en entendant largement le concept d’« intérêt de l’État », il refuse finalement de « rentrer dans le débat sur le recours à des organisations corporatistes concernant la gestion des secteurs réglementés » 34. La notion de « subventions à l’exportation » n’échappe pas davantage à l’effet utile. 32 H. Ruiz Fabri, « Organisation mondiale du commerce. Chronique du règlement des différends, 1999 », JDI, 2000, vol. 127, n°2, p. 386. 33 Ibid., p. 411. 34 Ibid., p. 416.

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The Case-Law of the WTO

Moreover, the Appellate Body confirmed that the Schedules of Concessions form an integral part of the GATT 1994 and that “the only rules which may be applied in interpreting the meaning of a concession are the general rules of treaty interpretation set out in the Vienna Convention”, referring specifically to its Articles 31 and 32 35 . Finally, a number of interesting questions were left unanswered, such as the links between the Agreement on Agriculture and the SCM Agreement and particularly the definition of export subsidy 36 .

35

Appellate Body Report, paras. 131 and 132. This question has since been addressed in Tax Treatment for “Foreign Sales Corporations” (European Community v. United States), Appellate Body Report WT/DS108/AB/R, 24 February 2000.

36

La jurisprudence de l’OMC

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L’Organe d’appel confirme par ailleurs que les Listes de concessions font partie intégrante des termes du GATT de 1994 et que « les seules règles qui peuvent être appliquées pour interpréter une concession sont les règles générales d’interprétation des traités énoncées dans la Convention de Vienne », faisant référence à ses articles 31 et 32 35. Enfin, certaines questions intéressantes n’ont pas trouvé de réponse, tels les liens entre l’Accord sur l’agriculture et l’Accord SMC, s’agissant en particulier de la définition de la notion de subvention à l’exportation 36.

35

Rapport de l’Organe d’appel, par. 131 et 132. Cette question a depuis lors été abordée dans l’affaire Traitement fiscal des « sociétés de ventes à l’étranger » (Communautés européennes c. Etats-Unis), Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS108/AB/R, 24 février 2000. 36

TURKEY – RESTRICTIONS ON IMPORTS OF TEXTILE AND CLOTHING PRODUCTS

by

Anamaria Postelnicu Reynier PhD candidate at the University of Paris I (Panthéon-Sorbonne)

TURQUIE – RESTRICTIONS A L’IMPORTATION DE PRODUITS TEXTILES ET DE VETEMENTS

par

Anamaria Postelnicu Reynier Allocataire de recherche à l’Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne)

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The Case-Law of the WTO

SYNOPSIS AND REFERENCES OF THE CASE

Synopsis

India contested quantitative restrictions on its textile products imposed by Turkey upon formation of a customs union with the European Communities, relying on Articles XI and XIII of the GATT 1994 and Article 2:4 of the Agreement on textiles and clothing. This case involved an issue concerning the effect of Article XXIV of the GATT 1994, raised by Turkey as a defence. Turkey appealed against the rejection of this affirmative defence by the Panel. Contrary to the Panel, the Appellate Body asserted shared competence concerning the analysis of regional trade agreements with the Committee on Regional Trade Agreements. A study of the chapeau of Article XXIV:5 led the Appellate Body to find that this Article provides an exception to all the rules of the GATT 1994 provided that two conditions are met: the measure must have been adopted upon formation of a customs union complying with subparagraphs 5(a) and 8(a) of Article XXIV; and the measure in question must be indispensable for formation of the customs union. As the second condition had not been met in this case, the Appellate Body recommended that Turkey bring its measures into line with Articles XI and XIII of the GATT 1994.

Official Sources Panel Report: Turkey – Restrictions on imports of textile and clothing products, WT/ DS34/R, 31 May 1999, 191 p. Appellate Body Report: Turkey – Restrictions on imports of textile and clothing products, WT/DS34/AB/R, 22 October 1999, 27 p. Parties Parties before the Panel Complainant: India. Defendant: Turkey. Third participants: Hong Kong China; Japan; The Philippines; Thailand. Parties to the appeal Appellant: Turkey. Appellee: India. Third participants: Hong Kong China; Japan; The Philippines.

La jurisprudence de l’OMC

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SYNOPSIS ET REFERENCES DE L’AFFAIRE

Synopsis

L’Inde conteste les restrictions quantitatives sur ses produits textiles, que la Turquie a imposées lors de la création d’une union douanière avec les Communautés Européennes, au vu des articles XI et XIII du GATT de 1994 et de l’article 2:4 de l’Accord sur les textiles et les vêtements. L’affaire met en jeu la portée de l’article XXIV du GATT de 1994, invoqué par la Turquie en tant que moyen de défense. Le rejet par le Groupe spécial de ce moyen de défense affirmatif fait l’objet d’un appel. Contrairement au Groupe spécial, l’Organe d’appel affirme la compétence partagée en matière d’analyse des accords commerciaux régionaux avec le Comité sur les accords commerciaux régionaux. L’étude du texte introductif de l’article XXIV:5 permet à l’Organe d’appel de poser le caractère d’exception de cet article au vu de toutes les règles du GATT de 1994 pourvu que soient remplies deux conditions : la mesure doit avoir été prise lors de l’établissement d’une union douanière compatible avec les paragraphes 5 a) et 8 a) de l’article XXIV et il doit être fait obstacle à la création de l’union douanière en l’absence de ladite mesure. La deuxième condition n’étant pas remplie, l’Organe d’appel recommande à la Turquie de mettre ses mesures en conformité avec les articles XI et XIII du GATT de 1994.

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Turquie – Restrictions à l’importation de produits textiles et de vêtements, WT/DS34/R, 31 mai 1999, 191 p. Rapport de l’Organe d’appel : Turquie – Restrictions à l’importation de produits textiles et de vêtements, WT/DS34/AB/R, 22 octobre 1999, 27 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignant : Inde. Défendeur : Turquie. Tierces parties : Hong Kong Chine ; Japon ; Philippines ; Thaïlande. Parties devant l’Organe d’appel Appelant : Turquie. Intimés : Inde. Participants tiers : Hong Kong Chine ; Japon ; Philippines.

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Turkey – Textiles

Composition of the Panel Chairman: Wade Armstrong; Members: Luzius Wasescha, Johannes Human. Composition of the Appellate Body Presiding Member: Christopher Beeby; Members: James Bacchus, Said El-Naggar. Bibliography Bartels L., “WTO Dispute Settlement Practice on Article XXIV of the GATT”, The WTO Dispute Settlement System 1995-2003, The Hague, Kluwer Law International, 2004, pp. 263-273. Fabbricotti A., “Gli accordi di integrazione economica regionale ed il GATT/OMC”, Diritto del commercio internazionale, 2000, vol. 14, n°2, pp. 281-327. Hafez Z., “Weak Discipline : GATT Article XXIV and the Emerging WTO Jurisprudence on RTAs”, North Dakota Law Review, 2003, vol. 79, n°4, pp. 879-919. Hilpold P., “Regional Integration According to Article XXIV GATT: Between Law and Politics”, Max Planck Yearbook of U.N. Law, 2003, vol. 7, pp. 219-260. Huber J., “The Practice of GATT in Examining Regional Agreements under Article XXIV”, Journal of Common Market Studies, 1981, vol.19, pp. 281-298. Hudec R., Southwick J., “Regionalism and WTO Rules: Problems in the Fine Art of Discriminating Fairly”, Trade Rules in the Making, 1999, pp. 47-80. Marceau G. & Reiman, C., “When and How is a Regional Trade Agreement Compatible with the WTO?”, Legal Issues of Economic Integration, 2001, vol. 28, n°3, pp. 297-336. Mathis J., “WTO, Turkey: Restrictions on Imports of Textile and Clothing Products”, Legal Issues of Economic Integration, 2000, vol. 27, n°1, pp. 103-114. Mathis J., Regional Trade Agreements in the GATT/WTO, The Hague, TMC Asser Press, 2002, 328 p. Matsushita M., “Legal Aspects of Free Trade Agreements: In the Context of Article XXIV of the GATT 1994”, WTO and East Asia: New Perspectives, 2004, pp. 497-514. Park S., “Regionalism, Open Regionalism and Article XXIV GATT: Conflicts and Harmony”, Regional and Global Regulation of International Trade, 2002, pp. 263-283. Renouf Y., “Do Regional Agreements Create Legal Issues under the WTO Dispute Settlement Mechanism?”, Strengthening Relations with Arab and Islamic Countries through International Law : E-commerce, the WTO Dispute Settlement Mechanism and Foreign Investment : Papers Emanating from the Fourth PCA International Law Seminar October 12, 2001, 2002, pp. 207249. Ruiz Fabri H., “Organisation mondiale du commerce. Chronique du règlement des différends 1999”, JDI, 2000, vol. 127, n°2, pp. 385-434. Ruiz Fabri H., “La compatibilité des accords externes de la Communauté européenne avec le droit de l’O.M.C.”, in M-F Christophe Tchakakoff (dir.), Le concept d’association dans les accords passés par la Communauté européenne : essai de clarification, Bruxelles, Bruylant, 1999, pp. 255-282. Saburi H., “The GATT/WTO and Regional Integration”, The Japanese Annual of International Law, 2001, pp. 60-85. Tiozzo C., “Turquie – Restrictions quantitatives à l’importation de produits textiles et de vêtements”, in E. Canal-Forgues et T. Flory (dir.), GATT/OMC Recueil des contentieux du 1er janvier 1948 au 31 décembre 1999, Bruxelles, Bruylant, 2001, pp. 1184-1201. Trachtman J., “Toward Open Recognition?: Standardization and Regional Integration under Article XXIV of GATT”, JIEL, 2003, vol. 6, n°2, pp. 459-492.

Turquie – Textiles

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Composition du Groupe spécial Président : Wade Armstrong ; Membres : Luzius Wasescha, Johannes Human. Composition de la section de l’Organe d’appel Président : Christopher Beeby ; Membres : James Bacchus, Said El-Naggar. Références bibliographiques Bartels L., « WTO Dispute Settlement Practice on Article XXIV of the GATT », The WTO Dispute Settlement System 1995-2003, La Haye, Kluwer Law International, 2004, pp. 263-273. Fabbricotti A., « Gli accordi di integrazione economica regionale ed il GATT/OMC », Diritto del commercio internazionale, 2000, vol. 14, n° 2, pp. 281-327. Hafez Z., « Weak Discipline: GATT Article XXIV and the Emerging WTO Jurisprudence on RTAs », North Dakota Law Review, 2003, vol. 79, n° 4, pp. 879-919. Hilpold P., « Regional Integration According to Article XXIV GATT: Between Law and Politics », Max Planck Yearbook of U.N. Law, 2003, vol. 7, pp. 219-260. Huber J., « The Practice of GATT in Examining Regional Agreements under Article XXIV », Journal of Common Market Studies, 1981, vol. 19, pp. 281-298. Hudec R., Southwick J., « Regionalism and WTO Rules: Problems in the Fine Art of Discriminating Fairly », Trade Rules in the Making: Challenges in Regional and Multilateral Negotiations, 1999, pp. 47-80. Marceau G., Reiman C., « When and How is a Regional Trade Agreement Compatible with the WTO? », Legal Issues of Economic Integration, 2001, vol. 28, n° 3, pp. 297-336. Mathis J., « WTO, Turkey : Restrictions on Imports of Textile and Clothing Products », Legal Issues of Economic Integration, 2000, vol. 27, n° 1, pp. 103-114. Mathis J., Regional Trade Agreements in the GATT/WTO, La Haye, TMC Asser Press, 2002, 328 p. Matsushita M., « Legal Aspects of Free Trade Agreements: In the Context of Article XXIV of the GATT 1994 », WTO and East Asia: New Perspectives, 2004, pp. 497-514. Park S., « Regionalism, Open Regionalism and Article XXIV GATT: Conflicts and Harmony », Regional and Global Regulation of International Trade, 2002, pp. 263-283. Renouf Y., « Do Regional Agreements/Treaties Create Legal Issues under the WTO Dispute Settlement Mechanism? », Strengthening Relations with Arab and Islamic Countries through International Law: E-commerce, the WTO Dispute Settlement Mechanism and Foreign Investment : Papers Emanating from the Fourth PCA International Law Seminar October 12, 2001, 2002, pp. 207-249. Ruiz Fabri H., « Organisation mondiale du commerce. Chronique du règlement des différends, 1999 », JDI, 2000, vol. 127, n° 2, pp. 385-434. Ruiz Fabri H., « La compatibilité des accords externes de la Communauté européenne avec le droit de l’O.M.C. », in M-F Christophe Tchakakoff (dir.), Le concept d’association dans les accords passés par la Communauté européenne : essai de clarification, Bruxelles, Bruylant, 1999, pp. 255-282. Saburi H., « The GATT/WTO and Regional Integration », The Japanese Annual of International Law, 2001, pp. 60-85. Tiozzo C., « Turquie – Restrictions quantitatives à l’importation de produits textiles et de vêtements », in E. Canal-Forgues et T. Flory (dir.), GATT/OMC Recueil des contentieux du 1er janvier 1948 au 31 décembre 1999, Bruxelles, Bruylant, 2001, pp. 1184-1201. Trachtman J., « Toward Open Recognition? Standardization and Regional Integration under Article XXIV of GATT », JIEL, 2003, vol. 6, n° 2, pp. 459-492.

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The Case-Law of the WTO

Areas affected by the decision Quantitative restrictions – Customs union. Relevant articles of the GATT and other agreements Articles XI, XIII and XXIV of the GATT 1994. Article 2:4 of the Agreement on Textiles and Clothing.

La jurisprudence de l’OMC

Domaines concernés par la décision Restriction quantitative – Union douanière. Articles du GATT ou autres accords invoqués Articles XI, XIII et XXIV du GATT de 1994. Article 2:4 de l’Accord sur les textiles et les vêtements.

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Turkey – Textiles

I. BRIEF SUMMARY OF THE FACTS AND PROCEDURE

The Indian complaint against Turkey related to certain quantitative restrictions unilaterally imposed on several categories of Indian textile products as from 1 January 1996. These measures were taken in implementation by Turkey of its customs union with the European Communities (the “EC”). This process originated in the conclusion of the 1963 Ankara Agreement envisaging the formation of a customs union in three stages: the preparatory stage, the transitory stage and the final stage. The agreement also provided for the creation of a unique decision-making body, the Association Council. On 6 March 1995, the Council adopted resolution no. 1/1995 allowing passage to the final stage of formation of the customs union on 1 January 1996. In textile matters, the EC already applied quotas under the Agreement on textiles and clothing (the “ATC”). In order to align its trade policy on that of the EC, and given the importance of trade in textiles in exchanges between the EC and Turkey (approximately 40%) 1 , the latter engaged in consultations with textile exporters to conclude agreements on the management and distribution of quotas similar to practice in the EC, using a double system of verification. The aim was to ensure that the total deregulation of trade between the EC and Turkey would not lead to EC import quota avoidance through the Turkish market. These, generally successful, negotiations led to the conclusion of 24 agreements. India refused to participate in this sort of consultations and thus received 2 quotas identical to those applied by the EC, effective from 1 January 1996, under Decree No. 95/6816 on Surveillance and Safeguard Measures for Importation of Textile Products from Certain Third Countries, Excluding the Arrangements under Bilateral Agreements and Protocols or Other Arrangements, dated 30 April 1995. India lodged a request for consultations with Turkey 3 before the Dispute Settlement Body (the “DSB”). Turkey was only prepared to accept consultations if the EC could also participate, since the measures in dispute had 1

Originally, the customs union did not cover agricultural products. India was not the only country in this situation. Turkey restricted the conditions for access to its textile market for products from 28 countries that did not conclude contingent management agreements. 3 Document WT/DS34/1, 25 March 1996. 2

Turquie – Textiles

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I. BREF RAPPEL DES FAITS ET DE LA PROCEDURE

La plainte de l’Inde à l’encontre de la Turquie portait sur certaines restrictions quantitatives imposées unilatéralement sur plusieurs catégories de produits textiles en provenance d’Inde à partir du 1er janvier 1996. Ces mesures s’inscrivaient dans la mise en œuvre par la Turquie de l’union douanière créée avec les Communautés européennes (les « CE »). En effet, ce processus a pris son origine dans la conclusion en 1963 de l’Accord d’Ankara qui envisageait l’établissement d’une union douanière en 3 phases : la phase préparatoire, la phase transitoire et la phase finale. L’accord prévoyait également la création d’un Conseil d’association comme seul organe de décision. Le 6 mars 1995, le Conseil d’association a adopté la décision n°1/1995 qui prévoyait le passage à la phase finale d’établissement de l’union douanière à dater du 1er janvier 1996. En matière textile, les CE appliquaient des contingents conformément à l’Accord sur les textiles et les vêtements (l’« ATV »). Afin d’aligner sa politique commerciale sur celle des CE et vu le poids du commerce des textiles dans les échanges entre les CE et la Turquie (environ 40%) 1, cette dernière a mené des consultations avec des exportateurs textiles pour conclure des accords sur la gestion et la répartition des contingents analogues à ceux pratiqués par les CE suivant un système de double vérification. Une telle démarche avait pour but d’éviter que l’ouverture totale des échanges entre les CE et la Turquie permette un détournement des quotas d’importation des CE à travers le marché turc. Les négociations, pour la plupart fructueuses, ont débouché sur la conclusion de 24 accords. L’Inde a refusé de prendre part à ce type de consultations et s’est donc vu imposer 2 des contingents identiques à ceux appliqués par les CE, effectives au 1er janvier 1996 en vertu du Décret n°95/6816 sur les Mesures de surveillance et de sauvegarde appliquées aux importations de produits textiles originaires de certains pays non visés par des accords, protocoles et autres arrangements bilatéraux, daté du 30 avril 1995. L’Inde a déposé une demande de consultations 3 avec la Turquie auprès de l’Organe de règlement des différends (l’« ORD »). La Turquie n’a accepté de mener des consultations que si les CE pouvaient y participer 1

L’union douanière ne couvrait toutefois pas, dans un premier temps, le domaine des produits agricoles. 2 L’Inde n’était pas le seul pays dans cette situation. La Turquie avait durci les conditions d’accès à son marché en matière textile pour les produits en provenance de 28 pays qui n’avaient pas conclu d’accord de gestion des contingents. 3 WT/DS34/1, daté du 25 mars 1996.

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The Case-Law of the WTO

been adopted upon formation of the customs union with the EC. They should therefore be present during the consultations. India opposed such a presence, since the measure at issue was solely attributable to Turkey. In the end, no consultations were ever held. The request for establishment of a Panel lodged by India 4 received a favourable response, since the DSB decided to set up the Panel 5 during a meeting on 13 March 1998.

4 5

Document WT/DS34/2, 2 February 1998. Document WT/DS34/3, 15 June 1998.

La jurisprudence de l’OMC

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également, puisque les mesures en question dans le différend avaient été prises lors de l’établissement de l’union douanière avec les CE. Elles devraient donc être présentes aux consultations. L’Inde s’est opposée à cette présence, puisque la mesure en cause était imputable à la seule Turquie. Finalement les consultations n’ont jamais eu lieu. La demande d’établissement d’un groupe spécial présentée par l’Inde 4 connaîtra une suite favorable, l’ORD ayant décidé l’établissement du Groupe spécial 5 lors de sa réunion du 13 mars 1998.

4 5

WT/DS34/2, daté du 2 février 1998. WT/DS34/3, daté du 15 juin 1998.

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II. CLAIMS OF THE PARTIES AT FIRST INSTANCE

India requested the Panel to make a finding on the alleged breach of Articles XI and XIII of the General Agreement on Tariffs and Trade (the “GATT 1994”), as well as Article 2:4 of the ATC. India claimed that Turkey had applied discriminatory quantitative restrictions on Indian textile products in violation of the above provisions. Turkey, as the defendant party, requested the Panel to make interlocutory findings on the degree of specificity of the request for establishment of a Panel, the non-participation of the EC in the proceedings, the need to exhaust procedures under the ATC and the lack of any consultations. On the substantive issues, Turkey alleged that quantitative restrictions were indispensable to implementation of the customs union with the EC. This led it to argue that, even assuming that the measures in question breached Articles XI and XIII of the GATT 1994 and 2:4 of the ATC, they were saved by Article XXIV of the GATT 1994 on regional trade agreements. Were an infringement to be established, Turkey sought to refute the presumption under Article 3:8 of the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes (the “DSU”) by showing that no benefit had been nullified as a result of the quantitative restriction on textiles.

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II. OBJET DES DEMANDES DES PARTIES EN PREMIERE INSTANCE

L’Inde demandait au Groupe spécial de se prononcer sur l’allégation de violation des articles XI et XIII de l’Accord général sur le commerce et les tarifs (le « GATT de 1994 »), ainsi que de l’article 2:4 de l’ATV. Selon l’Inde, la Turquie avait appliqué des restrictions quantitatives discriminatoires aux produits textiles indiens, ce qui est prohibé par lesdites dispositions. A titre préjudiciel, la Turquie, en tant que partie défenderesse, a demandé au Groupe spécial de se prononcer sur le degré de précision de la demande d’établissement d’un groupe spécial, la non-participation des CE à la procédure en cause, la nécessité d’épuiser les procédures au titre de l’ATV et le défaut de consultations. Sur le fond, la Turquie alléguait que les restrictions quantitatives étaient indispensables à la mise en place de l’union douanière avec les CE. Cela l’amenait à soutenir qu’à supposer que lesdites mesures violent les articles XI et XIII du GATT de 1994 et 2:4 de l’ATV, elles seraient légitimées en vertu de l’article XXIV du GATT de 1994 sur les accords commerciaux régionaux. En cas d’établissement d’une infraction, la Turquie cherchait à réfuter la présomption posée par l’article 3:8 du Mémorandum d’accord, en apportant la preuve de l’absence d’annulation d’avantages comme suite aux restrictions quantitatives aux textiles.

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III. FINDINGS OF THE PANEL AND ISSUES RAISED ON APPEAL AT THE REQUEST OF THE PARTIES

1. Findings of the Panel Interlocutory issues The Panel first responded to the interlocutory issues raised by Turkey. The first question was whether the request for establishment of the Panel was sufficiently precise. Turkey claimed that the manner in which India had formulated the demand did not allow it to identify precisely the incriminated measures and products concerned. The allegation was rejected by the Panel, which found that “the measures are specified by type (i.e. quantitative restrictions), by effective date of entry into force (1 January 1996) and by product coverage (textiles and clothing, a well defined class of products in the WTO)” 6 . The second issue involved EC participation in the proceedings. Turkey argued that the EC should be included in settlement of the dispute since it involved a measure aimed at implementing the customs union between Turkey and the EC. However, the dispute settlement procedure does not recognise the concept of the indispensable 7 or “essential party” 8 . In each case, there is a sole defendant party, although third participants are free to make their viewpoints known before Panels and the Appellate Body. The EC had been invited to participate in the proceedings in order to supply information, but they chose not to become third participants in the dispute.

The third preliminary issue raised by Turkey related to the effect of Article 2:4 of the ATC in this dispute. The question was whether India had 6

Panel Report, para. 9.3. This concept was inspired by the International Court of Justice Judgment in the Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua case, 1984. Panel Report, para. 9.5. The origin of the concept of indispensable parties goes back a long way in ICJ case-law, to the Monetary Gold removed from Rome in 1943 case (Italy v. Albania), Judgment of 15 June 1954, ICJ Rep. 1954, p. 19 et seq. The Court also applied this principle in 1995 in the East Timor case when declining jurisdiction. For further reading on this subject, see E. Jouannet, “Le principe de l’Or monétaire à propos de l’arrêt de la Cour du 30 juin 1995 dans l’affaire du Timor Oriental (Portugal c. Australie)”, RGDIP, 1996, n°3, pp. 673-714. 8 Panel Report, para. 9.11. 7

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III. CONCLUSIONS DU GROUPE SPECIAL ET QUESTIONS SOUMISES A APPEL SUR LES DEMANDES DES PARTIES

1. Conclusions du Groupe spécial Questions préjudicielles Le Groupe spécial commence par répondre aux questions préjudicielles posées par la Turquie. Il s’agissait premièrement de savoir si la demande d’établissement du Groupe spécial était assez précise. En effet, la Turquie prétendait que la manière dont l’Inde avait formulé la demande ne lui permettait pas d’identifier assez précisément les mesures incriminées et les produits visés. Cette allégation est rejetée par le Groupe spécial qui estime que « les mesures sont indiquées par référence à leur type (restrictions quantitatives), à la date d’entrée en vigueur effective (1er janvier 1996) et aux produits visés (textiles et vêtements, classes de produits clairement définies à l’OMC) » 6. La deuxième question préjudicielle visait la participation des CE à la procédure. La Turquie soutenait que les CE devaient être incluses dans le règlement du différend en question puisqu’il s’agissait d’une mesure qui visait à mettre en œuvre l’union douanière entre la Turquie et les CE. Toutefois, la procédure de règlement des différends ne connaît pas de notion telle que la partie indispensable 7 ou « la partie essentielle » 8. Dans une affaire, il y a une seule et unique partie défenderesse. Toutefois, les tierces parties sont libres de faire connaître leurs points de vue devant les groupes spéciaux ou l’Organe d’appel. Les CE ont été invitées à participer à la procédure à des fins de fourniture de renseignements, mais elles n’ont pas choisi de se constituer tierce partie au différend. Une troisième question préjudicielle posée par la Turquie met en cause la place de l’article 2:4 de l’ATV dans le différend. Il s’agissait de 6

Rapport du Groupe spécial, par. 9.3. Notion inspirée par l’arrêt de la Cour internationale de Justice dans l’Affaire des activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (1984). Rapport du Groupe spécial, par. 9.5. L’origine de la thèse des parties indispensables remonte assez loin dans la jurisprudence de la Cour internationale de Justice, à l’affaire de l’Or monétaire pris à Rome en 1943 (Italie c. Albanie), arrêt du 15 juin 1954, CIJ Rec., 1954, pp. 19 et s. La Cour s’est également servi de ce principe en 1995 dans l’affaire du Timor Oriental pour décliner sa compétence. Pour de plus amples développements sur ce sujet voir E. Jouannet, « Le principe de l’Or monétaire à propos de l’arrêt de la Cour du 30 juin 1995 dans l’affaire du Timor Oriental (Portugal c. Australie) », RGDIP, 1996, n° 3, pp. 673-714. 8 Rapport du Groupe spécial, par. 9.11. 7

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exhausted proceedings before the Textiles Monitoring Body (the “TMB”) since it had invoked an Article of the ATC. The Panel found that this allegation is “a reflection of its claims under GATT 1994” 9 . Indeed, Article 2:4 of the ATC specifies the prohibition of quantitative restrictions in the textile products sphere, while anticipating the possibility that such measures may be justified by another provision of the ATC or the GATT 1994. Finally, before turning to the substantive issues, the Panel responded to Turkey’s claim that the absence of consultations nullified the proceedings. The facts showed that India, as the complainant, had fulfilled its obligations under the DSU. India had invited Turkey to negotiate a mutually acceptable solution, but it had not had any success due to Turkey’s insistence on including the EC. Consequently, the Panel found that consultations had been requested correctly and that the absence of consultations did not obstruct its competence 10 .

Competence to make findings concerning a measure adopted in the context of a customs union The Panel was in a particularly delicate situation since it was required to examine a measure adopted within a customs union that had been notified to and examined by the Committee on Regional Trade Agreements, established in February 1996. This body has several responsibilities, the most notable being to examine agreements and, if necessary, make appropriate recommendations. Only the procedure for adoption of the Committee’s recommendations is limited by the need for consensus. Accordingly, except in one case, the Committee has never made any recommendation concerning the regional agreements notified to it. The case of the customs union between the EC and Turkey was no exception to the rule and the Committee made no report.

The question was thus whether the Panel should decline competence while awaiting the conclusions of the Committee? On the contrary, aware of the practical difficulties faced by the Committee on Regional Trade Agreements, 9

Panel Report, para. 9.15. Panel Report, para. 9.24.

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déterminer si l’Inde aurait dû épuiser les procédures devant l’Organe de supervision des textiles (ci-après l’« OSpT ») puisqu’elle invoquait un article de l’ATV. Le Groupe spécial estime toutefois que cette allégation de l’Inde est un « rappel de celles qu’elle formule au titre du GATT de 1994 » 9. En effet, l’article 2:4 de l’ATV particularise l’interdiction de restrictions quantitatives au domaine des produits textiles, tout en prévoyant la possibilité que les mesures soient justifiées par une autre disposition de l’ATV ou du GATT de 1994. Finalement et avant de se prononcer sur le fond de l’affaire, le Groupe spécial répond à la question de la Turquie concernant l’absence de consultations en tant que vice rédhibitoire de procédure. L’analyse des faits montre que l’Inde, en tant que partie plaignante, a bien rempli l’obligation qui découle pour elle du Mémorandum d’accord concernant le règlement des différends. L’Inde avait invité la Turquie à mener des négociations en vue de trouver une solution mutuellement convenable, mais ses efforts n’avaient pas été couronnés de succès devant l’insistance de la Turquie à faire participer les CE. Par conséquent, le Groupe spécial déclare que les consultations avaient été correctement demandées et que l’absence de consultations ne faisait pas obstacle à sa compétence 10. Compétence pour statuer sur une mesure prise dans le cadre d’une union douanière Le Groupe spécial se trouve dans une situation particulièrement délicate puisqu’il a comme tâche d’examiner une mesure prise dans le cadre d’une union douanière qui a fait l’objet d’une notification et d’un examen par le Comité des accords commerciaux régionaux, établi en février 1996. Il s’agit de l’organe chargé de plusieurs missions, dont la plus notable est de procéder à l’examen des accords et, le cas échéant, formuler des recommandations appropriées. Seulement la procédure d’adoption des recommandations de ce Comité des accords commerciaux régionaux est frustrée par l’exigence du consensus. De ce fait, à une exception près, le Comité n’a formulé de recommandation pour aucun des accords régionaux qui lui avaient été notifiés. Le cas de l’union douanière entre les CE et la Turquie ne déroge pas à la règle d’absence de rapport du Comité. Fallait-il en conclure que le Groupe spécial devait décliner sa compétence en attente de la conclusion du Comité ? Loin de là. Bien conscient des difficultés pratiques rencontrées par le Comité des accords commerciaux 9

Rapport du Groupe spécial, par. 9.15. Rapport du Groupe spécial, par. 9.24.

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the Panel declared that it was seized of a specific measure relating to a customs union and its compatibility with other provisions of the GATT 1994 11 . Paragraph 12 of the Understanding on the Interpretation of Article XXIV of the GATT 1994 supports this determination of its competence for the case in hand. The Panel’s analysis did not focus on the compatibility of the customs union, as such, with Article XXIV of the GATT 1994, but simply on a measure adopted upon formation of the said union. Furthermore, a “customs union (or a freetrade area) as a whole would logically not be a ‘measure’ as such, subject to challenge under the DSU” 12 .

Moreover, the absence of any recommendations by the contracting parties (at the time of the GATT 1947) or by the Committee on Regional Trade Agreements, as well as the absence of any prior contention, should not be interpreted as an implicit conclusion that the customs union fulfilled the conditions of Article XXIV of the GATT 1994. On the contrary, silence in no way implies consent. Globally, the Panel quite elegantly eluded the question whether the EC-Turkey customs union complied with Article XXIV, deciding that it did not have to make such a determination in the case in hand 13 .

Established violation of Articles XI and XIII of the GATT 1994 and the ATC The Panel’s first finding concerned the Indian allegation of violation of Articles XI and XIII of the GATT 1994 and Article 2:4 of the ATC by the Turkish measures 14 . It made a pedagogical demonstration regarding the harmfulness of quantitative restrictions, as compared with customs duties. Indeed, customs duties are not forbidden, as such, and may be subject to

11 “It appears to us that the issue regarding the GATT/WTO compatibility of a customs union, as such, is generally a matter for the CRTA”, Panel Report, para. 9.52. It would appear, therefore, that the Panel declined competence for any global appreciation of a customs union in favour of the Committee on Regional Trade Agreements. 12 Panel Report, para. 9.53. 13 Panel Report, paras. 9.54 to 9.55. 14 Turkey argued that it could not be held individually responsible for quantitative restrictions that result from the implementation of a customs union with the EC. The panel proceeded by exclusion (the measures were not imputable to either the customs union or the EC), concluding that the measures were “implemented, applied and monitored by Turkey, for application in the Turkish territory only”. Panel Report, para. 9.44.

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régionaux, le Groupe spécial déclare qu’il est saisi à propos d’une mesure précise ayant trait à une union douanière et de sa compatibilité avec d’autres dispositions du GATT de 1994 11. Le paragraphe 12 du Mémorandum d’accord sur l’interprétation de l’article XXIV du GATT de 1994 le conforte dans la détermination de sa compétence pour les besoins de l’affaire. L’analyse que le Groupe spécial est amené à faire ne portera pas sur la compatibilité de l’union douanière en tant que telle avec l’article XXIV du GATT de 1994, mais uniquement sur une mesure prise à l’occasion de l’établissement d’une telle union douanière. Qui plus est, « une union douanière (ou zone de libreéchange) considérée dans son ensemble ne serait logiquement pas une "mesure" en tant que telle, susceptible d’être contestée en vertu du Mémorandum d’accord » 12. En outre, l’absence de recommandations des Parties contractantes (du temps du GATT de 1947) ou du Comité des accords commerciaux régionaux, ainsi que l’absence de contestation antérieure ne sauraient être comprises comme une conclusion implicite que l’union douanière remplit les conditions de l’article XXIV du GATT de 1994. Au contraire, le silence ne vaut nullement consentement. Globalement, le Groupe spécial élude assez élégamment la question de savoir si oui ou non l’union douanière entre les CE et la Turquie est conforme à l’article XXIV, il décide qu’il n’a pas à le déterminer pour les besoins de l’affaire 13. Violation établie des articles XI et XIII du GATT de 1994 et de l’ATV Le Groupe spécial se prononce dans un premier temps sur l’allégation de l’Inde qui concernait la violation des articles XI et XIII du GATT de 1994 et de l’article 2:4 de l’ATV par les mesures turques 14. Il se livre à une démonstration pédagogique sur le caractère nuisible des restrictions quantitatives, contrairement aux droits de douane. En effet, si les droits de 11

« Il nous semble que la compatibilité d’une union douanière, en tant que telle, avec les règles du GATT/de l’OMC est d’une manière générale une question qui relève du Comité ». Rapport du Groupe spécial, par. 9.52. À nos yeux, le Groupe spécial décline sa compétence s’agissant d’une appréciation globale d’une union douanière en faveur du Comité sur les accords commerciaux régionaux. 12 Rapport du Groupe spécial, par. 9.53. 13 Rapport du Groupe spécial, par. 9.54 et 9.55. 14 La Turquie avait avancé qu’elle ne pouvait être tenue individuellement responsable des restrictions quantitatives qui résultaient de la mise en œuvre de l’union douanière avec les CE. Le Groupe spécial procède par exclusion (les mesures n’étaient imputables ni à l’union douanière, ni aux CE), pour conclure que les mesures étaient « mises en œuvre, appliquées et supervisées par la Turquie, et >étaient@ applicables uniquement sur le territoire turc ». Rapport du Groupe spécial, par. 9.44.

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negotiations aimed at lowering them, whereas quantitative restrictions are prohibited ab initio by the WTO because they are less transparent and distort trade 15 . Turkey tried in vain to argue that it had introduced identical quantitative restrictions to those practiced by the EC because, by virtue of their customs union, the same rights arose in its judicial patrimony within the WTO. Of course, the Panel noted that, contrary to other situations where the customs territory of the EC had been extended, in this case Turkey did not become a member of the EC. Therefore, the EC and Turkey remain distinct customs territories for the purposes of the WTO. This led the Panel to conclude that Turkey could not rely on derogations enjoyed by the EC in order to impose identical quantitative restrictions 16 . The Panel observed that, given the evidence led by India, there had been a prima facie violation of Articles XI and XIII of the GATT 1994 and Article 2:4 of the ATC 17 . Rejection of the affirmative defence drawn from Article XXIV of the GATT 1994 Turkey chose a defence based on the provisions on trade agreements in Article XXIV of the GATT 1994. The Panel did not follow the Turkish argument that Article XXIV constituted a derogatory regime within the GATT 1994. The Panel’s analysis, based on interpretation of the principles in the Vienna Convention on the law of treaties 18 , turned on two key concepts: there must be a presumption of lack of conflict between Article XXIV and the other articles of the GATT 1994 19 ; and an effective interpretation of Article XXIV must be adopted if at all possible. This principle of effectiveness, or “effet utile”, led it to conclude that the paragraphs of Article XXIV 20 are characterized by great flexibility and must be interpreted in a “harmonious” way 21 , allowing Turkey to organise implementation of the customs union with the EC through 15

According to the Panel, “tariffs are the preferred and acceptable form of protection”. Panel Report, para. 9.63. 16 Panel Report, para. 9.78. 17 Panel Report, para. 9.86. 18 Panel Report, para. 9.91. 19 The argument raised to justify this presumption is inter alia that the provisions were negotiated between the same parties, at the same time and within the same forum. On this point, see the Panel Report, paras. 9.92 to 9.95. 20 Panel Report, para. 9.96. 21 Panel Report, para. 9.147.

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douane ne sont pas interdits en tant que tels et peuvent faire l’objet de négociation en vue de leur abaissement, les restrictions quantitatives sont prohibées ab initio à l’OMC car étant moins transparentes et introduisant des distorsions dans les échanges 15. La Turquie essaie en vain de faire valoir qu’elle avait introduit des restrictions quantitatives identiques à celles pratiquées par les CE car, en vertu de l’union douanière que les parties mettaient en place, les mêmes droits étaient nés dans son patrimoine juridique à l’OMC. Bien évidemment, le Groupe spécial note que, contrairement aux situations antérieures d’élargissement du territoire douanier que représentent les CE, dans le cas d’espèce la Turquie n’adhère pas aux CE. Les CE et la Turquie restent donc des territoires douaniers distincts à l’OMC. Ceci motive le Groupe spécial à conclure que la Turquie ne peut pas invoquer les dérogations dont jouissent les CE pour imposer des restrictions quantitatives identiques 16. Le Groupe spécial constate, au vu des éléments de preuve avancés par l’Inde, qu’il y a violation prima facie des articles XI et XIII du GATT de 1994 et de l’article 2:4 de l’ATV 17. Rejet du moyen de défense affirmatif tiré de l’article XXIV du GATT de 1994 La Turquie choisit de se défendre sur le terrain des dispositions sur les accords commerciaux régionaux contenues à l’article XXIV du GATT de 1994. Le Groupe spécial ne suit pas l’argumentation de la Turquie sur le sujet d’un régime autonome de l’article XXIV à l’intérieur du GATT de 1994. L’analyse du Groupe spécial est fondée sur les principes d’interprétation issus de la Convention de Vienne sur le droit des traités 18 et s’articule autour de deux idées clés : il faut poser une présomption d’absence de conflit entre l’article XXIV et les autres articles du GATT de 1994 19 et il faut à tout prix privilégier une interprétation effective de l’article XXIV 20. Ce principe de l’effet utile l’amène à conclure que les paragraphes de l’articles XXIV sont caractérisés par une grande souplesse et doivent être interprétés de manière « harmonieuse » 21, ce qui permettrait à la Turquie d’aménager l’application de l’union douanière avec 15 Selon le Groupe spécial, « les droits de douane constituent la forme de protection acceptable et à préférer ». Rapport du Groupe spécial, par. 9.63. 16 Rapport du Groupe spécial, par. 9.78. 17 Rapport du Groupe spécial, par. 9.86. 18 Rapport du Groupe spécial, par. 9.91. 19 La raison invoquée pour justifier cette présomption est notamment le fait que les dispositions ont été négociées entre les mêmes parties, à la même date et dans la même enceinte. À ce sujet voir le Rapport du Groupe spécial, par. 9.92 à 9.95. 20 Rapport du Groupe spécial, par. 9.96. 21 Rapport du Groupe spécial, par. 9.147.

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measures that are not incompatible with the other provisions of the GATT 1994. Article XXIV of the GATT 1994 cannot, thus, justify the incompatible quantitative restrictions imposed by Turkey 22 . It is important to note that the Panel insists on Turkey’s right to establish a customs union, although this right is conditional. Thus, “(w)e, for our part, have endeavoured to ensure that our interpretation is not such as to prevent Turkey from exercising its WTO right to form a customs union” 23 .

No nullification of benefits Turkey tendered commercial statistics to show that the volume of imports of Indian textile products actually increased in 1996, i.e. there had not been any nullification of benefits for India. Turkey argued that the examination of a violation could only be undertaken in a situation of established nullification of benefits. In practice, this amounted to inversion of the logic of Article 3:8 of the DSU. The Panel corrected this interpretation, recalling the findings of the Appellate Body in the EC – Bananas III case 24 . The nullification of benefits does not need to be proved by the complainant; it is presumed once a violation has been established. This was clearly so in this case because, after having rejected the affirmative defence raised by Turkey under Article XXIV of the GATT 1994, the Panel considered that there was a presumption of benefit nullification for India and that Turkey would have to rebut it 25 , which Turkey was unable to achieve.

2. Issues Raised on Appeal Turkey appealed against the Panel’s findings concerning Article XXIV of the GATT 1994. Several points were raised concerning the Panel’s reasoning: the Panel erred in law in its interpretation of the chapeau of Article

22

Panel Report, para. 9.188. Panel Report, para. 9.153. 24 The Appellate Body confirmed the principles laid down in the United States – Superfund case. Panel Report, para. 9.202. 25 “Consequently, we consider that even if the presumption in Article 3.8 of the DSU were rebuttable, Turkey has not provided us with sufficient information”, Panel Report, para. 9.204. 23

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les CE à travers des mesures qui ne sont pas incompatibles avec d’autres dispositions du GATT de 1994. L’article XXIV du GATT de 1994 ne peut donc pas servir comme justification de l’incompatibilité des restrictions quantitatives imposées par la Turquie 22. Il importe de souligner que le Groupe spécial insiste sur le droit de la Turquie d’établir une union douanière, même si ce droit est conditionnel. Ainsi, « nous nous sommes efforcés de faire en sorte que notre interprétation ne soit pas telle qu’elle empêche la Turquie d’exercer son droit, en vertu des dispositions de l’OMC, d’établir une union douanière » 23. Défaut d’annulation d’avantages La Turquie avance des statistiques commerciales pour prouver que le volume des importations de produits textiles en provenance de l’Inde aurait augmenté en 1996, ce qui voudrait dire qu’il n’y a pas eu d’annulation d’avantages pour l’Inde. Selon la Turquie, l’examen d’une violation pourrait être effectué uniquement dans une situation d’annulation d’avantages établie. Cela revient pratiquement à une inversion de la logique posée par l’article 3:8 du Mémorandum d’accord concernant le règlement des différends. Le Groupe spécial corrige cette interprétation en rappelant les constatations de l’Organe d’appel dans l’affaire CE – Bananes III 24. L’annulation d’avantages ne doit donc pas faire l’objet d’une preuve par le plaignant, mais elle est présumée à partir du moment où la violation est établie. C’est bien le cas en l’espèce car le Groupe spécial, après avoir rejeté le moyen de défense affirmatif invoqué par la Turquie sur le fondement de l’article XXIV du GATT de 1994, considère qu’il existe une présomption d’annulation d’avantages pour l’Inde et qu’il appartient à la Turquie de la renverser 25, ce que la Turquie ne réussit pas à faire. 2. Questions soumises à appel La Turquie fait appel des constatations du Groupe spécial au sujet de l’article XXIV du GATT de 1994. Plusieurs griefs sont faits à l’égard du raisonnement du Groupe spécial. Le Groupe spécial a commis une erreur de droit dans l’interprétation du texte introductif de l’article XXIV:5. Le Groupe 22

Rapport du Groupe spécial, par. 9.188. Rapport du Groupe spécial, par. 9.153. 24 L’Organe d’appel avait confirmé les principes établis dans l’affaire Etats-Unis – Fonds spécial, Rapport du Groupe spécial, par. 9.202. 25 « Par conséquent, nous estimons que même si la présomption établie conformément à l’article 3:8 du Mémorandum d’accord était réfutable, la Turquie ne nous a pas communiqué assez de renseignements », Rapport du Groupe spécial, par. 9.204. 23

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XXIV:5; the Panel also misinterpreted the ordinary meaning of Article XXIV:5 a) in context, and; the Panel’s analysis and findings render void the right of members to renter regional trade agreements under the terms of Article XXIV.

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spécial aurait en outre mal interprété l’article XXIV:5 a) selon son sens ordinaire et dans son contexte. L’examen et les constatations du Groupe spécial conduisent à rendre caduc le droit d’un membre de rentrer dans un accord commercial régional aux termes de l’article XXIV.

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IV. REASONING OF THE APPELLATE BODY

1. The claim concerning a derogatory regime under Article XXIV Turkey did not have any more success before the Appellate Body on its substantive arguments than before the Panel. Nevertheless, the Appellate Body made a finding that the Panel had hesitated to adopt 26 , concerning the derogatory nature of the Article XXIV regime. However, in order for measures that are incompatible with other provisions of the WTO agreements to benefit from this derogatory regime, they must fulfil two conditions: firstly, that the measure was introduced upon the formation of a customs union complying with sub-paragraph 5(a) of Article XXIV and, secondly, that formation of the customs union would be prevented if the measure at issue were not adopted 27 .

2. A measure introduced upon formation of a customs union compatible with sub-paragraph 5(a) The Appellate Body began by recalling the Panel’s finding on interpretation of paragraphs 5(a) and 8(a) of Article XXIV of the GATT 1994. It observed that the chapeau of paragraph 5 had only received limited, “passing and perfunctory” 28 attention. On the contrary, the Appellate Body chose to base the reasoning for its clarification of the first condition wholly on this introductory provision. 3. The role of the chapeau of Article XXIV:5 The Appellate Body relied on this provision 29 to construct an analytical methodology for customs unions in the context of Article XXIV of the GATT 1994. The analysis follows two axes: the wording and the context of the chapeau of paragraph 5, which reads as follows: “Accordingly, the provisions of this Agreement shall not prevent, as between the territories of contracting parties, the formation of a customs union (…); provided that: (…)”. 26

“With regard to the specific relationship between, in the case before us, Article XXIV and Articles XI and XIII (and Article 2.4 of the ATC), we consider that the wording of Article XXIV does not authorize a departure from the obligations contained in Articles XI and XIII of GATT and Article 2.4 of the ATC”, Panel Report, para. 9.188. 27 Appellate Body Report, para. 58. 28 Appellate Body Report, para. 43. 29 For the Appellate Body, this is “the key provision for resolving the issue”, Ibid.

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IV. RAISONNEMENT DE L’ORGANE D’APPEL

1. Affirmation d’un régime d’exception prévu par l’article XXIV Sur le fond, la Turquie n’aura pas plus de succès devant l’Organe d’appel par rapport à son argumentation devant le Groupe spécial. Toutefois, l’Organe d’appel affirme ce que le Groupe spécial avait hésité à dire 26, à savoir le régime d’exception de l’article XXIV. Par contre, pour que des mesures incompatibles avec d’autres dispositions des accords de l’OMC bénéficient de ce régime d’exception, il faut que de telles mesures remplissent deux conditions : premièrement, que la mesure soit introduite lors de l’établissement d’une union douanière qui respecte les exigences du paragraphe 5 a) de l’article XXIV et, deuxièmement, qu’il serait fait obstacle à l’établissement de l’union douanière si la mesure en cause ne pouvait pas être adoptée 27. 2. Mesure introduite lors de l’établissement d’une union douanière compatible avec le paragraphe 5 a) L’Organe d’appel commence par rappeler la conclusion du Groupe spécial sur l’interprétation des paragraphes 5 a) et 8 a) de l’article XXIV du GATT de 1994. Il constate que le texte introductif du paragraphe 5 a reçu une attention plus que limitée, « incidente et superficielle » 28. Or, il se trouve que c’est justement autour de cette phrase introductive que l’Organe d’appel va choisir d’articuler son raisonnement de clarification de la première condition. 3. Rôle du texte introductif de l’article XXIV:5 L’Organe d’appel se penche sur cette disposition 29 afin de construire une méthodologie d’analyse des unions douanières dans le contexte de l’article XXIV du GATT de 1994. L’analyse est menée sur deux axes : le libellé et le contexte de la phrase introductive du paragraphe 5 qui prévoit : « En conséquence, les dispositions du présent Accord ne feront pas obstacle, entre les 26

« Quant au rapport spécifique entre, en l’espèce, l’article XXIV et les articles XI et XIII (et l’article 2:4 de l’ATV), nous estimons que le libellé de l’article XXIV ne permet pas de se soustraire aux obligations énoncées aux articles XI et XIII du GATT et à l’article 2:4 de l’ATV ». Rapport du Groupe spécial, par. 9.188. 27 Rapport de l’Organe d’appel, par. 58. 28 Rapport de l’Organe d’appel, par. 43. 29 Cette disposition serait même la « disposition-clé pour le règlement de l’affaire » selon l’Organe d’appel. Idem.

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When examining the wording of the chapeau of paragraph 5, the Appellate Body identified the key terms to develop. The first was the expression “shall not prevent”, which shows beyond all doubt that Article XXIV is an exception to the other provisions of the GATT 1994 30 . Given this fact, it is necessary to ensure that an incriminated measure was introduced “upon the formation of a customs union”. At this stage, the Appellate Body insisted on the temporal aspect of introduction of an otherwise incompatible measure as regards the GATT 1994; furthermore, the absence of such a measure must obstruct formation of the customs union 31 . Since the issue is formation of a customs union, the Appellate Body makes the logical deduction that it is necessary to verify that what is being established is in fact a customs union, thus bringing the analysis back to paragraph 8(a) of Article XXIV. This analysis of the constitutive elements of a customs union allows the Appellate Body to introduce elements aimed at clarifying vague concepts such as “substantially all the trade” and “substantially the same”. Under paragraph 8 of Article XXIV, the formation of a customs union presupposes wide freedom of trades between the members. This preference, resulting from the elimination of customs duties and other restrictive trade regulations and institutionalised between the members of the union, must focus on what the provision calls “substantially all the trade”. As the Appellate Body recalls, neither the GATT Contracting Parties, nor the WTO members had reached any authoritative conclusions concerning the meaning of this concept. The Appellate Body’s response is quite neutral: “It is clear, though, that ‘substantially all the trade’ is not the same as all the trade, and (...) is something considerably more than merely some of the trade” 32 . There is, thus, a

30

“Thus, the chapeau makes it clear that Article XXIV may, under certain conditions, justify the adoption of a measure which is inconsistent with certain other GATT provisions”, Appellate Body Report, para. 45. Page note 13 of the Appellate Body Report also recalls that Article 2:4 of the ATC could not stop the formation of a customs union which would be exempt under Article XXIV of the GATT 1994. The reason lies in the wording of Article 2:4 of the ATC, which creates an exception for all restrictions allowed by “relevant GATT 1994 provisions”. 31 Appellate Body Report, para. 46. 32 Appellate Body Report, para. 48.

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territoires des parties contractantes, à l’établissement d’une union douanière […], sous réserve […] ». Dans le cadre de l’examen du libellé de la phrase introductive du paragraphe 5, l’Organe d’appel identifie les termes clés à développer. Le premier vise l’expression « ne feront pas obstacle » qui révèle au-delà de tout doute l’article XXIV en tant qu’exception aux autres dispositions du GATT de 1994 30. Une fois cette constatation faite, il importe de s’assurer qu’une mesure incriminée serait introduite « lors de l’établissement d’une union douanière ». À ce stade, l’Organe d’appel insiste sur l’aspect temporel de l’introduction d’une mesure autrement incompatible avec le GATT de 1994 ; il n’est rappelé que de manière accessoire qu’il faut qu’à défaut de l’introduction d’une telle mesure, il soit fait obstacle à l’établissement de l’union douanière 31. Puisqu’il s’agit de l’établissement d’une union douanière, l’Organe d’appel en déduit, fort logiquement, qu’il est nécessaire de vérifier que ce qui est établi est bel et bien une union douanière, ce qui ramène l’analyse sur le champ du paragraphe 8 a) de l’article XXIV. Cette prise en compte des éléments constitutifs d’une union douanière permet à l’Organe d’appel d’apporter des éléments en vue de clarifier des notions peu claires comme « l’essentiel des échanges commerciaux » ou « identiques en substance » . La constitution d’une union douanière suppose, aux termes du paragraphe 8 de l’article XXIV, une ouverture poussée des échanges entre les membres constitutifs. Cette préférence, résultant de l’élimination des droits de douane et des autres réglementations commerciales restrictives et qui est institutionnalisée entre les membres de l’union, doit porter sur ce que le texte appelle « l’essentiel des échanges commerciaux ». Comme le rappelle l’Organe d’appel, ni les Parties Contractantes du GATT, ni les Membres de l’OMC ne sont arrivés à une conclusion faisant autorité sur le sens à donner à cette notion. La réponse de l’Organe d’appel est bien neutre : « Il est cependant évident que "l’essentiel des échanges commerciaux" n’est pas la même chose que la totalité des échanges commerciaux, et […] est quelque chose de beaucoup plus important que simplement une certaine partie des échanges » 32. On a donc la 30

« Le texte introductif indique donc clairement que l’article XXIV peut, sous certaines conditions, justifier l’adoption d’une mesure qui est incompatible avec certaines autres dispositions du GATT », Rapport de l’Organe d’appel, par. 45. La note de bas de page n°13 du Rapport de l’Organe d’appel rappelle également que l’article 2:4 de l’ATV ne pourrait non plus faire obstacle à l’établissement d’une union douanière qui serait exemptée en vertu de l’article XXIV du GATT de 1994. La raison se trouve dans le libellé même de cet article 2:4 de l’ATV qui crée une exception pour toute restriction permise par « des dispositions pertinentes du GATT de 1994 ». 31 Rapport de l’Organe d’appel, par. 46. 32 Rapport de l’Organe d’appel, par. 48.

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window of appreciation within which to interpret “substantially all the trade”, contributing “some flexibility”. This internal aspect is completed by an external element upon formation of the customs union. Under sub-paragraph 8(a)(ii) of Article XXIV, the members of a customs union must align their trade policies with third countries through customs duties and trade regulations that are “substantially the same”. On this point, the Appellate Body confirmed the Panel’s quantitative and qualitative approach 33 . However, the Appellate Body distanced itself from Panel findings that seemed to leave too great a place to flexibility in appreciation of the substantial identity, when it found that “something closely approximating ‘sameness’ is required by Article XXIV:8(a)(ii)” 34 .

After having reviewed the formation of a real customs union, the Appellate Body continued its analysis of the wording of the chapeau of paragraph 5, concentrating on the words “provided that”, which introduce subparagraph 5(a). The Appellate Body thus reinforces its reasoning concerning the first condition for application of the Article XXIV exception: “Given this provisio, Article XXIV can, in our view, only be invoked as a defence to a finding that a measure is inconsistent with certain GATT provisions to the extent that the measure is introduced upon the formation of a customs union which meets the requirement in sub-paragraph 5(a) of Article XXIV relating to the ‘duties and other regulations of commerce’ applied by the constituent members of the customs union to trade with third countries” 35 . This conclusion is supported, inter alia, by the provisions of paragraph 2 of the Memorandum of agreement concerning Article XXIV relating to account for customs duties that are applied (not consolidated) 36 and the global means of evaluating the impact of customs duties and regulations following the formation of a customs union 37 .

33

“The expression ‘substantially the same duties and other regulations of commerce are applied by each of the Members (…)’ would appear to encompass both quantitative and qualitative elements, the quantitative aspect more emphasized in relation to duties”, Appellate Body Report, para. 49. 34 Appellate Body Report, para. 50. 35 Appellate Body Report, para. 52. 36 Appellate Body Report, para. 53. 37 Appellate Body Report, para. 54.

La jurisprudence de l’OMC

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fenêtre d’appréciation à l’intérieur de laquelle doit être apprécié « l’essentiel des échanges », ce qui contribue à ménager « une certaine souplesse ». Au volet interne vient s’ajouter le volet externe lors de l’établissement de l’union douanière. Aux termes du paragraphe 8 a) ii) de l’article XXIV, les membres d’une union douanière mettront en place un alignement de leurs politiques commerciales avec les pays tiers à travers des droits de douane et des réglementations commerciales qui seront « identiques en substance » . Sur ce point, l’Organe d’appel rejoint le point de vue du Groupe spécial qui avait opté pour une approche à la fois quantitative et qualitative 33. Par contre, l’Organe d’appel prend ses distances par rapport à l’opinion du Groupe spécial qui semblait laisser une place trop importante à la souplesse dans l’appréciation de l’identité en substance lorsqu’il dit que « l’article XXIV:8 a)ii) exige qu’il y ait quelque chose qui soit très voisin de l’"identité" » 34. Après avoir passé en revue les conditions pour l’établissement d’une véritable union douanière, l’Organe d’appel reprend l’analyse du libellé du texte introductif du paragraphe 5 pour se rapporter à la phrase « sous réserve » qui introduit le paragraphe 5 a). L’Organe d’appel peut ainsi couronner le raisonnement concernant la première condition d’application de l’exception contenue dans l’article XXIV : « Eu égard à cette clause conditionnelle, l’article XXIV peut, à notre avis, uniquement être invoqué comme moyen de défense contre une constatation de l’incompatibilité d’une mesure avec certaines dispositions du GATT pour autant que la mesure soit introduite au moment de l’établissement d’une union douanière qui satisfait à la prescription énoncée au paragraphe 5 a) de l’article XXIV concernant "les droits de douane et les autres réglementations commerciales" appliquées par les membres constitutifs de l’union douanière au commerce avec les pays tiers » 35. Cette conclusion est étayée, entre autres, par les éclaircissements contenus dans le paragraphe 2 du Mémorandum d’accord concernant l’article XXIV au sujet de la prise en compte des droits de douane qui sont appliqués (pas ceux consolidés) 36 et de la manière globale d’évaluer l’incidence des droits de douane et des réglementations suite à l’établissement de l’union douanière 37. L’Organe 33

« Le membre de phrase "les droits de douane et les autres réglementations appliqués par chacun des membres […] sont identiques en substance" semblerait comporter à la fois des éléments quantitatifs et des éléments qualitatifs, l’aspect quantitatif étant davantage mis en relief en ce qui concerne les droits de douane », Rapport du Groupe spécial, par. 9.148, cité dans le Rapport de l’Organe d’appel, par. 49. 34 Rapport de l’Organe d’appel, par. 50. 35 Rapport de l’Organe d’appel, par. 52. 36 Rapport de l’Organe d’appel, par. 53. 37 Rapport de l’Organe d’appel, par. 54.

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The Appellate Body also confirmed the appreciation of the economic nature of this evaluation by the Panel in its report 38 . After having examined the wording of the chapeau of paragraph 5 of Article XXIV, the Appellate Body went on to analyse the context. The presence of the expression “accordingly” at the very beginning of the chapeau of paragraph 5 leads the Appellate Body to include paragraph 4 39 in this context, which provides in particular that “the contracting parties (...) also recognize that the purpose of a customs union or of a free-trade area should be to facilitate trade between the constituent territories and not to raise barriers to the trade of other contracting parties with such territories”. This paragraph was interpreted by the Appellate Body as laying down a principle clarifying all the other paragraphs of Article XXIV 40 . Even though it is not a compulsory provision, paragraph 4 states the intended purpose of all customs unions and attempts to create a balance between facilitating trade between the members and the desire to avoid imposing obstacles on trade with third countries.

In light of its analysis, the Appellate Body concluded that when a Panel is seized of a defence based on Article XXIV, it must first examine the condition that the measure was introduced upon formation of a customs union complying with sub-paragraph 5(a) 41 . As it happens, in this case, the Panel had presumed that this first condition was satisfied, while considering that it was not competent and, in any case, had no need to examine compliance of the customs union between the EC and Turkey with Article XXIV. Since this aspect of the Panel’s analysis was not subject to appeal, the Appellate Body could not formally condemn such an approach. Instead, it chose to recall its findings in the India – Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural, Textile and Industrial Products case 42 . In that case, where India was the appellant, it had contested the competence of the Panel to make findings on the justification of Indian balance of payments restrictions under Article XVIII:B of the GATT 1994. India argued that the Committee on balance of payments restrictions had exclusive competence. The Appellate Body had rejected the Indian argument, based on a so-called principle of institutional balance, and concluded

38

Appellate Body Report, para. 55. Much as the Panel Report had concluded at para. 9.126. 40 Appellate Body Report, para. 57. 41 Appellate Body Report, para. 58. 42 Appellate Body Report, WT/DS90/AB/R, adopted on 22 September 1999. 39

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d’appel confirme également l’appréciation du caractère économique de cette évaluation qui avait été faite par le Groupe spécial dans son rapport 38. Après avoir examiné le libellé du texte introductif du paragraphe 5 de l’article XXIV, l’Organe d’appel passe à l’analyse du contexte. La présence de l’expression « en conséquence » au tout début du texte introductif du paragraphe 5 fonde l’Organe d’appel à inclure dans ce contexte le paragraphe 4 39 qui prévoit notamment que « les parties contractantes […] reconnaissent également que l’établissement d’une union douanière ou d’une zone de libre échange doit avoir pour objet de faciliter le commerce entre les territoires constitutifs et non d’opposer des obstacles au commerce d’autres parties contractantes avec ces territoires ». Ce paragraphe sera interprété par l’Organe d’appel comme ayant valeur de principe qui éclaire tous les autres paragraphes de l’article XXIV 40. Même s’il est dépourvu d’un quelconque caractère impératif, le paragraphe 4 énonce le but souhaité de toute union douanière et essaie de prescrire un équilibre entre la facilitation des échanges entre les membres et le desiderata d’éviter d’imposer des obstacles aux échanges avec les pays tiers. À la lumière de son analyse, l’Organe d’appel conclut qu’un groupe spécial, lorsqu’il est saisi d’un moyen de défense fondé sur l’article XXIV, doit examiner en premier lieu la condition que la mesure ait été introduite lors de l’établissement d’une union douanière compatible avec le paragraphe 5 a) 41. Il se trouve qu’en l’espèce, le Groupe spécial avait supposé cette première condition remplie, tout en considérant qu’il n’avait ni compétence, ni besoin d’examiner la compatibilité de l’union douanière établie entre les CE et la Turquie avec l’article XXIV. Cette partie de l’analyse du Groupe spécial n’ayant pas fait l’objet de l’appel, l’Organe d’appel ne pouvait pas condamner formellement une telle approche. En revanche, il choisit de rappeler ses constatations faites dans l’affaire Inde – Restrictions quantitatives à l’importation des produits agricoles, textiles et industriels 42. Dans cette affaire, l’Inde, en tant qu’appelant, avait contesté la compétence du Groupe spécial de se prononcer sur la justification des restrictions appliquées par ce pays à des fins de balance des paiements au regard de l’article XVIII:B du GATT de 1994. Selon l’Inde, la compétence aurait appartenu de manière exclusive au Comité de la balance des paiements. L’Organe d’appel n’avait pas retenu l’argument de l’Inde fondé sur un prétendu principe de l’équilibre institutionnel et avait conclu 38

Rapport de l’Organe d’appel, par. 55. Tout comme le Groupe spécial avait à son tour considéré, dans son rapport, par. 9.126. 40 Rapport de l’Organe d’appel, par. 57. 41 Rapport de l’Organe d’appel, par. 58. 42 Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS90/AB/R, adopté le 22 septembre 1999. 39

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that the Panels and Committee on balance of payments restrictions “have different functions” 43 . Clearly, this reference by the Appellate Body is an implicit affirmation of the Panel’s duty to analyse customs unions in order to determine whether the first condition for the defence under Article XXIV is fulfilled.

4. A measure indispensable to formation of the customs union The second condition for validity of the exception under Article XXIV concerns the indispensable nature of the measure at issue for formation of the customs union 44 . Following the Appellate Body’s methodology, the two conditions are cumulative. As seen above, the Panel had effectively sought to know whether, in the absence of quantitative restrictions imposed by Turkey, formation of the customs union with the EC would have been obstructed. Before the Appellate Body, Turkey claimed that it could not exclude textile products from the field of the customs union with the EC due to the high percentage of Turkish textiles products exported to the community market (approximately 40%). Faced with this argument, the Appellate Body came to the same conclusion as the Panel, given the alternative measures at the disposal of the parties to avoid possible diversion of trade in textile products45 . More specifically, Turkey could have set up a system of rules of origin for textile products and clothing through certificates of origin. Indeed, such a possibility had been envisaged by the Turkey / EC Association Council in its decision relating to implementation of the final phase of customs union.

43

India – Quantitative Restrictions, Appellate Body Report, para. 104. Appellate Body Report, para. 58. 45 Appellate Body Report, para. 62. 44

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que les groupes spéciaux et le Comité de la balance des paiements « avaient des fonctions différentes » 43. On ne peut manquer de déceler dans ce renvoi opéré par l’Organe d’appel une affirmation implicite sur le devoir des groupes spéciaux de mener l’analyse des unions douanières aux fins de savoir si la première condition pour se prévaloir du moyen de défense de l’article XXIV est remplie. 4. Mesure indispensable à l’établissement d’une union douanière La deuxième condition pour que fonctionne l’exception de l’article XXIV vise le caractère indispensable de la mesure en cause pour l’établissement de l’union douanière 44. Selon la méthodologie posée par l’Organe d’appel, les deux conditions sont cumulatives. Comme vu précédemment, le Groupe spécial avait effectivement recherché à savoir si, en l’absence des restrictions quantitatives imposées par la Turquie, il aurait été fait obstacle à la mise en place de l’union douanière avec les CE. La Turquie prétend devant l’Organe d’appel qu’elle ne pouvait pas exclure les produits textiles du champ de l’union douanière avec les CE en raison du pourcentage élevé représenté par les exportations turques de produits textiles envers le marché communautaire (environ 40%). Face à cet argument, l’Organe d’appel arrive à la même conclusion que le Groupe spécial, compte tenu des mesures alternatives qui étaient à la disposition des parties pour éviter un détournement éventuel des échanges de produits textiles 45. Plus exactement, la Turquie aurait pu mettre en place un système de règles d’origine pour les produits textiles et les vêtements à travers des certificats d’origine. De surcroît, une telle possibilité avait été envisagée par le Conseil d’association Turquie/CE dans la décision relative à l’application de la phase finale d’union douanière.

43

Inde – Restrictions quantitatives, Rapport de l’Organe d’appel, par. 104. Rapport de l’Organe d’appel, par. 58. 45 Rapport de l’Organe d’appel, par. 62. 44

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V. FINDINGS OF THE APPELLATE BODY

“For the reasons set out in this report, the Appellate Body concludes that the Panel erred in its legal reasoning by focusing on sub-paragraphs 8(a) and 5(a) and by failing to recognize the crucial role of the chapeau of paragraph 5 in the interpretation of Article XXIV of the GATT 1994, but upholds the Panel's conclusion that Article XXIV does not allow Turkey to adopt, upon the formation of a customs union with the European Communities, quantitative restrictions on imports of 19 categories of textile and clothing products which were found to be inconsistent with Articles XI and XIII of the GATT 1994 and Article 2.4 of the ATC. We wish to point out that we make no finding on the issue of whether quantitative restrictions found to be inconsistent with Article XI and Article XIII of the GATT 1994 will ever be justified by Article XXIV. We find only that the quantitative restrictions at issue in the appeal in this case were not so justified. Likewise, we make no finding either on many other issues that may arise under Article XXIV. The resolution of those other issues must await another day. We do not believe it necessary to find more than we have found here to fulfill our responsibilities under the DSU in deciding this case. The Appellate Body recommends that the DSB request that Turkey bring its measures which the Panel found to be inconsistent with Articles XI and XIII of the GATT 1994 and Article 2.4 of the ATC into conformity with its obligations under these agreement.” 46 .

46

Appellate Body Report, paras. 64, 65 and 66.

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V. CONCLUSIONS DE L’ORGANE D’APPEL

« Pour les raisons exposées dans le présent rapport, l’Organe d’appel conclut que le Groupe spécial a commis une erreur dans son raisonnement juridique en axant son examen sur les paragraphes 8 a) et 5 a) et en omettant de reconnaître le rôle crucial du texte introductif du paragraphe 5 dans l’interprétation de l’article XXIV du GATT de 1994, mais il confirme la solution du Groupe spécial selon laquelle l’article XXIV ne permet pas à la Turquie d’adopter, au moment de l’établissement d’une union douanière avec les Communautés européennes, les restrictions quantitatives à l’importation de 19 catégories de produits textiles et de vêtements qui ont été jugées incompatibles avec les articles XI et XIII du GATT de 1994 et l’article 2:4 de l’ATV. Nous tenons à souligner que nous ne formulons aucune constatation sur la question de savoir si les restrictions quantitatives jugées incompatibles avec l’article XI et l’article XIII du GATT de 1994 seront jamais justifiées par l’article XXIV. Nous constatons uniquement que les restrictions quantitatives mises en cause en appel dans la présente affaire ne sont pas justifiées à ce titre. De même, nous ne formulons aucune constatation sur de nombreuses autres questions qui peuvent être soulevées au titre de l’article XXIV. Pour résoudre ces autres questions, il faut attendre une autre occasion. Nous n’estimons pas qu’il soit nécessaire de formuler d’autres constatations que celles que nous avons formulées ici pour nous acquitter de notre tâche conformément au Mémorandum d’accord, dans le règlement de la présente affaire. L’Organe d’appel recommande que l’ORD demande à la Turquie de mettre ses mesures, que le Groupe spécial a jugées incompatibles avec les articles XI et XIII du GATT de 1994 et l’article 2:4 de l’ATV, en conformité avec les obligations découlant pour elle de ces accords ». 46

46

Rapport de l’Organe d’appel, par. 64, 65 et 66.

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VI. IMPLEMENTATION On 21 October 1999, the Appellate Body Report was submitted 47 to the DSB, which adopted it 48 jointly with the Panel Report, during its meeting on 19 November 1999. Under Article 21:3 of the DSU, Turkey informed the DSB that it would bring its measures into conformity with the WTO agreements within a reasonable period 49 . The time period for implementation was decided by agreement between the parties taking the form of an exchange of letters between the Indian and Turkish governments 50 . Turkey was given until 19 February 2001 to implement the decision of the DSB, being a period of approximately 13 months. Several progress reports were sent to the DSB by Turkey to inform it of efforts by the Turkish government aimed at finding a mutually satisfactory solution. Following expiration of the implementation period, the parties came to an agreement on the appropriate procedures under Articles 21 and 22 of the DSU 51 . Following constant practice by parties to earlier disputes, India and Turkey agreed to conduct negotiations during a 30 day period. In the absence of a mutually acceptable solution, India could request the suspension of benefits under Article 22:2 of the DSU, although possible resort to the procedure under Article 21:5 of the DSU would have to be envisaged first. In a communication distributed on 19 July 2001 52 , the parties gave notice of a commonly agreed solution concerning Turkish compensation to India until the quantitative restrictions were lifted completely. Although the dispute has now been removed from the DSB agenda, India still has the right to request the suspension of benefits if the compensation stops and/or for appreciation of implementation.

47

Document WT/DS34/8, 21 October 1999. Document WT/DS34/11, 25 February 2000. 49 Communication, 15 December, document WT/DS34/9. 50 Communication, 7 January, document WT/DS34/10. 51 Document WT/DS34/13, 8 March 2001. 52 Document WT/DS34/14. 48

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VI. MISE EN OEUVRE Le 21 octobre 1999, le rapport de l’Organe d’appel a été transmis 47 à l’ORD qui l’a adopté 48 conjointement avec le rapport du Groupe spécial lors de sa réunion du 19 novembre 1999. Conformément à l’article 21:3 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends, la Turquie a communiqué à l’ORD 49 qu’elle mettrait ses mesures en conformité avec les accords de l’OMC dans un délai raisonnable. La durée du délai de mise en œuvre a été convenue par accord des parties sous la forme d’un échange de lettres entre les gouvernements turc et indien 50. La Turquie avait jusqu’au 19 février 2001 pour mettre en œuvre la décision de l’ORD, ce qui correspondait à un délai d’environ 13 mois. Plusieurs rapports de situation ont été adressés par la Turquie à l’ORD pour l’informer des efforts qui étaient menés par le gouvernement turc en vue de trouver une solution mutuellement satisfaisante. Suite à l’expiration du délai de mise en œuvre, les parties sont arrivées à un accord sur les procédures à suivre au titre des articles 21 et 22 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends 51. Selon la pratique suivie auparavant par des parties à des différends, l’Inde et la Turquie s’entendaient sur la conduite de négociations pendant une période de 30 jours. À défaut de solution mutuellement acceptable, l’Inde pourrait demander la suspension de concessions au titre de l’article 22:2 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends, tout en sachant qu’un éventuel recours à la procédure selon l’article 21:5 du Mémorandum d’accord devrait être engagé en premier. Dans une communication distribuée le 19 juillet 2001 52, les parties ont notifié une solution convenue d’un commun accord sur l’octroi de compensations par la Turquie à l’Inde en attendant la levée complète des restrictions quantitatives. Même si la question est désormais enlevée de l’ordre du jour de l’ORD, l’Inde garde cependant le droit de demander la suspension de concession si les compensations s’arrêtent et/ou l’appréciation de la mise en œuvre.

47

WT/DS34/8, daté du 21 octobre 1999. WT/DS34/11, daté du 25 février 2000. 49 Communication du 15 décembre, document WT/DS34/9. 50 Communication du 7 janvier, document WT/DS34/10. 51 WT/DS34/13, daté du 8 mars 2001. 52 WT/DS34/14. 48

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VII. OBSERVATIONS

This dispute raised considerable interest within the WTO for several reasons. Firstly, nearly every member of the organization is party to a regional trade agreement and, more particularly, to customs unions. In fact, the countries that do not participate in any form of regional integration may be counted on one hand. Thus, perforce, the WTO’s approach to this parallel, yet related phenomenon left no State indifferent. From a historical perspective, States have been taking interest in regional trade agreements since drafting of the Havana Charter. Article 15 of the Charter was entitled “Preferential Agreements for Economic Development and Reconstruction”. This Article, include in Chapter III relating to development and economic reconstruction, provided for such preferential arrangements as an exception to the most favoured nation clause 53 . Later, the negotiators included paragraph 4 of Article XXIV in the GATT 1947, the purpose of which was to guarantee the positive objective of regional integration for development 54 . It is clear that, from the start, the drafters of the GATT 1947 were aware of the irresistibility of the regional movement, which it was essential to manage as well as possible in order to limit its negative effects on multilateralism 55 . During the existence of the GATT 1947, the creation of the European communities and their regular enlargement was the subject of intense debate, yet there were no definitive findings or any commonly accepted practice with regard to regional trade agreements. The increasing number of customs unions and free trade areas over time has only made the problem more acute. All efforts made during the Uruguay round came to nothing: neither the establishment of a Committee on Regional Trade Agreements under the authority of the Council for Trade in Goods, nor the adoption of the Understanding on the Interpretation of Article XXIV have resolved the impasse concerning appreciation of the compliance of customs unions with WTO law. The Committee on Regional Trade Agreements is 53

Provided for under Article 16 of the Havana Charter. Saburi H., “The GATT/WTO and Regional Integration”, The Japanese Annual of International Law, 2001, p. 66. 55 Hilpold P., “Regional Integration according to Article XXIV GATT: Between Law and Politics”, Max Planck Yearbook of U.N. Law, 2003, vol. 7, p. 224. 54

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VII. OBSERVATIONS

Ce différend a soulevé un intérêt considérable au sein de l’OMC et ce à plusieurs égards. Premièrement, les accords commerciaux régionaux et plus particulièrement les unions douanières concernent presque tous les membres de l’organisation. En effet, on pourrait compter sur les doigts d’une main les pays qui ne font pas partie d’une quelconque forme d’intégration régionale. À tel point que la manière dont l’OMC appréhende ce phénomène parallèle mais connexe par la force des choses ne laissait indifférent aucun Etat. Si on se situe dans une perspective historique, les accords commerciaux régionaux avaient commencé à préoccuper les Etats dès la rédaction de la Charte de la Havane. Ce texte contenait un article 15 intitulé « Accords préférentiels pour le développement et la reconstruction économique ». Inséré dans le chapitre III qui portait sur le développement et la reconstruction économique, l’article 15 envisageait ces arrangements préférentiels comme une dérogation à la clause de la nation la plus favorisée 53. Par la suite, les négociateurs ont introduit dans le nouveau GATT de 1947 un paragraphe 4 à l’article XXIV, ayant pour but de garantir l’objet positif des intégrations régionales pour le développement 54. Il est évident que, dès son origine, les rédacteurs du GATT de 1947 avaient été conscients de l’irrésistibilité du mouvement régional qu’il importait donc de gérer au mieux afin de brider ses effets négatifs sur le multilatéralisme 55. Au cours de l’existence du GATT de 1947, la création des CE, ainsi que les multiples élargissements avaient fait l’objet de débats intenses, sans que l’on puisse aboutir à des conclusions définitives ou que s’installe une pratique communément admise à l’égard des accords commerciaux régionaux. L’accroissement du nombre d’unions douanières et zones de libre échange au fil du temps n’a fait que rendre l’embarras plus aigu. Les efforts déployés au cours du cycle d’Uruguay n’y firent rien : ni la mise sur pied d’un Comité des accords commerciaux régionaux sous l’autorité du Conseil du commerce des marchandises, ni l’adoption d’un Mémorandum d’accord sur l’interprétation de l’article XXIV n’ont débloqué l’impasse sur l’appréciation de la compatibilité d’une union douanière avec le droit de l’OMC. À défaut d’atteindre le consensus, le Comité des accords commerciaux régionaux se 53

Prévue par l’article 16 dans la Charte de la Havane. H. Saburi, « The GATT/WTO and Regional Integration », The Japanese Annual of International Law, 2001, p. 66. 55 P. Hilpold, « Regional Integration According to Article XXIV GATT: Between Law and Politics », Max Planck Yearbook of U.N. Law, 2003, vol. 7, p. 224. 54

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submerged in notifications of regional agreements, but in the absence of consensus, no examination can be completed. There are two opposing ideological perspectives ideas concerning this subject. The first school of thought affirms that regionalism is a positive force for multilateralism, through a common objective, and also serves as a precursor 56 . The opposite approach sees regional trade agreements as a stumbling block for the WTO; it is therefore necessary to ensure that regional agreements do not obstruct the multilateral expansion of world trade. These considerations also cast light on debate concerning the relation between Article XXIV and other WTO rules. Indeed, discussions within the Committee on Regional Trade Agreements have revealed two positions 57 . One group of States 58 saw Article XXIV as only making an exception to Article I, with the result that the parties to such regional agreements could not adopt measures or trade policies violating GATT rules under the shelter of Article XXIV. Other WTO members 59 defended a wider exception under Article XXIV, based on textual arguments 60 and the international law of treaties 61 .

It was only a question of time before this subject came before the other WTO “power”, the dispute settlement mechanism. That is the institutional interest of this case for the WTO. The question was whether there would be deference to the political bodies, similar to the doctrine of judicial selfrestraint 62 . The Panel seemed to indicate this when it decided that there was no need to examine the customs union as such. However, the Appellate Body

56 J. P. Trachtman mentions the advantages of regional agreements as a “cliquet” effect, and their usefulness as “integration laboratories”; the disadvantages include the discriminatory nature of harmonisation: see Trachtman J., “Toward Open Recognition? Standardization and Regional Integration under Article XXIV of GATT”, JIEL, 2003, vol. 6, n°2, pp. 462-463. 57 Document WT/REG/W/37, note by the Secretariat, “Synopsis of ‘systemic’ issues related to regional trade agreements”, p. 14. 58 Especially Asian States, like Hong Kong, China, Japan, India and Korea. 59 Especially the EC. 60 The chapeau of paragraph 5 of Article XXIV refers to “provisions of this Agreement”. 61 One refers, in particular, to the right of parties to a multilateral agreement to conclude a later agreement as long as it does not affect the rights of third countries having signed the original agreement. 62 Hilpold P., “Regional Integration According to Article XXIV GATT: Between Law and Politics”, op. cit., p. 245.

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trouve submergé de notifications d’accords régionaux, mais aucun examen ne peut être mené à terme. Du point de vue idéologique, deux conceptions s’opposent à ce sujet. La première école de pensée allègue que le régionalisme est une force positive pour le multilatéralisme à travers une communauté d’objet, en même temps qu’il lui sert de précurseur 56. La conception opposée voit dans les accords commerciaux régionaux la pierre d’achoppement de l’OMC ; il importe donc de veiller à ce que les accords régionaux ne fassent pas obstacle à l’expansion multilatérale du commerce mondial. Ces considérations éclairent également des débats sur la position de l’article XXIV par rapport aux autres règles de l’OMC. En effet, les discussions au sein du Comité des accords commerciaux régionaux ont révélé deux positions 57. Un groupe d’Etats 58 voyait dans l’article XXIV une exception au seul article Ier, ce qui revient à dire que les parties à de tels accords régionaux ne pourraient pas prendre des mesures ou des politiques commerciales violant les règles du GATT sous le couvert de cet article XXIV. D’autres membres de l’OMC 59 défendaient une portée plus large de l’exception contenue à l’article XXIV en se basant sur des arguments textuels 60 et de droit international des traités 61. Ce n’était qu’une question de temps avant que ce sujet soit redirigé vers l’autre « pouvoir » dans l’OMC, à savoir le mécanisme de règlement des différends. Là réside pour l’OMC l’intérêt institutionnel dans cette affaire. Allait-on assister à l’affirmation d’une déférence envers les organes politiques, apparentée à la doctrine du « judicial self-restraint » 62 ? La position du Groupe spécial semblait l’indiquer lorsqu’il décide qu’il n’a pas besoin d’examiner l’union douanière en tant que telle. Toutefois l’Organe d’appel établit la 56 J. P. Trachtman invoque comme avantages des accords régionaux leur effet de cliquet, leur qualité de « laboratoires d’intégration » ; quant aux inconvénients, ils incluent notamment le caractère discriminatoire de l’harmonisation, voir J. Trachtman, « Toward Open Recognition? Standardization and Regional Integration under Article XXIV of GATT », JIEL, 2003, vol. 6, n° 2, pp. 462-463. 57 WT/REG/W/37, note du Secrétariat « Synopsis des ‘questions systémiques’ relatives aux accords commerciaux régionaux », p. 14. 58 Il s’agit notamment d’Etats d’Asie, comme Hong Kong, la Chine, le Japon, l’Inde ou encore la Corée. 59 Dont surtout les CE. 60 Le texte introductif du paragraphe 5 de l’article XXIV fait référence aux « dispositions du présent Accord ». 61 On invoque notamment le droit des parties à un accord multilatéral de conclure un accord ultérieur à condition de ne pas porter atteinte aux droits des pays tiers signataires de l’accord de base. 62 P. Hilpold, « Regional Integration According to Article XXIV GATT: Between Law and Politics », op. cit., p. 245.

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confirmed the Panel’s competence in this area 63 . Consequently, it does not exclude and may even prescribe examination of the compatibility of customs unions during dispute settlement. Thus, the issue raised in this case was whether the parties to a customs union could breach their obligations deriving from a multilateral agreement. It should be noted that the measures at issue were attacked on the basis of obligations concerning market access, not the most favoured nation clause. This ambiguous situation, to say the least, was resolved through the dispute settlement mechanism in this case, which affirmed the existence of a conditional exception to WTO law for measures adopted in the framework of customs unions. The methodology to be followed in this respect is set out by the Appellate Body in its report. Logically, it involves a two step process: determining the nature of the customs union (1.) and verifying the conditions for application of the derogatory regime (2.). 1.

Characterising a customs union

For the purposes of Article XXIV, a customs union must lead to the elimination of obstacles to internal trade “with respect to substantially all the trade” and the implementation of “substantially the same” external trade policy. These are the internal and external elements of the definition of a customs union. The first step in the reasoning of the Appellate Body corresponds to the characterisation of the trade agreement as a customs union. Although it provides clarification of the terms employed in Article XXIV, there are still some unresolved issues. Firstly, we are told that “substantially all the trade” means more than a simple part but less than the totality. This may well be an advance, but will this clarification help Panels in future cases? Especially since the Appellate Body acknowledges that this criterion for characterisation, which shows “some flexibility”, is limited by the “the requirement that ‘duties and other restrictive

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This conclusion results from the reference to the report by the Appellate Body in a case raising a similar problem concerning balance of payments measures. In the India – Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural, Textile and Industrial Products case (report adopted on 22 September 1999, WT/DS90/AB/R), the Appellate Body clearly affirmed the competence of both the Balance of payments committee and the panels (para. 103).

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compétence des groupes spéciaux en la matière 63. Par conséquent il n’exclut pas, voire même prescrit, l’examen de la compatibilité d’une union douanière lors du règlement d’un différend. La question qui se posait dans l’affaire était donc de savoir si les parties à une union douanière pouvaient manquer à des obligations découlant d’un accord multilatéral. Notons bien que les mesures en cause étaient incriminées au titre des obligations sur l’accès au marché, non pas sur la clause de la nation la plus favorisée. Cette situation pour le moins ambiguë trouve une solution grâce au système de règlement des différends dans cette affaire où l’on retrouve l’affirmation d’un régime d’exception au droit de l’OMC pour des mesures prises dans le cadre des unions douanières, sous certaines conditions. La méthodologie à suivre pour ce faire est détaillée par l’Organe d’appel dans son rapport. Il s’agit d’une démarche logiquement cadencée en deux temps : déterminer le caractère d’union douanière et vérifier les conditions du régime d’exception. 1. Qualification d’union douanière L’union douanière telle que l’entend l’article XXIV doit aboutir à l’élimination des obstacles aux échanges internes « pour l’essentiel des échanges » et l’application d’une politique commerciale extérieure « identique en substance » . Ceci correspond effectivement aux volets interne et externe dans la définition d’une union douanière. Le premier pas dans le raisonnement de l’Organe d’appel correspond à la qualification de l’accord commercial comme étant une union douanière. Même s’il apporte des clarifications sur les termes employés par l’article XXIV, nous sommes encore laissés sur notre faim à certains égards. Premièrement le critère concernant l’« essentiel des échanges » dont on nous dit que cela représente plus qu’une partie mais moins que la totalité. Il s’agit bien d’une avancée, mais en quoi est-ce que cette clarification pourrait aider les groupes spéciaux à l’occasion d’un différend à venir ? D’autant que cette fourchette d’appréciation qui serait, selon l’Organe d’appel, le signe d’une « certaine souplesse », trouverait une limite dans « la prescription selon laquelle "les droits de douane et les autres réglementations commerciales 63

Une telle conclusion se dégage de la référence qui est faite au rapport rendu par l’Organe d’appel dans une affaire posant un problème analogue au sujet des mesures prises à des fins de balance des paiements. Dans l’affaire Inde – Restrictions quantitatives à l’importation de produits agricoles, textiles et industriels (WT/DS90/AB/R, rapport adopté le 22 septembre 1999), l’Organe d’appel avait clairement affirmé la compétence tant du Comité de la balance des paiements, que des groupes spéciaux (par. 103).

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regulations of commerce’ be ‘eliminated with respect to substantially all’ internal trade” 64 ! One might be tempted to evoke the metaphor of the snake biting its tail. The second criterion used for the characterisation of a customs union aims to ensure that customs duties and trade regulations applied to third countries to the agreement are “substantially” identical. The Appellate Body considered that this condition must be applied strictly, i.e. they must be quasiidentical, contrary to the Panel’s more liberal finding when accepting regulations “having similar effects”. The purported flexibility is limited once more. One thing seems clear at this point. On the one hand, the Appellate Body makes an ambitious finding concerning the task of Panels (and implicitly its own task) to deal with disputes relating to measures adopted within the framework of customs unions, with the danger of leading to “supremacy over dispute settlement” 65 . However, the manner in which it exercises its competence – for pedagogical purposes aimed at future Panels – testifies in our opinion to a certain reticence to take a position on concepts where no consensus has yet been reached by the political bodies. In the case of measures adopted within the framework of a regional agreement, once the agreement is characterised as a customs union, it remains to be seen under which conditions measures that are otherwise incompatible with a provision of WTO law may enjoy a derogatory regime. 2.

Benefit of the derogatory regime

The Appellate Body thus confirmed that Article XXIV creates a derogatory regime for measures adopted upon formation of a customs union aimed at facilitating trade. It remains to examine two conditions: that the customs union facilitates trade and that the measure is indispensable to formation of the customs union. In practice, the aim of favouring trade is shown when the customs union does not have a more restrictive global impact on trade than the pre-existing situation. This is an economic evaluation the possible implementation of which may raise a number of difficulties. All the more so since the Appellate Body interpreted this criterion in light of paragraph 4 of Article XXIV, which lays down “the overriding and pervasive purpose” of this article 66 . A customs union 64

Appellate Body Report, para. 48. Ruiz Fabri H., “Organisation mondiale du commerce. Chronique du règlement des différends, 1999”, JDI, 2000, vol. 127, n°2, p. 414. 66 Appellate Body Report, para. 57. 65

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restrictives" doivent être "éliminés pour l’essentiel" du commerce interne » 64 ! Comment ne pas y voir la métaphore du serpent qui se mord la queue ? Le deuxième critère utilisé pour la qualification d’union douanière vise à s’assurer de l’identité « en substance » des droits de douane et des réglementations commerciales appliquées avec les pays tiers à l’accord. L’Organe d’appel estime que l’appréciation de cette condition doit se faire de manière étroite, en d’autres termes qu’il doit s’agir quasiment de l’identité, contrairement au Groupe spécial qui s’était livré à une détermination plus libérale en acceptant les réglementations « ayant des effets semblables ». La souplesse s’en retrouve encore une fois limitée. Une constatation nous semble évidente à ce point. Certes, l’Organe d’appel détermine de manière ambitieuse la tâche des groupes spéciaux (et implicitement la sienne) pour connaître des différends liés à des mesures prises dans le cadre des unions douanières, avec le risque d’aboutir à « la suprématie du règlement des différends » 65. Cependant, la manière dont il exerce cette compétence – à des fins pédagogiques pour les groupes spéciaux ultérieurs – témoigne à notre avis d’un certain embarras à prendre position sur des notions où le consensus n’a pas pu être atteint par des organes politiques. S’agissant de mesures prises dans le cadre d’un accord régional, une fois cet accord qualifié en tant qu’union douanière, reste à savoir sous quelles conditions lesdites mesures autrement incompatibles avec une disposition de l’OMC vont jouir d’un régime d’exception. 2. Octroi du régime d’exception L’Organe d’appel authentifie donc l’article XXIV en tant que régime d’exception pour des mesures prises lors de l’établissement d’une union douanière qui a pour but de faciliter le commerce. Reste donc à examiner deux conditions : que l’union douanière facilite les échanges et que la mesure soit indispensable à la création d’une union douanière. La favorisation des échanges se traduit par le fait que l’union douanière ne doit pas avoir une incidence globale qui soit plus restrictive pour le commerce que la situation antérieure. Il s’agit d’une évaluation économique dont la mise en œuvre éventuelle risque de poser bon nombre de difficultés. Ceci d’autant plus que ce critère est interprété par l’Organe d’appel à la lumière du paragraphe 4 de l’article XXIV qui contient « le but premier et omniprésent » de cet article 66. Une union douanière doit donc favoriser le 64

Rapport de l’Organe d’appel, par. 48. H. Ruiz Fabri, « Organisation mondiale du commerce. Chronique du règlement des différends, 1999 », JDI, 2000, vol. 127, n°2, p. 414. 66 Rapport de l’Organe d’appel, par. 57. 65

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must therefore favour trade, not raise obstacles. The Appellate Body tries to show moderation by specifying that favouring trade is not a distinct obligation as such. It is clear, nevertheless, that it becomes a real obligation when evaluating the global impact of the union under sub-paragraph 5(a) of Article XXIV. Opinions are divided on the appropriateness of such an analysis by Panels 67 . One may fear, indeed, that Panels (or the Appellate Body) are not perfectly placed to arbitrate benefits for multilateral trade compared with possible obstacles to trade. The appreciation would be both legal, economic and political, which would undoubtedly raise contentions of illegitimacy once again.

Yet, before the exception under Article XXIV can apply, the otherwise incompatible measure must satisfy another condition. The measure must be indispensable to formation of the customs union. This implies two subconditions: the measure must have been adopted at the time the customs union was formed and that formation must be obstructed if the measure were not adopted. It is easy to follow the Appellate Body’s reasoning on the first point: toughening the external trade regime during the life of a customs union is unacceptable, however beneficial it may be for multilateral trade. On the other hand, the indispensable character of the measure to formation of the customs union is a more thorny issue. A measure will not be indispensable as long as there is another measure, less harmful to multilateral trade, reasonably available to the State. Indeed, as pointed out by various writers 68 , this comes down to requiring the State to prefer the measure the least incompatible with WTO norms. In fact, Turkey and the EC had expressly envisaged the possibility of introducing a system of certificates of origin as an alternative method. Nevertheless, before the Panel, Turkey made reference to the extra costs involved in such a system. One might regret that the Appellate Body did not allow a certain margin of appreciation to Turkey in this respect, when it found that “a system of certificates of origin would have been a reasonable alternative” 69 . Concerning the burden of proof, the derogatory status of Article 67

P. Hilpold, “Regional Integration According to Article XXIV GATT: Between Law and Politics”, op. cit., p. 246. 68 J. Trachtman, “Toward Open Recognition?: Standardization and Regional Integration under Article XXIV of GATT”, op. cit., p. 476. The author even draws a parallel with Article XX and the Appellate Body’s approach in the Korea — Measures Affecting Imports of Fresh, Chilled and Frozen Beef case (WT/DS161/AB/R; WT/DS169/AB/R, report of 11 December 2000). Indeed, in paragraph 162 of the report, the Appellate Body found that “(t)he more vital or important those common interests or values are, the easier it would be to accept as ‘necessary’ a measure designed as an enforcement instrument”. 69 Appellate Body Report, para. 62.

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commerce, non pas y dresser des obstacles. L’Organe d’appel essaie de faire preuve de modération en précisant que la favorisation des échanges n’est pas une obligation distincte proprement dite. Il est clair pourtant que cela devient une véritable obligation lorsqu’il importe d’évaluer l’incidence globale de l’union douanière au paragraphe 5 a) de l’article XXIV. Les avis restent partagés sur l’opportunité d’une telle analyse par les groupes spéciaux 67. On peut effectivement craindre que les groupes spéciaux (ou l’Organe d’appel le cas échéant) ne soient pas parfaitement à l’aise pour arbitrer les bénéfices apportés au commerce multilatéral par rapport aux éventuels obstacles aux échanges. L’appréciation serait à la fois juridique, économique et politique, ce qui ne manquerait pas de soulever encore une fois des contestations de manque de légitimité. Mais, pour que joue l’exception au titre de l’article XXIV, il faut satisfaire à une autre condition liée à la mesure autrement incompatible avec une norme de l’OMC. Cette mesure doit être indispensable à l’établissement de l’union douanière. Deux sous-conditions suivent : la mesure doit avoir été prise au moment où l’union douanière a été créée et il faut qu’il soit fait obstacle à cette création si ladite mesure n’est pas prise. Sur le premier point, il est aisé de suivre la logique de l’Organe d’appel – on ne doit pas accepter le durcissement du régime commercial extérieur au cours de la vie d’une union douanière, aussi bénéfique qu’elle soit pour le commerce multilatéral. Par contre, le caractère indispensable de la mesure pour la création de l’union douanière nous semble assez épineux. Une mesure ne sera pas indispensable tant qu’il y a une autre mesure moins nuisible au commerce multilatéral raisonnablement à la disposition de l’Etat. En effet, comme souligné par d’autres auteurs 68, cela revient à contraindre l’Etat à préférer la mesure la moins incompatible avec les normes de l’OMC. En l’espèce, la Turquie et la CE avaient expressément envisagé la possibilité de mettre en place un système de certificats d’origine comme méthode alternative. Toutefois, dans les arguments présentés par la Turquie devant le Groupe spécial, il est fait référence aux coûts qu’un tel système aurait engendré pour la Turquie. On peut regretter que l’Organe d’appel n’ait pas ménagé une certaine marge d’appréciation à la Turquie à cet égard 67

P. Hilpold, « Regional Integration According to Article XXIV GATT: Between Law and Politics », op. cit., p. 246. 68 J. Trachtman, « Toward Open Recognition? Standardization and Regional Integration under Article XXIV of GATT », op. cit., p. 476. L’auteur opère même un parallèle avec l’article XX et l’approche adoptée par l’Organe d’appel dans l’affaire Corée – Mesures affectant les importations de viande de bœuf fraîche, réfrigérée et congelée (WT/DS161/AB/R, WT/DS169/AB/R, rapport rendu le 11 décembre 2000). Effectivement, au paragraphe 162 du rapport, l’Organe d’appel avait estimé que « plus cet intérêt commun ou ces valeurs communes sont vitaux ou importants, plus il sera facile d’admettre la ‘nécessité’ d’une mesure conçue comme un instrument d’application ».

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XXIV clearly requires the party to a regional trade agreement to demonstrate the indispensable character of the measure 70 . It was thus for Turkey to prove the absolute necessity of quantitative restrictions, which it had not done, according to the Appellate Body. It remains to be seen whether States will be more demanding in future concerning their right to determine what possible measures are reasonable or not. By way of conclusion, it may be said that this case allowed the Appellate Body to lay down a derogatory regime for measures adopted within the framework of customs unions as long as certain conditions are fulfilled. This may be a pyrrhic victory to the extent that this finding has confirmed the fears of States belonging to the Committee on Regional Trade Agreements. One might have hoped that this case would mobilize the Committee and help unblock the situation, but that was not the case. The political examination mechanism has remained in quasi-paralysis. Thus, it is not surprising that the Doha Declaration sets the objective of “negotiations aimed at clarifying and improving disciplines and procedures under the existing WTO provisions applying to regional trade agreements”, which should have concluded on 1 January 2005. While awaiting the results of the negotiations, the report on “The future of the WTO” tabled by a consultative group chaired by Peter Sutherland called on States to “disentangling the spaghetti bowl” 71 of regional agreements, notably through better organisation of the system for application of Article XXIV of the GATT 1994. The report also mentions a recently implemented practice aiming to improve the transparency of regional agreements. By providing a factual presentation of regional agreements to the Secretariat, States seem henceforth more aware of the importance of promoting comprehension and honesty. The dispute between India and Turkey will at least have had the merit of revealing generalized uneasiness and arousing political will.

70 G. Marceau, C. Reiman, “When and How is a Regional Trade Agreement Compatible with the WTO?”, Legal Issues of Economic Integration, 2001, vol. 28, n°3, p. 312 ; J. Mathis, Regional Trade Agreements in the GATT/WTO, The Hague, TMC Asser Press, 2002, p. 256. 71 Report, “The Future of the WTO. Addressing Institutional Challenges in the New Millennium”, 2004, available at http://www.wto.org/english/thewto_e/10anniv_e/future_wto_e.pdf (visited 15 March 2006), p. 30.

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lorsqu’il estime que le « système de certificats d’origine aurait été une solution raisonnable possible » 69. En matière de charge de la preuve, il est clair que le statut d’exception de l’article XXIV impose à la partie à un accord commercial régional de démontrer le caractère indispensable de la mesure 70. Il appartenait donc à la Turquie de prouver la nécessité absolue des restrictions quantitatives, mais elle ne l’a pas fait, selon l’Organe d’appel. Reste à voir si les Etats seront plus revendicatifs de leur droit d’apprécier ce qui est raisonnable ou non comme mesure possible. En guise de conclusion, nous pouvons dire que cette affaire permet à l’Organe d’appel de poser un régime d’exception pour des mesures prises dans le cadre des unions douanières si certaines conditions sont remplies. On peut y voir une victoire pyrrhique dans la mesure où cette appréciation a confirmé les craintes des Etats réunis au sein du Comité des accords commerciaux régionaux. On aurait pu espérer que cette affaire mobiliserait le Comité et contribuerait à débloquer la situation. Il n’en fut rien. Le mécanisme politique d’examen est resté dans une quasi-paralysie. Il n’est donc pas étonnant que la Déclaration de Doha fixe comme objectif des « négociations visant à clarifier et à améliorer les disciplines et procédures prévues par les dispositions existantes de l'OMC qui s'appliquent aux accords commerciaux régionaux », qui auraient dû aboutir au 1er janvier 2005. En attendant le résultat de ces négociations, le rapport « L’avenir de l’OMC » rendu par un conseil consultatif présidé par Peter Sutherland engage les Etats à « démêler l’écheveau » 71 des accords régionaux, notamment à travers un meilleur aménagement des modalités d’application de l’article XXIV du GATT de 1994. Le rapport fait également état d’une pratique récemment mise en oeuvre afin d’améliorer la transparence des accords régionaux. En fournissant une présentation factuelle des accords régionaux au Secrétariat, les Etats sembleraient désormais plus conscients de l’importance de favoriser la compréhension et la loyauté. Le différend entre l’Inde et la Turquie aura au moins eu le mérite de révéler un malaise généralisé et de réveiller la volonté politique. 69

Rapport de l’Organe d’appel, par. 62. G. Marceau, C. Reiman, « When and How is a Regional Trade Agreement Compatible with the WTO? », Legal Issues of Economic Integration, 2001, vol. 28, n°3, p. 312 ; J. Mathis, Regional Trade Agreements in the GATT/WTO, La Haye, TMC Asser Press, 2002, p. 256. 71 Rapport « L’avenir de l’OMC. Relever les défis institutionnels du nouveau millénaire », 2004, disponible à http://www.wto.org/french/thewto_f/10anniv_f/future_wto_f.pdf (visité le 15 mars 2006), p. 30. 70

CHILE – TAXES ON ALCOHOLIC BEVERAGES

by

Sandrine Maljean-Dubois Director of Research – CNRS

CHILI – TAXES SUR LES BOISSONS ALCOOLIQUES

par

Sandrine Maljean-Dubois Directrice de recherche au CNRS

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The Case-Law of the WTO

SYNOPSIS AND REFERENCES OF THE CASE

Synopsis

This case concerns the Chilean tax regime applicable to alcoholic beverages, which was introduced in 1997. The regime provides for two systems – a “Transitional” System applicable until the year 2000, and a “New” System, applicable thereafter. The European Communities, being the complainant in this case, considered that both the Transitional System and the New System contravened Article III:2, second sentence, of the GATT 1994. Both systems protect a domestic alcoholic beverage – pisco – which enjoys a more favourable tax regime than that accorded to imported alcoholic beverages, even though they are “directly competitive or substitutable”. The Panel agreed with the European Communities. Both the New System and the Transitional System were found to contravene Article III:2, second sentence, of the GATT 1994. The Appellate Body made a peripheral correction to the Panel’s reasoning, and then upheld its conclusions. The Chilean Alcoholic Beverages case is an extension of the Japanese and Korean cases on the same subject. Both the Panel and the Appellate Body referred widely to the reports on these cases, and added a few finishing touches to the “case-law” already established.

Official sources Panel Report: Chile – Taxes on Alcoholic Beverages, WT/DS87/R, WT/DS110/R, 15 June 1999, adopted on 12 January 2000, 192 p. Appellate Body Report: Chile – Taxes on Alcoholic Beverages, WT/DS87/AB/R, WT/DS110/AB/R, 13 December 1999, adopted on 12 January 2000, 24 p. Parties Parties before the Panel Complainant: European Communities. Defendant: Chile. Third parties: Canada, Mexico, Peru, United States. Parties to the appeal Appellant: Chile. Appellee: European Communities.

La jurisprudence de l’OMC

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SYNOPSIS ET REFERENCES DE L’AFFAIRE

Synopsis

Le différend se rapporte au régime fiscal chilien applicable aux boissons alcoolisées, introduit en 1997 et prévoyant deux systèmes, l’un applicable jusqu’en 2000, dit « transitoire », l’autre applicable à sa suite, dit « nouveau ». Pour les Communautés européennes, plaignantes en cette affaire, aussi bien le système transitoire que le nouveau système sont en contradiction avec l’article III : 2 du GATT de 1994, deuxième phrase. En effet, tous deux protègent un alcool national chilien, le pisco, qui bénéficie d’un régime fiscal plus favorable que les boissons alcoolisées importées, alors même qu’il s’agit de produits « directement concurrents ou directement substituables ». Le Groupe spécial leur donne effectivement raison. Le nouveau système chilien contrevient, tout comme le système transitoire, à l’article III:2 du GATT de 1994, deuxième phrase. L’Organe d’appel rectifie très à la marge son raisonnement et valide ses conclusions. L’affaire des Boissons alcooliques chilienne prolonge celles des Boissons alcooliques japonaise et coréenne. Le Groupe spécial comme l’Organe d’appel se réfèrent largement aux rapports adoptés dans le cadre de ces dernières et complètent par quelques petites touches la « jurisprudence » désormais établie.

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Chili – Taxes sur les boissons alcooliques, WT/DS87/R, WT/DS110/R, 15 juin 1999, adopté le 12 janvier 2000, 221 p. Rapport de l’Organe d’appel : Chili – Taxes sur les boissons alcooliques, WT/DS87/AB/R, WT/DS110/AB/R, 13 décembre 1999, adopté le 12 janvier 2000, 28 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignants : Communautés européennes. Défendeur : Chili. Tierces parties : Canada, Etats-Unis, Mexique, Pérou. Parties à l’appel Appelant : Chili. Intimés : Communautés européennes

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Chile – Alcoholic Beverages

Third participants: Mexico, United States. Composition of the Panel Chairman: Wilhelm Meier; Members: Mohan Kumar, Prof. Colin McCarthy. Composition of the Appellate Body Presiding Member: Florentino Feliciano; Members: Claus-Dieter Ehlermann, Julio Lacarte-Muro. Bibliography WTO, Analytical Index: Guide to GATT Law and Practice: WTO, Geneva, 1995, pp.132-223 (Article III). Ruiz Fabri H., “Organisation mondiale du commerce. Chronique du règlement des différends 1999”, JDI, 2000, vol. 127, n°2, pp. 385-434. Ruiz Fabri H., “Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce”, JDI, 2000, vol. 127, n°3, pp. 605-645. Trachtman J. P., “Decisions of the Appellate Body of the World Trade Organization”, EJIL, 2000, vol. 11, n°1, pp. 217-219, available on http://www.ejil.org. Areas affected by the decision Procedure “Basic rationale” for the findings of panels Substance Tax treatment – “Directly competitive or substitutable” products Relevant articles GATT 1994 Article III:2, second sentence. Articles 3.2, 12.7 and 19.2 of the DSU.

Chili – Boissons alcooliques

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Participant tiers : Mexique, Etats-Unis. Composition du Groupe spécial Président : Wilhelm Meier ; Membres: Mohan Kumar, Prof. Colin McCarthy. Composition de la section de l’Organe d’appel Président : Florentino Feliciano ; Membres : Claus-Dieter Ehlermann, Julio Lacarte-Muro. Références bibliographiques OMC, GATT Index analytique – Guide des règles et pratiques du GATT, OMC, Genève, 1995, pp. 132-223 (article III). Ruiz Fabri H., « Organisation mondiale du commerce. Chronique du règlement des différends, 1999 », JDI, 2000, vol. 127, n° 2, pp. 385-434. Ruiz Fabri H., « Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce », JDI, 2000, vol. 127, n° 3, pp. 605-645. Trachtman J., « Decisions of the Appellate Body of the World Trade Organization », EJIL, 2000, vol. 11, n° 1, pp. 217-219, disponible sur http://www.ejil.org. Domaines concernés par la décision Procédure « Justifications fondamentales » des constatations des groupes spéciaux. Fond Régime fiscal – Produits « directement concurrents ou directement substituables ». Articles du GATT ou autres accords invoqués Article III:2 du GATT de 1994, deuxième phrase. Articles 3:2, 12:7 et 19:2 du Mémorandum d’accord.

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The Case-Law of the WTO

I. THE FACTS OF THE CASE

The term “pisco” is a protected geographical indication, the use of which is reserved exclusively for wine distillates produced from certain varieties of Muscat grapes. In Chile, pisco production has traditionally been protected by a favourable tax regime. In fact at the beginning of the last century, pisco, unlike other beverages, was totally exempted from tax. Since the 1950s various systems have operated in succession, all clearly pursuing the same protectionist objective. The European Communities’ complaint concerned the additional tax on alcoholic beverages known as the ILA (Impuesto Adicional a las Bebidas Alcoholicas), which was introduced by a law of 1997. The ILA is an excise duty on the sale and importation of alcoholic beverages, which takes the form of an ad valorem tax paid by the seller or, in the case of imports, by the importer. The old system, introduced in 1974, distinguished three types of distilled spirits (“pisco”, “whisky” and the residual category “other spirits”), and applied to each of them a different ad valorem tax rate. The Law of 1997 provided for a New System of taxation, which was to enter into force on 1 December 2000, and a Transitional System, which was to operate for three years, until the New System entered into force. The Transitional System, like the old system, was based on the application of different tax rates for pisco, whisky and “other spirits”, although it did provide for a progressive reduction of the rate on whisky. The New System does away with the distinction between pisco, whisky and “other spirits”. The principle is that all distilled spirits are taxed according to a scale based on their degree of alcohol content. Thus, all spirits with an alcohol content of 35q or less are taxed at the rate of 27 %. From that base, the rate escalates in increments of 4 percentage points per additional degree of alcohol, peaking at a rate of 47 % for all bottled spirits over 39q. In June 1997, the European Communities requested consultations in respect of Chile’s Special Sales Tax on Spirits. According to the Communities, Chile was imposing a higher tax on imported spirits than on pisco. The differential treatment applied to imported spirits contravened Article III:2 of the GATT 1994.

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I. FAITS À L’ORIGINE DU DIFFÉREND Le « pisco » est une boisson alcoolisée traditionnelle chilienne, provenant d’une indication géographique protégée et dont l'utilisation est réservée aux distillats de vin produits à partir de certaines variétés de raisins muscats. La production de pisco était traditionnellement protégée au Chili par un régime fiscal favorable. Le pisco était même totalement exonéré, au début du siècle, contrairement aux autres boissons. Depuis les années 50, plusieurs systèmes se sont succédé poursuivant tous, visiblement, le même objectif protectionniste. En l’espèce, la plainte communautaire vise la taxe additionnelle sur les boissons alcooliques, dite ILA (Impuesto Adicional a las Bebidas Alcoholicas) établie par une loi de 1997. L'ILA est un droit d'accise frappant la vente et l'importation de boissons alcooliques, imposé sous forme de taxe ad valorem et acquitté par le vendeur ou par l'importateur dans le cas d’importations. L'ancien système, établi en 1974, comprenait trois catégories d'eaux-de-vie distillées (le pisco, le whisky et la catégorie résiduelle des « autres alcools ») et appliquait à chacune d'elles un taux de taxation ad valorem différent. La loi de 1997 définit un « nouveau » système qui doit entrer en vigueur le 1er décembre 2000. Mais elle établit aussi un système « transitoire » appelé à fonctionner trois années, jusqu’à l’entrée en vigueur du « nouveau » système. Le système « transitoire » repose, comme l’ancien, sur des taux de taxation différents selon qu’il s’agit de pisco, de whisky ou d’« autres alcools ». Mais une réduction progressive du taux frappant le whisky est prévue. Le « nouveau » système abolit la distinction entre le pisco, le whisky et les « autres alcools ». Le principe en est que toutes les eaux-de-vie distillées seront taxées selon un barème établi en fonction de leur teneur en alcool. Ainsi, toutes les eaux-de-vie ayant une teneur en alcool de 35° ou moins sont taxées à hauteur de 27 %. À partir de là, le taux progresse en tranches de 4 points de pourcentage par degré alcoolique additionnel, jusqu’à 47 % pour toutes les eaux-de-vie embouteillées d'une teneur supérieure à 39°. En juin 1997, les Communautés européennes présentent une première demande de consultations au sujet de la taxe spéciale sur les ventes d'alcool appliquée par le Chili. Selon elles, ce dernier impose une taxe plus élevée sur les alcools importés que sur le pisco. Le traitement différencié appliqué aux alcools importés est contraire à l'article III:2 du GATT de 1994.

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In October the Communities requested the establishment of a panel. The Panel was established by the DSB the following month. In December the Communities again requested consultations, this time in respect of the modifications to the Law on the Taxation of Alcoholic Beverages which Chile had adopted in response to the Communities’ concerns. The Communities considered that despite these modifications the Law still contravened Article III:2 of the GATT 1994. On 9 March 1998 the Communities requested the establishment of a panel. On 25 March 1998 the DSB acceded to this request and, pursuant to Article 9.1 of the DSU, assigned the case to the Panel which had been established to examine the first complaint.

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En octobre, les Communautés demandent l'établissement d'un groupe spécial, que l’ORD met en place le mois suivant. En décembre, les Communautés présentent une nouvelle demande de consultations qui vise la modification de la Loi sur la taxation des boissons alcooliques entre-temps adoptée par le Chili pour répondre à leurs préoccupations. Elles considèrent qu’en dépit des modifications, la loi reste contraire à l'article III:2 du GATT de 1994. Le 9 mars 1998, les Communautés européennes demandent l'établissement d'un groupe spécial, que l’ORD établit le 25 mars 1998 et fond avec celui chargé d’examiner la première affaire, en application de l’article 9:1 du Mémorandum d'accord.

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II. CLAIMS OF THE PARTIES BEFORE THE PANEL

The European Communities considered that the Chilean system was not consistent with the second sentence of Article III:2 of the GATT 1994. It accorded preferential tax treatment to pisco, thereby protecting Chile’s domestic production vis-à-vis certain imported alcoholic beverages which were “directly competitive or substitutable”. According to the Communities: “(i) the Transitional System, which is applicable through 30 November 2000, is contrary to GATT Article III:2 second sentence, because it provides for the imposition of lower internal taxes on pisco than on other directly competitive or substitutable imported spirits which fall within the tax categories of ‘whisky’ and ‘other spirits’, so as to afford protection to Chile's domestic production; (ii) the New Chilean System, which will become applicable as of 1 December 2000, is also contrary to Article III:2, second sentence, because it results in the imposition of lower taxes on pisco with an alcohol content of 35° or less than on other directly competitive or substitutable imported spirits which have a higher alcohol content, so as to afford protection to Chile's domestic production”.

Chile’s response was that its New System was consistent with Article III:2; it taxed all distilled spirits - regardless of type and whether imported or domestic - with reference to identical, objective criteria based on alcoholic strength and ad valorem value. Chile also defended its Transitional System arguing, essentially, that pisco was not directly competitive or substitutable with other distilled spirits in Chile.

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II. OBJET DES DEMANDES DES PARTIES EN PREMIÈRE INSTANCE

Pour les Communautés européennes, le régime chilien est incompatible avec la deuxième phrase de l’article III:2 du GATT de 1994. Il accorde un traitement fiscal préférentiel au pisco et protège de ce fait la production nationale par rapport à certaines boissons alcooliques importées pourtant « directement concurrentes ou directement substituables ». Selon elles : « i) Le système transitoire […] est contraire aux dispositions de la deuxième phrase de l'article III:2 du GATT, parce qu'il prévoit l'imposition de taxes intérieures moins élevées sur le pisco que sur d'autres alcools importés directement concurrents ou substituables et qui sont classés, à des fins de taxation, dans les mêmes catégories que le ‘whisky’ et les ‘autres alcools’, de manière à protéger la production nationale du Chili ; ii) le nouveau système chilien […] est lui aussi contraire aux dispositions de la deuxième phrase de l'article III:2, parce qu'il aura pour effet d'imposer des taxes moins élevées sur le pisco ayant une teneur en alcool de 35° ou moins que sur d'autres alcools importés directement concurrents ou substituables ayant une teneur en alcool plus élevée, de manière à protéger la production nationale du Chili ». Le Chili répond que son « nouveau » système est compatible avec l'article III:2. Il taxe toutes les eaux-de-vie distillées, quel que soit leur type, qu’elles soient ou non importées, en fonction de critères objectifs identiques qui reposent sur leur titre alcoométrique et leur valeur (ad valorem). Le Chili défend également son système « transitoire ». L’essentiel de son argumentation repose sur le fait que le pisco n'est pas, selon lui, un produit directement concurrent ni un produit qui peut être directement substitué aux autres eaux-de-vie distillées au Chili.

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III.

CONCLUSIONS OF THE PANEL AND ISSUES APPEALED

1. Conclusions of the Panel The Panel began by looking at the question of whether, in Chile, the domestic and imported products at issue were directly competitive or substitutable. Drawing extensively on the Appellate Body Report in Japan – Alcoholic Beverages II, the Panel noted that “(t)his requires evidence of the relationship between the products, including, in this case, comparisons of their end-uses, physical characteristics, channels of distribution and prices” 1 . The Japanese and Korean cases could offer instructive guidance although, as the Appellate Body had indicated, disputes relating to Article III:2, second sentence, must be determined on a case-by-case basis, taking into account the conditions prevailing in the particular market in question.

The Panel recognized that Article III:2, second sentence, concerned not only tax differentials between products which are actually competitive or substitutable in a given market, but also tax differentials between products which are potentially competitive or substitutable. In this connection, the Panel recalled the statement by the Appellate Body in Japan – Alcoholic Beverages II that: “[I]t is irrelevant that the ‘trade effects’ of the tax differential between imported and domestic products, as reflected in the volumes of imports, are insignificant or even non-existent. Article III protects expectations not of any particular trade volume but rather of the equal competitive relationship between imported and domestic products” 2 . In the Korean case the Appellate Body had developed the reasoning, had declined to take a “static” approach to the question, and had agreed that, subject to certain conditions, account could be taken of “potential competition”. Therefore, concluded the Panel, it would be appropriate to “look at evidence of trends and changes in consumption patterns and make an assessment as to whether such trends and patterns lead to the conclusion that the products in question are either directly competitive or substitutable now or can reasonably be expected to become directly competitive 1 2

Panel Report, para. 7.16. Ibid., para. 7.21.

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III. CONCLUSIONS DU GROUPE SPÉCIAL ET QUESTIONS SOUMISES À APPEL 1. Conclusions du Groupe spécial Le Groupe spécial commence par se demander si, au Chili, les produits nationaux et les produits importés en cause dans le présent différend sont ou non directement concurrents ou directement substituables. Se référant largement au rapport de l’Organe d’appel dans l’affaire Japon – Taxes sur les boissons alcooliques, il note que « [p]our répondre à cette question, il faut des éléments de preuve concernant la relation entre les produits, y compris, pour ce qui nous occupe ici, des comparaisons concernant leurs utilisations finales, leurs caractéristiques physiques, leurs circuits de distribution et leur prix » 1. Les affaires japonaises et coréennes fournissent des indications utiles, même si, comme l’a dit l’Organe d’appel, les différends relatifs à l’article III:2, deuxième phrase, doivent être tranchés au cas par cas, en tenant compte des conditions particulières du marché concerné. Il reconnaît que l’article III:2, deuxième phrase, se rapporte aux écarts de taxation entre des produits qui sont effectivement concurrents ou substituables sur un marché donné, mais aussi aux écarts de taxation entre des produits qui sont potentiellement concurrents ou substituables. Il rappelle à ce sujet l’affirmation de l'Organe d'appel dans l'affaire Japon – Taxes sur les boissons alcooliques : « [L’]argument selon lequel ‘les effets sur le commerce’ de l'écart entre la taxe perçue sur les produits importés et celle qui frappe les produits nationaux sont, d'après le volume des importations, négligeables ou même inexistants, est dénué de pertinence; l'article III ne vise pas à protéger les anticipations concernant un volume d'échanges donné, mais plutôt les anticipations relatives à l'égalité du rapport compétitif entre les produits importés et les produits nationaux » 2. Dans l’affaire coréenne, l’Organe d’appel a prolongé le raisonnement, réfuté une approche « statique » de la question et admis la prise en compte de la « concurrence potentielle » à certaines conditions. Il convient donc, résume le Groupe spécial, d’« examiner les éléments de preuve concernant les tendances et l'évolution des habitudes de consommation et se prononcer sur la question de savoir si ces tendances et habitudes lui permettent de conclure que les produits en question sont, soit directement concurrents, soit directement substituables actuellement, ou si l'on peut raisonnablement s'attendre à ce qu'ils deviennent directement concurrents 1 2

Rapport du Groupe spécial, par. 7.16. Ibid., par. 7.21.

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or substitutable in the near future” 3 . In the case at issue, potential competition was an important criterion, given that Chile had traditionally protected its domestic production and this might have prevented consumers from choosing imported beverages. The Panel went on to examine the end-uses of the products, their physical characteristics, the channels of distribution and price relationships (including cross-price elasticities), together with other characteristics which it considered relevant. This examination led the Panel to conclude that the products concerned were directly competitive or substitutable. The competition between the two categories of products was both direct and potential. Recalling that the negotiators of Article III:2, second sentence, considered apples and oranges to be directly competitive or substitutable products, the Panel stressed that in their analysis of substitutability, the complainants did not have to prove that there was a complete overlap. This would not be the case where the first sentence of Article III:2 was concerned. The Panel then turned its attention to the question of whether or not pisco and the other beverages at issue were “similarly taxed”. The Panel made reference to the principle established by the Appellate Body in Japan Alcoholic Beverages II according to which: “To be 'not similarly taxed', the tax burden on imported products must be heavier than on 'directly competitive or substitutable' domestic products and that burden must be more than de minimis in any given case”; this determination had to be made on a case-by-case basis4 .

In the case of the Transitional System, which covered the period from 1 December 1997 to 1 December 2000, “(i)t is obvious that the level of difference in taxation between the imported and domestic products is greater than de minimis” 5 . The same applied to the New System, which entered into force on 1 December 2000. Consequently, imported and domestic distilled alcoholic beverages were not “similarly taxed”. There remained the question of whether this tax regime was applied so as to afford protection to Chile’s domestic production. Once again the Panel referred to a decision taken by the Appellate Body in Japan – Alcoholic Beverages II, namely that this was not “an issue of intent. It is not necessary for a panel to sort through the many reasons legislators and regulators often have 3

Ibid., para. 7.24. Ibid., para. 7.89. 5 Ibid., para. 7.96. 4

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ou directement substituables dans un proche avenir » 3. En l’espèce, la concurrence potentielle est un critère important dans la mesure où le Chili a traditionnellement protégé sa production nationale, ce qui a pu empêcher les consommateurs de se diriger vers les boissons importées. Le Groupe spécial examine ensuite les utilisations finales des produits, leurs caractéristiques physiques, leurs circuits de distribution, la relation entre leurs prix (y compris l'élasticité-prix croisée) ainsi que d'autres caractéristiques qu’il juge pertinentes. Cet examen le conduit à conclure que les produits concernés sont directement concurrents ou directement substituables. La concurrence entre les deux catégories de produits est à la fois directe et potentielle. Rappelant que les négociateurs du texte de l'article III:2, deuxième phrase, ont estimé que les pommes et les oranges étaient des produits directement concurrents ou directement substituables, le Groupe spécial précise que les parties plaignantes n'ont pas dans ce cadre à prouver une substituabilité parfaite. Il n’en serait pas de même s’agissant de la première phrase de l’article III:2. Le Groupe spécial s’attache ensuite à la question de savoir si le pisco et les autres boissons concernées sont ou non « frappés d’une taxe semblable ». Il rappelle le principe posé par l’Organe d’appel dans le cadre de l'affaire Japon – Taxes sur les boissons alcooliques : « [P]our que les produits ‘ne soient pas frappés d'une taxe semblable’, la charge fiscale pesant sur les produits importés doit être plus lourde que celle pesant sur les produits nationaux ‘directement concurrents ou directement substituable’ et, de toute manière, cette charge doit être plus que de minimis », cette détermination devant être établie au cas par cas 4. Or, s’agissant du système transitoire, couvrant la période du 1er décembre 1997 au 1er décembre 2000, « [i]l est évident que l'écart de taxation entre les produits importés et les produits nationaux est plus que de minimis » 5. Il en est de même du nouveau système, entrant en vigueur au 1er décembre 2000. Dès lors, les boissons alcooliques distillées importées et nationales ne sont pas « frappées d'une taxe semblable ». Il reste alors à déterminer si ce régime fiscal est appliqué de manière à protéger la production nationale chilienne. Le Groupe spécial rappelle là encore la décision de l’Organe d’appel dans l’affaire Japon – Taxes sur les boissons alcooliques selon laquelle « il ne s'agit pas d'une question d'intention. Il n'est pas nécessaire qu'un groupe spécial recense les nombreuses raisons qui conduisent souvent les législateurs et les autorités réglementaires à faire ce 3

Ibid., par. 7.24. Ibid., par. 7.89. 5 Ibid., par. 7.96. 4

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for what they do and weigh the relative significance of those reasons to establish regulatory intent” 6 . The real issue was “how the measure in question is applied”. This could be discerned from an examination of the design, architecture and structure of the measure concerned, it being noted that the very magnitude of dissimilar taxation could also be evidence of protective application. This examination led the Panel to conclude that both the Transitional System and the New System applied dissimilar taxation in a manner so as to afford protection to domestic production. The Panel agreed that it was not its task to question Chile’s tax policy objectives, adding: “We offer no comment on whether these are appropriate goals and objectives of tax policy. It is not for us to evaluate the measure in these terms, either to condemn it or condone it” 7 . While the Panel would not examine the stated objectives themselves in order to determine their legitimacy, it considered that it would be relevant to examine the relationship between those stated objectives and the tax regime. From that standpoint, the Panel regretted the lack of a rational relationship between Chile’s various stated objectives and the measure, and viewed this as evidence of protective application. Other factors also contributed to the Panel’s conclusion that: “There is no question that the structure of the New Chilean System will distort competition between directly competitive domestic products and products which are now imported and ones that might reasonably be considered potential imports” 8 . The Panel also found “the most persuasive evidence to be that roughly 75% of domestic production will enjoy the lowest tax rate and that over 95% of current (and potential) imports will be taxed at the highest rate unless the imported products change their alcohol content and abandon their generic, familiar product names” 9 .

The Panel therefore concluded that there was nullification or impairment of the benefits accruing to the European Communities under the GATT 1994 within the meaning of Article 3.8 of the DSU. The Panel’s report was circulated to WTO Members on 15 June 1999.

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Ibid., para. 7.114. Ibid., para. 7.147. 8 Ibid., para. 7.158. 9 Ibid., para. 7.159. 7

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qu'ils font, et évalue l'importance relative de ces raisons pour déterminer leur intention » 6. La « véritable question » a trait à « la manière dont la mesure en question est appliquée ». Cette manière peut être déterminée à partir de l'examen de la conception, des principes de base et la structure de la mesure concernée, sachant que l'ampleur même de la différence de taxation peut être un élément de preuve d'une application à des fins de protection. Cet examen le conduit à une conclusion identique pour le système transitoire et le nouveau système. Tous deux consistent à appliquer une taxation dissimilaire de manière à protéger la production nationale. Le Groupe spécial admet qu’il ne lui appartient pas de remettre en question les objectifs de la politique fiscale chilienne : « Nous n'avons aucune observation à formuler quant à la question de savoir s'il s'agit de buts et d'objectifs adéquats en matière de politique fiscale. Il ne nous appartient pas d'apprécier la mesure en ces termes, ni pour dire qu'elle est condamnable, ni pour dire qu'elle est tolérable » 7. Il n’examine pas les objectifs déclarés en tant que tels pour se prononcer sur leur légitimité. Mais il considère qu’il est pertinent d'examiner la relation entre ces objectifs déclarés et le régime fiscal. De ce point de vue, il regrette l'absence de lien logique entre les différents objectifs déclarés par le Chili et la mesure, qu’il considère comme indicatif d'une application à des fins de protection. D’autres éléments entrent en jeu pour conclure qu’« il ne fait aucun doute que la structure du nouveau système chilien faussera la concurrence entre les produits nationaux directement concurrents, d'une part, et les produits qui sont actuellement importés ou que l'on peut raisonnablement considérer comme des importations potentielles, d'autre part » 8. Et « l'élément de preuve le plus convaincant est qu'environ 75 pour cent de la production nationale bénéficieront du taux de taxation le moins élevé, alors que plus de 95 pour cent des importations actuelles (et potentielles) seront taxés au taux le plus élevé, à moins que la teneur en alcool des produits importés ne soit modifiée et que l'on renonce à utiliser leurs appellations génériques habituelles » 9. Ainsi, le Groupe spécial conclut que les avantages résultant pour les Communautés européennes du GATT de 1994 sont annulés ou compromis, au sens de l’article 3:8 du Mémorandum d’accord. Son rapport a été distribué aux Membres de l’OMC le 15 juin 1999.

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Ibid., par. 7.114. Ibid., par. 7.147. 8 Ibid., par. 7.158. 9 Ibid., par. 7.159. 7

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2. Issues appealed On 13 September 1999, Chile notified the DSB of its intention to appeal certain of the Panel's findings with respect to the New Chilean System. Chile was no longer contesting the fact that domestic distilled alcoholic beverages produced in Chile – specifically pisco – and the imported products at issue were directly competitive or substitutable. However, Chile complained that the Panel had erred in its interpretation and application of: - the term “not similarly taxed”, which appears in the Ad Article to Article III:2, second sentence, of the GATT 1994. Chile contended that the Panel had chosen an incorrect perspective: it had looked at the effect of the tax rather than at the tax as such. This approach had led it to perceive dissimilarities in taxation, which in fact resulted from dissimilarities in the alcohol content and price of different types of alcoholic beverage. Looked at from a different angle, the system applied an identical ad valorem rate to all beverages with the same alcohol content, whatever their origin. The European Communities, on the other hand, argued in favour of the approach adopted by the Panel, which in its view was consistent with earlier decisions. - the term “so as to afford protection”, which is incorporated into Article III:2, second sentence, of the GATT 1994 by specific reference to the “principles set forth in paragraph 1” of Article III of that Agreement. Chile contended that the New System had not been devised “so as to afford protection” to domestic production. The system distinguished between products on the basis of two criteria: alcohol content and price. For this reason, imports were able to compete with domestic products in each and every tax category. Indeed, many domestic products fell into the highest category. As far as the European Communities were concerned, the issue was whether the New Chilean System, albeit “facially neutral”, was de facto discriminatory under Article III:2, second sentence, of the GATT 1994.

In addition, Chile invoked violations of Articles 12.7, 3.2 and 19.2 of the Dispute Settlement Understanding (DSU). In its view, the Panel failed to provide the “basic rationale” for its findings on the “not similarly taxed” issue, as required by Article 12.7 of the DSU. The Panel report left Members without clear guidance as to how to design their systems of taxation. By preferring certain systems of taxation over others, the Panel had unlawfully added

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2. Questions soumises à appel Le 13 septembre 1999, le Chili notifie son intention de faire appel de certaines constatations du Groupe spécial concernant le nouveau système chilien. Il ne conteste plus que les boissons alcooliques distillées d'origine nationale produites au Chili, et notamment le pisco, et les produits importés en cause soient des produits directement concurrents ou directement substituables. En revanche, il reproche au Groupe spécial d’avoir commis une erreur dans son interprétation et application : - de l’expression « n’est pas frappé d’une taxe semblable » figurant dans la Note relative à la deuxième phrase de l’article III:2 du GATT de 1994. Le Groupe spécial aurait adopté une perspective erronée : il a considéré l’effet de la taxe plutôt que la taxe en tant que telle. Son approche a fait apparaître des dissimilarités en matière de taxation, qui résultent en réalité de dissimilarités de la teneur en alcool et du prix des différents types de boissons. Sous un angle différent, le système applique un taux de taxation ad valorem identique à tous les produits ayant une teneur en alcool donnée, quelle qu’en soit l’origine. Les Communautés européennes défendent au contraire l’approche du Groupe spécial, jugée conforme à la « jurisprudence » antérieure. - de l’expression « de manière à protéger » incorporée dans la deuxième phrase de l’article III:2 du GATT de 1994 par le renvoi opéré aux principes énoncés au paragraphe 1er de l’article III. Pour le Chili, le nouveau système de taxation n’est pas établi « de manière à protéger » la production nationale. Il fait une distinction entre les produits sur la base de deux critères : la teneur en alcool et le prix. Ainsi, les produits importés peuvent concurrencer. les produits nationaux dans n’importe quelle catégorie fiscale. De nombreux produits nationaux entrent d’ailleurs dans la catégorie supérieure. Pour les Communautés européennes, la question qui se pose est de savoir si le nouveau système chilien, bien qu’étant neutre à première vue, est de facto discriminatoire au sens de l’article III:2, deuxième phrase. Le Chili invoque à l’appui des violations des articles 12:7, 3:2 et 19:2 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends. Selon lui, le Groupe spécial n’a pas fourni les « justifications fondamentales » de ses constatations sur la question « n’est pas frappé d’une taxe semblable », comme le prescrit l’article 12:7 du Mémorandum d’accord. Le rapport laisse les Membres dépourvus de directives claires sur la conception des systèmes de taxation. En marquant une préférence pour certains systèmes, le Groupe spécial accroît

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to the obligations of WTO Members, in violation of Articles 3.2 and 19.2 of the DSU. The European Communities and the United States responded that Chile's disagreement with the logic behind the Panel's reasoning was not sufficient reason to conclude that the Panel had failed to provide a “basic rationale” for its findings. The Panel's findings on Article III:2, second sentence, of the GATT 1994 should be upheld, and hence the Panel could not have acted in contravention of Articles 3.2 and 19.2 of the DSU. Mexico added that the Panel was not obliged to determine how Chile's taxation of distilled alcoholic beverages might comply with Article III:2, second sentence, of the GATT 1994.

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illicitement les obligations des Membres de l'OMC, en violation des articles 3:2 et 19:2 du Mémorandum d'accord. Les Communautés européennes et les Etats-Unis répondent que le fait que le Chili soit en désaccord avec la logique qui sous-tend le raisonnement du Groupe spécial n’est pas une raison suffisante pour conclure qu’il n’a pas produit les « justifications fondamentales ». Les conclusions du Groupe spécial sur l’article III:2, deuxième phrase, devant être confirmées, ce dernier n’a violé ni l’article 3:2, ni l’article 19:2 du Mémorandum d’accord. Le Mexique ajoute que le Groupe spécial n’était pas tenu de déterminer comment la taxation des boissons alcooliques distillées chilienne pouvait satisfaire à l’article III:2 du GATT de 1994.

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IV. REASONING OF THE APPELLATE BODY

1. “Not similarly taxed” The Appellate Body began by recalling the statement it had made in Japan – Alcoholic Beverages that “to be 'not similarly taxed', the tax burden on imported products must be heavier than on 'directly competitive or substitutable' domestic products, and that burden must be more than de minimis in any given case” 10 . The Appellate Body reaffirmed that this was “the appropriate legal standard to apply” 11 . It was therefore necessary to assess the relative tax burden imposed on directly competitive or substitutable domestic and imported products. Chile had invited the Appellate Body to compare the relative tax burden on domestic and imported products within each fiscal category, and to disregard the differences of tax burden on distilled alcoholic beverages which had different alcohol contents and were therefore in different fiscal categories. It had asked the Appellate Body to disregard the comparison which the Panel had undertaken of the relative tax burden on domestic and imported products located in different fiscal categories. The Appellate Body’s view was that although all distilled alcoholic beverages of a specific alcohol content were being taxed similarly, for the purposes of analysis it had to be assumed that the group of directly competitive or substitutable products in this case was broader than simply the products within each fiscal category. On appeal, Chile was not disputing the fact that the various domestic and imported beverages concerned were directly competitive or substitutable. In fact, a comprehensive examination which looked at all of the directly competitive or substitutable domestic and imported products showed that the tax burden on imported products, most of which would be subject to a tax rate of 47 per cent, was heavier than the tax burden on domestic products, most of which would be subject to a tax rate of 27 per cent. Therefore the Appellate Body agreed with the Panel that the difference in the level of the tax burden was clearly more than de minimis – a fact, moreover, which Chile did not dispute. 10 11

Appellate Body Report, para. 49. Ibid.

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IV.

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RAISONNEMENT DE L’ORGANE D’APPEL

1. « N’est pas frappé d’une taxe semblable » L’Organe d’appel rappelle d’abord qu’il a déclaré dans l’affaire Japon – Boissons alcooliques que « pour que les produits ‘ne soient pas frappés d'une taxe semblable’, la charge fiscale pesant sur les produits importés [devait] être plus lourde que celle pesant sur les produits nationaux ‘directement concurrents ou directement substituables’ et [que], de toute manière, cette charge [devait] être plus que de minimis » 10. Il précise clairement que « c’est là la norme juridique » à appliquer 11. Il convient donc d’évaluer la charge fiscale relative pesant sur les produits nationaux et sur les produits importés directement concurrents ou directement substituables. Le Chili invite à comparer entre la charge fiscale relative imposée aux produits nationaux et aux produits importés à l'intérieur de chaque catégorie fiscale et à négliger les différences de charges fiscales pesant sur les boissons alcooliques distillées qui ont une teneur en alcool différente et qui appartiennent donc à des catégories fiscales différentes. Il invite finalement l’Organe d’appel à faire abstraction de la comparaison que le Groupe spécial a effectuée entre la charge fiscale relative pesant sur les produits nationaux et sur les produits importés se situant dans des catégories fiscales différentes. Or, pour l’Organe d’appel, s’il est vrai que toutes les boissons alcooliques distillées ayant une teneur en alcool spécifique sont taxées de manière similaire, l’analyse doit partir de l'hypothèse qu'en l'espèce le groupe de produits directement concurrents ou directement substituables offre un éventail plus large que celui des produits entrant dans chaque catégorie fiscale. En appel, le Chili ne conteste en effet aucunement que les différentes boissons concernées, nationales et importées, sont des produits directement concurrents ou substituables. De fait, un examen englobant tous les produits nationaux et les produits importés directement concurrents ou directement substituables révèle que la charge fiscale pesant sur les produits importés, dont la plupart seront assujettis à un taux de taxation de 47 %, sera plus lourde que la charge fiscale imposée aux produits nationaux, dont la plupart seront assujettis à un taux de 27 %. Dès lors, l’Organe d’appel partage la conclusion du Groupe spécial selon laquelle l'écart de niveau de la charge fiscale est nettement plus grand que de minimis, ce que ne conteste d’ailleurs pas le Chili. 10 11

Rapport de l’Organe d’appel, par. 49. Ibid.

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Chile – Alcoholic Beverages

2. “So as to protect” The Appellate Body began by recalling, as it had done in Japan – Alcoholic Beverages, that the Members of the WTO enjoy considerable latitude in matters of taxation. It added, again drawing on its report in Japan – Alcoholic Beverages, that the examination of whether a tax regime affords protection to domestic production “is an issue of how the measure in question is applied”; such an examination “requires a comprehensive and objective analysis” 12 : Moreover, “the subjective intentions inhabiting the minds of individual legislators or regulators do not bear upon the inquiry, if only because they are not accessible to treaty interpreters”. Nevertheless, although the aim of a measure may not be easily ascertained, its protective application can most often be discerned from “the design, the architecture, and the revealing structure”, once again according to the principles laid down in Japan – Alcoholic Beverages. The Appellate Body therefore proceeded to examine the design, the architecture and the structure of the Chilean system, and concluded that these factors tended “to reveal that the application of dissimilar taxation of directly competitive or substitutable products will ‘afford protection to domestic production’” 13 . Although the Appellate Body found fault – accessorily – with the Panel’s reasoning on the factors to be taken into account, it considered that the Panel's conclusion that the dissimilar taxation was applied “so as to afford protection” was unaffected by the errors it had made. The dissimilar taxation under the New Chilean System was applied “so as to afford protection to domestic production”, and, hence, was inconsistent with the requirements of Article III:2, second sentence, of the GATT 1994 14 . The Appellate Body also denied Chile’s claim that Article 12.7 of the DSU had been violated. In its view, the Panel had clearly set out the “basic rationale”; it had “identified the legal standard it applied, examined the relevant facts, and provided reasons for its conclusion that dissimilar taxation existed” 15 . Exactly the same conclusion was reached in respect of Articles 3.2 and 19.2 of the DSU. The Panel had not erred in law. It followed from this that the 12

Ibid., para. 61. Ibid., para. 66. 14 Ibid., para. 76. 15 Ibid., para. 78. 13

Chili – Boissons alcooliques

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2. « De manière à protéger » L’Organe d’appel commence par rappeler, comme dans l’affaire Japon – Boissons alcooliques, que les Membres de l'OMC disposent d’une large marge de manœuvre dans le domaine fiscal. Il précise encore que, toujours selon son rapport rendu dans l’affaire Japon – Boissons alcooliques, l'examen de la question de savoir si un régime de taxation protège la production nationale consiste à déterminer « la manière dont la mesure en question est appliquée » ; pour effectuer cet examen il est « nécessaire de procéder à une analyse globale et objective » 12. D’ailleurs, « les intentions subjectives des législateurs ou des autorités réglementaires n'influent pas sur l'examen, ne serait-ce que parce qu'elles sont impénétrables à qui interprète les traités ». Cependant, même si l’objectif d’une mesure peut être difficile à identifier, l'application de cette mesure à des fins de protection peut être déterminée, le plus souvent, d'après « sa conception, ses principes de base et sa structure révélatrice » selon, à nouveau, les principes posés dans l’affaire Japon – Boissons alcooliques. L’Organe d’appel procède donc à cet examen de la conception, des principes de base et de la structure du système chilien. Or, selon lui, ces différents éléments tendent « à démontrer que la taxation dissimilaire appliquée aux produits directement concurrents ou directement substituables ‘protégera la production nationale’ » 13. Censurant, mais à la marge, le raisonnement du Groupe spécial sur les facteurs à prendre en compte, l’Organe d’appel considère que la conclusion de ce dernier selon laquelle la taxation dissimilaire est appliquée « de manière à protéger » ne s’en trouve pas affectée. La taxation dissimilaire que prévoit le nouveau système chilien est appliquée « de manière à protéger la production nationale » et est donc incompatible avec les prescriptions de la deuxième phrase de l'article III:2 du GATT de 1994 14. Quant à l’allégation de violation de l’article 12:7 du Mémorandum d’accord, l’Organe d’appel la rejette également. Selon lui, le Groupe spécial a bien exposé les « justifications fondamentales » ; il a bien « défini la norme juridique qu'il appliquait, examiné les faits pertinents et fourni les raisons pour lesquelles il était arrivé à la conclusion qu'il existait une taxation dissimilaire » 15. La conclusion relative aux articles 3:2 et 19:2 du Mémorandum d’accord est identique. Les conclusions du Groupe spécial ne sont entachées d’aucune erreur de droit. Dès lors, il n’a pas accrû les droits ou obligations des 12

Ibid., par. 61. Ibid., par. 66. 14 Ibid., par. 76. 15 Ibid., par. 78. 13

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The Case-Law of the WTO

Panel had not added to the rights and obligations of WTO Members. For there was “difficulty in envisaging circumstances in which a panel could add to the rights and obligations of a Member of the WTO if its conclusions reflected a correct interpretation and application of provisions of the covered agreements. Chile's appeal under Articles 3.2 and 19.2 of the DSU must, therefore, be denied” 16 .

16

Ibid., para. 79.

La jurisprudence de l’OMC

94

Membres de l’OMC. Car il est « difficile d'imaginer les circonstances dans lesquelles un groupe spécial pourrait accroître les droits et obligations d'un Membre de l'OMC si ses conclusions traduisent une interprétation et une application correctes des dispositions des accords visés » 16.

16

Ibid., par. 79.

Chile – Alcoholic Beverages

95

V. CONCLUSIONS IMPLEMENTATION

OF

THE

APPELLATE

BODY

AND

1. Conclusions of the Appellate Body The Appellate body upheld the Panel’s interpretation and application of Article III:2 of the GATT 1994, subject to the exclusion of certain considerations which the Panel had relied upon. Thus, the Appellate Body :

“a)

upholds the Panel's interpretation and application of the term ‘not similarly taxed’, which appears in the Ad Article to Article III:2, second sentence, of the GATT 1994;

b)

upholds the Panel's interpretation and application of the term ‘so as to afford protection’, which is incorporated into Article III:2, second sentence, of the GATT 1994, by specific reference to the ‘principles set forth in paragraph 1’ of Article III of that Agreement, subject, however, to the exclusion of the third and fifth considerations relied upon by the Panel in reaching its conclusion in paragraph 7.159 of its Report;

c)

concludes that the Panel did not fail to set out the basic rationale for its findings and recommendations regarding the interpretation and application of the term ‘not similarly taxed’, as required by Article 12.7 of the DSU; and

d)

concludes that the Panel did not act inconsistently with Articles 3.2 and 19.2 of the DSU by adding to the rights and obligations of WTO Members in its interpretation and application of the terms ‘not similarly taxed’ and ‘so as to afford protection’, under Article III:2, second sentence, of the GATT 1994”.

The Appellate Body recommended that Chile bring its tax legislation into conformity with its obligations under Article III:2, second sentence, of the GATT 1994. Its report was circulated to WTO Members on 13 December 1999

Chili – Boissons alcooliques

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V. CONCLUSIONS DE L’ORGANE D’APPEL ET MISE EN ŒUVRE DU RAPPORT DE L’ORGANE D’APPEL

1. Conclusions de l’Organe d’appel L'Organe d'appel a confirmé l'interprétation et l'application par le Groupe spécial de l'article III:2 du GATT de 1994, sous réserve de l'exclusion de certaines considérations sur lesquelles le Groupe spécial s'est appuyé. Ainsi, l’Organe d’appel : « a)

confirme l'interprétation et l'application par le Groupe spécial de l'expression ‘n'est pas frappé d'une taxe semblable’, qui figure dans la Note relative à la deuxième phrase de l'article III:2 du GATT de 1994 ;

b)

confirme l'interprétation et l'application par le Groupe spécial de l'expression ‘de manière à protéger’, qui est incorporée dans la deuxième phrase de l'article III:2 du GATT de 1994, par renvoi spécifique aux ‘principes énoncés au paragraphe 1’ de l'article III:2 dudit accord, sous réserve, toutefois, de l'exclusion des troisième et cinquième considérations sur lesquelles le Groupe spécial s'est appuyé pour arriver à la conclusion énoncée au paragraphe 7.159 de son rapport ;

c)

conclut que le Groupe spécial n'a pas manqué à l'obligation qui lui est faite d'exposer les justifications fondamentales de ses constatations et recommandations concernant l'interprétation et l'application de l'expression ‘n'est pas frappé d'une taxe semblable’, comme le prescrit l'article 12:7 du Mémorandum d'accord ; et

d)

conclut que le Groupe spécial n'a pas agi de manière incompatible avec les articles 3:2 et 19:2 du Mémorandum d'accord en accroissant les droits et obligations des Membres de l'OMC dans son interprétation et son application des expressions ‘n'est pas frappé d'une taxe semblable’ et ‘de manière à protéger’, aux termes de la deuxième phrase de l'article III:2 du GATT de 1994 ».

L’Organe d’appel recommande que le Chili mette sa législation fiscale en conformité avec ses obligations au titre de la deuxième phrase de l’article III:2 du GATT de 1994. Son rapport de l'Organe d'appel a été distribué aux

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The Case-Law of the WTO

and was adopted by the DSB, along with the modified Panel report, on 12 January 2000. 2. Implementation of the Appellate Body Report In accordance with Article 21.3 of the DSU, on 11 February 2000 Chile informed the DSB that it was examining the options for implementation of the DSB’s recommendations. Chile pointed out that any amendment to its tax laws would have to be approved by Congress, and that it would therefore be requesting a reasonable period of time for the implementation of the DSB’s recommendations. As the parties were unable to reach an amicable agreement, at Chile’s request recourse was had to the special binding arbitration procedure set out in Article 21(3)(c) of the DSU, for the purpose of determining a reasonable period of time for implementation. In a report circulated to WTO Members on 23 May 2000, the arbitrator pointed out that “the DSU clearly stressed the systemic interest of all WTO Members in the Member concerned complying ‘immediately’ with the recommendations and rulings of the DSB”; in view of the particular circumstances, he fixed the period of time allowed for implementation at 14 months and 9 days, beginning on 12 January 2000 17 . This meant that Chile had until 21 March 2001 to bring into force the necessary amendments to its tax legislation.

17

Arbitration of 23 May 2000, WT/DS87/15, WT/DS110/14.

La jurisprudence de l’OMC

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Membres de l’OMC le 13 décembre 1999 et adopté par l'ORD, avec le rapport du Groupe spécial modifié, le 12 janvier 2000. 2. Mise en œuvre du rapport de l’Organe d’appel Conformément à l'article 21:3 du Mémorandum d'accord, le Chili a informé l'ORD, le 11 février 2000, qu'il étudiait les moyens de mettre en œuvre ses recommandations. Il faisait observer que toute modification des lois fiscales devait être approuvée par le Congrès et qu'il demanderait donc un délai raisonnable pour mettre en œuvre les recommandations de l'ORD. En l’absence d’accord amiable entre les Parties et à la demande du Chili, il a été fait recours à la procédure spécifique d’arbitrage contraignant aménagée par l’article 21:3 c) du Mémorandum d’accord pour la fixation du délai raisonnable. Dans un rapport distribué aux Membres le 23 mai 2000, l'arbitre, précisant que « tous les Membres de l’OMC ont un intérêt systémique à ce que le Membre concerné se conforme ‘immédiatement’ aux recommandations et décisions de l’ORD », a fixé en raison des circonstances particulières ce délai à 14 mois et 9 jours à compter du 12 janvier 2000 17. Cela laisse au Chili jusqu'au 21 mars 2001 pour qu’entrent en vigueur les modifications de sa législation fiscale.

17

Arbitrage du 23 mai 2000, WT/DS87/15, WT/DS110/14.

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Chile – Alcoholic Beverages

VI. OBSERVATIONS

The Chilean pisco case is an extension of the Japanese and Korean Alcoholic Beverages cases which it resembles in many respects. The Panel and Appellate Body reports made frequent reference to the earlier decisions, which at one point the Appellate Body actually described as the “legal standard” 18 . However, there are a few differences between the Chilean case and the earlier Alcoholic Beverages cases. Firstly, on this occasion the European Communities did not argue on the basis of both the first and second sentences of Article III:2, but focused exclusively on the second sentence. This meant that the Panel and the Appellate Body were not given an opportunity to extend the line of decisions on the “likeness” of products, but only on the issue of competitiveness or substitutability, which in fact played an essential role in the resolution of this case. Chile went before the Appellate Body with a rather clumsy reasoning which was ultimately unsuccessful. In essence, Chile asked the Appellate Body to recognize the legitimacy of tax differentials within a group of products which had been found to be “directly competitive or substitutable” – a finding which Chile did not contest. This made it very easy for the Appellate Body to dismiss Chile’s argument. Its reasoning was ruthlessly logical. An examination which looks at all of the directly competitive or substitutable domestic and imported products shows that the tax burden on imported products will be heavier than the tax burden on domestic products. Chile had not disputed the fact that the difference in the level of tax burden was clearly more than de minimis. Indeed, Chile was asking the Appellate Body to adopt a different perspective, which the Appellate Body declined to do. Instead, it adhered strictly to the methodical, three-step reasoning proposed in the Japan – Alcoholic Beverages case as a means of ascertaining whether there has been a violation of Article III:2, second sentence. The method entails establishing whether:

- the imported products and the domestic products are “directly competitive or substitutable products” which are in competition with each other; - the imported products and the domestic products are “not similarly taxed”; 18

Appellate Body Report, para. 49.

Chili – Boissons alcooliques

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VI. OBSERVATIONS

L’affaire du pisco chilien se situe dans le prolongement des affaires japonaises et coréennes des Boissons alcooliques, avec lesquelles elle présente de nombreuses similarités. Le rapport du Groupe spécial et celui de l’Organe d’appel se réfèrent abondamment à la jurisprudence antérieure, que l’Organe d’appel qualifie même à un moment de « norme juridique » 18. L’affaire chilienne présente toutefois quelques différences avec les premières affaires des Boissons alcooliques. D’abord, les Communautés n’avaient pas développé d’argumentation dans le champ à la fois des première et deuxième phrases de l’article III:2, mais seulement de la deuxième. Ainsi, ni le Groupe spécial ni l’Organe d’appel n’ont trouvé là l’occasion de prolonger la jurisprudence relative à la « similarité » des produits, mais seulement celle portant sur le rapport de concurrence ou de substituabilité des produits. La détermination de ce rapport a joué d’ailleurs un rôle fondamental dans l’issue du différend. Le Chili a en effet développé devant l’Organe d’appel un raisonnement quelque peu maladroit, qui l’a conduit à l’échec. Il demandait finalement à l’Organe d’appel de reconnaître la légitimité de distinctions fiscales effectuées à l’intérieur d’un groupe de produits qui avaient été reconnus les uns vis-à-vis des autres comme « directement concurrents ou substituables », ce qu’il ne contestait pas. Dès lors, il était très facile à l’Organe d’appel de balayer son argument. Son raisonnement est d’une logique implacable. Car un examen englobant tous les produits nationaux et les produits importés directement concurrents ou directement substituables révèle que la charge fiscale pesant sur les produits importés sera plus lourde que la charge fiscale imposée aux produits nationaux. Le Chili ne contestait d’ailleurs pas non plus que l'écart de niveau de charge fiscale était nettement plus que de minimis. Il demandait en fait que l’Organe d’appel se place dans une autre perspective, ce que ce dernier refuse de faire, suivant au contraire rigoureusement les trois étapes du raisonnement méthodique défini dans l’affaire des Boissons alcooliques japonaise pour déterminer une violation de l’article III:2, deuxième phrase. Il s’agit alors d’établir si : - les produits importés et les produits nationaux sont des « produits directement concurrents ou des produits directement substituables » en concurrence les uns avec les autres ; - les produits importés et les produits nationaux ne sont pas frappés « d’une taxe semblable » ; 18

Rapport de l’Organe d’appel, par. 49.

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The Case-Law of the WTO

- the dissimilar taxation of the imported and the domestic products is applied “so as to afford protection to domestic production” 19 .

Another noteworthy difference between this case and the first two Alcoholic Beverages cases is that on this occasion, the Panel and the Appellate Body levelled their criticism at tax categories based around alcohol content rather than types of beverages 20 . At the same time the Appellate Body – like the Panel – was careful to stress that States enjoy a great deal of latitude where the definition of their tax policy is concerned. “Members of the WTO have sovereign authority to determine the basis or bases on which they will tax goods, such as, for example, distilled alcoholic beverages, and to classify such goods accordingly, provided of course that the Members respect their WTO commitments”. Thus, “(t)he reference in Ad Article III:2, second sentence, of the GATT 1994 to ‘not similarly taxed’ is not in itself a prohibition against classifying goods for revenue and regulatory purposes that Members set for themselves as legitimate and desirable. Members of the WTO are free to tax distilled alcoholic beverages on the basis of their alcohol content and price, as long as the tax classification is not applied so as to protect domestic production over imports. Alcohol content, like any other basis or criterion of taxation, is subject to the legal standard embodied in Article III:2 of the GATT 1994” 21 . The Appellate Body recognized that Members of the WTO were entitled to pursue whatever objectives they wished through their tax policies – combating alcoholism springs to mind, for example – provided that the measures adopted did not infringe the principle of national treatment. On the question of determining whether a measure is applied “so as to afford protection” to domestic production, the Appellate Body agreed that, as Chile had argued, “it would be inappropriate, under Article III:2, second sentence, of the GATT 1994, to examine whether the tax measure is necessary for achieving its stated objectives or purposes”. However, although “the Panel did use the word ‘necessary’ in this part of its reasoning”, the Appellate Body did “not read the Panel Report as showing that the Panel did, in fact, conduct an examination of whether the measure is necessary to achieve its stated objectives. It appears to us that the Panel did no more than try to relate the observable structural 19

The Appellate Body Report in Japan – Taxes on Alcoholic Beverages, WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, 4 October 1996, p. 37. 20 J. P. Trachtman, “Decisions of the Appellate Body of the World Trade Organization”, EJIL, 2000, vol. 11, n°1, pp. 217-219, disponible sur http://www.ejil.org. 21 Appellate Body Report, para. 60.

La jurisprudence de l’OMC

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- la différence d’imposition entre les produits importés et les produits nationaux est « appliquée […] de manière à protéger la production nationale » 19. Autre différence à relever vis-à-vis des deux premières affaires des Boissons alcooliques, le Groupe spécial et l’Organe d’appel censurent ici des catégories fiscales définies en fonction du degré d’alcool, et non pas du type de boisson 20. En même temps, l’Organe d’appel – comme le Groupe spécial – a tenu à préciser que les États conservaient une très large marge de manœuvre dans la définition de leur politique fiscale. « Les Membres de l'OMC ont le pouvoir souverain de déterminer la base ou les bases sur lesquelles ils entendent taxer les marchandises, par exemple les boissons alcooliques distillées, et de classer ces marchandises en conséquence, à condition bien sûr de respecter leurs engagements dans le cadre de l'OMC ». Ainsi, « l'expression ‘n'est pas frappé d'une taxe semblable’, dans la Note relative à la deuxième phrase de l'article III:2 du GATT de 1994, ne se rapporte pas à une interdiction qui serait faite aux Membres de classer les marchandises en fonction de buts en matière de recettes et de réglementation qu'ils se fixent comme étant légitimes et souhaitables. Les Membres de l'OMC sont libres de taxer les boissons alcooliques distillées sur la base de leur teneur en alcool et de leur prix, pour autant que la classification à des fins fiscales n'est pas appliquée de manière à protéger la production nationale au détriment des importations. La teneur en alcool, comme tout autre critère ou base de taxation, est assujettie à la norme juridique énoncée dans l'article III:2 du GATT de 1994 » 21. Il reconnaît que les Membres de l’OMC peuvent poursuivre les objectifs qu’ils désirent à travers leur politique fiscale – on pense par exemple à la lutte contre l’alcoolisme – à condition que les mesures adoptées ne soient pas contraires au principe du traitement national. D’ailleurs, s’agissant de déterminer si une mesure est appliquée « de manière à protéger » la production nationale, l’Organe d’appel admet, comme le soutenait le Chili « qu'il serait inapproprié, au regard de la deuxième phrase de l'article III:2 du GATT de 1994, d'examiner si la mesure fiscale est nécessaire pour atteindre les objectifs ou les buts déclarés ». Mais, si « le Groupe spécial a en effet utilisé l'adjectif ‘nécessaire’ dans cette partie de son raisonnement », l’Organe d’appel ne voit « pas dans le rapport que le Groupe spécial ait, en fait, examiné si la mesure était nécessaire pour atteindre ses objectifs déclarés. Il nous semble que le Groupe spécial n'a fait qu'essayer 19

Dans cette affaire, Japon – Taxes sur les boissons alcooliques, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS8/AB/R, WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R, daté du 4 octobre 1996, p. 37. 20 J. P. Trachtman, « Decisions of the Appellate Body of the World Trade Organization », EJIL, 2000, vol. 11, n°1, pp. 217-219, disponible sur http://www.ejil.org. 21 Rapport de l’Organe d’appel, par. 60.

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Chile – Alcoholic Beverages

features of the measure with its declared purposes, a task that is unavoidable in appraising the application of the measure as protective or not of domestic production”. Thus, the Appellate Body slightly qualified its report on the Japan – Alcoholic Beverages case. In that case it had stressed the need for an objective analysis and had indicated that the application of a measure for protective purposes was not a “matter of intent”. In the present case, the Appellate Body allowed that panels could take into account the “stated” objectives of the measures at issue, but only to try to relate them to the characteristics of those measures. In the final analysis, it is a matter of assessing the extent to which a measure fits with the declared purpose, which is quite different from seeking to identify the actual intent of a measure by looking at its declared purpose. For, as the Appellate Body remarked, “the subjective intentions inhabiting the minds of individual legislators or regulators do not bear upon the inquiry, if only because they are not accessible to treaty interpreters. It does not follow, however, that the statutory purposes or objectives – that is, the purpose or objectives of a Member's legislature and government as a whole – to the extent that they are given objective expression in the statute itself, are not pertinent”. On the contrary, their examination forms part of the examination of the design, architecture and revealing structure of a tax measure 22 . This examination of the purpose of a measure is therefore pertinent – in fact it is “intensely pertinent” 23 . On the other hand, the Appellate Body rejected the Panel’s reasoning insofar as it assumed that the Transitional System was a continuation of previous protection. The Panel had started from the premise that the New System fitted “in a logical connection” with existing and previous “systems of de jure discrimination against imports”. The Appellate Body’s view was that the Panel “has relied on the fact that previous Chilean measures, which are no longer applicable, involved some protection of domestic alcoholic beverages to show that the new tax system will also be applied ‘so as to afford protection’”. This reliance was wrong, because “Members of the WTO should not be assumed, in any way, to have continued previous protection or discrimination through the adoption of a new measure”. The Chilean Alcoholic Beverages case provides one final clarification, this time on a procedural point. The Appellate Body gave very short shrift to the Chilean argument that the Panel’s findings compromised the security and predictability of the system, provided for in Article 3.2 of the DSU, and added 22

The legitimacy of such an examination was declared in the Japan – Alcoholic Beverages case, on page 33 of the Appellate Body Report. 23 Appellate Body Report, para. 71.

Chili – Boissons alcooliques

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de rattacher les caractéristiques structurelles observables de la mesure à ses objectifs déclarés, ce qui était inévitable pour apprécier si, dans son application, la mesure protégeait ou non la production nationale ». L’Organe d’appel nuance ainsi quelque peu son rapport dans l’affaire des Boissons alcooliques japonaises. Il avait alors insisté sur la nécessité d’une analyse objective et précisé que l’application d’une mesure à des fins de protection n’est pas une « question d’intention ». Ici, il admet que les groupes spéciaux peuvent prendre en compte les objectifs « déclarés » des mesures en cause, mais seulement pour tenter de les rattacher aux caractéristiques des mesures. Il s’agit finalement d’apprécier l’adéquation entre le moyen et l’objectif affiché, ce qui est bien loin d’une recherche de l’intention réelle par-delà l’intention affichée et en elle-même. Car, nous dit l’Organe d’appel, « les intentions subjectives des législateurs ou des autorités réglementaires n'influent pas sur l'examen, ne serait-ce que parce qu'elles sont impénétrables à qui interprète les traités ». Mais « il ne s'ensuit pas cependant que les buts ou objectifs réglementaires – c'est-à-dire les buts ou les objectifs des organes législatifs d'un Membre et du gouvernement dans son ensemble – dans la mesure où la loi elle-même leur donne une expression objective, ne soient pas pertinents ». Au contraire, leur examen entre dans celui de la conception, des principes de base et la structure révélatrice d’une mesure fiscale 22. Cet examen du but de la mesure est donc pertinent, et même « des plus pertinents » 23. En revanche, l’Organe d’appel infirme le raisonnement du Groupe spécial en ce qu’il aurait présumé que le système transitoire maintenait une protection antérieure. Le Groupe spécial partait du principe que le nouveau système s’inscrivait « logiquement » dans l’ancien système « de discrimination de jure à l'encontre des importations ». Pour l’Organe d’appel, c’est à tort que le Groupe spécial « s'est appuyé sur le fait que des mesures chiliennes antérieures, qui n'étaient plus applicables, comportaient une certaine protection des boissons alcooliques nationales pour démontrer que le nouveau système de taxation serait aussi appliqué ‘de manière à protéger’ ». Car « il ne devrait en aucun cas être présumé qu'en adoptant une nouvelle mesure, les Membres de l'OMC ont maintenu une protection ou une discrimination antérieure, ce qui reviendrait presque à une présomption de mauvaise foi ». En matière procédurale, l’affaire des Boissons alcooliques chilienne fournit encore une précision. L’Organe d’appel y balaie très vite un argument chilien selon lequel les constatations du Groupe spécial compromettaient la sécurité et la prévisibilité du système, prévues à l'article 3:2 du Mémorandum 22

Examen dont la légitimité est posée dans l’affaire Japon – Boissons alcooliques, dans le Rapport précité de l’Organe d’appel, p. 33. 23 Rapport de l’Organe d’appel, par. 71.

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The Case-Law of the WTO

to the rights and obligations of Members under Article III:2, second sentence, of the GATT 1994, in contravention of Articles 3.2 and 19.2 of the DSU. The Appellate Body considered that this could not be the case, given that the Panel's legal conclusions were not tainted by any reversible error of law. The Appellate Body found that there was some “difficulty in envisaging circumstances in which a panel could add to the rights and obligations of a Member of the WTO if its conclusions reflected a correct interpretation and application of provisions of the covered agreements”. As Hélène Ruiz Fabri has pointed out, it is hard to see what mileage there could be in this argument in the future, given that the very purpose of the Appellate Body is to correct any incorrect interpretations: Q.E.D. 24 !

24

H. Ruiz Fabri., “Organisation mondiale du commerce. Chronique du règlement des différends, 1999”, JDI, 2000, vol. 127, n°2, pp. 385-434.

La jurisprudence de l’OMC

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d'accord, et augmentaient les droits et obligations des Membres de l’OMC découlant de la deuxième phrase de l'article III:2 du GATT de 1994, en violation des articles 3:2 et 19:2 du Mémorandum d'accord. Pour l’Organe d’appel, ce ne peut être le cas dès lors que les conclusions juridiques du Groupe spécial ne sont entachées d'aucune erreur de droit réversible. Car il lui est « difficile d'imaginer les circonstances dans lesquelles un groupe spécial pourrait accroître les droits et obligations d'un Membre de l'OMC si ses conclusions traduisent une interprétation et une application correctes des dispositions des accords visés ». Comme le constate Hélène Ruiz Fabri, ce moyen pourra difficilement prospérer à l’avenir, dans la mesure où l’Organe d’appel est justement là pour rectifier les interprétations incorrectes : CQFD 24!

24

H. Ruiz-Fabri, « Organisation mondiale du commerce. Chronique du règlement des différends, 1999 », JDI, 2000, vol. 127, n° 2, pp. 385-434.

KOREA – DEFINITIVE SAFEGUARD MEASURE ON IMPORTS OF CERTAIN DAIRY PRODUCTS

by

Joseph Ngambi Doctor in Law, ATER at the University of Paris I (Panthéon–Sorbonne)

COREE – MESURE DE SAUVEGARDE DEFINITIVE APPLIQUEE AUX IMPORTATIONS DE CERTAINS PRODUITS LAITIERS

par

Joseph Ngambi Docteur en droit, ATER à l’Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne)

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The Case-Law of the WTO

SYNOPSIS AND REFERENCES OF THE CASE

Synopsis The Korea  Dairy case 1 related to a definitive safeguard measure imposed on imports of certain European Community (“EC”) dairy products by Korea, through import quotas. Claiming breaches of Articles 2, 4, 5 and 12 of the Agreement on Safeguards, as well as Article XIX of the GATT 1994, the EC brought the dispute before the Dispute Settlement Body (DSB) with a view to establishing a Panel. In its Report, dated 21 June 1999, the Panel found that the Korean measure was incompatible with Article 4.2(a) of the Agreement on Safeguards, but rejected the EC claims under Article XIX of the GATT 1994 and Articles 2.1, 12.1, 12.2 and 12.3 of the Agreement on Safeguards.

Both parties to the dispute appealed this decision, raising serious substantive and procedural issues. From the substantive point of view, the Appellate Body overturned the Panel’s interpretation of Article XIX of the GATT 1994, to the effect that the expression - “as a result of unforeseen developments and of the effect of the obligations incurred by a contracting party under this Agreement, including tariff concessions” - “does not specify anything additional as to the conditions under which measures pursuant to Article XIX may be applied”, but also rejected the EC request for a finding that Korea had breached its international obligations by adopting a safeguard measure in circumstances where it had not been established that the increase in imports was the result of unforeseen developments. It confirmed the Panel’s finding that the first sentence of Article 5.1 of the Agreement on Safeguards requires a member applying safeguard measures to ensure that the said measure is no more restrictive then necessary to prevent or repair the serious damage and facilitate adjustment. However, it rejected the argument that Article 5.1 requires members to explain, when coming to that conclusion, that the measure is 1

Korea – Definitive safeguard measure on imports of certain dairy products, WT/DS98, Panel Report, 21 June 1999 and Appellate Body Report, 14 December 1999.

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SYNOPSIS ET REFERENCES DE L’AFFAIRE

Synopsis L’affaire Corée – Produits laitiers 1 met en cause une mesure de sauvegarde définitive appliquée par la Corée à certains produits laitiers originaires des Communautés européennes (« CE »), sous la forme d’un contingentement des importations. Alléguant une violation des articles 2, 4, 5 et 12 de l’Accord sur les sauvegardes ainsi que de l’article XIX du GATT de 1994, les CE ont saisi l’Organe de règlement des différends (« ORD ») en vue de la constitution d’un groupe spécial. Dans son rapport du 21 juin 1999, le Groupe spécial a constaté l’incompatibilité de la mesure coréenne avec les articles 4:2 a) de l’Accord sur les sauvegardes et rejette les allégations communautaires au titre de l’article XIX du GATT de 1994 et des articles 2:1, 12:1, 12:2 et 12:3 de l’Accord sur les sauvegardes. Les deux parties en litige ont interjeté appel, soulevant d’importantes questions de fond et de procédure. Du point de vue du fond, l’Organe d’appel a infirmé l’interprétation donnée par le Groupe spécial de l’article XIX du GATT de 1994 selon laquelle la clause – « par suite de l’évolution imprévue des circonstances et par l’effet des engagements, y compris les concessions tarifaires, qu’un Membre a assumés en vertu du présent Accord… » – « ne précise rien de plus quant aux conditions dans lesquelles des mesures peuvent être appliquées au titre de l’article XIX », tout en rejetant la demande des CE visant à ce qu’il constate que la Corée a violé ses obligations internationales en adoptant une mesure de sauvegarde dans des circonstances où il n’était pas établi que l’accroissement des importations était le résultat d’une évolution imprévue de circonstances. Il a confirmé la constatation du Groupe spécial selon laquelle la première phrase de l’article 5:1 de l’Accord sur les sauvegardes fait obligation à un Membre appliquant une mesure de sauvegarde de faire en sorte que la mesure en question ne soit pas plus restrictive que ce qui est nécessaire pour prévenir ou réparer le dommage grave et faciliter l’ajustement, mais a rejeté l’idée que l’article 5:1 fait obligation à un Membre d’expliquer, au moment où il fait ses déterminations, que cette mesure est nécessaire pour 1 Corée  Mesure de sauvegarde définitive appliquée aux importations de certains produits laitiers, WT/DS98, Rapport du Groupe spécial du 21 juin 1999 et Rapport de l’Organe d’appel du 14 décembre 1999.

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necessary in order to prevent the serious damage and facilitate adjustment, even when the safeguard measure adopted is not a quantitative restriction bringing the imported quantities below the average level of imports during the three preceding years. Finally, with respect to Article 12.2, it partially overturned the Panel’s finding by concluding that Korea had acted contrary to its obligation to give notice of “all pertinent information”. As for the procedural issues, mainly raised by Korea, the findings at first instance were confirmed. Thus, the Appellate Body rejected the Korean claim that the EC request for establishment of a Panel did not comply with the provisions of Article 6.2 of the DSU; found that the Panel had not committed any error in basing its finding that the Korean measure was incompatible with Article 4.2 of the Agreement on Safeguards on the OAI report; and even less so in its application of the burden of proof. This case generally illustrates the strengthening of the multilateral trade system (and the role played therein by the Appellate Body) through a dispute settlement mechanism which simultaneously consolidates the law of evidence, clarifies the claims system and the methodology for implementation of the Agreement on Safeguards and, finally, confirms the exclusive jurisdiction of the Panel over factual matters. In this respect, the Appellate Body consecutively wore the hats of regulator, pedagogue, and protector.

Official source Panel Report: Korea – Definitive safeguard measure on imports of certain dairy products, WT/DS98/R, 21 June 1999, 236 p. Appellate Body Report: Korea – Definitive safeguard measure on imports of certain dairy products, WT/DS98/AB/R, 14 December 1999, 61 p. Parties Parties before the Panel Complainant: European Communities. Defendant: Korea. Third party: United States of America. Parties to the Appeal Appelant: Korea. Appellee: European Communities. Composition of the Panel Chairman: Ole Lundby ; Members: Leora Blumberg, Luz Elena Reyes.

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réparer le dommage grave et faciliter l’ajustement, même lorsque la mesure de sauvegarde appliquée n’est pas une restriction quantitative qui ramène les quantités importées au-dessous de la moyenne des importations effectuées pendant les trois dernières années représentatives. Enfin, quant à l’article 12:2, il infirme partiellement la constatation du Groupe spécial en concluant que la Corée a agi de manière incompatible avec l’obligation de notifier « tous les renseignements pertinents ». Du point de vue des questions de procédure, posées essentiellement par la Corée, les constatations faites en première instance ont été confirmées. Ainsi, l’Organe d’appel a rejeté l’allégation coréenne selon laquelle la demande d’établissement d’un groupe spécial présentée par les CE ne satisfaisait pas aux prescriptions de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord, considéré que le Groupe spécial n’avait pas commis d’erreur de droit en fondant ses constatations d’incompatibilité de la mesure coréenne avec l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes sur le rapport de l’OAI, et encore moins dans son application de la charge de la preuve. L’affaire illustre au total le renforcement du système commercial multilatéral  et le rôle joué en cette occurrence par l’Organe d’appel  par un mécanisme de règlement des différends qui, à la fois consolide le droit de la preuve, précise le régime de la plainte, clarifie la méthodologie de mise en œuvre de l’Accord sur les sauvegardes, et, enfin, affirme la compétence exclusive du Groupe spécial en matière d’examen des faits. L’Organe d’appel a, dans cette optique, arboré tour à tour les casquettes de régulateur, pédagogue et protecteur.

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Corée  Mesure de sauvegarde définitive appliquée aux importations de certains produits laitiers, WT/DS98/R, 21 juin 1999, 236 p. Rapport de l’Organe d’appel : Corée – Mesure de sauvegarde définitive appliquée aux importations de certains produits laitiers, WT/DS98/AB/R, 14 déc. 1999, 61 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignant : Communautés européennes. Défendeur : Corée. Tierces parties : Etats-Unis. Parties à l’appel Appelant : Corée. Intimé : Communautés européennes. Composition du Groupe spécial Président : Ole Lundby ; Membres: Leora Blumberg, Luz Elena Reyes.

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Composition of the Appellate Body Presiding Member: Said El-Naggar ; Members: Claus-Dieter Elhermann, Florentino Feliciano Bibliography Allbeury K. and Truilhié E., “La preuve dans le règlement des différends à l’OMC : applications possibles en matière d’OGM ?”, in J. Bourrinet and S. Maljean-Dubois, Le Commerce International des Organismes Génétiquement Modifiés. Paris, La Documentation française, 2002, pp. 285-303. Andersen S. “Administration of evidence in WTO dispute settlement proceedings”, in R. Yerxa and B. Wilson, Key Issues in WTO Dispute Settlement. The First Ten Years, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, pp. 178-189. Cameron J., Orava, S. J., “GATT/WTO Panels Between Recording and Finding Facts: Issues of Due Process, Evidence, Burden of Proof And Standard of Review In GATT/WTO Dispute Settlement”, in Improving WTO dispute procedures: Issues and lessons from the practice of other international courts and tribunals, London, Cameron May, 2001, p. 185. Canal-Forgues E., Le règlement des différends à l’OMC, Bruxelles, Bruylant, 2004, 2ème édition, 195 p. Kreier J., “Contingent Trade Remedies and WTO Dispute Settlement: Some Particularities”, in Yerxa R. and Wilson B., Key Issues in WTO Dispute Settlement. The First Ten Years, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, pp. 46-62. Pauwelyn J., “Evidence, Proof and Persuasion in WTO Dispute Settlement: Who Bears the Burden”, JIEL, 1998, Vol. 1, pp. 227-258. Renouf Y., “Garantir les ‘droits de la défense’. Quelques remarques préliminaires sur la nécessité de développer les règles de procédures dans le règlement des différends de l’OMC”, in SFDI, La Réorganisation mondiale des échanges. Problèmes juridiques, Paris, Pedone, 1996, pp. 293-307. Ruiz Fabri H., “Le règlement des différends dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce”, JDI, 1997, No 3, pp. 709-755. Ruiz Fabri H., “Chronique du règlement des différends, 1996-1998”, JDI, 1999, Vol. 126, No 2, p. 453-506. Ruiz Fabri H., “L’appel dans le règlement des différends de l’OMC : trois ans après, quinze reports plus tard”, RGDIP, 1999, Vol. 103, No 1, p. 47-128. Ruiz Fabri H., “Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce”, JDI, 2000, Vol. 127, No 3, pp. 605-645. Ruiz Fabri H., “Chronique du règlement des différends, 1999”, JDI, 2000, Vol. 127, No 2, pp. 385-434. Trachtman J., “Jurisdiction in WTO Dispute Settlement”, in R. Yerxa and B. Wilson, Key Issues in WTO Dispute Settlement. The First Ten Years, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, pp.132-143. Van Den Bossche P., “The Making of ‘The World Trade Court’: The Origins and Development of the Appellate Body of the World Trade Organization”, in R. Yerxa and B. Wilson, Key Issues in WTO Dispute Settlement. The First Ten Years, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, pp. 63-79. Weiss F., Improving WTO dispute procedures: Issues and lessons from the practice of other international courts and tribunals, London, Cameron May, 2000, 430 p.

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Composition de la section de l’Organe d’appel Président : Said El-Naggar ; Membres: Claus-Dieter Elhermann, Florentino Feliciano. Références bibliographiques Allbeury K., Truilhié E., « La preuve dans le règlement des différends à l’OMC : applications possibles en matière d’OGM ? », in J. Bourrinet et S. Maljean-Dubois, Le Commerce International des OGM – Quelle articulation entre le récent Protocole de Carthagène sur la biosécurité et le droit de l’Organisation Mondiale du Commerce, Paris, La Documentation française, 2002, pp.285-303. Andersen S., « Administration of evidence in WTO dispute settlement proceedings », in R. Yerxa et B. Wilson, Key Issues in WTO Dispute Settlement. The First Ten Years, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, pp. 177-189. Cameron J., Orava S.J., « GATT/WTO Panels Between Recording And Finding Facts: Issues of Due Process, Evidence, Burden Of Proof, And Standard Of Review In GATT/WTO Dispute Settlement, », in Improving WTO dispute procedures: Issues and lessons from the practice of other international courts and tribunals, London, Cameron May, 2001, p 185. Canal-Forgues E., Le règlement des différends à l’OMC, Bruxelles, Bruylant, 2004, 2ème éd., 195 p. Kreier J., « Contingent Trade Remedies and WTO Dispute Settlement: Some Particularities », in R. Yerxa et B. Wilson, Key Issues in WTO Dispute Settlement. The First Ten Years, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, pp. 46-62. Pauwelyn J., « Evidence, Proof and Persuasion in WTO Dispute Settlement : Who Bears the Burden », JIEL, 1998, vol. 1, pp. 227-258. Renouf Y., « Garantir les droits de la défense. Quelques remarques préliminaires sur la nécessité de développer les règles de procédures dans le règlement des différends de l’OMC », in SFDI, La Réorganisation mondiale des échanges. Problèmes juridiques, Paris, Pedone, 1996, pp. 293-307. Ruiz Fabri H., « Le règlement des différends dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce », JDI, 1997, n° 3, pp. 709-755. Ruiz Fabri H., « Chronique du règlement des différends, 1996-1998 », JDI, 1999, vol. 126, n° 2, pp. 453-506. Ruiz Fabri H., « L’appel dans le règlement des différends de l’OMC : trois ans après, quinze rapports plus tard », RGDIP, 1999, vol. 103, n° 1, pp. 47-128. Ruiz Fabri H., « Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation Mondiale du Commerce », JDI, 2000, vol. 127, n° 3, pp. 605-645. Ruiz Fabri H., « Chronique du règlement des différends, 1999 », JDI, 2000, vol. 127, n° 2, pp. 385-434. Ruiz Fabri H., « Caractéristiques procédurales », in S. Guinchard, M. Bandrac, et alt., Droit processuel. Droit commun et droit comparé du procès, Paris, Dalloz, 2ème éd., 2003, p. 808. Trachtman, J., « Jurisdiction in WTO Dispute Settlement », in R. Yerxa et B. Wilson, Key Issues in WTO Dispute Settlement. The First Ten Years, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, pp. 132-143. Van Den Bossche P., « The Making of ‘The World Trade Court’: The Origins and Development of the Appellate Body of the World Trade Organization », in R. Yerxa et B. Wilson, Key Issues in WTO Dispute Settlement. The First Ten Years, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, pp. 63-79. Weiss F., Improving WTO dispute procedures: Issues and lessons from the practice of other international courts and tribunals, London, Cameron May, 2000, 430 p. Witenberg J.C., « La théorie des preuves devant les juridictions internationales », RCADI, 1936, II, vol. 56, pp. 1-105.

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Witenberg J.C., “La théorie des preuves devant les juridictions internationales”, RCADI, 1936, II, Vol. 56, pp.1-105. Areas affected by the decision Procedure Precision of the claim – Burden of proof – Administration of evidence. Substantive Safeguard measures – Conditions for adoption – Relation between Article XIX of the GATT 1994 and the Agreement on Safeguards – Requirement of transparency and proportionality. Relevant articles of the GATT or other agreements Articles XIX and XIX:1(a) of the GATT 1994. Articles 2.1, 3, 4.2, 4.2(a), 5.1,12 and 12.2 of the Agreement on Safeguards. Article 6.2 of the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes.

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Domaines concernés par la décision Procédure Précision de la plainte – Charge de la preuve – Traitement des preuves. Fond Mesures de sauvegarde – Conditions d’adoption – Articulation entre l’article XIX du GATT de 1994 et l’Accord sur les sauvegardes – Obligations de transparence et de proportionnalité. Articles du GATT ou autres accords invoqués Articles XIX et XIX:1.a) du GATT de 1994. Articles 2:1, 3, 4:2, 4:2 a), 5:1, 12 et 12:2 de l’Accord sur les Sauvegardes. Article 6:2 du Mémorandum d’accord sur le Règlement des différends.

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I. SHORT SUMMARY OF THE FACTS AND PROCEDURE

On 17 May 1996, The Korean Government ordered an inquiry by the Korean Trade Commission concerning alleged injury to its national industry due to imports of skimmed milk powder preparations (“SMPP”) from the EC. The Office of Administration and Investigation conducted an inquiry and published a report (the “OAI Report”), on the basis of which Korea decided to introduce a definitive safeguard measure taking the form of a quantitative restriction on the milk products in question. The WTO Committee on Safeguards was notified of this decision. The EC claimed that the Korean safeguard measure was incompatible with WTO law and, after unsuccessful consultations within the Committee on Safeguards, requested consultations with Korea on 12 August 1997. Predictably, however, the result was the same and, on 9 January 1998, the EC filed a request with the DSB for the establishment of a Panel, before changing its mind on 22 January 1998. The second request was made by Brussels on 10 June 1998 but, this time, the DSB decided to postpone its decision on 22 June 1998. A Panel was finally established on 23 July 1998, to examine the compatibility between the definitive Korean safeguard measure and Korea’s WTO obligations, including Articles 2, 4, 5 and 12 of the Agreement on Safeguards and Article XIX of the GATT 1994. The United States reserved their rights as third parties. In its report dated 21 June 1999, the Panel concluded that the definitive safeguard measure adopted by Korea was incompatible, rejected the EC’s claims under Article XIX of the GATT 1994 and recommended that the DSB request Seoul to bring its safeguard measure into line with the WTO Agreement.

This did not settle the dispute, however, since the Panel report led to appeals by both parties to the dispute, thus confirming the specificity of appeals in the WTO dispute settlement system, where the “winning” State often appeals against the decision. Thus, on 15th September 1999, Korea notified the DSB of its decision to appeal and filed an appeal declaration under Article 20 of the Working Procedures for Appellate Review, as well as an appellant’s communication. Only two weeks later, i.e. on 30 September 1999, the EC also filed an appellant’s communication. On 11 October 1999, both parties filed their communication as appellees and the United States filed a third party

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I. FAITS A L’ORIGINE DU DIFFEREND

Le 17 mai 1996, le gouvernement coréen, par l’entremise de la Commission coréenne du commerce extérieur, a ouvert une enquête sur le dommage prétendument causé à la branche de production nationale (« BPN ») par les importations de préparation à base de lait écrémé en poudre en provenance des CE. Confiée au Bureau des enquêtes administratives, cette enquête a donné lieu à un rapport publié (le « rapport de l’OAI »), en foi de quoi la Corée a décidé, le 7 mars 1997, d’appliquer une mesure de sauvegarde définitive sous la forme d’une restriction quantitative de produits laitiers en cause. Notification en a été faite au Comité des sauvegardes de l’OMC. Contestant la compatibilité de la mesure de sauvegarde coréenne avec le droit de l’OMC, les CE ont demandé, le 12 août 1997, la tenue de consultations avec la Corée, et ce après des consultations stériles au sein du Comité des sauvegardes. Mais, comme on pouvait s’y attendre, le résultat ne fut pas différent. C’est donc logiquement que, le 9 janvier 1998, les CE saisirent l’ORD d’une demande d’établissement d’un groupe spécial. Elles se ravisèrent le 22 janvier 1998. Une nouvelle demande dans ce sens fut formulée par Bruxelles le 10 juin 1998 mais, cette fois-ci, c’est l’ORD qui décida à sa réunion du 22 juin 1998 de reporter sa décision sur ce point. Un groupe spécial finit par être établi le 23 juillet 1998, pour examiner la compatibilité de la mesure de sauvegarde définitive coréenne avec les obligations de cet Etat dans le cadre de l’OMC, et plus précisément les articles 2, 4, 5 et 12 de l’Accord sur les Sauvegardes et l’article XIX du GATT de 1994. Les Etats-Unis réservèrent leurs droits de tierce partie. Dans son rapport du 21 juin 1999, le Groupe spécial a conclu à l’incompatibilité de la mesure de sauvegarde définitive appliquée par la Corée, rejeté les allégations des CE au titre de l’article XIX du GATT de 1994 et recommandé que l’ORD demande à Séoul de mettre sa mesure de sauvegarde en conformité avec ses obligations au titre de l’Accord sur l’OMC. Le litige ne fut pas pour autant réglé car, le rapport du Groupe spécial a provoqué deux appels croisés de la part des parties en litige, confirmant ainsi la particularisme de l’appel dans le système de règlement des différends de l’OMC, dans la mesure où on voit un Etat faire appel alors qu’il a « gagné » en première instance. En effet, le 15 septembre 1999, la Corée a notifié à l’ORD sa décision de faire appel et a déposé une déclaration d’appel conformément à l’article 20 des Procédures de travail en appel, ainsi qu’une communication en tant qu’appelant. Deux semaines plus tard seulement, c’est-à-dire le 30 septembre 1999, les CE ont déposé leur communication en tant qu’appelant. Le 11 octobre 1999, les deux parties déposèrent leurs communications en tant

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communication 2 . At the hearing, held on 3 November of the same year, the parties and third participants presented oral arguments and answered questions raised by the members of the Appellate Body. The latter publicly circulated its report on 14 December 1999. In order to fully understand these proceedings, and the final result, it is important to go back to the subject matter of the parties’ requests at first instance.

2 It should be noted that the status of third participant on appeal is limited to those States having participated in the Panel proceedings as third parties.

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qu’intimés alors que les Etats-Unis déposaient une communication en tant que participants tiers 2. L’audience, tenue le 3 novembre de la même année, a vu les participants et participants tiers présenter oralement leurs arguments et répondre aux questions posées par les membres de l’Organe d’appel. L’Organe d’appel rendit public son rapport le 14 décembre 1999. Pour bien comprendre le déroulement de cette procédure et, sans doute aussi son dénouement, il convient toutefois de remonter jusqu’à l’objet des demandes des parties en première instance.

2

Il convient ici de préciser que le statut de participant tiers est réservé en appel aux seuls Etats ayant participé à la procédure du Groupe spécial en tant que tierces parties.

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II. CLAIMS OF THE PARTIES IN THE PANEL PROCEEDINGS

The EC, as complainant, asked the Panel to find that the Korean safeguard measure was contrary to a number of provisions of the Agreement on Safeguards, claiming that the measure, as imposed, was incompatible with:  Article 2.1 of the Agreement on Safeguards, since Korea had not examined the conditions under which the imports took place. In particular, Korea had not taken account of the import price of the products 3 ;  Article 4.2(a) of the Agreement on Safeguards, to the extent that, in its determination of the existence of serious injury to the domestic industry, Korea had not correctly examined all objective, quantifiable “pertinent information”, influencing the situation in that industry 4 ;  Article 4.2(b) of the Agreement on Safeguards, under which such a determination “shall not be made unless this investigation demonstrates, on the basis of objective evidence, the existence of the causal link between increased imports of the product […] and serious injury or threat thereof. When factors other than increased imports are causing injury to the domestic industry at the same time, such injury shall not be attributed to increased imports”;  Article 5.1 of the Agreement on Safeguards, since the EC claimed that any WTO Member introducing a safeguard measure must prove that it is necessary and should, thus, justify its “adequacy” to repair the injury and facilitate its adjustment. It claimed that Korea had not satisfied this requirement; and

3

Article 2.1 of the Safeguards Agreement provides as follows: “A Member may apply a safeguard measure to a product only if that Member has determined, pursuant to the provisions set out below, that such product is being imported into its territory in such increased quantities, absolute or relative to domestic production, and under such conditions as to cause or threaten to cause serious injury to the domestic industry that produces the like or directly competitive products”. 4 Under this article, the factors are inter alia the rhythm of increase in imports of the product in question and their increase in absolute and relative volume, the interior market share absorbed by the increased imports, variations in sales, production, productivity, utilisation of capacity, profits and losses and employment.

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II. OBJETS DES DEMANDES DES PARTIES EN PREMIERE INSTANCE

Les CE, partie plaignante, ont demandé au Groupe spécial de constater que la mesure de sauvegarde de la Corée était contraire à un certain nombre de dispositions de l’Accord sur les sauvegardes. Ainsi, elles ont allégué que ladite mesure était imposée d’une manière incompatible avec :  l’article 2:1 de l’Accord sur les sauvegardes, la Corée n’ayant pas examiné les conditions dans lesquelles les importations ont eu lieu. En particulier, la Corée n’a pas pris en considération les prix auxquels les produits étaient importés 3 ;  l’article 4:2 a) de l’Accord sur les sauvegardes, dans la mesure où, dans son évaluation de l’existence d’un dommage grave causé à la branche de production nationale, la Corée n’a pas examiné correctement « tous les renseignements pertinents », de nature objective et quantifiable, qui influent sur la situation de cette branche 4 ;  l’article 4:2 b) de l’Accord sur les sauvegardes, selon lequel cette détermination « n’interviendra pas à moins que l’enquête ne démontre, sur la base d’éléments de preuve objectifs, l’existence du lien de causalité entre l’accroissement des importations du produit […] et le dommage grave ou la menace de dommage grave. Lorsque des facteurs autres qu’un accroissement des importations causent un dommage à la branche de production nationale en même temps, ce dommage ne sera pas imputé à un accroissement des importations » ;  l’article 5:1 de l’Accord sur les sauvegardes, car pour les CE, un Membre de l’OMC qui prend une mesure de sauvegarde doit prouver la nécessité de cette mesure, et donc devrait justifier son « adéquation » pour réparer un dommage et faciliter l’ajustement. La Corée n’aurait pas satisfait à cette exigence ; et 3

L’article 2:1 de l’Accord sur les sauvegardes dispose ce qui suit : « Un Membre ne pourra appliquer une mesure de sauvegarde à l’égard d’un produit que si ce Membre a déterminé, conformément aux dispositions énoncées ci-après, que ce produit est importé sur son territoire en quantités tellement accrues, dans l’absolu ou par rapport à la production nationale, et à des conditions telles qu’il cause ou menace de causer un dommage grave à la branche de production nationale de produits similaires ou directement concurrents ». 4 Selon cet article, ces facteurs sont, entre autre, le rythme d’accroissement des importations du produit considéré et leur accroissement en volume, en termes absolus et relatifs, la part du marché intérieur absorbée par les importations accrues, les variations du niveau de vente, la production, la productivité, l’utilisation de la capacité, les produits et pertes, l’emploi.

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 Articles 12.1 to 3 of the Agreement on Safeguards, since the Korean notification to the Committee on Safeguards was late and incomplete and, accordingly, the consultations were inadequate due to the late, incomplete notification. The EC also claimed that the Korean measure hewas contrary to the provisions of Article XIX:1(a) of the GATT 1994, since Korea had not demonstrated that the alleged increase in imports arose “after an unexpected evolution in the circumstances”. Korea, the defendant at first instance, asked the Panel to find that the EC “has not discharged its burden of proving that Korea failed to examine relevant facts or failed to explain adequately the basis for its determination and, therefore, conclude that the safeguard measure on SMPP was imposed by Korea in a manner fully consistent with its obligations under the Agreement on Safeguards” 5 . It asked the Panel to confirm the criterion applied in the United States – Restrictions on Imports of Cotton and Man-Made Fibre Underwear (“United States – Underwear”) case. Excluding any form of de novo examination of national determinations, it suggested that the Panel should “restrict its analysis to making an objective assessment as to whether Korea reasonably considered all relevant facts and adequately explained how such facts support the determination made” 6 . It also argued the absence of any commercial interest and the lack of good faith on behalf of the EC (claiming that the proceedings were simply an attempt by the EC to use the DSU to create a precedent in safeguard matters through an advisory opinion of the Panel, which is contrary to the spirit of the Understanding); the imprecise nature of the EC complaints, contrary to Article 6.2 of the DSU, and the absence of any claims under Articles 3 and 4.2(c) of the Agreement on Safeguards.

5 6

Panel Report, para. 3.2. Panel Report, para. 4.46.

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 l’article 12, alinéas 1 à 3 de l’Accord sur les sauvegardes, car non seulement les notifications coréennes au Comité des sauvegardes étaient incomplètes et n’ont pas été adressées en temps voulu, mais les consultations étaient inadéquates, du fait justement du caractère incomplet et tardif des notifications. Les CE ont également allégué que la mesure coréenne était contraire aux dispositions de l’article XIX:1 a) du GATT de 1994 dans la mesure où la Corée n’avait pas démontré que l’accroissement allégué de ses importations était intervenu « par suite d’une évolution imprévue des circonstances ». La Corée, partie défenderesse à l’instance, a quant à elle demandé au Groupe spécial de constater que les CE « ne se sont pas acquittées de la charge de la preuve qui leur incombait de prouver qu’elle n’a pas examiné les faits pertinents ou n’a pas expliqué suffisamment la base sur laquelle reposait sa détermination et, par conséquent, de conclure que la mesure de sauvegarde visant les préparations à base de lait écrémé en poudre était appliquée d’une manière pleinement compatible avec ses obligations au titre de l’Accord sur les sauvegardes » 5. Elle a demandé que le Groupe spécial confirme le critère d’examen appliqué dans l’affaire Etats-Unis – Restrictions à l'importation de vêtements de dessous de coton et de fibres synthétiques ou artificielles (« EtatsUnis – Vêtements de dessous »). Récusant toute forme d’examen de novo des déterminations nationales, elle a suggéré au Groupe spécial de restreindre plutôt son analyse à une « évaluation objective quant au point de savoir si la Corée a raisonnablement pris en considération tous les faits pertinents et dûment expliqué comment ces faits étayent la détermination établie » 6. Elle a aussi plaidé l’absence d’intérêt commercial et de bonne foi de la part des CE (pour elle, la procédure en cours constitue simplement une tentative des CE de se servir du Mémorandum d’accord pour créer un précédent en matière de sauvegarde par un avis consultatif rendu par le Groupe spécial, ce qui est contraire à l’esprit du Mémorandum), de même que l’imprécision de la plainte des CE contrairement à l’article 6:2 du Mémorandum d’accord, et l’absence d’allégation au titre des articles 3 et 4:2 c) de l’Accord sur les sauvegardes.

5 6

Rapport du Groupe spécial, par. 3.2. Rapport du Groupe spécial, par. 4.46.

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III. CONCLUSIONS OF THE PANEL AND QUESTIONS ON APPEAL

1. Conclusions of the Panel In its 21 June 1999 Report, the Panel concluded that Korea’s definitive safeguard measure had been imposed in a way which was incompatible with its WTO obligations, for the following reasons:

“a)

Korea's serious injury determination is not consistent with the provisions of Articles 4.2(a) of the Agreement on Safeguards;

b)

Korea's determination of the appropriate safeguard measure is not consistent with the provisions of Article 5 of the Agreement on Safeguards;

c)

Korea's notifications to the Committee on Safeguards (G/SG/N/6/KOR/2, G/SG/N/8/KOR/1, G/SG/N/10/KOR/1, G/SG/N/10/KOR/1. Suppl) were not timely and therefore are not consistent with the provisions of Article 12.1 of the Agreement on Safeguards” 7 .

However, it rejected: “a)

the European Communities' claim that Korea violated the provisions of Article XIX:1 of GATT by failing to examine the ‘unforeseen development’;

b)

the European Communities' claim that Korea violated the provisions of Article 2.1 of the Agreement on Safeguards by failing to examine, as a separate and additional requirement, the ‘conditions’ under which increased imports caused serious injury to the relevant domestic industry.

7

Panel Report, para. 8.1.

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III. CONCLUSIONS DU GROUPE SPECIAL ET QUESTIONS SOUMISES A L’APPEL

1. Conclusions du Groupe spécial Dans son rapport du 21 juin 1999, le Groupe spécial a conclu que la mesure de sauvegarde définitive de la Corée avait été imposée d’une manière incompatible avec ses obligations dans le cadre de l’OMC pour les raisons suivantes : « a)

la détermination de l’existence d’un dommage grave établie par la Corée n’est pas conforme aux dispositions de l’article 4:2 a) de l’Accord sur les sauvegardes;

b)

la détermination par la Corée de la mesure de sauvegarde appropriée n’est pas conforme aux dispositions de l’article 5 dudit accord;

c)

les notifications de la Corée au Comité des sauvegardes (G/SG/N/6/KOR/2, G/SG/N/8/KOR/1, G/SG/N/10/KOR/1, G/SG/N/10/KOR/1/Suppl.1) n’ont pas été adressées en temps voulu et ne sont donc pas conformes aux dispositions de l’article 12:1 dudit accord » 7. Il a cependant rejeté :

« a)

l’allégation des Communautés européennes selon laquelle la Corée avait violé les dispositions de l’article XIX:1 du GATT du fait qu’elle n’a pas examiné l’‘évolution imprévue des circonstances’;

b)

l’allégation des Communautés européennes selon laquelle la Corée a violé les dispositions de l’article 2:1 de l’Accord sur les sauvegardes du fait qu’elle n’a pas examiné, à titre d’obligation distincte et additionnelle, les ‘conditions’ dans lesquelles l’accroissement des importations a causé un dommage grave à la branche de production nationale concernée; et

c)

les allégations des Communautés européennes selon lesquelles la teneur des notifications de la Corée au Comité des sauvegardes […]

7

Rapport du Groupe spécial, par. 8.1.

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Korea – Dairy

c)

the European Communities' claims that the content of Korea's notifications to the Committee on Safeguards (G/SG/N/6/KOR/2, G/SG/N/8/KOR/1, G/SG/N/10/KOR/1, G/SG/N/10/KOR/1. Suppl) did not meet the requirements of Article 12.1, 12.2 and 12.3 of the Agreement on Safeguards.

d)

the European Communities' claim that Korea violated the provisions of Article 12.3 of the Agreement on Safeguards in refusing to offer appropriate consultations to the European Communities” 8 .

Before making its findings, the Panel specified the criterion it had used in examining the determinations that led to application of the Korean safeguard measure. It’s analysis of this question led to the extension of the criterion established in the EC – Hormones case (i.e. an objective evaluation of the question 9 ) to the sphere of safeguards. Indeed, since there is no specific provision in the Agreement on Safeguards relating to be the appropriate criterion, “the provisions of Article 11 of the DSU are applicable” 10 . This refusal to conduct a de novo evaluation does not mean, however, that national authorities benefit from a carte blanche: the Panel further found that, “to adopt a policy of total deference to the findings of the national authorities could not ensure an ‘objective assessment’ as foreseen by Article 11 of the DSU”11 . This approach lead it to conduct a factor by factor examination 12 (for example, with respect to the European claim under Article 4.2 of the Agreement on Safeguards, based on the OAI Report, whether Korea had respected these provisions and provided a sufficient, adequate explanation of the way in which the facts supported its determinations), while leaving the State free to choose its analysis methods 13 . This solution, which leaves States some room to 8

Panel Report, para. 8.2. EC – Hormones, Appellate Body Report, WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, 16 January 1998, para. 117. 10 Panel Report, para. 7.26. 11 Panel Report, para. 7.30. 12 Panel Report, paras. 7.54-784. 13 Panel Report, paras. 7.31 and 7.59. in the last paragraph, the Panel considered that, “[s]ince our task is to make an objective assessment of the factual considerations and reasoning of the Korean authorities in arriving at a finding of serious injury at the time of the determination, our analysis of Korea's compliance with the provisions in Article 4.2 will be on the basis of the OAI Report. We would also like to make it clear that even if we examine each one of the factors listed in Article 4.2 and others used by Korea, it is not our task to question the weight accorded to each factor for purposes of the final determination of serious injury. In this regard we concur with 9

Corée – Produits laitiers

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ne satisfaisait pas aux prescriptions de l’article 12:1, 12:2 et 12:3 de l’Accord sur les sauvegardes; d)

l’allégation des Communautés européennes selon laquelle la Corée a violé les dispositions de l’article 12:3 dudit accord en refusant de proposer aux Communautés européennes la tenue de consultations appropriées ». 8

Avant de statuer, le Groupe spécial a dû préciser le critère d’examen qu’il utiliserait pour examiner les déterminations ayant conduit à l’application de la mesure de sauvegarde coréenne. L’analyse qu’il a menée sur cette question a débouché sur l’extension du critère d’examen établi dans l’affaire CE – Hormones, à savoir l’évaluation objective de la question 9, au domaine des sauvegardes. Ainsi, parce qu’il n’y a pas dans l’Accord sur les sauvegardes de disposition spécifique relative au critère d’examen, « les dispositions de l’article 11 du Mémorandum d’accord sont d’application » 10. Cette renonciation à procéder à une évaluation de novo, ne signifie cependant pas qu’il s’agit d’accorder un blanc-seing aux autorités nationales. Pour le Groupe spécial en effet, « s’en remettre totalement par principe aux constatations des autorités nationales ne saurait garantir l’‘évaluation objective’ prévue à l’article 11 du Mémorandum » 11. Cette approche l’a amené, par exemple concernant l’allégation européenne relative à l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes, à examiner facteur par facteur 12 et sur la base du rapport de l’OAI, si la Corée avait respecté les prescriptions de cette disposition et expliqué de manière suffisante et adéquate comment les faits étayaient ses déterminations, tout en laissant à ce pays le choix des méthodes d’analyse 13. Cette façon de 8

Rapport du Groupe spécial, par. 8.2. CE – Hormones, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, 16 janvier 1998, par. 117. 10 Rapport du Groupe spécial, par. 7.26. 11 Rapport du Groupe spécial, par. 7.30. 12 Rapport du Groupe spécial, par. 7.54 -7.84. 13 Rapport du Groupe spécial, par. 7.31 et 7.59. Dans ce dernier paragraphe, le Groupe spécial considère que, « étant donné que nous avons pour tâche de procéder à une évaluation objective des considérations d’ordre factuel et des raisons qui ont conduit les autorités coréennes à constater l’existence d’un dommage grave au moment de la détermination, c’est sur la base du rapport de l’OAI que nous allons analyser le respect par la Corée des dispositions de l’article 4:2. Nous tenons aussi à bien préciser que même si nous examinons chacun des facteurs énumérés à l’article 4:2 ainsi que d’autres facteurs retenus par la Corée, il ne nous appartient pas de contester le poids accordé à chaque facteur aux fins de la détermination finale de l’existence d’un dommage grave. A cet égard, nous souscrivons à ce qu’a indiqué le Groupe spécial chargé de l’affaire Etats-Unis – Chemises, chemisiers et blouses lorsqu’il a examiné l’imposition d’une mesure de sauvegarde en vertu de l’ATV: ‘Cela ne veut pas dire que le 9

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The Case-Law of the WTO

manoeuvre, was meant to reassure candidates for the adoption of safeguard measures. If is unfortunate however, that the Panel did not complete its case law by making conclusions relating to the causal link between increases in imports and serious injury. This would have provided a better understanding of the control over national determinations and thus of the true margin for manoeuvre left to States when adopting safeguard measures. Nevertheless, despite the absence of conclusions on this issue, the Panel provided a number of pointers, noting in particular that this sort of control would have led the Panel to determine whether Korea had conducted an analysis aimed at distinguishing and separating the causal effects of different factors on the situation of the national industry 14 . Subsequent cases have been most revealing on this point15 .

Another conclusion of the Panel that is worthy of specific attention relates to the Korean claim of the absence of any economic interest on behalf of the EC, to the effect that, “under the DSU there is no requirement that parties must have an economic interest” 16 to take action. Undoubtedly in order to reduce tensions, since there was no need to do so, the Panel added that, “>e@ven assuming that there is some requirement for economic interest, >…@ the European Communities, as an exporter of milk products to Korea, had sufficient interest to initiate and proceed with these dispute settlement proceedings” 17 . Nevertheless, the Panel’s conclusions clearly confirm the appellate report in the EC - Bananas case, that these economic and legal interests are presumed in WTO dispute settlement proceedings, thus illustrating their open nature. what the Panel in US – Wool Shirts and Blouses stated in examining the imposition of a safeguard measure under the ATC: “This is not to say that the Panel interprets the ATC as imposing on the importing Member any specific method either for collecting data or for considering and weighing all the relevant economic factors upon which the importing Member will decide whether there is need for a safeguard restraint. The relative importance of particular factors including those listed in Article 6.3 of the ATC is for each Member to assess in the light of the circumstances of each case’” (US – Wool Shirts and Blouse, Panel Report, WT/DS33/R, 6 January 1997, para. 7.52) (our emphasis). 14 Panel Report, paras. 790-792. 15 See amongst others, the following cases: United States – Definitive Safeguard Measures on Imports of Wheat Gluten from the European Communities, WT/DS166/AB/R, 22 December 2000, para.69; United States — Safeguard Measure on Imports of Fresh, Chilled or Frozen Lamb from New Zealand and Australia, WT/DS177/AB/R, WT/DS178/AB/R, 1 May 2001; United States – Definitive Safeguard Measures on Imports of Circular Welded Carbon Quality Line Pipe from Korea, WT/DS202/R, 29 October 2001, para. 7.289. 16 Panel Report, para. 7.13. 17 Panel Report, para. 7.14.

La jurisprudence de l’OMC

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faire, qui laisse une certaine marge de manœuvre aux Etats, devrait rassurer les candidats à l’adoption des mesures de sauvegarde. Il est cependant dommage que le Groupe spécial n’ait pas, par économie jurisprudentielle, poursuivi l’analyse et formulé de constatation quant au lien de causalité entre l’accroissement des importations et le dommage grave. Cela aurait donné un meilleur éclairage de la profondeur du contrôle des déterminations nationales, et donc de la véritable marge de manœuvre dont disposent les Etats dans l’adoption des mesures de sauvegarde. Néanmoins, même s’il n’a pas fait de constatation sur cette question, le Groupe spécial a donné quelques pistes, notamment que ce type de contrôle l’aurait autrement amené à rechercher si la Corée avait fait une analyse de non-imputation, pour distinguer et séparer les effets causals de différents facteurs sur la situation de la branche de production nationale 14. Les affaires suivantes ont été révélatrices 15. Une autre constatation du Groupe spécial qui mérite une attention particulière est celle relative à l’allégation coréenne d’absence d’intérêt économique de la part des CE, et suivant laquelle « il n’y a dans le Mémorandum d’accord aucune prescription exigeant que les parties aient un intérêt économique » 16 pour agir. Le Groupe spécial a ajouté, certainement pour apaiser les esprits car nul n’était besoin de le faire, que « [m]ême à supposer qu’il soit exigé […] un intérêt économique, […] les Communautés européennes, en tant qu’exportateur de produits laitiers vers la Corée, avaient un intérêt suffisant pour engager et poursuivre la procédure de règlement de ce différend » 17. Toujours est-il que la position du Groupe spécial confirme bien, à la suite du rapport d’appel CE – Bananes, que dans le règlement des différends

Groupe spécial interprète l’ATV comme imposant aux Membres importateurs une quelconque méthode particulière, que ce soit pour la collecte des données ou pour l’examen et la pondération de tous les facteurs économiques pertinents sur la base desquels il décidera s’il est nécessaire ou non d’imposer une limitation à titre de sauvegarde. C’est à chaque membre d’apprécier l’importance relative de tel ou tel facteur, y compris ceux qui sont énumérés à l’article 6:3 de l’ATV, à la lumière des circonstances de chaque espèce’ » (Etats-Unis – Chemises et blouses de laine, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS33/R, 6 janvier 1997, par. 7.52) (C’est nous qui soulignons). 14 Rapport du Groupe spécial, par. 790-792. 15 Voir en ce sens, entre autres, les affaires suivantes : Etats-Unis – Mesures de sauvegarde définitives à l’importation de gluten de froment en provenance des Communautés européennes, WT/DS166/AB/R, 22 décembre 2000, par. 69 ; Etats-Unis – Mesures de sauvegarde à l’importation de viande d’agneau fraîche réfrigérée ou congelée en provenance de NouvelleZélande et d’Australie, WT/DS177/AB/R, WT/DS178/AB/R, 1er mai 2001 ; Etats-Unis – Mesures de sauvegarde définitives à l’importation de tubes et tuyaux de qualité carbone soudés, de section circulaire, en provenance de Corée, WT/DS202/R, 29 octobre 2001, par. 7.289. 16 Rapport du Groupe spécial, par. 7.13. 17 Rapport du Groupe spécial, par. 7.14.

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Korea – Dairy

In any case, since the fact that Korea had acted inconsistently with the provisions of the Agreement on Safeguards, had nullified or impaired the benefits accruing to the European Communities under that agreement 18 , the Panel recommended that, as required under the DSU 19 , the DSB should request Korea to bring the illegal measures into line with its obligations under the Marrakech Agreement establishing the WTO. Yet this is where things become more complicated. Indeed, the Panel report was attacked by both parties through cross appeals. First by Korea, logically, since the report went against it 20 . Yet the EC followed suit shortly afterwards. Accordingly, the Appellate Body was led to make conclusions concerning a range of substantive and procedural matters.

2. Questions on appeal At the substantive level, the appeals related to the Panel findings on Article XIX:1 of the GATT 1994, and Articles 5.1 and 12.2 of the Agreement on Safeguards. The procedural issues, mainly raised by Korea, involved the interpretation of Article 6.2 of the DSU, procedural status and, consequently, the importance placed on the OAI Report, and of course, the burden of proof. The substantive and procedural issues are dealt with below. Substantive issues As regards Article XIX of the GATT 1994, the EC, as appelant, made two requests. Above all, it requested the Appellate Body to “reverse the Panel's 18 Under Article 3.8 of the DSU, in cases where there has been a breach of the obligations under an agreement, the measure in question is assumed to have annulled or compromised the advantages under the agreement. 19 See Article 7.1 of the DSU, under which the Panel has the power to “examine, in the light of the relevant provisions in (name of the covered agreement(s) cited by the parties to the dispute), the matter referred to the DSB by (name of party) in document ... and to make such findings as will assist the DSB in making the recommendations or in giving the rulings provided for in that/those agreement(s)”. 20 It notified the DSB of its intention to appeal on 15 September 1999.

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de l’OMC, l’intérêt économique, de même que juridique, sont présumés, ce qui illustre le caractère ouvert de cette procédure. Quoi qu’il en soit, l’annulation ou compromission d’avantages résultant pour les CE de l’Accord sur les sauvegardes étant avérée du fait même de la violation par la Corée de cet accord 18, le Groupe spécial a recommandé à l’ORD, comme l’exige le Mémorandum d’accord 19, de demander à la Corée de mettre ses mesures jugées illégales en conformité avec ses obligations au titre de l’Accord de Marrakech instituant l’OMC. Mais, c’est là où les choses se sont compliquées. En effet, le rapport du Groupe spécial allait être attaqué par les deux parties, au moyen d’appels croisés. C’est d’abord la Corée, pour laquelle ce rapport était défavorable 20, qui a logiquement initié la procédure d’appel. Elle a été imitée quelque temps après par la CE. L’Organe d’appel était ainsi amené à se prononcer sur plusieurs questions de fond et de procédure. 2. Questions soumises à appel L’appel visait, pour ce qui est du fond, les positions du Groupe spécial sur l’article XIX:1 du GATT de 1994, les articles 5:1 et 12:2 de l’Accord sur les sauvegardes. Les questions de procédure, posées essentiellement par la Corée, impliquaient l’interprétation de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord, le statut procédural et par voie de conséquence, l’importance accordée au rapport de l’OAI, et naturellement, la charge de la preuve. Nous exposerons les questions de fond avant les questions de procédure. Questions de fond Concernant l’article XIX du GATT de 1994, les CE, partie appelante, formulaient deux demandes. À titre principal, elles souhaitaient que « l’Organe d’appel infirme la conclusion du Groupe spécial selon laquelle l’expression ‘l’évolution imprévue des circonstances’ n’ajoute pas de condition à remplir pour pouvoir appliquer une mesure en vertu de l’article XIX du GATT de 18

Selon l’article 3.8 du Mémorandum d’accord, dans le cas où il y a infraction aux obligations souscrites au titre d’un accord visé, la mesure en cause est présumée annulée ou compromettre des avantages découlant de cet accord. 19 Voir l’article 7 alinéa 1 du Mémorandum d’accord selon lequel le Groupe spécial aura pour mandat d’« [e]xaminer, à la lumière des dispositions pertinentes de (nom de l'(des) accord(s) visé(s) cité(s) par les parties au différend), la question portée devant l'ORD par (nom de la partie) dans le document […] ; faire des constatations propres à aider l'ORD à formuler des recommandations ou à statuer sur la question, ainsi qu'il est prévu dans ledit (lesdits) accord(s) ». 20 Ce pays a notifié à l’ORD son intention de faire appel le 15 septembre 1999.

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conclusion that the phrase ‘unforeseen developments’ does not add conditions for any measure to be applied pursuant to Article XIX of the GATT 1994” 21 . The EC argued that the Panel’s interpretation was contrary to the rules and principles of WTO interpretation law. First, it was contrary to the rule providing that the interpreter must seek the ordinary meaning of words, read in their context and in line with the object and purpose of the treaty 22 . Moreover, it trampled on the “effectiveness” principle in treaty interpretation, as recognized by the Appellate Body: the interpreter is not free to adopt an interpretation which would render whole clauses or paragraphs of a treaty redundant or useless. The EC also relied on the Appellate Body’s key principle of cumulative application 23 of WTO agreements, GATT practice as evidenced in the Fur Hat case 24 and, “recent texts of national legislation which have been notified by a number of WTO Members under Article 12.6 of the Agreement on Safeguards” 25 . In addition, the EC invited the Appellate Body to “complete the Panel's reasoning and find that, by applying a safeguard measure in a situation where increased imports were not the result of ‘unforeseen developments’, Korea did not comply with the requirement contained in Article XIX:1(a) of the GATT 1994” 26 .

21

Appellate Body Report, para. 36. From this point of view, they considered that “the object and purpose of the Agreement on Safeguards is inherently linked with Article XIX of the GATT 1994, which is entitled ‘Emergency Action on Imports of Particular Products’. Safeguard measures are by definition a mechanism based on ‘emergencies’. The aim of the safeguard mechanism lies in the unpredictability of an event and the possibility to take swift measures which safeguard the relevant domestic industry. The term ‘unforeseen developments’ is meant to prevent the safeguard mechanism from being used to withdraw from liberalization obligations due to developments which were foreseeable and to avoid it being used to restrict”. Appellate Body Report, para. 37. 23 Considering that “>t@he Agreement on Safeguards does not supersede or replace Article XIX:1(a) of the GATT 1994. Since there is no formal conflict between the provisions of Article 2.1 of the Agreement on Safeguards and Article XIX:1(a) of the GATT 1994, Members must comply with all obligations set out in Article XIX:1(a) of the GATT 1994 and the Agreement on Safeguards”. 24 Report of the Intercessional Working Party on the Complaint of Czechoslovakia Concerning the Withdrawal by the United States of a Tariff Concession under Article XIX of the GATT ( “Hatters' Fur”), GATT/CP/106, adopted 22 October 1951. 25 Since Korea, Costa Rica, Norway, Panama and Japan have all incorporated the phrase in their safeguards legislation. 26 Appellate Body Report, para. 36. 22

La jurisprudence de l’OMC

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1994 » 21. Pour les CE, l’interprétation donnée par le Groupe spécial heurtait les règles et principes du droit de l’OMC en matière d’interprétation. D’abord, elle était contraire à la règle selon laquelle l’interprète devrait rechercher le sens ordinaire des mots, lus dans leur contexte et à la lumière de l’objet et du but « de ce traité » 22. Ensuite, elle foulait aux pieds le principe de l’effet utile dans l’interprétation des traités, traduit par la maxime de l’Organe d’appel selon laquelle un interprète n’est pas libre d’adopter une interprétation qui aurait pour résultat de rendre redondants ou inutiles des clauses ou des paragraphes entiers d’un traité. Les CE invoquaient également, à l’appui de leur demande, le principe cher à l’Organe d’appel de l’application cumulative 23 des accords de l’OMC, la pratique du GATT telle qu’elle ressort notamment l’affaire Chapeaux de feutre 24 et, enfin, les « récentes législations nationales qui ont été notifiées par un certain nombre de Membres de l’OMC au titre de l’article 12:6 de l’Accord sur les sauvegardes » 25. À titre subsidiaire, les CE invitaient l’Organe d’appel à mener « à bien le raisonnement du Groupe spécial et constater que, en appliquant une mesure de sauvegarde dans une situation où l’accroissement des importations n’était pas le résultat de ‘l’évolution imprévue des circonstances’, la Corée n’a pas respecté la prescription énoncée à l’article XIX:1 a) du GATT de 1994 » 26. La Corée s’opposait à cette façon de voir les choses… Dans sa réplique, elle soutenait en effet que « le Groupe spécial a considéré à juste titre que la référence à ‘l’évolution imprévue des circonstances’ à l’article XIX:1 a) du GATT de 1994 n’établissait pas une obligation additionnelle pour l’imposition 21

Rapport de l’Organe d’appel, par. 36. De ce point de vue, elles considèrent que « l’objet et le but de l’Accord sur les sauvegardes sont intrinsèquement liés à l’article XIX du GATT de 1994, qui est intitulé ‘Mesures d’urgence concernant l’importation de produits particuliers’. Les mesures de sauvegarde sont par définition un mécanisme fondé sur des ‘situations d’urgences’. Le but du mécanisme de sauvegarde réside dans l’imprévisibilité d’un événement et la possibilité de prendre rapidement des mesures qui protègent la branche de production nationale concernée. L’expression ‘l’évolution imprévue des circonstances’ est censée empêcher que le mécanisme de sauvegarde ne soit utilisé pour revenir sur des obligations en matière de libéralisation en raison de circonstances qui étaient prévisibles et d’éviter qu’il ne soit utilisé pour restreindre ». Rapport de l’Organe d’appel, par. 37. 23 Considérant que « [l]’Accord sur les sauvegardes ne supplante ni ne remplace l’article XIX:1 a) du GATT de 1994. Puisqu’il n’y a pas de conflit formel entre les dispositions de l’article 2:1 de l’Accord sur les sauvegardes et l’article XIX:1 a) du GATT de 1994, les Membres doivent respecter toutes les obligations énoncées à l’article XIX:1 a) du GATT de 1994 et dans l’Accord sur les sauvegardes ». 24 Rapport du Groupe de travail d’intersession chargé d’examiner la réclamation de la Tchécoslovaquie concernant un retrait de concession effectué par les Etats-Unis en application de l’article XIX du GATT (« Chapeaux de feutre »), GATT/CP/106, adopté le 22 octobre 1951. 25 Dans la mesure où la Corée, le Costa Rica, la Norvège, le Panama et le Japon ont tous incorporé cette expression dans leur législation en matière de sauvegarde. 26 Rapport de l’Organe d’appel, par. 36. 22

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Korea opposed this vision…. In its reply brief, it argued that “the Panel correctly considered that the reference to ‘unforeseen developments’ in Article XIX:1(a) of the GATT 1994 does not impose an additional obligation for the imposition of safeguard measures” 27 . Korea relied on a new interpretation of the strengthening of the multilateral trade system by the drafters of the Agreement on Safeguards, affirming that they intended to exclude “any preexisting obligation regarding ‘unforeseen developments’”, and promote “the resort by Members to emergency action under the Agreement on Safeguards, rather than the use of trade-disruptive and non-transparent ‘grey area’ measures” 28 . The aim of this would have been to establish a new balance, and go beyond Article XIX of the GATT 1994, which had proven difficult to apply in practice. In support of this approach, it noted that “Article 2 of the Agreement on Safeguards, which lays out the ‘conditions’ for taking safeguard measures and is titled accordingly, removes both the ‘unforeseen developments’ language and the requirement to show that the difficulties were ‘the effect of the obligations incurred by the contracting party under this Agreement, including tariff concessions’” 29 . Korea found support for its approach in conflict of law rules, arguing that even if the ‘unforeseen developments’ applied, “the traditional interpretative principles of lex specialis and lex generalis indicate that the more specific conditions under the Agreement on Safeguards apply over the more general conditions expressed in Article XIX” 30 , treferring to the General Interpretative Note to Annex 1A of the WTO Agreement, in order to dissipate “>a@ny doubt as to the precedence of those provisions of the Agreement on Safeguards over the provisions of Article XIX of the GATT” 31 . Similarly, Seoul argue that the EC position concerning the context of Article XIX of the GATT 1994 was “irrelevant” 32 , since nothing in the context of the introductory text was contrary to the Panel's interpretation. Indeed, as the pertinent context for Article XIX, “Articles 1, 2, and 11.1(a) of the Agreement on Safeguards demonstrate that the rules and conditions for applying safeguard measures are found in that Agreement” 33 . Moreover, the Panel’s interpretation complied with the object and purpose of the pertinent provisions of Article XIX. 27

Appellate Body Report, para. 51. Appellate Body Report, para. 52. 29 Appellate Body Report, para. 51. 30 Appellate Body Report, para. 53. 31 Appellate Body Report, para. 53. 32 “The arguments of the European Communities are irrelevant because they presume that the ‘unforeseen developments’ clause established a condition in the first place”. Appellate Body Report, paras. 53-55. 33 Appellate Body Report, para. 55. 28

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de mesures de sauvegarde » 27. Elle s’appuyait sur une interprétation inédite du renforcement du système commercial multilatéral par les rédacteurs de l’Accord sur les Sauvegardes : ces derniers auraient entendu supprimer « toute obligation préexistante concernant ‘l’évolution imprévue des circonstances’ », et faire « en sorte que les Membres appliquent des mesures d’urgence conformément à l’Accord sur les sauvegardes plutôt que de recourir à des mesures ‘de la zone grise’ désorganisant les échanges et non transparentes » 28. Il se serait alors agi d’établir un nouvel équilibre et aller au-delà de l’article XIX du GATT de 1994, qui s’était révélé difficile à appliquer dans la pratique. Elle en voulait pour preuve le fait que « l’article 2 de l’Accord sur les sauvegardes, qui énonce les ‘conditions’ régissant la prise de mesures de sauvegarde et qui est précisément intitulé ‘Conditions’, ne mentionne ni l’expression ‘évolution imprévue des circonstances’ ni l’obligation de démontrer que les difficultés étaient ‘l’effet des engagements, y compris les concessions tarifaires, qu’une partie contractante a assumés en vertu du présent accord’ » 29. La Corée invoquait également à l’appui de sa thèse les règles de résolution des conflit de normes en estimant que, à supposer même que la condition concernant « l’évolution imprévue des circonstances » s’applique, « les principes traditionnels d’interprétation lex specialis et lex generalis indiquent que les conditions plus précises énoncées dans l’Accord sur les sauvegardes l’emportent sur les conditions plus générales figurant dans l’article XIX » 30, renvoyant, à toutes fins utiles, à la note interprétative générale relative à l’Annexe 1A de l’Accord sur l’OMC, pour dissiper « [t]out doute quant au point de savoir si ces dispositions de l’Accord sur les sauvegardes l’emportent sur les dispositions de l’article XIX du GATT de 1994 » 31. Dans le même ordre d’idées, Séoul a rejeté comme « hors de propos » 32 la position des CE quant au contexte de l’article XIX du GATT de 1994, considérant qu’il n’y a dans le contexte du texte introductif rien qui contredise l’interprétation du Groupe spécial, car en tant que contexte pertinent de l’article XIX, « les articles 1er, 2 et 11:1 a) de l’Accord sur les sauvegardes démontrent que les règles et conditions régissant l’application des mesures de sauvegarde sont énoncées dans cet accord » 33. En outre, l’interprétation donnée par le 27

Rapport de l’Organe d’appel, par. 51. Rapport de l’Organe d’appel, par. 52. 29 Rapport de l’Organe d’appel, par. 51. 30 Rapport de l’Organe d’appel, par. 53. 31 Rapport de l’Organe d’appel, par. 53. 32 « Les arguments des Communautés européennes sont hors de propos parce qu’ils reposent sur l’hypothèse que la clause ‘l’évolution imprévue des circonstances’ établissait de toute façon une condition ». Rapport de l’Organe d’appel, par. 53-55. 33 Rapport de l’Organe d’appel, par. 55. 28

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The Case-Law of the WTO

Concerning the EC’s subsidiary request, Korea considered that, even if the EC's proposed interpretation of Article XIX were accepted, “it would be inappropriate for the Appellate Body to engage in a factual analysis as to whether unforeseen developments existed. Article 17.6 of the DSU expressly limits the Appellate Body's authority to the review of issues of law and legal interpretations” 34 .

The second substantive question submitted by the EC related to Article 12.2 of the Agreement on Safeguards, and an alleged error by the Panel in its interpretation and application of this Article. As for Article XIX of the GATT 1994, the EC made two requests. Firstly, it wanted the Appellate Body to overrule the Panel’s interpretation of the expression “all pertinent information”. On this point, the Panel was criticized for having “set a new standard unsupported by the relevant provisions” 35 on the basis that “Korea’s notifications under Article 12.1(b)-(c) of the Agreement on Safeguards satisfied the requirement of ‘all pertinent information’”36 . Accordingly, the Appellate Body should “complete the Panel's reasoning and find that Korea did not comply with the requirement to provide ‘all pertinent information’ laid down in Article 12.2 of the Agreement on Safeguards” 37 .

34

Its arguments on this point are very strong and are thus worth setting out in detail: “Although the Appellate Body has previously engaged in factual analysis in some cases, it has also refused to perform such analysis in other cases either because there were not enough uncontested facts in the record of the case, or because it was not necessary for the resolution of the dispute. As the parties in this case provided only very limited factual information regarding whether unforeseen developments in fact existed, the Appellate Body would need to engage in a renewed factual investigation in order to assess whether such developments existed at the time of the safeguards investigation”. Panel Report, para. 7.101. 35 Appellate Body Report, para. 45. 36 Appellate Body Report, para. 45. 37 Appellate Body Report, para. 45.

La jurisprudence de l’OMC

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Groupe spécial serait conforme à l’objet et au but de la disposition pertinente de l’article XIX. Sur la demande subsidiaire des CE, la Corée considérait, à supposer que l’interprétation proposée par les CE de l’article XIX soit admise, qu’« il serait inopportun que l’Organe d’appel procède à une analyse factuelle pour déterminer s’il y a une évolution imprévue des circonstances. L’article 17:6 du Mémorandum d’accord limite expressément la compétence de l’Organe d’appel à l’examen des questions de droit et interprétations du droit » 34. La deuxième question de fond soumise par les CE était relative à l’article 12:2 de l’Accord sur les sauvegardes et à une allégation d’erreur du Groupe spécial dans l’interprétationqu’il a donnée de cet article et l’application qu’il en a faite. Comme pour l’article XIX du GATT de 1994, les CE formulaient deux demandes. D’abord, elles voulaient que l’Organe d’appel infirme l’interprétation donnée par le Groupe spécial de l’expression « tous les renseignements pertinents ». Sur ce point précis, il était fait grief au Groupe spécial d’avoir « établi un nouveau critère non étayé par les dispositions pertinentes » 35 en constatant que « les notifications adressées par la Corée au titre de l’article 12:1 b) et c) de l’Accord sur les sauvegardes satisfaisaient à la prescription concernant ‘tous les renseignements pertinents’ » 36. Ensuite, l’Organe d’appel devait mener « à bien le raisonnement du Groupe spécial et constate[r] que la Corée n’a pas respecté l’obligation de communiquer ‘tous les renseignements pertinents’ énoncée à l’article 12:2 de l’Accord sur les sauvegardes » 37. Cette position n’était pas partagée par la Corée pour laquelle c’était à juste titre que le Groupe spécial avait établi une distinction entre l’obligation faite à l’article 12:2 de communiquer « tous les renseignements pertinents » et l’obligation énoncée à l’article 3 d’examiner « tous les points de fait et de droit pertinents ». Dans ces conditions, faire droit à l’interprétation des CE « amènerait à conclure qu’un Membre qui impose une mesure de sauvegarde 34

Son argumentation sur ce point est très juste et mérite, à ce titre, qu’on s’y arrête: « Bien que l’Organe d’appel ait antérieurement procédé à une analyse factuelle dans certains cas, il a aussi refusé d’effectuer une telle analyse dans d’autres cas, soit parce qu’il n’y avait suffisamment de faits non contestés versés au dossier, soit parce que ce n’était pas nécessaire pour régler le différend. Comme en l’espèce les parties n’ont communiqué que des renseignements factuels très limités sur le point de savoir s’il y avait en fait une évolution imprévue des circonstances, l’Organe d’appel devrait procéder à une nouvelle enquête factuelle pour déterminer s’il y avait une telle évolution au moment de l’enquête en matière de sauvegardes ». Rapport du Groupe spécial, par. 7.101. 35 Rapport de l’Organe d’appel, par. 45. 36 Rapport de l’Organe d’appel, par. 45. 37 Rapport de l’Organe d’appel, par. 45.

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Korea – Dairy

Korea did not agree with this proposal, arguing that the Panel had correctly established a distinction between the obligation under Article 12.2 to provide “all pertinent information” and the requirement in Article 3 to examine “all pertinent issues of fact and law”. In this context, accepting the EC’s interpretation “would lead to the conclusion that a Member imposing a safeguard measure is required to provide the Committee on Safeguards with a broader or a more varied range of matters than such Member is required to include in its underlying investigation” 38 . Furthermore, the EC’s opinion that the aim of Article 12 is to create an additional, unspecified obligation for members adopting a measure, was “contrary to the intention of the drafters” 39 . Korea raised a third substantive issue before the Appellate Body, concerning an alleged error by the Panel in its interpretation and application of Article 5.1 of the Agreement on Safeguards. It also made two requests: Firstly, that the Appellate Body state that “the Panel erred in interpreting Article 5.1 of the Agreement on Safeguards as imposing an obligation to apply a measure which in its totality is no more restrictive than >…@ necessary to prevent or remedy serious injury and facilitate adjustment” 40 ; and secondly, that the Appellate Body state that “the Panel also erred in imposing on Korea an additional obligation to provide a detailed explanation of its decision relating to the application of a particular safeguard measure” 41 . 38

Appellate Body Report, paras. 61-62. There were two reasons for this: “First, had the drafters intended this, they would not have referred to the standard of ‘all pertinent information’, but would have provided for a precise mechanism by which the analysis required under Articles 3 and 4 was made available to the Committee on Safeguards. Second, if an investigation fulfilled the requirements of Articles 2.1, 3.1 and 4 and had been notified verbatim to the Committee on Safeguards, the final sentence of Article 12.2 would be redundant. The obligation under Article 12 to provide ‘all pertinent information’ is different from, and not as stringent as, the requirements under Articles 2, 3 and 4”, Appellate Body Report, para. 63. 40 For Korea, Article 5:1 “does not impose a clearly defined obligation on an importing Member applying a safeguard measure. The first sentence simply articulates a principle or objective, and imposes no binding obligation. >…@ A reasonable interpretation of the second sentence of Article 5.1 is that an importing Member may apply a safeguard measure consisting of a quantitative restriction at the level specified in that provision and need only provide clear justification if it deviates from such level”. Appellate Body Report, para. 18 41 For Korea, Article 5 of the Agreement on Safeguards “(does not refer) to any requirement for a detailed discussion of the decision to apply a safeguard measure, and no requirement to set forth analysis and reasoning regarding the factors considered. Article 4.2(c) states that the competent authority must publish, in accordance with the provisions of Article 3, a detailed analysis of the case under investigation, as well as a demonstration of the relevance of the factors examined. Article 5, however, contains no similar provision. The drafters must have intended to exclude the requirement to give a reasoned explanation, and such intention must be given effect”. Appellate Body Report, paras. 18-20. 39

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est tenu de soumettre au Comité des sauvegardes une série de questions plus vastes ou plus variées qu’il n’est tenu d’en inclure dans son enquête à cet effet » 38. Qui plus est, l’opinion des CE selon laquelle l’objet de l’article 12 est d’imposer une charge additionnelle et non précisée à un Membre adoptant une mesure est « contraire à l’intention des rédacteurs » 39. La troisième question de fond posée à l’Organe d’appel émanait de la Corée et consistait en une allégation d’erreur du Groupe spécial dans l’interprétation qu’il avait donnée de l’article 5:1 de l’Accord sur les sauvegardes et dans l’application qu’il en avait faite. Elle aussi formulait deux demandes : d’abord, que l’Organe d’appel constate que « le Groupe spécial a commis une erreur en interprétant l’article 5:1 de l’Accord sur les sauvegardes comme imposant l’obligation d’appliquer une mesure qui, dans sa totalité, n’est pas plus restrictive que […] nécessaire pour prévenir ou réparer un dommage grave et faciliter l’ajustement » 40; ensuite, que l’Organe d’appel constate que « le Groupe spécial a également commis une erreur en lui imposant l’obligation additionnelle d’expliquer en détail sa décision concernant l’application d’une mesure de sauvegarde particulière » 41. Les CE, qui s’opposaient à cette analyse, n’ont vu ici qu’une « tentative de la Corée de changer radicalement le sens ordinaire des termes employés 38

Rapport de l’Organe d’appel, par. 61-62. Et ce pour deux raisons : « Premièrement, si les rédacteurs avaient voulu cela, ils n’auraient pas mentionné le critère concernant ‘tous les renseignements pertinents’, mais auraient prévu un mécanisme précis par lequel l’analyse requise au titre des articles 3 et 4 a été soumise au Comité des sauvegardes. Deuxièmement, si une enquête satisfaisait aux prescriptions des articles 2:1, 3:1 et 4 et qu’elle avait été notifiée in extenso au Comité des sauvegardes, la dernière phrase de l’article 12:2 serait inutile. L’obligation faite à l’article 12 de communiquer ‘tous les renseignements pertinents’ est différente des prescriptions énoncées aux articles 2, 3 et 4 et n’est pas aussi rigoureuse que celles-ci ». Rapport de l’Organe d’appel, par. 63. 40 Selon ce pays, l’article 5:1 « n’impose pas à un Membre importateur d’obligation clairement définie pour appliquer une mesure de sauvegarde. La première phrase ne fait qu’exposer un principe ou un objectif et n’impose aucune obligation contraignante. [...] Une interprétation raisonnable de la deuxième phrase de l’article 5:1 est qu’un Membre importateur peut appliquer une mesure de sauvegarde consistant en une restriction quantitative au niveau spécifié et ne doit apporter une démonstration claire que s’il s’écarte de ce niveau ». Rapport de l’Organe d’appel, par. 18. 41 Pour la Corée, l’article 5 de l’Accord sur les sauvegardes « ne mentionne aucune obligation de décrire en détail la décision d’appliquer une mesure de sauvegarde, ni aucune obligation de présenter l’analyse et le raisonnement concernant les facteurs considérés. L’article 4:2 c) indique que l’autorité compétente doit publier, conformément aux dispositions de l’article 3, une analyse détaillée de l’affaire faisant l’objet de l’enquête ainsi qu’une justification du caractère pertinent des facteurs examinés. L’article 5, toutefois, ne contient aucune disposition similaire. Les rédacteurs ont dû vouloir exclure l’obligation de donner une explication motivée, et il faut donner effet à cette intention ». Rapport de l’Organe d’appel, par. 18-20. 39

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The Case-Law of the WTO

The EC opposed this analysis, arguing that it was simply “Korea's attempt to reverse the ordinary meaning of the terms used in Article 5.1 of the Agreement on Safeguards and designate clear obligations as ‘not mandatory’” 42 .

Procedural issues

Concerning Article 6.2 of the DSU, Korea contested the Panel’s finding that the request for establishment of a Panel presented by the EC “met the requirements of Article 6.2 of the DSU” 43 . Korea argued that the finding was based on an erroneous interpretation of Article 6:2 of the DSU. Indeed, the Panel merely listed “four articles of the Agreement on Safeguards and Article XIX of the GATT 1994” 44 , before considering the European request for the establishment of a Panel satisfactory. Korea argued that this was not the brief summary of the legal basis of the complaint that is required to clearly set out the issues since, in its opinion, “if the standard of ‘sufficient precision’ can be satisfied in every case by the mere listing of the articles of the relevant agreements, a Panel would never be required, as directed by the Appellate Body, to examine the request for the establishment of the Panel ‘very carefully to ensure its compliance with the letter and the spirit of Article 6.2 of the DSU’” 45 . On the contrary, in so doing (i.e. by simply listing the articles which were alleged to have been violated), the Panel clearly rendered useless the 42 For Brussels, the terms “’a Member shall apply safeguard measures only to the extent necessary to prevent or remedy serious injury and to facilitate adjustment’ clearly create a mandatory obligation. >…@ The European Communities submits that, even if a Member is not required to explain why it concluded that the measure it takes is necessary to remedy the serious injury and facilitate the adjustment at the time the decision to apply a safeguard measure is taken, such Member must at the least be able to give an explanation when its measure is challenged in dispute settlement proceedings. As the Panel has demonstrated, Korea has not been able to, or even attempted to, justify its measure according to the criteria set out in the first sentence of Article 5.1 of the Agreement on Safeguards”. Appellate Body Report, paras. 31-35. 43 Appellate Body Report, paras. 6-7. 44 Appellate Body Report, para. 6. 45 Appellate Body Report, para. 8.

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dans l’article 5:1 de l’Accord sur les sauvegardes et de qualifier des obligations bien définies de ‘non contraignantes’ » 42. Questions de procédure Sur l’article 6:2 du Mémorandum d’accord, la Corée conteste la constatation du Groupe spécial selon laquelle la demande d’établissement d’un groupe spécial présentée par les CE « satisfait aux prescriptions de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord » 43. Pour ce pays, une telle constatation repose sur une interprétation erronée de l’article 6:2 du Mémorandum. En effet, le Groupe spécial s’était satisfait de « la simple mention de quatre articles de l’Accord sur les sauvegardes et de l’article XIX du GATT de 1994 » 44 pour considérer la demande européenne d’établissement d’un groupe spécial comme satisfaisante. La Corée considère que cela ne constitue pas un bref exposé du fondement juridique de la plainte, suffisant pour énoncer clairement le problème car, estime-t-elle, « si le critère de la ‘précision suffisante’ peut être rempli dans chaque cas par la simple mention des articles des accords pertinents, un groupe spécial n’aurait jamais, comme l’a prescrit l’Organe d’appel, à examiner la demande d’établissement du Groupe spécial ‘très soigneusement pour s’assurer qu’elle est conforme aussi bien à la lettre qu’à l’esprit de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord’ » 45. Au contraire, en agissant ainsi, c’est-à-dire en se satisfaisant de la simple mention d’articles qui ont prétendument été violés, le Groupe spécial a indiscutablement rendu inutile la clause voulant que l’exposé soit « suffisant pour énoncer clairement le problème » et favorisé l’atteinte aux droits procédurauxde la Corée en tant que partie défenderesse et des tierces parties, en les empêchant, par l’acceptation d’un mandat imprécis, d’être

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Pour Bruxelles, les termes « ‘un Membre n’appliquera des mesures de sauvegarde que dans la mesure nécessaire pour prévenir ou réparer un dommage grave et faciliter l’ajustement’ créent manifestement une obligation contraignante. […] Les Communautés européennes estiment que, même si un Membre n’est pas tenu d’expliquer pourquoi il a conclu que la mesure qu’il prend est nécessaire pour réparer le dommage grave et faciliter l’ajustement au moment où la décision d’appliquer une mesure de sauvegarde est prise, ce Membre doit au moins être en mesure de donner une explication lorsque sa mesure est contestée dans le cadre de la procédure de règlement d’un différend. Comme le Groupe spécial l’a démontré, la Corée n’a pas été en mesure, ni même n’a essayé, de justifier sa mesure suivant les critères énoncés dans la première phrase de l’article 5:1 de l’Accord sur les sauvegardes ». Rapport de l’Organe d’appel, par. 3135. 43 Rapport de l’Organe d’appel, par. 6 et 7. 44 Rapport de l’Organe d’appel, par. 6. 45 Rapport de l’Organe d’appel, par. 8.

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clause requiring information “sufficient to present the problem clearly”, and facilitated the violation of Korea’s defence rights and those of third parties since, by accepting an unclear mandate, it did not give them sufficient information to defend themselves 46 . For all of these reasons, Korea requested the Appellate Body to overturn the Panel’s finding on this point 47 . Although the EC did not contest the aim of the “sufficient precision” criterion established by the Appellate Body in the EC - Bananas case, to whit “the definition of the Panel’s jurisdiction and the effective exercise of procedural rights by the parties” 48 , it argued, nevertheless, that “other means may be chosen to accomplish the objectives of Article 6.2 of the DSU” 49 , without giving any details. They went on to add that, in this case, their complaint “did not prevent Korea from effectively defending itself” 50 . Furthermore, this complaint “does not differ from that in European Communities - Bananas and should, a fortiori, meet the ‘sufficiency standard’” 51 . Concerning the OAI Report, Korea contested the importance that the Panel had placed on it during the proceedings, firstly by considering it as real evidence, despite the fact that it had only provided the report “at the request of the Panel as background information, and did not rely on this Report in its defence” 52 ; and secondly, by judging the Korean measure on the sole basis of this report 53 , despite the fact that the EC “raised the issue of the OAI Report only in its rebuttal submissions” 54 , in violation of the rule that “parties to a dispute settlement procedure cannot introduce new claims at, or subsequent to, the rebuttal stage” 55 . For Korea, this was a double violation of the procedural 46

Appellate Body Report, paras. 6-7. Appellate Body Report, para. 6. 48 Appellate Body Report, para. 22. 49 Appellate Body Report, para. 22. 50 Appellate Body Report, para. 22. 51 Appellate Body Report, para. 21. 52 Appellate Body Report, para. 10. 53 Appellate Body Report, para. 12. 54 Appellate Body Report, para. 12. Indeed, Korea argued that it was only after having been questioned about the exact nature of their request, that “the European Communities made claims alleging violations of Article 4 based on the OAI Report in its Rebuttal Submission and at the Second Meeting with the Panel”, despite the fact that they “had obtained an English translation of the OAI Report 17 months prior to the establishment of the Panel” and, thus, that they “could have raised claims with respect to the OAI Report in its First Submission”. 55 Appellate Body Report, para. 13. The argument is worth quoting in full: “While arguments can be made at any stage of the proceedings, the fundamental claims of the complainant must be raised in the request for establishment of a Panel or, at the latest, in the complaining Member's First Submission. To permit claims to be raised after that point denies both the respondent and 47

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informées, et donc de se défendre 46. Pour toutes ces raisons, la Corée demande à l’Organe d’appel d’infirmer la constatation du Groupe spécial sur ce point47. Sans contester l’objectif du critère de « précision suffisante » établi par l’Organe d’appel dans l’affaire CE – Bananes, à savoir « la définition de la compétence du Groupe spécial et l’exercice effectif par les parties de leurs droits procéduraux » 48, les CE affirment néanmoins que « d’autres moyens peuvent être utilisés pour réaliser les objectifs de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord » 49, sans toutefois les préciser. Elles ont tenu à ajouter que, en l’espèce, leur plainte « n’a pas empêché la Corée d’effectivement se défendre » 50. Qui plus est, cette plainte « ne diffère pas de celle qui a été présentée dans l’affaire Communautés européennes – Bananes et devrait, a fortiori, satisfaire au critère du ‘caractère suffisant’ » 51. Concernant le rapport de l’OAI, la Corée contestait l’importance que le Groupe spécial lui avait accordée dans la procédure, d’abord en lui conférant un véritable statut d’élément de preuve, alors qu’elle avait communiqué ce rapport « à la demande du Groupe spécial à titre d’information et ne s’est pas servie de ce rapport pour se défendre » 52; ensuite en évaluant la mesure coréenne uniquement sur la base de ce rapport 53, alors même que les CE « n’ont soulevé la question du rapport de l’OAI que dans leurs communications présentées à titre de réfutation » 54, en violation de la règle suivant laquelle « les parties à la procédure de règlement des différends ne peuvent pas formuler de nouvelles allégations au stade de la réfutation ou après celui-ci » 55. Pour la Corée, il 46

Rapport de l’Organe d’appel, par. 6 et 7. Rapport de l’Organe d’appel, par. 6. 48 Rapport de l’Organe d’appel, par. 22. 49 Rapport de l’Organe d’appel, par. 22. 50 Rapport de l’Organe d’appel, par. 22. 51 Rapport de l’Organe d’appel, par. 21. 52 Rapport de l’Organe d’appel, par. 10. 53 Rapport de l’Organe d’appel, par. 12. 54 Rapport de l’Organe d’appel, par. 12. En fait, selon la Corée, c’est seulement après avoir été interrogées sur la nature exacte de leur requête que « les Communautés européennes ont formulé des allégations concernant l’existence de violations de l’article 4 fondées sur la rapport de l’OAI dans leur communication présentée à titre de réfutation et à la deuxième réunion avec le Groupe spécial », alors même « qu’elles avaient obtenu la traduction anglaise du rapport de l’OAI 17 mois avant l’établissement du Groupe spécial », et donc qu’elles « auraient pu formuler des allégations concernant le rapport de l’OAI dans leur première communication ». 55 Rapport de l’Organe d’appel, par. 13. L’argumentation de ce pays mérite qu’on s’y attarde. En effet, dit-il, « [d]es arguments peuvent être présentés à n’importe quel stade de la procédure, mais les allégations fondamentales du plaignant doivent être formulées dans la demande d’établissement d’un groupe spécial ou, au plus tard, dans la première communication du Membre plaignant. Permettre que des allégations soient formulées ultérieurement revient à priver aussi bien le défendeur que les tierces parties du droit effectif d’examiner ou de réfuter ces 47

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rules, since the EC claim based on the OAI Report “was raised too late in the proceedings to allow Korea to fully defend itself, or to allow the United States as a third party to present any response to such claims”, and the “Panel's ‘inquisitorial’ approach” 56 had led it to reach conclusions that were incompatible with the “evidence that the European Communities itself should have established” 57 . From Korea’s viewpoint, this was a bad precedent that showed “how complaining Members can manipulate Panel proceedings to avoid full evaluation and response to their claims” 58 . For all of these reasons, the appellant requested that the Appellate Body find that the Panel had incorrectly based its conclusions concerning incompatibility with Article 4.2 of the Agreement on Safeguards on the OAI Report 59 .

The EC argued that the Korean appeal resulted from confusion between “the notions of ‘claim’ or ‘matter’ within the meaning of Article 11 of the DSU, and that of ‘argument’ and ‘evidence’ in support of a claim” 60 , and should thus be rejected 61 . The EC pointed out, to this end, that the request for establishment of a Panel did, indeed, include a claim under Article 4 of the Agreement on Safeguards 62 . Consequently, “the supporting evidence considered by the Panel in reviewing the European Communities' claim was mentioned only at the rebuttal stage of the proceedings” 63 . The EC added that, if the Panel refused to take account of the OAI Report when studying the claimed violation of Article third parties any effective right to address or rebut those claims. As the OAI Report was never raised by the European Communities until the rebuttal stage, any claim by the European Communities based on that Report was raised too late in the proceedings to allow Korea to fully defend itself, or to allow the United States as a third party to present any response to such claims”. 56 Appellate Body Report, para. 14. 57 Appellate Body Report, para. 14. 58 Appellate Body Report, para. 14. 59 Appellate Body Report, para. 67. 60 Appellate Body Report, para. 25. 61 Appellate Body Report, para. 23. 62 Appellate Body Report, para. 25. 63 Appellate Body Report, para. 25.

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s’agissait d’une double atteinte à la régularité de la procédure, car, non seulement le fait que les allégations communautaires fondées sur le rapport OAI « ont été formulées à un stade trop avancé de la procédure pour que la Corée puisse pleinement se défendre ou pour que les Etats-Unis, en tant que tierce partie, puissent répondre à ces allégations », mais l’« approche ‘inquisitoriale’ adoptée par le Groupe spécial » 56 l’avait conduit à fonder ses constatations d’incompatibilité sur des « éléments de preuve que les Communautés européennes elles-mêmes auraient dû établir » 57. Du point de vue de la Corée, il s’agissait là d’un mauvais précédent, qui illustrait « la façon dont les Membres plaignants peuvent manipuler la procédure d’un groupe spécial pour éviter que leurs allégations soient pleinement évaluées et qu’il y soit pleinement répondu » 58. Pour toutes ces raisons, Séoul demandait à l’Organe d’appel de constater que le Groupe spécial avait indûment fondé ses constatations d’incompatibilité avec l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes sur le rapport de l’OAI 59. Pour les CE, l’appel coréen reposait sur une confusion entre « les notions ‘d‘allégation’ ou de ‘question’ au sens de l’article 11 du Mémorandum, et celles ‘d’argument’ et ‘d’élément de preuve’ à l’appui d’une allégation » 60 et, à ce titre, méritait d’être rejeté 61. En effet, selon elles, la demande d’établissement d’un groupe spécial comprenait une allégation au titre de l’article 4 de l’Accord sur les sauvegardes 62. Par conséquent, « le fait que les éléments de preuve examinés par le Groupe spécial lorsqu’il a analysé l’allégation des Communautés européennes n’ont été mentionnés qu’au stade de la réfutation est sans intérêt en l’occurrence » 63. Pour le surplus, si le Groupe spécial avait refusé d’évaluer le rapport de l’OAI en examinant l’allégation de violation de l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes formulée par les CE alors qu’il avait fait le contraire en examinant les moyens de défense présentés par la Corée, il aurait manqué à l’obligation qu’il tient de l’article 11 du Mémorandum d’accord, de procéder à une évaluation objective

allégations. Comme les Communautés européennes n’ont pas du tout évoqué le rapport de l’OAI avant le stade de la réfutation, leurs allégations fondées sur ce rapport ont été formulées à un stade trop avancé de la procédure pour que la Corée puisse pleinement se défendre ou pour que les Etats-Unis, en tant que tierce partie, puissent répondre à ces allégations ». 56 Rapport de l’Organe d’appel, par. 14. 57 Rapport de l’Organe d’appel, par. 14. 58 Rapport de l’Organe d’appel, par. 14. 59 Rapport de l’Organe d’appel, par. 67. 60 Rapport de l’Organe d’appel, par. 25. 61 Rapport de l’Organe d’appel, par. 23. 62 Rapport de l’Organe d’appel, par. 25. 63 Rapport de l’Organe d’appel, par. 25.

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4.2 of the Agreement on Safeguards, despite the fact that it had done the opposite when studying Korea’s defence arguments, it would breach its duty under Article 11 of the DSU to make an objective evaluation of the claim 64 . Finally, the EC rejected the argument that its claims relating to violation of Article 4.2 of the Agreement on Safeguards were based solely on information provided to the Committee on Safeguards by Korea. Accordingly, while admitting that it had initially relied on the information provided by Korea, which contained the best available, most recent evidence, and that “in its First Written Submission, the European Communities referred to the OAI Report” 65 ; the EC argued that, “although it mostly relied on Korea's notifications to the Committee on Safeguards, the European Communities also addressed the OAI Report and showed that Korea's investigation was defective on any basis” 66 . For the reason, Brussels argued that the Panel “did not consider the OAI Report as the sole relevant basis for its review of compliance with Article 4 of the Agreement on Safeguards” 67 .

As regards the burden of proof, Korea criticized the approach taken by the Panel when drawing its conclusions under Article 4 of the Agreement on Safeguards 68 , arguing that the Panel should first have decided whether the Member bearing the burden of proof had provided prima facie evidence of breach. Indeed, the Panel had omitted this step, simply noting “that it would simply weigh the evidence at the end of the proceedings” 69 . This global method of evaluation led the Panel to find that the EC had satisfied its burden of proof, and then to conclude that Korea had breached Article 4 of the Agreement on Safeguards by relying solely on the OAI Report 70 . Yet, for Korea, given that the EC had basically relied on the Report to found its claims of violation of Article 4 of the Agreement on Safeguards, although it was not at issue, it was logical that “>h@ad the Panel properly applied the requisite burden of proof, it could not, as a matter of law, have found that the European Communities made a prima facie case” 71 .

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Appellate Body Report, para. 26. Appellate Body Report, para. 24. 66 Appellate Body Report, para. 23. 67 Appellate Body Report, para. 23. 68 Appellate Body Report, para. 67. 69 Appellate Body Report, para. 15. 70 Appellate Body Report, para. 16. 71 Appellate Body Report, para. 16. 65

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de la question dont il est saisi 64. Enfin les CE se défendaient de s’être uniquement fondées sur les notifications faites par la Corée au Comité des sauvegardes pour faire valoir leurs allégations de violation de l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes. Elles soutenaient ainsi que, s’il est vrai qu’initialement, elles s’étaient fondées sur la notification coréenne qui contenait les meilleurs éléments de preuve disponibles et les plus récents, même « dans leur première communication écrite, elles ont mentionné le rapport de l’OAI » 65 ; et donc, « bien qu’elles se soient essentiellement fondées sur les notifications adressées par la Corée au Comité des sauvegardes, les Communautés européennes ont aussi pris en compte le rapport de l’OAI et démontré que l’enquête de la Corée présentait des lacunes, quelle que soit la base retenue » 66. C’est d’ailleurs pour cette raison que Bruxelles affirmait que le Groupe spécial « n’a pas considéré que le rapport de l’OAI était la seule base pertinente pour son examen de la conformité avec l’article 4 de l’Accord sur les sauvegardes » 67. Concernant la charge de la preuve, la Corée critiquait l’application qui en avait été faite par le Groupe spécial pour parvenir à ses constatations au titre de l’article 4 de l’Accord sur les sauvegardes 68, considérant qu’avant toute chose, un groupe spécial devait faire une constatation sur le point de savoir si le Membre auquel incombe la charge de la preuve a fourni un commencement de preuve de violation. En l’espèce, le Groupe spécial avait négligé cette étape, se contentant de préciser « qu’il évaluerait simplement les éléments de preuve à la fin de la procédure » 69. L’application de cette méthode d’évaluation (globale) a amené le Groupe spécial à considérer que les CE s’étaient acquittées de la charge de la preuve qui leur incombait et à constater par la suite que la Corée avait violé l’article 4 de l’Accord sur les sauvegardes en se fondant uniquement sur le rapport de l’OAI 70. Or, pour la Corée, dans la mesure où les CE avaient essentiellement fondé leurs allégations de violation de l’article 4 de l’Accord sur les sauvegardes sur ce rapport alors qu’il n’était pas en cause, il allait de soi que « [s]i le Groupe spécial avait correctement appliqué la charge de la preuve requise, il n’aurait pas pu constater, du point de vue du droit, que les Communautés européennes avaient fourni un commencement de preuve » 71. En 64

Rapport de l’Organe d’appel, par. 26. Rapport de l’Organe d’appel, par. 24. 66 Rapport de l’Organe d’appel, par. 23. 67 Rapport de l’Organe d’appel, par. 23. 68 Rapport de l’Organe d’appel, par. 67. 69 Rapport de l’Organe d’appel, par. 15. 70 Rapport de l’Organe d’appel, par. 16. 71 Rapport de l’Organe d’appel, par. 16. 65

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The Case-Law of the WTO

In so doing, i.e. “improperly relieving a complaining Member of the task of presenting its case” 72 , it had violated the rule laid down by the Appellate Body in the Japan – Agricultural Products case 73 , that “a panel does not have the authority to take over the complainant’s role in presenting its case” 74 . In the view of the European Communities, on the contrary, “there is >…@ no burden of proof issue in this case” 75 . Although the EC recognized that it was under the burden of proving that the Korean safeguard measure was incompatible with the Agreement on Safeguards 76 , it opposed the Korean approach to applying the burden of proof, arguing that a Panel did “not have to make a finding that a complaining party has itself produced evidence sufficient to establish a prima facie case before considering evidence produced by the other party” 77 . In support of this argument, it relied on the DSU, which requires the Panel to make an objective assessment of the case. It argued that, in order to do so, a Panel “must weigh up all facts regardless of where they came from” 78 . In such a case, there was “no basis for Korea's argument that the European Communities did not make a prima facie case in its First Written Submission, even if this were necessary” 79 . As for the Korean argument that the Panel had helped the complainants to satisfy their burden of proof, an attitude which had been rejected in the Japan – Agricultural products case, the EC claimed that Korea had simply made a mistake 80 , since this was “‘extra petitum’, and not a case of a party failing to satisfy the burden of proof” 81 .

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Appellate Body Report, para. 17. Appellate Body Report, WT/DS76/AB/R, 22 February 1999. 74 Appellate Body Report, para. 17. 75 Appellate Body Report, para. 27. Indeed, for the EC, “>t@he question of burden of proof only arises where there is insufficient evidence for a Panel to conclude that a claim or affirmative defence is well-founded. In such a case, a Panel needs to apply the rules concerning burden of proof in order to be able to decide on what basis it should proceed to consider any remaining questions before it” (para. 29). 76 Appellate Body Report, para. 27. 77 Appellate Body Report, para. 29. 78 Appellate Body Report, para. 29. 79 Appellate Body Report, para. 28. 80 Appellate Body Report, para. 30. 81 In that case, “the complaining party had not even claimed that the alternative measure approved by the Panel satisfied the relevant requirements under Article 5.6 of the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures”. Appellate Body Report, para. 30. 73

La jurisprudence de l’OMC

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agissant de la sorte, il « a indûment déchargé un Membre plaignant de l’obligation de présenter ses arguments » 72, violant ainsi la règle posée par l’Organe d’appel dans le rapport Japon – Produits agricoles 73, suivant laquelle « un groupe spécial n’a pas le pouvoir d’assumer le rôle de plaignant pour ce qui est de la présentation des arguments » 74. Pour les CE, « la question de la charge de la preuve ne se pose pas en l’espèce » 75. Reconnaissant d’emblée que la charge de la preuve de l’incompatibilité de la mesure de sauvegarde coréenne avec l’Accord sur les sauvegardes leur incombait 76, elles n’exprimaient pas moins leur opposition à la conception coréenne de l’application de la charge de la preuve. Pour elles, il n’était « pas nécessaire qu’un groupe spécial constate qu’une partie plaignante a elle-même présenté des éléments de preuve suffisants pour fournir un commencement de preuve avant d’examiner les éléments de preuve présentés par l’autre partie » 77. Elles s’appuyaient en cela sur le Mémorandum d’accord qui oblige les groupes spéciaux à procéder à une évaluation objective des faits. Pour ce faire, estimaient-elles, un groupe spécial « doit évaluer tous les faits, d’où qu’ils proviennent » 78. Dans ces conditions, était « sans fondement l’argument de la Corée selon lequel elles n’ont pas fourni un commencement de preuve dans leur première communication, même si cela était nécessaire » 79. Quant à l’argument coréen selon lequel le Groupe spécial aurait déchargé les plaignants de la charge de la preuve qui leur incombait, une attitude qui avait valu au Groupe spécial d’être déjugé dans l’affaire Japon  Produits agricoles, les CE n’y voyaient qu’une méprise de la part de la Corée 80, car en l’occurrence, il s’agissait d’un « ‘extra petitum’ et non un cas où une partie ne s’acquitte pas de la charge de la preuve » 81. 72

Rapport de l’Organe d’appel, par. 17. Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS76/AB/R, 22 février 1999. 74 Rapport de l’Organe d’appel, par. 17. 75 Rapport de l’Organe d’appel, par. 27. En fait, pour les CE et cela mérite d’être retenu, « [l]a question de la charge de la preuve ne se pose que lorsque les éléments de preuve sont insuffisants pour permettre à un groupe spécial de conclure qu’une allégation ou un moyen de défense affirmatif est fondé. Dans un tel cas, un groupe spécial doit appliquer les règles concernant la charge de la preuve pour pouvoir décider sur quelle base devrait ensuite examiner les autres questions dont il est saisi » (par. 29). 76 Rapport de l’Organe d’appel, par. 27. 77 Rapport de l’Organe d’appel, par. 29. 78 Rapport de l’Organe d’appel, par. 29 79 Rapport de l’Organe d’appel, par. 28. 80 Rapport de l’Organe d’appel, par. 30. 81 En effet, dans cette affaire, « la partie plaignante n’avait même pas allégué que la mesure de remplacement approuvée par le Groupe spécial satisfaisait aux prescriptions pertinentes de l’article 5:6 de l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires ». Rapport de l’Organe d’appel, par. 30. 73

Korea – Dairy

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IV. REASONING OF THE APPELLATE BODY

1. Substantive questions Claims concerning Article XIX of the GATT 1994 Primary request Concerning the EC’s claim pursuant to Article XIX:1(a) of the GATT 1994, requesting the Appellate Body to overrule the Panel's legal interpretation and conclusions set out in paragraphs 7.42 to 7.48 of its report, in particular its ‘fundamental error’ in finding that the phrase “>i@f, as a result of unforeseen developments and of the effect of obligations incurred by a contracting party under this Agreement, including tariff concessions >…@ does not add conditions for any measure to be applied pursuant to Article XIX”, the Appellate Body rejected the Panel’s conclusion. It’s reasoning following two stages:

Firstly, it analyzed the Panel’s reasoning in rejecting the EC claim concerning Article XIX:1 of the GATT 1994 82 , on the basis that “>i@t is now well established that the WTO Agreement is a ‘Single Undertaking’ and therefore all WTO obligations are generally cumulative and Members must comply with all of them simultaneously” 83 . This led it to fundamental conclusions concerning the “specific relationship between Article XIX of the GATT 1994” 84 : “both Article XIX:1 of the GATT 1994 and Article 2.1 of the Agreement on Safeguards apply to any safeguard measure taken under the WTO Agreement” 85 .

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According to the Panel, this “does not add conditions for any measure to be applied pursuant to Article XIX”, and thus led it to reject “the specific claim of the European Communities that Korea was wrong in failing to examine whether the import trends of the products under investigation were the result of ‘unforeseen developments’”. Appellate Body Report, paras. 69-73. 83 Appellate Body Report, para. 74 and Panel Report, para. 7.38. 84 Report as set out in Articles 1 and 11.1(a) of the Agreement on Safeguards. 85 Appellate Body Report, para. 78.

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IV. RAISONNEMENT DE L’ORGANE D’APPEL

1. Sur les questions de fond Allégations au titre de l’article XIX du GATT de 1994 Demande principale S’agissant de l’allégation formulée par les CE au titre du paragraphe a) de l’article XIX:1 du GATT de 1994 visant à ce que l’Organe d’appel infirme les interprétations du droit données par le Groupe spécial et les constatations juridiques qu’il avaient formulées aux paragraphes 7.42 à 7.48 de son rapport, en particulier, l’« erreur fondamentale » commise lorsqu’il a constaté que le membre de phrase « ‘Si, par suite de l’évolution imprévue des circonstances et par l’effet des engagements, y compris les concessions tarifaires, qu’une partie contractante a assumés en vertu du présent Accord…’ n’ajoute pas de conditions à remplir pour pouvoir appliquer une mesure en vertu de l’article XIX », l’Organe d’appel rejette la conclusion du Groupe spécial. Il le fait au prix d’un raisonnement en deux temps : D’abord, il analyse le raisonnement du Groupe spécial ayant conduit au rejet de l’allégation communautaire sur l’article XIX:1 du GATT de 1994 82, dont il accepte l’idée selon laquelle « [i]l est maintenant bien établi que l’Accord sur l’OMC constitue un ‘engagement unique’ et, par conséquent, toutes les obligations contractées dans le cadre de l’OMC sont en général cumulatives et les Membres doivent se conformer simultanément à la totalité d’entre elles » 83. Cela lui permet une affirmation fondamentale concernant le « rapport spécifique entre l’article XIX du GATT de 1994 et l’Accord sur les sauvegardes » 84: « les dispositions de l’article XIX:1 du GATT de 1994 et celles de l’article 2:1 de l’Accord sur les sauvegardes s’appliquent à une mesure de sauvegarde prise au titre de l’Accord sur l’OMC » 85.

82 Lequel selon le Groupe spécial « n’ajoute pas de conditions à remplir pour pouvoir appliquer une mesure en vertu de l’article XIX », et donc qui l’a amené à rejeter « l’allégation spécifique des Communautés européennes selon laquelle la Corée a eu tort de ne pas examiner, contrairement à ce qui est stipulé à l’article XIX:1 a), si les tendances des importations des produits faisant l’objet de l’enquête étaient le résultat de "l’évolution imprévue des circonstances" ». Rapport de l’Organe d’appel, par. 69-73. 83 Rapport de l’Organe d’appel, par. 74 et Rapport du Groupe spécial, par. 7.38. 84 Rapport qui est décrit aux articles 1er et 11:1 a) de l’Accord sur les sauvegardes. 85 Rapport de l’Organe d’appel, par. 78.

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The Case-Law of the WTO

Secondly, the Appellate Body adopted its own interpretation of the phrase, “as a result of unforeseen developments and of the effect of the obligations incurred by a Member under this Agreement, including tariff concessions” in Article XIX:1(a). To that end, it relied on the interpretation principles identified in its own case law, i.e. Article 3.2 of the DSU, Articles 31 and 32 of the Vienna Convention on treaties (a method which requires the interpreter to analyze the ordinary meaning of the terms of the treaty, in their context and in light of the object and purpose of Article XIX 86 ) and, finally, the principal of “effectiveness”. In application of the latter principle, it found that the Panel’s interpretation had not given effect to all the terms of Article XIX:1(a), rendering the first sentence redundant. Applying the interpretation methods set out in the Vienna Convention, it found that the ordinary meaning of this expression, read in context and in light of the object and purpose of Article XIX of the GATT 1994 and of the Agreement on Safeguards, required a member adopting a safeguard measure to show that, in fact, an unforeseen development had led to increased imports, which, in turn, had caused or threatened to cause serious injury to the national industry. Yet the Appellate Body relied on GATT practice, especially the 1951 “Hatters' Fur” case 87 , to show that “‘unforeseen developments’ should be interpreted to mean developments occurring after the negotiation of the relevant tariff concession which it would not be reasonable to expect that the negotiators of the country making the concession could and should have foreseen at the time when the concession was negotiated” 88 . This double barrelled approach led the Appellate Body to overturn the Panel’s finding that “the clause – ‘as a result of unforeseen developments and of the effect of the obligations incurred by a Member under this Agreement, including tariff concessions …’ – does not specify anything additional as to the conditions under which measures pursuant to Article XIX may be applied” 89 , and to conclude that “Article XIX will of GATT does not contain such a requirement” 90 .

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Appellate Body Report, para. 84. Report of the Intercessional Working Party on the Complaint of Czechoslovakia Concerning the Withdrawal by the United States of a Tariff Concession under Article XIX of the GATT ( “Hatters' Fur”), GATT/CP/106, adopted 22 October 1951. 88 Panel Report, para. 36. 89 Panel Report, para. 7.45. 90 Panel Report, para. 7.48 and Appellate Body Report, para. 90. 87

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Ensuite, l’Organe d’appel procède à l’interprétation du sens de la clause « par suite de l’évolution imprévue des circonstances et par l’effet des engagements, y compris les concessions tarifaires, qu’une partie contractante a assumés en vertu du présent accord » figurant à l’article XIX:1 a). Pour cela, il s’appuie sur les principes d’interprétation bien rodés dans sa propre jurisprudence, à savoir l’article 3:2 du Mémorandum d’accord, les articles 31 et 32 de la Convention de Vienne sur le droit des traités  précisément la méthode d’interprétation qui veut que l’interprète examine les termes d’un traité suivant leur sens ordinaire, dans leur contexte et à la lumière de l’objet et du but de l’article XIX 86 , et enfin, le principe de l’effet utile. Appliquant ce dernier principe, il a considéré que l’interprétation donnée par le Groupe spécial n’avait pas donné effet à tous les termes de l’article XIX:1 a) et avait rendu sa première phrase redondante. Appliquant les méthodes d’interprétation de la Convention de Vienne, il a constaté que le sens ordinaire de cette expression, lue dans son contexte et à la lumière de l’objet et du but de l’article XIX du GATT de 1994 et de l’Accord sur les sauvegardes voulait qu’un Membre imposant une mesure de sauvegarde démontre, en fait, qu’une évolution inattendue des circonstances avait conduit à un accroissement des importations qui, à son tour, causait ou menaçait de causer un dommage grave à la branche de production nationale. Mais l’Organe d’appel s’est aussi appuyé sur la pratique du GATT, notamment l’affaire des « Chapeaux de feutre » 87 de 1951, pour montrer que « l’expression "évolution imprévue des circonstances" doit s’interpréter comme signifiant une évolution postérieure à la négociation et dont il ne serait pas raisonnable de prétendre que les négociateurs du pays qui a octroyé la concession auraient pu et auraient dû la prévoir à l’époque » 88. Ce raisonnement à double détente débouche sur l’infirmation de la position du Groupe spécial selon laquelle « la clause ‘par suite de l’évolution imprévue des circonstances et par l’effet des engagements, y compris les concessions tarifaires, qu’un Membre a assumées en vertu du présent Accord…’ – ‘ne précise rien de plus quant aux conditions dans lesquelles des mesures peuvent être appliquées au titre de l’article XIX’ » 89, et de la conclusion que « l’article XIX du GATT ne contient pas une telle prescription » 90.

86

Rapport de l’Organe d’appel, par. 84. Rapport du Groupe de travail d’intersession chargé d’examiner la réclamation de la Tchécoslovaquie concernant un retrait de concession effectué par les Etats-Unis en application de l’article XIX du GATT (« Chapeaux de feutre »), GATT/CP/106, adopté le 22 octobre 1951. 88 Rapport de l’Organe d’appel, par. 36. 89 Rapport du Groupe spécial, par. 7.45. 90 Rapport du Groupe spécial, par 7.48 et Rapport de l’Organe d’appel, par. 90. 87

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Subsidiary request However, the Appellate Body rejected the EC’s request for a finding, “on the basis of established or uncontested facts”, that Korea had not shown the existence of “unforeseen developments” related to its safeguard measure, and thus, that “by imposing a safeguard measure in circumstances where the alleged increase in imports was not ‘as a result of unforeseen developments’ within the meaning of Article XIX:1(a) of the GATT 1994, Korea also violated its obligations under Article XIX of the GATT 1994” 91 . The Appellate Body commenced by noting that the Panel had not made any factual finding on this point 92 and that the facts set out in the report concerning this issue were contested by the parties to the dispute 93 . Indeed, “>w@hile Korea argues that the increase in imports was ‘a result of unforeseen developments’, the European Communities disagrees with this view of the facts” 94 . In these circumstances, i.e. “>i@ n the absence of any factual findings by the Panel or undisputed facts in the Panel record relating to whether the alleged increase in imports was, indeed, ‘a result of unforeseen developments and of the effect of the obligations incurred by a Member under this Agreement, including tariff concessions …’, we are not in a position, within the scope of our mandate set forth in Article 17 of the DSU” the Appellate Body added that, “to complete the analysis and make a determination as to whether Korea acted inconsistently with its obligations under Article XIX:1(a). Accordingly, we are unable to come to a conclusion on whether or not Korea violated its obligations under Article XIX:1(a) of the GATT 1994” 95 . Accordingly, the Appellate Body found that it was not in a position to conduct legal reasoning or adopt conclusions concerning the question whether Korea had complied with the provisions of Article XIX of the GATT 1994.

Thus, although the Appellate Body overruled the Panel’s approach to Article XIX:1(a) of the GATT 1994 and its approach to this provision, it rejected the EC request for a finding that Korea had violated its international obligations by adopting a safeguard measure in circumstances where is had not 91

EC appellant brief, paras. 137 and 17. Appellate Body Report, para. 92. 93 Appellate Body Report, para. 92. 94 Appellate Body Report, para. 92. 95 Appellate Body Report, para. 92. 92

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Demande subsidiaire L’Organe d’appel rejette en revanche la demande des CE tendant à ce qu’il constate, « sur la base des faits établis ou non contestés » , que la Corée n’avait pas démontré l’existence d’une « évolution imprévue des circonstances » liée à sa mesure de sauvegarde, et donc, qu’« en imposant une mesure de sauvegarde dans des circonstances où l’accroissement allégué des importations n’était pas le résultat de ‘l’évolution imprévue des circonstances’ au sens de l’article XIX:1 a) du GATT de 1994, la Corée a aussi violé ses obligations au titre de l’article XIX du GATT de 1994 » 91. Dans sa réponse, l’Organe d’appel commence par noter que le Groupe spécial n’avait formulé aucune constatation de fait sur ce point 92 et que les faits consignés dans son rapport concernant cette question étaient contestés par les parties au différend 93. En effet, « [s]i la Corée fait valoir que l’accroissement des importations était le résultat ‘de l’évolution imprévue des circonstances’, les Communautés européennes ne partagent pas cette façon de considérer les faits » 94. Dans ces conditions, c’est-à-dire « [e]n l’absence de constatations de fait établies par le Groupe spécial ou de faits non contestés dans le dossier du Groupe spécial concernant le point de savoir si l’accroissement allégué des importations était bien le résultat ‘de l’évolution imprévue des circonstances et (de) l’effet des obligations, y compris les concessions tarifaires, qu’un Membre a assumés en vertu du présent Accord…’, nous ne sommes pas en mesure, dans le cadre de notre mandat tel qu’il est énoncé à l’article 17 du Mémorandum d’accord… » précise l’Organe d’appel, « de mener à bien l’analyse et de faire une détermination sur le point de savoir si la Corée a agi de manière incompatible avec ses obligations au titre l’article XIX:1 a). Par conséquent, nous ne sommes pas en mesure d’aboutir à une conclusion sur la question de savoir si la Corée a ou non violé ses obligations au titre de l’article XIX:1 a) du GATT de 1994 » 95. L’Organe d’appel a donc constaté qu’il n’était pas en mesure de mener à bien le raisonnement juridique ni de formuler une constatation sur le point de savoir si la Corée s’était conformée aux dispositions de l’Article XIX du GATT de 1994. Si donc l’Organe d’appel infirme la position du Groupe spécial sur l’article XIX:1 a) du GATT de 1994 et l’interprétation donnée de cette disposition, il rejette en revanche la demande des CE visant à ce qu’il constate que la Corée a violé ses obligations internationales en adoptant une mesure de 91

Communication des CE en tant qu’appelant, par. 137 et par. 17. Rapport de l’Organe d’appel, par. 92. 93 Rapport de l’Organe d’appel, par. 92. 94 Rapport de l’Organe d’appel, par. 92. 95 Rapport de l’Organe d’appel, par. 92. 92

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been established that the increased imports were the result of unforeseen developments.

Article 5.1 of the Agreement on Safeguards Primary request As regards Article 5.1 of the Agreement on Safeguards, the Appellate Body was in general agreement with the Panel's interpretation 96 of the first part of the provision 97 , that Article 5.1 requires a Member adopting a safeguard measure to ensure that it is no more restrictive than necessary in order to prevent or remedy serious injury and to facilitate adjustment 98 ; in other words, Members are under an obligation only to apply safeguard measures to the extent necessary to satisfy the objectives of this provision. However, it does not draw the same conclusions, finding that Article 5.1 does not create “an obligation for a safeguard measure other than a quantitative restriction which reduces the quantity of imports below the average of imports in the last three representative years. In particular, a Member is not obliged to justify in its recommendations or determinations a measure in the form of a quantitative restriction which is consistent with ‘the average of imports in the last three representative years for which statistics are available’” 99 .

In this respect, the Appellate Body modified the Panel’s reasoning. Indeed, whereas the Panel had found that “Article 5.1 requires a Member to explain, at the time it makes its recommendations and determinations concerning the application of a safeguard measure, that its measure is necessary to remedy serious injury and to facilitate adjustment, even where the particular safeguard measure applied is not a quantitative restriction which reduces the quantity of imports below the average of imports in the last three representative years” 100 , the Appellate Body replied that there is no obligation on a Member applying a quantitative restriction to bring imported quantities back below the average imports over the last three representative years to 96

Panel Report, para. 7.101. Appellate Body Report, paras. 96-98. 98 Appellate Body Report, para. 103. 99 Appellate Body Report, para. 99. 100 Panel Report, para. 103. 97

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sauvegarde dans des circonstances où il n’était pas établi que l’accroissement des importations était le résultat d’une évolution imprévue de circonstances. Article 5:1 de l’Accord sur les sauvegardes Demande principale Pour ce qui est de l’article 5:1 de l’Accord sur les sauvegardes, l’Organe d’appel partage d’emblée l’interprétation donnée par le Groupe spécial 96 de la première partie de cette disposition 97, à savoir que la première phrase de l’article 5:1 impose à un Membre qui applique une mesure de sauvegarde l’obligation de faire en sorte que cette mesure ne soit pas plus restrictive qu’il n’est nécessaire pour prévenir ou réparer un dommage grave et faciliter l’ajustement 98; en d’autres termes, un Membre a l’obligation d’appliquer une mesure de sauvegarde uniquement dans la mesure nécessaire pour remplir les objectifs de cette disposition. Il n’en tire cependant pas les mêmes conclusions. Selon lui en effet, rien dans l’article 5:1 n’établit aucune « obligation pour une mesure de sauvegarde autre qu’une restriction quantitative qui ramène les quantités importées des importations au-dessous de la moyenne des importations effectuées pendant les trois dernières années représentatives. En particulier, un Membre n’est pas tenu de démontrer dans ses recommandations ou déterminations la nécessité d’une mesure sous la forme d’une restriction quantitative qui respecte ‘la moyenne des importations effectuées pendant les trois dernières années représentatives pour lesquelles des statistiques sont disponibles’ » 99. L’Organe d’appel modifie ainsi le raisonnement du Groupe spécial. En clair, au Groupe spécial qui avait considéré que « l’article 5:1 oblige un Membre à expliquer, au moment où il formule ses recommandations ou déterminations concernant l’application d’une mesure de sauvegarde, que sa mesure est nécessaire pour réparer le dommage grave et faciliter l’ajustement de la branche de production, même dans les cas où la mesure de sauvegarde particulière qui est appliquée n’est pas une restriction quantitative qui ramène les quantités importées au-dessous de la moyenne des importations effectuées pendant les trois dernières années représentatives » 100, il rétorque que l’obligation de fournir une telle explication ne s’impose qu’à un Membre qui applique une restriction quantitative ramenant les quantités importées au-dessous de la moyenne des importations effectuées pendant les 96

Rapport du Groupe spécial, par. 7.101. Rapport de l’Organe d’appel, par. 96-98. 98 Rapport de l’Organe d’appel, par. 103. 99 Rapport de l’Organe d’appel, par. 99. 100 Rapport de l’Organe d’appel, par. 103. 97

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provide such an explanation. 101 . Accordingly, the Panel report was overturned on this point, including the conclusion that “Korea's determination of the measure did not meet the requirements of Article 5 of the Agreement on Safeguards” 102 . Subsidiary request As regards the EC claim that Korea had acted in breach of the second sentence of Article 5.1 of the Agreement on Safeguards, the Appellate Body was faced with the fact that the Panel had expressly avoided making “any factual findings on the average level of imports of skimmed milk powder preparations in the last three representative years” 103 , since it had already decided that the Korean determination with respect to its safeguard measure did not satisfy this provision. In addition, the “average level of imports in that period was also contested by the parties” 104 . In such circumstances, the Appellate Body was unable “to come to a conclusion” 105 , which obliged it to reject the EC claim on this point.

Article 12.2 of the Agreement on Safeguards Primary request As regards Article 12.2 of the Agreement on Safeguards, in answer to the EC claim concerning the Panel’s interpretation of the expression “all pertinent information”, the Appellate Body decided to determine the meaning of the expression itself. To this end, it used its favorite interpretation method. In light of the wording and context of Article 12 as well as its object and purpose, the Appellate Body conducted a detailed analysis which let it to conclude that, in order to comply with Article 12.2, any Member considering the adoption of a safeguard measure must, at the very least, include all the elements set out in Article 12.2 in its notification to the Committee on Safeguards, this being “all pertinent information”, as well as the factors set out in Article 4.2 of the 101

Appellate Body Report, para. 99. Panel Report, para. 7.110. 103 Appellate Body Report, para. 102 and Panel Report, paras. 4.613-4.626. 104 Appellate Body Report, para. 102 and Panel Report , paras. 4.613-4.626. 105 Appellate Body Report, para. 103. 102

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trois dernières années représentatives 101. C’est dans ces conditions que le rapport du Groupe spécial est infirmé sur ce point, et par voie de conséquence, la constatation que « la détermination de la Corée concernant cette mesure ne satisfaisait pas aux prescriptions de l’article 5 de l’Accord sur les sauvegardes » 102. Demande subsidiaire Appelé ensuite à constater, à la demande des CE, que la Corée avait agi d’une manière incompatible avec la deuxième phrase de l’article 5:1 de l’Accord sur les sauvegardes, l’Organe d’appel se retrouve confronté au fait que le Groupe spécial n’a fait, par économie jurisprudentielle, « aucune constatation de fait quant au niveau moyen des importations de préparations à base de lait écrémé en poudre pendant les trois dernières années représentatives » 103, puisqu’il avait considéré que la détermination coréenne concernant sa mesure de sauvegarde ne satisfaisait pas aux prescriptions de cette disposition. Qui plus est, le « niveau moyen des importations pendant cette période a aussi été contesté par les parties » 104. Dans ces conditions, l’Organe d’appel estime ne pas être « en mesure de parvenir à une conclusion » 105, rejetant ainsi la demande communautaire sur ce point. Article 12:2 de l’Accord sur les sauvegardes Demande principale Concernant l’article 12:2 de l’Accord sur les sauvegardes, et pour répondre à la demande communautaire concernant l’interprétation que le Groupe spécial a donnée de l’expression « tous les renseignements pertinents », l’Organe d’appel décide de déterminer le sens de cette expression. Il déroule alors sa méthode d’interprétation favorite afin d’examiner cette expression. Ainsi, à la lumière du texte et du contexte de l’article 12 ainsi que de ses objet et but, il considère, au terme d’une analyse très minutieuse, que pour se conformer à la prescription de l’article 12:2, un Membre qui envisage d’appliquer une mesure de sauvegarde doit, au minimum, traiter dans sa notification au Comité des sauvegardes de tous les éléments spécifiés à l’article 12:2 comme constituant « tous les renseignements pertinents », ainsi que les 101

Rapport de l’Organe d’appel, par. 99. Rapport du Groupe spécial, par. 7.110. 103 Rapport de l’Organe d’appel, par. 102 et Rapport du Groupe spécial, par. 4.613-4.626. 104 Rapport de l’Organe d’appel, par. 102 et Rapport du Groupe spécial, par. 4.613-4.626. 105 Rapport de l’Organe d’appel, par. 103. 102

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Agreement on Safeguards, which must be analyzed as part of any safeguards inquiry. The Panel’s reasoning was, thus, substantially modified.

Subsidiary request After having corrected the Panel’s interpretation of the expression “all pertinent information”, the Appellate Body had to resolve a second claim by the EC, that Korea had acted in breach of the provisions of Article 12.2. in this respect, if found that only the scope and content of the notification to the Committee on Safeguards could be taken into account 106 . Yet, after consulting the information in the Korean file, it realized that “Korea failed to address all the factors that must be covered as ‘evidence of serious injury’ ”. Accordingly, it was forced to overrule the Panels conclusion in paragraph 7.136 of its Report, that the notification by Korea complied with the obligation to provide “all pertinent information” to the Committee on Safeguards. Thus, its conclusion became clear: Korea had not complied with its obligations under Article 12.2 of the Agreement on Safeguards 107 .

2. Procedural issues Only Korea raised procedural issues, concerning Article 6.2 of the DSU, the OAI Report and the burden of proof. The Appellate Body confirmed the Panel’s conclusions on all of these points.

Article 6.2 of the DSU The Appellate Body rejected the Korean argument that the EC request for the establishment of a Panel did not comply with the provisions of Article 6.2 of the DSU. Before coming to this conclusion, it clarified the meaning of Article 6.2 of the DSU, considering that all that is needed is a summary – which may be short – of the legal basis of the complaint; however, in all cases, this

106 107

Appellate Body Report, para. 112. Appellate Body Report, para. 113.

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facteurs énumérés à l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes, qui doivent être évalués dans une enquête en matière de sauvegarde. Le raisonnement du Groupe spécial est alors substantiellement modifié. Demande subsidiaire Après avoir corrigé l’interprétation donnée par le Groupe spécial de l’expression « tous les renseignements pertinents », l’Organe d’appel devait répondre à la deuxième question posée par les CE, consistant à savoir si la Corée avait agi d’une manière compatible avec les dispositions de l’article 12:2. Pour ce faire, il considère que seules la teneur et l’ampleur des renseignements communiqués par ce pays dans ses notifications au Comité des sauvegardes peuvent faire foi 106. Mais après consultation des renseignements contenus dans le dossier du Groupe spécial, il réalise que « la Corée n’a pas traité de tous les facteurs qui doivent être pris en considération en tant qu’ ‘éléments de preuve de l’existence d’un dommage grave’ ». Sur cette base, il ne peut qu’infirmer la constatation du Groupe spécial, formulée au paragraphe 7.136 de son rapport, selon laquelle la notification de la Corée satisfaisait, en l’espèce, à l’obligation de communiquer « tous les renseignements pertinents » au Comité des sauvegardes. Dès lors, sa conclusion devient évidente : la Corée a agi de manière incompatible avec ses obligations au titre de l’article 12:2 de l’Accord sur les sauvegardes 107. 2. Sur les questions de procédure Les questions de procédure ont la particularité d’avoir été posées par la seule Corée; elles avaient trait à l’article 6:2 du Mémorandum d’accord, au rapport de l’OAI et à la charge de la preuve. Sur toutes ces questions, l’Organe d’appel a confirmé les constatations du Groupe spécial. Article 6:2 du Mémorandum L’Organe d’appel a rejeté l’allégation de la Corée selon laquelle la demande d’établissement d’un groupe spécial présentée par les CE ne satisfaisait pas aux prescriptions de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends. Pour parvenir à cette solution, il a d’abord précisé le sens de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord, considérant que seul est exigé un exposé – et celui-ci peut être bref – du fondement juridique de la plainte; 106 107

Rapport de l’Organe d’appel, par. 112. Rapport de l’Organe d’appel, par. 113.

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summary must be “sufficient to present the problem clearly” 108 . In other words, it is not sufficient that “the legal basis of the complaint” be set out summarily, but rather that the summary must “present the problem clearly” 109 . Although the Panel had clearly recalled this rule, it had misinterpreted the Appellate Body conclusions in the EC – Bananas case, finding on the one hand that “this portion of our findings >…@ establish[es] a litmus test for determining the sufficiency of the statement of the legal basis of the complaint” 110 and failing, on the other hand, to note that in that case the Appellate Body had insisted that since the request for establishment of a Panel is not generally examined in detail by the DSB, the Panel must “examine the request for the establishment of the Panel very carefully to ensure its compliance with both the letter and the spirit of Article 6.2 of the DSU. It is important that a Panel request be sufficiently precise for two reasons: first, it often forms the basis for the terms of reference of the Panel pursuant to Article 7 of the DSU; and, second, it informs the defending party and the third parties of the legal basis of the complaint” 111 . It took this occasion to place the question in perspective, pointing out that in the EC – Bananas case, it did “not purport to establish the mere listing of the articles of an agreement alleged to have been breached as a standard of precision, observance of which would always constitute sufficient compliance with the requirements of Article 6.2, in each and every case, without regard to the particular circumstances of such cases” 112 . Since this enumeration, i.e. the identification of the provisions of the treaty which the defendant is claimed to have breached, the “minimum prerequisite if the legal basis of the complaint is to be presented at all” 113 , is undoubtedly necessary, for the reasons set out here 114 , it may not always be sufficient. Indeed, “>t@here may be situations where the simple listing of the articles of the agreement or agreements involved may, in the light of attendant circumstances, suffice to meet the standard of clarity in the statement of the legal basis of the complaint. However, there may also be situations in which the circumstances are such that the mere listing of treaty articles would not satisfy the standard of 108

Appellate Body Report, para. 120. Appellate Body Report, para. 120. 110 Appellate Body Report, para. 121. 111 Appellate Body Report, para. 122. 112 Appellate Body Report, para. 123. 113 Appellate Body Report, para. 124. See also the Appellate Body Reports in Brazil – Desiccated Coconut, WT/DS22, adopted 20 March 1997, p. 23 ; EC – Bananas, WT/DS27, 22 May 1997, paras. 145 and 147 and India – Patents, WT/DS50, 15 September 1997, paras. 89, 92 and 93. 114 “>B@oth for purposes of defining the terms of reference of a Panel and for informing the respondent and the third parties of the claims made by the complainant”. Appellate Body Report, para. 124. 109

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mais l’exposé doit en tout état de cause, être « suffisant pour énoncer clairement le problème » 108. En d’autres termes, il ne suffit pas que « le fondement juridique de la plainte » soit exposé de façon sommaire : l’exposé doit « énoncer clairement le problème » 109. Et si le Groupe spécial l’a très bien rappelé, il s’est en revanche mépris sur l’interprétation donnée à ce sujet par l’Organe d’appel dans l’affaire CE – Bananes, interprétant « cette partie des constatations que nous avons formulées […] comme établissant un critère sur lequel tout repose pour déterminer si l’énoncé du fondement juridique de la plainte est suffisant » 110 d’une part, et d’autre part en omettant de noter que dans cette affaire, lui, Organe d’appel, avait indiqué que dans la mesure où la demande d’établissement d’un groupe spécial n’est normalement pas examinée en détail par l’ORD, il incombait au Groupe spécial « de l’examiner très soigneusement pour s’assurer qu’elle est conforme aussi bien à la lettre qu’à l’esprit de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord. Il est important que la demande d’établissement d’un groupe spécial soit suffisamment précise pour deux raisons : premièrement, elle constitue souvent la base du mandat du Groupe spécial défini conformément à l’article 7 du Mémorandum d’accord ; et, deuxièmement, elle informe la partie défenderesse et les tierces parties du fondement juridique de la plainte » 111. Il saisit cette occasion pour bien mettre les choses en perspective. Aussi, précise t-il, dans l’affaire CE – Bananes, il n’a absolument « pas prétendu faire de la simple énumération des articles d’un accord pour laquelle une violation était alléguée un critère de précision, dont l’observation équivaudrait toujours à un respect suffisant des prescriptions de l’article 6:2, dans absolument tous les cas, indépendamment des circonstances propres à chacun de ces cas » 112. Si cette énumération, c’est-à-dire l’identification des dispositions d’un traité dont il est allégué qu’elles ont été violées par le défendeur, « condition minimale pour que le fondement juridique de la plainte soit énoncé » 113, est sans doute nécessaire pour les raisons qu’il rappelle ici 114, il est possible que cela ne suffise pas toujours. En effet, « [i]l peut y avoir des situations dans lesquelles la simple énumération des articles de l’accord ou des accords en cause suffit, compte tenu des circonstances 108

Rapport de l’Organe d’appel, par. 120. Rapport de l’Organe d’appel, par. 120. 110 Rapport de l’Organe d’appel, par. 121. 111 Rapport de l’Organe d’appel, par. 122. 112 Rapport de l’Organe d’appel, par. 123. 113 Rapport de l’Organe d’appel, par. 124. Voir aussi, les Rapports de l’Organe d’appel, Brésil – Noix de coco desséchée, WT/DS22, adopté le 20 mars 1997, p. 23 ; CE – Bananes, WT/DS27, 22 mai 1997, par. 145 et 147 ; et Inde – Brevets, WT/DS50, 15 septembre 1997, par. 89, 92 et 93. 114 « [A]ussi bien pour définir le mandat d’un groupe spécial que pour informer le défendeur et les tierces parties des allégations formulées par le plaignant ». Rapport de l’Organe d’appel, par. 124. 109

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Article 6.2” 115 . This is generally the case in complex situations, “for instance, where the articles listed establish not one single, distinct obligation, but rather multiple obligations. In such a situation, the listing of articles of an agreement, in and of itself, may fall short of the standard of Article 6.2” 116 . Thus, the Appellate Body concluded that, “whether the mere listing of the articles claimed to have been violated meets the standard of Article 6.2 must be examined on a case-by-case basis” 117 , thus during against the Panel, which had found that “the simple listing of articles of an agreement asserted to have been violated meets, always and in every case, the requirements of Article 6.2 of the DSU” 118 .

When this method was applied to the case in hand, the Appellate Body was forced to conclude that “the Panel's treatment of this issue is not satisfactory” 119 . Indeed, “the European Communities' request for a Panel, after identifying the Korean safeguard measure at issue, listed Articles 2, 4, 5 and 12 of the Agreement on Safeguards and Article XIX of the GATT 1994” 120 , although “Article XIX of the GATT 1994 has three sections and a total of five paragraphs, each of which has at least one distinct obligation” and that “Articles 2, 4, 5 and 12 of the Agreement on Safeguards also have multiple paragraphs, most of which have at least one distinct obligation” 121 . In short, the Panel should not have resolved “this important issue in a perfunctory manner” 122 with respect to an “Agreement >which@ addresses a complex multiphased process from the initiation of an investigation, through evaluation of a number of factors, determination of serious injury and causation thereof, to the adoption of a definitive safeguard measure”, and of which “>e@very phase must meet with certain legal requirements and comply with the legal standards set 115

Appellate Body Report, para. 124. Appellate Body Report, para. 124. 117 Appellate Body Report, para. 127. 118 Appellate Body Report, para. 128. 119 Appellate Body Report, para. 129. 120 Appellate Body Report, para. 129. 121 Appellate Body Report, para. 129. 122 Appellate Body Report, para. 130. 116

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entourant l’affaire, pour satisfaire au critère de clarté dans l’énoncé du fondement juridique de la plainte. Cependant, il peut aussi y avoir des situations dans lesquelles les circonstances sont telles que la simple énumération des articles du traité ne satisferait pas au critère énoncé à l’article 6:2 » 115. C’est généralement le cas dans des situations très complexes, « par exemple, lorsque les articles énumérés n’établissent pas une seule obligation mais des obligations multiples. Dans une telle situation, l’énumération des articles d’un accord peut, en soi, ne pas satisfaire au critère de l’article 6:2 » 116. Dès lors, conclut l’Organe d’appel, « il faut voir au cas par cas si la simple énumération des articles prétendument violés satisfait au critère de l’article 6:2 » 117, prenant ainsi à contre-pied le Groupe spécial qui avait jugé que « la simple énumération des articles d’un accord prétendument violé, satisfait absolument dans tous les cas, aux prescriptions de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord » 118. Appliquant cette méthode d’examen au cas d’espèce, il ne peut que constater que « la manière dont le Groupe spécial a traité cette question n’est pas satisfaisante » 119. En effet, « la demande d’établissement d’un groupe spécial présentée par les Communautés européennes, après avoir identifié la mesure de sauvegarde coréenne en cause, énumérait les articles 2, 4, 5 et 12 de l’Accord sur les sauvegardes et l’article XIX du GATT de 1994 » 120, alors que « [l’]article XIX du GATT de 1994 compte trois sections et cinq paragraphes au total, dont chacun énonce au moins une obligation distincte » et que « [l]es articles 2, 4, 5 et 12 de l’Accord sur les sauvegardes sont aussi composés de nombreux paragraphes, dont la plupart énoncent au moins une obligation distincte » 121. Bref, le Groupe spécial est coupable d’avoir réglé « cette question importante de manière superficielle » 122 dans le cadre d’un « accord [qui] traite d’un processus complexe qui comporte de nombreuses phases, allant de l’ouverture d’une enquête à l’adoption d’une mesure de sauvegarde définitive, en passant par l’évaluation d’un certain nombre de facteurs liés et la détermination de l’existence d’un dommage grave et d’un lien de causalité avec ce dommage », et dont « [c]haque phase doit satisfaire à certaines prescriptions juridiques et respecter les critères juridiques énoncés dans cet

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Rapport de l’Organe d’appel, par. 124. Rapport de l’Organe d’appel, par. 124. 117 Rapport de l’Organe d’appel, par. 127. 118 Rapport de l’Organe d’appel, par. 128. 119 Rapport de l’Organe d’appel, par. 129. 120 Rapport de l’Organe d’appel, par. 129. 121 Rapport de l’Organe d’appel, par. 129. 122 Rapport de l’Organe d’appel, par. 130. 116

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out in that Agreement” 123 . It certainly failed in its obligation to examine the request for establishment of a Panel “very carefully to ensure its compliance with both the letter and the spirit of Article 6.2 of the DSU” as set out in the EC - Bananas case 124 . On this basis, the Appellate Body made a partial conclusion that “in view of the particular circumstances of this case and in line with the letter and spirit of Article 6.2, the European Communities' request should have been more detailed” 125 .

At this stage of its reasoning, the Appellate Body turned to the question whether, through its specific conception of procedural regularity 126 , “the ability of the respondent to defend itself was prejudiced, given the actual course of the Panel proceedings, by the fact that the Panel request simply listed the provisions claimed to have been violated” 127 , as it had done in the EC – Computer equipment case 128 . In this respect, it recalled that Korea had simply claimed to have suffered injury without giving any details, either in its communication or during the hearing. In these circumstances, i.e. since “Korea failed to demonstrate to us that the mere listing of the articles asserted to have been violated has prejudiced its ability to defend itself in the course of the Panel proceedings” 129 , its appeal concerning compliance with Article 6.2 of the DSU

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Appellate Body Report, para. 129. Appellate Body Report, para. 130. 125 Appellate Body Report, para. 131. 126 Also from the perspective of regular procedure, and after having determined the meaning of Article 6.2 of the DSU, the Appellate Body reiterated the EC - Bananas case law distinction between claims and arguments, finding that in order to satisfy the requirement for precision, only “the claims, and not the arguments, must all be specified sufficiently in the request for the establishment of a Panel in order to allow the defending party and any third parties to know the legal basis of the complaint”. Appellate Body Report, para. 125. 127 Appellate Body Report, para. 127. 128 In this case, the Appellate Body concluded that “[w]e do not see how the alleged lack of precision of the terms, LAN equipment and PCs with multimedia capability, in the request for the establishment of a Panel affected the rights of defence of the European Communities in the course of the Panel proceedings. As the ability of the European Communities to defend itself was not prejudiced by a lack of knowing the measures at issue, we do not believe that the fundamental rule of due process was violated by the Panel”. EC – Customs Classification of Certain Computer Equipment, WT/DS62, WT/DS67, WT/DS68, 5 June 1998, para. 70. 129 Appellate Body Report, para. 131. 124

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accord » 123. Il a ainsi failli à l’obligation qui est la sienne d’examiner la demande d’établissement d’un groupe spécial « très soigneusement pour s’assurer qu’elle est conforme aussi bien à la lettre qu’à l’esprit de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord » conformément à la jurisprudence CE – Bananes 124. Sur la base de ce raisonnement, l’Organe d’appel conclut partiellement que « compte tenu des circonstances propres à l’affaire et conformément à la lettre et à l’esprit de l’article 6:2, la demande des Communautés européennes devrait avoir été plus détaillée » 125. À ce stade de son raisonnement, l’Organe d’appel se demande néanmoins, par une conception assez particulière de la régularité de la procédure 126, « si le fait que la demande d’établissement du Groupe spécial ne faisait qu’énumérer les dispositions prétendument violées a porté atteinte à la capacité du défendeur de se défendre, compte tenu du déroulement de la procédure du Groupe spécial » 127, comme il l’avait déjà fait dans l’affaire CE – Matériels informatiques 128. Il constate à ce propos que la Corée s’est contentée d’affirmer qu’elle avait subi un préjudice sans donner plus de précisions ni dans sa communication en tant qu’appelant ni à l’audience. Dans ces conditions, c’est-à-dire comme « la Corée ne nous a pas démontré que la simple énumération des articles dont il est affirmé qu’ils ont été violés a affecté sa capacité de se défendre au cours de la procédure du Groupe spécial » 129, son appel au sujet de la conformité avec l’article 6:2 du Mémorandum d’accord de

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Rapport de l’Organe d’appel, par. 129. Rapport de l’Organe d’appel, par. 130. 125 Rapport de l’Organe d’appel, par. 131. 126 Toujours du point de vue de la procédure régulière et après avoir fixé les esprits sur le sens de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord, l’Organe d’appel rappelle, et ce conformément à la jurisprudence CE – Bananes, la distinction allégations/arguments, et considère que pour satisfaire à l’objectif de précision de la plainte seuls « les allégations, mais non les arguments, doivent toutes être indiquées de manière suffisante dans la demande d’établissement d’un groupe spécial pour permettre à la partie défenderesse et aux éventuelles tierces parties de connaître le fondement juridique de la plainte ». Rapport de l’Organe d’appel, par. 125. 127 Rapport de l’Organe d’appel, par. 127. 128 Dans cette affaire, l’Organe d’appel avait conclu que « [n]ous ne voyons pas en quoi le prétendu manque de précision des expressions ‘matériel de réseau local’ et ‘PC multimédia’ figurant dans la demande d’établissement d’un groupe spécial a porté atteinte aux droits des Communautés européennes en tant que défendeur au cours de la procédure de groupe spécial. La capacité des Communautés européennes de se défendre n’ayant pas été affectée par un manque de connaissance des mesures en cause, nous ne pensons pas que la règle fondamentale de la procédure régulière ait été violée par le Groupe spécial ». Voir, CE – Classement tarifaire de certains matériels informatiques, WT/DS62, WT/DS67 et WT/DS68, 5 juin 1998, par. 70. 129 Rapport de l’Organe d’appel, par. 131. 124

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of the request for establishment of a Panel was doomed to fail 130 .

The OAI Report The Korean appeal claiming that the Panel had erred in basing its conclusions relating to compliance of the Korean determination of the existence of serious injury with Article 4.2 of the Agreement on Safeguards solely on the OAI Report, was rejected by the Appellate Body, in a three point response, covering all the alleged errors of law raised by Korea: it’s approach to the OAI Report, it’s evaluation of the Korean safeguard measure solely on the basis of that report and, finally, its refusal to entertain the argument that the parties to the dispute settlement proceedings cannot present new evidence at the rebuttal stage or later.

Concerning the importance placed on the OAI Report by the Panel, the Appellate Body found that “>w@hatever may have been Korea's specific purpose in submitting the OAI Report to the Panel, Korea must have believed that it was useful, in respect of its case as respondent, to do so” 131 . In any case, it added that, once the document have been placed on the file of the Panel proceedings, “the Panel was entitled to examine the Report and to consider its import for the whole case since Korea had presented it with its first written submission, even though Korea might not have submitted the OAI Report as evidence in its own defence” 132 . For all these reasons, the Panel had not committed any error by basing some of its conclusions on the report.

Korea’s second claim was that the Panel should only have taken account of the evidence presented by the EC as complainant in its examination of the safeguard measure. Yet again, the Appellate Body rejected the claim, relying on the need for panels to undertake an objective evaluation of the issue, which implies a global evaluation of all the available evidence, following the rule laid down in the EC – Hormones case, as confirmed by the Appellate Body

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Appellate Body Report, para. 131. Appellate Body Report, para. 136. 132 Appellate Body Report, para. 136. 131

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la demande d’établissement d’un groupe spécial présentée par les CE ne pouvait aboutir 130. Le rapport de l’OAI L’appel coréen relatif à la question de savoir si le Groupe spécial a indûment fondé sur le rapport de l’OAI ses constatations relatives à la conformité de la détermination de l’existence d’un dommage grave faite par la Corée avec l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes, a été rejeté par l’Organe d’appel, dans un raisonnement en trois points, correspondant aux différentes allégations d’erreurs invoquées par la Corée. Pour rappel, la Corée impute au Groupe spécial trois erreurs de droit : sa manière de considérer le rapport de l’OAI, l’évaluation de la mesure de sauvegarde coréenne uniquement sur la base de ce rapport, enfin le non-examen de l’argument selon lequel les parties à une procédure de règlement des différends ne peuvent présenter de nouvelles allégations au stade de la réfutation ou après celui-ci. Sur l’importance accordée par le Groupe spécial au rapport de l’OAI, l’Organe d’appel considère ainsi que « [q]uel qu’ait été l’objectif précis de la Corée lorsqu’elle a communiqué le rapport de l’OAI au Groupe spécial, elle a dû penser qu’il était utile pour elle, en sa qualité de défendeur, de le faire » 131. De toute façon, ajoute-t-il, dès lors que ce document avait été versé au dossier relatif à la procédure du Groupe spécial, « celui-ci était en droit de l’examiner et de mesurer son intérêt pour l’ensemble de l’affaire, puisque la Corée l’avait joint à sa première communication écrite, et ce même si ce pays ne l’avait pas invoqué comme élément de preuve dans sa propre défense » 132. Pour toutes ces raisons, le Groupe spécial n’avait pas commis d’erreur en fondant certaines de ses constatations sur ce rapport. Selon la deuxième allégation d’erreur formulée par la Corée, le Groupe spécial aurait dû uniquement tenir compte des éléments de preuve présentés par les CE en tant que partie plaignante dans l’examen de la conformité de sa mesure de sauvegarde. Là aussi, l’Organe d’appel déboute la Corée. Il s’est basé en cela sur la nécessité pour les groupes spéciaux de procéder à une évaluation objective de la question, laquelle suppose l’évaluation globale de tous les éléments de preuve reçus, une règle posée dans l’affaire CE – Hormones et que

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Rapport de l’Organe d’appel, par. 131. Rapport de l’Organe d’appel, par. 136. 132 Rapport de l’Organe d’appel, par. 136. 131

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in this case 133 . Of course, the Appellate Body recognized that it was for the EC to establish the truth of its claim that the Korean safeguard measure violated the provisions of Article 4.2 of the Agreement on Safeguards. However, under Article 11 of the DSU, “a panel is charged with the mandate to determine the facts of the case and to arrive at factual findings. In carrying out this mandate, a panel has the duty to examine and consider all the evidence before it, not just the evidence submitted by one or the other party, and to evaluate the relevance and probative force of each piece thereof” 134 ; in fact, “>t@he determination of the significance and weight properly pertaining to the evidence presented by one party is a function of a Panel's appreciation of the probative value of all the evidence submitted by both parties considered together.” 135 . In so doing, i.e. by examining the OAI Report, “the Panel did not do anything out of the ordinary” 136 , since, “that Report was clearly relevant to the task of the Panel to determine the facts” 137 . In any case, the Panel “was within its discretionary authority in deciding whether or not, or to what extent, it should rely upon the Report in ascertaining the facts relating to Korea's injury determination” 138 .

Korea did not have any greater success concerning its third claim of error by the Panel, for not having examined its arguments concerning new claims introduced during or after the rebuttal stage. Before deciding the question, the Appellate Body first recalled the distinction between claims, arguments and evidence. It noted that there is only a “claim” where there is a “a claim that the respondent party has violated, or nullified or impaired the

In the EC –Hormones case, op. cit., para. 133, the Appellate Body found that “>t@he duty to make an objective assessment of the facts is, among other things, an obligation to consider the evidence presented to a Panel and to make factual findings on the basis of that evidence. The deliberate disregard of, or refusal to consider, the evidence submitted to a Panel is incompatible with a Panel's duty to make an objective assessment of the facts”. 134 Appellate Body Report, para. 137. 135 Appellate Body Report, para. 137. 136 Appellate Body Report, para. 138. 137 Appellate Body Report, para. 138. 138 Appellate Body Report, para. 138. 133

Corée – Produits laitiers

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l’Organe d’appel rappelle opportunément ici 133. En effet, pour l’Organe d’appel, certes, il appartient aux CE d’établir le bien-fondé de leur allégation selon laquelle la mesure de sauvegarde coréenne est incompatible avec les prescriptions de l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes. Toutefois, en vertu de l’article 11 du Mémorandum d’accord, « un groupe spécial a pour fonction de déterminer les de la cause et d’établir des constatations de fait. Pour s’acquitter de cette tâche, un groupe spécial a l’obligation d’examiner tous les éléments de preuve dont il est saisi, et pas seulement ceux qui sont présentés par l’une ou l’autre des parties, et d’évaluer la pertinence et la force probante de chacun d’entre eux » 134; en fait, « [l]a détermination de l’importance et du poids réels des éléments de preuve présentés par une partie est fonction de l’estimation faite par un groupe spécial de la force probante de tous les éléments de preuve fournis par les deux parties considérés ensemble » 135. En agissant ainsi, c’est-à-dire en examinant le rapport de l’OAI, « le Groupe spécial n’a rien fait qui sorte de l’ordinaire » 136, car, « ce rapport était manifestement utile au Groupe spécial pour établir les faits » 137. Dans tous les cas, le Groupe spécial « avait le pouvoir discrétionnaire de décider s’il devait ou non, et dans quelle mesure, se fonder sur ce document pour vérifier les faits en rapport avec la détermination de l’existence d’un dommage faite par la Corée » 138. La Corée ne fut pas plus heureuse concernant sa troisième allégation d’erreur commise par le Groupe spécial, auquel il était reproché de n’avoir pas examiné l’argument selon lequel une partie à une procédure de règlement des différends ne peut présenter une nouvelle allégation pendant ou après le stade de la réfutation. Dans sa réponse, l’Organe d’appel rappelle d’abord la distinction entre allégations, arguments et éléments de preuve. Pour lui, il y a allégation quand un plaignant prétend que « la partie défenderesse a violé une disposition d’un accord particulier qui a été identifiée, ou a annulé ou

133

Dans l’affaire CE – Hormones, op. cit., par. 133, l’Organe d’appel a en effet considéré que « [l]’obligation de procéder à une évaluation objective des faits est notamment une obligation d’examiner les éléments de preuve fournis à un groupe spécial et d’établir des constatations factuelles sur la base de ces éléments de preuve. Ignorer de propos délibéré ou refuser d’examiner les éléments de preuve fournis à un groupe spécial est incompatible avec l’obligation de ce dernier de procéder à une évaluation objective des faits ». 134 Rapport de l’Organe d’appel, par. 137. 135 Rapport de l’Organe d’appel, par. 137. 136 Rapport de l’Organe d’appel, par. 138. 137 Rapport de l’Organe d’appel, par. 138. 138 Rapport de l’Organe d’appel, par. 138.

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The Case-Law of the WTO

benefits arising from, an identified provision of a particular agreement” 139 . Arguments, on the other hand, for which the Panel has “substantial latitude” 140 , are “adduced by a complaining party to demonstrate that the responding party's measure does indeed infringe upon the identified treaty provision” 141 . The arguments in support of a claim are introduced and progressively clarified in the original written communications, the rebuttal communications and during the first and second meetings between the Panel and the parties. Finally, both “claims” and “arguments”, “are distinct from the ‘evidence’ which the complainant or respondent presents to support its assertions of fact and arguments” 142 . Although it recognized that “any claim that is not asserted in the request for the establishment of a panel may not be submitted at any time after submission and acceptance of that request” 143 , the Appellate Body still considered, after reading the Panel report, that “we find no indication that the European Communities asserted a new claim of violation against Korea at or subsequent to the rebuttal stage of the proceedings” 144 . While accepting that “the European Communities in its first written submission relied mainly on Korea's notifications to the Committee on Safeguards to prove its claim that Korea had acted inconsistently with the requirements of Article 4.2 of the Agreement on Safeguards” 145 , and that the European Communities only explicitly referred to the OAI Report later, “in its rebuttal submission and at the second meeting of the Panel with the parties” 146 , it emphasised, nevertheless, a most important point: “ >t@he European Communities' reference to the OAI

139

Appellate Body Report, para. 139. See also India – Patents, Appellate Body Report, WT/DS50/AB/R, 19 December 1999, para. 88. 140 Appellate Body Report, para. 139. In the EC – Hormones case, op. cit., para. 156, the Appellate Body found that “>p@anels are inhibited from addressing legal claims falling outside their terms of reference. However, nothing in the DSU limits the faculty of a Panel freely to use arguments submitted by any of the parties – or to develop its own legal reasoning – to support its own findings and conclusions on the matter under its consideration”. 141 Appellate Body Report, para. 139. See also, India – Patents, op. cit., para. 88 and CE – Hormones, op. cit., para. 156. 142 Appellate Body Report, para. 139. 143 Appellate Body Report, para. 139. See also, EC - Bananas, Appellate Body Report, WT/S27/AB/R, 9 September 1997, para. 143. 144 Appellate Body Report, para. 140. 145 Appellate Body Report, para. 140. 146 Appellate Body Report, para. 140.

La jurisprudence de l’OMC

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compromis les avantages découlant de cette disposition » 139. Les arguments par contre, pour l’examen desquels le Groupe spécial dispose d’une « très large marge de manœuvre » 140, sont « invoqués par une partie plaignante pour démontrer que la mesure prise par la partie défenderesse enfreint effectivement la disposition du traité ainsi identifiée » 141. Les arguments étayant une allégation sont exposés et progressivement précisés dans les premières communications écrites, dans les communications présentées à titre de réfutation et lors des première et deuxième réunions du Groupe spécial avec les parties. Enfin, tant les « allégations » que les « arguments » « sont distincts des ‘éléments de preuve’ que le plaignant ou le défendeur présente pour étayer ses affirmations de fait et ses arguments » 142. Souscrivant volontiers à l’idée qu’« une allégation qui ne figure pas dans la demande d’établissement d’un groupe spécial ne peut pas être présentée à un moment quelconque après la communication et l’acceptation de la demande » 143, l’Organe d’appel considère néanmoins, à la lecture du rapport du Groupe spécial, que « rien ne nous donne à penser que les Communautés européennes ont présenté une nouvelle allégation de violation à l’encontre de la Corée pendant ou après le stade de la réfutation » 144. S’il admet en effet que « dans leur première communication écrite, les Communautés européennes se sont appuyées principalement sur les notifications adressées par la Corée au Comité des sauvegardes pour prouver l’allégation selon laquelle ce pays avait agi de manière incompatible avec les prescriptions de l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes » 145, que les CE ont expressément mentionné le rapport de l’OAI ultérieurement seulement, « dans la communication qu’elles ont présentée à titre de réfutation et à la deuxième réunion du Groupe spécial avec les parties » 146, il souligne néanmoins que, et c’est le plus important, « [l]e fait qu’elles ont mentionné ce 139

Rapport de l’Organe d’appel, par. 139. Voir aussi, Inde – Brevets, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS50/AB/R, 19 décembre 1997, par. 88. 140 Rapport de l’Organe d’appel, par. 139. Référence est ici faite à l’affaire CE – Hormones, op. cit., par. 156, où l’Organe d’appel avait précisé que « [l]es groupes spéciaux ne peuvent examiner les allégations juridiques qui débordent le cadre de leur mandat. Cependant, aucune disposition du Mémorandum d’accord ne restreint la faculté d’un groupe spécial d’utiliser librement les arguments présentés par l’une ou l’autre des parties – ou de développer sa propre argumentation juridique – pour étayer ses constatations et conclusions concernant la question à l’examen ». 141 Rapport de l’Organe d’appel, par. 139. Voir aussi, Inde – Brevets, op. cit., par. 88 et CE – Hormones, op. cit., par. 156. 142 Rapport de l’Organe d’appel, par. 139. 143 Rapport de l’Organe d’appel, par. 139. Voir aussi, CE – Bananes, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS27/AB/R, 9 septembre 1997, par. 143. 144 Rapport de l’Organe d’appel, par. 140. 145 Rapport de l’Organe d’appel, par. 140. 146 Rapport de l’Organe d’appel, par. 140.

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Korea – Dairy

Report did not, however, constitute a new claim of violation” 147 but, on the contrary, a “supplemental evidence to substantiate the allegation of a violation of Article 4 already made in the request for the establishment of a Panel” 148 . This reasoning led it to conclude that “the Panel did not err in law in basing its findings of inconsistency with Article 4.2 of the Agreement on Safeguards on the OAI Report” 149 . Accordingly, it confirmed that the Panel conclusion that Korea's determination of the existence of serious injury did not comply with the provisions of Article 4.2(a) of the Agreement on Safeguards.

Burden of proof

Here, Korea criticised the way in which the Panel applied the burden of proof in its conclusions concerning violation of Article 4 of the Agreement on Safeguards. It argued, in particular, that “‘as a threshold matter >…@ a panel must evaluate and make a finding on whether the complaining Member (i.e., the Member with the burden of proof) has established a prima facie case of a violation’, before requiring the respondent to submit evidence of its own case or defence” 150 , and that the Panel had overlooked this step. However, relying on the case law in India – Quantitative Restrictions 151 – where it had already rejected the criticism that “the Panel took into account, in assessing whether the United States had made a prima facie case, the responses of India to the arguments of the United States”, despite the fact that this approach “does not imply >…@ that the Panel shifted the burden of proof to India”, and where it had concluded that the Panel had not “erred in law in proceeding as it did” 152 , the Appellate Body rejected the Korean analysis on the basis that “no provision in the DSU or in the Agreement on Safeguards that requires a panel to make an explicit ruling on whether the complainant has established a prima facie case of 147

Appellate Body Report, para. 140. Appellate Body Report, para. 140. 149 Appellate Body Report, para. 141. 150 Appellate Body Report, para. 144. 151 India – Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural, Textile and Industrial Products, Appelate Body Report, WT/DS90/AB/R, 22 September 1999. 152 Appellate Body Report, para. 143. See also, Canada – Aircraft, Appellate Body Report, WT/DS70/AB/R, 20 August 1999, para. 192. 148

Corée – Produits laitiers

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rapport ne constituait toutefois pas une nouvelle allégation de violation » 147 mais, au contraire, un « élément de preuve supplémentaire pour justifier l’allégation de violation de l’article 4 déjà formulée dans la demande d’établissement d’un groupe spécial » 148. Ce raisonnement l’amène à conclure que « le Groupe spécial n’a pas commis d’erreur de droit en fondant ses constatations d’incompatibilité avec l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes sur le rapport de l’OAI » 149. Il confirme par conséquent la constatation du Groupe spécial selon laquelle la détermination de l’existence d’un dommage grave établie par la Corée n’était pas conforme aux dispositions de l’article 4:2 a) de l’Accord sur les sauvegardes. Charge de la preuve Ici, la Corée reprochait au Groupe spécial la manière dont il avait appliqué la charge de la preuve dans ses constatations de violation de l’article 4 de l’Accord sur les sauvegardes. Elle considérait notamment qu’« ‘avant toute chose’, ‘un groupe spécial doit évaluer si le Membre plaignant (c’est-à-dire celui auquel incombe la charge de la preuve) a fourni un commencement de preuve de violation et formuler une constatation à ce sujet’, avant de demander au défendeur de présenter des éléments de preuve à l’appui de sa propre argumentation ou comme moyen de défense » 150, une étape que le Groupe spécial aurait ignoré. Mais, prenant appui sur sa jurisprudence Inde – Restrictions quantitatives 151  où il s’étonnait déjà qu’on reproche « au Groupe spécial d’avoir tenu compte des réactions de l’Inde aux arguments des EtatsUnis lorsqu’il a déterminé si ces derniers avaient apporté un commencement de preuve », alors que cette façon de faire « n’implique pas […] que le Groupe spécial a passé la charge de la preuve à l’Inde », et où il avait donc conclu que le Groupe spécial n’avait pas « commis une erreur de droit en procédant comme il l’a fait » 152 , l’Organe d’appel rejette l’analyse coréenne au motif qu’« [a]ucune disposition du Mémorandum d’accord ni de l’Accord sur les sauvegardes n’exige d’un groupe spécial qu’il se prononce expressément sur le point de savoir si le plaignant a apporté un commencement de preuve de

147

Rapport de l’Organe d’appel, par. 140. Rapport de l’Organe d’appel, par. 140. 149 Rapport de l’Organe d’appel, par. 141. 150 Rapport de l’Organe d’appel, par. 144. 151 Inde – Restrictions quantitatives à l’importation de produits agricoles, textiles et industriels, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS90/AB/R, 22 septembre 1999. 152 Rapport de l’Organe d’appel, par. 143. Voir aussi, Canada – Aéronefs civils, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS70/AB/R, 20 août 1999, par. 192. 148

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The Case-Law of the WTO

violation before a Panel may proceed to examine the respondent's defence and evidence” 153 .

Korea received the same treatment regarding its claim that the Panel was taking sides with the EC by presuming that the EC had satisfied its burden of proof and concluding that the Korean measure did not comply with Article 4.2 of the Agreement on Safeguards solely on the basis of the OAI Report. This argument was based on the Japan – Agricultural Products case, where the Appellate Body had prohibited Panels from overcoming the failings of the complainants in satisfying their burden of proof 154 . While the Appellate Body did recognise, “that initially, i.e., in its first written submission, the European Communities had relied mostly upon Korea's notifications to the Committee on Safeguards to support its claims” 155 , and that the Panel had asked questions at the first meeting with the parties, to which the EC answered, inter alia, that “all information relating to Korea's safeguards investigation ‘should be found, or at least referred to, in the notification’ ” 156 . It is also true that it was only “in its rebuttal submission and at the second meeting of the Panel with the parties” 157 , that the EC referred to the OAI Report and relied on it “as evidence or supplemental evidence to support its claim of violation of Article 4 of the 153

Appellate Body Report, para. 145. The Appellate Body had insisted, in the Japan – Agricultural products case, op. cit., paras. 129-130, that “>w@e consider that it was for the United States to establish a prima facie case that there is an alternative measure that meets all three elements under Article 5.6 in order to establish a prima facie case of inconsistency with Article 5.6. Since the United States did not even claim before the Panel that the ‘determination of sorption levels’ is an alternative measure which meets the three elements under Article 5.6, we are of the opinion that the United States did not establish a prima facie case that the ‘determination of sorption levels’ is an alternative measure within the meaning of Article 5.6” and that “Article 13 of the DSU and Article 11.2 of the SPS Agreement suggest that panels have a significant investigative authority. However, this authority cannot be used by a panel to rule in favour of a complaining party which has not established a prima facie case of inconsistency based on specific legal claims asserted by it. A panel is entitled to seek information and advice from experts and from any other relevant source it chooses, pursuant to Article 13 of the DSU and, in an SPS case, Article 11.2 of the SPS Agreement, to help it to understand and evaluate the evidence submitted and the arguments made by the parties, but not to make the case for a complaining party”. 155 Appellate Body Report, para. 148 and Panel Report, para. 7.24. 156 Appellate Body Report, para. 148. 157 Appellate Body Report, para. 148. 154

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violation avant de procéder à l’examen des moyens de défense et des éléments de preuve du défendeur » 153. Le même sort fut réservé à la Corée quand elle a ensuite soutenu que le Groupe spécial avait plaidé la cause des CE en présumant que les CE s’étaient acquittées de la charge de la preuve qui leur incombait et en constatant que la mesure coréenne était incompatible avec l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes uniquement sur la base du rapport de l’OAI. Un tel argument était fondé sur la jurisprudence Japon – Produits Agricoles, où l’Organe d’appel avait interdit aux groupes spéciaux de suppléer à la carence d’une partie plaignante dans la charge de la preuve 154. Il est vrai, comme le reconnaît l’Organe d’appel lui-même, qu’« initialement, c’est-à-dire dans leur première communication écrite, les Communautés européennes s’étaient principalement fondées sur les notifications adressées par la Corée au Comité des sauvegardes pour étayer leurs allégations » 155, et que le Groupe spécial leur a posé des questions à la première réunion qu’il a tenue avec les parties, auxquelles les CE ont répondu, entre autres, « que tous les renseignements concernant l’enquête en matière de sauvegarde ‘devraient figurer, ou du moins être mentionnés, dans la notification’ » 156. Il est également vrai que ce n’est que « dans la communication qu’elles ont présentée à titre de réfutation et lors de la deuxième réunion du Groupe spécial avec les parties » 157 , que les CE ont fait référence au rapport de l’OAI et s’en sont servies « comme élément de preuve ou élément de preuve supplémentaire pour étayer leur allégation de violation de 153

Rapport de l’Organe d’appel, par. 145. L’Organe d’appel avait notamment précisé dans l’affaire Japon – Produits agricoles, op. cit., par. 129-130 : « Nous considérons qu’il incombait aux Etats-Unis de fournir un commencement de preuve qu’il y avait une mesure de remplacement qui réunissait l’ensemble des trois éléments de l’article 5:6 en vue de fournir un commencement de preuve d’incompatibilité avec l’article 5 :6. Etant donné que les Etats-Unis n’ont même pas allégué devant le Groupe spécial que ‘la détermination des niveaux de sorption’ était une mesure de remplacement qui réunissait les trois éléments de l’article 5 :6, nous sommes d’avis qu’ils n’ont pas fourni un commencement de preuve que la ‘détermination des niveaux de sorption’ était une mesure de remplacement au sens de l’article 5 :6 » et « [l]’article 13 du Mémorandum d’accord et l’article 11 :2 de l’Accord SPS laissent entendre que les groupes spéciaux ont un large pouvoir d’investigation. Toutefois, ce pouvoir ne peut être utilisé par un groupe spécial pour trancher en faveur d’une partie plaignante qui n’a pas fourni un commencement de preuve d’incompatibilité sur la base d’allégations juridiques spécifiques qu’elle a formulées. Un groupe spécial est habilité à demander des renseignements et des avis à des experts et à toute autre source pertinente qu’il choisit, conformément à l’article 13 du Mémorandum d’accord et, dans une affaire SPS, à l’article 11:2 de l’Accord SPS, pour l’aider à comprendre et à évaluer les preuves présentées et les arguments avancés par les parties, mais pas pour plaider la cause d’une partie plaignante ». 155 Rapport de l’Organe d’appel, par. 148 et Rapport du Groupe spécial, par. 7.24. 156 Rapport de l’Organe d’appel, par. 148. 157 Rapport de l’Organe d’appel, par. 148. 154

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Korea – Dairy

Agreement on Safeguards” 158 . Yet, given the way in which the proceedings had being conducted, i.e. “the questions posed by the Panel and the reactions of the European Communities” 159 , the Appellate Body found “no ground to conclude that the Panel relieved the European Communities of its task of showing the inconsistency of Korea's safeguards investigation with Article 4.2 of the Agreement on Safeguards” 160 . In this case, the Panel “did not overstep the bounds of legitimate management or guidance of the proceedings before it in the interest of efficiency and dispatch” 161 . For all of these reasons, it concluded that “the Panel did not err in law in its application of the burden of proof in respect of its findings under Article 4 of the Agreement on Safeguards” 162 . Basically, the Panel had correctly applied the rules on the burden of proof in reaching its conclusions under Article 4 of the Agreement on Safeguards.

158

Appellate Body Report, para. 148. Appellate Body Report, para. 149. 160 Appellate Body Report, para. 149. 161 Appellate Body Report, para. 149. 162 Appellate Body Report, para. 150. 159

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l’article 4 de l’Accord sur les sauvegardes » 158. Mais pour l’Organe d’appel, au vu du déroulement de la procédure c’est-à-dire « des questions posées par le Groupe spécial et des réactions des Communautés européennes » 159, il n’y a « aucune raison de conclure que le Groupe spécial a dispensé les Communautés européennes de montrer l’incompatibilité de l’enquête en matière de sauvegardes effectuée par la Corée avec l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes » 160. Dans cette affaire, le Groupe spécial « n’a pas […] dépassé les limites que lui imposent la gestion ou la conduite légitimes de la procédure par souci d’efficacité ou de rapidité » 161. Pour toutes ces raisons, il conclut que « le Groupe spécial n’a pas commis d’erreur de droit dans son application de la charge de la preuve en ce qui concerne les constatations qu’il a établies au titre de l’article 4 de l’Accord sur les sauvegardes » 162. En gros, le Groupe spécial avait à juste titre appliqué les règles de charge de la preuve en ce qui concerne les constatations qu’il avait formulées au titre de l’article 4 de l’Accord sur les sauvegardes.

158

Rapport de l’Organe d’appel, par. 148. Rapport de l’Organe d’appel, par. 149. 160 Rapport de l’Organe d’appel, par. 149. 161 Rapport de l’Organe d’appel, par. 149. 162 Rapport de l’Organe d’appel, par. 150. 159

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V. CONCLUSIONS OF THE APPELLATE BODY AND IMPLEMENTATION

1. Conclusions of the Appellate Body

“X. Findings and Conclusions 151. For the reasons set out in this Report, the Appellate Body: (a) does not agree with the Panel that the clause – ‘as a result of unforeseen developments and of the effect of the obligations incurred by a Member under this Agreement, including tariff concessions …’ – ‘does not specify anything additional as to the conditions under which measures pursuant to Article XIX may be applied’, and, therefore, reverses the Panel's conclusion in paragraph 7.48 of its Report that ‘Article XIX of GATT does not contain such a requirement’;

(b) is unable to come to a conclusion on whether or not Korea violated its obligations under Article XIX:1(a) of the GATT 1994 in the absence of relevant factual findings in the Panel Report or undisputed facts in the Panel record;

(c) upholds the Panel's finding in paragraph 7.101 of its Report that the first sentence of Article 5.1 of the Agreement on Safeguards imposes an obligation on a Member applying a safeguard measure to ensure that the measure applied is not more restrictive than necessary to prevent or remedy serious injury and to facilitate adjustment;

(d) reverses the Panel's broad finding in paragraph 7.109 of its Report that Article 5.1 requires a Member to explain, at the time it makes its recommendations and determinations concerning the application of a safeguard measure, that its measure is necessary to remedy serious injury and to facilitate adjustment, even where the particular safeguard measure applied is not a quantitative restriction which reduces the quantity of imports below the average of imports in the last three representative years;

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V. CONCLUSIONS DE L’ORGANE D’APPEL ET MISE EN OEUVRE 1. Conclusion de l’Organe d’appel « X. Constatations et conclusions 151. Pour les raisons exposées dans le présent rapport, l’Organe d’appel : a)

n’est pas d’accord avec le Groupe spécial lorsqu’il dit que la clause – ‘par suite de l’évolution imprévue des circonstances et par l’effet des engagements, y compris les concessions tarifaires, qu’un Membre a assumés en vertu du présent Accord…’ – ‘ne précise rien de plus quant aux conditions dans lesquelles des mesures peuvent être appliquées au titre de l’article XIX’, et, en conséquence, infirme la conclusion formulée par le Groupe spécial au paragraphe 7.48 de son rapport, selon laquelle ‘l’article XIX du GATT ne contient pas une telle prescription’ ;

b)

n’est pas en mesure de parvenir à une conclusion sur la question de savoir si la Corée a ou non violé ses obligations au titre de l’article XIX:1 a) du GATT de 1994 en raison de l’absence de constatations de fait pertinentes dans le rapport du Groupe spécial ou des faits non contestés dans le dossier du Groupe spécial ;

c)

confirme la constatation formulée par le Groupe spécial au paragraphe 7.101 de son rapport selon laquelle la première phrase de l’article 5:1 de l’Accord sur les sauvegardes fait obligation à un Membre appliquant une mesure de sauvegarde de faire en sorte que la mesure en question ne soit pas plus restrictive que ce qui est nécessaire pour prévenir ou réparer le dommage grave et faciliter l’ajustement ;

d)

infirme la constatation générale formulée par le Groupe spécial au paragraphe 7.109 de son rapport, selon laquelle l’article 5:1 fait obligation à un Membre d’expliquer, au moment où il fait ses recommandations et déterminations concernant l’application d’une mesure de sauvegarde, que cette mesure est nécessaire pour réparer le dommage grave et faciliter l’ajustement, même lorsque la mesure de sauvegarde appliquée n’est pas une restriction quantitative qui ramène les quantités importées au-dessous de la moyenne des importations effectuées pendant les trois dernières années représentatives ;

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(e) is unable to come to a conclusion on whether or not Korea's safeguard measure is consistent with the second sentence of Article 5.1 of the Agreement on Safeguards in the absence of relevant factual findings in the Panel Report or undisputed facts in the Panel record;

(f) reverses the Panel's finding in paragraph 7.136 of its Report and concludes that Korea has acted inconsistently with its obligation to notify ‘all pertinent information’ under Article 12.2 of the Agreement on Safeguards;

(g) denies Korea's appeal relating to the consistency of the European Communities' request for the establishment of a panel with Article 6.2 of the DSU;

(h) concludes that the Panel did not err in law in basing its findings of inconsistency with Article 4.2 of the Agreement on Safeguards on the OAI Report; and

(i) concludes that the Panel did not err in law in its application of the burden of proof in respect of its findings under Article 4 of the Agreement on Safeguards.

The Appellate Body recommends that the DSB request that Korea bring its safeguard measure found in this Report, and in the Panel Report as modified by this Report, to be inconsistent with the Agreement on Safeguards into conformity with its obligations under that Agreement” 163 .

163

Appellate Body Report, paras. 151-152.

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139

e)

n’est pas en mesure de parvenir à une conclusion sur la question de savoir si la mesure de sauvegarde de la Corée est ou non compatible avec la deuxième phrase de l’article 5:1 de l’Accord sur les sauvegardes en raison de l’absence de constatations de fait pertinentes dans le rapport du Groupe spécial ou de faits non contestés dans le dossier du Groupe spécial ;

f)

infirme la constatation formulée par le Groupe spécial au paragraphe 7.136 de son rapport et conclut que la Corée a agi de manière incompatible avec l’obligation de notifier "tous les renseignements pertinents" qui lui incombe au titre de l’article 12:2 de l’Accord sur les sauvegardes ;

g)

rejette l’appel de la Corée au sujet de la conformité de la demande d’établissement d’un groupe spécial présentée par les Communautés européennes avec l’article 6:2 du Mémorandum d’accord ;

h)

conclut que le Groupe spécial n’a pas commis d’erreur de droit en fondant ses constatations d’incompatibilité avec l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes sur le rapport de l’OAI ; et

i)

conclut que le Groupe spécial n’a pas commis d’erreur de droit dans son application de la charge de la preuve en ce qui concerne les constatations qu’il a établies au titre de l’article 4 de l’Accord sur les sauvegardes.

152. L’Organe d’appel recommande que l’ORD demande à la Corée de rendre sa mesure de sauvegarde qui, dans le présent rapport et dans le rapport du Groupe spécial, tel qu’il est modifié par le présent rapport, est jugée incompatible avec l’Accord sur les sauvegardes, conforme à ses obligations au titre de cet accord » 163.

163

Rapport de l’Organe d’appel, par. 151 et 152.

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2. Implementation of the Appellate Body Report There were no particular implementation problems in this case, which is not always so in WTO dispute settlements 164 . Indeed, the Appellate Body Report, circulated to the WTO Member States on 14 December 1999, was adopted by the DSB on 12 January 2000, at the same time as the Panel Report, as modified by the Appellate Body Report. Following current practice, the DSB invited Korea to bring its safeguard measure into line with its obligations under the Agreement on Safeguards. From that point, there were three stages in the implementation phase: - On 11 February 2000, Korea informed the DSB that it was studying the means to implement the DSB’s recommendations and decisions. - On 21 March 2000, the two parties informed the DSB that they have agreed on a reasonable implementation period, set to expire on 20 May 2000. - On 26 May 2000, Korea informed the DSB that it had suspended the illegal safeguard measure on 20 May 2000. This ended the case.

164

In recent years, a wide range of cases have been brought concerning implementation in dispute settlement proceedings. For an in-depth study of this issue, see H. Ruiz Fabri, “Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce”, JDI, 2000, Vol. 127, No 3, pp. 605-645.

La jurisprudence de l’OMC

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2. Mise en œuvre du rapport de l’Organe d’appel Il n’y a pas eu de problème particulier de mise en œuvre dans cette affaire, ce qui n’est pas toujours le cas dans le règlement des différends de l’OMC 164. En effet, distribué aux Membres de l’OMC le 14 décembre 1999, le rapport de l’Organe d’appel a été adopté par l’ORD le 12 janvier 2000, de même d’ailleurs que le rapport du Groupe spécial, tel qu’il a été modifié par le rapport de l’Organe d’appel. Conformément à la pratique en vigueur, l’ORD a invité la Corée à rendre sa mesure de sauvegarde conforme aux obligations contractées dans le cadre de l’Accord sur les sauvegardes. À partir de ce moment, trois étapes ont marqué la phase de mise en œuvre : - le 11 février 2000, la Corée a informé l’ORD qu’elle étudiait les moyens lui permettant de mettre en œuvre les recommandations et décisions de l’ORD ; - c’est dans cette optique que les deux parties ont informé l’ORD, le 21 mars 2000, qu’elles étaient convenues d’un délai raisonnable d’exécution, lequel a expiré le 20 mai 2000 ; et - le 26 mai 2000, la Corée a informé l’ORD qu’elle avait levé sa mesure de sauvegarde jugée non-conforme au droit de l’OMC le 20 mai 2000. Ce fut le dénouement de l’affaire.

164

Il s’est en effet développé dans les années récentes un véritable contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’OMC. Pour une étude plus approfondie de cette question, voir H. Ruiz Fabri, « Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation Mondiale du Commerce », JDI, 2000, vol. 127, n° 3, pp. 605-645.

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Korea – Dairy

VI. OBSERVATIONS

The solutions provided by the Appellate Body in the Korea – Dairy case tend to strengthen the multilateral trade system. They provide important details on both the procedural and methodological aspects of implementing the Agreement on Safeguards, and the distribution of powers between the Panel and the Appellate Body. However, they also show the major role played by the Appellate Body in this case. Thus, on the procedural level, the Appellate Body played a normative role in consolidating rules of evidence and clarifying the legal regime of complaints. This makes the proceedings more judicial, especially since the Appellate Body insisted on the regularity of the proceedings and the autonomy of Panels in evidential questions. At the substantive level, the Appellate Body played a truly pedagogical role. It’s verification of the methodology for implementing Articles 2.1, 5.1 and 12.2 of the Agreement on Safeguards allowed it to lay down the appropriate procedure, not only for the adoption of safeguard measures by States, but also for Panel review of the compliance of national determinations with WTO law. Finally, as regards the distribution of Powers, the Appellate Body clearly protected the prerogatives of the Panel, as shown by its refusal to making the conclusions requested by the parties concerning the violation of certain provisions, that had not been considered by the Panel, thereby confirming the exclusive jurisdiction of the Panel over factual matters.

1. Procedural issues The Appellate Body laid down some important rules concerning evidence, the regime of complaints and a number of systemic issues raised by Korea. This normative action has consolidated the law of evidence and clarified the legal regime of complaints.

Consolidation of the law of evidence by confirming previous tendencies As regards rules of evidence, the Appellate Body’s findings concerning the burden of proof and the treatment of evidence have confirmed tendencies in earlier case law.

Corée – Produits laitiers

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VI. OBSERVATIONS

Les solutions données par l’Organe d’appel dans l’affaire Corée – Produits laitiers vont dans le sens du renforcement du système commercial multilatéral. Elles apportent de ce point de vue d’importantes précisions tant sur le plan de la procédure, de la méthodologie de mise en œuvre de l’Accord sur les sauvegardes, que de la répartition des compétences entre le Groupe spécial et l’Organe d’appel. Mais, elles mettent aussi en évidence le rôle majeur joué par l’Organe d’appel en cette occurrence. Ainsi, sur le plan procédural, l’Organe d’appel a fait œuvre normative en consolidant le droit de la preuve et clarifiant le régime juridique de la plainte. Cela aboutit à accroître les caractéristiques juridictionnelles de la procédure, d’autant plus que l’Organe d’appel a insisté sur la régularité de la procédure et l’autonomie des groupes spéciaux dans le traitement des preuves. Sur le plan substantiel, l’Organe d’appel a véritablement fait œuvre pédagogique. La précision de la méthodologie de mise en œuvre des articles 2:1, 5:1 et 12:2 de l’Accord sur les Sauvegardes lui a permis d’indiquer la démarche à suivre, non seulement dans l’adoption par les Etats des mesures de sauvegarde, mais aussi dans le contrôle par les groupes spéciaux de la conformité des déterminations nationales au droit de l’OMC. Enfin, sur le plan de la répartition des compétences, l’Organe d’appel s’est montré protecteur des prérogatives du Groupe spécial. Les fins de non-recevoir opposées aux parties, qui l’invitaient à faire des constatations de violation de certaines dispositions, non faites par le Groupe spécial, si elles illustrent sa volonté de ne pas empiéter sur le domaine du Groupe spécial, confirment surtout la compétence exclusive du Groupe spécial dans l’examen des faits. 1. Sur le plan de la procédure L’Organe d’appel a apporté des précisions importantes, sous forme de règles, tant du point de vue du droit de la preuve que du régime de la plainte, aux questions d’intérêt systémique posées par la Corée. De cette œuvre normative, il résulte une consolidation du droit de la preuve ainsi qu’une clarification du régime juridique de la plainte. La consolidation du droit de la preuve par la confirmation des tendances antérieures Concernant le droit de la preuve, les positions prises par l’Organe d’appel, aussi bien sur le fonctionnement des règles de charge de la preuve que

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The Case-Law of the WTO

Application of the burden of proof

In the WTO dispute settlement system, there is no rule of evidence that “requires a panel to make an explicit ruling on whether the complainant has established a prima facie case of violation before a panel may proceed to examine the respondent's defence and evidence” 165 . This rule was laid down by the Appellate Body in the Korea – Dairy case, in response to an appellate claim raised by Korea of error by the Panel for not having initially examined the question whether the EC, as complainant, had provided prima facie evidence of violation of Article 4 of the Agreement on Safeguards, before asking the defendant to provide rebuttal evidence against the EC’s claim. The Appellate Body rejected the Korean argument, in favour of the rule set out above, which was first applied in the India – Patents case 166 . The rule was later confirmed in the India – Quantitative restrictions case 167 , in which it was decided that the Panel is not “required to state expressly which party bears the burden of proof in respect of every claim made” 168 . Given the earlier case law, the Appellate Body’s decision was predictable and the Korean appeal had no chance.

The treatment of evidence The Korea – Dairy case also clarifies two important aspects of the treatment of evidence by Panels, which must undertake a global evaluation of all available evidence, thus showing the autonomy of Panels in this area.

165

Appellate Body Report, para. 145. India – Patents, Appellate Body Report, WT/DS50/AB/R, op. cit., para. 74. 167 India – Quantitative Restrictions, op. cit. 168 Ibid., para. 137. 166

La jurisprudence de l’OMC

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sur le traitement des preuves, viennent confirmer les tendances aperçues dans sa jurisprudence antérieure. Du point de vue du fonctionnement des règles de charge de la preuve Dans le système de règlement des différends de l’OMC, aucune règle de preuve, « n’exige d’un groupe spécial qu’il se prononce expressément sur le point de savoir si le plaignant a apporté un commencement de preuve de violation avant de procéder à l’examen des moyens de défense et des éléments de preuve du défendeur » 165. C’est la règle posée par l’Organe d’appel dans l’affaire Corée – Produits laitiers. Il s’agissait pour le juge d’appel de réagir à une allégation d’erreur formulée par la Corée, qui reprochait au Groupe spécial de n’avoir pas, en premier lieu, examiné la question de savoir si les CE, partie plaignante, avaient apporté un commencement de preuve de violation de l’article 4 de l’Accord sur les sauvegardes, avant de lui demander à elle, partie défenderesse, d’apporter des preuves pour réfuter de manière effective l’allégation de violation communautaire. L’Organe d’appel rejette l’argumentation coréenne, lui opposant la règle énoncée ci-dessus, qu’il avait pour la première fois affirmée dans l’affaire Inde – Brevets 166. Cette règle a été confirmée par la suite dans l’affaire Inde – Restrictions quantitatives 167, où il avait été décidé qu’un groupe spécial n’est pas « tenu d’indiquer expressément à quelle partie incombe la charge de la preuve pour chacune des allégations formulées » 168. Autant dire que dans ces conditions, c’est-à-dire compte tenu de la jurisprudence antérieure, la décision finale de l’Organe d’appel était prévisible, et l’appel coréen ne pouvait prospérer. Du point de vue du traitement des preuves De l’affaire Corée – Produits agricoles, il ressort ensuite deux aspects importants du traitement des preuves par les groupes spéciaux. En effet, ces derniers doivent procéder à une évaluation globale des éléments de preuve reçus. Cela illustre l’autonomie des groupes spéciaux en cette occurrence.

165

Rapport de l’Organe d’appel, par. 145. Inde – Brevets, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS50/AB/R, op. cit., par. 74. 167 Inde  Restrictions quantitatives, op. cit. 168 Ibid., par. 137. 166

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Korea – Dairy

x Global evaluation of all evidence received This issue arose in a rather unusual way in this case: did the fact that the Panel asked the EC questions, and took account of its responses, in deciding whether that party had provided prima facie evidence of a Korean breach of Article 4.2 of the Agreement on Safeguards, in itself, violate the rules relating to the burden of proof, as claimed by Korea, and more particularly, was it a case of supplementing the failure of the complainant to satisfy its burden of proof? The Appellate Body rejected this argument.

However, in order to place its decision in perspective, it should be recalled that the burden of proof in WTO dispute settlement proceedings lies solely on the parties; it is spread between the complainant and the defendant, each of which must prove the facts upon which it relies 169 . In cases of balanced evidence, the defendant enjoys the benefit of the doubt. These rules were usefully recalled at first instance in this case, when the Panel stated that, “[i]n the context of the present dispute, which is concerned with the assessment of the WTO compatibility of a safeguard measure imposed by a national authority, we consider that it is for the European Communities to submit a prima facie case of violation of the Agreement on Safeguards, namely, to demonstrate that the Korean safeguard measures are not justified by reference to Articles 2, 4, 5 and 12 of the Agreement on Safeguards. In the present case, it is for Korea to effectively refute the European Communities' evidence and arguments, by submitting its own evidence and arguments in support of its assertions that, at the time of its determination, Korea did respect the requirements of the Agreement on Safeguards. As a matter of law the burden of proof rests with the European Communities, as complainant, and does not shift during the Panel process. As a matter of process before the Panel, the European Communities will submit its arguments and evidence and Korea will respond to rebut the EC 169

United States – Wool Shirts and Blouse, Appellate Body Report, WT/DS33/AB/R, 25 April 1997, paras. 15-16; EC – Hormones, Appellate Body Report, op. cit., para. 104. For an in-depth study of evidence in WTO dispute settlement proceedings, see J. Pauwelyn, “Evidence, Proof and Persuasion in WTO Dispute Settlement. Who Bears the Burden ?”, JIEL, 1998, Vol. 1, pp. 227258; K. Allbeury, E. Truilhié, “La preuve dans le règlement des différends à l’OMC : applications possibles en matière d’OGM ?”, in J. Bourrinet and S. Maljean-Dubois, Le commerce international des organismes génétiquement modifiés, Paris, La Documentation française, 2002, pp. 285 s.; S. Andersen, “Administration of Evidence in WTO Dispute Settlement Proceedings”, in R. Yerxa and B. Wilson, Key Issues in WTO Dispute Settlement. The First Ten Years, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, pp. 177-189.

Corée – Produits laitiers

x

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L’évaluation globale des preuves reçues

La question se posait d’une manière assez particulière : le fait pour le Groupe spécial d’avoir posé des questions aux CE et d’avoir tenu compte de leurs réactions pour pouvoir établir que cette partie avait apporté un commencement de preuve de violation par la Corée de l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes est-il constitutif d’une violation des règles d’attribution de la charge de preuve comme prétendait la Corée, et plus précisément un cas de suppléance à la carence d’une partie plaignante dans la satisfaction de la charge de la preuve qui pèse sur elle ? L’Organe d’appel a répondu par la négative. Mais, pour bien mettre les choses en perspective, il convient de rappeler que, dans le règlement des différends de l’OMC, la charge de la preuve pèse uniquement sur les parties ; elle est en fait l’objet d’une répartition entre le plaignant et le défendeur, chacun devant prouver les faits qu’il invoque 169. En cas d’égalité dans la preuve, le doute profite au défendeur. Ces règles ont été opportunément rappelées en première instance dans l’affaire à l’étude, où le Groupe spécial a affirmé ce qui suit : « S’agissant du présent différend, dans le contexte duquel il faut évaluer la compatibilité avec les règles de l’OMC d’une mesure de sauvegarde imposée par une autorité nationale, nous considérons qu’il incombe aux Communautés européennes de fournir un commencement de preuve de violation de l’Accord sur les sauvegardes, notamment, de démontrer que la mesure de sauvegarde appliquée par la Corée n’est pas justifiée au regard des articles 2, 4, 5 et 12 dudit accord. En l’espèce, il incombe à la Corée de réfuter de manière effective les éléments de preuve et les arguments des Communautés européennes en présentant ses propres éléments de preuve et arguments à l’appui de ce qu’elle affirmait, à savoir que, au moment où elle avait établi sa détermination, elle avait bien respecté les prescriptions de l’Accord sur les sauvegardes. En droit, c’est aux Communautés européennes, en tant que partie plaignante, que la charge de la preuve incombe, et cette charge ne se déplace pas pendant les travaux du Groupe spécial. Pour ce qui 169

Etats-Unis – Chemises et blouses de laine, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS33/AB/R, 25 avril 1997, par. 15 et 16 ; CE – Hormones, Rapport de l’Organe d’appel, op. cit., par. 104. Pour une étude approfondie de la question de la preuve dans le règlement des différends de l’OMC, voir J. Pauwelyn, « Evidence, Proof and Persuasion in WTO Dispute Settlement : Who Bears the Burden », JIEL, 1998, vol. 1, pp. 227-258 ; K. Allbeury, E. Truilhié, « La preuve dans le règlement des différends à l’OMC : applications possibles en matière d’OGM ? », in J. Bourrinet et S. Maljean-Dubois, Le Commerce International des OGM – Quelle articulation entre le récent Protocole de Carthagène sur la biosécurité et le droit de l’Organisation Mondiale du Commerce, Paris, La Documentation française, 2002, pp. 285 et s. ; S. Andersen, « Administration of Evidence in WTO Dispute Settlement Proceedings », in R. Yerxa et B. Wilson, Key Issues in WTO Dispute Settlement. The First Ten Years, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, pp. 177-189.

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The Case-Law of the WTO

claims. At the end of this process, it is for the Panel to weigh and assess the evidence and arguments submitted by both parties in order to reach conclusions as to whether the EC claims are well-founded” 170 . The Panel’s conclusion was confirmed in the United States – Sections 301-310 case 171 , and consolidated by the Argentina – Measures Affecting the Export of Bovine Hides and the Import of Finished Leather case 172 , and the EC — Anti-dumping measures on imports of cotton-type bed-linen from India (Claim by India under Article 21.5 of the DSU) reports 173 . It has not been contested. Is also worth noting that Panels are subject to a strict obligation of neutrality in all proceedings, in order to respect the procedural equality of the parties. The Japan – Agricultural Products case shows this, since the Appellate Body recalled that, although Panels have strong investigative powers allowing them to request inter alia expert advice, they must not use this power to supplement the failure of a party to satisfy its burden of proof. 174 .

This wider perspective leads us to reformulate the initial question: does respect for the obligation of neutrality require the Panel to adopt a passive conception of its investigation powers? In other words, must the Panel avoid asking questions to the parties that might help to bring out the truth? Given the Appellate Body’s response, the answer is no. On the contrary, there is “no ground to conclude that the Panel relieved the European Communities of its task of showing the inconsistency of Korea's safeguards investigation with Article 4.2 of the Agreement on Safeguards” 175 , given “the questions posed by the Panel and the reactions of the European Communities” 176 . The conduct was dictated by the obligation under Article 11 of the DSU to conduct an objective evaluation of the question. This requirement of objectivity involves the concept of procedural regularity, which implies respect for defence rights and, thus, 170

Panel Report, para. 7. 24 and Appellate Body Report, para. 143. United States – Sections 301-310 of the Trade Act of 1974, Panel Report, WT/DS152/R, 22 December 1999, para. 7.14. 172 Panel Report, WT/DS155/R, 19 December 2000, para. 11.12. 173 Panel Report, WT/DS141/AB/RW, 8 April 2003, para.174. 174 Japan – Agricultural Products, op. cit., paras. 129-130. For a similar approach, see United States – Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services, Appellate Body Report, WT/DS285/AB/R, 7 April 2005, para. 282. 175 Appellate Body Report, para. 149. 176 Appellate Body Report, para. 149. 171

La jurisprudence de l’OMC

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est de la procédure engagée devant le Groupe spécial, les Communautés européennes doivent présenter leurs arguments et éléments de preuve et la Corée doit y répondre afin de réfuter les allégations de celles-ci. À la fin de ce processus, c’est au Groupe spécial qu’il appartient de peser et d’apprécier les éléments de preuve et les arguments présentés par les deux parties afin d’arriver à des conclusions quant au bien-fondé des allégations des Communautés européennes » 170. Cette position du Groupe spécial a été confirmée dans l’affaire Etats-Unis – Article 301, Loi sur le commerce extérieur 171, et consolidée par les rapports Argentine – Mesures visant l’exportation de peaux de bovins et l’importation de cuirs finis 172 et CE – Droits sur les importations de linge de lit de coton en provenance d’Inde. Recours de l’Inde à l’article 21:5 du Mémorandum 173. Ici comme là, elle n’a pas été contestée. Il convient aussi de rappeler que les groupes spéciaux sont soumis, au nom de l’égalité processuelle des parties, à une obligation stricte de neutralité dans la procédure. L’affaire Japon – Produits agricoles en atteste, où l’Organe d’appel affirme que si les groupes spéciaux disposent d’importants pouvoirs d’investigation en vertu desquels ils peuvent solliciter, entre autres l’avis d’experts, ils ne doivent cependant pas utiliser ce pouvoir pour suppléer à la carence d’une partie dans la satisfaction de sa charge de la preuve 174. Cette mise en perspective nous amène à reformuler la question initiale : le respect de l’obligation de neutralité doit-il astreindre le Groupe spécial à une conception passive de ses pouvoirs d’investigation ? En d’autres termes, le Groupe spécial doit-il s’abstenir de poser des questions aux parties au détriment de l’éclosion de la vérité ? Compte tenu de la réponse de l’Organe d’appel, non. Au contraire, il n’y a « aucune raison de conclure que le Groupe spécial a dispensé les Communautés européennes de montrer l’incompatibilité de l’enquête en matière de sauvegardes effectuée par la Corée avec l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes » 175, au vu « des questions posées par le Groupe spécial et des réactions des Communautés européennes » 176. Sa conduite a été dictée par l’obligation qu’il tient de l’article 11 du Mémorandum de procéder à une évaluation objective de la question. Cette exigence d’objectivité postule l’idée de régularité de la procédure, qui implique le respect des droits de la 170

Rapport du Groupe spécial, par. 7. 24 et Rapport de l’Organe d’appel, par. 143. Etats-Unis – Articles 301 à 310 de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur, Rapport du Groupe Spécial, WT/DS152/R, 22 décembre 1999, par. 7.14. 172 Rapport du Groupe Spécial, WT/DS155/R, 19 déc. 2000, par. 11.12. 173 Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS141/AB/RW, 8 avril 2003, par.174. 174 Japon – Produits agricoles, op. cit., par. 129-130. Voir aussi pour une position similaire dans le cadre de l’application de l’AGCS, Etats-Unis – Mesures visant la fourniture transfrontières de services de jeux et paris, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS285/AB/R, 7 avril 2005, par. 282. 175 Rapport de l’Organe d’appel, par. 149. 176 Rapport de l’Organe d’appel, par. 149. 171

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Korea – Dairy

taking account of all the answers provided by the plaintiff to questions asked during the hearing. Thus, the Panel cannot be limited to the evidence provided by the plaintiff when examining a claim. Its role is “to determine the facts of the case and to arrive at factual findings” 177 and “in carrying out this mandate, >it@ has the duty to examine and consider all the evidence before it” 178 , since “>t@he determination of the significance and weight properly pertaining to the evidence presented by one party is a function of a Panel's appreciation of the probative value of all the evidence submitted by both parties considered together” 179 . In other words, the Panel has discretionary powers, including the capacity to ask questions, even concerning claims for which the complainant has not yet provided prima facie evidence 180 . The Appellate Body seems to be saying that what is important is an equitable, rapid, effective settlement of trade disputes, in good faith, pursuant to Articles 3.2, 3 and 10 of the DSU. Accordingly, the only remaining issue was the fact that the EC’s communications in rebuttal and at the hearing, in response to the Panel’s questions, referred to the OAI Report. In any case, the Panel had not abused its discretionary powers in this case 181 . It appears, thus, that in the WTO dispute settlement system, examination of the plaintiff’s evidence “is not a source of preliminary examination, similar to admissibility proceedings”, to quote Professor H. Ruiz Fabri. In other words, “the burden and organization of evidence is not like a game of ping-pong” 182 , since the Panel must generally conduct “an analysis of all the evidence presented during the case, rather than exclusively examining the evidence presented by one, then the other” 183 .

177

Appellate Body Report, para. 137. Appellate Body Report, para. 137. 179 Appellate Body Report, para. 137. 180 Canada – Aircraft, Appellate Body Report, para. 185; Thailand – H-Beams, Appellate Body Report, WT/DS122/AB/R, 12 March 2001, para. 135. 181 Appellate Body Report, para. 149. 182 H. Ruiz Fabri, “Chronique du règlement des différends de l’OMC, 1999”, JDI, 2000, Vol. 127, No 2, pp. 408-409. 183 K. Allbeury, E. Truilhié, op. cit., p.309; Yet see the more nuanced view. Against see S. Andersen, op. cit., who considers that “>w@hile the theory may appear relatively simple, in practice meeting the burden of proof can be a very dynamic process, similar to a tennis game, with each side presenting and rebutting evidence multiple times during the long course of the Panel proceeding. Panels will examine initially whether a complaining Member has met its prima facie burden, and then whether the responding Member has rebutted it; and then examine later in the Panel process whether the complaining Member has yet again established its burden. When the evidentiary dust settles, burdens of proof will only be deemed fulfilled if and when the Panel is satisfied with the quantum and quality of evidence produced”: S. Andersen, “Administration of Evidence in WTO Dispute Settlement Proceedings”. This approach does not seem to be justified given the Appellate Body Report in Korea - Dairy. 178

Corée – Produits laitiers

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défense, et donc, de tenir compte des réactions du plaignant aux questions qui lui sont posées à l’audience. Voilà pourquoi le Groupe spécial ne saurait être tenu de ne considérer, pour se prononcer sur le bien-fondé d’une allégation, que les preuves fournies par le plaignant. Sa mission est « déterminer les faits de la cause et d’établir des constatations de faits » 177 et, pour ce faire, il a « l’obligation d’examiner tous les éléments de preuve dont il est saisi » 178 car « la détermination de l’importance et du poids réel des éléments de preuve présentés par une partie est fonction de l’estimation faite par un groupe spécial de la force probante de tous les éléments de preuve fournis par les deux parties considérés ensemble » 179. C’est dire que pour procéder à l’évaluation objective de la question, le Groupe spécial dispose de pouvoirs discrétionnaires, et donc de la faculté de poser des questions aux parties, même à propos d’allégations dont la partie plaignante n’a pas établi prima facie le bien-fondé 180. L’Organe d’appel semble ainsi vouloir dire que ce qui importe, c’est le règlement équitable, rapide, efficace et de bonne foi des différends commerciaux, selon les termes de l’article 3, alinéas 2, 3 et 10 du Mémorandum d’accord. Dès lors, peu importe si ce n’est que dans les communications faites à titre de réfutation ou à l’audience grâce aux questions posées par le Groupe spécial que la CE a évoqué le rapport OAI. De toute façon, le Groupe spécial n’a pas abusé en l’espèce de son pouvoir discrétionnaire 181. On voit ainsi que dans le système de règlement des différends de l’OMC, l’examen des éléments de preuve du plaignant « n’est pas une sorte d’examen préliminaire, proche d’un examen de recevabilité » selon les mots du Pr. H. Ruiz Fabri. En d’autres mots, « la charge et la séquence de la preuve ne s’organisent pas sur le modèle d’une partie de ping-pong » 182, le Groupe spécial étant tenu de procéder, « en fin de compte généralement, à une analyse de l’ensemble des éléments qui lui sont présentés, plutôt qu’exclusivement à un examen des éléments apportés par l’un, puis par l’autre » 183. 177

Rapport de l’Organe d’appel, par. 137. Rapport de l’Organe d’appel, par. 137. 179 Rapport de l’Organe d’appel, par. 137. 180 Canada – Aéronefs civils, Rapport de l’Organe d’appel, op. cit., par. 185 ; Thaïlande – Droits antidumping sur les profilés en fer ou en aciers non alliés et les poutres en H en provenance de Pologne, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS122/AB/R, 12 mars 2001, par. 135. 181 Rapport de l’Organe d’appel, par. 149. 182 H. Ruiz Fabri, « Chronique du règlement des différends, 1999 », JDI, 2000, vol. 127, n° 2, pp. 408-409. 183 K. Allbeury, E Truilhié, op. cit., p 309. Voir néanmoins la position plus nuancée, voire contraire de S. Andersen, op. cit., qui estime que « [w]hile the theory may appear relatively simple, in practice meeting the burdens of proof can be a very dynamic process, similar to a tenis game, with each side presenting and rebutting evidence multiple times during the long course of the panel proceeding. Panels will examine initially whether a complaining Member has met its prima facie burden, and then whether the responding Member has rebutted it; and then examine 178

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The Case-Law of the WTO

The global evaluation rule has been confirmed by more recent case law, in the Thailand – Steel case: the Appellate Body Report recalled that a Panel “is not required to make a separate and specific finding, in each and every instance, that a party has met its burden of proof in respect of a particular claim, or that a party has rebutted a prima facie case” 184 ; even so, it found that nothing stopped a defendant party from requesting more details from the complainant concerning the claims set out in the request for establishment of a Panel, even before lodging the first written communication 185 . All of this confirms the emergence of case law in the WTO dispute settlement system.

Such a rule, which places procedural regularity at the heart of WTO dispute settlement - since requiring Panels to conduct a global examination of all evidence received, and requesting them to take account of the reactions of the defendants or the complainants, as the case may be, comes down to requiring respect for “defence rights, the importance of which the Appellate Body has repeatedly insisted upon” 186 - naturally has a considerable impact on the configuration of the procedure. Clearly, this means setting limits to the investigatory powers of Panels, which tends to augment the judicial characteristics of proceedings. Yet the impact of this decision, at least as regards the configuration of the proceedings, does not stop there; indeed, to the extent that global examination of the evidence complies with international practice, where “each specific piece of evidence necessarily has distinct probative value following the overall circumstances of the case” 187 , this also increases the judicial character of the procedure.

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Thailand – H-beams, op. cit., para. 134. Ibid, para. 97. 186 K. Allbeury, E. Truilhié, op. cit., p. 309 187 J. C. Witenberg: “La théorie des preuves devant les juridictions internationales”, RCADI, 1936, II, Vol. 56, p. 95. The author specifies that “if the overall circumstances seem to support the reality of the particular claim, the value of evidence produced will be strengthened. If, on the contrary, the evidence is produced in support of a fact that the overall circumstances tend to deny, the international judge will be tempted to refuse any probative value”. See also C. Santulli, Droit du contentieux international, Paris, Montchrestien, 2005, 584 p., especially pp. 515-516, para. 876: the author quotes the example of the PCA ruling of 4 April 1928 in the Palmas Island case, RSA, Vol. II, pp. 831-871, especially at p. 841. He also notes that “Article 21 of the ICSID Regulations and Article 25 of the CIRD (MS) regulations expressly provide for the organization of ‘preliminary conferences’ aimed at admitting evidence, in order to accelerate proceedings”. 185

La jurisprudence de l’OMC

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La règle (de l’évaluation globale) a d’ailleurs été réaffirmée par la jurisprudence ultérieure à l’affaire Corée – Produits laitiers, en l’occurrence le rapport Thaïlande – Poutres en H. Dans son rapport, l’Organe d’appel a rappelé qu’un groupe spécial n’était « pas tenu de faire une constatation distincte et spécifique, dans chaque cas, établissant qu’une partie s’est acquittée de la charge de la preuve qui lui incombait pour une allégation particulière, ou qu’une partie a réfuté une argumentation prima facie » 184. Il a néanmoins estimé que rien n’empêchait une partie défenderesse de demander à la partie plaignante d’autres précisions sur les allégations formulées dans une demande d’établissement du Groupe spécial, ce avant même le dépôt de la première communication écrite 185. Tout ceci confirme la thèse de l’émergence d’une jurisprudence dans le système de règlement des différends de l’OMC. Une telle règle, qui met la régularité de la procédure au cœur du règlement des différends de l’OMC  car exiger des groupes spéciaux qu’ils procèdent à un examen plutôt global des éléments de preuve reçus, leur demander de tenir compte des réactions du défendeur ou du plaignant selon le cas, revient à imposer le respect des « droits de la défense, dont l’Organe d’Appel a affirmé de manière répétée l’importance dans la procédure » 186, a naturellement un impact considérable sur la configuration de la procédure. Il est évident que cette manière de poser des limites au pouvoir d’investigation des groupes spéciaux est de nature à accroître les caractéristiques juridictionnelles de la procédure. Mais l’impact de cette décision, du moins sur la configuration de la procédure, ne s’arrête pas là. En effet, dans la mesure où l’examen global des preuves est conforme à la pratique internationale, où « un élément de preuve déterminé a nécessairement une valeur probante distincte selon l’ensemble des circonstances de la cause » 187, se trouvent accrues, là également, les caractéristiques juridictionnelles de la procédure. later in the panel process whether the complaining Member has yet again established its burden. When the evidentiary dust settles, burdens of proof will only be deemed fullfilled if and when the panel is satisfied with the quantum and quality of evidence produced ». Cette position ne paraît aucunement justifiée au regard du rapport de l’Organe d’appel dans l’affaire Corée – Produits laitiers. 184 Thaïlande – Poutres en H, op. cit., par. 134. 185 Ibid., par. 97. 186 K. Allbeury, E Truilhié, op. cit., p. 309. 187 J. C. Witenberg, « La théorie des preuves devant les juridictions internationales », RCADI, 1936, II, vol. 56, p. 95. L’auteur précise que « [s]i ces circonstances militent dans leur ensemble en faveur de la réalité d’une allégation donnée, la valeur d’un élément de preuve produit sera forte. Si, au contraire, l’élément de preuve est produit à l’appui d’un fait que toutes les circonstances de la cause démentent, le juge international sera tenté de lui refuser toute force probante ». Voir aussi, C. Santulli, Droit du contentieux international, Paris, Montchrestien, 2005, 584 p., surtout pp. 515-516, point 876. L’auteur cite à titre illustratif l’affaire suivante : Sentence CPA du 4 avril 1928, Ille de Palmas, Etats-Unis / Pays-Bas, RSA, vol. II, pp. 831-871,

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Yet the flower has thorns… I.e. a global examination of all evidence presented during the entire proceedings may have perverse effects and, thus, raise serious legal problems. Firstly, this technique may lead the Panel to help the complainant satisfy its burden of proof, despite its best efforts 188 . The Korea – Dairy case is a good example. In this case, the EC essentially based its claims of breach of Article 4 of the Agreement on Safeguards on Korea’s notification to the Committee on Safeguards, considering that the report by the National inquiry body (the OAI Report) was not part of the debate 189 . Only later did it refer to the report as supplementary rebuttal evidence, in its second written communication. However, unfortunately for Korea, the Panel considered that only this report fully accounted for the inquiry proceedings at the national level and relied on it in order to find that Korea had violated its international obligations 190 . It would appear that the Panel really did help the EC to satisfy its burden of proof by adopting this approach. Indeed, it is open to argument that, had Panel limited its global evaluation to the evidence presented in the first written submissions, the EC’s claim would have failed.

On the contrary, against all expectations, the Panel admitted supplementary evidence presented by the EC in its second written submission, normally limited to rebuttal. Thus, although the global examination of evidence encourages the parties to participate in evidential matters (contributing to the efficiency of the proceedings by avoiding blockage and promoting truth seeking) and protects defence rights (thereby giving the parties the feeling that 188

Similarly, J. Cameron, S J. Orava: “GATT/WTO Panels Between Recording and Finding Facts: Issues of Due Process, Evidence, Burden of Proof And Standard of Review In GATT/WTO Dispute Settlement”, in Improving WTO Dispute Procedures: Issues and Lessons from the Practice of Other International Courts and Tribunals, London, Cameron May, 2001, p. 235. These authors have evaluated the dangers of global evaluation and believe that by admitting all evidence presented during the proceedings “there is too much opportunity for the Panel to assist the complaining party in developing its case, either through written questions or through oral discussion at the hearings”. This would seem to be a solid approach, even though it is based on a very Anglo-American and conception or proceedings, where the parties play an important role, the judge being generally a passive arbiter between varying arguments. 189 Panel Report, paras. 4.32 and 7.30. 190 Panel Report, para. 7.85.

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Néanmoins, la fleur a ses épines… En d’autres termes, l’examen global des preuves présentées durant toute la procédure peut avoir des effets pervers, et de ce fait, pose des problèmes juridiques importants. D’abord, cette technique peut amener le Groupe spécial, à son corps défendant bien entendu, à aider le plaignant à assumer sa charge de la preuve 188. L’affaire Corée – Produits laitiers en est une illustration. En l’espèce, les CE ont essentiellement fondé leurs allégations de violation de l’article 4 de l’Accord sur les sauvegardes sur la notification envoyée par la Corée au Comité sur les sauvegardes, considérant que le rapport de l’autorité nationale d’enquête (le rapport de l’OAI) ne faisait pas partie du débat 189. Elles ont ensuite invoqué ce rapport comme moyen supplémentaire de preuve, dans leurs deuxièmes communications écrites, à titre de réfutation. Mais, malheureusement pour la Corée, le Groupe spécial a estimé que seul ce rapport pouvait rendre parfaitement compte du déroulement de l’enquête au niveau national, et s’est appuyé sur celui-ci, pour constater que la Corée avait violé ses obligations internationales 190. Qu’a fait le Groupe spécial par cette approche, en réalité, si ce n’est aider les CE à assumer leur charge de la preuve ? On peut en effet légitimement penser que si le Groupe spécial avait limité son évaluation aux preuves présentées lors des premières soumissions écrites, et donc s’il avait procédé à une évaluation certes globale, mais des preuves présentées lors des premières soumissions écrites, les CE auraient sans doute succombé. Au contraire, et contre toute attente, il a admis des éléments de preuve supplémentaires présentés par cette partie lors des deuxièmes soumissions écrites, consacrées normalement aux réfutations. On voit ainsi que si l’examen global des preuves incite les parties à collaborer à la preuve et contribue de ce fait à l’efficacité de la procédure en empêchant le blocage de celle-ci, de même qu’en favorisant l’éclosion de la vérité d’une part, si elle est, d’autre part fondée sur l’idée de protection des droits de la défense laissant aux spéc. p. 841. Il précise également que « [l]’article 21 du Règlement CIRDI et l’article 25 du Règlement CIRD (MS) prévoient expressément la possibilité d’organiser une ‘conférence préliminaire’ destinée à l’admission des faits, afin d’accélérer la procédure ». 188 Dans le même sens, J. Cameron, S. J. Orava, « GATT/WTO Panels Between Recording and Finding Facts: Issues of Due Process, Evidence, Burden of Proof, and Standard of Review in GATT/WTO Dispute Settlement, », in Improving WTO Dispute Procedures: Issues and Lessons from the Practice of Other International Courts and Tribunals, London, Cameron May, 2001, p. 235. Ces auteurs ont évalué les risques de l’évaluation globale et considèrent en effet que, en admettant toutes les preuves présentées dans une procédure, « there is too much opportunity for the panel to assist the complaining party in developing its case, either through written questions or through oral discussion at the hearings ». Cette position nous paraît fondée, même elle s’appuie sur une conception très anglo-saxonne du procès où les parties jouent un rôle prépondérant dans la procédure, le juge étant généralement passif, dans sa posture d’arbitre des différentes thèses. 189 Rapport du Groupe spécial, par. 4.32 et 7.30. 190 Rapport du Groupe spécial, par. 7.85.

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their arguments and evidence have been taken into account), it’s implementation may, to some extent, favour the complainant, strengthening its position in the proceedings which thus become unbalanced 191 . It would be preferable for this evaluation method to avoid creating procedural imbalance in favour of the complainant, with the danger of giving the defendant the impression of being the victim of inequitable, unfair proceedings. Only the limitation of “global” evaluation to the evidence presented during the first written proceedings seems capable of avoiding such a result. Secondly, the global examination of evidence presented during the entire proceedings raises the question of the real meaning of the term prima facie evidence. In the case in hand, even though the Panel recalled the need for the complainant to provide prima facie evidence of the violation, it never said that the EC had satisfied this requirement, nor gave any information concerning the quantum of proof needed to do so. One writer has thus rightly asked, concerning the issue of prima facie evidence: “[a]t what stage must it be presented ? >…@ what is the basket of evidence that a Panel should consider in determining whether a party has presented a prima facie case ?” 192 . Clearly, not much is needed to satisfy the standard of proof, given the scope of the responses provided by the participants in these proceedings (parties, experts, amicus curiae) to the questions asked by the Panel; this clearly lightens the complainant’s burden. If the concept of prima facie evidence is to have any real meaning, given that the parties are supposed to provide information designed to bring out the truth, the Panel should limit its examination to the evidence presented in the first written submissions. In this way, the global evaluation would be limited to the evidence presented during this part of the proceedings and, thus, would be and evaluation of the prima facie evidence and any rebuttal evidence. In the absence of this precaution, the 191

Professor Ruiz Fabri had already noted the danger of imbalance in the proceedings due to the strengthened procedural rights of the complainants in the WTO dispute settlement system, in a 1997 article studying the dispute settlement system, entitled “Le règlement des différends dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce”, JDI, 1997, No 3, pp. 724-725. At that point, the author simply raised the question: “although it is no longer possible to block the proceedings”, the problem remains whether the procedure is balanced, or whether “the strengthened procedural rights of the complainant have created too much imbalance”. The author justifies the strengthened procedural rights of the complainant “by the fact that it is subjected to the measure in question right up until to the end of the proceedings”. See also Y. Renouf, “Garantir les ‘droits de la défense’. Quelques remarques préliminaires sur la nécessité de développer les règles de procédures dans le règlement des différends de l’OMC”, in SFDI, La réorganisation mondiale des échanges. Problèmes juridiques, Colloque de Nice, Paris, Pedone, 1996, p. 302. 192 J. Cameron, S. J. Orava, op. cit., p. 235. The authors mention three alternatives: “(1) the evidence submitted in the complaining party’s first submission, (2) the evidence submitted after the conclusion of the first oral hearing, or (3) the evidence submitted during the entire proceeding”.

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parties le sentiment que leurs arguments et éléments de preuves ont été pris en compte, sa mise en œuvre est susceptible, à certains égards, de favoriser le plaignant, renforçant ainsi sa situation dans une procédure, qui deviendrait pour ainsi dire déséquilibrée 191. Il serait donc souhaitable que l’application de cette méthode d’évaluation des preuves ne débouche pas sur un déséquilibre procédural en faveur du plaignant, qui risquerait de donner au défendeur l’impression d’être victime d’une procédure injuste et inéquitable. Et seule l’évaluation globale des preuves présentées lors des premières soumissions écrites semble pouvoir empêcher une telle dérive. Ensuite, l’examen global des preuves présentées durant toute la procédure pose la question du sens réel de la notion de preuve prima facie. Dans l’affaire à l’étude, même si le Groupe spécial a rappelé la nécessité pour le plaignant d’établir une preuve prima facie de violation, il n’a, en revanche, jamais dit si les CE avaient satisfait une telle exigence, ni renseigné sur le quantum de preuve nécessaire pour ce faire. Un commentateur s’était ainsi interrogé, à juste titre, au sujet de la preuve prima facie: « [a]t what stage must it be presented? […] what is the basket of evidence that a panel should consider in determining whether a party has presented a prima facie case? » 192. De toute évidence, il ne faut pas grand chose pour satisfaire ce standard de preuve, les réponses données par les différents participants à la procédure (parties, experts, amicus curiae) aux questions posées par le Groupe spécial étant prises en compte ; ce qui allège d’une certaine manière la tâche du plaignant. Qu’à cela ne tienne, pour que la notion preuve prima facie ait un véritable sens, et pour autant que les parties sont censées fournir des renseignements pour collaborer à l’éclosion de la vérité, le Groupe spécial devrait limiter son examen aux preuves présentées lors des premières soumissions écrites. De la sorte, l’évaluation globale se limiterait aux 191

Le Pr. Ruiz Fabri avait déjà évoqué la possibilité d’un déséquilibre de la procédure du fait du renforcement des droits procéduraux du plaignant dans le système de règlement des différends de l’OMC, dans un article de 1997 consacré à l’étude du système de règlement des différends et intitulé « Le règlement des différends dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce », JDI, n° 3, pp. 724-725. Pour cet auteur, cette question reste une inconnue. En effet, s’« il n’existe plus de possibilité de blocage de la procédure », le problème reste cependant « de déterminer si la procédure est équilibrée ou si « le renforcement des droits procéduraux de la partie plaignante la déséquilibre trop » . L’auteur justifie ce renforcement des droits procéduraux du plaignant « par le fait qu’elle subit la mesure incriminée jusqu’au bout de la procédure ». Voir également dans le même sens, Y. Renouf, « Garantir les ‘droits de la défense’. Quelques remarques préliminaires sur la nécessité de développer les règles de procédures dans le règlement des différends de l’OMC », in SFDI, La réorganisation mondiale des échanges. Problèmes juridiques, Paris, Pedone, 1996, p. 302. 192 J. Cameron, S. J. Orava, op. cit., p. 235. Trois alternatives sont possibles selon ces auteurs: « (1) the evidence submitted in the complaining party’s first submission, (2) the evidence submitted after the conclusion of the first oral hearing, or (3) the evidence submitted during the entire proceeding ».

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mechanism for prima facie evidence is in danger of appearing as a simple technique at the Panel’s disposal allowing it to justify oriented decisions, on the basis of its judicial policy or even the wish to see one party lose.

x The autonomy of the Panel in the evidentiary matters This autonomy was expressed most clearly in the case in hand, when the Appellate Body responded to the Korean claim concerning the importance given to the national inquiry report by the Panel. Indeed, the Panel considered this report to be supplementary evidence, introduced by the EC, in support of their claim of breach of Article 4.2 of the Agreement on Safeguards. The Panel relied on this evidence to conclude that the Korean national determination concerning serious injury had not respected the conditions laid down in the Agreement on Safeguards. The Appellate Body responded to Korea’s argument that it had not wished to give such importance to this document, only having provided it for information purposes, by stating that once the document had been introduced into the Panel proceedings, it “was entitled to examine the Report and to consider its import for the whole case since Korea had presented it with its first written submission, even though Korea might not have submitted the OAI Report as evidence in its own defence” 193 . This pragmatic response by the Appellate Body has important legal consequences for the affirmation of the Panel’s powers in evidentiary matters and its autonomy with respect to the parties 194 . Yet again, this confirms a tendency in WTO case law having a clear impact on the configuration of proceedings 195 . Indeed, supporting the autonomy of Panels in evidentiary matters confirms their autonomy with respect to the parties and increases the judicial characteristics of the proceedings. It is hard to imagine judicial or quasi-judicial proceedings where the judge does not have this fundamental power. Moreover, by stating that, “>w@hatever may have been Korea's specific purpose in submitting the OAI Report to the Panel, Korea must 193

Appellate Body Report, para. 136. H. Ruiz Fabri, “Chronique du règlement des différends, 1999”, op. cit., pp. 408-409. 195 H. Ruiz Fabri, “Caractéristiques procédurales”, in S. Guinchard et al., Droit processuel. Droit commun et droit comparé du procès, Paris, Dalloz, 2ème éd., 2003, p. 808. 194

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preuves présentées à ce stade de la procédure, et donc serait une évaluation de la preuve prima facie et des éléments de preuve présentés pour la réfutation de celle-ci. Sans cette précaution, le mécanisme de la preuve prima facie risque d’apparaître uniquement comme une technique au service du Groupe spécial et lui permettant de légitimer des décisions orientées, en fonction de sa politique judiciaire, voire de la partie qu’il souhaiterait voir perdre. x

L’autonomie du Groupe spécial dans le traitement des preuves

Cette autonomie s’est exprimée de manière singulièrement claire dans l’affaire à l’étude. Il s’agissait pour l’Organe d’appel de réagir à une nouvelle allégation d’erreur coréenne portant cette fois-ci sur l’importance accordée par le Groupe spécial au rapport national d’enquête dans la procédure. Le Groupe spécial avait en effet considéré ce rapport comme un élément de preuve supplémentaire, apporté par les CE, au soutien de leur allégation de violation de l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes. Il s’était alors appuyé sur ce moyen de preuve pour conclure que les déterminations nationales coréennesconcernant le dommage grave n’avaient pas respecté les conditions posées par l’Accord sur les sauvegardes. À la Corée qui n’avait pas souhaité conférer un statut si important à ce document, prétendant ne l’avoir soumis qu’à titre indicatif, l’Organe d’appel rétorque que, dès lors que ce document avait été versé au dossier relatif à la procédure du Groupe spécial, « celui-ci était en droit de l’examiner et de mesurer son intérêt pour l’ensemble de l’affaire, puisque la Corée l’avait joint à sa première communication écrite, et ce même si ce pays ne l’avait pas invoqué comme élément de preuve dans sa propre défense » 193. Cette déclaration de l’Organe d’appel, empreinte de pragmatisme, a des implications juridiques très fortes qui vont dans le sens notamment de l’affirmation du pouvoir du Groupe spécial dans l’administration des preuves et de son autonomie à cet égard par rapport aux parties 194. Là aussi, il s’agit d’une tendance jurisprudentielle qui se confirme, avec un impact non négligeable sur la configuration de la procédure 195. En effet, affirmer l’autonomie des groupes spéciaux dans le traitement des preuves c’est postuler, comme on l’a vu, l’autonomie procédurale des groupes spéciaux par rapport aux parties ; cela contribue à accroître les caractéristiques juridictionnelles de la procédure. On ne peut imaginer une procédure juridictionnelle ou quasi-juridictionnelle où le juge ne jouirait pas de cette caractéristique fondamentale. Par ailleurs, en affirmant 193

Rapport de l’Organe d’appel, par. 136. H. Ruiz Fabri, « Chronique du règlement des différends, 1999 », op. cit., pp. 408-409. 195 H. Ruiz Fabri, « Caractéristiques procédurales », in S. Guinchard, et alt., Droit processuel. Droit commun et droit comparé du procès, Paris, Dalloz, 2ème éd., 2003, p. 808. 194

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have believed that it was useful, in respect of its case as respondent, to do so” 196 , the Appellate Body makes a watered down invitation to States to be coherent; this should lead them to make a careful selection of the documents and evidence they provide to Panels. Overall, is clear that, through this decision, “the Appellate Body has further consolidated the edifice of evidence rules, which seems to be a crucial question in dispute settlement” 197 .

Clarification of the legal regime of complaints x The degree of precision of the complaint: stepping back from the EC Bananas case law The Appellate Body’s normative action continued with clarification of the legal regime of complaints. The Korea – Dairy case provided further details concerning this regime, especially concerning the degree of precision needed. The first elements had already been laid down in the EC - Bananas case 198 . The relevant provision of the DSU is Article 6.2, which requires the complainant to provide “a brief summary of the legal basis of the complaint sufficient to present the problem clearly”, and to indicate the “specific measures at issue in order to clearly identify the issues, since this is the basis for the whole procedure” 199 . The requirement for sufficient clarity aims to “allow the defendant to prepare its defence, but also to keep the other Members informed” 200 ; which, as the Appellate Body has recognised, is a “requirement of due process”, and “fundamental to ensuring a fair and orderly conduct of dispute settlement proceedings” 201 . In order to satisfy this provision, the Bananas case law simply laid down minimum requirements, which were not

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Appellate Body Report, para. 136. H. Ruiz Fabri, “Chronique du règlement des différends, 1999”, op. cit., pp. 408-409. 198 EC - Bananas, Appellate Body Report, op. cit., paras 141 et seq. 199 H. Ruiz Fabri, “Chronique du règlement des différends, 1999”, op. cit., pp. 408-409. 200 H. Ruiz Fabri, “Caractéristiques procédurales”, op. cit., p. 806; D. Luff, Le droit de l’Organisation mondiale du commerce. Analyse critique, Bruxelles, Bruylant, 2004, pp. 806-812. 201 EC - Bananas, Appellate Body Report, op. cit., paras. 141-142; Thailand – H-Beams, Appellate Body Report, op. cit., para. 88. 197

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que, « [q]uel qu’ait été l’objectif précis de la Corée lorsqu’elle a communiqué le rapport de l’OAI au Groupe spécial, elle a dû penser qu’il était utile pour elle, en sa qualité de défendeur, de le faire » 196, l’Organe d’appel invite les Etats, certes de manière édulcorée, à faire preuve de cohérence avec euxmêmes. Cela devrait les inciter, en termes de stratégie procédurale, à bien sélectionner parmi les documents et éléments de preuve qu’ils communiquent aux groupes spéciaux. Au total en tout cas, on voit bien que, par cette décision, « l’Organe d’appel vient encore consolider l’édifice du droit de la preuve qui apparaît vraiment comme une question cruciale dans le règlement des différends » 197. La clarification du régime juridique de la plainte x

Le degré de précision de la plainte : relativisation de la jurisprudence CE – Bananes

L’œuvre normative de l’Organe d’appel s’est poursuivie par la clarification du régime juridique de la plainte. L’affaire Corée – Produits laitiers lui a ainsi permis de préciser davantage le régime de la plainte, en particulier le degré de précision de celle-ci. Il en avait du reste posé les premiers jalons dans l’affaire CE – Bananes 198. Rappelons que la disposition pertinente du Mémorandum d’accord relative au régime de la plainte est l’article 6:2. Ce texte exige du demandeur de fournir « un bref exposé du fondement juridique de la plainte qui doit être suffisant pour énoncer clairement le problème » et d’indiquer « les mesures spécifiques en cause pour qu’on identifie bien les prétentions, car cela va servir de base pour toute la suite » 199. Cette exigence de clarté suffisante a pour objectif principal de « permettre au défendeur de préparer sa défense en connaissance de cause, mais aussi aux autres Membres d’être informés » 200; ce qui est, selon les termes de l’Organe d’appel lui-même, une « prescription relative à la régularité de la procédure », et « fondamentale pour assurer un déroulement équitable et harmonieux des procédures de règlement des différends » 201. Pour la satisfaction de cette exigence, le rapport CE – Bananes s’était contenté de poser des prescriptions minimales et pas 196

Rapport de l’Organe d’appel, par. 136. H. Ruiz Fabri, « Chronique du règlement des différends, 1999 », op. cit., pp. 408-409. 198 CE – Bananes, Rapport de l’Organe d’appel, op. cit., par. 141 et s. 199 H. Ruiz Fabri, « Chronique du règlement des différends, 1999 », op. cit., pp. 408-409. 200 H. Ruiz Fabri, « Caractéristiques procédurales », op. cit., pp. 806 et s. ; D. Luff, Le droit de l’Organisation mondiale du commerce. Analyse critique, Bruxelles, Bruylant, 2004, pp. 806-812. 201 CE – Bananes, Rapport de l’Organe d’appel, op. cit., par. 141 et 142 ; Thaïlande – Poutres en H, Rapport de l’Organe d’appel, op. cit., par. 88. 197

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very “heavy” 202 . In particular, the Appellate Body found that providing a list of the provisions of WTO Agreements that are claimed to have been violated may be enough to satisfy the requirement 203 . This meant that Article 6.2 of the DSU establishes a sort of “minimum standard”, and that identifying the provisions concerned is enough to satisfy it 204 .

Although the EC - Bananas Report lays down the minimum standard of precision of the complaint, the Korea – Dairy report goes further, relying on the idea that such a minimum is not sufficient in cases where the provisions concerned create multiple obligations. The Appellate Body found, in particular, that simply identifying all of the provisions of an agreement that are claimed to have been violated is not sufficient, “where the articles listed establish not one single, distinct obligation, but rather multiple obligations” 205 . For example, “Articles 2, 4, 5 and 12 of the Agreement on Safeguards also have multiple paragraphs, most of which have at least one distinct obligation” 206 . In addition, “Article XIX of the GATT 1994 has three sections and a total of five paragraphs, each of which has at least one distinct obligation” 207 . The Appellate Body added that some agreements, such as the Agreement on Safeguards or the Antidumping Agreement, involve “a complex multi-phased process” 208 , each of which must “meet with certain legal requirements and comply with the legal standards set out in that Agreement” 209 , in order to show the importance of the point, since in such cases, simply listing the violated provisions could affect the capacity of the Member to defend itself during the proceedings 210 . Clearly, the issue here is the protection of defence rights; in 202

H. Ruiz Fabri, “L’appel dans le règlement des différends de l’OMC: trois ans après, quinze rapports plus tard”, RGDIP, 1999, Vol. 103, No 1, pp. 62 et seq. 203 EC – Bananas, Appellate Body Report, paras. 141s, India – Patents, Appellate Body Report, paras. 88 and 91 Guatemala – Cement, WT/DS60/AB/R, Appellate Body Report, 2 November 1998, paras. 69 and 70. 204 See, H. Ruiz Fabri, “L’appel dans le règlement des différends de l’OMC: trois ans après, quinze rapports plus tard”, op. cit., pp. 62 et seq. 205 Appellate Body Report, para. 124. 206 Ibid, para.129. 207 Idem. The same is true of Articles 2, 3 and 5 of the Antidumping Agreement, see for example, Thailand – Steel, Appellate Body Report, op. cit , especially at para 82. 208 Appelate Body Report, para.129. 209 Idem. 210 Appellate Body Report, paras. 126-127. See also EC – Computer Equipment, Appellate Body Report, op. cit., para. 70 and United States – Carbon Steel, Appellate Body Report, WT/DS213/AB, 28 November 2002, para. 130.

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véritablement « lourdes » 202. L’Organe d’appel avait notamment estimé qu’une liste des dispositions des accords de l’OMC dont la violation est alléguée pouvait être suffisante pour atteindre cet objectif 203. Cela revenait à considérer l’Article 6:2 du Mémorandum comme établissant en la matière une sorte de « standard minimum », l’identification des dispositions visées suffisant à satisfaire ce standard 204. Mais, si le rapport CE – Bananes fournit les conditions minimales de la précision de la plainte, le rapport Corée – Produits laitiers va plus loin, en partant de l’idée que ces conditions ne peuvent suffire si les dispositions violées établissent des obligations multiples. Selon l’Organe d’appel en effet, identifier toutes les dispositions d’un accord prétendument violées ne peut suffire, « par exemple, lorsque les articles énumérés n'établissent pas une seule obligation distincte, mais des obligations multiples » 205. Par exemple, « [l]es articles 2, 4, 5 et 12 de l'Accord sur les sauvegardes sont aussi composés de nombreux paragraphes, dont la plupart énoncent au moins une obligation distincte » 206. Pour sa part, « [l]’article XIX du GATT compte trois sections et cinq paragraphes au total, dont chacun énonce au moins une obligation distincte » 207. L’Organe d’appel a par ailleurs tenu à préciser que certains accords en particulier, tel l’Accord sur les sauvegardes ou l’Accord antidumping, mettent en œuvre « un processus complexe qui comporte de nombreuses phases » 208, chacune devant dès lors « satisfaire à certaines prescriptions juridiques et respecter les critères juridiques énoncés dans cet accord » 209, pour mieux montrer que cela a son importance, notamment en ce que la simple énumération de dispositions violées pourrait dans certains cas porter atteinte à la capacité d’un Membre de se défendre au cours d’une procédure 210. On voit bien, par cette affirmation, que l’enjeu ici est la protection 202

H. Ruiz Fabri, « L’appel dans le règlement des différends de l’OMC : trois ans après, quinze rapports plus tard », RGDIP, 1999, vol. 103, n° 1, pp. 62 et s. 203 CE – Bananes, Rapport de l’Organe d’appel, op. cit., par. 141 et s. ; Inde – Brevets, WT/DS50/AB/R, op. cit., par. 88 et 91 ; Guatemala – Enquête antidumping concernant le ciment de Portland en provenance du Mexique, WT/DS60/AB/R, 2 novembre 1998, par. 69 et 70. 204 H. Ruiz Fabri, « L’appel dans le règlement des différends de l’OMC: trois ans après, quinze rapports plus tard », op. cit., pp. 62 et s. 205 Rapport de l’Organe d’appel, par. 124. 206 Ibid., par. 129. 207 Idem. Il en va de même des articles 2, 3 et 5 de l’Accord antidumping. Voir à titre illustratif, Thaïlande – Poutres en H, Rapport de l’Organe d’appel, op. cit., spécialement par. 82. 208 Rapport de l’Organe d’appel, par.129. 209 Idem. 210 Rapport de l’Organe d’appel, par. 126-127. Voir aussi, CE – Matériels informatiques, Rapport de l’Organe d’appel, op. cit., par. 70 et Etats-Unis – Droits compensateurs sur certains produits plats en acier au carbone traité contre la corrosion en provenance d’Allemagne, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS213/AB, 28 novembre 2002, par. 130.

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order to optimise their respect, the Appellate Body suggested an eclectic approach to evaluating the degree of precision of a complaint. Thus, it considered that the sufficiency of the request for establishment of a Panel must be evaluated “on a case-by-case basis” 211 , i.e. “on the basis of the provision in question and the distinct obligations that it contains” 212 . This was the main contribution of the Korea – Dairy report on this question. Clearly, taking account of the complexity of the provisions in question when determining whether the complaint is sufficiently precise, so as not to breach defence rights, not only makes good sense, but contributes to good administration of justice, as compared with the previous simplistic, or even lax approach of the Panel. This “Lesson” is not only addressed to Panels, however; it is also for the complainant, which should take care to include all of the relevant rules contained in the Articles it relies on in its complaint. It will no longer be sufficient to list the Articles in question, especially “where the articles listed establish not one single, distinct obligation, but rather multiple obligations” 213 . The Appellate Body’s earlier case law - the Thailand – Steel Report - did, however, decide that this requirement may be relaxed where the request itself is sufficiently precise to allow the defendant party itself to determine the applicable Articles 214 .

211

Appellate Body Report, para. 127. E. Canal-Forgues, Le règlement des différends à l’OMC, Bruxelles, Bruylant, 2004, 2ème édition, 195 p., pp. 49-50. 213 Appellate Body Report, paras.120-131. If the rule in question explicitly refers to conditions set out in an annex to the WTO Agreement, it is not necessary to include the annex in the request for establishment of a Panel, since the defendant could not have made any error concerning its nature as a relevant source in the case. See, Korea – Measures affecting imports of fresh, chilled and frozen beef, Panel Report, WT/DS161/R and WT/DS169/R, 31 July 2000, paras. 43 et seq; Appellate Body Report, WT/DS161/AB/R and WT/DS169/AB/R, 11 December 2000, paras. 87 and 88. 214 See in this respect, D. Luff, op. cit., p. 812. See Thailand – Steel, para. 90, Appellate Body Report, op. cit., confirming the Panel Report on this point, WT/DS122/R, 28 September 2000, paras. 7.21, 7.22 and 7.36. However, in the same case, the Appellate Body overruled the Panel finding that an imprecise request should not be rejected since the scope of the complaint could be determined by the Defendant party, since many of the questions that were vague in the complaint had been dealt with in the national inquiry that led to the contested measure. The Appellate Body considered that one cannot “assume that the different questions raised in the course of an antidumping inquiry correspond to the claims a Member has chosen to present to the WTO as part of a dispute”, para. 94. See also, US – Carbon Steel, op. cit., paras. 130-133. 212

La jurisprudence de l’OMC

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des droits de la défense; et pour que celle-ci soit optimale, l’Organe d’appel préconise une approche éclectique dans l’appréciation du degré de précision d’une plainte. Aussi considère-t-il que le caractère suffisant de la demande d’établissement d’un groupe spécial doit être évalué « au cas par cas » 211, c’està-dire « selon les dispositions invoquées et en fonction des obligations distinctes que chacune d’entre elles peut comporter » 212. C’est le principal apport de l’affaire Corée – Produits laitiers sur cette question. Cette prise en compte de la complexité des dispositions en cause dans l’évaluation du caractère suffisant de la précision d’une plainte, afin de ne pas porter préjudice aux droits de la défense, est plus que du bon sens : c’est de la bonne administration de la justice, qui rompt avec l’approche simpliste, voire laxiste du Groupe spécial. La « leçon » ne concerne cependant pas que les groupes spéciaux. Elle vise aussi le plaignant qui, dans sa plainte, et par prudence serait-on tenté de dire, se devrait d’indiquer toutes les règles pertinentes contenues dans les articles concernés. Il ne suffira pas, en effet, « de mentionner uniquement le numéro de l’article de l’accord visé pour satisfaire à la condition de clarté, si l’article en question contient plusieurs règles de droit » 213. L’Organe d’appel a néanmoins considéré, dans sa jurisprudence ultérieure, en l’occurrence dans l’affaire Thaïlande – Poutres en H, que cette dernière exigence pouvait être assouplie « si l’exposé de la demande est lui-même suffisamment précis pour permettre à la partie défenderesse de déterminer elle-même les règles applicables » 214. 211

Rapport de l’Organe d’appel, par. 127. E. Canal-Forgues, Le règlement des différends à l’OMC, Bruxelles, Bruylant, 2004, 2ème édition, pp. 49-50. 213 Rapport de l’Organe d’appel, par. 120-131. Si la règle invoquée se réfère explicitement aux conditions contenues dans une annexe à un accord de l’OMC, il n’est pas nécessaire d’inclure cette annexe dans la demande d’établissement, la partie défenderesse n’ayant pas pu être induite en erreur sur son caractère de source pertinente dans l’affaire. Voir Corée – Mesures affectant les importations de viandes de bœuf fraîche, réfrigérée et congelée, Rapport du Groupe Spécial, WT/DS161/R, WT/DS169/R, 31 juillet 2000, par. 43 et s. et Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS161/AB/R, WT/DS169/AB/R, 11 décembre 2000, par. 87 et 88. 214 Voir en ce sens, D. Luff, op. cit., p. 812. Voir ainsi, Thaïlande – Poutres en H, op. cit., par. 90, confirmant sur ce point et Rapport du Groupe spécial dans la même affaire, WT/DS122/R, 28 sept embre 2000, par. 7.21, 7.22 et 7.36. En revanche, dans cette même affaire, l’Organe d’appel a infirmé le raisonnement du Groupe spécial qui avait jugé suffisante une demande d’établissement en soi imprécise, mais dont la portée pouvait d’après lui être définie par la partie défenderesse, puisque plusieurs des questions restées vagues dans la demande avait été soulevées devant les autorités chargées de l’enquête nationale ayant abouti à la mesure contestée. L’Organe d’appel a estimé que l’on ne peut pas « supposer que les différentes questions soulevées au cours d’une enquête antidumping correspondront aux allégations qu’un Membre choisit de présenter à l’OMC dans le cadre d’un différend » (par. 94). Voir aussi, Etats-Unis – Droits compensateurs sur certains produits plats en acier au carbone traité contre la corrosion en provenance d’Allemagne, WT/DS213/AB/R, 28 novembre 2002, par. 130-133. 212

Korea – Dairy

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The need for the Defendant to show that the lack of precision of the complaint affected its defence

This is the criterion for the Panel to decide whether it will censure the non-respect of the precision requirement. In this respect, it is clearly easier to allege imprecision in the complaint than to convince the Panel to censure it on this basis; yet this is a fundamental question in dispute settlement, which may affect the outcome of the case. It is easy to understand why Korea, despairing of its chances to win on the substantive issues, decided to plead that the lack of precision of the EC complaint stopped it from defending itself. However, the Appellate Body’s response was not up to its expectations. Indeed, on appeal, it was held that it is not enough for the defendant to claim non-respect of the precision requirement in limine litis and a negative effect on its capacity to defend itself, to obtain a Panel decision. On the contrary, it is also necessary for the party to show injury, i.e. prove that its capacity to defend itself was affected 215 , which Korea was unable to do in this case. At first glance, this does not seem to be an easy task, especially since the Report gives no indication of the way in which the defender may do so. Moreover, even if the defendant could provide proof, would the complainant, as defendant in this particular respect, be required to rebut the proof? If so, wouldn’t this slow down proceedings? If not, could the Panel be criticised for not respecting the contradictory nature of proceedings? These are important questions to which the future case law of the Appellate Body will undoubtedly clarify.

In any case, this approach by the Appellate Body shows the pragmatic side of the system, harking back to the GATT; but there are limits. Although the Appellate Body clearly wished to respect defence rights, it also limited the procedural claims this might inspire. This rigour should dissuade wastefully litigious States, especially those that do not take action in good faith and/or vexatious litigants. This places priority on considerations relating to effective 215

Appellate Body Report, para. 131.

Corée – Produits laitiers

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La nécessité pour le défendeur de démontrer que le manque de précision de la plainte l’a empêché de se défendre

C’est la question des conditions de censure du Groupe spécial pour nonrespect des critères de précision de la plainte. À ce propos, le moins qu’on puisse dire, c’est qu’alléguer l’imprécision d’une plainte est une chose, faire censurer le Groupe spécial sur le fondement de ce moyen en est une autre. Or, il s’agit d’une question fondamentale dans le règlement des différends, dont peut dépendre l’issue d’un litige. On comprend alors que la Corée ait voulu s’engouffrer dans cette brèche, en désespoir de cause, en plaidant que le caractère imprécis de la plainte des CE l’a empêchée de se défendre. Mais, la réponse de l’Organe d’appel ne fut pas à la hauteur de ses attentes. Selon le juge d’appel en effet, il ne suffit pas pour un défendeur d’exciper in limine litis le non-respect de l’exigence de précision de la plainte, avec effet préjudiciable sur sa capacité de se défendre, pour faire censurer le Groupe spécial, loin s’en faut… Il faut également que cette partie démontre un préjudice, et donc prouve que sa capacité de se défendre a été affectée 215, ce que la Corée n’a pas été capable de faire en l’espèce. De prime abord, cela ne semble pas tout à fait aisé, d’autant plus que le rapport ne donne aucune indication de la manière dont le défendeur doit s’y prendre. En outre, à supposer que le défendeur ait apporté une telle preuve, le plaignant, devenu défendeur à cette allégation particulière, aura-t-il l’obligation d’apporter la preuve contraire ? Si oui, cela ne risquerait-il pas d’alourdir la procédure ? Dans l’hypothèse contraire, ne sera-t-il pas reproché au Groupe spécial de porter atteinte au caractère contradictoire de la procédure ? Ce sont là des questions importantes auxquelles la jurisprudence ultérieure de l’Organe d’appel ne manquera sans doute pas d’apporter des éclaircissements. Quoi qu’il en soit, cette position de l’Organe d’appel renseigne sur le pragmatisme du système, ravivant ainsi le souvenir du GATT; et c’est là où on retrouve les verrous. Il est ainsi manifeste que si l’Organe d’appel se montre soucieux des droits de la défense, ce n’est pas sans encadrer l’invocation des exceptions de procédure qui peuvent s’en inspirer. Cette rigueur devrait pouvoir dissuader les Etats inutilement procéduriers, en particulier ceux qui n’engagent pas les procédures de bonne foi, et/ou les adeptes de procédés dilatoires. Cela donne aux considérations d’efficacité de la procédure une place prépondérante dans le règlement des différends de l’OMC, toute chose cohérente par ailleurs avec la politique judiciaire de l’ORD. C’est dire que la régularité de la procédure, malgré une invocation croissante qui témoigne de la 215

Rapport de l’Organe d’appel, par. 131.

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procedures in WTO dispute settlement, which is also coherent with DSB judicial policy. Thus, despite increasing references showing the judicial nature of the mechanism, procedural regularity is never envisaged per se. It is always linked to procedural efficiency, the aim of which is the effective settlement of disputes and not the perfection of procedural strategies, as the Appellate Body pointed out in the FSC case 216 . In that case, the Appellate Body found that “>t@he procedural rules >…@ are designed to promote, not the development of litigation techniques, but simply the fair, prompt and effective resolution of trade disputes ” 217 . By refusing to censure the Panel unless Korea was able to prove that it had suffered injury due to the manifestly imprecise complaint by the EC, the Appellate Body gave priority to procedural efficiency, as provided in the FSC case. Thus, although the failure to satisfy the precision requirement may clearly be contested before the Appellate Body, the procedure is strictly controlled and, under current case law, the Appellate Body avoids getting involved in sterile procedural battles, to ensure the effective settlement of disputes 218 . After the Bananas case, the Korea – Dairy case, confirms the weakness of the effective recourse to arguments based on the imprecision of the complaint.

2. Substantive issues The Korea – Dairy case gave the Appellate Body the opportunity to clarify its methodology for the implementation of certain provisions of the Agreement on Safeguards, in particular Articles 2.1, 5.1 and 12.2.

216 US – Tax treatment for Foreign Sales Corporations, Appellate Body Report, WT/DS108/1, 24 February 2000. 217 Ibid, para. 166. 218 H. Ruiz Fabri, “L’appel dans le règlement des différends de l’OMC: trois ans après, quinze rapports plus tard”, op. cit., p. 62. et seq. For example, the writer notes that in the EC – Computer Equipment, op. cit., “the Appellate Body did not accept the EC arguments that any complaint lodged against it specifies the specific OJEC reference of the community texts in question”. In US – Shrimps, Appellate Body Report, WT/DS58/AB/R, 12 October 1998, adopted on 6 November 1998, the Appellate Body rejected a claim based on a formal error in the appeal declaration, which was claimed to be too vague and superficial, by stating that the right to appeal is a new, important development that must be given “full meaning and effect”.

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juridictionnalisation du mécanisme de règlement des différends, n’est jamais envisagée per se. Elle est toujours arrimée à l’objectif d’efficacité d’une procédure dont le but n’est définitivement pas le perfectionnement des stratégies procédurales, mais le règlement effectif des litiges, ainsi que l’avait affirmé l’Organe d’appel dans l’affaire Etats-Unis – FSC 216. Dans cette affaire, l’Organe d’appel avait en effet considéré que « [l]es règles de procédure […] ont pour objet de promouvoir non pas la mise au point de techniques en matière de contentieux mais simplement le règlement équitable, rapide et efficace des différends commerciaux » 217. En refusant de censurer le Groupe spécial, sauf pour la Corée de démontrer avoir subi un préjudice du fait de la plainte manifestement imprécise des CE, l’Organe d’appel a privilégié l’efficacité de la procédure, s’inscrivant ainsi dans la lignée de l’affaire Etats-Unis – FSC. S’il peut donc paraître banal de dire que le manquement à l’exigence de clarté et de précision d’une plainte peut être contesté devant l’Organe d’appel, on voit bien que cette procédure est strictement encadrée, et qu’en l’état actuel de sa jurisprudence, l’Organe d’appel rechigne à s’embarquer dans des batailles procédurales stériles, privilégiant le règlement effectif des différends 218. Après l’affaire CE – Bananes, et maintenant l’affaire Corée – Produits laitiers, le sort des arguments fondés sur le caractère pas clair et imprécis de la demande d’établissement d’un groupe spécial s’inscrit donc toujours aussi en pointillés. 2. Sur le plan substantiel L’affaire Corée – Produits laitiers a donné à l’Organe d’appel l’occasion de préciser la méthodologie de mise en œuvre de certaines dispositions de l’Accord sur les sauvegardes. Les dispositions qui ont eu ce privilège sont l’article 2:1, l’article 5:1 et l’article 12:2.

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Etats-Unis – Traitement fiscal des « sociétés de vente à l’étranger », Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS108/1, 24 février 2000. 217 Ibid., par. 166. 218 H. Ruiz Fabri, « L’appel dans le règlement des différends de l’OMC: trois ans après, quinze rapports plus tard », op. cit., pp. 62 et s. Par exemple, l’auteur précise que dans l’affaire CE – Matériels informatiques, op. cit., « l’Organe d’appel n’a pas suivi la Communauté européenne qui aurait voulu qu’une plainte déposée contre elle précise la référence au JOCE des textes communautaires mis en cause ». Dans l’affaire Etats-Unis – Crevettes, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS58/AB/R, rapport du 12 octobre 1998 adopté le 6 novembre 1998, l’Organe d’appel a rejeté l’invocation d’un vice de forme contre la déclaration d’appel, vice résultant de son caractère vague et superficiel, en se prévalant du fait que le droit d’appel est un droit nouveau et important auquel il convient de donner « tout son sens et plein effet ».

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Korea – Dairy

Clarification of Article 2.1 of the Agreement on Safeguards

In the Korea – Dairy case, the Appellate Body indicated that the increase in imports must be the result of unforeseen developments. In order to understand the scope of this decision, it should be recalled that, before adopting a safeguard measure, a WTO Member State should normally conduct a national inquiry in order to draft a report showing that the increased imports caused serious injury to a national industry and that there was a causal relation between them. These conditions are set out in Article 2 of the Agreement on Safeguards. Relying on these summary guidelines, the Panel found that the Korean national determination complied with Article 2. To this end, it found that the language “as a result of unforeseen developments and of the effect of the obligations incurred >…@ including tariff concessions” in Article XIX added nothing concerning the conditions for adopting measures pursuant to this Article. Of course, the EC appealed against this finding, and the Appellate Body agreed, concluding that the Panel’s interpretation did not give full effect to all the provisions of Article XIX:1(a), rendering the first sentence redundant, thus applying the principle of effectiveness in treaty interpretation. Rejecting the Panel’s analysis, the Appellate Body relied on the rules of interpretation set out in the Vienna Convention on the law of treaties to conclude that the ordinary meaning of the language “as a result of unforeseen developments and of the effect of the obligations incurred >…@ including tariff concessions”, read in context and in light of the purpose and objectives of Article XIX of the GATT 1994 and the Agreement on Safeguards, required Members imposing safeguard measures to show that an unforeseen development had, in fact, led to increased imports which had, in turn, caused or threatened to cause serious injury to a national industry. This reasoning introduces a supplementary condition for the adoption of safeguard measures, based on the older Article XIX:1 of the GATT 1994 (the increase in imports must be the result of an unforeseen development) creating a direct de jure link between Article XIX of the GATT 1994 and the Agreement on Safeguards.

This articulation between Article XIX of the GATT 1994 and the Agreement on Safeguards, which truly resurrected Article XIX:1, was only made possible by the cumulative application of the WTO Agreements, based on the view that the WTO is an integrated system. Of course, the concept of

Corée – Produits laitiers

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La précision de la mise en œuvre de l’article 2:1 de l’Accord sur les sauvegardes L’Organe d’appel a affirmé dans l’affaire Corée – Produits laitiers que l’accroissement des importations doit être le résultat d’une évolution imprévue des circonstances. Pour bien comprendre la portée de cette décision, il convient de rappeler que, pour adopter une mesure de sauvegarde, les Etats Membres de l’OMC doivent normalement, à l’issue d’une enquête menée au niveau national et dont les résultats seront consignés dans un rapport, démontrer qu’un accroissement des importations a causé un dommage grave à une branche de production nationale, et un lien de causalité entre les deux. Ces conditions sont posées par l’article 2 de l’Accord sur les sauvegardes. Le Groupe spécial s’était basé sur cet énoncé, relativement sommaire, pour constater que les déterminations nationalescoréennes étaient conformes aux prescriptions de ladite disposition. Il est parvenu à cette conclusion au détour d’un raisonnement fondé sur l’idée que le membre de phrase, « par la suite de l’évolution imprévue des circonstances et par l’effet des engagements, y compris tarifaires » figurant dans l’article XIX ne précisait rien de plus quant aux conditions dans lesquelles des mesures pouvaient être appliquées au titre de cet article, au grand dam des CE qui ne manquèrent pas de faire appel. Elles furent bien inspirées en cela car l’Organe d’appel a, quant à lui, considéré que l’interprétation donnée par le Groupe spécial n’avait pas donné effet à tous les termes de l’article XIX:1 a) et avait rendu sa première phrase redondante, ce qui est une application du principe de l’effet utile dans l’interprétation des traités. Rejetant ainsi l’analyse du Groupe spécial, il a constaté, en se fondant en outre sur les règles d’interprétation contenues dans la Convention de Vienne sur le droit des traités, que le sens ordinaire de l’expression « par la suite de l’évolution imprévue des circonstances et par l’effet des engagements, y compris tarifaires », lue dans son contexte et à la lumière de l’objet et du but de l’article XIX du GATT de 1994 et de l’Accord sur les sauvegardes voulait qu’un Membre imposant une mesure de sauvegarde démontre, en fait, qu’une évolution inattendue de circonstances avait conduit à un accroissement des importations qui, à son tour, causait ou menaçait de causer un dommage grave à la branche de production nationale. En raisonnant de la sorte, l’Organe d’appel a ajouté une condition supplémentaire à l’adoption des mesures de sauvegarde tirée du vieil article XIX:1 du GATT de 1994  l’accroissement des importations doit être le résultat d’une évolution inattendue des circonstances  créant de jure un lien direct entre l’article XIX du GATT de 1994 et l’Accord sur les sauvegardes. Cette articulation entre l’article XIX du GATT de 1994 et l’Accord sur les sauvegardes constitue véritablement une résurrection de l’article XIX:1 du GATT de 1994, qui n’a été possible que par l’application cumulative des

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cumulative application is not new (it suffices to recall the Portland Cement Appellate Body Report 219 ); yet, in this case, it clearly led to tougher conditions for the adoption of safeguard measures, and may lead to tighter review of the compliance of national determinations with WTO law in this area. The resurrection of Article XIX of the GATT 1994 also results from, and illustrates the specific nature of, safeguard measures. In other words, the increase in imports must be the result of unforeseen developments because they are exceptional measures adopted in urgent situations. This means that only urgency, i.e. the need for the public authorities to parry a sudden disorganisation of the market due to massive, “brutal” imports of similar products, justifies safeguard measures. Such measures must be lifted as soon as the national industry is able to stand alone. Review of State practice concerning safeguard measures thus becomes tighter, in order to prevent abuse and neutralise protectionist temptations. This gives a strong indication of the Appellate Body’s intention to preserve the careful balance developed during the Uruguay Round, between the rights and obligations of WTO Members, which was not the case for the GATT.

Implementation of Article 5.1 of the Agreement on Safeguards. The Korea – Dairy case shows that the principle of proportionality intervenes in the application of safeguard measures. In other words, Members must only adopt safeguard measures to the extent necessary to satisfy the purposes of the Agreement on Safeguards. This is of great importance to avoid abuse in an extremely sensitive area, where the system allows exceptions to the sacrosanct principle of free trade in order to allow States to combat sudden disorganisation of their markets.

Yet the decisive contribution in this respect is the Appellate Body’s conclusion concerning the need to justify safeguard measures, and thus to provide a reasoned explanation of the choice of a particular measure. The report affirms that a State which uses such measures to protect itself need only justify measures which are so restrictive that they reduce import levels below the average of the last three representative years. Through this interpretative choice, 219

Guatemala – Cement, Appellate Body Report, op. cit. For a commentary of this case, see H. Ruiz Fabri, “Chronique du règlement des différends, 1996-1998”, JDI, 1999, Vol. 126, No 2, p. 503.

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accords de l’OMC, elle-même fondée sur l’idée que l’OMC est un système intégré. Certes, l’idée d’application cumulative n’est pas nouvelle, si on se réfère par exemple au rapport de l’Organe d’appel dans l’affaire Ciment de Portland 219; mais, en l’espèce, elle constitue incontestablement un durcissement des conditions d’adoption des mesures de sauvegarde, et risque de rendre encore plus rigoureux le contrôle de la conformité au droit de l’OMC des déterminations nationales en cette matière. La résurrection de l’article XIX du GATT de 1994 du GATT tient aussi à, et illustre la nature particulière des mesures de sauvegarde. En d’autres termes, si l’accroissement des importations doit être le résultat d’une évolution imprévue des circonstances, c’est parce qu’il s’agit de mesures exceptionnelles prises en situation d’urgence. C’est dire que seule l’urgence, c’est-à-dire la nécessité pour les pouvoirs publics de parer à une désorganisation subite du marché du fait d’importations massives et « brutales » de produits similaires., justifie des sauvegardes. De telles mesures doivent être levées aussitôt que la BPN en cause recouvre sa santé. L’étau se resserre ainsi sur les Etats, par un encadrement des mesures de sauvegardes pour prévenir sans doute les abus et donc neutraliser toutes les velléités protectionnistes. Cela en dit long sur la volonté de l’Organe d’appel de préserver l’équilibre soigneusement établi lors de l’Uruguay Round, entre les droits et obligations des Membres de l’OMC, qui n’était alors que le GATT. La mise en œuvre de l’article 5:1 de l’Accord sur les sauvegardes L’affaire Corée – Produits laitiers révèle que le principe de proportionnalité joue dans l’application des mesures de sauvegarde. Autrement dit, un Membre se doit d’appliquer une mesure de sauvegarde uniquement dans la mesure nécessaire pour remplir les objectifs de l’Accord sur les sauvegardes. Cela méritait d’être souligné, pour éviter des abus, dans un domaine très sensible où le système autorise des entorses au sacro-saint principe du libreéchange, afin de permettre aux Etats de combattre des désorganisations subites de leur marché. Mais, ce qui constitue véritablement un apport décisif ici, c’est la précision que l’Organe d’appel donne quant à la nécessité de motiver ou non des mesures de sauvegarde, et donc de fournir une explication circonstanciée quant au choix de la mesure appliquée. Le rapport affirme ainsi que l’Etat qui se protège par de telles mesures ne doit pas motiver sa mesure, sauf si cette dernière est si restrictive qu’elle ramène les quantités importées au-dessous de 219 Guatemala – Ciment, op. cit. Pour un commentaire de cette affaire, voir H. Ruiz Fabri, « Chronique du règlement des différends, 1996-1998 », JDI, 1999, vol. 126, n° 2, p. 503.

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the Appellate Body invited Panels to adopt a flexible approach to review of national determinations in safeguard matters. This goes to the validity of the measures, which the Appellate Body does not want to render too difficult. It illustrates the open nature of the system, even if the counterpart of this openness and flexibility is to limit the enthusiasm of States: it may be assumed that where no justification is given and the measure reduces imports below the average of the last three representative years, the Panel will not hesitate to conduct a de novo examination of the national determination and substitute its own view of the facts to that of the national authorities.

Implementation of Article 12.2 of the Agreement on Safeguards. The Appellate Body went on to provide important details relating to the implementation of Article 12.2 of the Agreement on Safeguards. This Article requires transparent application of safeguard measures, in the form of a “minimum notification requirement”. The Appellate Body found that, in order to comply with this provision, a Member must, at the very least, include “all pertinent information” concerning all the elements referred to in Article 12.2, as well as the factors set out in Article 4.2 of the Agreement on Safeguards, which must have been considered by the national authorities when conducting the inquiry concerning serious injury.

As concerns this last requirement, however, the Appellate Body recognised that the need to provide all the factors in Article 4.2 of the Agreement on Safeguards does not extend to communicating the entire contents of the inquiry report. This “measured transparency” sits well with the open logic of the system, and flexible review of respect for this obligation. It may, however, have perverse effects, and even encourage deviant behaviour, since nothing stops a State adopting safeguards to conduct a hurried inquiry to feed protectionist motives, knowing that Panel review of trade defence is generally deferential. Subject to this reserve, the report usefully recalls the notification obligation on States in the context of the Agreement on Safeguards - necessary in order to test their good faith in respect for their international engagements under the WTO Agreements - as well as their implementation. At this point it must be said that the Appellate Body’s interpretation of these Articles is not

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la moyenne des trois dernières années représentatives. Par ce choix d’interprétation, l’Organe d’appel invite les groupes spéciaux à faire preuve de souplesse dans le contrôle des déterminations nationales en matière de sauvegarde. C’est le bien-fondé de ces mesures qui est en cause ici et l’Organe d’appel ne veut pas rendre difficile leur adoption. Cela illustre le caractère ouvert du système, même si la contre-partie de cette ouverture, et plus généralement de cette souplesse, est de nature à limiter tout enthousiasme débordant de la part des Etats : on peut en effet supposer que si aucune justification n’est apportée, alors même que la mesure adoptée ramène les quantités importées au-dessous de la moyenne des trois dernières années représentatives, le Groupe spécial n’hésitera pas à procéder à un examen de novo de déterminations nationales, en substituant ainsi son appréciation des faits à celle de l’autorité nationale. La mise en œuvre de l’article 12:2 de l’Accord sur les sauvegardes L’Organe d’appel a ensuite donné des précisions importantes quant à la mise en œuvre de l’article 12:2 de l’Accord sur les sauvegardes. Cette disposition pose, sous forme de « prescription de notification minimale », l’exigence de transparence dans l’application des mesures de sauvegarde. Selon l’Organe d’appel, pour se conformer à cette exigence, un Membre doit au minimum, traiter dans sa notification au Comité des sauvegardes, de tous les éléments spécifiés à l’article 12:2 comme constituant « tous les renseignements pertinents », de même que les facteurs énumérés à l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes dont on sait qu’ils doivent être évalués par l’autorité nationale dans les enquêtes concernant le dommage grave. Pour ce qui est des éléments de preuve du dommage grave cependant, l’Organe d’appel relativise et considère que la nécessité de communiquer tous les facteurs énumérés à l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes n’emporte pas l’obligation de notifier toute la teneur du rapport d’enquête. C’est donc une transparence mesurée qui est prônée ici, qui cadre bien avec la logique d’ouverture du système, et donc de souplesse dans le contrôle du respect de cette obligation. Elle peut néanmoins avoir des effets pervers, notamment encourager des comportements déviants. Rien n’empêchera alors un Etat appliquant des sauvegardes de bâcler une enquête pour nourrir des desseins protectionnistes, sachant que le contrôle par les groupes spéciaux des défenses commerciales est généralement déférent. Sous cette réserve, le rapport a le mérite de rappeler l’obligation de notifier qui pèse sur les Etats dans le cadre de l’Accord sur les sauvegardes  nécessaire pour jauger leur bonne foi dans le respect des obligations internationales contractées dans le cadre de l’OMC , ainsi que la mise en œuvre de celles-ci. C’est le lieu de dire que l’interprétation

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purely decorative. In fact, its scope exceeds the case in hand and the Appellate Body clearly intends that this veritable vade-mecum on the use of safeguards will lead to better State implementation of their obligations under the Agreement on Safeguards, more consistent review by Panels of implementation of these obligations, and to a lesser, preventive extent, by the Committee on Safeguards. 3. As regards the division of powers The Korea –Dairy case also provides information on the division of powers between the Panel and the Appellate Body, and the way in which the Appellate Body protects the fact-finding prerogatives of the Panel. One of the most striking aspects is the Appellate Body’s refusal to overstep the Panel’s powers. Whenever one of the parties requested it to make conclusions concerning compliance, after having overruled the Panel’s findings on a specific point, the Appellate Body almost always rejected the request. Generally, it relied on Article 17.6 of the DSU, which defines the scope of its powers, but also on the fact that the Panel hadn’t made any factual findings concerning the issues raised on appeal and that the facts set out in its report were contested by the parties. In particular, the Appellate Body developed this argument for the EC request for a finding that Korea had not shown the existence of any “unforeseen developments” relevant to its safeguard measure before introducing it. Accordingly it concluded that it was not in a position to conduct legal reasoning or adopt any conclusion concerning Korea’s compliance with Article XIX of the GATT 1994 220 . The same approach was applied to the EC request for a finding that Korea had failed to comply with the second sentence of Article 5.1 of the Agreement on Safeguards, despite the fact that it had overruled the Panel on this point 221 . This implies, however, that in a case where such facts have indeed been included in the Panel’s file, the Appellate Body would be in a position to rely on the file in order to complete the Panel’s legal reasoning, as recognised by constant case law 222 . Yet again, the Korea – Dairy case provides an illustration: after having overruled the Panel’s finding concerning the compliance of Korea’s notification to the Committee on 220

Appellate Body Report, para. 92. Appellate Body Report, paras. 102-103. 222 See the following Appellate Body Reports: Canada – Periodicals, WT/DS31/AB/R, 30 June 1997, VI, A; EC – Poultry, WT/DS69/AB/R, 13 July 1998, paras. 157-171; United States – Shrimps, op.cit., paras. 123-124; Australia – Salmon, WT/DS18/AB/R, 20 October 1998, paras.118 et seq; Canada – Aircraft, WT/DS70/AB/RW, 21 July 2000, para. 43; EC – Asbestos, WT/DS135/AB/R, 12 March 2001, paras. 133 et seq.; United States – Lamb, op. cit., para. 172 et seq.; United States – Credit, WT/DS176/AB/R, 2 January 2002, paras. 342 et seq. 221

La jurisprudence de l’OMC

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donnée par l’Organe d’appel des articles ci-dessus énumérés n’est, évidemment pas décorative. En fait, sa portée excède l’affaire à l’étude et l’Organe d’appel escompte certainement de ce véritable vade-mecum de l’usage des sauvegardes une meilleure mise en œuvre par les Etats Membres de l’OMC de leurs obligations dans le cadre de l’Accord sur les sauvegardes, ainsi qu’un contrôle plus éclairé des groupes spéciaux et, dans une moindre mesure à titre préventif, du Comité des sauvegardes, de la manière dont cette mise en œuvre est réalisée. 3. Sur le plan de la répartition des compétences L’affaire Corée – Produits laitiers apporte enfin des enseignements du point de vue de la répartition des compétences entre le Groupe spécial et l’Organe d’appel, et de la manière dont l’Organe d’appel protège les prérogatives du Groupe spécial dans l’examen des faits. L’un de ses aspects les plus frappants est le refus de l’Organe d’appel d’empiéter sur le domaine du Groupe spécial. En effet, chaque fois que l’une des parties l’a invité à faire des constatations d’incompatibilité après avoir infirmé les conclusions du Groupe spécial sur un point, l’Organe d’appel a presque systématiquement opposé une fin de non-recevoir à cette demande. Il s’est en cela fondé principalement sur l’article 17:6 du Mémorandum qui détermine son champ de compétence, et subsidiairement, sur le fait que sur ces questions litigieuses, le Groupe spécial n’avait formulé aucune constatation de fait et que les faits consignés dans son rapport sur ces questions étaient contestés par les parties au différend. C’est cet argumentaire que l’Organe d’appel a développé s’agissant, par exemple, de la demande des CE tendant à ce qu’il constate que la Corée n’avait pas démontré l’existence d’une « évolution imprévue des circonstances » liée à sa mesure de sauvegarde et avant l’application de celle-ci, en foi de quoi il a constaté qu’il n’était pas en mesure de mener à bien le raisonnement juridique ni de formuler une constatation sur le point de savoir si la Corée s’était conformée aux dispositions de l’Article XIX du GATT de 1994 220. Il en a fait autant lorsque les CE lui ont demandé de constater que la Corée avait agi d’une manière incompatible avec la deuxième phrase de l’article 5:1 de l’Accord sur les sauvegardes, après avoir pourtant infirmé la constatation du Groupe spécial sur ce point 221. Cela implique, en revanche, que dans l’hypothèse inverse, où de tels faits seraient consignés dans le dossier du Groupe spécial, l’Organe d’appel pourrait éventuellement s’appuyer sur ce dossier pour compléter l’analyse juridique du Groupe spécial, d’après une jurisprudence constante 222. Là aussi, 220

Rapport de l’Organe d’appel, par. 92. Rapport de l’Organe d’appel, par. 102 et 103. 222 Voir les rapports de l’Organe d’appel suivants : Canada – Périodiques, WT/DS31/AB/R, 30 juin 1997, VI, A ; CE – Viande de volaille, WT/DS69/AB/R, 13 juillet 1998, par. 157-171 ; Etats221

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Korea – Dairy

Safeguards with the obligation to communicate “all pertinent information”, the Appellate Body was able conclude that Korea had failed to respect its obligations under Article 12.2 of the Agreement on Safeguards on the basis of the information in the case file 223 .

The Appellate Body’s refusal to stand in on the Panel’s ground clearly confirms that fact-finding is an exclusive power of the Panel, and that the Appellate Body’s role is limited to the legal issues and interpretation covered by the Panel Report. This approach also shows the Appellate Body’s will to protect the prerogatives of the Panel in fact-finding matters. This well-adjusted selfrestraint may also strengthen its status as a judicial body. The acquisition of legitimacy, which depends on the Appellate Body’s capacity to accomplish its mission, as revealed by Article 17.6, also depends on its capacity to “do away with” the rules laying down the respective powers in the dispute settlement system. Yet, even if completing the Panel’s reasoning on the basis of the facts set out in its file is justified by the need to find a positive solution to the dispute, it would appear to lead the Appellate Body to “flirt” with the facts. Moreover, by excluding any recourse for the parties, since appellate conclusions are not open to appeal, appellate fact-finding may raise due process issues.

The Appellate Body wore many hats in the Korea – Dairy case. Yet, whether as regulator (in evidentiary matters and concerning the specificity of the complaint), pedagogue (to facilitate implementation and/or review of State respect for obligations arising under the Agreement on Safeguards), or even as defender of the Panel’s fact-finding prerogatives, the aim was the same: strengthening the multilateral trade system. This was done with a certain style, in response to fundamental questions concerning the internal workings of the system that were difficult to separate, due to a constant search for an appropriate balance, measured rigor and persuasion. That is why the Korea – Dairy case will certainly mark WTO Law. It ushers in a new era in the working of the 223

See supra, p.154.

Corée – Produits laitiers

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l’affaire Corée – Produits laitiers en donne une illustration. En effet, après avoir infirmé la position du Groupe spécial suivant laquelle la notification adressée par la Corée au Comité de sauvegardes satisfaisait à l’obligation de communiquer « tous les renseignements pertinents », l’Organe d’appel n’est parvenu à la conclusion que la Corée avait agi de manière incompatible avec ses obligations au titre de l’article 12:2 de l’Accord sur les sauvegardes que sur la base des renseignements contenus dans le dossier du Groupe spécial 223. Ce refus de l’Organe d’appel d’empiéter sur le domaine du Groupe spécial confirme bien que l’examen des faits ressort de la compétence exclusive du Groupe spécial, l’Organe d’appel étant quant à lui cantonné aux questions de droit et interprétations juridiques couvertes par le rapport du Groupe spécial. Cette manière de faire illustre finalement la volonté de l’Organe d’appel de protéger les prérogatives du Groupe spécial en matière d’examen des faits. L’attitude de l’Organe d’appel, c’est-à-dire cette sorte d’auto-limitation qu’il pratique à souhait, pourrait en outre renforcer la légitimité de cette institution en tant que juridiction. L’acquisition de cette légitimité, qui doit être appréciée entre autres, à l’aune de l’aptitude de l’Organe d’appel à accomplir la mission qui est la sienne et dont l’article 17:6 révèle la teneur, dépendra aussi de sa faculté de « torpiller » ou non les règles de répartition des compétences du système de règlement des différends. Néanmoins, le fait de compléter l’analyse juridique du Groupe spécial sur la base des faits contenus dans son dossier, même s’il est justifiable par la nécessité de trouver une solution positive au différend, n’amène-t-il pas l’Organe d’appel à « flirter » avec les faits ? En outre, en privant les parties d’une voie de recours utile, l’appel, compte tenu justement de l’impossibilité de faire appel des positions de l’Organe d’appel, cela ne pose-t-il pas de problème du point de vue de la régularité de la procédure (due process) ? L’Organe d’appel a arboré plusieurs casquettes dans l’affaire Corée – Produits laitiers. Que ce soit comme régulateur (en matière de preuve ou de précision de la plainte), pédagogue (pour faciliter la mise en œuvre, et/ou le contrôle du respect par les Etats, des obligations qu’ils tiennent de l’Accord sur les sauvegardes), ou même comme protecteur des prérogatives du Groupe spécial dans l’examen des faits, l’objectif était le même : le renforcement du Unis – Crevettes, op. cit., par. 123-124 et s. ; Australie – Saumon, WT/DS18/AB/R, 20 octobre 1998, par.118 et s. ; Canada – Aéronefs civils. Recours du Brésil à l’Article 21:5 du Mémorandum d’accord, WT/DS70/AB/RW, 21 juillet 2000, par. 43; CE – Amiante, WT/DS135/AB/R, 12 mars 2001, par. 133 et s. ; Etats-Unis – Agneau, op. cit., par. 172 et s. et Etats-Unis – Article 211, Loi portant ouverture de crédits, WT/DS176/AB/R, 2 janvier 2002, par. 342 et s. 223 Voir supra, p.154.

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The Case-Law of the WTO

dispute settlement mechanism, which, now that it has come of age, fully assumes its responsibilities, appearing more than ever as the guardian of the multilateral trade system.

La jurisprudence de l’OMC

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système commercial multilatéral. Cet objectif a été atteint avec un brio certain, face à des questions d’importance fondamentale pour le fonctionnement du système mais difficiles à démêler, grâce à un souci permanent d’équilibre bien pensé, de rigueur mesurée et de persuasion. Voilà pourquoi l’affaire Corée – Produits laitiers marquera certainement le droit de l’OMC. Cette affaire inaugure une nouvelle ère dans le fonctionnement du mécanisme de règlement des différends, où celui-ci, arrivé à maturité, s’assume pleinement, apparaissant ainsi, plus que jamais, comme le gardien du système commercial multilatéral.

ARGENTINA – SAFEGUARD MEASURES ON IMPORTS OF FOOTWEAR

by

Vincent Tomkiewicz Lecturer in Law at the University of Nice Sophia Antipolis

ARGENTINE – MESURES DE SAUVEGARDE À L’IMPORTATION DE CHAUSSURES

par

Vincent Tomkiewicz Maître de Conférences à l’Université de Nice Sophia Antipolis

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The Case-Law of the WTO

SYNOPSIS AND REFERENCES OF THE CASE

Synopsis

This dispute concerned the imposition by Argentina of provisional and definitive safeguard measures on imports of footwear and followed on from the Argentina – Textiles case. In the latter, the Panel had decided not to examine the consistency of Argentina’s specific import duties on footwear with the WTO Agreement inasmuch as they had been repealed before the Panel was set up, and there was nothing to indicate that they would subsequently be reintroduced. However, further developments were to prove the Panel wrong in this respect. The European Communities thereupon asked the Panel to confirm the inconsistency of the new measures with the Agreement on Safeguards and with the GATT 1994. Even though it did not substantially modify the Panel report, the Appellate Body, in addition to making certain findings concerning the terms of reference and the basic rationale that a panel should provide, was able to clarify several important aspects of the Agreement on Safeguards, particularly as regards the conditions for imposing a safeguard measure.

Official source Panel Report: Argentina – Safeguard measures on imports of footwear, WT/DS121/R, 25 June 1999, 210 p. Appellate Body Report: Argentina – Safeguard measures on imports of footwear, WT/DS121/AB/R, 14 December 1999, 55 p. Parties Parties before the Panel Complainant: European Communities. Defendant: Argentina. Third parties: Brazil, United States, Indonesia, Paraguay and Uruguay. Parties to the appeal Appellant – Appellee: Argentina. Appellee – Appellant: European Communities. Third participants: Indonesia, United States

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SYNOPSIS ET REFERENCES DE L’AFFAIRE

Synopsis

Le présent différend concerne l’application par l’Argentine de mesures de sauvegardes provisoires et définitives à l’importation de chaussures et fait suite à l’affaire Argentine – Textiles. Dans cette dernière, le Groupe spécial avait décidé de ne pas examiner la compatibilité avec l’Accord sur l’OMC des droits spécifiques imposés sur les chaussures dans la mesure où ceux-ci avaient été supprimés avant l’établissement du Groupe spécial, et que rien ne prouvait que par la suite, ces droits d’importation spécifiques seraient rétablis. La suite des événements allait cependant donner tort au Groupe spécial quant à cette dernière constatation. Les Communautés européennes allaient dès lors demander au Groupe spécial de constater l’incompatibilité de ces nouvelles mesures avec l’Accord sur les sauvegardes ainsi qu’avec le GATT de 1994. Le rapport de l’Organe d’appel, même s’il ne modifie pas de manière substantielle le rapport du Groupe spécial, permet d’apporter, outre certaines constatations relatives au mandat et aux justifications fondamentales que doit fournir un groupe spécial, certaines précisions importantes quant à l’Accord sur les sauvegardes, notamment pour ce qui est des conditions relatives à l’imposition d’une mesure de sauvegarde.

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Argentine – Mesures de sauvegarde à l’importation de chaussures, WT/DS121/R, 25 juin 1999, 240 p. Rapport de l’Organe d’appel : Argentine – Mesures de sauvegarde à l’importation de chaussures, WT/DS121/AB/R, 14 décembre 1999, 64 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignant : Communautés européennes. Défendeur : Argentine. Tierces parties : Brésil, Etats-Unis, Indonésie, Paraguay et Uruguay. Parties à l’appel Appelant – Intimé : Argentine. Intimé – Appelant : Communautés européennes. Participants tiers : Indonésie, Etats-Unis.

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Argentina – Footwear

Composition of the Panel Chairman: John McNab; Members: Claudia Orozco, Laurence Wiedmer. Composition of the Appellate Body Presiding Member: James Bacchus; Members: Christopher Beeby, Mitsuo Matsushita. Bibliography Baracat E., “WTO Safeguards and Trade Liberalization: Lessons from the Argentine Footwear Case”, The Journal of World Investment & Trade, 2005, No 4, pp. 585-610. Gomula J., “Argentina: Safeguards Measures on Imports of Footwear (WT/DS121)”, The Global Community, 2003, No 1, pp. 503-519. Lee Y-S., “Critical Issues in the Application of the WTO Rules on Safeguards – In the Light of the Recent Panel Reports and the Appellate Body Decisions”, JWT, 2000, No 2, pp. 131-147. Ruiz Fabri H., “Chronique de règlement des différends de l’OMC”, JDI, 2000, pp. 416-419. Areas affected by the decision Terms of reference – Basic rationale – Scope of application of safeguard measure – Conditions for imposing a safeguard measure – Joint application of Agreements. Relevant articles Articles 2 and 4 of the Agreement on Safeguards. Article XIX of the GATT 1994. Article XXIX of the GATT 1994.

Argentine – Chaussures

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. Composition du Groupe spécial Président : John McNab ; Membres : Claudia Orozco, Laurence Wiedmer. Composition de la section de l’Organe d’appel Président : James Bacchus ; Membres : Christopher Beeby, Mitsuo Matsushita. Références bibliographiques Baracat E., « WTO Safeguards and Trade Liberalization : Lessons from the Argentine Footwear Case », The Journal of World Investment & Trade, 2005, n° 4, pp. 585-610. Gomula J., « Argentina : Safeguards Measures on Imports of Footwear (WT/DS121) », The Global Community, 2003, n° 1, pp. 503-519. Lee Y-S., « Critical Issues in the Application of the WTO Rules on Safeguards – In the Light of the Recent Panel Reports and the Appellate Body Decisions », JWT, 2000, n° 2, pp. 131-147. Ruiz Fabri H., « Chronique de règlement des différends de l’OMC », JDI, 2000, pp. 416-419. Domaines concernés par la décision Mandat – Justification fondamentale – Champ d’application de la mesure de sauvegarde – Conditions d’imposition d’une mesure de sauvegarde – Application conjointe d’Accords. Articles du GATT ou autres accords invoqués Articles 2 et 4 de l’Accord sur les sauvegardes. Article XIX du GATT 1994. Article XXIX du GATT 1994.

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The Case-Law of the WTO

I. THE FACTS OF THE CASE

Since 31 December 1993, Argentina had been maintaining minimum specific import duties (“DIEM”) on imports of certain footwear; these duties, which were originally supposed to expire after one year, were repeatedly extended. However, the duties were repealed on 14 February 1997, the very day on which, in response to a request from Argentina’s Chamber of the Footwear Industry submitted on 26 October 1996, the Argentina authorities initiated a safeguard investigation and imposed provisional measures in the form of minimum specific duties on imports of certain footwear. These measures were notified to the Committee on Safeguards in a communication dated 21 February 1997, a copy of the provisional duty resolution being transmitted to the Committee in a communication dated 5 March 1997. On 25 July 1997, Argentina notified the Committee on Safeguards of a determination of serious injury made by the National Foreign Trade Committee. On 1 September 1997, it notified the Committee of its intention to impose a definitive safeguard measure and, on 12 September, Argentina adopted Resolution No. 987/97 which imposed, effective 13 September, a definitive safeguard measure in the form of minimum specific duties on certain imports of footwear. On 26 September 1997, Argentina transmitted a copy of this Resolution to the Committee on Safeguards and on the same day the definitive safeguard measure was notified by Uruguay as pro tempore President of MERCOSUR. Resolution No. 987/97 was first modified by Resolution No. 512/98, published by Argentina on 28 April 1998, before being further modified by Resolution No. 1506/98, published on 26 November 1998. On 7 December 1998, the Argentina Secretariat of Industry, Commerce and Mines published Resolution No. 837/98 implementing Resolution No. 1506/98.

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I. FAITS A L’ORIGINE DU DIFFEREND

Depuis le 31 décembre 1993, l’Argentine maintenait des droits spécifiques minimaux (« DIEM ») sur les importations de certaines chaussures ; ces droits, qui devaient à l’origine venir à expiration au bout d’un délai d’un an, furent prorogés maintes et maintes fois. Ces droits furent cependant supprimés le 14 février 1997, le jour même où, suite à une demande de la Chambre d’industrie de la chaussure de l’Argentine présentée le 26 octobre 1996, les autorités argentines ont ouvert une enquête en matière de sauvegardes concernant les chaussures et imposé des mesures provisoires sous la forme de droits spécifiques minimaux sur les importations de certaines chaussures. Ces mesures ont été notifiées au Comité des sauvegardes dans une communication datée du 21 février 1997, la copie de la résolution portant imposition des droits provisoires lui ayant été transmise dans une communication datée du 5 mars 1997. Le 25 juillet 1997, l’Argentine notifiait au Comité des sauvegardes la détermination de l’existence d’un dommage grave établie par la Commission nationale du commerce extérieur. Le 1er septembre 1997, elle notifiait au même comité son intention d’appliquer une mesure de sauvegarde définitive et, le 12 septembre, l’Argentine adoptait la Résolution n°987/97 visant à imposer une mesure de sauvegarde définitive sous la forme de droits spécifiques minimaux sur certaines importations de chaussures. Cette résolution devait prendre effet le lendemain de son adoption. Le 26 septembre 1997, l’Argentine remettait au Comité des sauvegardes une copie de cette dernière résolution, et le même jour, la mesure de sauvegarde définitive était notifiée par l’Uruguay, Président pro tempore du MERCOSUR. La Résolution n°987/97 allait être modifiée une première fois par la Résolution n°512/98, publiée par l’Argentine le 28 avril 1998, avant de faire l’objet d’une nouvelle modification par le biais de la Résolution n°1506/98, publiée le 26 novembre 1998. Le 7 décembre 1998, le Secrétariat argentin à l’industrie, au commerce et aux mines publiait la Résolution n°837/98 portant application de la Résolution n°1506/98.

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Argentina – Footwear

II. CLAIMS OF THE PARTIES BEFORE THE PANEL

On 3 April 1998, the European Communities requested consultations with Argentina under Article XXII:1 of the GATT 1994 concerning the provisional and definitive safeguard measures applied to footwear imports by the Argentine authorities, in accordance with Article 4 of the Memorandum of Understanding on the Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes (DSU) and Article 14 of the Safeguards Agreement. The two Members held consultations on 24 April 1998 but failed to reach a mutually satisfactory solution. Accordingly, on 10 June 1998, pursuant to Article 6 of the DSU, the European Communities requested the establishment of a panel with standard terms of reference. At its meeting on 23 July 1998, the Dispute Settlement Body (DSB) established a panel, the parties agreeing that it should have standard terms of reference. The European Communities requested that the Panel should examine the matter and find that “Argentina has violated Articles 2.1, 4.2(a), 4.2(b), 4.2(c), 5.1, 6, 12.1 and 12.2 Agreement on Safeguard[s] and Article XIX:1(a) of GATT 1994” 1 . The Panel was constituted on 15 September 1998. Brazil, the United States, Indonesia, Paraguay and Uruguay reserved their rights to participate in the Panel proceedings as third participants. The Panel met with the parties on 30 November – 1 December 1998 and on 3 February 1999. It met with the third participants on 1 December 1998. The Panel submitted its interim report to the parties on 21 April 1999; on 10 May 1999, both parties submitted comments on the interim report, and Argentina requested that an interim review meeting be held. This meeting between the Panel and the parties took place on 20 May 1999. The Panel’s final report was submitted to the parties on 4 June 1999, and circulated to all Members of the WTO on 25 June 1999.

1

Panel Report, para. 3.1.

Argentine – Chaussures

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II. OBJETS DES DEMANDES DES PARTIES EN PREMIERE INSTANCE

Le 3 avril 1998, les Communautés européennes ont demandé l’ouverture de consultations avec l’Argentine au titre de l’article XXII:1 du GATT de 1994 au sujet des mesures de sauvegardes provisoires et définitives appliquées par les autorités argentines à l’importation de chaussures, conformément à l’article 4 du Mémorandum d’accord et à l’article 14 de l’Accord sur les sauvegardes. Les consultations qui ont eu lieu entre les deux Membres le 24 avril 1998 n’ayant pu aboutir, faute de solution mutuellement satisfaisante, les Communautés européennes ont dès lors, et ce conformément à l’article 6 du Mémorandum d’accord, demandé le 10 juin 1998 l’établissement d’un groupe spécial doté du mandat type. À sa réunion du 23 juillet 1998, l’ORD a établi un groupe spécial, les parties s’accordant sur le fait que le Groupe spécial serait doté du mandat type. Les Communautés européennes ont demandé que le Groupe spécial examine et constate que « l’Argentine agit en violation des articles 2:1, 4:2 a), 4:2 b), 4:2 c), 5:1, 6, 12:1 et 12:2 de l’Accord sur les sauvegardes et de l’article XIX:1 a) du GATT de 1994 » 1. Le Groupe spécial a été constitué le 15 septembre 1998. Le Brésil, les Etats-Unis, l’Indonésie, le Paraguay et l’Uruguay se sont réservés le droit de participer aux travaux du Groupe spécial en qualité de tierces parties. Le Groupe spécial s’est réuni avec les parties le 30 novembre et le 1er décembre 1998 ainsi que le 3 février 1999, la réunion avec les tierces parties ayant eu lieu le 1er décembre 1998. Le rapport intérimaire a été présenté aux parties le 21 avril 1999 ; le 10 mai 1999, les deux parties ont présenté des observations sur ce dernier et l’Argentine a demandé la tenue d’une réunion dans le cadre du réexamen intérimaire. Cette réunion entre le Groupe spécial et les parties s’est déroulée le 20 mai 1999. Le rapport final du Groupe spécial a été présenté aux parties le 4 juin 1999, et le 25 juin 1999 aux Membres de l’OMC.

1

Rapport du Groupe spécial, par. 3.1.

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The Case-Law of the WTO

III. CONCLUSIONS OF THE PANEL AND ISSUES APPEALED

“The Panel concludes that for the reasons outlined in this Report the definitive safeguard measure on footwear based on Argentina's investigation and determination is inconsistent with Articles 2 and 4 of the Agreement on Safeguards. We therefore conclude that there is nullification or impairment of the benefits accruing to the European Communities under the Agreement on Safeguards within the meaning of Article 3.8 of the DSU. The Panel recommends that the Dispute Settlement Body request Argentina to bring its measure into conformity with the Agreement on Safeguards” 2 .

Although most of the Panel’s findings concerning Article XIX of the GATT 1994 and “unforeseen developments”, as well as those relating to the Agreement on Safeguards which formed the crux of the problem, were appealed by the parties, some were not submitted to the Appellate Body. This applies, in particular, to the Panel’s findings concerning the terms of reference and the scope of the measures in dispute. The European Communities considered that the resolutions modifying the definitive safeguard measure fell within the Panel’s terms of reference 3 . The latter, basing its reasoning on various panel and Appellate Body reports 4 , considered that it was the actual substance of the provisional measures that was relevant for its terms of reference and that, accordingly, Argentina’s later resolutions, which merely modified the legal form of the initial safeguard measure, were included. Secondly, the Panel’s findings relating to the arguments concerning the notification requirements under Article 12 of the Agreement on Safeguards were not appealed either. The European Communities had claimed that Argentina had failed to notify all pertinent information concerning its serious injury and causation findings, as required under Article 12.1(b), and that by failing to notify the resolutions 2

Panel Report, paras. 9.1 and 9.2. More precisely, it was a question of whether subsequent modifications of a definitive measure that are not explicitly mentioned in the request for the establishment of a panel fall within Article 6.2 of the DSU, which states that “the specific measures at issue” must be indicated in that request. 4 In particular, the reports of the panel and the Appellate Body in European Communities – Bananas (WT/DS27/AB/R), the Appellate Body report in Guatemala – Cement I (WT/DS60/R), and the panel report in Japan - Film (WT/DS/44/R). 3

La jurisprudence de l’OMC

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III. CONCLUSIONS DU GROUPE SPECIAL ET QUESTIONS SOUMISES A L’APPEL

« Le Groupe spécial conclut que pour les raisons exposées dans le présent rapport, la mesure de sauvegarde définitive concernant les chaussures fondée sur l’enquête et la détermination de l’Argentine est incompatible avec les articles 2 et 4 de l’Accord sur les sauvegardes. Nous concluons par conséquent qu’il y a annulation ou réduction d’avantages résultant pour les Communautés européennes de l’Accord sur les sauvegardes au sens de l’article 3.8 du Mémorandum d’accord. Le Groupe spécial recommande que l’Organe de règlement des différends demande à l’Argentine de mettre sa mesure en conformité avec l’Accord sur les sauvegardes » 2. Si la majorité des constatations du Groupe spécial relatives à l’article XIX du GATT de 1994 et à l’« évolution imprévue des circonstances » , ainsi que celles relatives à l’Accord sur les sauvegardes, qui constituaient le nœud du problème, ont fait l’objet d’un appel par les parties, d’autres constatations n’ont par contre pas été soumises à l’Organe d’appel. Il s’agit en premier lieu des constatations faites par le Groupe spécial concernant le mandat et la portée des mesures en cause. Les Communautés européennes considéraient que les résolutions venues modifier la mesure de sauvegarde définitive relevaient du mandat du Groupe spécial 3. Celui-ci, s’appuyant dans son raisonnement sur différents rapports des groupes spéciaux et de l’Organe d’appel 4, a considéré que c’était la substance même des mesures provisoires qui était pertinente pour son mandat et que, dès lors, les résolutions ultérieures de l’Argentine, en venant simplement modifier la forme juridique de la mesure de sauvegarde initiale, y étaient englobées. En second lieu, les constatations du Groupe spécial relatives aux allégations concernant les prescriptions de notification au titre de l’article 12 de l’Accord sur les sauvegardes, n’ont, elles non plus, pas fait l’objet d’un appel. Les Communautés européennes avaient allégué que l’Argentine n’avait 2

Rapport du Groupe spécial, par. 9.1 et 9.2. Il s’agissait plus précisément de savoir si les modifications ultérieures d’une mesure définitive qui ne sont pas explicitement mentionnées dans la demande d’établissement d’un groupe spécial relèvent de l’article 6:2 du Mémorandum qui dit que « les mesures spécifiques en cause » doivent être indiquées dans cette demande. 4 En particulier les Rapports du Groupe spécial et de l’Organe d’appel, Communautés européennes – Bananes (WT/DS27/AB/R), le Rapport de l’Organe d’appel, Guatemala – Ciment (WT/DS60/AB/R), et le Rapport du Groupe spécial, Japon – Pellicules photographiques (WT/DS44/R). 3

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Argentina – Footwear

modifying the definitive safeguard measure, Argentina had violated the notification obligations of Article 12.1(c) and 12.2. As regards the first of these arguments, the Panel, having concluded that “Members are not required to notify the full detail of their investigations and findings” 5 , found that by notifying the full text of Decision No. 338 which, according to Argentina, constituted the published report on its serious injury finding, the latter had met the requirements applicable to notifications under the first and second paragraphs of Article 12. With respect to the second argument, the Panel noted that the only modifications of safeguard measures contemplated in the Agreement on Safeguards were those that made them less restrictive; the Agreement did not contemplate modifications that made them more restrictive and therefore did not contain any requirements for the notification of such modifications. The resolutions in question had made the safeguard measure more restrictive than at the time of its initial application. The Panel considered that the European Communities should have asked it to examine the question of substance posed by these later resolutions, but it had failed to do so. Consequently, “(w)here the situation at issue is primarily one of substance, i.e., modification of a measure in a way not foreseen by the Safeguards Agreement, we believe that we cannot address the alleged procedural violation concerning notification arising therefrom, as no explicit procedural obligation is foreseen” 6 . Therefore, the Panel could see no possibility for a ruling on the European Communities' claim. This was an unusual situation since, although the Panel justified its inability to address this question on the grounds that the complainant had not based its case on the right article, it would have been interesting to see how the Panel would have ruled on a point which, as the Panel itself acknowledged, is not even contemplated by the Safeguards Agreement 7 .

5

Panel Report, para. 8.300. Panel Report, para. 8.304. 7 The Appellate Body could perhaps have decided to examine the claim of the European Communities by considering that Article 7 formed part of the context of the provisions of Article 12 concerning notifications; however, the situation was exceptional inasmuch as the argument called for a ruling not simply on a point on which the text was silent but on a genuine legal vacuum. 6

Argentine – Chaussures

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pas notifié tous les renseignements pertinents relatifs à ses constatations de l’existence d’un dommage grave et d’un lien de causalité, comme l’exige l’article 12:1 b), et qu’en ne notifiant pas les résolutions qui sont venues modifier la mesure de sauvegarde définitive, l’Argentine n’avait pas satisfait à l’obligation de notification contenue aux articles 12:1 c) et 12:2. Concernant la première de ces allégations, le Groupe spécial, après avoir estimé que « les Membres ne sont pas tenus de notifier tout le détail de leurs enquêtes et constatations » 5, a considéré qu’en présentant en notification le texte intégral de la Décision n°338 qui, selon l’Argentine constitue le rapport publié sur sa constatation de l’existence d’un dommage grave, celle-ci avait satisfait aux prescriptions applicables aux notifications au titre de l’article 12:1 et 12:2. Concernant la deuxième allégation, le Groupe spécial a noté que les seules modifications de mesures de sauvegarde envisagées dans l’Accord sur les sauvegardes sont celles qui réduisent leur caractère restrictif ; l’accord n’envisage pas les modifications qui accroissent le caractère restrictif et ne comporte donc pas de prescription de notification pour de telles modifications. Or, les résolutions en cause avaient rendu la mesure de sauvegarde plus restrictive qu’au moment de son application initiale. Le Groupe spécial a considéré que les Communautés européennes auraient dû le saisir à propos de la question de fond que posait ces résolutions ultérieures, ce qu’elles n’ont pas fait. En conséquence, « [l]orsque la situation en cause est essentiellement une question de fond, à savoir la modification d’une mesure d’une façon non prévue par l’Accord sur les sauvegardes, nous pensons que nous ne pouvons pas examiner la violation procédurale alléguée concernant la notification qui en découle, car aucune obligation procédurale explicite n’est prévue » 6. Dès lors, le Groupe spécial s’est trouvé dans l’impossibilité de répondre à l’allégation des Communautés européennes. On trouve ici une situation peu banale car, si le Groupe spécial justifie son impossibilité de statuer sur cette question par le fait que le plaignant ne l’avait pas saisi sur la base du bon article, il aurait été curieux de voir de quelle manière le Groupe spécial se serait prononcé sur un point qui n’est, comme il l’a lui même reconnu, même pas envisagé au sein de l’Accord sur les sauvegardes 7. Il n’empêche qu’il est étrange, vu l’importance

5

Rapport du Groupe spécial, par. 8.300. Rapport du Groupe spécial, par. 8.304. 7 L’Organe d’appel aurait peut-être décidé d’examiner l’allégation des Communautés européennes en considérant que l’article 7 faisait partie du contexte des dispositions de l’article 12 relatives aux notifications ; il faut toutefois insister ici sur la particularité de cette situation car la présente allégation n’appelait pas simplement à se prononcer sur un silence du texte, mais sur un réel vide juridique. 6

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The Case-Law of the WTO

Nevertheless, it is strange, considering the importance of the right to information of Members and parties to disputes 8 , to find that the negotiators did not make express provision for the notification of new stricter modifications of safeguard measures, although the Agreement does take into account the possibility of later modifications that make the measures less restrictive. On 15 September 1999, Argentina notified the DSB of its intention to appeal certain points of law covered by the Panel report and certain of the Panel’s interpretations of the law and filed an appellant communication on 27 September 1999. On 30 September 1999, the European Communities filed its own appellant’s submission. On 11 October 1999, Argentina and the European Communities each filed an appellee’s submission, while Indonesia and the United States each filed a third participant’s submission.

Paraguay wanted to “participate passively” in the oral hearing held in connection with this appeal and, on 19 and 25 October 1999, sent the Appellate Body letters indicating its interest. On 26 October, none of the interested parties having objected to Paraguay’s participation on a “passive” basis, the Appellate Body informed Paraguay, the participants and third participants that, having regard to the provisions of Articles 10.2 and 17.4 of the DSU, as well as the provisions of Rules 24 and 27 of the Working Procedures, Paraguay would be allowed to attend the oral hearing as a “passive observer” 9 . The oral hearing in the appeal was held on 29 October 1999. The following issues were raised in the appeal: “a)

whether the Panel exceeded its terms of reference in its consideration of Article 3 of the Agreement on Safeguards;

b)

whether the Panel erred: in concluding that ‘safeguard investigations conducted and safeguard measures imposed after the entry into force of

8 This is the subject of numerous provisions in the WTO Agreements and has been dealt with by the Appellate Body in a series of reports. See the Appellate Body report in European Communities – Poultry (WT/DS69/AB/R) with regard to Article X concerning the publication by Members of laws, regulations and judicial decisions and administrative rulings, the report in Korea – Dairy (WT/DS98/AB/R) with regard to Article 12.2 of the Safeguards Agreement concerning notifications and the report in Japan – Agricultural Products II (WT/DS76/AB/R) concerning Article 7 and paragraph 1 of Annex B of the SPS Agreement concerning the obligation to publish applicable to Members adopting or changing SPS measures. 9 Appellate Body Report, para. 7.

La jurisprudence de l’OMC

168

du droit à information des Membres et des parties aux différends 8, de voir que les négociateurs n’avaient pas expressément prévu de dispositions relatives à la notification de nouvelles modifications plus rigoureuse des mesures de sauvegardes, alors que l’hypothèse des modifications ultérieures réduisant le caractère restrictif a été pris en compte dans l’Accord sur les sauvegardes. Le 15 septembre 1999, l’Argentine a notifié à l’ORD son intention de faire appel de certaines questions de droit couvertes par le rapport du Groupe spécial et de certaines interprétations de droit données par celui-ci et a déposé une communication en tant qu’appelant le 27 septembre 1999. Le 30 septembre 1999, les Communautés européennes ont déposé leur propre communication en tant qu’appelant. Le 11 octobre 1999, l’Argentine et les Communautés européennes ont déposé des communications en tant qu’intimés, l’Indonésie et les Etats-Unis présentant quant à eux des communications en tant que participants tiers. Le Paraguay a désiré « participer passivement » à l’audience tenue dans le cadre de cet appel et a transmis, les 19 et 25 octobre 1999, deux lettres à l’Organe d’appel l’informant de son souhait. Le 26 octobre, dans la mesure où aucune des parties intéressées n’avait émis d’objection concernant cette participation « passive » du Paraguay, l’Organe d’appel a informé ce dernier, ainsi que les participants et participants tiers que, compte tenu des dispositions des articles 10:2 et 17:4 du Mémorandum d’accord et des règles 24 et 27 des Procédures de travail, le Paraguay serait autorisé à assister à l’audience en tant qu’« observateur passif » 9. L’audience en appel a eu lieu le 29 octobre 1999. Les questions suivantes ont été soulevées en appel : « a)

b)

8

si le Groupe spécial a outrepassé son mandat en examinant l’article 3 de l’Accord sur les sauvegardes ; si le Groupe spécial a commis une erreur : en concluant que ‘les enquêtes en matière de sauvegarde conduites et les mesures de sauvegardes imposées après l’entrée en vigueur des Accords de

Ce point fait l’objet de nombreuses dispositions au sein des Accords OMC et a été consacré par l’Organe d’appel dans de nombreux rapports. Voir Communautés européennes – Viande de Volaille, WT/DS69/AB/R, s’agissant de l’article X relatif à la publication par les Membres des lois, règlement et décisions judiciaires et administratives ; Corée – Produits laitiers s’agissant de l’article 12:2 de l’Accord sur les sauvegardes relatifs aux notifications ; et Japon – Produits agricoles, op. cit., à propos de l’article 7 et du paragraphe 1 de l’annexe B de l’Accord SPS concernant l’obligation de publication qui s’applique aux Membres adoptant ou modifiant des mesures SPS. 9 Rapport de l’Organe d’appel, par. 7.

Argentina – Footwear

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the WTO agreements which meet the requirements of the new Safeguards Agreement satisfy the requirements of Article XIX of GATT’; in its consequent refusal to consider the EC's claims under Article XIX of the GATT 1994; and in its conclusion that the phrase ‘as a result of unforeseen developments’ in Article XIX:1(a) of the GATT 1994 was ‘expressly omitted’ from the Agreement on Safeguards and, therefore, has no relevance for a safeguard measure imposed under the Agreement on Safeguards;

c)

whether the Panel erred in its interpretation and application of Article 2 of the Agreement on Safeguards and Article XXIV of the GATT 1994 as these provisions relate to the application of the safeguard measure at issue in this case;

d)

whether the Panel: enunciated and applied the correct standard of review in this case; erred in its interpretation and application of the conditions for imposing a safeguard measure set forth in Articles 2 and 4 of the Agreement on Safeguards, in particular, increased imports, serious injury and causation; and set out a ‘basic rationale’ for its findings as required by Article 12.7 of the DSU” 10 .

10

Appellate Body Report, para. 70.

Argentine – Chaussures

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l’OMC, qui satisfont aux prescriptions du nouvel Accord sur les sauvegardes satisfont aux prescriptions de l’article XIX du GATT’ ; en refusant en conséquence d’examiner les allégations formulées par les Communautés européennes au titre de l’article XIX du GATT de 1994 ; et en concluant que le membre de phrase ‘par suite de l’évolution imprévue des circonstances’ figurant à l’article XIX:1 a) du GATT de 1994 avait été ‘expressément omis’ dans l’Accord sur les sauvegardes et, par conséquent, n’était pas pertinent pour une mesure de sauvegarde imposée au titre de l’Accord sur les sauvegardes ; c)

si le Groupe spécial a commis une erreur dans son interprétation et son application de l’article 2 de l’Accord sur les sauvegardes et de l’article XXIV du GATT de 1994, dans la mesure où ces dispositions sont en rapport avec l’application de la mesure de sauvegarde en cause dans la présente affaire ;

d)

si le Groupe spécial : a énoncé et appliqué le critère d’examen approprié en l’espèce ; commis une erreur dans son interprétation et son application des conditions régissant l’imposition d’une mesure de sauvegarde énoncées aux articles 2 et 4 de l’Accord sur les sauvegardes, en particulier accroissement des importations, dommage grave et lien de causalité ; et exposé une ‘justification fondamentale’ de ses constatations, comme l’exige l’article 12:7 du Mémorandum d’accord » 10.

10

Rapport de l’Organe d’appel, par. 70.

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The Case-Law of the WTO

IV. REASONING OF THE APPELLATE BODY

1. Terms of Reference According to Argentina, the Panel violated Article 7.2 of the DSU and exceeded its jurisdiction by not only considering but also relying on alleged violations of Article 3 of the Agreement on Safeguards, even though the European Communities’ request for the establishment of a panel mentioned alleged violations of only Articles 2 and 4 of that Agreement. After recalling the contents of Articles 4.2(c) and 3, the Appellate Body noted that none of the Panel’s references constituted a legal finding or conclusion regarding Article 3; the references by the Panel to Article 3 were made only in conjunction with its reasoning and findings relating to Article 4.2(c) or in support of its reasoning on that article. For the Appellate Body, the very terms of Article 3 were expressly incorporated in Article 4.2 of the Agreement on Safeguards and, thus, “we find it difficult to see how a panel could examine whether a Member had complied with Article 4.2(c) without also referring to the provisions of Article 3 of the Agreement on Safeguards” 11 . Moreover, the Appellate Body considered that for the Panel to make an “objective assessment of the matter”, as required by Article 11 of the DSU, it had to be able to refer in its reasoning to provisions other than those specifically cited by the parties. The Appellate Body concluded that, in referring to the provisions of Article 3 of the Agreement on Safeguards, the Panel had not exceeded its terms of reference and that, on the contrary, it had been obliged to do so by the terms of Article 4.2(c). 2. Article XIX of the GATT 1994 and sunforeseen developmentss After rehearsing the relevant arguments of the European Communities, the Appellate Body recalled the Panel’s observations concerning the relationship between Article XIX of the GATT 1994 and the Agreement on Safeguards, which the Panel had finally concluded should be considered in conjunction. The Appellate Body decided that it must first rule on this finding by the Panel before it could proceed to examine whether the clause “as a result of unforeseen developments and of the effect of the 11

Appellate Body Report, para. 74.

La jurisprudence de l’OMC

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IV. RAISONNEMENT DE L’ORGANE D’APPEL

1. Mandat Selon l’Argentine, le Groupe spécial a violé l’article 7:2 du Mémorandum d’accord et a outrepassé son mandat en examinant et en se fondant sur des allégations de violation de l’article 3 de l’Accord sur les sauvegardes, alors que la demande d’établissement d’un groupe spécial présentée par les Communautés européennes ne comportait que des allégations de violation des articles 2 et 4 de cet accord. Après avoir rappelé le contenu des articles 4:2 c) et 3, l’Organe d’appel indique qu’aucune des constatations formulées par le Groupe spécial ne constitue une constatation ou une conclusion juridique relative à l’article 3 ; les mentions à l’article 3 n’ont été faites par le Groupe spécial que dans le cadre de son raisonnement et de ses constatations au titre de l’article 4:2 c) ou pour appuyer son raisonnement relatif à cet article. Pour l’Organe d’appel, les dispositions de l’article 3 sont expressément inclues dans l’article 4:2 de l’Accord sur les sauvegardes et dès lors, « [n]ous voyons donc difficilement comment un groupe spécial pourrait examiner si un Membre s’est conformé à l’article 4:2 c) sans se référer aussi aux dispositions de l’article 3 de l’Accord sur les sauvegardes » 11. De plus, l’Organe d’appel estime que pour que le Groupe spécial effectue une « évaluation objective de la question », comme exigé à l’article 11 du Mémorandum d’accord, il doit être à même de se référer dans son raisonnement à d’autres dispositions que celles simplement citées par les parties. L’Organe d’appel conclut donc que le Groupe spécial, en se référant aux dispositions de l’article 3 de l’Accord sur les sauvegardes, n’a pas outrepassé son mandat et qu’au contraire, il y était obligé, compte tenu des termes de l’article 4:2. 2. L’article XIX du GATT de 1994 et l’« évolution imprévue des circonstances » L’Organe d’appel, après avoir indiqué les allégations soulevées par les Communautés européennes sur ce point, rappelle les constatations du Groupe spécial concernant le rapport entre l’article XIX du GATT de 1994 et l’Accord sur les sauvegardes, qui, au terme du raisonnement du Groupe spécial, avaient été considéré comme d’application conjointe. Ce rappel effectué par l’Organe d’appel lui semble nécessaire car il considère qu’il devra se prononcer en premier lieu sur cette constatation du Groupe spécial, avant d’examiner si la 11

Rapport de l’Organe d’appel, par. 74.

171

Argentina – Footwear

obligations incurred by a contracting party under this Agreement, including tariff concessions (…)” in Article XIX:1(a) of the GATT 1994 continued to have any meaning and legal effect. The Appellate Body began its examination of the relationship between the Agreement on Safeguards and Article XIX of the GATT 1994 by citing the relevant parts of Article II of the WTO Agreement, and more particularly paragraphs 2 and 4. After noting that the GATT 1994 was “legally distinct” from the GATT 1947, the Appellate Body declared that the GATT 1994 and the Agreement on Safeguards were “integral parts” of the same treaty, that their provisions were all provisions of one treaty, namely the WTO Agreement, and that, consequently, as the Panel had stated, “Article XIX of GATT and the Safeguards Agreement must a fortiori be read as representing an inseparable package of rights and disciplines which have to be considered in conjunction”12 . The Appellate Body pointed out, however, that in accordance with the well-established principle whereby a treaty interpreter must read all the applicable provisions of a treaty in a way that gives meaning to all of them, “an appropriate reading of this ‘inseparable package of rights and disciplines’ must, accordingly, be one that gives meaning to all the relevant provisions of these two equally binding agreements” 13 . With respect to Articles 1 and 11.1(a) of the Agreement on Safeguards, which deal specifically with the relationship between that Agreement and Article XIX of the GATT 1994 within the general context of the WTO Agreement, the Appellate Body concluded that any safeguard measure imposed after the entry into force of the WTO Agreement must comply with the provisions of both Article XIX of the GATT 1994 and those of the Agreement on Safeguards. It therefore went on to examine the claim of the European Communities that the clause “as a result of unforeseen developments and of the effect of the obligations incurred by a contracting party under this Agreement, including tariff concessions (…)” in Article XIX:1(a) of the GATT 1994 was a requirement that had to be satisfied in order for a safeguard measure to be imposed. On comparing this provision with Article 2.1 of the Agreement on Safeguards, which also sets out the conditions for applying a safeguard measure under the WTO Agreement, the Appellate Body found that the clause in question did not feature in the latter article. Whereas the Panel had considered that the “express omission” of the criterion of unforeseen developments meant that the phrase had no meaning, it was the view of the Appellate Body that, in reaching this conclusion, “the Panel failed to give meaning and legal effect to all the relevant terms of the WTO Agreement, 12 13

Panel Report, para. 8.58. Appellate Body Report, para. 81.

Argentine – Chaussures

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clause de l’article XIX:1 a) du GATT de 1994 suivant laquelle « par la suite de l’évolution imprévue des circonstances et par l’effet des engagements, y compris les concessions tarifaires, qu’un Membre a assumés en vertu du présent Accord […] » a toujours un sens et un effet juridique. Concernant l’examen du rapport entre l’Accord sur les sauvegardes et l’article XIX du GATT de 1994, l’Organe d’appel commence par citer les parties pertinentes de l’article II de l’Accord sur l’OMC, et plus précisément les paragraphes 2 et 4. Après avoir indiqué que le GATT de 1994 est « juridiquement distinct » du GATT de 1947, l’Organe d’appel précise que le GATT de 1994 et l’Accord sur les sauvegardes font « partie intégrante » du même traité, que leurs dispositions sont celles d’un seul et même traité, l’Accord sur l’OMC, et qu’en conséquence, comme le Groupe spécial l’avait indiqué, « l’article XIX du GATT et l’Accord sur les sauvegardes >devaient@ a fortiori être vus comme représentant un ensemble indissociable de droits et de disciplines qui >devaient@ être considérés conjointement » 12. L’Organe d’appel précise cependant qu’en vertu du principe désormais bien établi suivant lequel celui qui interprète un traité doit lire toutes les dispositions du traité de façon à toute leur donner un sens, « une lecture appropriée de cet ‘nsemble indissociable de droits et de disciplines’ doit en conséquence donner un sens à toutes les dispositions pertinentes de ces deux accords également contraignants » 13. Au regard des articles premier et 11:1 a) de l’Accord sur les sauvegardes, qui traitent spécifiquement du rapport entre ce dernier accord et l’article XIX du GATT de 1994 au sein de l’Accord sur l’OMC, l’Organe d’appel conclut qu’une mesure de sauvegarde prise après l’entrée en vigueur de l’Accord sur l’OMC doit respecter tant les dispositions de l’article XIX du GATT de 1994 que celles de l’Accord sur les sauvegardes. Dès lors, il examine si l’allégation des Communautés européennes selon laquelle la clause de l’article XIX:1 a) du GATT de 1994 qui énonce que « par suite de l’évolution imprévue des circonstances et par l’effet des engagements, y compris les concessions tarifaires, qu’un Membre a assumés en vertu du présent Accord […] » est une condition à remplir pour qu’une mesure de sauvegarde puisse être imposée. Comparant cette disposition à l’article 2:1 de l’Accord sur les sauvegardes, lui aussi relatif aux conditions nécessaires pour qu’une mesure de sauvegarde puisse être appliquée dans le cadre de l’OMC, l’Organe d’appel constate que la clause en question ne figure pas dans ce dernier article. Alors que le Groupe spécial avait considéré que l’« omission expresse » du critère de l’évolution imprévue des circonstances lui ôtait son sens, l’Organe d’appel estime qu’en agissant ainsi, « le Groupe spécial n’a pas donné de sens et d’effet 12 13

Rapport du Groupe spécial, par. 8.58. Rapport de l’Organe d’appel, par. 81.

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The Case-Law of the WTO

contrary to the principle of effectiveness (ut res magis valeat quam pereat) in the interpretation of treaties” 14 . For the Appellate Body, if the Uruguay Round negotiators had intended expressly to omit this criterion from Article 2 .1, they could have said so. However, they did not. It was the negotiators' intention that the provisions of Articles XIX of the GATT 1994 and 2.1 of the Agreement on Safeguards would apply cumulatively “in order to give meaning, by giving legal effect, to all the applicable provisions relating to safeguard measures” 15 . The Appellate Body then considered what meaning should be given to the clause in Article XIX:1(a) of the GATT 1994, and accordingly proceeded to examine the ordinary meaning of the words, in their context and in the light of the object and purpose of Article XIX. As far as the ordinary meaning of the individual words is concerned, it relied on the dictionary definitions. With respect to the immediate context, it considered that Article XIX:1(a) was directly related to the second clause in that paragraph which enunciates the three conditions for the application of safeguard measures and that there was therefore “a logical connection between the circumstances described in the first clause – ‘as a result of unforeseen developments and of the effect of the obligations incurred by a Member under this Agreement, including tariff concessions …’ – and the conditions set forth in the second clause of Article XIX:1(a) for the imposition of a safeguard measure” 16 . Moreover, it found that its reading was supported not only by the context of these provisions which made Article XIX an extraordinary remedy, but also by the object and purpose of the article. For the Appellate Body, its reading of the prerequisites governing the adoption of such measures took into account their extraordinariness but was also consistent with the desire expressed by the Uruguay Round negotiators “to clarify and reinforce the disciplines of GATT 1994, and specifically those of its Article XIX …, to re-establish multilateral control over safeguards and eliminate measures that escape such control …” 17 . Finally, the Appellate Body's reading was consistent with the findings in the socalled “Hatters’ Fur” case, the only GATT 1947 case to have involved Article XIX. In view of all this, the Appellate Body reversed the Panel’s conclusion that safeguard measures imposed after the entry into force of the WTO

14

Appellate Body Report, para. 88. Appellate Body Report, para. 89. 16 Appellate Body Report, para. 92. 17 Appellate Body Report, para. 95. 15

La jurisprudence de l’OMC

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juridique à tous les termes pertinents de l’Accord sur l’OMC, contrairement au principe de l’effet utile (ut res magis valeat quam pereat) de l’interprétation des traités » 14. Pour l’Organe d’appel, si les négociateurs du Cycle de l’Uruguay avaient voulu exclure expressément ce critère de l’article 2:1, ils l’auraient clairement indiqué, or ceux-ci n’ont pas manifesté une telle intention. Selon lui, on doit considérer que l’intention des négociateurs a été celle d’une application cumulative des articles XIX du GATT de 1994 et 2:1 de l’Accord sur les sauvegardes, ceci « afin de donner un sens, en leur donnant un effet juridique, à toutes les dispositions applicables relatives aux mesures de sauvegarde » 15. L’Organe d’appel se penche ensuite sur le sens à donner à la clause figurant à l’article XIX:1 a) du GATT de 1994, et pour cela, va examiner ses termes en fonction de leur sens ordinaire, dans leur contexte et à la lumière de l’objet et du but de l’article XIX. S’agissant du sens ordinaire, il se base sur les définitions données par un dictionnaire pour éclaircir chacun des termes. Concernant le contexte immédiat, il estime que l’article XIX:1 a) est directement lié à la deuxième clause de ce paragraphe qui énonce les trois conditions nécessaires à l’application de mesures de sauvegardes, et qu’il existe ainsi « un lien logique entre les circonstances décrites dans la première clause – ‘par suite de l’évolution imprévue des circonstances et par l’effet des engagements, y compris les concessions tarifaires, qu’un Membre a assumés en vertu du présent Accord…’ – et les conditions énoncées dans la deuxième clause de l’article XIX:1 a) pour l’imposition d’une mesure de sauvegarde » 16. Il affirme en outre que son interprétation est confirmée non seulement par le contexte de ces dispositions qui font de l’article XIX une mesure corrective à caractère exceptionnel, mais aussi par l’objet et le but de cet article. Pour l’Organe d’appel, l’interprétation qu’il fait des conditions préalables régissant l’adoption de telles mesures prend en compte leur caractère exceptionnel, mais est également compatible avec le désir des négociateurs du Cycle d’Uruguay « de clarifier et de renforcer les disciplines du GATT de 1994, et en particulier celles de l’article XIX >…@, de rétablir un contrôle multilatéral sur les sauvegardes et d’éliminer les mesures qui échappent à ce contrôle… » 17. Enfin, l’interprétation de l’Organe d’appel est conforme à la solution qui avait été dégagée dans l’affaire dite des « Chapeaux de feutre », seule affaire à avoir été traitée dans le cadre du GATT de 1947 concernant l’article XIX. En vertu de tout ce qu’il a énoncé, l’Organe d’appel infirme la conclusion du Groupe spécial suivant laquelle les mesures de sauvegarde imposées après l’entrée en vigueur 14

Rapport de l’Organe d’appel, par. 88. Rapport de l’Organe d’appel, par. 89. 16 Rapport de l’Organe d’appel, par. 92. 17 Rapport de l’Organe d’appel, par. 95. 15

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Argentina – Footwear

Agreement which meet the requirements of the Safeguards Agreement also satisfy the requirements of Article XIX of the GATT 1994, as well as the Panel’s finding that the Uruguay Round negotiators “expressly omitted” the clause. However, as there was no legal basis for the safeguard measures imposed by Argentina, the Appellate Body did not consider it necessary to complete the Panel’s analysis by ruling on whether the Argentine authorities had, in their investigation, demonstrated that in this case the increased imports were a result of the factors mentioned in the “unforeseen developments” clause.

3. Imposition of Safeguard Measures by a Member of a Customs Union

At this point, it may be useful to recall the question that had been put to the Panel and which the latter had described as being “whether Argentina was permitted under the Safeguards Agreement to take MERCOSUR imports into account in the analysis of injury factors and of a causal link between increased imports and the alleged (threat of) serious injury, and was at the same time permitted to exclude MERCOSUR countries from the application of the safeguard measure imposed” 18 . In its appeal, Argentina made two claims: not only had the Panel misinterpreted footnote 1 to Article 2.1 of the Agreement on Safeguards, but it had also erred by imposing an “parallelism requirement” between the determination of injury and the application of a safeguard measure.

The Appellate Body first cited Article 2 and then summarized the Panel’s reasoning on this point. With regard to footnote 1 to Article 2.1 of the Agreement on Safeguards, it questioned the Panel’s “implicit assumption” that it applied to the facts of the case. The ordinary meaning of the footnote was that it only applied when a customs union imposed a safeguard measure “as a single unit or on behalf of a member State”. In this particular case, MERCOSUR had not acted in this way and it was Argentina alone that had imposed the measures. As a result, the Appellate Body found that the Panel had erred in assuming that footnote 1 to Article 2.1 applied and accordingly reversed its legal reasoning and findings.

18

Panel Report, para. 8.75.

Argentine – Chaussures

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de l’Accord sur l’OMC qui satisfont aux prescriptions de l’Accord sur les sauvegardes satisfont également aux prescriptions de l’article XIX du GATT de 1994 ainsi que la constatation relative à l’« omission expresse » de la clause par les négociateurs du Cycle d’Uruguay. Il n’estime cependant pas nécessaire, du fait de l’absence de fondement juridique sur lequel seraient basées les mesures de sauvegarde imposées par l’Argentine, de compléter l’analyse du Groupe spécial en se prononçant sur la question de savoir si les autorités argentines ont démontré, dans leur enquête, que l’accroissement des importations en l’espèce répondait aux conditions énoncées par la clause relative à l’évolution imprévue des circonstances. 3. Imposition de mesures de sauvegarde par un membre d’une union douanière Il peut être utile de rappeler ici la question qui avait été soumise au Groupe spécial et que ce dernier a décrit comme étant « de savoir si l’Argentine était autorisée en vertu de l’Accord sur les sauvegardes à prendre en considération les importations en provenance des pays membres du MERCOSUR dans l’analyse des facteurs relatifs au dommage et de l’existence d’un lien de causalité entre l’accroissement des importations et le dommage grave (ou la menace grave) allégué, et était en même temps autorisée à exclure les pays membres du MERCOSUR de l’application de la mesure de sauvegarde imposée » 18. En appel, l’Argentine avance deux allégations : non seulement le Groupe spécial a mal interprété la note de bas de page 1 relative à l’article 2:1 de l’Accord sur les sauvegardes, mais il a également commis une erreur en imposant une « obligation de parallélisme » entre la détermination d’un dommage et l’application d’une mesure de sauvegarde. L’Organe d’appel commence par reprendre le contenu de l’article 2 puis le raisonnement du Groupe spécial relatif à cette question. Concernant la note de bas de page 1 relative à l’article 2:1 de l’Accord sur les sauvegardes, il critique la « supposition implicite » du Groupe spécial selon laquelle cette note s’appliquerait en l’espèce. En effet, suivant son sens ordinaire, cette note ne s’applique que dans le cas où une union douanière applique une mesure de sauvegarde « en tant qu’entité unique ou pour le compte d’un Etat membre ». Or, en l’espèce, le MERCOSUR n’a pas agi de la sorte, c’est l’Argentine seule qui a appliqué ces mesures. L’Organe d’appel considère donc que le Groupe spécial a commis une erreur en estimant que la note de bas de page 2:1 était d’application et va dès lors infirmer le raisonnement et les constatations juridiques correspondantes. 18

Rapport du Groupe spécial, par. 8.75.

174

The Case-Law of the WTO

The Appellate Body considered that the Panel’s analysis of Article XXIV of the GATT 1994, and in particular its paragraph 8, was not relevant to the specific issue before it. In Turkey – Restrictions on Imports of Textile and Clothing Products, the Appellate Body had defined two conditions of availability of the defence afforded by Article XXIV, namely that the Member imposing the measure must demonstrate that “the measure at issue is introduced upon the formation of a customs union that fully meets the requirements of subparagraphs 8(a) and 5(a) of Article XXIV” 19 and “that the formation of that customs union would be prevented if it were not allowed to introduce the measure at issue” 20 . In this particular case, it found that not only had Argentina not made use of such a defence but also that the Panel had not considered whether the first of the conditions laid down in the above-mentioned case had been satisfied. Thus, the Appellate Body concluded that the Panel’s analysis of Article XXIV of the GATT 1994 was not relevant in this case and that therefore its findings and conclusions relating to that article should be reversed.

It then examined whether, in interpreting the text of the Agreement, the Panel had been right in finding “a parallelism between the scope of a safeguard investigation and the scope of the application of safeguard measures” 21 . On the basis of Articles 4.1(c) and 2.1 of the Agreement on Safeguards, the Appellate Body concluded that “a Member of the WTO may only apply a safeguard measure after that Member has determined that a product is being imported into its territory in such increased quantities and under such conditions as to cause or threaten to cause serious injury to its domestic industry within its territory” 22 . However, as these two articles did not resolve the matter of the scope of application of the safeguard measure, the Appellate Body referred to Article 2.2 which calls for safeguard measures to be applied to imports irrespective of their source. In the present case, Argentina was under such an obligation but failed to fulfil it. According to the Appellate Body, inasmuch as Argentina's investigation covered imports from all sources, it could not serve as a basis for excluding imports from other MERCOSUR member States from the application of the safeguard measures.

19

Appellate Body Report, Turkey – Restrictions on Imports of Textile and Clothing Products (WT/DS34/AB/R), adopted 19 November 1999, para. 58. 20 Ibid. 21 Panel Report, para. 8.87. 22 Appellate Body Report, para. 111.

La jurisprudence de l’OMC

174

S’agissant de l’examen de l’article XXIV du GATT de 1994, et en particulier de son paragraphe 8, menée par le Groupe spécial, l’Organe d’appel estime que celle-ci n’est pas pertinente pour résoudre la question en l’espèce. Dans l’affaire Turquie – Restrictions à l’importation de produits textiles et de vêtements, l’Organe d’appel a défini deux conditions d’utilisation des mesures de défense justifiées par l’article XXIV, à savoir que le Membre doit montrer que « la mesure en cause est adoptée au moment de l’établissement d’une union douanière qui satisfait pleinement aux prescriptions des paragraphes 8 a) et 5 a) de l’article XXIV » 19 et « qu’il serait fait obstacle à l’établissement de ladite union douanière si elle n’était pas autorisée à adopter la mesure en cause » 20. Or, en l’espèce, il constate que non seulement l’Argentine ne s’est pas prévalue d’un tel moyen de défense, mais qu’en outre, le Groupe spécial n’a pas vérifié si la première des conditions énoncée dans l’affaire précédemment citée était satisfaite. Ainsi, l’Organe d’appel conclut que l’analyse de l’article XXIV du GATT de 1994 effectuée par le Groupe spécial n’avait pas lieu d’être dans la présente affaire et qu’en conséquence, les constatations et conclusions qui y sont relatives doivent être infirmées. Il examine ensuite si, dans son interprétation du texte de l’Accord, le Groupe spécial a eu raison d’effectuer « un parallélisme entre la portée d’une enquête en matière de sauvegardes et le champ d’application des mesures de sauvegarde » 21. Se basant sur les articles 4:1 c) et 2:1 de l’Accord sur les sauvegardes, l’Organe d’appel considère que « c’est le Membre qui en fin de compte applique la mesure de sauvegarde qui doit s’occuper de tous les aspects pertinents de l’enquête en matière de sauvegardes, compte tenu des importations accrues qui entrent sur son territoire et causent ou menacent de causer un dommage grave à la branche de production nationale sur son territoire » 22. Cependant ces deux articles ne permettant pas de résoudre la question du champ d’application de la mesure de sauvegarde, l’Organe d’appel va se référer à l’article 2:2. Ce dernier dispose en effet que les mesures de sauvegarde doivent s’appliquer aux importations de toutes provenances. En l’espèce, une telle obligation s’imposait à l’Argentine, or celle-ci ne l’a pas respectée ; selon l’Organe d’appel, dans la mesure où l’enquête menée par l’Argentine portait sur les importations de toutes provenances, celle-ci n’était pas en droit d’exclure les importations en provenance des autres Etats membres du MERCOSUR de l’application des mesures de sauvegarde. 19

Turquie – Produits textiles et vêtements, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS34/AB/R, adopté le 19 novembre 1999, par. 58. 20 Idem. 21 Rapport du Groupe spécial, par. 8.87. 22 Rapport de l’Organe d’appel, par. 111.

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Argentina – Footwear

Although the Appellate Body therefore reversed the Panel's findings relating to footnote 1 to Article 2.1 of the Agreement on Safeguards and concluded that Argentina could not justify imposing its safeguard measures only on non-MERCOSUR third countries on the basis of the investigation it had carried out, it also noted that, while not sharing the Panel's view that it was dealing with a safeguard measure applied by a customs union on behalf of a member State, it did not propose to rule on whether, as a general principle, a member of a customs union can exclude other members of that customs union from the application of a safeguard measure, inasmuch as the issue had not been raised in the appeal. 4. Claims under Articles 2 and 4 of the Agreement on Safeguards Under this head, the Appellate Body examined Argentina's claims relating to the standard of review and the interpretation and application of Articles 2 and 4 of the Agreement on Safeguards. With regard to the standard of review, Argentina had questioned not its definition but its application. After having described the Panel's approach and having decided that the latter had correctly stated the appropriate standard of review, that is to say, had limited its analysis to an objective assessment of whether the national authority had considered all the relevant facts, the Appellate Body expressed surprise that the Panel should have based its approach on certain reports by panels established under the Tokyo Round agreements. According to the Appellate Body, the appropriate standard of review for panels is set out in Article 11 of the DSU 23 , the scope of which is further defined by a statement made in the Appellate Body report on European Communities – Hormones. In the present case, the Panel had complied with Article 11 of the DSU by correctly defining the appropriate standard of review. With respect to its application, the Appellate Body did not believe, as Argentina had maintained, that the Panel had conducted a de novo review of the findings and conclusions of the Argentine authorities. In its view, the Panel was obliged, by the very terms of Article 4 of the Agreement on Safeguards, to assess whether “the Argentine authorities had examined all the relevant facts and had provided a reasoned explanation of how the facts supported their determination” 24 to determine whether the safeguard investigation and the resulting safeguard measure were consistent with that article. 23 The Appellate Body noted, however, that in the Agreement on Implementation of Article VI of the General Agreement on Tariffs and Trade, a specific provision, Article 17.6, sets out a special standard of review for disputes arising under that Agreement. 24 Appellate Body Report, para. 121.

Argentine – Chaussures

175

Si l’Organe d’appel rappelle qu’il infirme donc les constatations du Groupe spécial relatives à la note de bas de page 1 de l’article 2:1 de l’Accord sur les sauvegardes et qu’il conclut que l’Argentine ne peut imposer des mesures de sauvegarde seulement à l’égard des pays non membres du MERCOSUR sur la base de l’enquête qu’elle a menée, il précise également que, tout en ne partageant pas le point de vue du Groupe spécial selon lequel il avait affaire à une mesure de sauvegarde appliquée par une union douanière pour le compte d’un Etat membre, il ne se prononcera pas sur la question de savoir si, en règle générale, un membre d’une union douanière peut exclure les autres membres de cette union douanière de l’application d’une mesure de sauvegarde, dans la mesure où cette question n’a pas été soulevée en appel. 4. Allégations au titre des articles 2 et 4 de l’Accord sur les sauvegardes L’Organe d’appel examine dans ce point les allégations de l’Argentine relatives au critère d’examen ainsi qu’à l’interprétation et l’application des articles 2 et 4 de l’Accord sur les sauvegardes. Concernant l’allégation relative au critère d’examen, l’Argentine critique, non pas sa définition, mais son application. Après avoir rappelé l’approche du Groupe spécial et constaté que ce dernier avait correctement identifié le critère d’examen, à savoir limiter son examen à une évaluation objective de la question de savoir si l’autorité nationale a examiné tous les faits pertinents, l’Organe d’appel se montre surpris de trouver, dans le raisonnement du Groupe spécial, des références à des rapports de groupes spéciaux établis sous l’empire d’Accords du Cycle de Tokyo. Selon lui, le critère d’examen approprié pour les groupes spéciaux doit être recherché dans l’article 11 du Mémorandum 23, la déclaration faite dans le rapport de l’Organe d’appel, Communautés européennes – Hormones venant préciser la portée de cet article. En l’espèce, le Groupe spécial s’est conformé à l’article 11 du Mémorandum en définissant correctement le critère d’examen approprié. Concernant son application, l’Organe d’appel ne pense pas, comme l’avance l’Argentine, que le Groupe spécial a procédé à un examen de novo des constatations et conclusions des autorités argentines. En effet, de son point de vue, les termes mêmes de l’article 4 de l’Accord sur les sauvegardes obligent le Groupe spécial à évaluer « si les autorités argentines avaient étudié tous les facteurs pertinents et avaient fourni une explication motivée de la façon dont les faits étayaient leur détermination » 24 afin de vérifier si l’enquête menée et la mesure appliquée sont compatibles avec cet article. 23

L’Organe d’appel précise cependant que pour des différends intervenant dans le cadre de l’Accord relatif à la mise en œuvre de l’article VI de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994, l’article 17.6 énonce un critère d’examen spécial. 24 Rapport de l’Organe d’appel, par. 121.

176

The Case-Law of the WTO

The Appellate Body then examined whether the Panel had correctly interpreted and applied the conditions laid down in Articles 2 and 4 of the Agreement on Safeguards concerning the imposition of a safeguard measure. After recalling the contents of each of these articles and the Panel’s conclusions, the Appellate Body considered the first of the conditions, namely that relating to increased imports. Argentina had objected that the Panel had “impose(d) a variety of methodological hurdles which must be overcome before a finding of 'increased imports' can be justified” 25 . The Appellate Body agreed with the Panel that Articles 2.1 and 4.2(a) required a demonstration not merely of any increase in imports but, to cite Article 2.1, of imports in such increased quantities and under such conditions as to cause or threaten to cause serious injury to the domestic industry. Moreover, it approved the Panel’s conclusion that the competent authorities are required to consider the trends in imports over the entire period of investigation in order, as stipulated in Article 4.2(a), to evaluate “the rate and amount of the increase in imports of the product concerned in absolute and relative terms”. Thus the Appellate Body approved the Panel’s conclusion according to which “Argentina did not adequately consider the intervening trends in imports, in particular the steady and significant declines in imports beginning in 1994, as well as the sensitivity of the analysis to the particular end points of the investigation period used” 26 . On the other hand, the Appellate Body questioned the Panel’s reading of the requirement laid down in Article 2.1, and in particular its interpretation of the phrase “in such increased quantities”, which it considered “somewhat lacking” 27 . According to the Appellate Body, in the light of Article 2.1 of the Agreement on Safeguards and Article XIX:1 of the GATT 1994, “the phrase ‘is being imported’ implies that the increase in imports must have been sudden and recent” 28 , which meant that it was necessary to examine recent imports 29 and not just the trend over a five-year period, as the Panel had done. Finally, the Appellate Body recalled the various elements that must be present if the first

25

Argentina's appellant's submission, para. 45. Panel Report, para. 8.276. 27 Appellate Body Report, para. 130. 28 Appellate Body Report, para. 130. 29 The Appellate Body also pointed out, in a footnote, that the relevant investigation period should be the recent past and not just end in the recent past. 26

La jurisprudence de l’OMC

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L’Organe d’appel examine ensuite si le Groupe spécial n’a pas commis d’erreur lorsqu’il a interprété et appliqué les conditions, énoncées aux articles 2 et 4 de l’Accord sur les sauvegardes, régissant l’imposition d’une mesure de sauvegarde. Après avoir rappelé le contenu de chacun de ces articles ainsi que la conclusion du Groupe spécial en l’espèce, l’Organe d’appel se penche sur la première des conditions, à savoir celle relative à l’accroissement des importations. L’Argentine objectait que le Groupe spécial « [avait] imposé un certain nombre d’obstacles méthodologiques qui devaient être surmontés avant qu’une constatation de l’existence d’un ‘accroissement des importations’ puisse être justifiée » 25. L’Organe d’appel pense, comme le Groupe spécial, que les articles 2:1 et 4:2 a) ne réclament pas n’importe quel accroissement, mais, et pour reprendre l’article 2:1, qu’il soit démontré que le produit est importé en quantité tellement accrues et à des conditions telles qu’il cause ou menace de causer un dommage grave à la branche de production nationale. De plus, il approuve la conclusion du Groupe spécial selon laquelle il appartient aux autorités compétentes d’analyser les tendances des importations sur l’ensemble de la période visée par l’enquête afin que, et ce conformément à l’article 4:2 a), « le rythme d’accroissement des importations du produit considéré et leur accroissement en volume, en termes absolus et relatifs » soit évalué. L’Organe d’appel approuve donc la conclusion du Groupe spécial selon laquelle « l’Argentine n’a pas examiné de manière adéquate les tendances intermédiaires des importations, en particulier les baisses régulières et importantes amorcées en 1994, ainsi que le fait que le résultat de l’analyse dépend des points extrêmes choisis pour la période visée par l’enquête » 26. L’Organe d’appel conteste en revanche l’interprétation que le Groupe spécial a fait de la condition énoncée par l’article 2:1, et en particulier, le membre de phrase « en quantités tellement accrues », qu’il considère comme « quelque peu simpliste » 27. Selon l’Organe d’appel, et au regard des articles 2:1 de l’Accord sur les sauvegardes et de l’article XIX:1 du GATT de 1994, « l’expression ‘est importée’ suppose que l’accroissement des importations doit avoir été soudain et récent » 28, ce qui implique que l’examen de la tendance des importations doit se faire sur une période récente 29, et non sur l’ensemble d’une période de cinq ans, comme l’a fait le Groupe spécial. Pour finir, l’Organe d’appel reprend les différents éléments nécessaires pour que cette première condition soit remplie, à 25

Communication de l’Argentine en tant qu’appelant, par. 45. Rapport du Groupe spécial, par. 8.276. 27 Rapport de l’Organe d’appel, par. 130. 28 Rapport de l’Organe d’appel, par. 130. 29 L’Organe d’appel précise en outre, dans une note de bas de page, que la période d’enquête pertinente doit être constituée par le passé récent, et qu’elle ne doit pas seulement se terminer dans ce passé récent. 26

177

Argentina – Footwear

condition is to be satisfied, namely “that the increase in imports must have been recent enough, sudden enough, sharp enough, and significant enough, both quantitatively and qualitatively, to cause or threaten to cause ‘serious injury’” 30 . With respect to the second requirement, namely that relating to “serious injury”, Argentina claimed that the Panel had erred in its analysis of Argentina's determination of the satisfaction of that requirement, in particular by examining all the listed factors as relevant. However, the Appellate Body agreed with the Panel's interpretation of Article 4.2(a) as meaning that each of the factors listed there, namely “changes in the level of sales, production, productivity, capacity utilization, profits and losses, and employment”, should be evaluated by the competent authorities, as well as all other factors relevant to the situation of the industry concerned. Nor did it dispute the Panel's finding in relation to this article that Argentina did not evaluate all of the listed factors.

Argentina had raised other questions relating, inter alia, to the Panel's examination of the evidence, but, in keeping with its traditional approach, the Appellate Body considered these to relate to matters of fact which were not within its mandate. Accordingly, it upheld the Panel's conclusion that Argentina did not evaluate the factors listed in Article 4.2(a) of the Agreement on Safeguards. However, the Appellate Body did not stop there since it introduced an important clarification, pointing out that in order to justify a determination of serious injury, within the context of the Agreement on Safeguards, it is necessary to take into account the definition of “serious injury” in Article 4.1(a), which calls for an evaluation of the overall position of the domestic industry. Finally, with regard to the last requirement, namely a causal link, the Appellate Body upheld the Panel's interpretations and conclusions, in particular that according to which “it is the relationship between the movements in imports (volume and market share) and the movements in injury factors that must be central to a causation analysis and determination” 31 . However, it failed to understand why the Panel went on to make an assessment of causation after it had already found that the first two requirements had not been met, since “it

30 31

Appellate Body Report, para. 131. Panel Report, para. 8.237.

Argentine – Chaussures

177

savoir « que l’accroissement des importations ait été assez récent, assez soudain, assez brutal et assez important, à la fois en quantité et en qualité, pour causer ou menacer de causer un ‘dommage grave’ » 30. S’agissant de la deuxième condition relative au « dommage grave », l’Argentine alléguait que le Groupe spécial avait commis une erreur dans son analyse de la détermination de l’existence de cette condition, notamment en examinant tous les facteurs énumérés en tant que facteurs pertinents. Mais l’Organe d’appel va soutenir le Groupe spécial dans son interprétation de l’article 4:2 a) comme signifiant que les facteurs qui y sont énumérés, à savoir « la modification du niveau des ventes, de la production, de la productivité, de l’utilisation de la capacité, des bénéfices et pertes et de l’emploi », devaient être évalués par les autorités compétentes, de même que tous les autres facteurs pertinents influençant la situation de la branche de production concernée. Le Groupe spécial se voit également donner raison, concernant l’application de cet article, dans le fait d’avoir jugé que l’Argentine n’avait pas évalué tous les facteurs énumérés. L’Argentine avait soulevé d’autres questions se rapportant entre autres à l’évaluation par le Groupe spécial d’éléments de preuve, mais, conformément à sa position classique, l’Organe d’appel considère que celles-ci constituent en réalité des questions de fait et ne relèvent donc pas de sa compétence. Dès lors, la conclusion du Groupe spécial selon laquelle l’Argentine n’a pas évalué les facteurs énoncés à l’article 4:2 a) de l’Accord sur les sauvegardes est confirmée. Cependant, l’Organe d’appel n’arrête pas là son raisonnement puisqu’il apporte une précision importante. Il indique en effet que la justification de la détermination de l’existence d’un dommage grave, dans le cadre de l’Accord sur les sauvegardes, nécessite de prendre en compte la définition du « dommage grave » qui est donnée à l’article 4:1 a), ce qui implique une évaluation de la situation générale de la branche de production. Enfin, en ce qui concerne la dernière condition relative au lien de causalité, l’Organe d’appel confirme les interprétations et constatations du Groupe spécial, en particulier celle selon laquelle « c’est le lien entre l’évolution des importations (volume et part de marché) et l’évolution des facteurs relatifs au dommage qui doit être essentiel » 31. Il ajoute cependant qu’il ne comprend pas pourquoi le Groupe spécial a procédé à une évaluation du lien de causalité alors qu’il a constaté auparavant que les deux premières conditions n’ont pas été remplies, puisque selon lui, « il serait difficile, de fait, de démontrer l’existence d’un ‘lien de causalité’ entre des "importations accrues"

30 31

Rapport de l’Organe d’appel, par. 131. Rapport du Groupe spécial, par. 8.237.

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The Case-Law of the WTO

would be difficult, indeed, to demonstrate a ‘causal link’ between ‘increased imports’ that did not occur and ‘serious injury’ that did not exist “ 32 . However, it found no error in the Panel's interpretation of this last requirement, Argentina having mischaracterized the Panel's interpretation and reasoning. Moreover, it upheld the Panel's criticism of Argentina concerning its analysis and explanation of the conditions of competition between the imports and the domestic product and its inadequate evaluation of “other factors”. Thus, the Panel's conclusion that Argentina's findings and conclusions regarding causation were not adequately explained and supported by the evidence was upheld, as was its ultimate conclusion that “Argentina's investigation provides no legal basis for the application of the definitive safeguard measure at issue, or any safeguard measure” 33 .

5. Article 12.7 of the DSU According to Argentina, the Panel failed to provide a ‘basic rationale’ for its findings and conclusions, as required by Article 12.7 of the DSU. After having cited the relevant passage of the latter, according to which “(…) the report of a panel shall set out the findings of fact, the applicability of relevant provisions and the basic rationale behind any findings and recommendations that it makes”, the Appellate Body recalled what it had already found in its previous reports on Korea – Alcoholic Beverages and Chile – Taxes on Alcoholic Beverages, namely that in these cases the panels had provided sufficient reasons for their findings and recommendations and that, therefore, the requirements of Article 12.7 of the DSU had been fulfilled. In the present case, the Appellate Body considered that inasmuch as the Panel had “conducted extensive factual and legal analyses of the competing claims made by the parties, set out numerous factual findings based on detailed consideration of the evidence before the Argentina authorities as well as other evidence presented to the Panel, and provided extensive explanations of how and why it reached its factual and legal conclusions” 34 it had indeed set out a “basic rationale”, even though one of the parties and the Appellate Body itself might not agree with all

32

Appellate Body Report, para. 145. Panel Report, para. 8.280. 34 Appellate Body Report, para. 149. 33

La jurisprudence de l’OMC

178

qui n’ont pas eu lieu et un ‘dommage grave’ qui n’a pas existé » 32. Toutefois, il précise que le Groupe spécial n’a pas commis d’erreur dans son interprétation de cette dernière condition, l’Argentine ayant en revanche mal présenté l’interprétation et le raisonnement du Groupe spécial. En outre, il confirme les reproches faits par le Groupe spécial à l’Argentine quant à l’analyse et aux explications concernant les conditions de concurrence entre les importations et le produit national, ainsi que l’insuffisance de l’évaluation des « autres facteurs ». La conclusion du Groupe spécial indiquant que les constatations et conclusions de l’Argentine concernant le lien de causalité n’ont pas été expliquées et étayées de manière adéquate par les éléments de preuve est donc confirmée, tout comme la conclusion finale selon laquelle « l’enquête de l’Argentine en tant que telle ne constitue pas le fondement juridique de l’application de la mesure de sauvegarde définitive en cause, ni d’aucune mesure de sauvegarde » 33. 5. Article 12:7 du Mémorandum d’accord Selon l’Argentine, le Groupe spécial n’a pas exposé de « justification fondamentale » de ses constatations et conclusions, comme l’exige l’article 12:7 du Mémorandum d’accord. Après avoir cité la partie pertinente de ce dernier, qui stipule que « […] les groupes spéciaux exposeront dans leur rapport leurs constatations de fait, l’applicabilité des dispositions en la matière et les justifications fondamentales de leurs constatations et recommandations », l’Organe d’appel rappelle ce qu’il a déjà constaté dans ses rapports précédents, Corée – Boissons alcooliques et Chili – Taxes sur les boissons alcooliques, à savoir que dans ces affaires, les groupes spéciaux avaient présenté des raisons suffisantes à l’appui de leurs constatations et recommandations, et qu’ainsi, ils avaient satisfait aux prescriptions de l’article 12:7 du Mémorandum. En l’espèce, l’Organe d’appel estime que le fait, pour le Groupe spécial d’avoir « procédé à des analyses factuelles et juridiques détaillées des différentes allégations formulées par les parties, énoncé de nombreuses constatations factuelles fondées sur un examen détaillé des éléments de preuve dont disposaient les autorités argentines ainsi que d’autres éléments de preuve présentés au Groupe spécial, et fourni des explications détaillées indiquant comment et pourquoi il avait établi ses constatations factuelles et juridiques » 34 est constitutif d’un exposé des « justifications fondamentales », et ce même si l’Organe d’appel n’approuve pas la totalité de son raisonnement ou si l’une des 32

Rapport de l’Organe d’appel, par. 145. Rapport du Groupe spécial, par. 8.280. 34 Rapport de l’Organe d’appel, par. 149. 33

179

Argentina – Footwear

of its reasoning. Accordingly, for these various reasons, the Appellate Body rejected Argentina's appeal under Article 12.7 of the DSU. The Appellate Body concluded by drawing attention to the selfcontradictory aspect of Argentina's line of reasoning: “Indeed, we cannot help but note that, in this appeal, Argentina seems to be arguing that the Panel said and did both too much and too little” 35 .

35

Appellate Body Report, para. 150.

Argentine – Chaussures

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parties n’est pas d’accord avec ces justifications. L’Organe d’appel rejette donc, pour ces différentes raisons, l’appel de l’Argentine sur ce point. À la fin de son raisonnement, l’Organe d’appel fait une constatation destinée à montrer que l’argumentation argentine était contradictoire, lorsqu’il déclare, en substance, « [à] vrai dire, nous ne pouvons nous empêcher de faire observer que, dans cet appel, l’Argentine semble faire valoir que le Groupe spécial a dit et a fait à la fois trop et trop peu » 35.

35

Rapport de l’Organe d’appel, par. 150.

180

The Case-Law of the WTO

V. CONCLUSIONS OF THE APPELLATE BODY AND IMPLEMENTATION

1. Conclusions of the Appellate Body

“For the reasons set out in this Report, the Appellate Body: a) concludes that the Panel did not exceed its terms of reference by referring in its reasoning to Article 3 of the Agreement on Safeguards; b) reverses the Panel's conclusion in paragraph 8.69 of the Panel Report that ‘safeguard investigations conducted and safeguard measures imposed after the entry into force of the WTO Agreements which meet the requirements of the new Safeguards Agreement satisfy the requirements of Article XIX of GATT’, and also reverses the Panel's finding that the Uruguay Round negotiators ‘expressly omitted’ the phrase ‘as a result of unforeseen developments’ from Article 2 of the Agreement on Safeguards;

c) declines to make a finding with respect to the European Communities' claim under Article XIX of the GATT 1994 since, in light of the findings in paragraph (f) below, there is, in any event, no legal basis for the safeguard measures imposed by Argentina;

d) reverses the Panel's findings and conclusions relating to footnote 1 to Article 2.1 of the Agreement on Safeguards and Article XXIV of the GATT 1994, and concludes that Argentina, on the facts of this case, cannot justify the imposition of its safeguard measures only on non-MERCOSUR third country sources of supply on the basis of an investigation that found serious injury or threat thereof caused by imports from all sources, including imports from other MERCOSUR member States;

e) concludes that the Panel correctly stated and applied the appropriate standard of review, as set forth in Article 11 of the DSU;

La jurisprudence de l’OMC

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V. CONCLUSIONS DE L’ORGANE D’APPEL ET MISE EN OEUVRE

1. Conclusions de l’Organe d’appel

« Pour les raisons énoncées dans le présent rapport, l’Organe d’appel : a) conclut que le Groupe spécial n’a pas outrepassé son mandat en se référant dans son raisonnement à l’article 3 de l’Accord sur les sauvegardes ; b) infirme la conclusion du Groupe spécial énoncée au paragraphe 8.69 de son rapport selon laquelle ‘les enquêtes en matière de sauvegardes conduites et les mesure de sauvegarde imposées après l’entrée en vigueur des Accords de l’OMC, qui satisfont aux prescriptions du nouvel Accord sur les sauvegardes satisfont aux prescriptions de l’article XIX du GATT’, et infirme également la constatation du Groupe spécial selon laquelle les négociateurs du Cycle d’Uruguay ont ‘expressément omis’ l’expression ‘par suite de l’évolution imprévue des circonstances’ de l’article 2 de l’Accord sur les sauvegardes ; c) refuse de formuler une constatation au sujet de l’allégation formulée par les Communautés européennes au titre de l’article XIX du GATT de 1994 puisque, à la lumière des constatations énoncées ci-après à l’alinéa f), en tout état de cause, les mesures de sauvegarde imposées par l’Argentine ne reposent sur aucun fondement juridique ; d) infirme les constatations et conclusions du Groupe spécial concernant la note de bas de page 1 relative à l’article 2:1 de l’Accord sur les sauvegardes et l’article XXIV du GATT de 1994, conclut que l’Argentine, compte tenu des faits propres à la présente affaire, ne peut justifier l’imposition de ses mesures de sauvegarde uniquement aux sources d’approvisionnement des pays tiers non membres du MERCOSUR sur la base d’une enquête qui a établi l’existence d’un dommage grave ou d’une menace de dommage grave causé par les importations de toutes provenances, y compris les importations en provenance des autres Etats membres du MERCOSUR ; e) conclut que le Groupe spécial a correctement défini et applique le critère d’examen approprié, tel qu’il est prévu à l’article 11 du Mémorandum d’accord ;

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Argentina – Footwear

f) upholds the Panel's findings and conclusions that Argentina's investigation and determinations of increased imports, serious injury and causation are inconsistent with Articles 2 and 4 of the Agreement on Safeguards, and that, accordingly, Argentina's investigation provides no legal basis for the application of the definitive safeguard measure at issue or any safeguard measure; and g) concludes that the Panel did not fail to set out the ‘basic rationale’ behind its findings and recommendations as required by Article 12.7 of the DSU.

The Appellate Body recommends that the DSB request that Argentina bring its safeguard measures found in this Report, and in the Panel Report as modified by this Report, to be inconsistent with the Agreement on Safeguards, into conformity with its obligations under that Agreement” 36 .

2. Implementation of the Appellate Body Report The Appellate Body report was circulated to Members on 14 December 1999. The DSB adopted the report of the Appellate Body and the Panel report, as amended by the Appellate Body report, on 12 January 2000. On 11 February 2000, Argentina informed the DSB that it was examining how its recommendations might be implemented, in accordance with Article 21.3 of the DSU.

36

Appellate Body Report, paras. 151 and 152.

Argentine – Chaussures

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f) confirme les constatations et conclusions du Groupe spécial selon lesquelles l’enquête de l’Argentine et les déterminations de l’existence d’un accroissement des importations, d’un dommage grave et d’un lien de causalité sont incompatibles avec les articles 2 et 4 de l’Accord sur les sauvegardes, et, par conséquent, l’enquête de l’Argentine ne constitue pas le fondement juridique de l’application de la mesure de sauvegarde définitive en cause, ni d’aucune mesure de sauvegarde ; et g) conclut que le Groupe spécial n’a pas manqué à l’obligation d’exposer les ‘justifications fondamentales’ de ses constatations et recommandations comme l’exige l’article 12:7 du Mémorandum d’accord. L’Organe d’appel recommande que l’ORD demande à l’Argentine de rendre les mesures de sauvegardes jugées incompatibles avec l’Accord sur les sauvegardes dans le présent rapport et dans le rapport du Groupe spécial tel qu’il a été modifié par le présent rapport, conformes à ses obligations au titre dudit accord » 36.

2. Mise en œuvre du rapport de l’Organe d’appel Le rapport de l'Organe d'appel a été distribué aux Membres le 14 décembre 1999. L'ORD a adopté le rapport de l'Organe d'appel et le rapport du Groupe spécial, tel qu'il a été modifié par le rapport de l'Organe d'appel le 12 janvier 2000. Le 11 février 2000, l’Argentine a informé l’ORD qu’elle étudiait les moyens de mettre en œuvre ses recommandations, conformément à l'article 21:3 du Mémorandum d'accord sur le règlement des différends.

36

Rapport de l’Organe d’appel, par. 151 et 152.

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The Case-Law of the WTO

VI. OBSERVATIONS

1. Terms of reference of the Panel, standard of review and basic rationale

Terms of reference of the Panel The Appellate Body report contains various findings relating to procedural matters and the jurisdiction of panels. More specifically, these concern the latitude available to panels in conducting their examination Firstly, the Panel’s terms of reference, by establishing the precise claims of the parties to the dispute on which the Panel is required to rule, make it possible to define the latter’s field of action 37 ; at the same time, they do not confine the Panel within a narrow framework defined by the parties. In Australia – Salmon, the Appellate Body had already had to rule on the possibility of a panel having exceeded its authority by basing itself, in a reference consigned to a footnote, on a provision that did not form part of its terms of reference. On that occasion, the Appellate Body had concluded that the statement made by the Panel in the footnote was a purely gratuitous comment and as such did not constitute a legal finding or conclusion. The present report seems to go even further since the Appellate Body agreed that the Panel could base itself on an article “outside” its terms of reference by including it directly in its reasoning and findings, rather than merely in a footnote. Though this might seem logical in a conventional system of justice, the Appellate Body took the trouble to justify it on two grounds. Apart from the fact that, in the present case, recourse to Article 3 of the Agreement on Safeguards followed from the terms of Article 4.2(c) of the same Agreement, the Panel had no choice but to proceed in this way since, according to the Appellate Body, “we fail to see how any panel could be expected to make an ‘objective assessment of the matter’, as required by Article 11 of the DSU, if it could only refer in its reasoning to the specific provisions cited by the parties in their claims” 38 . However, although the Panel was granted a certain freedom of manoeuvre in conducting its

37 38

See, for example, the report of the Appellate Body in Japan – Alcoholic Beverages. Appellate Body Report, para. 74.

La jurisprudence de l’OMC

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VI. OBSERVATIONS

1. Mandat du Groupe spécial, critère de référence et justifications fondamentales Mandat du Groupe spécial Le rapport de l’Organe d’appel contient diverses constatations relatives à la procédure et liées à la compétence des groupes spéciaux en la matière. Elles concernent plus précisément la marge de manœuvre dont disposent ceux-ci dans la conduite de leur examen. En premier lieu, le mandat du Groupe spécial, en établissant les allégations précises des parties au différend auxquelles le Groupe spécial devra répondre, permet de définir le champ d’action de ce dernier 37 ; néanmoins, il n’enferme pas pour autant le Groupe spécial dans un cadre étroit qui serait ainsi défini par les parties. Dans le rapport Australie – Saumons, l’Organe d’appel avait déjà eu à se prononcer sur un éventuel débordement de son mandat par le Groupe spécial qui s’était appuyé, par le biais d’une référence dans une note de bas de page, sur une disposition qui ne faisait pas partie de son mandat. L’Organe d’appel avait alors conclu que la déclaration faite par le Groupe spécial dans la note de bas de page était une observation purement gratuite, et qu’en cela, elle ne constituait pas une constatation ou une conclusion juridique. Le présent rapport semble aller plus loin, puisque qu’en l’espèce, l’Organe d’appel accepte que le Groupe spécial s’appuie sur un article « extérieur » à son mandat en l’incluant directement dans le cadre de son raisonnement et de ses constatations, et non plus simplement par le biais d’une note de bas de page. S’il est vrai qu’une telle pratique peut sembler logique dans un système juridictionnel classique, l’Organe d’appel prend cependant la peine de la justifier par deux raisons. Outre le fait, qu’en l’espèce, le recours à l’article 3 de l’Accord sur les sauvegardes découle des termes de l’article 4:2 c) du même accord, un tel procédé de la part du Groupe spécial résulte également de sa mission elle-même puisque selon l’Organe d’appel, « nous ne voyons pas comment on pourrait attendre d’un groupe spécial qu’il fasse une ‘évaluation objective de la question’, comme l’exige l’article 11 du Mémorandum d’accord, s’il ne pouvait se référer dans son raisonnement qu’aux dispositions spécifiques citées par les parties dans leurs allégations » 38. Mais si le Groupe spécial se voit reconnaître une certaine marge de manœuvre dans la conduite de l’examen 37 38

Voir par exemple le Rapport de l’Organe d’appel, Japon – Boissons alcooliques. Rapport de l’Organe d’appel, par. 74.

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Argentina – Footwear

examination of the issue before it, that freedom had its limits since it was still required to make legal findings and reach legal conclusions only with respect to the article specified in its terms of reference, on pain of exceeding those same terms. Thus, in this case the Appellate Body took a pragmatic approach to the question of a panel’s mission; its reasoning must be complete but, at the same time, confined to the issues actually brought before it. Standard of review This freedom of analysis was further reinforced by the Appellate Body’s findings on the standard of review. First of all, the Appellate Body reiterated what it had previously said in its report on European Communities – Hormones, namely that the Agreement on Safeguards, like the SPS Agreement, was silent as to the appropriate standard of review and that, consequently, that standard must be sought in Article 11 of the DSU and, in particular, in the provision to the effect that “(...) a panel should make an objective assessment of the matter before it, including an objective assessment of the facts of the case and the applicability of and conformity with the relevant covered agreements”. The application of this standard of review confirms the latitude available to panels in matters of procedure. In this case, the Appellate Body considered that the panel was required by Article 11 of the DSU to examine whether the Argentine authorities “had considered all the relevant facts and had adequately explained how the facts supported the determinations that were made” 39 . Nevertheless, such an examination is clearly more of a naked review of the facts than a show of “deference”, although the Appellate Body insisted that in the present dispute the Panel had not “conducted a de novo review of the evidence, or (…) substituted its analysis and judgement for that of the Argentine authorities” 40 .

Basic rationale Finally, as regards the “basic rationale” for its findings and conclusions which the Panel must provide under Article 12.7 of the DSU, that is to say the obligation to justify its decision, the Appellate Body again adopted a relatively

39 40

Appellate Body Report, para. 121. Appellate Body Report, para. 121.

Argentine – Chaussures

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de la question qui lui a été soumise, celle-ci n’est cependant pas illimitée puisqu’il reste tenu de ne formuler des constatations ou des conclusions juridiques qu’à l’égard de l’article contenu dans son mandat, sous peine de dépasser ce dernier. On trouve donc ici une conception pragmatique de la mission des groupes spéciaux ; il faut en effet que leurs raisonnements soient complets, mais en même temps, uniquement quant aux questions qui leurs sont effectivement posées. Critère d’examen Cette liberté dans la conduite de l’analyse se trouve encore renforcée par les constatations de l’Organe d’appel s’agissant du critère d’examen. En effet, l’Organe d’appel confirme tout d’abord ce qu’il avait déjà énoncé dans le rapport Communautés européennes – Hormones, à savoir que l’Accord sur les sauvegardes, au même titre que l’Accord SPS, est muet pour ce qui est du critère d’examen approprié, et qu’en conséquence, ce dernier doit être recherché dans l’article 11 du Mémorandum d’accord et en particulier dans la prescription énonçant qu’« […] un groupe spécial doit procéder à une évaluation objective de la question dont il est saisi, y compris une évaluation objective des faits de la cause, de l’applicabilité des dispositions des accords visés pertinents ». L’application de ce critère d’examen confirme la marge de manœuvre dont disposent les groupes spéciaux en matière de procédure. En effet, en l’espèce, l’Organe d’appel considère qu’il découle de l’article 11 du Mémorandum d’accord que le Groupe spécial devait examiner si les autorités argentines « avaient étudié tous les facteurs pertinents et avaient fourni une explication motivée de la façon dont les faits étayaient leur détermination » 39. Il n’en ressort pas moins qu’un tel examen se rapproche incontestablement plus d’un véritable réexamen des faits que d’une « déférence », bien que l’Organe d’appel insiste sur le fait que dans le présent différend, le Groupe spécial n’a pas « procédé à un examen de novo des éléments de preuve, ni qu’il a substitué son analyse et son jugement à ceux des autorités argentines » 40. Justifications fondamentales Enfin, concernant les « justifications fondamentales » des constatations et des conclusions que le Groupe spécial doit fournir conformément à l’article 12:7 du Mémorandum d’accord, c’est-à-dire l’obligation de motivation, là encore, l’Organe d’appel adopte une position 39 40

Rapport de l’Organe d’appel, par. 121. Rapport de l’Organe d’appel, par. 121.

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The Case-Law of the WTO

flexible approach. As already indicated in previous Appellate Body reports 41 , it was enough for a panel to provide sufficient reasons for its findings and recommendations for the requirements of Article 12.7 to be fulfilled. In this particular case, the Appellate Body went on to explain just what these “sufficient reasons” were, namely, factual and legal analyses of the competing claims made by the parties, factual findings based on consideration of the evidence before the defendant and other evidence presented to the Panel, and explanations of how and why it had reached its factual and legal conclusions. Although the Appellate Body indicated that these analyses and explanations should be “extensive” and “detailed”, it added nothing concerning their respective degree of precision. Moreover, it seems that the Panel was simply judged on its “good faith”, or at any event on its “good intentions”, inasmuch as, although some of its reasoning might be questionable, its actual setting out of its basic rationale was in fact consistent with the requirements of Article 12.7 of the DSU.

2. The safeguard measure question Article XIX of the GATT 1994 This report provided an opportunity for the Appellate Body to clarify a number of points concerning the conditions for imposing safeguard measures. First of all, the Appellate Body reversed the Panel's finding to the effect that a safeguard measure which met the requirements of the Agreement on Safeguards necessarily also satisfied the requirements of Article XIX of the GATT. Although the Appellate Body recognized that these two agreements were equally applicable and represented “an inseparable package of rights and disciplines which have to be considered in conjunction” 42 , this did not mean that the requirements of Article XIX of the GATT 1994 were subsumed in the Agreement on Safeguards. On the basis of a rule of interpretation already wellestablished in its “case-law”, according to which a treaty interpreter must read all the applicable provisions of a treaty in a way that gives meaning to all of

41

Appellate Body reports in Korea – Alcoholic Beverages and Chile – Taxes on Alcoholic Beverages. 42 Appellate Body Report, para. 81.

La jurisprudence de l’OMC

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relativement souple à l’égard du Groupe spécial. En effet, comme il l’avait déjà énoncé dans des rapports précédents 41, il suffit au Groupe spécial de présenter des raisons suffisantes à l’appui de ses constatations et recommandations pour que soit satisfait à l’exigence de l’article 12:7 de fournir des « justifications fondamentales ». L’Organe d’appel précise en l’espèce ce que représentent ces « raisons suffisantes », à savoir, des analyses factuelles et juridiques des différentes allégations formulées par les parties, des constatations factuelles fondées sur un examen des éléments de preuve dont disposait le défendeur ainsi que d’autres éléments de preuve présentés au Groupe spécial, et des explications indiquant comment et pourquoi il avait établi ses constatations juridiques et factuelles. Si pour chacun de ces éléments, l’Organe d’appel indique qu’ils doivent présenter un caractère « détaillé », il ne donne cependant pas plus d’indications sur le degré de précision de chacun. De plus, il semble que le Groupe spécial soit simplement jugé sur sa « bonne foi », ou en tout cas sur sa « bonne volonté », dans l’exposé de ses justifications fondamentales dans la mesure où même si certaines de celles-ci peuvent prêter à contestations, elles permettent néanmoins de remplir les prescriptions de l’article 12:7 du Mémorandum d’accord. 2. La question des mesures de sauvegardes L’article XIX du GATT de 1994 Ce rapport est l’occasion pour l’Organe d’appel d’apporter un certain nombre de précisions quant aux conditions relatives à la mise en place d’une mesure de sauvegarde. Tout d’abord, l’Organe d’appel a infirmé la constatation du Groupe spécial qui établissait qu’une mesure de sauvegarde qui obéissait aux prescriptions de l’Accord sur les sauvegardes obéissait aussi automatiquement aux prescriptions de l’article XIX du GATT. Si l’Organe d’appel reconnaît que ces deux accords sont d’application conjointe et qu’ils forment « un ensemble indissociable de droits et de disciplines qui [devaient] être considérés conjointement » 42, cela ne signifie pas pour autant que les prescriptions de l’article XIX du GATT de 1994 sont englobées dans l’Accord sur les sauvegardes. S’appuyant sur une règle d’interprétation déjà bien établie dans sa jurisprudence selon laquelle celui qui interprète un traité doit effectuer une lecture qui donne un sens à toutes les dispositions pertinentes, l’Organe d’appel 41

Rapports de l’Organe d’appel, Corée – Boissons alcooliques et Chili – Taxes sur les boissons alcooliques. 42 Rapport de l’Organe d’appel, par. 81.

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Argentina – Footwear

them, the Appellate Body imposed a further condition on the application of a safeguard measure. Thus, after examining Article XIX:1(a) of the GATT 1994, it concluded that the latter provision contained an additional requirement according to which a Member can only resort to safeguard measures if the increased imports are the result of “unforeseen developments”. The Appellate Body went on to determine the meaning of these words, but paradoxically it refused to rule on whether Argentina had demonstrated the existence of such an effect since, as it confirmed in the final section of its report, Argentina's investigation was inconsistent with the requirements of Articles 2 and 4 of the Agreement on Safeguards. It is possible to question the value of its analysis since in the present case it was not applicable 43 . In actual fact, apart from the possibility of this interpretation proving useful in another case of the same type 44 , it greatly assisted the Appellate Body in its analysis of the requirements of Articles 2 and 4 of the Agreement on Safeguards.

Articles 2 and 4 of the Agreement on Safeguards

With respect to the interpretation and application of the conditions for imposing a safeguard measure set out in Articles 2 and 4 of the Agreement on Safeguards, the Appellate Body found itself in a delicate situation because of the difficulty of distinguishing between questions of law and questions of fact. Moreover, it was aware of this, as evidenced by the fact that, in the case of the “serious injury” condition, it refused to examine some of the points raised by

43 The Korea – Dairy Products case also involved an Appellate Body interpretation of Article XIX:1(a) of the GATT 1994. However, in contrast to the present case, the Appellate Body was unable to pursue its reasoning as to whether Korea had acted in a manner inconsistent with its obligations under this article for lack of findings of fact by the panel or undisputed facts in the panel file. 44 Many cases have since raised questions relating to Article XIX of the GATT 1994, in particular, the report of the panel in United States – Safeguard Measures on Imports of Fresh, Chilled or Frozen Lamb Meat from New Zealand and Australia (WT/DS177/R and WT/DS178/R) which contains numerous references to the present Appellate Body report. Korea – Dairy Products (see footnote 43) was unable to “benefit” from these findings since the two cases were conducted in parallel and the corresponding Appellate Body reports were distributed to Members on the same day. However, the three members of each of the two appeal divisions were required to exchange views, in accordance with paragraph 3 of Rule 4 of the Working Procedures for Appellate Review (WT/AB/WP/3), in order to harmonize their findings.

Argentine – Chaussures

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ajoute une condition supplémentaire à l’imposition d’une mesure de sauvegarde. En effet, en examinant l’article XIX:1 a) du GATT de 1994, il considère que ce dernier contient une prescription additionnelle suivant laquelle un Membre ne pourra recourir à des mesures de sauvegardes que s’il existe un accroissement des importations qui se serait produit suite à une « évolution imprévue des circonstances ». L’Organe d’appel va déterminer le sens de cette clause, mais paradoxalement, il refuse de vérifier en l’espèce si l’Argentine avait démontré l’existence d’un tel phénomène car, comme il le confirmera dans la suite du rapport, l’enquête menée par l’Argentine ne répondait pas aux prescriptions des articles 2 et 4 de l’Accord sur les sauvegardes. On peut dès lors s’interroger sur l’intérêt d’une telle analyse, puisque dans le présent différend, elle n’était pas applicable 43. En fait, en dehors de l’hypothèse où cette interprétation pourrait éventuellement servir dans une autre affaire du même type 44, cette interprétation sert grandement l’Organe d’appel dans son analyse des conditions relatives aux articles 2 et 4 de l’Accord sur les sauvegardes. Articles 2 et 4 de l’Accord sur les sauvegardes Concernant l’interprétation et l’application des conditions régissant l’imposition d’une mesure de sauvegarde, énoncées aux articles 2 et 4 de l’Accord sur les sauvegardes, l’Organe d’appel s’est trouvé dans une situation délicate du fait de la difficulté à distinguer questions de droit et questions de fait. Il en a d’ailleurs été conscient comme le montre le fait qu’il ait, pour la condition relative au « dommage grave », refusé d’examiner certains des points

43

L’affaire Corée – Produit laitiers impliquait elle aussi de la part de l’Organe d’appel une interprétation de l’article XIX:1 a) du GATT de 1994. Mais à l’inverse de la présente affaire, l’Organe d’appel n’a pu poursuivre son raisonnement quant à savoir si la Corée avait agi de manière incompatible avec les obligations contenues dans cet article en raison de l’absence de constatations de fait établies par le Groupe spécial ou de faits non contestés dans le dossier du Groupe spécial. 44 De nombreuses affaires ont par la suite mises en jeu des questions relatives à l’article XIX du GATT de 1994, et on peut notamment citer le Rapport du Groupe spécial Etats-Unis – Mesures de sauvegardes à l’importation de viande d’agneau fraîche, réfrigérée ou congelée en provenance de Nouvelle-Zélande et d’Australie, WT/DS177/R et WT/DS178/R, qui contient de nombreuses références au présent rapport de l’Organe d’appel. L’affaire Corée – Produits laitiers, citée dans la note précédente, n’a pas pu « bénéficier » de ces constatations, les deux affaires ayant été traitées en parallèle et les rapports respectifs de l’Organe d’appel ayant été distribués aux Membres le même jour. Les trois membres de chacune des deux sections d’appel ont dû toutefois procéder à un échange de vues, conformément au paragraphe 3 de la règle 4 des Procédures de travail pour l’examen en appel (WT/AB/WP/3), afin d’harmoniser leurs constatations.

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The Case-Law of the WTO

Argentina on the grounds that they related to matters of fact 45 . However, as it upheld the Panel's conclusion according to which “the conditions of competition between the imports and the domestic product were not analyzed or adequately explained (in particular price); and that 'other factors' identified by the CNCE in the investigation were not sufficiently evaluated, in particular, the tequila effect” 46 , it is legitimate to ask whether in fact it may not have crossed that threshold. It seems that the Appellate Body was concerned to identify as many of these conditions as possible, with a view to giving ‘interpretations for the future’ by anticipating issues that might pose problems at a later date in similar cases. Thus, in addition to its interpretation of “unforeseen developments”, the Appellate Body considered that, in reviewing any determination of “serious injury”, in addition to evaluating the factors listed in Article 4.2(c) of the Agreement on Safeguards, a panel should also take into account the definition of “serious injury” in Article 4.1(a); it made this finding even though it considered that “it was not necessary for the Panel to go beyond where it did in this case” 47 . Moreover, in addition to identifying the conditions for imposing a safeguard measure, the Appellate Body also clarified them. In this connection, it criticized the Panel’s interpretation of the condition relating to “increased imports” which it found “somewhat lacking” 48 . However, because of the limits on its jurisdiction and the subject matter itself, the Appellate Body’s findings were still couched in very general, even vague terms. Thus, its finding concerning the first condition relating to “increased imports”, according to which “the increase in imports must have been recent enough, sudden enough, sharp enough, and significant enough, both quantitatively and qualitatively, to cause or threaten to cause ‘serious injury’” 49 , left room for discretion. Similarly, in the determination of “serious injury”, the insistence on the evaluation of an “overall position” capable of demonstrating the existence of a “significant overall impairment” seems likely to create difficulties in practice.

45

This was the case in particular as regards the claim according to which the Panel had erred by rejecting Argentina's argument that it had been unable to base its determination on the 1996 data inasmuch as the record clearly showed that the data for that year were incomplete, and also as regards the point concerning the Panel's examination of the evidence considered by Argentina. 46 Panel Report, para. 8.278. 47 Appellate Body Report, para. 138. 48 Appellate Body Report, para. 130. 49 Appellate Body Report, para. 131.

La jurisprudence de l’OMC

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soulevés par l’Argentine comme se rapportant à des questions de fait 45. Cependant, lorsqu’il confirme la conclusion du Groupe spécial selon laquelle « les conditions de concurrence entre les importations et le produit national n’ont pas été analysées ni expliquées de manière adéquate (en particulier au niveau des prix) ; et que les ‘autres facteurs’ identifiés par la CNCE lors de l’enquête n’ont pas été suffisamment évalués, en particulier l’effet tequila » 46, on peut se demander s’il n’a pas franchi la frontière. Il semble que l’Organe d’appel ait eu le souci d’identifier un maximum de ces conditions, quitte à donner des « interprétations pour l’avenir », anticipant sur des points susceptibles de poser des problèmes dans d’éventuelles affaires similaires. Ainsi, outre l’interprétation que l’Organe d’appel a donc donné de l’« évolution imprévue des circonstances », il considère, dans la détermination de l’existence d’un « dommage grave », qu’une évaluation des facteurs énumérés à l’article 4:2 c) de l’Accord sur les sauvegardes n’est pas suffisante, un groupe spécial devant également tenir compte de la définition du « dommage grave » donnée à l’article 4:1 a) ; il établit cette constatation alors même qu’il considère qu’ « il n’était pas nécessaire que le Groupe spécial aille plus loin qu’il n’est allé en l’espèce » 47. D’autre part, cette tache d’identification des conditions nécessaires à l’imposition d’une mesure de sauvegarde menée par l’Organe d’appel s’accompagne aussi d’un travail de clarification de ces dernières. Il critique à ce titre l’interprétation faite par le Groupe spécial de la condition relative à l’« accroissement des importations » qu’il considère comme « quelque peu simpliste » 48. Mais du fait des limites tenant à sa compétence, ainsi qu’à la matière elle-même, les constatations de l’Organe d’appel restent néanmoins formulées en termes très généraux, voire vagues. Ainsi sa constatation sur la première condition relative à l’« accroissement des importations » selon laquelle « l’accroissement des importations ait été assez récent, assez soudain, assez brutal et assez important, à la fois en quantité et en qualité, pour causer ou menacer de causer un ‘dommage grave’ » 49 lui laisse une certaine marge d’appréciation. De la même manière, dans l’évaluation d’un « dommage grave », l’exigence d’un « bilan global » qui serait susceptible de démontrer 45 C’est le cas notamment pour l’allégation selon laquelle le Groupe spécial aurait commis une erreur en rejetant l’argument de l’Argentine suivant lequel elle n’aurait pas pu se baser sur les données de 1996 dans la mesure où le dossier montrait clairement que les données relatives à cette année étaient incomplètes et également pour le point concernant l’évaluation par le Groupe spécial de preuves considérés par l’Argentine. 46 Rapport du Groupe spécial, par. 8.278. 47 Rapport de l’Organe d’appel, par. 138. 48 Rapport de l’Organe d’appel, par. 130. 49 Rapport de l’Organe d’appel, par. 131.

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Argentina – Footwear

In short, the Appellate Body clearly added significantly to the requirements for imposing a safeguard measure. However, this was not accompanied by any systematic stiffening of the procedures for applying those requirements. In fact, to the extent that they are applied cumulatively, it is sufficient for one not to be met to make it unnecessary to proceed any further. This explains the “surprise” of the Appellate Body when the Panel went on to make an assessment of “causation” 50 . The Appellate Body suggests that the Panel could have dispensed with its examination of this third condition given that the first two had not been met and could have applied a principle of judicial economy, thereby making its task easier.

In conclusion, in the light of the above and especially the Appellate Body’s findings with respect to the assessment of “serious injury”, it is tempting to level against it the same criticism as it made of Argentina 51 and say that in its report the Appellate Body said and did both too much and too little.

50 51

Appellate Body Report, para. 145. Appellate Body Report, para. 150.

Argentine – Chaussures

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l’existence d’une « dégradation générale notable » risque fort de poser des problèmes dans son application. Au total, il est clair que l’Organe d’appel augmente sensiblement les conditions nécessaires à l’application d’une mesure de sauvegarde. Mais cette augmentation ne s’accompagne pas pour autant d’un alourdissement systématique dans la méthodologie de mise en œuvre de ces dernières. En effet, dans la mesure où elles sont d’application cumulative, il suffit que l’une fasse défaut pour qu’il ne soit pas nécessaire de pousser plus en avant l’examen. Cela explique dès lors la « surprise » de l’Organe d’appel lorsque le Groupe spécial a procédé à l’examen de la troisième condition relative au « lien de causalité » 50. L’Organe d’appel invite donc le Groupe spécial à se passer de l’examen de cette dernière condition dès lors que les deux premières ne sont pas remplies, à appliquer un principe d’économie jurisprudentielle, allégeant ainsi la tâche des groupes spéciaux en la matière. Pour conclure, à la vue de ce qui précède et en particulier des constations de l’Organe d’appel à l’égard de l’évaluation d’un « dommage grave », nous pouvons facilement reprendre ce qu’il déclare à la fin de son rapport, en retournant contre lui ce qu’il observe à l’encontre de l’Argentine 51, à savoir que l’Organe d’appel a dit et a fait à la fois trop et trop peu dans son rapport.

50 51

Rapport de l’Organe d’appel, par. 145. Rapport de l’Organe d’appel, par. 150.

UNITED STATES – SECTIONS 301-310 OF THE TRADE ACT OF 1974

by

Brigitte Stern Professor at the University of Paris I (Panthéon-Sorbonne)

ETATS-UNIS – ARTICLES 301 A 310 DE LA LOI DE 1974 SUR LE COMMERCE EXTÉRIEUR

par

Brigitte Stern Professeure à l’Universié de Paris I (Panthéon-Sorbonne)

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United-States – Section 301

SYNOPSIS AND REFERENCES OF THE CASE

Synopsis

This case, which arose within a particularly fraught political context, stemmed from a partially failed attempt by the European Union to eliminate the potential threat to the international trading system posed by Sections 301 ff. of the 1974 Trade Act which allowed the United States to make a unilateral determination that a WTO Member had breached WTO rules, or had failed to implement recommendations resulting from WTO dispute settlement proceedings, and to adopt unilateral sanctions, in the context of a trade dispute with another country, without waiting for the completion of multilateral proceedings instituted under the Dispute Settlement Understanding.

Official source Panel Report: United States – Sections 301-310 of the Trade Act of 1974, WT/DS152/R, 22 December 1999, 371 pp. Parties Parties before the Panel Complainant: European Communities. Defendant: United States. Third parties: Brazil; Cameroon; Canada; Colombia; Costa Rica; Cuba; Dominica; Dominican Republic; Ecuador; Hong Kong (China); India; Israel; Jamaica; Japan; Korea; St. Lucia; Thailand. Composition of the Panel Chairman: David Hawes; Members: Terje Johannessen; Joseph Weiler. Bibliography Bello J H. and Holmer A., “The Post-Uruguay Round Future of Section 301”, Law & Pol’y Int’l Bus, 1994, Vol. 25, No 4, pp. 1297-1308. Cot J.-P., “European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas”, in B. Stern et H. Ruiz Fabri (dir.), La jurisprudence de l’OMC – The Case-Law of the WTO (1996-1997), Leiden / Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, pp. 149-244. Eizenstat J., “The Impact of the World Trade Organization on Unilateral United States Trade Sanctions under Section 301 of the Trade Act of 1974: A Case Study of the Japanese Auto Dispute and the Fuji-Kodak Dispute”, Emory Int’l L. R., 1997, Vol.11, No 1, pp.137-187. Gero J. & Lannan K., “Trade and Innovation: Unilateralism and Multilateralism”, Can.- U.S. L. J., 1995, Vol. 21, pp. 81-98.

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SYNOPSIS ET REFERENCES DE L’AFFAIRE

Synopsis

Cette affaire qui se présentait dans un contexte politique particulièrement lourd est née d’une tentative, qui a partiellement échoué, de l’Union européenne de mettre fin aux menaces potentielles que font peser sur le système commercial international, les articles 301 et suivants de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur, qui permettent aux Etats-Unis de constater unilatéralement qu’un Etat membre de l’OMC avait enfreint les règles de l’OMC ou n’avait pas exécuté les recommandations issues de la procédure de règlement des différends de l’OMC et d’adopter des sanctions unilatérales, dans le cadre d’un différend commercial avec un autre Etat, sans attendre l’achèvement des procédures multilatérales mises sur pied dans le cadre du Mémorandum d’accord.

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Etats-Unis – Articles 301 à 310 de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur, WT/DS152/R, 22 décembre 1999, 412 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignant : Communautés européennes. Défendeur : Etats-Unis. Tierces parties : Brésil ; Cameroun ; Canada ; Colombie ; Corée ; Costa Rica ; Cuba ; la Dominique ; Equateur ; Hong Kong Chine ; Inde ; Israël ; Jamaïque ; Japon ; République dominicaine ; Sainte Lucie ; Thaïlande. Composition du Groupe spécial Président : David Hawes ; Membres : Terje Johannessen, Joseph Weiler. Références bibliographiques Bello J.H., Holmer A.F., « The Post-Uruguay Round Future of Section 301 », Law & Pol’y Int’l Bus, 1994, vol. 25, n° 4, pp. 1297-1308. Cot J.-P., « Communautés européennes – Régime applicable à l’importation, à la vente et à la distribution de bananes », in B. Stern et H. Ruiz Fabri (dir.), La jurisprudence de l’OMC – The Case-Law of the WTO (1996-1997), Leiden / Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, pp. 149244.

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The Case-Law of the WTO

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Areas affected by the decision Unilateralism and multilateralism in the dispute settlement procedure. Relevant articles of the GATT or other agreements Article 21.5, Article 22 and Article 23.2 (a) and (c) of the Understanding. Article XVI.4 of the Agreement Establishing the WTO. Articles I, II, III, VIII and XI of the GATT 1994.

La jurisprudence de l’OMC

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Eizenstat J., « The Impact of the World Trade Organization on Unilateral United States Trade Sanctions under Section 301 of the Trade Act of 1974 : A Case Study of the Japanese Auto Dispute and the Fuji-Kodak Dispute », Emory Int’l L. R., 1997, vol.11, n° 1, pp.137-187. Gero J., Lannan K., « Trade and Innovation: Unilateralism and Multilateralism, Can.- U.S. L. J., 1995, vol. 21, pp. 81-98. Hernandez Puente S., « Section 301 and the New WTO Dispute Settlement Understanding », ILSA J. Int’l & Comp. L., 1995, vol. 2, n° 1, pp. 213-234. Hudec R.E., « Thinking About the New Section 301: Beyond Good and Evil » in J. Bhagwati et H. T. Patrick (eds), Aggressive Unilateralism: America’s 301 Trade Policy and the World Trading System, Ann Arbor, MI: University of Michigan Press, 1990, p. 122. Kearns J.E., Charnovitz, S., «Adjudicating Compliance in the WTO: A Review of DSU Article 21.5 », JIEL, 2002, vol. 5, n° 2, pp. 331-352. McDonald K.M., « Warum die USA Section 301 Trade Act nicht aufheben müssen », RIW, 1999, vol. 45, n° 5, pp. 356-358. O'Neal Taylor C., « The Limits of Economic Power: Section 301 and the World Trade Organization Dispute Settlement System », Vand. J. Transnat’l L., 1997, vol. 30, n° 2, pp. 209348. Palmeter N.D., « Section 310: the Privatization of Retaliation », The Transnational Lawyer, 1990, vol. 3, n° 1, pp. 101-113. Shede C., « The Strengthening of the Multilateral System: Article 23 of the WTO Dispute Settlement Understanding: Dismantling Unilateral Retaliation under Section 301 of the 1974 Trade Act? », World Competition: law and economics review, 1996, vol. 20, n° 1, pp. 109-138. Silverman J.R., « Multilateral Resolution over Unilateral Retaliation: Adjudicating the Use of Section 301 before the WTO », U. Pa. J. Int’l Econ.L., 1996, vol. 17, n° 1, pp. 233-294. Stern P., « Reaping the Wind and Sowing the Whirlwind: Section 301 as a Metaphor for Congressional Assertiveness in U.S. Trade Policy », B. U. Int’l L. J., 1990, vol. 8, n° 1, pp. 1-19. Taxil B., « Inde – Protection conférée par un brevet pour les produits pharmaceutiques et les produits chimiques pour l’agriculture», in B. Stern et H. Ruiz Fabri (dir.), La jurisprudence de l’OMC – The Case-Law of the WTO (1996-1997), Leiden / Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, pp. 244-274. Tomkiewicz V., « Australie – Mesures visant les importations de saumons », in B. Stern et H. Ruiz Fabri (dir.), La jurisprudence de l’OMC – The Case-Law of the WTO (1998-2), Leiden / Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2006, pp. 152-184

Domaines concernés par la décision Unilatéralisme et multilatéralisme dans la procédure de règlement des différends. Articles du GATT ou autres accords invoqués Article 21:5, Article 22 et Article 23:2 A) et C) du Mémorandum d’accord. Article XVI:4 de l’Accord sur l’OMC Articles I, II, III, VIII et XI du GATT de 1994.

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United-States – Section 301

I. BRIEF REVIEW OF THE FACTS

The Panel’s review of the factual aspects of the case consists essentially of an account of the United States legislation which the European Communities considered inconsistent with the WTO Agreements, viewed as a simple fact of international significance. The United States uses Sections 301-310 of the 1974 Trade Act to ensure that not only their rights but also their trade interests are respected by the policies applied by other States. Section 301 authorizes the United States Trade Representative (USTR), a senior official of ministerial rank who reports directly to the President, to take unilateral measures if he determines under Section 304(a)(1) that “the rights of the United States under any trade agreement are being denied” or that “an act, policy, or practice of a foreign country is unreasonable or discriminatory and burdens or restricts United States commerce”. Moreover, Section 301 states that an act is unreasonable if “while not necessarily in violation of, or inconsistent with, the international legal rights of the United States, [it] is otherwise unfair and inequitable”. This process can be set in motion by any interested person or by the USTR at his own initiative: the first phase of the process consists in the initiation of an investigation under Section 302, which must be accompanied by consultations with the country concerned (Section 303). At the conclusion of the investigation and consultations, the USTR is required to make certain determinations and decide, where appropriate, what unilateral action the United States should take against the country concerned, either in connection with a violation of a rule of international trade (Section 304) – the action must be taken within the time-limits laid down in Section 305 – or in connection with the non-implementation of a decision taken in the context of WTO dispute settlement proceedings (Section 306). Where United States rights or trade benefits are being denied, the Act prescribes in meticulous detail the procedures and time-limits to be observed in making the determinations called for in Section 304: the USTR must make these determinations within 30 days of the conclusion of the WTO dispute settlement procedure (or some other possibly relevant procedure) or within 18 months of the date on which the investigation was initiated, whichever is earlier. Similarly, under Section 3050(a)(1), the unilateral action determined must be implemented no later than 30 days after the date on which the determination was made. Moreover, by virtue of Section 306 the USTR is authorized not only to monitor the implementation of each measure undertaken under the Trade Act

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I. BREF RAPPEL DES FAITS

Le rappel des faits par le Groupe spécial consiste essentiellement à expliciter la législation américaine dénoncée comme contraire aux Accords de l’OMC par les Communautés européennes, considérée comme un simple fait sur le plan international. Les articles 301 à 310 de la loi américaine de 1974 sur le commerce extérieur – « 1974 Trade Act » – constituent un instrument dont les Etats-Unis se servent pour veiller à ce que non seulement leurs droits mais aussi leurs intérêts commerciaux soient respectés par les politiques mises en œuvre par les autres Etats. L’article 301 autorise le Représentant des Etats-Unis pour les questions commerciales internationales (le « Représentant »), personnage important qui a rang de ministre et est directement rattaché au Président, à prendre des mesures unilatérales, s’il a constaté en vertu de l’article 304 a) 1) « que les Etats-Unis sont frustrés de leurs droits au titre d’un accord commercial », mais aussi « qu’une action, politique ou pratique d’un pays étranger est déraisonnable ou discriminatoire et entrave ou restreint le commerce des Etats-Unis ». On peut ajouter que l’article 301 précise qu’une action est déraisonnable « même lorsqu’elle ne constitue pas nécessairement une atteinte aux droits internationalement reconnus des Etats-Unis ou qu’elle n’est pas nécessairement incompatible avec ces droits, pour autant qu’elle est déloyale et inéquitable ». La mise en mouvement de ce mécanisme peut être effectuée par toute personne intéressée ou par le Représentant de sa propre initiative : la première étape du processus consiste en l’ouverture d’une enquête en vertu de l’article 302, qui doit s’accompagner de consultations avec le pays concerné en vertu de l'article 303. À l’issue de cette enquête et de ces consultations, le Représentant va être amené à faire un certain nombre de constatations et décider le cas échéant quelles mesures unilatérales doivent être prises par les Etats-Unis à l’encontre du pays concerné, soit au moment où se pose le problème d’une violation d’une règle du commerce international (article 304) – ces mesures devant être mises en vigueur conformément aux délais prévus à l’article 305 –, soit au moment où se pose le problème du non-respect d’une décision prise dans le cadre de la procédure de règlement des différends de l’OMC (article 306). En ce qui concerne l’existence d’une atteinte à des droits ou intérêts commerciaux américains, la loi précise de façon très minutieuse les procédures et délais à respecter pour faire les constatations de l’article 304 : le Représentant doit effectuer ces déterminations dans un délai de 30 jours après l’achèvement

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The Case-Law of the WTO

but also the implementation by foreign countries of a recommendation or ruling adopted pursuant to WTO dispute settlement proceedings, in the course of the surveillance phase. With reference to the monitoring of the implementation of a recommendation or ruling of the Dispute Settlement Body (DSB), it is stipulated in Section 306(b)(2) that, if the USTR considers that the foreign country has failed to implement it, he shall determine what further action to take no later than 30 days after the expiration of the reasonable period of time provided for implementation and this action must itself be implemented within 30 days of the determination. In view of the complexity of the procedures, it might be useful, even though they are not systematically set out in the Panel decision, to summarize the features of the Dispute Settlement Understanding (DSU) of relevance to this case. According to paragraph 21.5, where there is “disagreement as to the existence or consistency with a covered agreement of measures taken to comply with the recommendations and rulings such dispute shall be decided through recourse to these dispute settlement procedures”. This paragraph stipulates that wherever possible resort should be had to the original panel. Moreover, the panel is required to circulate its report within 90 days of the matter being referred to it. Article 22 provides a multilateral framework for the compensatory and concession-suspending measures which countries may decide to adopt if the DSB’s recommendations and rulings are not spontaneously implemented. Naturally, paragraph 22.1 stresses the importance of implementing DSB decisions and rulings, as does paragraph 21.1, which states that “(p)rompt compliance with recommendations or rulings of the DSB is essential”. Nevertheless, the WTO Agreement is a realistic one and accordingly provides that if the recommendations and rulings are not implemented within a reasonable period of time, recourse may be had, as a temporary measure, to “compensation and the suspension of concessions or other obligations”, while adding: “However, neither compensation nor the suspension of concessions or other obligations is preferred to full implementation of a recommendation”. The article goes on to describe the procedures to be followed to enable these countermeasures to be brought within multilateral control. Paragraph 22.2 stipulates that if a Member fails to implement recommendations and rulings of the DSB within a reasonable period, it shall, if so requested, enter into negotiations with a view to finding a mutually acceptable solution. If no such solution can be found within 20 days, “any party having invoked the dispute settlement procedures may request authorization from the DSB to suspend the application to the Member concerned of concessions or other obligations under the covered agreements”. In this case, paragraph 22.6 provides that the DSB,

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de la procédure de règlement des différends de l’OMC (ou d’une autre procédure éventuellement pertinente) ou dans un délai de 18 mois suivant la date à laquelle a été ouverte l’enquête, selon la plus rapprochée des deux échéances. De la même façon, l’article 305 a) 1) prévoit que les mesures unilatérales décidées doivent être mises en œuvre au plus tard dans un délai de trente jours suivant la date à laquelle elles ont été décidées. En outre, le Représentant des Etats-Unis pour les questions commerciales internationales se voit doté par l’article 306 non seulement de pouvoirs de contrôle de la mise en œuvre des mesures prises en vertu du Trade Act, mais aussi de pouvoirs de contrôle de la mise en œuvre par les Etats d’une recommandation ou d’une décision adoptée dans le cadre du règlement des différends de l’OMC, dans le cadre du suivi de leur exécution. Pour le contrôle de la mise en œuvre d’une recommandation ou d’une décision de l’ORD, il est précisé à l’article 306 b) 2) que, si le Représentant américain estime que le pays étranger ne l’a pas mise en œuvre, il peut prendre des mesures supplémentaires au plus tard trente jours après l’expiration du délai raisonnable prévu pour la mise en œuvre, celles-ci devant elles mêmes être exécutées dans les trente jours de cette décision. Il peut également être utile, en raison de la complexité des procédures, et bien que cela n’ait pas été présenté de manière systématique dans la décision du Groupe spécial, de brosser un tableau synthétique des éléments du Mémorandum pertinents pour la présente affaire. L'article 21:5 indique que s'il y a « désaccord au sujet de l'existence ou de la compatibilité avec un accord visé de mesures prises pour se conformer aux recommandations et décisions », ce différend sera réglé conformément aux procédures de règlement des différends prévues par le Mémorandum. Cet article précise que dès lors que cela sera possible, le différend devra être soumis au Groupe spécial initial. Il est en outre précisé que le Groupe spécial distribuera son rapport dans un délai de 90 jours après sa saisine. L'article 22 prévoit l'encadrement multilatéral des mesures de compensation et des suspensions de concessions que les Etats sont éventuellement amenés à adopter, à défaut de mise en œuvre spontanée des recommandations et décisions de l'ORD. L'article 22.1 insiste bien sûr sur l'importance du respect par les Membres des recommandations et décisions de l'ORD, importance qui est également soulignée dans l'article 21.1 qui énonce qu’ « il est indispensable de donner suite dans les moindres délais aux recommandations ou décisions ». Néanmoins, l’Accord sur l’OMC est un accord réaliste, et prévoit donc qu’en l'absence de mise en œuvre dans un délai raisonnable, il peut être recouru, à titre de mesures temporaires à « [l]a compensation et la suspension de concessions ou d'autres obligations ». L'article ajoute cependant : « Toutefois, ni la compensation ni la suspension de

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upon request, shall grant authorization to suspend concessions or other obligations within 30 days of the expiry of the reasonable period of time unless the DSB decides by consensus to reject the request. In other words, the socalled rule of “negative consensus” guarantees that anyone wishing to adopt countermeasures against a recalcitrant Member will be granted those measures, provided he submits his request within 30 days of the expiry of the reasonable period of time allowed for the implementation of recommendations and rulings of the DSB. Of course, this sort of automatic licence to proceed would not be devoid of risk if it could not itself be brought within a framework of controls. Thus, paragraph 22.6 provides that if the Member subjected to the countermeasure objects to the level of suspension proposed, or considers that the principles and procedures set forth in Article 22 have not been followed, the matter shall be referred to arbitration. This arbitration shall, if possible, be carried out by the original panel or, failing that, by an individual arbitrator or tribunal appointed by the Director-General of the WTO. Finally, paragraph 22.6 explicitly states that “(c)oncessions or other obligations shall not be suspended during the course of the arbitration”. The arbitrator’s terms of reference are clearly set out in paragraph 22.7: “The arbitrator (…) shall not examine the nature of the concessions or other obligations to be suspended but shall determine whether the level of such suspension is equivalent to the level of nullification or impairment”.

Article 23 is entitled “Strengthening of the Multilateral System”. In view of its complexity, this article deserves to be cited in full:

“1. When Members seek the redress of a violation of obligations or other nullification or impairment of benefits under the covered agreements or an impediment to the attainment of any objective of the covered agreements, they shall have recourse to, and abide by, the rules and procedures of this Understanding.

2. In such cases, Members shall: (a) not make a determination to the effect that a violation has occurred, that benefits have been nullified or impaired or that the attainment of any objectives of the covered agreements has been

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concessions ou d'autres obligations ne sont préférables à la mise en œuvre intégrale d’une recommandation de l'ORD ». La suite de l'article précise les procédures à suivre pour permettre un contrôle multilatéral de ces contre-mesures. L'article 22:2 prévoit qu'en cas d'inapplication des recommandations et décisions de l'ORD dans un délai raisonnable par un Etat Membre, celui-ci devra accepter, si on le lui demande, des négociations en vue de trouver une solution mutuellement acceptable. Si une telle solution ne peut être trouvée dans un délai de 20 jours, « toute partie ayant invoqué les procédures de règlement des différends pourra demander à l'ORD l'autorisation de suspendre, à l'égard du Membre concerné, l'application de concessions ou d'autres obligations au titre des accords visés ». Dans ce cas, l'article 22:6 dispose que l'ORD accordera, sur demande, l'autorisation de suspendre des concessions ou d'autres obligations dans un délai de trente jours à compter de l'expiration du délai raisonnable, à moins qu'il ne rejette la décision par consensus. Autrement dit, la règle dite du « consensus négatif » garantit à celui qui veut adopter des contre-mesures à l'égard d'un membre récalcitrant, qu'elles lui seront accordées, à condition toutefois qu'il présente sa demande dans les trente jours après l'expiration du délai raisonnable accordé pour la mise en œuvre des recommandations et décisions de l'ORD. Bien sûr, cette sorte d'automatisme ne serait pas sans risque s'il ne pouvait lui-même être encadré par des mesures de contrôle : l'article 22:6 prévoit effectivement que si le membre objet de la contre-mesure conteste le niveau de la suspension proposée, ou estime que les principes et procédures de l'article 22 n'ont pas été suivis, la question sera soumise à arbitrage : cet arbitrage sera effectué, si possible, par le Groupe spécial initial, et à défaut, par un arbitre unique ou un tribunal arbitral désigné par le Directeur général de l'OMC. Enfin, il est explicitement déclaré à l'article 22:6 que « [l]es concessions ou aux autres obligations ne seront pas suspendues pendant l'arbitrage ». Le mandat de l'arbitre est clairement précisé dans l'article 22:7 : « L'arbitre […] n’examinera pas la nature des concessions ou des autres obligations à suspendre, mais déterminera si le niveau de ladite suspension est équivalent au niveau de l'annulation ou de la réduction des avantages ». L'article 23 est intitulé « Renforcement du système multilatéral ». Cet article mérite d'être intégralement cité, compte tenu de sa complexité : « 1. Lorsque des Membres chercheront à obtenir réparation en cas de violation d’obligations ou d'annulation ou de réduction d’avantages résultant des accords visés, ou d'entrave à la réalisation d'un objectif desdits accords, ils auront recours et se conformeront aux règles et procédures du présent mémorandum d'accord.

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The Case-Law of the WTO

impeded, except through recourse to dispute settlement in accordance with the rules and procedures of this Understanding, and shall make any such determination consistent with the findings contained in the panel or Appellate Body report adopted by the DSB or an arbitration award rendered under this Understanding; (b) follow the procedures set forth in Article 21 to determine the reasonable period of time for the Member concerned to implement the recommendations and rulings; and

(c) follow the procedures set forth in Article 22 to determine the level of suspension of concessions or other obligations and obtain DSB authorization in accordance with those procedures before suspending concessions or other obligations under the covered agreements in response to the failure of the Member concerned to implement the recommendations and rulings within that reasonable period of time.”

In other words, the main concern is a multilateral determination at all stages of the dispute settlement procedure. Any determination of a violation of the agreements or nullification of benefits must comply with both the procedural rules of the DSU and the findings of the DSB; similarly, the reasonable period of time for the Member concerned to implement the recommendations and rulings of the DSB must be determined in accordance with the dispute settlement procedures set forth in Article 21, including wherever possible resort to the original panel; and finally, in determining the level of the countermeasures and obtaining DSB authorization before implementing them, the Member must follow the procedures set forth in Article 22.

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2. Dans de tels cas, les Membres : a) ne détermineront pas qu'il y a eu violation, que des avantages ont été annulés ou compromis ou que la réalisation d'un objectif des accords visés a été entravée si ce n'est en recourant au règlement des différends conformément aux règles et procédures du présent mémorandum d'accord, et établiront toute détermination de ce genre au regard des constatations contenues dans le rapport spécial ou de l’Organe d’appel adopté par l'ORD ou d’une décision arbitrale rendue au titre du présent mémorandum d'accord ; b) suivront les procédures énoncées à l'article 21 pour déterminer le délai raisonnable à ménager au Membre concerné pour lui permettre de mettre en œuvre les recommandations et décisions ; et c) suivront les procédures énoncées à l'article 22 pour déterminer le niveau de la suspension de concessions ou d’autres obligations et obtenir l'autorisation de l'ORD, conformément à ces procédures, avant de suspendre des concessions ou d'autres obligations résultant des accords visés au motif que le Membre en cause n'a pas mis en œuvre les recommandations et décisions dans ce délai raisonnable ». Autrement dit, la grande préoccupation est une détermination multilatérale à toutes les étapes de la procédure de règlement. Toute détermination d'une violation des accords ou de l'existence d'une annulation d’avantages doit se faire à la fois dans le respect des règles procédurales du Mémorandum d'accord et des décisions de fond adoptées par l'ORD ; de même, la détermination du délai raisonnable accordé à l'Etat Membre pour la mise en œuvre des recommandations et décisions de l'ORD doit se faire en suivant les procédures de règlement des différends, conformément à l’article 21, si possible avec un recours au Groupe spécial initial ; de même, pour déterminer le niveau des contre-mesures et pour obtenir l'autorisation de l'ORD avant de les mettre en œuvre, l’Etat Membre devra suivre les procédures prévues à l'article 22.

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II. CLAIMS OF THE PARTIES

On 26 January 1999, following the consultations for which the Understanding provides, the European Communities requested the establishment of a panel to examine Sections 301 to 310 of the 1974 Trade Act, as amended in 1988 and then again in 1994, to take into account the ratification by the United States of the Marrakech Agreements. More specifically, the complainant argued that Sections 304(a)(2)(A) and 306(b) of the US Trade Act required the USTR to make determinations on certain questions irrespective of whether the procedures set forth in Articles 21.5 and 22 of the DSU had been completed and hence were in breach of the DSU; and, finally, that Section 306(b) was inconsistent with Articles I, II, III, VIII and XI of the GATT 1994. Furthermore, “Section 301” 1 , even though it allowed the USTR not to act in a manner inconsistent with the WTO Agreement, could not be regarded as a sound legal basis and hence gave rise to a situation that radically impaired the “security and predictability” of the multilateral trading system. Accordingly, the European Communities maintained that these sections reflected a deliberate policy that ran counter to a fundamental objective of the WTO and were therefore inconsistent with Article XVI.4 of the WTO Agreement. In fact, the European Communities argued that, basically, they had made only one fundamental claim. As the Panel succinctly puts it: “The EC claims that by adopting, maintaining on its statute book and applying Sections 301-310 of the 1974 Trade Act after the entry into force of the Uruguay Round Agreements, the US has breached the historical deal that was struck in Marrakech “ 2 .

1

As mentioned in the arguments of Dominica and St. Lucia, “(t)he term ‘Section 301’ is generally used as shorthand for Chapter 1 of Title III of the Trade Act of 1974, as amended, which covers Sections 301-310, the subject of the EC complaint” (para. 5.119). We will generally use the same convention in describing this case. 2 Panel Report, para. 7.2.

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II. OBJET DES DEMANDES DES PARTIES EN PREMIERE INSTANCE

Les Communautés européennes, à la suite des consultations prévues par le Mémorandum d’accord, ont demandé, le 26 janvier 1999, l’établissement d’un groupe spécial pour examiner les articles 301 à 310 de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur, telle qu’elle a été modifiée en 1988, puis en 1994 pour tenir compte de la ratification par les Etats-Unis des Accords de Marrakech. Plus précisément, le plaignant allègue que les articles 304 a) 2) A et 306 b) de la loi américaine sur le commerce extérieur obligent le Représentant américain à se prononcer sur certaines questions, sans tenir compte des procédures en cours à l'OMC, contrairement aux dispositions de l'article 23:2 a) du Mémorandum ; qu'en outre, contrairement aux dispositions de l'article 23:2 c) du Mémorandum, l'article 306 b) et 305 a) l’obligent respectivement à décider et à appliquer des mesures supplémentaires, indépendamment du fait de savoir si les procédures prévues aux articles 21:5 et 22 du Mémorandum sont terminées, et donc en violation du Mémorandum ; enfin que l'article 306 b) est incompatible avec les articles I, II III, VIII et XI du GATT de 1994. En outre, « l’article 301 » 1, même s'il permettait au Représentant de ne pas agir de façon incompatible avec l'accord sur l'OMC, ne peut pas être considéré comme une base juridique solide, et de ce fait, crée une situation qui compromet radicalement « la sécurité et la prévisibilité » du système commercial multilatéral. De ce fait, les Communautés européennes soutiennent que ces articles traduisent une politique délibérée qui va à l’encontre d’un objectif fondamental de l'OMC, et sont contraires de ce fait à l'article XVI:4 de l'Accord sur l'OMC. En réalité, comme le résume le Groupe spécial, les Communautés européennes font valoir qu’au fond, elles n’ont présenté qu’une allégation fondamentale : « [l]es Communautés européennes allèguent qu'en adoptant, qu’en maintenant dans leur recueil de lois et qu'en appliquant les articles 300 à 310 de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur après l'entrée en vigueur des accords du Cycle d'Uruguay, les États-Unis ont rompu le marché historique qu'ils avaient conclu à Marrakech avec les autres participants au Cycle d'Uruguay ». 2 Ce marché peut se résumer ainsi : automaticité de l’adoption des

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Ainsi qu'il est mentionné dans l'argumentation de la Dominique et Sainte-Lucie, « [l]’expression "article 301" est généralement utilisée comme raccourci pour désigner le chapitre 1 du Titre III de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur, telle qu'elle a été modifiée, qui contient les articles 301 à 310 ». Nous utiliserons le plus souvent dans la présentation de l'affaire cette convention d'écriture. 2 Rapport du Groupe spécial, par. 7.2.

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The Case-Law of the WTO

This deal can be summarized as follows: automatic adoption of reports in return for the complete and definitive abandonment of unilateral action by the United States 3 . Consequently, the European Communities considered that the Act should be amended to make it clear that, whatever the circumstances, the United States would always act in conformity with its obligations under the WTO dispute settlement system. As for the United States, it considered that the measures it had adopted were justified and requested that the Panel reject the claims of the European Communities in their entirety, as none of the sections of the 1974 Trade Act was inconsistent with the provisions in question. It contended that the European Communities was bringing a political case in the guise of a legal argument. It complained of the attitude of the Communities, which was basing its case on “a series of assumptions adverse to the US” 4 . Seventeen Members participated as third parties, which shows how much was at stake. The Panel published its report on 22 December 1999.

3

Ibid., para. 4.27. Ibid., para. 7.9. Cf. also this excerpt from the US arguments: “The EC’s transparent efforts to turn this proceeding into a forum for making political attacks on US trade policy only highlight the absolute void at the center of its legal case. It has none”, para. 4.65.

4

La jurisprudence de l’OMC

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rapports contre abandon définitif et complet par les Etats-Unis des mesures unilatérales 3. En conséquence, les Communautés européennes estiment que la loi doit être modifiée afin qu’il soit clair que les Etats-Unis agiront en tout temps et quelles que soient les circonstances en conformité avec leurs obligations au titre du règlement des différends de l’OMC. Les Etats-Unis, quant à eux, estiment que les mesures qu’ils ont adoptées sont justifiées et demandent au Groupe spécial de rejeter les allégations des Communautés européennes dans leur intégralité, aucun des articles de la Loi de 1974 n’étant incompatible avec les dispositions mentionnées. Ils considèrent que les Communautés européennes leur font un procès politique sous couvert de raisonnement juridique. Ils dénoncent l'attitude des Communautés européennes, qui pour étayer leur raisonnement, « s'appuient sur une série d'hypothèses défavorables aux Etats-Unis » 4. Dix-sept Etats sont intervenus comme tierces parties, ce qui témoigne de l’importance des enjeux. Le Groupe spécial a rendu son rapport le 22 décembre 1999.

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Rapport du Groupe spécial, par. 4.27. Rapport du Groupe spécial, par. 7.9. Cf. également cet extrait de l’argumentation américaine : « Les efforts manifestement déployés par les Communautés européennes pour transformer la présente procédure en une occasion de lancer des attaques politiques contre la politique commerciale des Etats-Unis ne font que révéler le vide absolu qui est au centre de cette affaire, frappée d’une nullité radicale », par. 4.65.

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United-States – Section 301

III. FINDINGS OF THE PANEL

Having defined the scope of its mandate, examined the rules on burden of proof, established the meaning of the domestic legislation as a factual element and reviewed the rules of treaty interpretation, the Panel refers to an annex for an overview of the operation of Sections 301 to 310. The Panel adopted a two-stage approach which may be summarized as follows: first of all, it analyzed the US legislation itself. This analysis was highly critical and showed that the Act was in complete contradiction with the WTO rules on the settlement of disputes; then, in a second stage, it agreed to take into account certain US assurances first given in a “Statement of Administrative Action”, a government document endorsed by Congress, and reiterated before the Panel, according to which the United States would not use the potential of Section 301 to disregard WTO dispute settlement proceedings. Ultimately, the United States was not asked to amend its legislation, which left in place what several Members described in their submissions as a “sword of Damocles”. 1. The apparent inconsistency of Section 304 with Article 23.2(a) of the DSU The core of the European argument was that Section 304 obliges the USTR to make a unilateral determination on whether another Member has violated United States rights under the WTO, without taking into account the findings of the DSB, because of the inconsistency between the time-limits specified in the US Act and the DSU, respectively. The United States replied that there was no such obligation since, although there was admittedly an obligation to make a determination on whether US rights had been denied, the Act did not impose any obligation with respect to the content of that determination. The United States played on the wording of Section 304, pointing out that it required the USTR to “determine whether” US rights had been denied, not to determine that they had been denied. Therefore, according to the United States, the USTR may determine, for example, that there has been no violation of US rights or that it cannot take a decision until the DSB has adopted findings, or may even make a determination of violation that cannot be confirmed until the DSB adopts panel or Appellate Body findings to the same effect.

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III. RAISONNEMENT DU GROUPE SPECIAL

Après avoir précisé l’étendue de son mandat, les règles concernant la charge de la preuve, la manière de prendre en compte le droit interne en tant qu'élément de fait, les règles d’interprétation des traités, le Groupe spécial renvoie à une annexe pour expliquer les modalités d'application des articles 301 à 310. Le Groupe spécial a utilisé une démarche en deux étapes, que l'on peut résumer ainsi : dans une première étape, il s'est penché sur le dispositif législatif américain en lui-même, et il a abouti à une analyse très sévère de celui-ci, montrant qu'il était en complète contradiction avec les règles relatives au règlement des différends de l'OMC ; puis, dans une seconde étape, il a accepté de tenir compte de certaines assurances américaines données à la fois dans l' « Enoncé des pratiques administratives » , texte émanant du pouvoir exécutif, entériné par le Congrès et réaffirmé devant le Groupe spécial, selon lesquelles les Etats-Unis n’utiliseraient pas les potentialités de l'article 301 pour méconnaître les procédures de règlement des différends de l'OMC. Le résultat final étant qu'il n'est pas demandé aux Etats-Unis de modifier leur législation, laissant ainsi en place ce que plusieurs Etats dans leurs communications au Groupe spécial ont qualifié « d’épée de Damoclès ». 1. L’apparente incompatibilité de l'article 304 avec l'article 23:2 a) du Mémorandum Le cœur de l'argumentation européenne est que l'article 304 peut obliger le Représentant à faire une déclaration unilatérale sur la question de savoir si un autre Membre a violé les droits des Etats-Unis au regard de l'OMC, sans tenir compte des décisions de l'ORD, en raison de l’incompatibilité des délais respectivement prévus dans la loi américaine et dans le Mémorandum d'accord. À cela, les Etats-Unis répondent qu'il n'existe aucune obligation de cette sorte, puisque, s'il y a certes une obligation d'adopter une détermination sur l'existence ou non d'une atteinte à des droits américains, la loi ne contient aucune obligation relative au contenu de cette détermination. Les Etats-Unis jouent sur la formulation de l'article 304, en soulignant que cet article exige que le Représentant se « prononce sur la question de savoir si » les Etats-Unis ont été frustrés de leurs droits, mais ne l'obligent pas à déterminer qu'une telle frustration de leurs droits a eu lieu. Selon les Etats-Unis donc, le Représentant peut déterminer, par exemple, qu'il n'y a pas eu de violation des droits des EtatsUnis, ou encore déterminer qu'il ne peut prendre de décision avant que l’ORD

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The Case-Law of the WTO

General considerations First of all, the Panel found that Section 301 contained a mandatory element, i.e. an obligation upon the USTR to make a determination on whether US rights were being denied within a maximum of 18 months; that the timelimits in the DSU were sometimes indicative and applied flexibly so that the USTR might well be obligated to make a determination before the completion of multilateral WTO proceedings and indeed had already been so obligated; that broad discretion was allowed in establishing the content of that determination; that it followed from these findings that although the statutory language of the US legislation did not mandate the USTR to make a determination of inconsistency without taking multilateral proceedings into account, it did not preclude him from doing so: “In conclusion, the statutory language of Section 304 mandates the USTR in certain cases to make a unilateral determination on whether US rights have been denied even before the adoption by the DSB of its findings on the matter” 5 . However, as we have seen, the USTR is allowed wide discretion with respect to the content of the determination he is required to make. Thus, what is at issue is “whether – given, on the one hand, the duty in some cases to make a unilateral determination prior to exhaustion of multilateral proceedings and, on the other hand, the full discretion as to the content of that determination – Section 304 violates, in and of itself rather than with reference to any particular instance of its application, the obligations assumed by Members under Article 23.2(a) of the DSU” 6 . In order to answer this question the Panel then turned to the interpretation of Article 23 of the DSU with a view to exploring the dual nature of the obligations on Members under that article. First of all, Article 23 requires Members not to act unilaterally but to have recourse to WTO dispute settlement procedures when they seek redress for an alleged violation of a WTO rule. The Panel refers to this as the “exclusive dispute resolution clause” 7 . This exclusivity of multilateral jurisdiction has several implications. Thus, no Member has the right to determine unilaterally that inconsistency is present, since that is the role of the WTO; no Member has the right to determine unilaterally what constitutes a reasonable period of time for implementing DSB rulings, since that is the role of the WTO or of the two parties to the dispute; no Member has the right to determine unilaterally the level of suspension of concessions that may be authorized in the event of non-compliance, since that is 5

Ibid., para. 7.32. Ibid., para. 7.34. 7 Ibid., para. 7.43. 6

La jurisprudence de l’OMC

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n’ait adopté une décision, ou même faire une détermination de violation qui ne devra être considérée comme confirmée que lorsque l'ORD aura adopté les constatations d'un groupe spécial ou de l’Organe d’appel dans le même sens. Considérations générales Dès l'abord, le Groupe spécial constate que l'article 301 contient un élément impératif qui est l'obligation pour le Représentant d'établir une détermination sur la question de savoir si les Etats-Unis sont frustrés de leurs droits, dans un délai maximal de 18 mois ; que les délais prévus par le Mémorandum d'accord sont parfois indicatifs et mis en œuvre avec souplesse, et que donc la situation dans laquelle le Représentant est obligé de faire une détermination avant l'achèvement des procédures multilatérales de l'OMC peut parfaitement se produire, et s'est d'ailleurs déjà produite ; qu'enfin, il a un large pouvoir discrétionnaire dans l'établissement du contenu de cette détermination ; qu'il résulte de ces constatations que le dispositif américain, s'il n'oblige pas le Représentant à établir une détermination d'incompatibilité sans tenir compte des procédures multilatérales, lui permet de le faire : « En conclusion, le dispositif législatif de l'article 304 oblige le Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales à établir dans certains cas une détermination unilatérale sur la question de savoir si les États-Unis se sont vus frustrés de leurs droits avant même que l'ORD n'ait adopté ses constatations sur la question ». 5 Mais on sait que le Représentant dispose d'un large pouvoir discrétionnaire quant au contenu de la décision qu'il doit impérativement adopter : il en résulte que la question est alors « de savoir si – étant donné, d'une part, le devoir d'établir, dans certaines circonstances, une détermination unilatérale avant que ne soient épuisées les procédures multilatérales et, d'autre part, la latitude absolue quant à la teneur de cette détermination – l'article 304 constitue en lui-même, plutôt qu'à l'égard d'une application particulière, un manquement aux obligations contractées par les Membres au titre de l'article 23:2 a) du Mémorandum d'accord » 6. Pour répondre à cette question, il convient d’interpréter l’article 23 du Mémorandum, ce à quoi s’attache ensuite le Groupe spécial, pour constater la double nature des obligations pesant sur les Etats au titre de cet article. Celui-ci contient en effet une première obligation qui est l’obligation de ne pas agir unilatéralement mais de recourir au règlement des différends de l’OMC, lorsqu’un Etat allègue la violation d’une règle de l’OMC et cherche à obtenir 5 6

Rapport du Groupe spécial, par. 7.32. Rapport du Groupe spécial, par. 7.34.

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United-States – Section 301

the role of the WTO; finally, no Member has the right unilaterally to grant authorization for the actual implementation of these suspensions, since that must be authorized by the WTO. The fulfilment of this first type of obligation should normally be assessed with reference to a specific dispute, but in this particular case the European Communities, rather than submitting some specific violation to the Panel, challenged the validity of “Section 301” as such. However, Article 23 also covers a second obligation, namely, the obligation to abide by the rules and procedures governing the settlement of disputes. Fulfilment of this second type of obligation implies that the domestic legislation concerning the settlement of trade disputes which fall within the sphere of competence of the WTO should not conflict with the rules of the DSU. Thus, it was against the yardstick of this obligation that the Panel was to assess the legislation of the United States. First of all, with respect to the principle that a general law as such, regardless of its application in a particular dispute, may constitute a breach of GATT/WTO obligations, the Panel recalled the GATT precedents relating to this point. Even if the principle that a law in itself may breach obligations assumed under the GATT were accepted, it remained to be seen what sort of law would constitute a violation of Article 23, and whether the US Act at issue was such a law. The Panel noted that this point had been bitterly disputed, the United States contending that only legislation which in each and every case mandated inconsistency or precluded consistency with the DSU could, as such, violate Article 23, whereas the European Communities maintained that certain types of legislation allowing a violation could, by virtue of their very existence, constitute a breach of WTO obligations. The Panel held that it was not required to resolve this issue in the abstract but rather to examine the US legislation and Article 23 specifically, in order to determine whether the former was in violation of the latter.

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une réparation : on pourrait parler, dit le Groupe spécial, de « clause d’exclusivité en matière de règlement des différends » 7. Cette exclusivité de la compétence multilatérale signifie plusieurs choses : qu’aucun Etat membre n’a le droit de déterminer unilatéralement qu’il existe une incompatibilité, car c’est le rôle de l’OMC ; qu’aucun Etat membre n’a le droit de déterminer unilatéralement quel est le délai raisonnable pour mettre en œuvre les décisions de l’ORD, car c’est le rôle de l’OMC ou des deux parties en litige ; qu’aucun Etat membre n’a le droit de déterminer unilatéralement le niveau de suspension des avantages qui peut être autorisé en cas d’inexécution, car c’est le rôle de l’OMC ; enfin, qu’aucun Etat membre n’a le droit de s’autoriser unilatéralement à mettre effectivement en œuvre ces suspensions, car il a besoin de l’autorisation de l’OMC. Le respect de ce premier type d’obligation se constatera à propos d’un litige précis, mais on sait que les Communautés européennes n’ont soumis aucun manquement précis au Groupe spécial dans cette affaire, puisque c’est l’article 301 en lui-même dont elles contestent la validité. Qu’à cela ne tienne : l’article 23 contient aussi une deuxième obligation, qui est l’obligation de respecter les règles et procédures régissant le règlement des différends. Le respect de ce second type d’obligation implique que la législation interne concernant le règlement des différends commerciaux relevant de l’OMC ne soit pas en contradiction avec les règles du Mémorandum d’accord. Et c’est à l’aune de cette obligation que le Groupe spécial va évaluer la législation des Etats-Unis. Sur le principe tout d’abord selon lequel une loi en tant que telle, indépendamment d’une application dans un cas particulier, peut constituer un manquement aux obligations du GATT/OMC, le Groupe spécial rappelle l’acquis du GATT sur ce point. Si le principe, selon lequel une loi peut en elle-même contrevenir aux obligations souscrites en vertu du GATT, est admis, encore faut-il déterminer quel type de loi peut constituer une violation de l’article 23, et si la loi américaine contestée en fait partie. Le Groupe spécial rappelle que ce point a été âprement débattu par les parties, les Etats-Unis estimant que seule une loi qui prescrit dans tous les cas une violation du Mémorandum, ou qui empêche dans tous les cas un respect du Mémorandum, peut être considérée comme violant en elle-même l’article 23, tandis que les Communautés européennes soutenaient que certaines lois permettant une violation pouvaient constituer du seul fait de leur existence un manquement aux obligations de l’OMC. Le Groupe spécial estime ne pas devoir trancher cette question dans l’abstrait, mais bien plutôt

7

Rapport du Groupe spécial, par. 7.43.

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The Case-Law of the WTO

Interpretation of Article 23.2(a) of the DSU The ordinary meaning of the “raw text” The ordinary meaning of Article 23.2(a) is that Members are required to refrain from acting unilaterally in resolving their trade disputes and to abide by the multilateral settlement system: thus, legislation which grants discretion to do precisely what Members have promised not to do must be regarded as constituting “a presumptive violation” 8 of that article of the DSU. According to the Panel, “Members locked in a dispute with the US will be subject to a mandatory determination by the USTR under a statute which explicitly puts them in that very danger which Article 23 was intended to remove” 9 . Thus, its examination of the raw text led the Panel to the conclusion that the US legislation was inconsistent with the DSU: “Trade legislation, important or positive as it may be, which statutorily reserves the right for the Member concerned to do something which it has promised not to do under Article 23.2(a), goes, in our view, against the ordinary meaning of Article 23.2(a) read together with Article 23.1” 10 .

The interpretation of good faith Similar reasoning led the Panel to conclude that a Member which promised to have recourse exclusively to multilateral procedures for resolving certain disputes and then adopted legislation explicitly reserving, urbi et orbi, to its executive branch the right to act unilaterally to settle a dispute of that type was not acting in good faith.

Examination in the light of the treaty’s object and purpose One of the major objectives of both the DSU and the WTO Agreement was to provide a secure and predictable multilateral trading system. This calls for the elimination of unilateral risks and uncertainties. The Panel was making a very realistic appraisal of international trade relations and the interactions between States when it asserted that while the imposition of a unilateral 8

Ibid., para. 7.61. Panel Report, para. 7.61. 10 Panel Report, para. 7.63. 9

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analyser la législation américaine et l’article 23, pour savoir si la première contrevient au second. Interprétation de l’article 23:2 a) du Mémorandum Le sens ordinaire ou le « texte brut » D’après le sens ordinaire de l’article 23:2 a), les Etats se sont promis de ne pas agir unilatéralement pour régler leurs différends commerciaux, mais de s’en référer au système de règlement multilatéral : aussi, il faut considérer qu’une loi qui accorde un pouvoir discrétionnaire de faire précisément ce que les Etats ont promis de ne pas faire, constitue « une violation présomptive » 8 de cet article du Mémorandum : selon le Groupe spécial, « les Membres qu’un différend oppose aux Etats-Unis seront exposés à une détermination impérative établie par le Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales en vertu d’une loi qui fait précisément planer sur eux le danger même que l’article 23 était censé écarter » 9. L’analyse du texte brut abouti donc à la conclusion d’une contrariété de la loi américaine avec le Mémorandum d’accord : « Une loi à caractère commercial, si importante ou positive soit-elle, dont le dispositif législatif réserve au membre concerné le droit de faire quelque chose qu’il a promis de ne pas faire aux termes de l’alinéa 23:2 a), va à l’encontre, à notre avis, du sens ordinaire de l’alinéa 23:2 a) lu dans le contexte du paragraphe 23:1 ». 10 L’interprétation de bonne foi Un raisonnement analogue conduit le Groupe spécial à déclarer qu’il ne pense pas qu’est de bonne foi» l’Etat qui promet de recourir exclusivement au règlement multilatéral de certains litiges et qui adopte une loi réservant explicitement, urbi et orbi, au pouvoir exécutif le droit d’agir unilatéralement pour régler un litige de ce type. L’analyse à la lumière de l’objet et du but du traité Un des objectifs majeurs aussi bien du Mémorandum d’accord que de l’Accord sur l’OMC est la mise en place d’un système commercial multilatéral sûr et prévisible. Or un tel système exige que soient éliminées les incertitudes et 8

Rapport du Groupe spécial, par. 7.61. Rapport du Groupe spécial, par. 7.61. 10 Rapport du Groupe spécial, par. 7.63. 9

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United-States – Section 301

measure in violation of Article 23 certainly did serious damage to other countries and the market-place, the same could be said about a mere threat of unilateral action, such as that which hung over the partners of the United States as a result of the adoption of “Section 301”. In the first place, this threat damaged the other Members of the WTO: “Members faced with a threat of unilateral action, especially when it emanates from an economically powerful Member, may in effect be forced to give in to the demands imposed by the Member exerting the threat, even before DSU procedures have been activated. To put it differently, merely carrying a big stick is, in many cases, as effective a means of having one’s way as actually using the stick” 11 . But this is not all. Such a threat can also cause serious damage to the market-place. The climate of fear may result in certain trade patterns being distorted with adverse effects on competition: “the imposition [by a Member] of unilateral measures against other Members with which it is locked in a trade dispute - may in and of itself prompt economic operators to change their commercial behaviour in a way that distorts trade” 12 . Interpretation in context In concluding its examination, the Panel considered the place of Article 23 and the DSU within the overall WTO system. It found that the 1974 Trade Act was contrary to the entire philosophy of the system: “If individual economic operators cannot be confident about the integrity of WTO dispute resolution and may fear unilateral measures outside the guarantees and disciplines which the DSU ensures, their confidence in each and every of the substantive disciplines of the system will be undermined as well” 13 .

11

Panel Report, para. 7.89. Emphasis added. In the same paragraph the Panel adds that the threat alone “would disrupt the very stability and equilibrium which multilateral dispute resolution was meant to foster and consequently establish, namely equal protection of both large and small, powerful and less powerful Members through the consistent application of a set of rules and procedures”. 12 Panel Report, para. 7.90. 13 Panel Report, para. 7.94.

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les menaces unilatérales. Le Groupe spécial effectue une analyse très réaliste des relations commerciales internationales et des interactions entre les Etats, lorsqu’il affirme que si l’imposition par un Etat d’une mesure unilatérale en violation de l’article 23 cause certainement un tort grave aux autres Etats et au marché, il en va de même de la simple menace de mesure unilatérale, comme celle que fait peser sur les partenaires des Etats-Unis « l’article 301 ». Cette menace cause en premier lieu un tort aux autres Membres de l’OMC : « Les Membres sur qui plane la menace de mesures unilatérales, en particulier lorsque celle-ci émane d’un Membre puissant sur le plan économique, peuvent en effet être forcés de céder aux exigences imposées par le Membre qui emploie la menace, avant même que les procédures prévues dans le Mémorandum d’accord n’aient été engagées. En d’autres termes, pour obtenir ce que l’on veut, le seul fait de brandir un gros bâton est souvent un moyen aussi efficace que de s’en servir réellement » 11. Mais ce n’est pas tout. Ce type de menace cause également un grand tort au marché. Certains courants d’échanges, du fait des craintes existantes, pourront être faussés, ce qui porte atteinte à la concurrence économique : « l’imposition par un Membre de mesures unilatérales à l’encontre d’autres Membres auxquels il est opposé dans le cadre d’un différend commercial – peut en soi amener les agents économiques à modifier leur comportement commercial d’une manière qui fausse les échanges » 12. L’interprétation dans le contexte Le Groupe spécial se penche pour clore son analyse sur le contexte dans lequel se situent l’article 23 et le Mémorandum d’accord par rapport à l’ensemble du système de l’OMC. Il considère que la loi américaine est contraire à la philosophie de tout le système : « Si les différents agents économiques ne peuvent avoir confiance dans l’intégrité du règlement des différends à l’OMC et peuvent craindre que des mesures unilatérales soient prises malgré les garanties et les disciplines inscrites dans le Mémorandum d’accord, leur confiance dans chacune des disciplines de fond du système s’en trouvera ébranlée » 13.

11

Rapport du Groupe spécial, par. 7.89. C’est nous qui soulignons. Dans le même paragraphe, le Groupe spécial ajoute que le seul fait de menacer « compromettrait la stabilité et l’équilibre mêmes que le règlement multilatéral des différends était censé encourager puis établir, à savoir une même protection pour les Membres petits et grands, puissants et moins puissants, par l’application homogène d’un ensemble de règles et de procédures ». 12 Rapport du Groupe spécial, par. 7.90. 13 Rapport du Groupe spécial, par. 7.94.

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The Case-Law of the WTO

A preliminary conclusion roundly condemning the US legislation From the above reasoning it follows that Section 304, which mandates a determination before the adoption of DSB findings, must be considered “presumptively … inconsistent” 14 with the obligations under Article 23.2(a). Far from justifying the Act, the discretion to determine whether or not there has been a violation is, according to the Panel, “the core element of the prima facie inconsistency of the statutory language of Section 304” 15 . This leitmotiv reappears a number of times in the preliminary conclusion since the Panel repeats that it finds “at least prima facie, that the statutory language of Section 304 precludes compliance with Article 23.2(a)”16 , and again that there is a “prima facie violation of Article 23.2(a)” 17 . If the Panel placed so much stress on the prima facie nature of the violation, it was, of course, to prepare the ground for its subsequent reasoning, which would contradict this initial view. 2. Reasons for the consistency of Section 304 with Article 23.2(a) of the DSU Since the 1974 Trade Act appears to create a prima facie violation of the DSU, the logical conclusion is that the statutory language should be changed. This, however, was not the conclusion reached by the Panel, which considered that changing the statute was not the only means of removing the prima facie inconsistency. It was first necessary to examine the general environment of the law – the “institutional and administrative elements” 18 , and to ascertain, in particular, whether the discretion that allowed the USTR to act in a manner inconsistent with the multilateral rules had not been lawfully and bindingly curtailed to prevent him from acting in this way. The Panel then went on to find that “(f)or the following reasons … the prima facie violation has in fact in this case been lawfully removed and no longer exists” 19 . What were these reasons?

14

Panel Report, para. 7.96. Ibid. 16 Panel Report, para. 7.97. 17 Ibid. 18 Ibid., para. 7.98. 19 Ibid., para. 7.104. 15

La jurisprudence de l’OMC

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Une conclusion préliminaire contenant une condamnation sans appel de la loi américaine L’article 304 qui prescrit l’établissement d’une détermination avant l’adoption des constatations de l’ORD, doit, en conséquence des raisonnements précédemment menés, être « présumé incompatible » 14 avec les obligations énoncées à l’article 23:2 a). L’existence d’un pouvoir discrétionnaire – celui de déterminer qu’il y a ou non une violation – loin de justifier la loi, est, selon le Groupe spécial, « l’élément essentiel de l’incompatibilité apparente du dispositif législatif » 15. Ce leitmotiv revient encore plusieurs fois dans la conclusion provisoire, puisque le Groupe spécial répète qu’il constate « du moins à première vue, que le dispositif législatif de l’article 304 empêche de se conformer à l’article 23:2 a) » 16, et encore qu’il y a une « violation apparente de l’article 23:2 a) ». 17 Si le Groupe spécial insiste tant sur cette apparence de violation, c’est bien entendu pour préparer la suite de son raisonnement, qui va contredire cette vision première. 2. Les raisons de la conformité de l’article 304 avec l’article 23:2 a) du Mémorandum Puisque la loi américaine apparaît prima facie comme contraire au Mémorandum, la conclusion logique qui devrait être tirée de cette constatation, est que cette loi devrait être modifiée. Ce n’est pourtant pas la conclusion à laquelle aboutit le Groupe spécial, qui estime que la modification de la loi n’est pas la seule façon de mettre fin à l’incompatibilité apparente. Il convient en effet encore, selon lui, d’examiner l’environnement de la loi – les « éléments non législatifs de l’article 304 » 18, et de vérifier en particulier si le pouvoir discrétionnaire qui permet au Représentant d’agir contrairement aux règles multilatérales n’a pas été limité d’une façon licite et contraignante, afin de l’empêcher d’agir ainsi. Le Groupe spécial va ainsi affirmer que « [p]our les raisons suivantes, nous constatons qu’en l’espèce la violation apparente a en fait été éliminée de façon licite et n’existe plus » 19. Quelles sont ces raisons ?

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Rapport du Groupe spécial, par. 7.96. Idem. 16 Rapport du Groupe spécial, par. 7.97. 17 Idem. 18 Rapport du Groupe spécial, par. 7.98. 19 Rapport du Groupe spécial, par. 7.104. 15

203

United-States – Section 301

“The Statement of Administrative Action” According to the Panel, this Statement “contains the view of the Administration, submitted by the President to Congress and receiving its imprimatur, concerning both interpretation and application and containing commitments, to be followed also by future Administrations, on which domestic as well as international actors can rely” 20 . Admittedly, the Panel recognized that other passages cited by the European Communities appeared to contradict the commitment always to give priority to WTO dispute settlement proceedings and that some of the language was ambiguous. However, this was not enough to justify declaring the US position inconsistent with international law, since under US law, in the event of an apparent conflict between domestic and international law the former should be interpreted in a manner consistent with US international obligations 21 . The Panel considered that it would always be possible to interpret the provisions of the Statement in this way.

The solemn statements of the United States

In addition, the Panel ruling in favour of the US position was based on statements that the United States made before the Panel in which it “explicitly, officially, repeatedly and unconditionally confirmed” 22 the commitment expressed in the Statement of Administrative Action. Admittedly, this meant attributing international legal significance to unilateral statements. Although there may be precedents for this 23 , as the Panel

20

Ibid., para. 7.111. Even though, in the event of an actual conflict, things may be different. For the USTR, “if there is a conflict between US law and any of the Uruguay Round agreements (…) US law will take the precedence.”, The Uruguay Round Agreements Act, Statement of Administrative Action, Agreement Establishing the World Trade Organization, Office of the United States Trade Representative, Executive Office of the President, 27 September 1994, p. 1. 22 Panel Report, para. 7.115. 23 Here, the Panel mentions certain well-known examples in which an analysis of this kind was made by the PCIJ or the ICJ: the Legal Status of Eastern Greenland case, PCIJ Rec., 1933, Series A/B, No. 53; the Nuclear Test case, ICJ Rec. 1974, pp. 267-271 and pp. 472-475; the Nicaragua case (merits), ICJ Rec. 1986, p. 14 and p. 32; the Frontier Dispute case, ICJ Rec. 1986, pp. 573574. 21

Etats-Unis – Article 301

203

« L’Enoncé des mesures administratives » Selon le Groupe spécial, ce texte administratif « exprime donc l’opinion de l’Administration, soumise par le Président au Congrès qui l’a approuvée, à la fois sur l’interprétation et sur l’application des accords, et il énonce des engagements qui doivent être respectés par les Administrations suivantes, et auxquels les acteurs nationaux et internationaux peuvent se fier ». 20 Certes, le Groupe spécial reconnaît que d’autres passages invoqués par les Communautés européennes semblent en contradiction avec l’engagement de toujours respecter la priorité de la procédure de règlement de l’OMC, et que certaines parties du libellé restent ambiguës. Mais cela ne suffit pas pour déclarer la position américaine contraire au droit international, puisqu'en droit américain, en cas de contrariété apparente entre le droit interne et le droit international, il convient d’interpréter le droit interne de façon à ce qu’il soit compatible avec les obligations internationales des Etats-Unis 21. Le Groupe spécial estime qu’il sera toujours possible d’interpréter ainsi les dispositions de l’« Enoncé ». Les déclarations solennelles des Etats-Unis Qui plus est, le Groupe spécial se fonde pour adopter sa décision favorable à la loi américaine, sur les déclarations faites par les Etats-Unis devant le Groupe spécial, où ils ont « confirmé à plusieurs reprises, de manière explicite, officielle et inconditionnelle » 22 l’engagement contenu dans l’« Enoncé ». Certes, c’est donner une portée juridique internationale à des déclarations unilatérales : si une telle analyse n’est pas sans précédent 23, le

20

Rapport du Groupe spécial, par. 7.111. Même si en cas de vraie contrariété, c’est différent. Pour le Représentant, « if there is a conflict between U.S. law and any of the Uruguay Round agreements […] U.S. law will take the precedence », The Uruguay Round Agreements Act, Statement of Administrative Action, Agreement Establishing the World Trade Organization, Office of the United States Trade Representative, Executive Office of the President, 27 septembre 1994, p. 1. 22 Rapport du Groupe spécial, par. 7.115. 23 Et le Groupe spécial mentionne ici les exemples bien connus dans lesquels une analyse de ce genre a été faite par la CPJI ou la CIJ : affaire du Statut juridique du Groenland oriental, CPJI Rec., 1933, série A/B, n°53 ; affaire des Essais nucléaires, CIJ Rec. 1974, pp. 267-271 et pp. 472475 ; affaire du Nicaragua (fond), CIJ Rec., 1986, p. 14 et p. 32 ; affaire du Différend frontalier, CIJ Rec., 1986, pp. 573-574. 21

204

The Case-Law of the WTO

opportunely pointed out it “should not be done lightly and should be subject to strict conditions” 24 . The conditions under which the United States made its solemn statements were such that they must be regarded as an international undertaking by the United States to interpret its domestic law – or in any event “Section 301” – in a manner consistent with its international obligations. It clearly followed that “should the US repudiate or remove in any way these undertakings, the US would incur State responsibility since its law would be rendered inconsistent with the obligations under Article 23” 25 . United States practice Clearly, the actual practice of the United States could also be of probative value. According to the United States, it had never once made a Section 304(a)(1) determination that was not based on the results of WTO dispute settlement proceedings; on the other hand, according to the complainant, there had been several cases in which the United States, instead of following WTO procedures, had made independent and unilateral determinations, in particular, Japan – Auto Parts, EC – Bananas III and Argentina – Textiles and Apparel (United States). The Panel appeared to prefer not to become embroiled in this debate, inasmuch as the European Communities had criticized the law itself rather than any specific measure, and merely observed that “we do not consider the evidence before us sufficient to overturn our conclusions regarding Section 304 itself” 26 .

3. Consistency of Section 306 with Article 23.2(a) of the DSU Section 306 concerns the monitoring by the USTR of the recommendations and rulings of the DSB. In other words, it lays down the procedure to be followed for assessing the way in which these have been implemented and, if necessary, adopting countermeasures, in the event of a Member failing to fulfil its obligations. Section 306 requires the USTR to determine the further action to be taken in the event of a WTO Member failing to implement DSB

24

Panel Report, para. 7.118. Panel Report, para. 7.126. 26 Panel Report, para. 7.130. 25

La jurisprudence de l’OMC

204

Groupe spécial rappelle fort opportunément qu’elle « ne devrait pas se faire à la légère et devrait être soumise à des conditions strictes » 24. Les conditions dans lesquelles les déclarations solennelles ont été faites par les Etats-Unis sont telles qu’il faut les considérer comme un engagement international des Etats-Unis d’interpréter leur droit interne – en tout cas « l’article 301 » – de manière conforme à leurs engagements internationaux. Il en résulte évidemment que « si les Etats-Unis reniaient ou rompaient leurs engagements d’une manière ou d’une autre, ils devraient assumer cette responsabilité car leur loi deviendrait incompatible avec leurs obligations au titre de l’article 23 » 25. La pratique américaine Evidemment, la pratique effective des Etats-Unis pourrait constituer une preuve supplémentaire. Selon les Etats-Unis, ils n’ont jamais établi de détermination au titre de l’article 304 a) 1) sans fonder leur décision sur le résultat des procédures devant l’OMC ; selon le demandeur, au contraire, il y a plusieurs exemples où précisément les Etats-Unis n’ont pas respecté les procédures de l’OMC, mais ont effectué des déterminations autonomes et unilatérales : et sont citées les affaires Japon – Pièces d’automobiles, CEE – Bananes III et Argentine – Textiles et vêtements (Etats-Unis). Le Groupe spécial n’a pas semblé vouloir entrer dans ce débat, dans la mesure où les Communautés européennes ne critiquaient aucune mesure concrète, mais la loi elle-même et s’est contenté d’affirmer que « les éléments de preuve dont nous disposons ne sont pas suffisants pour infirmer nos conclusions concernant l’article 304 proprement dit » 26. 3. Examen de la compatibilité de l’article 306 avec l’article 23:2 a) du Mémorandum L’article 306 concerne le suivi par le Représentant des Etats-Unis pour les questions commerciales internationales des recommandations et décisions de l’ORD : autrement dit, établit la procédure à suivre pour évaluer la façon dont elles sont mises en oeuvre et éventuellement adoptées des contre-mesures, au cas où un Etat ne se conformerait pas à ce qui est exigé de lui. L’article 306 permet au Représentant de déterminer les mesures supplémentaires à prendre, si un Membre de l’OMC n’a pas mis en œuvre les 24

Rapport du Groupe spécial, par. 7.118. Rapport du Groupe spécial, par. 7.126. 26 Rapport du Groupe spécial, par. 7.130. 25

205

United-States – Section 301

recommendations, no later than 30 days after the expiration of the reasonable period of time provided for such implementation. The problem was whether the US procedure for making these determinations was consistent with the DSU. To put it more simply, the United States considered that to acquire the right to take countermeasures it was sufficient to comply with Article 22, whereas the European Communities argued that, before countermeasures could be requested, a ruling on non-implementation had to be obtained under Article 21.5. In fact, according to the DSU, any dispute on implementation has to be resolved in accordance with Article 21.5, which calls for a Panel ruling within 90 days. It is enough for Article 21.5 to be invoked less than 60 days before the expiration of the reasonable period of time for a prima facie inconsistency to arise. To resolve this potential conflict between the US and the international time-limits, the Panel adopted the same methodology as it employed in considering Section 304, by first examining the statutory language itself. To facilitate the understanding of its subsequent findings, it decided to read Section 306 as consisting of two phases: that in which the USTR “considers” that there has not been implementation (this determination must be consistent with Article 23.2(a)) and that in which he “determines” the action to be taken (this determination must be consistent with Article 23.2(c)) 27 . The Panel began by finding that “the EC is correct in claiming that in certain circumstances this ‘consideration’ by the USTR will necessarily take place before the completion of Article 21.5 procedures on implementation” 28 . According to the Panel, everything turned upon whether or not this determination was made in accordance with Article 22.3, that is to say, by having recourse to dispute settlement under WTO rules and procedures and in the light of the findings of the DSB or an arbitrator, these two conditions being cumulative. In other words, is the fact that the USTR is able to make a determination of violation before the completion of the Article 21.5 procedure itself a violation of WTO procedures? Before this question can be answered, it is first necessary to verify compliance with the two conditions laid down in Article 22.3. This issue gave rise to sharp controversy between the European Communities and the United States, with each making a different analysis of the requirements of the DSU, and in particular of the time relationship between the Article 21.5 and Article 22 proceedings. The Panel, not wishing to rule on the 27 28

This question is examined in the next section. Panel Report, para. 7.145.

Etats-Unis – Article 301

205

recommandations de l’ORD, au plus tard 30 jours après l’expiration du délai raisonnable de mise en œuvre. Le problème était de savoir si la procédure américaine pour établir ces déterminations était conforme au Mémorandum. Pour simplifier, les Etats-Unis estimaient qu’il leur suffisait pour obtenir le droit de prendre des contre-mesures de respecter l’article 22, tandis que les Communautés considéraient qu’il fallait préalablement à la demande de contre-mesures, obtenir une décision sur la non exécution en vertu de l’article 21:5. Le Mémorandum prévoit en effet que tout différend sur la mise en œuvre doit être réglé conformément à l’article 21:5, prévoyant une décision du Groupe spécial dans un délai de 90 jours. Il suffit que l’article 21:5 soit invoqué moins de 60 jours avant l’expiration du délai raisonnable, pour qu’une apparente incompatibilité apparaisse. Pour résoudre ce conflit potentiel entre les délais américains et les délais internationaux, le Groupe spécial procède comme pour l’article 304, en examinant d’abord le dispositif législatif en lui-même. Il propose pour mieux cerner son raisonnement de distinguer deux étapes dans l’article 306 : celle par laquelle le Représentant « estime » qu’il n’y a pas de mise en œuvre (cette détermination devant être conforme à l’article 23:2 a)) et celle par laquelle il « arrête » les mesures à prendre (cette détermination devant être conforme à l’article 23:2 c)) 27. Le Groupe spécial commence par constater que « les CE ont raison de dire que, dans certaines circonstances, cette "appréciation" est nécessairement établie avant l’achèvement des procédures prévues à l’article 21:5 concernant la mise en œuvre » 28. Selon le Groupe spécial, toute la question est de savoir si cette détermination a été faite conformément à l’article 22:3, c’est-à-dire en recourant au règlement des différends conformément aux règles et procédures de l’OMC et au regard des constatations adoptées par l’ORD ou un arbitre, ces deux conditions étant de nature cumulative. En d’autres termes, est-ce que le fait que le Représentant puisse faire une détermination de violation avant l’achèvement de la procédure de l’article 21:5 est en violation des procédures prévues par l’OMC ? Pour répondre à cette question, il faut vérifier si les deux conditions posées par l’article 22:3 sont respectées ou non. La question était très controversée entre les Communautés européennes et les Etats-Unis, chacun ayant une analyse différente de ce qui est requis par le Mémorandum, et en particulier de l’articulation dans le temps des 27 28

Cette question est examinée dans le point suivant. Rapport du Groupe spécial, par. 7.145.

206

The Case-Law of the WTO

correct interpretation of these two articles in this particular case, circumvented the problem by examining what would be the legal analysis of the USTR’s determination, first, on the assumption that the US view was correct and, then, on the assumption that the EC view was correct. The United States maintained that in order to take advantage of its right to obtain authorization to suspend concessions by negative consensus, it had to submit a request within a 30-day time-frame, and that in order to submit such a request it was obligated to take a position on the implementation of the DSB recommendations by its adversary or adversaries. Otherwise it would be necessary to revert to the practice of positive consensus, which would virtually rule out the possibility of its being authorized to take countermeasures. According to the United States, this determination was not a unilateral act inconsistent with WTO proceedings but an act required to bring those proceedings into play. As Article 22 made no mention of Article 21.5, it was only necessary to examine Article 22 to determine whether Section 306 was consistent with the DSU. The Panel then went on to find that if Article 22 alone were considered, that is to say if the United States approach was accepted, then the USTR’s determination would not constitute a violation of the agreement since it complied with its procedures, insofar as it was made within the period of 30 days provided for in Article 22.6 and, moreover, that it could be considered to be consistent with the findings adopted by the DSB or an arbitrator, if those findings were understood as being those of the original panel and not those of the Article 21.5 panel. However, the Panel did not stop there but went on to examine the USTR’s determination in the light of the view taken by the European Communities, according to which Article 22 cannot be activated until Article 21.5 procedures have been completed. This article refers clearly to “disagreement as to the existence or consistency with a covered agreement of measures taken to comply with the recommendations and rulings” and stipulates that such a dispute must be decided by a panel, wherever possible the original panel. As Article 22.6 only applies when a WTO Member has failed to comply with DSB recommendations and rulings, it may be concluded that this could not be determined until the Article 21.5 procedure had been completed. In other words, if the European reading is correct, Section 306 “would prima facie violate US obligations under Article 23.2(a)”29 . Then the Panel continued reasoning along the same lines as in the case of Section 304 and found that the

29

Panel Report, para. 7.165.

La jurisprudence de l’OMC

206

procédures des articles 21:5 et 22. Le Groupe spécial ne souhaitant pas trancher dans le cadre de cette affaire la question de l’interprétation correcte de ces deux articles, va tourner la difficulté en examinant successivement quelle est l’analyse juridique de la détermination du Représentant si la thèse américaine est juste et si la thèse communautaire est juste. Les Etats-Unis, quant à eux, soutenaient que pour pouvoir bénéficier du droit d’obtenir une autorisation de suspension des concessions par consensus négatif, ils étaient obligés de présenter leur demande dans les 30 jours, et que pour présenter une telle demande, ils étaient bien obligés de prendre une position sur la mise en œuvre des recommandations de l’ORD par leur(s) adversaire(s). Sinon, il faudrait revenir à la règle du consensus positif, ce qui écartait pratiquement la possibilité de se voir autorisé à adopter des contremesures. Selon eux, cette détermination n’est pas un acte unilatéral contraire aux procédures de l’OMC, c’est un acte nécessaire pour mettre en jeu les procédures prévues par l’OMC. Aucune mention n’étant faite dans l’article 22 de l’article 21:5, il convient d’examiner uniquement l’article 22 pour répondre à la question de la conformité de l’article 306 avec le Mémorandum. Le Groupe spécial va alors constater que si l’on reste uniquement dans le cadre de l’article 22, c’est-à-dire si l’on accepte la thèse américaine, on peut considérer que la détermination du Représentant ne constitue pas une violation de cet accord, puisqu’elle en respecte les procédures, dans la mesure où elle est prise dans le délai de 30 jours prévu par l’article 22:6 et qu’en outre elle peut être considérée comme établie au regard des constatations adoptées par l’ORD ou un arbitre, si l’on veut bien considérer qu’il s’agit des constatations du Groupe spécial initial et non du Groupe spécial de l’article 21:5. Mais le Groupe spécial ne s’en tient pas là et examine aussi la détermination du Représentant au regard de la thèse des Communautés européennes, selon lesquelles l’article 22 ne peut être invoqué qu’une fois achevée la procédure prévue à l’article 21:5. Cet article se réfère clairement à un « désaccord au sujet de l’existence ou de la compatibilité avec un accord visé de mesures prises pour se conformer aux recommandations et décisions », et précise que ce désaccord doit être réglé par un groupe spécial, si possible le Groupe initial. Comme l’article 22:6 s’applique seulement lorsqu’un Membre de l’OMC ne respecte pas les recommandations et décisions de l’ORD, il faut considérer que ceci ne sera déterminé que lorsque sera achevée la procédure de l’article 21:5. En d’autres termes, si la thèse européenne est juste, l’article 306 « serait contraire à première vue aux obligations des Etats-Unis au titre de l’article 23:2 a) » 29. Ensuite, le raisonnement reprend celui qui a été fait pour

29

Rapport du Groupe spécial, par. 7.165.

207

United-States – Section 301

violation was only apparent, since the United States had unilaterally undertaken to fulfil its obligations. In conclusion, the Panel held that, irrespective of the approach accepted, Section 306 was not inconsistent with Article 23.2(a) of the DSU.

4. Examination of the consistency of Sections 305 and 306(b) with Article 23.2(c) of the DSU The reasoning was repeated. Section 306(b) requires the USTR to determine what further action to take if he considers that there has been a failure to implement DSB recommendations and rulings within 30 days after expiration of the reasonable period of time, while Section 305 requires him to implement that action within 60 days after the expiration of that same period. The Panel compared these sections with the DSU, read successively in the light of the US and European interpretations, and again concluded that there was no inconsistency.

5. Examination of the consistency of Section 306 with the GATT 1994 According to the European Communities, the “unilateral” aspects of Section 306 were inconsistent with Articles I, II, III, VIII, and XI of the GATT 1994. The Panel very quickly rejected this claim on the grounds that it could only be upheld if the claims of violation of the DSU had been accepted. As they had not, there had been no violation of the GATT 1994 either.

Etats-Unis – Article 301

207

l’article 304 et montre que cette violation n’est qu’apparente, car les Etats-Unis se sont engagés unilatéralement à ne pas la commettre. En conclusion, quelle que soit l’analyse retenue, le Groupe spécial considère que l’article 306 n’est pas incompatible avec l’article 23:2 a) du Mémorandum. 4. Examen de la compatibilité des articles 305 et 306 b) avec l’article 23:2 c) du Mémorandum Le raisonnement est récurrent. L’article 306 b) prévoit que le Représentant détermine les mesures supplémentaires qui s’imposent, au cas où il estime qu’il n’y a pas de mise en œuvre des recommandations et décisions de l’ORD dans les 30 jours après l’expiration du délai raisonnable, et l’article 305 prévoit qu’il les applique dans les soixante jours après l’expiration de ce même délai. Le Groupe spécial confronte ces articles au Mémorandum, lu successivement à la lumière de l’interprétation américaine et de l’interprétation européenne et aboutit aux mêmes conclusions de compatibilité que précédemment. 5. Examen de la compatibilité de l’article 306 avec le GATT de 1994 Les aspects « unilatéraux » de l’article 306 étaient selon les Communautés européennes contraires aux articles Ier, II, III, VIII, et XI du GATT de 1994. Le Groupe spécial écarte très rapidement cette allégation, dans la mesure où elle ne pouvait être soutenue que si les allégations de violation du Mémorandum avaient été retenues. Dans la négative, il n’y a pas non plus de violation du GATT de 1994.

208

The Case-Law of the WTO

IV. CONCLUSIONS OF THE PANEL 30

“In the light of the statutory and non-statutory elements of Sections 301-310, in particular the US undertakings articulated in the Statement of Administrative Action approved by the US Congress at the time it implemented the Uruguay Round agreements and confirmed and amplified in the statements by the US to this Panel, we conclude that those aspects of Sections 301-310 of the US Trade Act brought before us in this dispute are not inconsistent with US obligations under the WTO. More specifically we conclude that:

a)

Section 304(a)(2)(A) of the US Trade Act of 1974, is not inconsistent with Article 23.2(a) of the DSU;

b)

Section 306(b) of the US Trade Act of 1974, irrespective of whether we accept the US or the EC approach in respect of Articles 21.5 and 22 of the DSU, is not inconsistent with either - Article 23.2(a) of the DSU; or - Article 23.2(c) of the DSU;

c)

Section 305(a) of the US Trade Act of 1974, is not inconsistent with Article 23.2(c) of the DSU;

d)

Section 306(b) of the US Trade Act of 1974 is not inconsistent with Articles I, II, III, VIII and XI of GATT 1994, as they have been referred to by the EC.

Significantly, all these conclusions are based in full or in part on the US Administration's undertakings mentioned above. It thus follows that should they be repudiated or in any other way removed by the US Administration or another branch of the US Government, the findings of conformity contained in these conclusions would no longer be warranted.”

30

Panel Report, para. 8.1.

La jurisprudence de l’OMC

208

IV. CONCLUSIONS DU GROUPE SPECIAL 30

« Compte tenu des éléments législatifs et non législatifs des articles 301 à 310, en particulier des engagements qui ont été formulés par les Etats-Unis dans l’Enoncé des mesures administratives approuvé par le Congrès des Etats-Unis lorsqu'il a mis en œuvre les Accords du Cycle d’Uruguay et qui ont été confirmés et renforcés dans les déclarations faites par les Etats-Unis au présent groupe spécial, nous concluons que les aspects des articles 301 à 310 de la Loi des Etats-Unis sur le commerce extérieur dont nous avons été saisis dans le cadre du présent différend ne sont pas incompatibles avec les obligations des Etats-Unis au regard de l’OMC. Plus particulièrement, nous concluons : a)

que l'article 304 a) 2) A) de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur n’est pas incompatible avec l'article 23:2 a) du Mémorandum d'accord ;

b)

que l’article 306 b) de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur, indépendamment de la question de savoir si nous retenons la thèse des Etats-Unis ou celle des Communautés européennes concernant les articles 21:5 et 22 du Mémorandum d'accord, n’est incompatible ni - avec l'article 23:2 a) du Mémorandum d'accord ; ni - avec l'article 23:2 c) du Mémorandum d'accord ; c)

que l'article 305 a) de la Loi 1974 sur le commerce extérieur n'est pas incompatible avec l'article 23:2 c) du Mémorandum d'accord ;

d)

que l'article 306 b) de la Loi 1974 sur le commerce extérieur n'est pas incompatible avec les articles Ier, II, III, VIII et IX du GATT de 1994, tels qu'ils ont été invoqués par les CE.

Il convient de souligner que toutes ces conclusions reposent en totalité ou en partie sur les engagements de l’Administration des Etats-Unis mentionnés plus haut. Il s'ensuit donc que les constatations de conformité figurant dans les présentes conclusions ne seraient plus justifiées si ces engagements étaient reniés ou rompus d'une manière ou d'une autre par l’Administration des ÉtatsUnis ou une autre branche du gouvernement des Etats-Unis ».

30

Rapport du Groupe spécial, par. 8.1.

209

United-States – Section 301

V. OBSERVATIONS

1. The limited mandate of the Panel At the very outset of its analysis, the Panel noted that “(t)he political sensitivity of this case is self-evident. In its submissions, the US itself volunteered that Sections 301-310 are an unpopular piece of legislation” 31 , immediately adding that “(o)ur function in this case is judicial” 32 . However, even within the judicial context, there were a number of aspects that lay outside the Panel’s mandate as defined by the claims of the European Communities. In particular, the Panel was not called upon to examine the individual cases in which Sections 301-310 had been applied, nor the possible use of Sections 301-310 outside the WTO, nor the consistency with the WTO Agreement of the provisions authorizing the USTR to make a determination as to whether or not a matter fell outside the WTO agreements. Clearly, this must give particular cause for concern since it leaves to the discretion of the United States the decision as to where to draw the line separating those matters in which it is willing to accept multilateral disciplines from those in which it is not. This point was clearly emphasised by the President when he submitted the Marrakech agreements to Congress 33 : in fact, the United States wanted to retain the possibility of resorting to Section 301, i.e. of brandishing a unilateral threat, when a situation, a difficulty or a practice – such as an anticompetitive practice – falls outside the ambit of the WTO Agreement, and when complex issues arise which are entirely unrelated to WTO obligations. Indeed, according to the President, “(s)hould the Trade Representative elect to investigate the failure by a foreign government to take action against systematic, anticompetitive distribution practices (…) section 301 would remain fully available to challenge such a failure” 34 . That is to say, the United States agree in principle to abide by the collective disciplines, but maintain a large discretionary power in practice to deviate from the common rules and impose their view. As David Palmeter states, the idea that “the U.S. way is the ‘fair’ way and that it is up to the rest of

31

Panel Report, para. 7.11. Panel Report, para. 7.12. 33 Message from the President of the United States Transmitting the Uruguay Round Trade Agreements, HR Doc. N° 316, 103d Cong., 2d Sess. 1, 1994, pp. 1035-1036. 34 Ibid., p. 1035. 32

Etats-Unis – Article 301

209

V. OBSERVATIONS

1. Limites du mandat du Groupe spécial Le Groupe spécial constate dès le début de son raisonnement qu’ « [i]l est évident que la présente affaire est délicate sur le plan politique. Dans leurs communications, les États-Unis eux-mêmes ont admis que les articles 301 à 310 étaient impopulaires » 31, pour ajouter aussitôt que sa « fonction en l'espèce est de nature judiciaire » 32. Dans le cadre juridique qui est le sien, il y a cependant un certain nombre d'éléments qui sont en dehors de son mandat, tel qu'il résulte des allégations des Communautés européennes. En particulier, le Groupe spécial n'a pas à examiner les cas particuliers dans lesquels les articles 301 à 310 ont été appliqués, ni l'utilisation éventuelle des articles 301 à 310 en dehors de l'OMC, ni la conformité avec l'accord sur l'OMC des dispositions permettant au Représentant des Etats-Unis pour les questions commerciales internationales de décider si une question ressortit ou non aux accords de l'OMC. Cet aspect est évidemment particulièrement préoccupant, puisqu’il laisse à l’appréciation discrétionnaire des Etats-Unis le tracé de la ligne qui sépare les questions pour lesquelles ils acceptent la discipline multilatérale et celles pour lesquelles ils s’en exonèrent. Ce point avait été clairement souligné par le Président au moment où il a présenté les accords de Marrakech au Congrès 33 : les Etats-Unis veulent en effet pouvoir continuer à utiliser l'article 301, c'est-à-dire la menace unilatérale, pour les cas où un Etat, un problème, ou une pratique – comme une pratique anti-concurrentielle – n'entrent pas dans le champ de l'Accord sur l'OMC, et même au cas où ils font face à une question complexe dont certains aspects ne relèvent pas du droit de l'OMC. Selon le Président en effet, « [s]hould the Trade Representative elect to investigate the failure by a foreign government to take action against systematic, anticompetitive distribution practices […] section 301 would remain fully available to challenge such a failure » 34. Autrement dit, les Etats-Unis acceptent en principe de se soumettre aux disciplines collectives, mais conservent un large pouvoir discrétionnaire pour écarter en pratique la règle commune et imposer leur vision des choses. Comme le déclare David Palmeter, est implicite dans l'article 301, et nous 31

Rapport du Groupe spécial, par. 7.11. Rapport du Groupe spécial, par. 7.12. 33 Message from the President of the United States Transmitting the Uruguay Round Trade Agreements, HR Doc. n°316, 103d Cong., 2d Sess. 1, 1994, pp. 1035-1036. 34 Ibid., p. 1035. 32

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The Case-Law of the WTO

the world to follow suit” 35 is implicit in Section 301, and has been given further credence by the continued use of Section 301 despite the creation of the WTO. As the European Communities pointed out, the Statement of Administrative Action is perfectly explicit since it reads: “Neither Section 301 nor the DSU will require the Trade Representative to invoke DSU dispute settlement procedures if the Trade Representative does not consider that a matter involves a Uruguay Round agreement” 36 . The same point is also made by Jay Eizenstat who illustrates the residual but fundamental role that the United States assigns to “Section 301”: “Because the WTO cannot restrict anticompetitive practices, the United States turns to Section 301 in defence of its vital trade interests. This creates complications, however, since the decision to unilaterally apply Section 301 sanctions clashes with the United States commitment to bring its disputes to the GATT. The United States has agreed to take disputes involving trade barriers or practices covered in the WTO to the WTO for dispute resolution. The United States has made clear, however, that when faced with trade barriers that do not fall within the scope of the WTO Agreement, it will not hesitate to use its own trade laws” 37 . This author goes still further, maintaining that even in areas covered by the WTO agreements the USTR retains his discretionary powers. Admittedly, this article was written before the Panel decision on Section 301, but the mere fact that such an analysis could have been made is significant in itself: “For illustrative purposes, an alleged dispute over a WTO/GATT covered agreement is an international trade law that falls under the mandatory sanction requirement of Section 301(a). Importantly, Section 301 does not require the USTR to take action where a GATT/WTO panel finds that the rights of the United States under a trade agreement have not been compromised. At the same time, neither does it prohibit such action. Therefore, although it is 35

N. D. Palmeter, “Section 310: the Privatization of Retaliation”, The Transnational Lawyer, 1990, vol. 3, n°1, pp. 101-113. 36 Ibid., footnote 85. 37 J. Eizenstat, “The Impact of the World Trade Organization on Unilateral United States Trade Sanctions under Section 301 of the Trade Act of 1974: A Case Study of the Japanese Auto Dispute and the Fuji-Kodak Dispute”, Emory Int’l L. R., 1997, vol.11, n°1, p. 5 of Internet version.

La jurisprudence de l’OMC

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dirions surtout dans le maintien de l'article 301 une fois l'OMC en place, l'idée que « the U.S. way is the ‘fair’ way and that it is up to the rest of the world to follow suit » 35. Comme l’ont bien compris les Communautés européennes, l’Enoncé des mesures administratives est tout à fait explicite, puisqu’il déclare : « Ni l’article 301, ni le Mémorandum d’accord n’obligeront le Représentant des Etats-Unis pour les questions commerciales internationales à recourir aux procédures de règlement des différends prévues par le Mémorandum d’accord s’il ne considère pas qu’une question intéresse un accord du Cycle de l’Uruguay » 36. Ce point est souligné également par Jay Eizenstat qui montre le rôle résiduel mais fondamental que les Etats-Unis assignent à « l’article 301 » : « Because the WTO cannot restrict anticompetitive practices, the United States turns to Section 301 in defense of its vital trade interests. This creates complications, however, since the decision to unilaterally apply Section 301 sanctions clashes with the United States commitment to bring its disputes to the GATT. The United States has agreed to take disputes involving trade barriers or practices covered in the WTO to the WTO for dispute resolution. The United States has made clear, however, that when faced with trade barriers that do not fall within the scope of the WTO Agreement, it will not hesitate to use its own trade laws » 37. Mais cet auteur va même plus loin, et soutient que même dans les domaines couverts par les Accords de l’OMC, le Représentant américain garde tout pouvoir. Certes, cet article a été écrit avant la décision du Groupe spécial sur l’article 301, mais il est intéressant de voir que cette analyse a pu être faite : « For illustrative purposes, an alleged dispute over a WTO/GATT Covered Agreement is an international trade law that falls under the mandatory sanction requirement of Section 301 a). Importantly, Section 301 does not require the USTR (United States Trade Representative) to take action where a GATT/WTO panel finds 35

N. D. Palmeter, « Section 310: the Privatization of Retaliation », The Transnational Lawyer, 1990, vol. 3, n°1, pp. 101-113. 36 Rapport du Groupe spécial, note 85. 37 J. Eizenstat, « The Impact of the World Trade Organization on Unilateral United States Trade Sanctions under Section 301 of the Trade Act of 1974 : A Case Study of the Japanese Auto Dispute and the Fuji-Kodak Dispute », Emory Int’l L. R., 1997, vol.11, n° 1, pp.137-187, p. 5 de la version Internet.

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unlikely, the USTR may still impose sanctions on a defendant nation it maintains has violated Section 301(a), despite a contrary WTO panel ruling” 38 .

Here we have a very strange conception indeed of the discipline introduced into international trade by the Marrakech agreements. However, it is clear that the very existence of WTO rules will limit the possible sanctions, since they may not be inconsistent with the WTO rules on market access. As the two authors point out, “the DSU seriously erodes the credibility of unilateral retaliation by the United States” 39 . This point was well illustrated in the case concerning the car industry in Japan when the unilateral sanctions envisaged by the United States 40 were immediately challenged by the Japanese who requested that they be declared inconsistent with WTO rules by a panel 41 . The case ended in negotiations which came to a conclusion just 24 hours before sanctions were to be imposed, thereby confirming that “Section 301 was intended to be effective as a scare tactic” 42 .

2. The burden of proof The Panel recalled the classical rules concerning the burden of proof: it was for the European Communities as the complaining party first to establish a prima facie case in respect of their claims, and then for the United States to rebut that prima facie case. In actual fact, the sequence of events is rarely so orderly and the Panel had before it a bewildering array of facts and arguments.

38

Ibid., p. 7. However, on the next page the author appears to contradict himself somewhat by asserting that: “…use of Section 301 sanctions against a member, based on issues that are under the umbrella of the Uruguay Round, would blatantly violate the Uruguay Round”. 39 J. Gero, K. Lannan, “Trade and Innovation: Unilateralism and Multilateralism”, Can.- U.S. L. J., 1995, vol. 21, p. 95. 40 The United States having noted that it held 57% of the Japanese car market in 1953 and only 1.5% in 1994, the USTR had simultaneously initiated both a Section 301 investigation and complaint proceedings before the WTO. Concluding that US rights and interests had been infringed, the USTR had proposed a number of unilateral measures. 41 For an idea of the kind of dispute which could have occurred if Japan had not bowed to American threats, see J. R. Silverman, “Multilateral Resolution over Unilateral Retaliation: Adjudicating the Use of Section 301 before the WTO”, U. Pa. J. Int’l Econ.L., 1996, vol. 17, n°1, pp. 263-279. 42 J. Eizenstat, op. cit., p. 7 of Internet version.

Etats-Unis – Article 301

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that the rights of the United States under a trade agreement have not been compromised. At the same time, neither does it prohibit such action. Therefore, although it is unlikeley, the USTR may still impose sanctions on a defendant nation it maintains has violated Section 301 a), despite a contrary WTO panel ruling » 38. Il y a là une bien étrange conception de la discipline introduite par les Accords de Marrakech dans les relations commerciales internationales. Cependant, il est évident que l’existence même des règles de l’OMC va limiter les sanctions possibles, car elles ne doivent pas être contraires aux règles de l’OMC sur la liberté d’accès aux marchés : comme le soulignent deux auteurs, « the DSU seriously erodes the credibility of unilateral retaliation by the United States » 39. Ce point a trouvé une parfaite illustration dans l’affaire relative à l’industrie automobile au Japon, où les sanctions unilatérales envisagées par les Etats-Unis 40 ont été immédiatement attaquées par le Japon, qui a demandé qu’elles soient déclarées contraires aux règles de l’OMC par un groupe spécial 41. L’affaire s’est terminée par une négociation qui a abouti la veille du jour où les sanctions devaient être mises en œuvre, mettant bien en lumière le fait que « Section 301 was intended to be effective as a scare tactic » 42. 2. La charge de la preuve Le Groupe spécial rappelle les règles classiques concernant la charge de la preuve : les Communautés européennes, en tant que parties plaignantes doivent d'abord établir un commencement de preuve concernant leurs allégations, à charge pour les Etats-Unis de tenter de réfuter ensuite ce commencement de preuve. En réalité, les choses ne se passent pas de façon 38

Ibid., p. 7. Et, à la page suivante, l’auteur confirme son analyse: « […] use of Section 301 sanctions against a member, based on issues that are under the umbrella of the Uruguay Round would blatantly violate the Uruguay Round ». 39 J. Gero, K. Lannan, « Trade and Innovation: Unilateralism and Multilateralism, Can.- U.S. L. J., 1995, vol. 21, p. 95. 40 Les Etats-Unis constatant qu’ils possédaient 57% du marché japonais de l’automobile en 1953 et qu’ils n’avaient plus que 1,5% en 1994, le Représentant des Etats-Unis pour les relations commerciales extérieures a lancé simultanément une enquête au titre de l’article 301 et une plainte devant l’OMC. Concluant à l’atteinte aux droits et intérêts américains, le Représentant avait prévu un certain nombre de mesures unilatérales. 41 Pour une étude du différend virtuel qui aurait pu avoir lieu, si le Japon ne s'était pas incliné devant les menaces américaines, voir J. R. Silverman, « Multilateral Resolution over Unilateral Retaliation: Adjudicating the Use of Section 301 before the WTO », U. Pa. J. Int’l Econ.L., 1996, vol. 17, n° 1, pp. 263-279. 42 J. Eizenstat, op. cit., p. 7 de la version Internet.

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The Case-Law of the WTO

As it said itself, its task was to “balance all evidence on record” 43 . What would happen if the arguments of the two parties were more or less equally balanced? The Panel explained how it would take its decision in such circumstances: “In case of uncertainty, i.e. in case all the evidence and arguments remain in equipoise, we have to give the benefit of the doubt to the US as defending party” 44 . This is, in fact, the general impression left by this Report, namely that, to a large extent, rather than resulting from the weakness of the European arguments, the doubts from which the United States benefited were generated by their own “Section 301”. 3. Rules of interpretation adopted Interpretation of domestic legislation The Panel began by recalling a rule for the interpretation of a country’s domestic legislation, stating quite unequivocally that, as far as the US legislation is concerned, “we are not bound to accept the interpretation presented by the US” 45 . It treated the domestic legislation as a simple fact that had to be taken into account in its reasoning, which is perfectly consistent with international jurisprudence. Thus, for example, in its preliminary findings the Panel declared “as a matter of fact, we find that under the statutory language (…) the USTR is mandated (…) to make a determination (...)” 46 . Interpretation of international treaties The Panel then recalled the rules for the interpretation of treaties indicating, rather curiously 47 , that it would refer to Articles 31 and 32 of the Vienna Convention which had “attained the status of rules of customary international law”.

43

Panel Report, para. 7.14. Ibid. 45 Panel Report, para. 7.19. 46 Panel Report, para. 7.31. 47 Panel Report, para. 7.21. For an internationalist, this remark is somewhat surprising since it is generally considered that it was the Vienna Convention that codified pre-existing customary rules, rather than the other way around. 44

La jurisprudence de l’OMC

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aussi séquentielle et le Groupe spécial a devant lui un très grand nombre de faits et d'arguments. Autrement dit, il lui incombe, selon ses propres termes, de « soupeser tous les éléments de preuve versés au dossier » 43. Qu'en est-il si les arguments des deux parties sont plus ou moins équivalents ? Le Groupe spécial précise comment il prendra sa décision dans une telle hypothèse : « En cas d'incertitude, c'est-à-dire lorsque tous les éléments de preuve et les arguments s'équilibrent, nous devons accorder le bénéfice du doute à la partie défenderesse, c'est-à-dire aux Etats-Unis » 44. C’est effectivement l’impression laissée par ce rapport, à savoir que les Etats-Unis ont bénéficié largement des doutes non pas nés de la faiblesse de l’argumentation européenne, mais de ceuxlà mêmes que crée leur « article 301 ». 3. Rappel des règles d'interprétation retenues L'interprétation du droit interne Et d'abord rappelée une règle d'interprétation du droit interne d'un Etat. Le Groupe spécial est sans ambiguïté : selon lui, pour interpréter le droit américain, « nous ne sommes pas tenus d'accepter l'interprétation proposée par les Etats-Unis » 45. Il traite le droit interne comme un simple fait dont il doit tenir compte dans son raisonnement, ce qui est parfaitement conforme à la jurisprudence internationale. C’est ainsi par exemple, que dans ses constatations préliminaires, le Groupe spécial déclare « de facto, nous constatons que le dispositif législatif […] prescrit au Représentant […] d’établir une détermination […] » 46. L'interprétation des traités internationaux Le Groupe spécial rappelle ensuite les règles d'interprétation des traités, indiquant – curieusement 47 – qu'il se réfèrera aux articles 31 et 32 de la Convention de Vienne, qui ont « acquis le statut de règles coutumières en droit international ».

43

Rapport du Groupe spécial, par. 7.14. Idem. 45 Rapport du Groupe spécial, par. 7.19. 46 Rapport du Groupe spécial, par. 7.31. 47 Rapport du Groupe spécial, par. 7.21. Pour un internationaliste, cette remarque est quelque peu surprenante dans la mesure où l'on considère en général plutôt que c’est la Convention de Vienne qui a codifié des règles coutumières préexistantes. 44

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United-States – Section 301

However, the Panel seemed to distance itself somewhat from its predecessors, and possibly even the Appellate Body, by combining the stages of the interpretation process, which are generally carefully differentiated: “Text, context and object-and-purpose correspond to well established textual, systemic and teleological methodologies of treaty interpretation (...). For pragmatic reasons the normal usage, and we will follow this usage, is to start the interpretation from the ordinary meaning of the ‘raw’ text of the relevant treaty provisions and then seek to construe it in its context and in the light of the treaty’s object and purpose. However, the elements referred to in Article 31 – text, context and object-and-purpose as well as good faith – are to be viewed as one holistic rule of interpretation rather than a sequence of separate tests to be applied in a hierarchical order. Context and object-and-purpose may often appear simply to confirm an interpretation seemingly derived from the ‘raw’ text. In reality it is always some context, even if unstated, that determines which meaning is to be taken as ‘ordinary’ and frequently it is impossible to give meaning, even ‘ordinary meaning’, without looking also at object-and-purpose” 48 . In support of its analysis, the Panel refers to the International Law Commission’s commentary on this article. The Commission noted that Article 31 “was entitled ‘General Rule of interpretation’ in the singular, not ‘General Rules’ in the plural, because the Commission desired to emphasize that the process of interpretation is a unity and that the provisions of the article form a single, closely integrated rule” 49 .

4. Notes on the nature of the WTO: the rights and obligations of Members and economic operators In evaluating the conformity of US national law with the WTO Agreement, the Panel considered the scope of the State obligations to which it gave rise, noting that as far as conformity with WTO provisions was concerned the end was more important than the means: “When evaluating the conformity of

48 49

Panel Report, para. 7.22. Yearbook of the ILC, 1966, vol. II, p. 219.

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Le Groupe spécial semble cependant se démarquer quelque peu de ses prédécesseurs, et peut-être même de l'Organe d'appel, en fusionnant les étapes du raisonnement d’interprétation, en général soigneusement distinguées : « L'examen du texte, du contexte ainsi que de l'objet et du but fait appel à des méthodes textuelles, systémiques et téléologiques bien établies […]. Pour des raisons pratiques, l’usage normal – et celui que nous suivrons en l'occurrence – consiste à commencer par interpréter le sens ordinaire du texte ‘brut’ des dispositions conventionnelles pertinentes et à chercher ensuite à l'interpréter dans son contexte et à la lumière de l'objet et du but du traité. Cependant, les éléments mentionnés à l'article 31 – texte, contexte ainsi que objet et but de même que bonne foi – doivent être considérés comme une seule règle holistique d’interprétation plutôt que comme une série de critères distincts qui devraient être appliqués selon un ordre hiérarchique. Souvent, le contexte ainsi que l'objet et le but peuvent sembler simplement confirmer une interprétation apparemment tirée du texte ‘brut’. En réalité, il existe toujours un contexte, même s'il est sous-entendu, qui détermine le sens de ce qu'il faut considérer comme ‘ordinaire’, et souvent, il est impossible de trouver un sens, pas même un ‘sens ordinaire’, sans examiner également l’objet et le but » 48. Le Groupe spécial rappelle pour conforter son analyse le commentaire de la Commission du droit international sur cet article. La Commission a en effet souligné que l'article 31 « est intitulé ‘Règle générale d’interprétation’, au singulier, et non ‘Règles générales’, au pluriel, parce que la Commission a voulu souligner que le processus d'interprétation constitue un tout et que les dispositions de l'article forment une seule règle, étroitement intégrée » 49. 4. Des indications sur la nature de l'OMC : les droits et obligations des Etats et des opérateurs économiques Dans sa mission de contrôle de la conformité de la législation interne américaine avec l’Accord sur l'OMC, le Groupe spécial précise l’étendue des obligations à la charge des Etats que cet Accord fait naître, en rappelant que les obligations de respecter les règles de l'OMC sont des obligations de résultat et non des obligations de moyens : « Pour évaluer la conformité d'une loi 48 49

Rapport du Groupe spécial, par. 7.22. ACDI, 1966, vol II, p. 239.

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national law with WTO obligations in accordance with Article XVI:4 50 of the WTO Agreement, account must be taken of the wide-ranging diversity in the legal systems of the Members. Conformity can be ensured in different ways in different legal systems. It is the end result that counts, not the manner in which it is achieved. Only by understanding and respecting the specificities of each Member’s legal system can a correct evaluation of conformity be established” 51 . Do these State obligations create rights and obligations vested in individuals? The Panel’s reply is very guarded. According to the Panel, “Neither the GATT nor the WTO has so far been interpreted by GATT/WTO institutions as a legal order producing direct effect” 52 . Thus, the Panel took note of the fact that GATT/WTO has not created a new legal system to which economic operators, as well as States, would be directly subject. Nevertheless, two nuances deserve attention, one implicit, the other explicit. The first is associated with the use of the expression “so far”, which suggests that things could change. The explicit nuance is associated with the fact that this analysis is presented as being that of the WTO institutions and as not ruling out the possibility of other analyses. The Panel took pains to make this clear: “We note that whether there are circumstances where obligations in any of the WTO agreements addressed to Members would create rights for individuals which national courts must protect, remains an open question, in particular in respect of obligations following the exhaustion of DSU procedures in a specific dispute” 53 . 5. The significance of a unilateral statement In justifying the solution adopted and arriving at the conclusion that the Trade Act, as interpreted by the United States, was not inconsistent with its WTO obligations, the Panel based itself broadly on the unilateral undertakings which the United States had given.

50

“Each Member shall ensure the conformity of its laws, regulations and administrative procedures with its obligations as provided in the annexed Agreements.” 51 Panel Report, para. 7.24. 52 Panel Report, para. 7.72. 53 Panel Report, footnote 661.

La jurisprudence de l’OMC

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nationale avec les obligations au regard de l'OMC, conformément à l'article XIV:4 50 de l'Accord sur l'OMC, il faut tenir compte de la grande diversité des systèmes juridiques des Membres. La conformité peut être assurée de diverses façons dans différents systèmes juridiques. C'est le résultat final qui compte, pas la manière dont il est obtenu. Ce n'est qu'en comprenant et en respectant les spécificités du système juridique de chacun des Membres qu'il est possible d’en bien évaluer la conformité » 51. Ces obligations faites aux Etats créent-elles des droits et des obligations dans le chef des particuliers ? La réponse du Groupe spécial est extrêmement nuancée. Selon lui, « [n]i le GATT ni l’Accord sur l’OMC n’ont été interprétés jusqu’à présent par les organes du GATT/de l’OMC comme un ordre juridique déployant des effets directs » 52. Le Groupe spécial prend donc note de ce que le GATT/l’OMC n’ont pas créé un nouvel ordre juridique dont les opérateurs économiques seraient directement les sujets à coté des Etats. Néanmoins, deux nuances méritent d’être remarquées, l’une implicite, l’autre explicite. La nuance implicite vient de l’utilisation de l’expression « jusqu’à présent », qui laisse sous-entendre que cela pourrait changer. L’autre nuance vient de ce que cette analyse est présentée comme celle des organes de l’OMC et comme ne supprimant pas la possibilité d’autres analyses. Le Groupe spécial tient à le préciser : « Nous observons que la question de savoir s’il existe des circonstances dans lesquelles les obligations faites aux Membres dans l’un ou l’autre des accords de l’OMC créent pour les particuliers des droits que les tribunaux nationaux doivent protéger, reste ouverte, en particulier en ce qui concerne les obligations après l’épuisement des procédures prévues dans le Mémorandum d’accord dans le cadre d’un différend donné » 53. 5. La portée d’un engagement unilatéral Le Groupe spécial s’est largement appuyé sur les engagements unilatéraux des Etats-Unis pour fonder la solution adoptée et arriver à la conclusion que la loi américaine telle qu’interprétée par les Etats-Unis n’était pas contraire aux obligations de l’OMC.

50 « Chaque Membre assurera la conformité de ses lois, réglementations et procédures administratives avec ses obligations telles qu’elles sont énoncées dans les Accords figurant en annexe ». 51 Rapport du Groupe spécial, par. 7.24. 52 Rapport du Groupe spécial, par. 7.72. 53 Rapport du Groupe spécial, note 661.

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Thus, it laid down the principle according to which a unilateral statement may have the legal effect of an international commitment, while noting that “attributing international legal significance to unilateral statements made by a State should not be done lightly and should be subject to strict conditions” 54 . What are these conditions? Firstly, the Panel pointed out that legal obligations cannot be derived from any casual statement made by a government, in a political context or even “in the heat of legal argument” 55 . On the other hand, the Panel attached great weight to the statements made before it by the United States, statements which reflected official US policy as incorporated in US domestic law, and more specifically the Statement of Administrative Action. Although the Panel took pains to point out that “(i)n this case, the legal effect of the US statements does not go as far as creating a new legal obligation” 56 , matters are no doubt less simple than this. In reality, the unilateral undertakings given in the Statement are provisions of domestic law which may or may not contain obligations binding the USTR, but which the Panel has made into international legal obligations whose fulfilment conditions the decision it took concerning the consistency of the US Trade Act with the law of the WTO. It is as if the Panel, through its interpretation of the US texts, had given them a mandatory international significance which they most certainly did not have. This is a mechanism to which I previously drew attention in my commentary on the Nuclear Test case where I wrote that the decision of the ICJ was entirely based “on an ambiguity no doubt intended and nourished by the Court, an ambiguity resulting from confusion between the finding by the Court, on its own account, of the existence of a legal obligation upon France and a decision imposing upon France a legal obligation resulting from the findings of the Court” 57 . Indeed, it might be said that the obligation upon the United States to interpret its law in accordance with the DSU is more the result of the Panel Report than its justification.

54

Panel Report, para. 7.118. Ibid. 56 Panel Report, footnote 692. 57 B. Stern, “L'affaire des essais nucléaires français devant la Cour Internationale de Justice”, AFDI, 1974, p. 320. 55

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Il pose ainsi le principe selon lequel une déclaration unilatérale peut valoir engagement international, tout en rappelant que « [l’]attribution d’une portée juridique internationale à des déclarations unilatérales d’un Etat ne devrait pas se faire à la légère et devrait être soumise à des conditions strictes » 54. Quelles sont ces conditions ? Le Groupe spécial indique d’abord que l’on ne peut faire découler des obligations juridiques de n’importe quelle déclaration informelle effectuée par un gouvernement, dans des enceintes politiques ou même « dans le feu d’une argumentation juridique » 55. Par contre, le Groupe spécial attache un grand poids aux déclarations faites par les EtatsUnis devant lui, déclarations qui reflétaient leur politique officielle, telle qu’incorporée dans leur droit interne, plus précisément dans l’Enoncé des mesures administratives. Bien que le Groupe spécial tienne à préciser que « [d]ans la présente affaire, l’effet juridique des déclarations des Etats-Unis ne va pas jusqu’à créer une nouvelle obligation juridique » 56, les choses sont sans doute moins simples. En réalité, les engagements unilatéraux pris dans l’Enoncé sont des dispositions de droit interne, contenant ou non des obligations liant le Représentant, mais dont le Groupe spécial a fait des obligations de droit international, dont le respect conditionne la décision qu’il a prise concernant la compatibilité de la loi américaine avec le droit de l’OMC. Tout se passe un peu comme si le Groupe spécial, par l’interprétation qu’il en a fait, avait conféré une portée obligatoire sur le plan international à des textes américains, qui n’avaient très certainement pas une telle portée. C’est un mécanisme qui avait déjà été mis en évidence dans un commentaire que j’avais fait de l’affaire des Essais nucléaires, où j’écrivais que la décision de la CIJ reposait toute entière « sur une ambiguïté sans doute voulue et entretenue par la Cour : ambiguïté résultant d’une confusion entre la constatation par la Cour et pour son propre compte de l’existence d’une obligation juridique à la charge de la France, et une décision imposant à la France une obligation juridique résultant de la constatation de la Cour » 57. Et l’on pourrait ainsi dire que l’obligation pesant sur les Etats-Unis d’interpréter leur loi conformément au Mémorandum résulte plus du rapport du Groupe spécial qu’il ne le fonde.

54

Rapport du Groupe spécial, par. 7.118. Idem. 56 Rapport du Groupe spécial, note 692. 57 B. Stern, « L'affaire des essais nucléaires français devant la Cour internationale de Justice », AFDI, 1974, p. 320. 55

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Whether actually pre-existing or imposed by the Panel, the obligation upon the United States must be honoured 58 , since otherwise the Panel’s conclusion of consistency might be challenged: “Thus, it is a question of a conditional consistency, strictly understood. Therefore it is not, properly speaking, a defeat for the European Communities, which has a sound basis for assessing (and, if necessary, calling into question) any specific action to implement the US legislation” 59 . 6. Unilateralism/Multilateralism As stressed by Jared Silverman, “(s)ection 301 and the WTO dispute resolution process respectively epitomize the unilateral and the multilateral responses to economic disputes in an interdependent world” 60 . Complainant and third parties were unanimous in expressing their misgivings with regard to the tendency towards unilateralism displayed by the United States. A regular refrain of “Damocles sword policy” runs all through this report. A few quotations will illustrate these concerns more graphically than a long discussion. “According to Brazil, the freedom to threaten to negate unilaterally the benefits of WTO Agreements may be effective, but it is not compatible with a rule-based multilateral trading system. The system cannot survive if its most powerful Members wish to enjoy its benefits, but reject its responsibilities” 61 . For Canada, “(t)his threatened and actual use of unilateral sanctions is fundamentally incompatible with the multilateral trading system and threatens the overall stability and viability of the WTO dispute settlement regime” 62 .

58

The notion of estoppel is mentioned in passing: according to the Panel, the US statements were made “with the intention not only that we rely on them but also that the EC and the third parties to the dispute as well as all Members of the DSB – effectively all WTO Members – place such reliance on them”, Panel Report, para. 7.124. 59 H. Ruiz Fabri, “Organisation mondiale du commerce. Chronique du règlement des différends 1999”, JDI, 2000, vol. 127, n°2, p. 423. 60 J. R. Silverman, op. cit., p. 239. 61 Panel Report, para. 5.35. 62 Panel Report, para. 5.56.

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Véritablement préexistante ou imposée par le Groupe spécial, l’obligation qui pèse sur les Etats-Unis doit être respectée 58, sous peine de remise en cause de la conclusion de compatibilité à laquelle a abouti le Groupe spécial : « Il s’agit donc d’une compatibilité sous condition, entendue strictement. Ce n’est donc pas à proprement parler une défaite pour la Communauté européenne qui dispose de bases solides pour l’évaluation (et l’éventuelle mise en cause) de mesures concrètes de mise en œuvre de la législation américaine » 59. 6. Unilatéralisme/Multilatéralisme Comme souligné par Jared Silverman, « [s]ection 301 and the WTO dispute resolution process respectively epitomize the unilateral and the multilateral responses to economic disputes in an interdependent world » 60. Tous les intervenants, qu'il s’agisse du plaignant ou des tierces parties, ont insisté sur les inquiétudes que faisait naître chez eux la tendance à l'unilatéralisme des Etats-Unis. Combien de fois la « politique de l’épée de Damoclès » n’a-t-elle pas été invoquée dans cette affaire ! Quelques citations montreront mieux que de longs discours ces préoccupations. « Selon le Brésil, la liberté de menacer d'annuler unilatéralement les avantages qui résultent, pour un pays, des accords de l'OMC est peut être efficace, mais elle n'est pas compatible avec un système commercial multilatéral fondé sur des règles. Le système ne peut survivre si ses membres les plus puissants veulent profiter de ses avantages mais sans assumer les responsabilités correspondantes » 61. Pour le Canada, «[c]ette menace de recours ou ce recours effectif à des sanctions unilatérales est fondamentalement incompatible avec le système commercial multilatéral et menace la stabilité et la viabilité globales du régime de règlement des différends de l'OMC » 62. Cuba indique également être intéressé par les aspects systémiques du différend, qui « touche au cœur même du principe de la prise de décision multilatérale, qui est la pierre angulaire de l'OMC et sur lequel repose tout son 58

Est évoquée au passage, la notion d’estoppel : les déclarations américaines ont été faites, selon le Groupe spécial, « non seulement pour que nous puissions nous y fier, mais aussi pour que les CE, les tierces parties au différend et tous les membres de l’ORD – en fait tous les Membres de l’OMC – puissent s’y fier », Rapport du Groupe spécial, par. 7.124. 59 H. Ruiz Fabri, « Organisation mondiale du commerce. Chronique du règlement des différends, 1999 », JDI, 2000, vol. 127, n° 2, p. 423. 60 J. R. Silverman, op. cit., p. 239. 61 Rapport du Groupe spécial, par. 5.35. 62 Rapport du Groupe spécial, par. 5.56.

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Cuba also indicated a substantial systemic interest in the dispute, which “is important for the entire system of trading relations among Members of the Organization. The principle of multilateral decision-making which is the cornerstone of the WTO and on which its functioning is based is the crux of this case” 63 , and complained about “a power-based policy” 64 . Similarly, Dominica and St. Lucia considered that the provisions of the US legislation “threaten the multilateral system on which those without the power either to threaten unilateral measures or to defend themselves against them must depend” 65 . Dominica and St. Lucia recalled the basic notion behind the multilateral approach to retaliation espoused by the drafters of the Havana Charter and cited a United Nations document 66 explaining this new approach which was designed to “tame retaliation, to discipline it, to keep it within bounds (...), to convert it from a weapon of economic warfare to an instrument of international order” 67 . They claimed that this was not at all the attitude adopted by the United States which, on the contrary, was displaying “aggressive unilateralism” 68 . Eizenstat sees the conflict between Section 301 and the WTO mechanisms as a clash between the application of the rules of competition, which he considers to be the priority objective of the legislation, and the rules of the WTO, which are more concerned with the liberalization of trade, but without the regulation of unfair trading practices being incorporated into WTO law, and concludes: “(i)t is clear, however, that competition policy governed by national law, such as Section 301, can no longer be separated from trade policy and multilateralism” 69 . It must be kept in mind that the objective of the Uruguay Round negotiators was to reduce unilateralism in all aspects of the regulation of international trade. If Section 301 was used to compensate for the weaknesses of dispute resolution under the GATT, then surely the creation of an efficient system of disputer resolution under the WTO should have made it defunct and superfluous. A State suffering from the effects of another State’s trade measures should not react unilaterally in threatening its trade partner with sanctions, but should resort to the WTO for a confirmation that its rights and interests have been violated; it must then obtain permission from the WTO for the adoption of 63

Panel Report, para. 5.87. Panel Report, para. 5.98. 65 Panel Report, para. 5.101. 66 Document E/PC/T/A/PV6, p. 5. 67 Panel Report, para. 5.109. 68 Panel Report, para. 5.111. 69 J. Eizenstat, op. cit., p. 3 of the Internet version. 64

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fonctionnement » 63 et dénonce « une politique fondée sur des rapports de force » 64. De la même façon, la Dominique et Sainte-Lucie considèrent que les dispositions de la loi américaine « menacent le système multilatéral sur lequel doivent nécessairement se reposer ceux qui n'ont le pouvoir ni de menacer de prendre des mesures unilatérales, ni de se défendre contre de telles mesures » 65. La Dominique et Sainte-Lucie rappellent l'idée fondamentale qui avait déjà inspiré les rédacteurs de la Charte de la Havane, celle d'adopter une approche multilatérale à l'égard de la rétorsion, et citent un document des Nations Unies 66 explicitant cette nouvelle approche dont le but était d’ « apprivoiser les représailles, de les discipliner, de les maintenir dans leurs limites […], de les transformer d'une arme de guerre économique en un instrument d'ordre international » 67. Elles soulignent que ce n'est pas du tout l'attitude adoptée par les Etats-Unis qui font au contraire montre d'un « unilatéralisme agressif » 68. Jay Eizenstat voit dans le conflit entre la section 301 et les mécanismes de l’OMC, une opposition entre la mise en œuvre des règles de concurrence qui serait l’objectif prioritaire de ce texte et les règles de l’OMC tournée vers la libéralisation des échanges, mais sans que la réglementation des pratiques anti-concurrentielles soit intégrée dans le droit de l’OMC et conclut : « [i]t is clear, however, that competition policy governed by national law, such as Section 301, can no longer be separated from trade policy and multilateralism » 69. Doit être gardé à l'esprit ici ce que voulaient faire les négociateurs de l'Uruguay Round, qui était clairement de faire reculer le multilatéralisme, à tous les stades de la mise en œuvre des règles du commerce international. Si l'article 301 avait été adopté pour pallier les insuffisances du système de règlement des différends du GATT, l'adoption d'un système de règlement efficace dans le cadre de l'OMC devrait rendre l'article 301 inutile et superfétatoire. Un Etat qui se plaint de mesures commerciales prises par un autre Etat ne doit pas réagir unilatéralement en menaçant son partenaire commercial de sanctions, mais doit s'adresser à l'OMC pour faire constater la violation de ses droits et intérêts ; il doit ensuite s'adresser à l'OMC pour adopter des mesures unilatérales et est finalement soumis au contrôle de l'OMC si ces contre-mesures unilatérales sont contestées par l'Etat visé. Comme l'explique bien Jared Silverman : « […] even 63

Rapport du Groupe spécial, par. 5.87. Rapport du Groupe spécial, par. 5.98. 65 Rapport du Groupe spécial, par. 5.101. 66 Document E/PC/T/A/PV6, p. 5. 67 Rapport du Groupe spécial, par. 5.109. 68 Rapport du Groupe spécial, par. 5.111. 69 J. Eizenstat, op. cit., p. 3 de la version Internet. 64

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The Case-Law of the WTO

unilateral measures and ultimately accept WTO control whenever those unilateral countermeasures are disputed by the State affected. As is well explained by Jared Silverman : “(…) even if a complaining signatory adresses the WTO before taking any action, waits for a WTO ruling, and than allows a reasonable amount of time for compliance, it cannot sanction as it sees fit. The complaining signatory must adhere to the procedures of the Understanding to determine the extent of permissible retaliation” 70 . 7. Two weights, two measures? There can be no doubt that the Panel’s decision elegantly defused a sensitive political issue. On the one hand, the importance which the United States attaches to its “Section 301” is well known. In particular, it should not be forgotten that the United States is keen to retain the Trade Act as a means of exerting pressure and obtaining satisfaction in disputes relating to trade policies not covered by the DSU or adopted by countries that are not members of the WTO. On the other hand, its propensity to use Section 301, or the threat of Section 301, to extract concessions from other countries is equally well known and it is understandable that the European Communities 71 should have endeavoured to prevent it from being deployed. Thus, the Panel left the US legislation in place, while imposing on the United States the obligation – based on its own declarations – never to use it. This was an astute decision and it would be possible to subscribe to it without reservation did it not deviate so sharply from the decision to the opposite effect taken in the India – Patents (US) case 72 . It will be recalled that in this case 73 , the United States challenged the imprecision of an Indian patent act. India had given assurances that in using the act it would abide by WTO rules and the Indian Government had even informed Parliament that patent applications filed in accordance with the mailbox system would receive WTO-consistent treatment and had in fact always kept its word, since no application filed under

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J. R. Silverman, op. cit., p. 271. In their pleadings, the European Communities argued that “the present text and intent of Sections 301-310 are used by the United States as a ‘bargaining’ tool in order to extract trade concessions from their trading partners, which they are not bound to make under WTO law, by threatening the violation of commitments the United States has assumed under WTO law”, Panel Report, para. 4.46. 72 India – Patent Protection for Pharmaceutical and Agricultural Chemical Products, 2 September 1998, WT/DS50/R, in particular, paras. 4.5 and 4.6. 73 See B. Taxil, “India – Patent Protection for Pharmaceutical and Agricultural Chemical Products”, in B. Stern and H. Ruiz Fabri (dir.), La jurisprudence de l’OMC – The Case-Law of the WTO (1996-1997), Leiden / Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, pp. 244-274. 71

La jurisprudence de l’OMC

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if a complaining signatory adresses the WTO before taking any action, waits for a WTO ruling, and than allows a reasonable amount of time for compliance, it cannot sanction as it sees fit. The complaining signatory must adhere to the procedures of the Understanding to determine the extent of permissible retaliation » 70. 7. Deux poids, deux mesures ? Il est certain que la décision prise par le Groupe spécial règle élégamment un problème politique délicat. D’un coté, on sait l’importance que les Etats-Unis accordent à leur article 301. En particulier, il ne faut pas oublier qu’ils veulent pouvoir conserver cet instrument de pression pour obtenir satisfaction dans des litiges relatifs à des politiques commerciales ne relevant pas de l’OMC, ou adoptées par des Etats non membres de l’OMC. D’un autre coté, on connaît leur propension à utiliser l’article 301, ou sa menace, pour arracher aux autres Etats les concessions qu’ils souhaitent, et l’on comprend que les Communautés européennes 71 aient cherché à se prémunir de son utilisation. Le Groupe spécial a donc laissé subsister la loi américaine, tout en faisant peser l’obligation sur les Etats-Unis – tirée de leurs propres affirmations – de ne jamais l’utiliser. La décision est donc habile et l’on pourrait y souscrire sans réserve, n’était qu’elle s’éloigne fort de la décision en sens inverse prise dans l’affaire Inde – Brevets 72. On se souvient que dans cette affaire 73, les EtatsUnis contestaient l’imprécision d’une loi indienne sur les brevets. Or l’Inde avait donné des assurances quant à l’application qu’elle ferait de la loi en conformité avec les règles de l’OMC, le gouvernement indien ayant même informé le Parlement que les demandes de brevets déposés selon le système de la boîte aux lettres recevraient un traitement conforme aux règles de l'OMC, et s’étant en réalité toujours conformé à ces affirmations, puisque aucune demande déposée selon le système prévu n’avait été rejetée. Pourtant, on sait que le 70

J. R. Silverman, op. cit., p. 271. Dans leur argumentation, les Communautés européennes ont rappelé que « les Etats-Unis se servent du texte et du but des articles 301 à 310 dans leur forme actuelle comme d’un outil de ‘négociation’ afin d’arracher des concessions commerciales à leurs partenaires commerciaux, concessions qu’ils ne sont pas tenus de faire au regard du droit de l’OMC, cela en menaçant de ne pas respecter les engagements qu’ils ont pris dans le cadre de l’OMC ». Rapport du Groupe spécial, par. 4.46. 72 Inde – Protection conférée par un brevet pour les produits pharmaceutiques et les produits chimiques pour l’agriculture, WT/DS50/R, 2 septembre 1998, notamment par. 4.5 et 4.6. 73 Voir B. Taxil, « Inde – Protection conférée par un brevet pour les produits pharmaceutiques et les produits chimiques pour l’agriculture», in B. Stern et H. Ruiz Fabri (dir.), La jurisprudence de l’OMC – The Case-Law of the WTO (1996-1997), Leiden / Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, pp. 244-274. 71

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this system had been rejected. Nevertheless, the Panel found the Indian legislation to be inconsistent with the rules of the WTO. Indeed, the European Communities relied on the India - Patents (US) report to buttress their position, pointing out that “the United States sought in that case an amendment of the Patents Act to achieve greater legal security for its intellectual property right holders notwithstanding the assurances by the executive authorities. It would be very surprising for the WTO's membership if one standard were applied to domestic law when the United States is a complainant and another when it is a defendant” 74 . Yet this is what happened. 8. An unresolved issue: the relationship between Article 22 and Article 21.5 As already noted, the relationship between these two articles is particularly sensitive because of the time-frames prescribed by each. The Article 21.5 procedure, on the surveillance of implementation of recommendations and rulings of the DSB, is basically aligned on the normal procedure, which means that the report must be issued within six months of the date on which the panel’s composition and terms of reference were agreed upon. There is provision for an appeal 75 . Under Article 22, the request for the suspension of concessions must be submitted within 30 days of the expiry of the reasonable period of time for implementation. If the target country objects to the level of the countermeasures proposed, or considers that in choosing the sectors concerned the country requesting authorization to suspend concessions has not followed the principles and procedures laid down in Article 22, then it may request arbitration under that article. Article 22 arbitration must be completed within 60 days of the same date. Countermeasures may not be taken during the course of the arbitration. Clearly, the findings of the panel convened under Article 21.5 and those of the arbitrators appointed under Article 22 (generally the same people and, indeed, the same as those who made up the original panel) should broadly overlap, even though the perspective will obviously not be the same in each case. The Article 21.5 panel supervises the implementation of a DSB ruling. Thus, it must verify not only the existence of measures to implement the 74

Panel Report, footnote 100. Brazil made use of this possibility and appealed against the panel report adopted under Article 21.5 in Canada - Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft.

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Groupe spécial a considéré la législation indienne contraire aux règles de l’OMC. Les Communautés européennes s’étaient en réalité appuyées sur le rapport Inde – Brevets pour soutenir leur position, rappelant que « les EtatsUnis ont cherché à obtenir, dans cette affaire, une modification de la Loi sur les brevets pour garantir une plus grande sécurité juridique pour leurs ressortissants titulaires de droits de propriété intellectuelle, malgré les assurances du pouvoir exécutif. Les Membres de l’OMC seraient extrêmement surpris qu’un critère soit appliqué en droit interne lorsque les Etats-Unis sont partie plaignante et qu’un critère différent soit appliqué lorsque les Etats-Unis sont partie défenderesse » 74. C’est pourtant ce qui s’est passé. 8. Une question non résolue : l’articulation entre l’article 22 et l’article 21:5 On a déjà souligné que l’articulation de ces deux articles est rendue particulièrement délicate du fait des délais prescrits par chacun d’eux. La procédure de l’article 21:5, sur le contrôle de la mise en œuvre des recommandations et décisions de l’ORD, est pour l’essentiel alignée sur la procédure normale, ce qui implique que le rapport doit être rendu dans les six mois suivant la date où la composition et le mandat du Groupe spécial ont été arrêtés. Un appel est possible 75. La demande de suspension des concessions, réglementée à l’article 22, doit être présentée dans les 30 jours suivant l’expiration du délai raisonnable de mise en œuvre. Si l’Etat cible conteste le niveau des contre-mesures envisagées, ou s’il considère qu’en choisissant les secteurs concernés, l’Etat qui demande l’autorisation de suspendre des avantages n’a pas respecté les conditions procédurales et substantielles posées à l’article 22, celui-ci peut demander un arbitrage en vertu de cet article. L’arbitrage de l’article 22 doit être rendu dans les 60 jours suivant cette même date. Les contre-mesures ne peuvent être mises en œuvre avant la décision de l’arbitre. Il est clair que les constatations que les membres du Groupe spécial réuni en vertu de l’article 21:5 et celles que les arbitres désignés en vertu de l’article 22 (ce sont en général les mêmes personnes, qui plus est les mêmes que celles qui composaient le Groupe spécial initial) doivent effectuer, se recoupent très largement, même si l’optique n’est évidemment pas la même. Le Groupe spécial de l’article 21:5 contrôle la mise en œuvre d’une décision de l’ORD : il doit ainsi vérifier l’existence de mesures de mise en 74

Rapport du Groupe spécial, note 100. À titre d'exemple, le Brésil a utilisé cette possibilité et a fait un appel contre le Rapport du Groupe spécial adopté au titre de l’article 21:5 dans l’affaire Canada – Mesures visant l’exportation des aéronefs civils.

75

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original report but also the consistency of the measures adopted with WTO law in general. As Hélène Ruiz Fabri points out, “there is always the possibility that an implementation measure might, whether intentionally or not, violate another provision of WTO law. The Article 21.5 procedure operates like an accelerated procedure, enabling the issue to be resolved without obliging the complainant to institute a new initial proceeding” 76 . The Article 22 arbitrator is required to rule on the countermeasures envisaged by a Member State. However, in doing so, the arbitrator cannot avoid examining the extent of implementation. His task being to establish a suspension of benefits equivalent to the nullification or impairment suffered as a result of the non-implementation of DSB recommendations, he must necessarily determine the extent of implementation, that is to say whether it be nonexistent, total or partial: “determining equivalence means comparing the level of suspension proposed with the level of injury suffered (...) In other words, the situation must be assessed by considering the changes brought about by any implementing measures, even though these may be deemed unsatisfactory, and the level of impairment of benefits to be taken into account is that which remains after allowance for these changes. Thus, everything depends on whether or not the new regime is still inconsistent with WTO law. The arbitrator is therefore required to settle this question of the consistency of the implementing measures with the recommendations and rulings” 77 . Theoretically, then, it is perfectly possible for the process to end in conflicting assessments, which is scarcely desirable from the standpoint of the security and predictability of the system. Their analyses of the relationship between the two articles clearly led the United States and the European Communities to very different conclusions and this was a result of the ambiguous situation created by the “contradictory drafting of articles 21.5 and 22” 78 . Indeed, the positions of the parties, like the practice of the WTO, seem extremely contradictory. As already noted, the Communities considered that a Member wishing to suspend concessions under Article 22 should first obtain a determination of non-consistency of the action taken under Article 21.5 of the DSU; as for the United States, it argued that concessions could be suspended within the context of Article 22 alone, without any reference to Article 21.5.

76 H. Ruiz Fabri, “Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce”, JDI, 2000, No 3, p. 627. 77 Ibid, pp. 640-642. 78 Panel Report, para. 7.168.

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œuvre du rapport initial, mais aussi la compatibilité des mesures adoptées avec l’ensemble du droit de l’OMC : comme l’indique Hélène Ruiz Fabri « [i]l faut en effet envisager qu’une mesure d’exécution puisse, volontairement ou involontairement, violer une autre disposition du droit de l’OMC. La procédure de l’article 21:5 joue comme une procédure accélérée permettant de purger la situation sans obliger le plaignant à déclencher une nouvelle procédure initiale » 76. Le ou les arbitres de l’article 22 sont appelés à se prononcer sur des contre-mesures envisagées par un Etat membre. Mais, pour ce faire, les arbitres ne peuvent faire l’impasse sur l’examen de l’étendue de la mise en œuvre. Leur mission consistant à définir une suspension d’avantages proportionnelle à l’annulation ou la réduction des avantages subies du fait de la non mise en œuvre des mesures préconisées par l’ORD, ils doivent impérativement déterminer quelle est l’étendue de la mise en œuvre, inexistante, totale ou partielle : « [l’]appréciation de l’équivalence suppose de comparer le niveau des mesures de suspension envisagées avec le niveau du préjudice subi >…@ En d’autres termes, la situation doit être évaluée en tenant compte des changements introduits par d’éventuelles mesures d’exécution même jugées insatisfaisantes et le niveau de pertes d’avantages à prendre en compte est celui qui subsiste après ces changements. Il est donc largement tributaire de la subsistance ou non d’incompatibilités entre le nouveau régime mis en place et le droit de l’O.M.C. Les arbitres sont dès lors amenés à trancher cette question de la compatibilité des mesures d’exécution avec les recommandations et décisions » 77. Sur le plan théorique, il n’est donc nullement impossible que l’on aboutisse à une contrariété d’appréciations, ce qui n’est guère souhaitable pour la sécurité et la prévisibilité du système. La divergence des analyses américaines et communautaires de l’articulation des deux articles était évidente, et résultait d’une situation ambiguë en raison du « libellé contradictoire des articles 21:5 et 22 » 78. Les positions des parties, comme la pratique de l’OMC, apparaissent comme extrêmement contradictoires. On a déjà indiqué que les Communautés estimaient qu’un Membre souhaitant suspendre des concessions en vertu de l’article 22 devait d’abord obtenir une détermination de non conformité des mesures prises au titre de l’article 21:5 du Mémorandum ; les Etats-Unis, quant à eux, considéraient que

76 H. Ruiz Fabri, « Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce », JDI, 2000, n° 3, p. 627. 77 Ibid, pp. 640-642. 78 Rapport du Groupe spécial, par. 7.168.

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In reality, neither of these articles specifies how the process should unfold in terms of time, and the initial cases have proved an embarrassment for the DSB. Thus, in the Bananas case 79 the first Article 22 arbitration ruling preceded the circulation of the report, requested under Article 21.5, on the consistency of the EC measures with the recommendations of the Appellate Body report. The two procedures were initiated simultaneously, the European Communities having wished by means of, as it were, a preventive ploy, to obtain from the panel a statement to the effect that “the implementing measures must be presumed to conform to WTO rules unless their conformity has been duly challenged under the appropriate DSU procedures” 80 . At the same time, the United States requested authorization to suspend concessions and the European Communities immediately challenged the level of these countermeasures, which triggered the Article 22 procedure. In their ruling, the arbitrators explicitly stated that they could decide without waiting for the findings of the Article 21.5 panel 81 . However, events unfolded in such a way that the second arbitration in the same case took place after circulation of the report requested under Article 21.5, in which the issue of the consistency of the implementing measures with the Appellate Body report was resolved. In the Australia – Salmon case 82 , it was the parties that decided the question of the relationship between the two procedures in a rather subtle, albeit complicated fashion. Thus, they decided that, initially, the Article 21.5 79

See J.-P. Cot, “European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas”, in B. Stern and H. Ruiz Fabri (dir.), La jurisprudence de l’OMC – The Case-Law of the WTO (1996-1997), Leiden / Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, pp. 149-244. 80 Recourse to Article 21.5 by the European Communities, WT/DS27/RW/EEC, para. 1.4. Ecuador followed the same course, except that it sought to have the measures taken declared inconsistent. See Recourse by Ecuador to Article 21.5, WT/DS27/RW/ECU. Ecuador’s complaint was examined first and ended with a declaration to the effect that the Community measures were inconsistent with WTO rules, which led the panel to refuse to make findings on the European requests: having determined inconsistency, it was impossible for it to presume the measures consistent, particularly as the European Communities had not provided sufficient evidence in support of their case. 81 European Communities – Regime for the importation, sale and distribution of bananas, WT/DS27/ARB, 9 April 1999, para. 4.11. 82 See V. Tomkiewicz, “Australia – Measures Affecting Importation of Salmon”, in B. Stern et H. Ruiz Fabri (dir.), La jurisprudence de l’OMC – The Case-Law of the WTO (1998-2), Leiden / Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2006, pp. 152-184.

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la suspension des concessions s’effectuait dans le seul cadre de l’article 22, sans qu’aucune référence ne doive être faite à l’article 21:5. En réalité, ni l’un, ni l’autre de ces articles ne précise la façon dont les choses doivent se dérouler dans le temps, et les premières affaires ont démontré l’embarras des instances de règlement des différends. On sait que dans l’affaire Bananes 79, le premier arbitrage en vertu de l’article 22 a été rendu avant que ne soit connu le rapport demandé en vertu de l’article 21:5 sur la conformité des mesures prises par les Communautés européennes aux recommandations du rapport de l’Organe d’appel. Les deux procédures avaient été lancées de façon simultanée, les Communautés européennes ayant souhaité, de façon pour ainsi dire préventive, obtenir du Groupe spécial saisi la déclaration selon laquelle ses « mesures de mise en œuvre devaient être présumées conformes aux règles de l’OMC tant que leur conformité n’avait pas été dûment mise en cause au titre des procédures appropriées du Mémorandum d’accord » 80. En même temps, les Etats-Unis ont demandé l’autorisation de suspendre des concessions, les Communautés européennes contestant immédiatement le niveau de ces contre-mesures, ce qui a lancé la procédure de l’article 22. Dans leur décision, les arbitres ont explicitement déclaré qu’ils pouvaient décider sans attendre les constatations du Groupe spécial de l’article 21:5 81. Mais les choses se sont déroulées de telle manière que le second arbitrage dans la même affaire a été lui effectué après que soit rendu le rapport demandé en vertu de l’article 21:5, dans lequel avait été tranchée la question de la compatibilité des mesures d’exécution avec le rapport de l’Organe d’appel. Dans l’affaire Australie – Saumons 82, ce sont les parties qui ont décidé de l’articulation des deux procédures de façon assez subtile, quoique complexe : 79

Voir J.-P. Cot, « Communautés européennes – Régime applicable à l’importation, à la vente et à la distribution de bananes », in B. Stern et H. Ruiz Fabri (dir.), La jurisprudence de l’OMC – The Case-Law of the WTO (1996-1997), Leiden / Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, pp. 149-244. 80 Recours des Communautés européennes à l’article 21:5, WT/DS27/RW/ECC, par. 1. 4). Il y a également eu un recours de l’Equateur tendant au contraire à faire déclarer les mesures prises incompatibles, Recours de l’Equateur à l’article 21:5, WT/DS27/RW/ECU. Le recours de l’Equateur a été examiné en premier et a abouti à la déclaration que les mesures communautaires étaient incompatibles avec les règles de l’OMC, ce qui a conduit le Groupe spécial à refuser de formuler des constatations sur les demandes européennes : ayant constaté l’incompatibilité, il était impossible de présumer les mesures compatibles, ce d’autant plus que les Communautés européennes n’ont pas fourni d’éléments suffisants à l’appui de leur thèse. 81 Communautés européennes – Régime applicable à l’importation à la vente et à la distribution de bananes, WT/DS27/ARB, 9 avril 1999, par. 4.11. 82 Voir V. Tomkiewicz, « Australie – Mesures visant les importations de saumons », in B. Stern et H. Ruiz Fabri (dir.), La jurisprudence de l’OMC – The Case-Law of the WTO (1998-2), Leiden / Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2006, pp. 152-184.

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procedure should have priority but that subsequently, in the event of an appeal, the priorities should be reversed. In other words, the Article 22 arbitrators should defer their decision until the report requested under Article 21.5 had been circulated; however, if this report concluded that Australia had not correctly implemented the Appellate Body’s ruling, the arbitration process could resume immediately on that basis, even if Australia appealed. This led Hélène Ruiz Fabri to remark that “it is therefore the semi-priority of the Article 21.5 procedure that has been accepted de facto, but this can only be so because the parties have agreed upon it” 83 . Finally, it should be noted that the Panel, even though it was in no way required to consider this matter, nevertheless felt impelled to make a statement on the Bananas III case, which might seem somewhat ultra petita. Thus, it observed that “the fact that the USTR did make a determination of nonimplementation before the completion of Article 21.5 procedures in Bananas III, even if it turns out eventually that this was illegal, is not, in our view, an act of bad faith. It was based on the US interpretation given to Articles 21.5 and 22, an interpretation shared by other Members and now subject to negotiation” 84 . Accordingly, the Panel did not consider it necessary to settle this controversy and referred the matter to the diplomatic negotiations intended to update the dispute settlement mechanism.

83

H. Ruiz Fabri, “Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce”, op. cit., p. 644. 84 Panel Report, para. 7.168.

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elles ont en effet décidé que dans un premier temps, c’était la procédure de l’article 21:5 qui était prioritaire, mais qu’en cas d’appel, dans un second temps, les priorités étaient inversées. Autrement dit, les arbitres saisis en vertu de l’article 22 devaient surseoir à statuer jusqu'à ce que soit rendu le rapport demandé en vertu de l’article 21:5 ; mais si ce rapport concluait que l’Australie n’avait pas exécuté correctement la décision de l’Organe d’appel, l’arbitrage pourrait reprendre immédiatement sur cette base, même si l’Australie faisait appel. Ce qui a pu faire dire à Hélène Ruiz Fabri que « [c’]est donc une semipriorité de la procédure au titre de l’article 21:5 qui a été admise de facto mais il ne peut en être ainsi que parce que les parties en ont convenu » 83. Il convient de mentionner, enfin, que le Groupe spécial, même s’il n’était aucunement saisi de cette question, a cependant tenu à faire une déclaration sur l’affaire Bananes III, ce qui peut sembler quelque peu ultra petita. Il a en effet déclaré que « le fait que le Représentant des Etats-Unis pour les questions commerciales internationales a effectivement établi une détermination de non-mise en œuvre avant l’achèvement de la procédure prévue à l’article 21:5 dans l’affaire Bananes III, n’est pas à notre avis un acte de mauvaise foi, même s’il s’avère finalement que c’était illégal. Cette détermination était fondée sur l’interprétation des articles 21:5 et 22 donnée par les Etats-Unis, interprétation qui est partagée par d’autres Membres et qui fait maintenant l’objet de négociations » 84. Aussi, le Groupe spécial n’a pas estimé nécessaire de trancher cette controverse, et a renvoyé le règlement de cette question à la négociation diplomatique destinée à l’actualisation du mécanisme de règlement des différends.

83 H. Ruiz Fabri, « Le contentieux de l’exécution dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce », op. cit., p. 644. 84 Rapport du Groupe spécial, par. 7.168.

MEXICO – ANTIDUMPING INVESTIGATION OF HIGH FRUCTOSE CORN SYRUP (HFCS) FROM THE USA

by

Vincent Tomkiewicz Lecturer in Law at the University of Nice Sophia Antipolis

MEXICO – ENQUETE ANTIDUMPING CONCERNANT LE SIROP DE MAÏS A HAUTE TENEUR EN FRUCTOSE (SHTF) EN PROVENANCE DES ÉTATS-UNIS

par

Vincent Tomkiewicz Maître de Conférences à l’Université de Nice Sophia Antipolis

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The Case-Law of the WTO

SYNOPSIS AND REFERENCES

Synopsis

This dispute concerns the antidumping measures imposed by Mexico on high fructose corn syrup imported from the United States. The latter contested the consistency of these duties with the Anti-dumping Agreement and Article VI of the 1994 GATT in several instances; more particularly, they contested the provisional measures imposed, the investigation method used by the Mexican authorities, and the determination of the existence of injury justifying the definitive duties. In its report, the WTO Panel held that the imposition of such measures was incompatible with the obligations of Mexico under the Antidumping Agreement. Although the parties did not appeal against this report, its implementation was far more difficult. Not only was recourse had to the original Panel under Article 21:5 of the DSU, but further, its report was appealed against by Mexico. Once again at this stage of the procedure, the main issues were procedural, rather than about the dispute itself. It was mainly allegations as to jurisdiction that were brought before the Appellate Body.

Official source Panel Report: Mexico – Antidumping Investigation of High Fructose Corn Syrup from the United States, WT/DS132/RW, 28 January 2000, 230 p. Panel report under Article 21:5 of the DSU: Mexico – Antidumping Investigation of High Fructose Corn Syrup from the United States – Recourse to Article 21:5 of the DSU, WT/DS132/RW, 22 June 2001, 57 p. Appellate Body Report under Article 21:5 of the DSU: Mexico Antidumping investigation of high fructose corn syrup imported from the United States – Recourse by the United States to Article 21:5 of the DSU, WT/DS132/AB/RW, 22 October 2001, 43 p.

La jurisprudence de l’OMC

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SYNOPSIS ET REFERENCES DE L’AFFAIRE

Synopsis

Ce différend concerne des mesures antidumping imposées par le Mexique à l’encontre des importations de sirop de maïs à haute teneur en fructose en provenance des Etats-Unis. Ces derniers en contestaient la compatibilité avec l’Accord antidumping et l’article VI du GATT de 1994 à plusieurs points de vue ; étaient notamment mises en cause les mesures préalables imposées, la méthode d’investigation suivie par les autorités mexicaines et la détermination de l’existence d’un préjudice justifiant les mesures définitives. Dans son rapport, le Groupe spécial a jugé que l’imposition de telles mesures était incompatible avec les obligations qui étaient prescrites au Mexique au titre de l’Accord antidumping. Si ce rapport n’a pas donné lieu à un appel des parties, sa mise en œuvre a en revanche été plus problématique. Non seulement le Groupe spécial initial a été une nouvelle fois saisi dans le cadre d’un recours au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord, mais qui plus est, son rapport a par ailleurs fait l’objet d’un appel de la part du Mexique. Une nouvelle fois à ce stade de la procédure, l’essentiel des questions a porté sur des aspects procéduraux, davantage que sur le fond du litige lui-même. En effet, ont été principalement traitées par l’Organe d’appel des allégations touchant à des questions de compétence.

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Mexique – Enquête antidumping concernant le sirop de maïs à haute teneur en fructose en provenance des Etats-Unis, WT/DS132/R, 28 janvier 2000, 230 p. Rapport du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord : Mexique – Enquête antidumping concernant le sirop de maïs à haute teneur en fructose en provenance des Etats-Unis – Recours des Etats-Unis à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord, WT/DS132/RW, 22 juin 2001, 57 p. Rapport de l’Organe d’appel au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord: Mexique – Enquête antidumping concernant le sirop de maïs à haute teneur en fructose en provenance des Etats-Unis – Recours des Etats-Unis à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord, WT/DS132/AB/RW, 22 octobre 2001, 43 p.

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Mexico – Corn Syrup

Parties Parties before the Panel Complainant: United States. Defendant: Mexico. Third parties: Jamaica, Mauritius. Before the WTO Panel under Article 21:5 Complainant: United States. Defendant: Mexico. Third parties: European Communities, Jamaica, Mauritius Parties to the appeal under Article 21:5 Appellant: Mexico. Defendant: United States. Third parties: European Communities. Composition of the Panel Chairman: H.E. Christer Manhusen; Members: Gérald Salembier, Edwin Vermulst. Composition of the Panel under Article 21:5 Chairman: H.E. Christer Manhusen; Members: Gérald Salembier, Paul O’Connor. Composition of the Appellate Body under Article 21:5 Presiding Member: Florentino Feliciano; Members: Georges Michel Abi-Saab, Claus-Dieter Ehlermann. Bibliography Gomula J., “Mexico : anti-dumping investigation of high-fructose corn syrup (HFCS) from the United States (WT/DS132); panel report issued on 28 January 2000, adopted on 24 February 2000”, The Global Community : Yearbook of International Law and Jurisprudence, 2002, No 1, pp. 556-571. Moss C.B., “Mexico’s Antidumping Regime against High Fructose Corn Syrup from the United States”, in A. Schmitz et al., International Agricultural Trade Disputes : Case Studies in NorthAmerica, Calgary, University of Calgary Press, 2005, pp. 207-223. Ruiz Fabri H., “Chronique du règlement des différends de l’OMC, 1999”, JDI, 2000, No 2, pp. 426-429. Ruiz Fabri H., “Chronique du règlement des différends de l’OMC, 2001”, JDI, 2002, No 3, pp. 886-889. Areas affected by the decision Initial phase: Definitive antidumping measure – Threat of injury – Investigation – Definitive determination – Provisional measure. Implementation phase: Definitive antidumping measure – Threat of serious injury – Jurisdiction of the Panel – Reasoning of the Panel. Relevant articles of the GATT or other agreements Initial Phase : Article 6:2 of DSU – Articles 3.1, 3.2, 3.4 and 3.7 of the Antidumping Agreement – Articles 5.2 and 5.3 of the Antidumping Agreement – Article 7.4 of the Antidumping Agreement – Article 10.2 of the Antidumping Agreement – Articles 12.1 and 12.1.1 of the Antidumping Agreement – Articles 17.4 and 17.5 of the Antidumping Agreement. Implementation stage: Article 3 of the Antidumping Agreement – Article 17.6 of the Antidumping Agreement – Articles 3:2, 6:2 and 12:7 of the DSU.

Mexique – Sirop de maïs

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Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignant : Etats-Unis. Défendeur : Mexique. Tierces parties : Jamaïque, Maurice. Parties devant le Groupe spécial au titre de l’article 21:5 Plaignant : Etats-Unis. Défendeur : Mexique. Tierces parties : Communautés européennes, Jamaïque, Maurice. Parties à l’appel au titre de l’article 21:5 Appelant : Mexique. Intimé : Etats-Unis. Tierces parties : Communautés européennes. Composition du Groupe spécial Président : S.E. Christer Manhusen ; Membres : Gérald Salembier, Edwin Vermulst. Composition du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 Président : S.E. Christer Manhusen ; Membres : Gérald Salembier, Paul O’Connor. Composition de la section de l’Organe d’appel au titre de l’article 21:5 Président : Florentino Feliciano ; Membres : Georges Michel Abi-Saab, Claus-Dieter Ehlermann. Références bibliographiques Gomula J., « Mexico : anti-dumping investigation of high-fructose corn syrup (HFCS) from the United States (WT/DS132); panel report issued on 28 January 2000, adopted on 24 February 2000 », The Global Community : Yearbook of International Law and Jurisprudence, 2002, n° 1, pp. 556-571. Moss C.B., « Mexico’s Antidumping Regime against High Fructose Corn Syrup from the United States », in A. Schmitz et al., International Agricultural Trade Disputes : Case Studies in NorthAmerica, Calgary, University of Calgary Press, 2005, pp. 207-223. Ruiz Fabri H., « Chronique du règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce, 1999 », JDI, 2000, n° 2, pp. 426-429. Ruiz Fabri H., « Chronique du règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce, 2001 », JDI, 2002, n° 3, pp. 886-889. Domaines concernés par la décision Phase initiale : Mesure antidumping définitive – Menace de dommage – Enquête – Détermination finale – Mesure provisoire. Phase de mise en œuvre : Mesure antidumping définitive – Menace de dommage grave important – Compétence du Groupe spécial – Raisonnement du Groupe spécial. Articles du GATT ou autres accords invoqués Phase initiale : Article 6:2 du Mémorandum d’accord – Articles 3.1, 3.2, 3.4 et 3.7 de l’Accord antidumping – Articles 5.2 et 5.3 de l’Accord antidumping – Article 7.4 de l’Accord antidumping – Article 10.2 de l’Accord antidumping – Articles 12.1 et 12.1.1 de l’Accord antidumping – Articles 17.4 et 17.5 de l’Accord antidumping. Phase de mise en œuvre : Article 3 de l’Accord antidumping – Article 17.6 de l’Accord antidumping – Articles 3:2, 6:2 et 12:7 du Mémorandum d’accord.

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The Case-Law of the WTO

I. THE FACTS OF THE CASE

On February 27th 1997, following a complaint lodged by the Mexican Chamber of sugar and alcohol producers who deemed that high fructose corn syrup (HFCS) from the United States was being exported to Mexico at dumping prices and threatened to cause serious injury to the Mexican sugar industry, the Mexican Secretariat of Commerce and Industrial Development (SECOFI) announced that it was opening an antidumping investigation into imports of certain categories of the said product (categories 42 and 55) from the United States. On June 25 1997, the SECOFI published an original determination imposing provisional antidumping duties. Subsequently to the investigation procedure, despite the invocation by an American importing company and the Corn refiners Association of a restraint agreement that eliminated any threat of injury – the existence of which was not proved – the SECOFI published a report announcing that definitive antidumping duties would be imposed on imports of HFCS in the aforementioned categories.

La jurisprudence de l’OMC

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I. FAITS A L’ORIGINE DU DIFFEREND

Le 27 février 1997, suite à une plainte de la Chambre nationale mexicaine des producteurs de sucre et d’alcool qui estimaient que le sirop de maïs à haute teneur en fructose (« SHTF ») originaire des Etats-Unis était exporté vers le Mexique à des prix de dumping et menaçait de causer à l’industrie sucrière mexicaine un dommage important, le Ministère du commerce et du développement industriel (« SECOFI ») a annoncé l’ouverture d’une enquête antidumping sur les importations de certaines catégories de ce produit (les catégories 42 et 55) en provenance des Etats-Unis. Le 25 juin 1997, le SECOFI a publié un avis de détermination préliminaire imposant des droits antidumping provisoires. Suite à la procédure d’enquête, et malgré l’invocation par une société importatrice et l’Association des raffineurs de maïs des Etats-Unis de l’existence d’un accord qui éliminait toute menace de dommage – dont l’existence n’a pas été prouvée –, le SECOFI a publié le 23 janvier 1998 un avis annonçant l’imposition de droits antidumping définitifs aux importations de SHTF relevant des catégories en cause.

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Mexico – Corn Syrup

PART ONE: INITIAL PHASE I. CLAIMS OF THE PARTIES

On 8 May 1998, the United States requested consultations with Mexico in accordance with Article 4 of the Memorandum of Agreement on rules and procedures governing dispute settlement (DSU) and Article 17.3 of the Agreement on implementation of Article VI of the 1994 GATT (Antidumping Agreement). They concerned the antidumping investigation into high fructose corn syrup in categories 42 and 55 from the United States conducted by the Mexican Ministry of Trade and Industrial Development and the finding dated January 23 1998 announcing the definitive determination that dumping had occurred and an injury identified by the investigation, resulting in definitive antidumping measures against the HFCS imports from the United States. Mexico and the United States held consultations on June 12 1998 but did not come to a mutually satisfactory settlement. On October 8 1998, the United States requested the formation of a Panel to examine the compatibility of the final antidumping duties adopted by Mexico, including the provisional measures, with the obligations of Mexico under the Antidumping Agreement and Article VI of the 1994 GATT. The Panel, formed on January 13 1999, met the parties on April 14 and 15 and May 25 and 26 1999; it met the third parties on April 15 1999. It presented its interim report to the parties on October 6 1999. On October 20 1999, the United States and Mexico made written submissions for the Panel to examine certain aspects of its interim report. At the request of Mexico, it met the parties again on December 9 1999 to discuss the issues mentioned in the written submissions. Finally, the Panel communicated its revised report to the parties on January 21 2000.

Mexique – Sirop de maïs

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PREMIERE PARTIE : LA PHASE INITIALE I. OBJETS DES DEMANDES DES PARTIES

Le 8 mai 1998, les Etats-Unis ont demandé l’ouverture de consultations avec le Mexique conformément à l’article 4 du Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends (« Mémorandum d’accord ») et à l’article 17.3 de l’Accord sur la mise en œuvre de l’article VI de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 (« Accord antidumping ») . Elles concernaient l’enquête antidumping visant le sirop de maïs à haute teneur en fructose des catégories 42 et 55 en provenance des EtatsUnis menée par le Ministère du commerce et du développement industriel du gouvernement mexicain, ainsi que l’avis du 23 janvier 1998 annonçant la détermination finale de l’existence d’un dumping et d’un dommage établie dans le cadre de cette enquête et de l’imposition de mesures antidumping définitives visant les importations de SHTF en provenance des Etats-Unis. Les deux Etats ont tenu des consultations le 12 juin 1998, mais ils ne sont pas parvenus à une solution mutuellement satisfaisante. Le 8 octobre 1998, les Etats-Unis ont demandé l’établissement d’un groupe spécial chargé d’examiner la compatibilité de la mesure antidumping définitive adoptée par le Mexique, y compris les mesures préalables, avec les obligations découlant pour ce dernier de l’Accord antidumping et de l’article VI du GATT de 1994. Constitué le 13 janvier 1999, le Groupe spécial s’est réuni avec les parties les 14 et 15 avril et 25 et 26 mai 1999 ; il s’est réuni avec les tierces parties le 15 avril 1999. Il a présenté son rapport intérimaire aux parties le 6 octobre 1999. Le 20 octobre 1999, les Etats-Unis et le Mexique ont demandé par écrit que le Groupe spécial réexamine des aspects précis de son rapport intérimaire. À la demande du Mexique, il a tenu une autre réunion avec les parties le 9 décembre 1999 sur les questions mentionnées dans les observations écrites. Enfin, le Groupe spécial a communiqué son rapport final aux parties le 21 janvier 2000.

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The Case-Law of the WTO

II. ANALYSIS AND REASONING OF THE PANEL

1. Preliminary issues The first issues the GATT Panel examined were Mexico’s allegations casting doubt on the conformity of its establishment under Article 6.2 of the DSU and Articles 17.4 and 17.5 of the Antidumping Agreement, the admissibility of some evidence presented by the United States and, finally, indicating that one of the questions raised by the United States did not fall within its jurisdiction and could not, therefore, be examined. Alleged inconsistency with the obligation to formulate allegations under Article 6.2 of the DSU and Article 17.4 of the Antidumping Agreement According to Mexico, the United States’ request to set up a Panel did not comply with the recommendations of Article 6.2 of the DSU and Article 17.4 of the Antidumping Agreement since, more particularly, the United States presented no allegation and did not contain a brief outline of the legal grounds for the motion sufficient to state the problem clearly. It was in the reports of the Appellate Body Guatemala – Cement II and Korea – Definitive Safeguard Measure on Imports of Certain Dairy Products, that the Panel found the conclusions on which to base its reasoning. Examining Article 17.4 of the Antidumping Agreement, the Panel noted that there were no special recommendations under this Agreement concerning the precision of the request to set up a Panel. Therefore it was the same recommendations as those set forth in Article 6.2 that applied to the request to set up a Panel in respect of an antidumping issue. In this case, the United States presented enough detailed facts in their request to set up a Panel to give the defendant the wherewithal to defend its interests and to allow possible third parties to be informed of their allegations. Mexico’s arguments as to incompatibility of the request to set up a Panel with Articles 6.2 of the DSU and Article 17.4 of the Antidumping Agreement were therefore rejected.

La jurisprudence de l’OMC

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II. ANALYSE ET RAISONNEMENT DU GROUPE SPECIAL

1. Questions préliminaires Au titre de ces questions préliminaires, le Groupe spécial a examiné des allégations du Mexique mettant en cause la conformité de sa demande d’établissement au regard de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord et des articles 17.4 et 17.5 de l’Accord antidumping, la recevabilité de certains éléments présentés par les Etats-Unis, et enfin, indiquant qu’une des questions soulevées par les Etats-Unis ne relevait pas de son mandat et ne pouvait donc pas être examinée. Manquement allégué à l'obligation de formuler des allégations au titre de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord et de l'article 17.4 de l'Accord antidumping Selon le Mexique, la demande d’établissement d’un groupe spécial produite par les Etats-Unis ne satisfait pas aux prescriptions énoncées à l’article 6:2 du Mémorandum d’accord et à l’article 17.4 de l’Accord antidumping, en particulier parce qu’elle n’expose aucune allégation, ni ne contient de bref exposé du fondement juridique de la plainte suffisant pour énoncer clairement le problème. C’est au sein des rapports de l’Organe d’appel Guatemala – Ciment et Corée – Mesure de sauvegarde définitive appliquée aux importations de certains produits laitiers que le Groupe spécial a trouvé les constatations sur lesquelles appuyer ses raisonnements. Examinant l’article 17.4 de l’Accord antidumping, le Groupe spécial a constaté qu’il ne contient pas de prescriptions particulières attachées à cet accord concernant la précision de la demande d’établissement de groupe spécial. Dès lors, ce sont les mêmes prescriptions que celles énumérées à l’article 6:2 qui s’appliquent à la demande d’établissement concernant un différend en matière d’antidumping. En l’espèce, les Etats-Unis ont présenté suffisamment d’éléments détaillés dans leur demande d’établissement pour accorder au défendeur la capacité de défendre ses intérêts, ainsi que pour permettre à d’éventuelles tierces parties d’être informées de leurs allégations. Les arguments du Mexique relatifs à une incompatibilité de la demande d’établissement de groupe spécial avec les articles 6:2 du Mémorandum d’accord et de l’article 17.4 de l’Accord antidumping sont donc écartés.

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Alleged insufficiency of the request to set up a Panel under Article 17.5 i) of the Antidumping Agreement Mexico argued that by not indicating how its definitive antidumping measure cancelled or compromised the United States’ advantages under the Antidumping Agreement and by not indicating how the goals of the Antidumping Agreement were prevented by the antidumping measure, the United States’ request to set up a Panel was insufficient under Article 17.5 i) of the Antidumping Agreement. Recalling the terms of the latter, the Panel did, indeed, hold that the United States did not expressly refer to, nor especially indicate “how a benefit accruing to it, directly or indirectly, under this Agreement, has been nullified or impaired, or that the achieving of the objectives of the Agreement is being impeded”. However, even though Article 17.5 i) provides that a request to set up a Panel must explicitly indicate how advantages enjoyed by the claimant Member are cancelled or compromised, it does not require a claimant Member to expressly use the terms “cancel” or “compromise”. Now, since under Article 3:8 of the Memorandum, an allegation of violation assumes loss of, or decreased, advantages, by producing allegations of specific violations of their rights and obligations the United States were sufficiently precise in the request to set up the Panel to comply with the conditions of Article 17.5 i), since the facts set forth were sufficient to show “how these advantages” were cancelled or compromised. Allegedly incorrect references to the SECOFI communication in the pending NAFTA procedure According to Mexico, when examining the case, the Panel could not take account of the evidence presented in a pending NAFTA case, not least because the procedural and substantive rules differ, and the two disputes are different in certain aspects. Referring to the relevant section of Article 11 of the DSU and the Appellate Body in United States – Shrimp, the Panel held that since it was its own role to determine the admissibility and relevance of the evidence submitted by the parties in the dispute, there was no reason to exclude the references made to the items presented in the NAFTA hearing. Moreover, no WTO rule prevented this.

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Insuffisance alléguée de la demande d'établissement d'un groupe spécial au regard de l'article 17.5 i) de l'Accord antidumping Le Mexique soutient qu’en n’indiquant pas comment sa mesure antidumping définitive annule ou compromet des avantages résultant pour les Etats-Unis de l’Accord antidumping, et qu’en n’indiquant pas comment la réalisation des objectifs de l’Accord antidumping était entravée par celle-ci, la demande d’établissement de groupe spécial présentée par les Etats-Unis est insuffisante au regard de l’article 17.5 i) de l’Accord antidumping. Rappelant les termes de ce dernier, le Groupe spécial juge certes que les Etats-Unis ne s’y réfèrent pas expressément, et n’indiquent pas en particulier « comment un avantage résultant pour lui directement ou indirectement du présent accord s’est trouvé annulé ou compromis, ou comment la réalisation des objectifs de l’Accord est entravée ». Cependant, même si l’article 17.5 i) prescrit que la demande d’établissement de groupe spécial indique explicitement comment des avantages revenant au Membre plaignant sont annulés ou compromis, en revanche, il n’exige pas d’un Membre plaignant qu’il y utilise expressément les termes « annuler » ou « compromettre ». Or, parce que, selon l’article 3:8 du Mémorandum, une allégation de violation emporte une présomption de perte ou réduction d’avantage, en produisant des allégations de violations spécifiques de leurs droits et obligations, les Etats-Unis ont dès lors été suffisamment précis dans leur demande d’établissement pour satisfaire aux conditions de l’article 17.5 i), les indications factuelles y figurant étant suffisantes pour « indiquer comment » ces avantages ont été annulés ou compromis. Références prétendument incorrectes à la communication du SECOFI dans la procédure en cours dans le cadre de l'ALENA Selon le Mexique, le Groupe spécial ne peut pas prendre en compte dans son examen des éléments de preuve présentés dans une procédure actuellement en cours dans le cadre de l’ALENA, notamment parce que les règles de procédure et de fond différent entre les deux mécanismes et que les deux différends se démarquent sur certains points. Se référant à la partie pertinente de l’article 11 du Mémorandum d’accord et au rapport de l’Organe d’appel Etats-Unis – Crevettes, le Groupe spécial a considéré que, puisque c’est à lui qu’il incombe de déterminer la recevabilité et la pertinence des éléments de preuve présentés par les parties au différend, il n’existait aucune raison d’exclure les références faites aux éléments présentés dans le cadre de l’ALENA. Au surplus, aucune règle de l’OMC ne l’en empêche.

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The Case-Law of the WTO

Allegedly incorrect references to the consultations Mexico requested that information emerging from the consultations not be taken into account, since its use later in the procedure violated the confidentiality of the consultations by allowing third parties access to the information. Referring to an earlier report 1 , the Panel found, however, that “it would seriously hamper the dispute settlement process if a party could not use information obtained in the consultations in subsequent panel proceedings merely because a third party which did not participate in the consultations chooses to participate in the panel proceedings” 2 . Third parties remained bound by the same confidentiality as the main parties, not least during the procedural stage. Therefore the inclusion of information obtained during the consultations from the written submission of one party handed over to a third party during the Panel procedure did not violate this obligation, even though that third party had not participated in the consultations. However, the Panel indicated that it would base its decision solely on the arguments presented by the parties, and that therefore, it was of no importance that Mexico might have argued differently during the consultation

Allegations as to the provisional measure According to Mexico, the allegations or arguments in respect of the provisional measure it had imposed did not fall within the jurisdiction of the Panel, insofar as the measure was not the specific object of the request to set up a Panel, and the preliminary exception (as re-formulated by the Panel) argued the admissibility of the United States’ allegation that the provisional measure had remained in place for longer than six months, in violation of Article 7.4 of the Antidumping Agreement. Contrary to what Mexico claimed, the Panel held that the situation submitted to the Appellate Body in Guatemala – Cement was different from that in this case. In this case the United States had duly indicated that a definitive antidumping duty was the specific measure contested while in Guatemala – Cement, the claimant had indicated none of the three types of 1 2

Korea – Alcoholic Beverages, Panel Report, para. 10.23. Panel Report, para. 7.41.

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Références prétendument incorrectes aux consultations Le Mexique demandait que des renseignements issus des consultations ne soient pas pris en compte, leur utilisation dans la suite de la procédure violant notamment la confidentialité des consultations en permettant à des tierces parties d’avoir accès à ces renseignements. Se référant à un rapport antérieur 1, le Groupe spécial a cependant considéré que « le processus de règlement des différends serait sérieusement compromis si une partie ne pouvait pas utiliser les renseignements obtenus lors des consultations dans la suite de la procédure de groupe spécial simplement parce qu'une tierce partie qui n'a pas participé aux consultations choisit de participer à la procédure de groupe spécial ». 2 En effet, les participants tiers demeurent soumis à la même obligation de préserver la confidentialité de la procédure que les parties principales, notamment au stade de la procédure. Dès lors, l’inclusion de renseignements obtenus au cours des consultations dans la communication écrite d’une partie remise à une tierce partie lors de la procédure de groupe spécial ne viole pas cette obligation, même si cette tierce partie n’a pas participé aux consultations. En revanche, le Groupe spécial a indiqué qu’il fonderait sa décision sur les seuls arguments présentés par les parties, et qu’il importait peu pour cette évaluation que le Mexique ait éventuellement avancé des arguments différents au cours des consultations. Allégations concernant la mesure provisoire Selon le Mexique, les allégations ou arguments relatifs à la mesure provisoire qu’il avait imposée ne relevaient pas du mandat du Groupe spécial, dans la mesure où cette mesure n’était pas visée spécifiquement dans la demande d’établissement. En d’autres termes, et tel que reformulé par le Groupe spécial, l’exception préliminaire soulevée touche à la recevabilité de l’allégation des Etats-Unis selon laquelle la mesure provisoire était restée en vigueur pendant plus de six mois, ce qui est contraire à l’article 7.4 de l’Accord antidumping. Contrairement à ce que prétendait le Mexique, le Groupe spécial a considéré que la situation soumise à l’Organe d’appel dans l’affaire Guatemala – Ciment était différente de celle qui existe dans le présent différend. En l’espèce, les Etats-Unis ont dûment indiqué un droit antidumping définitif comme étant la mesure spécifique contestée dans le présent différend, alors que 1 2

Corée – Boissons alcooliques, Rapport du Groupe spécial, par. 10.23. Rapport du Groupe spécial, par. 7.41.

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measure provided for in Article 17.4 of the Antidumping Agreement as grounds for its request to set up a Panel. On the other hand, because the request to set up a Panel did not refer to the provisional measure, there is doubt as to whether the compliance of the latter may be examined by the Panel: in other words, is there sufficient connection between the definitive antidumping duty grounding the request to set up a Panel and the allegation against the provisional measure, for the latter to be examined by the Panel? It is true that the Panel indicates that an allegation concerning the period during which a provisional measure was applied does not, at first view, constitute contestation of the definitive antidumping measure in this dispute. However, because under Article 10 of the Antidumping Agreement, the period during which a definitive antidumping duty may be levied retroactively depends on that during which the provisional measure is applied, the Panel finally held that an allegation as to the period of time a provisional measure is applied is connected to the definitive antidumping duty. 2. Alleged violations as to the opening of the investigation Overview The issues raised here concern certain obligations arising when opening an antidumping investigation and starting it at the request of “a national production branch”. One of the essential points is Mexico’s exclusion of two Mexican companies from the national production branch involved, thus violating several provisions of the Antidumping Agreement. Alleged insufficiency of the information supplied in the claim According to the United States, Article 5.2 of the Antidumping Agreement requires evidence to be brought as to the existence of a threat of serious injury, but also as to the causal link between the latter and the imports alleged to be the subject of the dumping where, as in this case, a claim contains an allegation of the existence of a threat of serious injury. In other words, the question before the Panel is what, in a case where a threat of injury is alleged, are the facts concerning the factors set forth in Article 3.4 of the Antidumping Agreement and what are those pertaining to a causal link, which must be produced in the claim as provided in Article 5.2 iv.

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dans l’affaire Guatemala – Ciment, le plaignant n’avait indiqué dans sa demande d’établissement d’un groupe spécial aucune mesure parmi les trois types de celles visés à l’article 17.4 de l’Accord antidumping. En revanche, et parce que la demande d’établissement ne se réfère pas à la mesure provisoire, la question se pose de savoir si la compatibilité de cette dernière peut être examinée par le Groupe spécial ; en d’autres termes, existe-t-il un rapport suffisant entre le droit antidumping définitif mis en cause dans la demande d’établissement et l’allégation formulée à l’égard de la mesure provisoire pour que cette dernière soit examinée par le Groupe spécial ? Certes, le Groupe spécial indique qu’une allégation touchant à la période pendant laquelle une mesure provisoire a été appliquée ne constitue pas, à première vue, une contestation du droit antidumping définitif dans le présent différend. Mais parce qu’en vertu de l’article 10 de l’Accord antidumping, la période pendant laquelle un droit antidumping définitif peut être perçu rétroactivement dépend de celle pendant laquelle la mesure provisoire est appliquée, le Groupe spécial juge finalement qu’une allégation concernant la durée d’une mesure provisoire se rapporte au droit antidumping définitif. 2. Violations alléguées concernant l'ouverture de l'enquête Aperçu général Les questions soulevées ici se rapportent à certaines obligations relatives à l’ouverture d’une enquête antidumping et à son déclenchement à la demande d’une « branche de production nationale ». Un des points essentiels concerne notamment l’exclusion par le Mexique de deux entreprises mexicaines de la branche de production nationale considérée, ce qui dès lors porterait atteinte à plusieurs dispositions de l’Accord antidumping. Insuffisance alléguée des renseignements fournis dans la demande De l’avis des Etats-Unis, l’article 5.2 de l’Accord antidumping impose d’apporter des éléments de preuve à propos de l’existence d’une menace de dommage important, mais également concernant le lien de causalité entre cette dernière et les importations dont il est allégué qu’elles font l’objet d’un dumping lorsque, comme en l’espèce, une demande contient une allégation de l’existence d’une menace de dommage important. En d’autres termes, la question qui se pose au Groupe spécial est de savoir, dans une affaire où une menace de dommage est alléguée, quels sont les renseignements concernant les facteurs énoncés à l’article 3.4 de l’Accord antidumping et quels sont les

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The Case-Law of the WTO

The Panel’s interpretation of Article 5.2 was that a claim was explicitly required to contain “facts” in the sense of evidence, on the effect of the imports on the national production branch and that they must, further, “demonstrate” this incidence. However, the presence of the terms “relevant” in Article 5.2. iv and “such as” in Articles 3.2 and 3.4 attenuate this first view. It “makes it clear that an application is not required to contain information on all the factors and indices set forth in Articles 3.2 and 3.4” 3 . These two articles are only referred to to give examples of possibly relevant factors. Therefore the national production branch must provide facts relevant to the allegation of injury and show that these facts “shows evidence” of the effect that dumped imports may have on it, for the provisions of Article 5.2.iv to be complied with. However, the Panel added that the informations in question must simply be “reasonably available” to the Member and that moreover, in quantity and quality they do not have to be the same as those required for formulation of an original or definitive determination of the existence of injury. As regards whether the necessary facts had been provided in the case, the Panel noted several things. Thus, although it acknowledged that an analysis linking the facts and the allegations would be useful in assessing the grounds for the claim, it held that it could not interpret Article 5.2 as requiring such analysis in the claim properly speaking: only evidence of the allegations were needed. Furthermore, the absence of projections of sales, production, market share or other did not constitute a “fatal flaw” 4 justifying the rejection of the claim. The claim of the national production branch was therefore consistent with the recommendations of Article 5.2. iv of the Antidumping Agreement.

Alleged insufficiency of the notice that the investigation was opened The question before the Panel was whether Article 12.1.1 iv) required the notice to contain information on the allegations about the relevant national production branch formulated in the claim, and / or the factors and analysis on which the definition of the relevant national production branch was based, and the conclusion of the investigating authority on this definition. As to the last point, the United States considered that the notice that the public investigation was open gave no indication as to the factors that had justified the exclusion of

3 4

Panel Report, para. 7.73. Panel Report, para. 7.77.

La jurisprudence de l’OMC

232

renseignements concernant l’existence d’un lien de causalité, qui doivent être fournis dans la demande, conformément à l’article 5.2 iv). Partant du texte de l’article 5.2, le Groupe spécial considère qu’il en ressort explicitement qu’une demande doit contenir des « renseignements » , au sens d’éléments de preuve, sur l’incidence des importations sur la branche de production nationale, et qu’ils doivent en outre « démontrer » cette incidence. Toutefois, la présence des termes « pertinents » à l’article 5.2 iv) et « tels que » aux articles 3.2 et 3.4 nuance cette première approche. En effet, elle « montre clairement à notre avis qu'une demande ne doit pas contenir des renseignements sur tous les facteurs et indices mentionnés à l'article 3.2 et 3.4 » 3. La référence à ces deux articles n’intervient qu’à titre indicatif pour donner des exemples de facteurs pouvant être pertinents. Par conséquent, la branche de production nationale doit apporter les renseignements concernant les facteurs pertinents pour l’allégation de dommage, et montrer que ces renseignements « apportent des éléments de preuve de l’incidence que peut avoir sur elle les importations faisant l’objet d’un dumping, pour que les dispositions de l’article 5.2 iv) soient respectées ». Le Groupe spécial précise toutefois que les renseignements en cause doivent simplement être ceux qui « peuvent raisonnablement être à la disposition » du Membre, leur quantité et leur qualité ne devant au surplus pas être telles que celles exigées pour la formulation d’une détermination préliminaire ou finale de l’existence d’un dommage. Concernant la question de savoir si les renseignements nécessaires ont été effectivement fournis en l’espèce, le Groupe spécial relève plusieurs choses. Ainsi, et bien qu’il reconnaisse qu’une certaine analyse liant les renseignements et les allégations serait utile pour évaluer le bien-fondé d’une demande, il considère ne pouvoir interpréter le texte de l’article 5.2 comme exigeant une telle analyse dans la demande proprement dite ; seuls des éléments de preuve à l’appui des allégations sont nécessaires. Ensuite, l’absence de projections concernant les ventes, la production, la part du marché, ou autres, ne constitue pas un « vice rédhibitoire » 4 imposant le rejet de la demande. En conséquence, la demande de la branche de production nationale était compatible avec les prescriptions de l’article 5.2 iv) de l’Accord antidumping. Insuffisance alléguée de l'avis d'ouverture de l'enquête La question dont était ici saisi le Groupe spécial était de savoir si l’article 12.1.1 iv) exige que l’avis contienne des renseignements sur les 3 4

Rapport du Groupe spécial, par. 7.73. Rapport du Groupe spécial, par. 7.77.

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Mexico – Corn Syrup

certain Mexican HFCS producers from the national production branch involved, which appeared to be incompatible with Article 12.1. On the first point, the Panel held that Article12.1 and 12.1.1 were clear. More particularly, the clause “a summary of the factors on which the allegation of injury is based” of Article 12.1.1 iv) could not reasonably be interpreted as meaning that the notice that the investigation was open should contain a summary of the allegations on the specific issue of definition of the relevant national production branch. At most, it could perhaps be required that the notice contain a summary of the allegations that some producers in the relevant national production branch had been excluded. On the other hand, the Article does not require a summary of the factors and analysis on which the investigating authority based its conclusion as to the exclusion of certain producers from the relevant national production branch. The answer to the second point is therefore no. The rest of Article 12, the context of Article 12.1, confirms the straightforward interpretation. Notices of investigation opening logically need more flexibility in the information required, compared to those needed in preliminary and definitive determinations by the investigating authority. In this case, the Panel therefore deemed that the notice that the investigation was opening contained adequate information as to the factors on which the alleged existence of a threat of injury was based: it was therefore in compliance with Article 12.1 and 12.1.1 of the Antidumping Agreement. However, the Panel added that “the interests of the parties and the public in transparency of anti-dumping proceedings would be better served by a notice of initiation which included information concerning such aspects of a decision to initiate as the investigating authority's conclusion concerning the relevant domestic industry, we can find no requirement to do so in the Agreement” 5 .

5

Panel Report, para. 7.90.

Mexique – Sirop de maïs

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allégations formulées dans la demande au sujet de la branche de production nationale pertinente, et/ou les facteurs et l’analyse sur lesquels se fonde la définition de la branche de production nationale pertinente, et la conclusion de l’autorité chargée de l’enquête concernant cette définition. Sur ce dernier point, les Etats-Unis considéraient en effet que l’avis d’ouverture de l’enquête publié ne donnait aucun renseignement concernant les facteurs qui avaient pu justifier l’exclusion de certains producteurs mexicains de SHTF du calcul de la branche de production nationale en cause, ce qui semblait dès lors incompatible avec l’article 12.1. Concernant le premier point, le Groupe spécial a considéré que le texte de l’article 12.1 et 12.1.1 est clair. En particulier, le membre de phrase « un résumé des facteurs sur lesquels est fondée l'allégation de l'existence d'un dommage » de l’article 12.1.1 iv) ne peut être raisonnablement interprété comme signifiant que l’avis d’ouverture de l’enquête doit contenir un résumé des allégations relatives à la question spécifique de la définition de la branche de production nationale pertinente. Tout au plus, peut-il être au moins exigé que l’avis contienne un résumé des allégations de l’exclusion de certains producteurs de la branche de production nationale pertinente considérée. En revanche, l’article en question n’exige pas de résumé des facteurs et de l’analyse sur lesquels l’autorité chargée de l’enquête a fondé sa conclusion concernant l’exclusion de certains producteurs de la branche de production nationale pertinente considérée. La réponse sur le deuxième point est donc négative. Le reste de l’article 12, qui constitue le contexte de l’article 12.1, confirme l’interprétation du sens ordinaire. En effet, les avis d’ouverture de l’enquête appellent logiquement à une plus grande souplesse dans les renseignements demandés par rapport à ceux qui peuvent l’être dans le cadre des déterminations préliminaires et finales de l’autorité chargée de l’enquête. En l’espèce, le Groupe spécial considère donc que l’avis d’ouverture d’enquête publié contenait des renseignements adéquats concernant un résumé des facteurs sur lesquels était fondée l’allégation de l’existence d’une menace de dommage ; il est donc compatible avec les prescriptions de l’article 12.1 et 12.1.1 de l’Accord antidumping. Néanmoins, le Groupe spécial ajoute que « les intérêts des parties et du public en ce qui concerne la transparence des procédures antidumping seraient mieux servis si l'avis d'ouverture contenait des renseignements sur des aspects de la décision d'ouvrir l'enquête tels que la conclusion de l'autorité chargée de l'enquête au sujet de la branche de production nationale pertinente, mais nous ne trouvons dans l'Accord aucune prescription dans ce sens » 5. 5

Rapport du Groupe spécial, par. 7.90.

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The Case-Law of the WTO

Alleged insufficiency of the examination of the exactitude and adequacy of the evidence, and alleged insufficiency of the evidence to justify opening an investigation The issue was whether the investigation opening complied with the recommendations of Article 5.3 of the Antidumping Agreement, which therefore entailed checking whether the investigating authorities had examined the exactness and adequacy of the evidence provided in the claim to determine if there was enough evidence to justify opening the investigation. Moreover, the United States held that, should non-compliance with Article 5.3 be recognised, the claim should also be rejected on the basis of Article 5.8. The first point examined by the Panel was whether the evidence justifying the opening of the investigation could be deemed sufficient under the Antidumping Agreement. To answer this question, the Panel used a criterion laid down in Guatemala – Cement, which required examination of whether the evidence before the appropriate investigating authority at the moment the investigation opened was such that if an impartial and objective authority had assessed it, it would have been entitled to determine that the evidence of dumping, an injury and a causal link was sufficient to justify opening an investigation. After examining the facts at the disposal of the Mexican investigating authority and the findings it had made, the Panel held that the opening of the investigation complied with Article 5.3. More particularly, it refused to conclude that the authority had not fulfilled the obligation to examine the evidence to determine that it was sufficient to justify opening the investigation; even though it would have wished the authority to go further in analysing the probable future effect of the imports on the national sugar producing industry. The Panel therefore also rejected the United States’ allegation on this point, because Article 5.8 does not impose additional substantive obligations in relation to Article 5.3.

Another issue raised in this case by the United States concerned the relevant national production branch, which according to the US had not been properly identified and determined by the investigating authority, affecting the very reasons for opening the investigation. According to the Panel, this issue raises many questions. It must, for instance, ascertain whether the investigating authority is obliged to resolve all questions of fact on issues inherent in the opening of an investigation, such as the relevant national production, branch,

La jurisprudence de l’OMC

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Insuffisance alléguée de l'examen de l'exactitude et de l'adéquation des éléments de preuve et insuffisance alléguée des éléments de preuve pour justifier l'ouverture de l'enquête La question soulevée est de savoir si l’ouverture de l’enquête était compatible avec les prescriptions de l’article 5.3 de l’Accord antidumping, ce qui implique donc de vérifier si les autorités ont examiné l’exactitude et l’adéquation des éléments de preuve fournis dans la demande afin de déterminer s’il y a des éléments de preuve suffisants pour justifier l’ouverture d’une enquête. Au surplus, les Etats-Unis considéraient que dans l’hypothèse où l’incompatibilité avec l’article 5.3 serait reconnue, la demande devrait également être rejetée sur le fondement de l’article 5.8. Le premier point abordé par le Groupe spécial se rapporte au fait de savoir si les éléments de preuve avancés pour justifier l’ouverture de l’enquête peuvent être jugés suffisants au regard de l’Accord antidumping. Pour répondre à cette question, le Groupe spécial s’est appuyé sur un critère établi par le Groupe spécial dans l’affaire Guatemala – Ciment, qui prescrivait d’examiner si les éléments de preuve dont disposait l’autorité compétente au moment où elle a ouvert l’enquête étaient tels que, si une autorité impartiale et objective les avait évalués, elle aurait à bon droit pu déterminer qu’il y avait des éléments de preuve suffisants de l’existence d’un dumping, d’un dommage et d’un lien de causalité pour justifier l’ouverture d’une enquête. Après examen des renseignements dont disposait l’autorité mexicaine chargée de l’enquête et des observations qu’elle avait pu formuler, le Groupe spécial a jugé que l’ouverture de l’enquête était compatible avec l’article 5.3. Il a notamment refusé de conclure que l’autorité ne s’était pas conformée à l’obligation d’examiner les éléments de preuve pour déterminer qu’il y avait des éléments de preuve suffisants pour justifier l’ouverture d’une enquête ; même s’il aurait toutefois souhaité que l’autorité aille plus loin pour analyser l’incidence future probable des importations sur la situation de l’industrie sucrière nationale. Dès lors, et parce que l’article 5.8 n’impose pas d’obligations de fond additionnelles par rapport à l’article 5.3, le Groupe spécial a également rejeté l’allégation des Etats-Unis sur ce point. Une autre question soulevée en l’espèce par les Etats-Unis concernait la branche de production nationale pertinente, laquelle n’aurait pas été correctement délimitée et déterminée par l’autorité chargée de l’enquête, ce qui avait eu des conséquences sur l’origine même de l’ouverture de l’enquête. Selon le Groupe spécial, cette question amène de multiples interrogations. Il doit ainsi se demander si l’autorité chargée de l’enquête est tenue de résoudre toutes les questions de fait concernant des points inhérents à l’ouverture d’une enquête – telle la branche de production nationale pertinente, en particulier ce qui se

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Mexico – Corn Syrup

especially anything relating to exclusion of certain national producers from the national production branch in question – where it fulfils its obligation to determine whether there is sufficient evidence of the existence of injury under Article 5.3. Then, it must determine whether the investigating authority is obliged to furnish grounds to the parties, in which case those grounds and their ambit must be clarified. Finally, the Panel must determine the bases on which it could be demonstrated that the investigating authority fulfilled its obligations under Art 5.3 where its actions are contested in the framework of a dispute settlement procedure.

As regards the first point, the Panel merely held that Article 53 did not require the investigating authority to indicate it had resolved all the underlying issued at the time it formulated its determination. In respect of the second point on the possible obligation for the Member to provide grounds, the Panel again based its opinion on the difference between a notice announcing an original or definitive determination and a notice that the investigation is to open. While the former requires explanations of all the important points in the determination, the latter requires no such detail. That is because “the parties', and the public's, interest in a full understanding of the reasons for the imposition of measures, or of a negative determination, is much greater” 6 only where an investigation is opened. The notice of the latter is therefore not obliged to explain or give grounds for the settlement of all the substantive issues underlying the determination that there is enough evidence to justify opening an investigation.

Finally, as regards the third point, determination of the bases on which it can be demonstrated that the investigating authority has fulfilled its obligations under Article 5.3, the Panel held that in conformity with the examination criterion set forth in Article 17.5 ii), it should take account of the evidence that was effectively available to the investigating authority in judging whether the assessment had been impartial and objective. On this particular point, the United States contested the taking into account of a specific document, not least because it was confidential in nature, which had prevented them from gaining knowledge of its contents, which was therefore incompatible with Article 6.4 of the Antidumping Agreement. However, the Panel did not follow this view. Not only did it acknowledge the “authentic” nature of the document in question, it deemed that the parties had in this case had sufficient possibility to gain knowledge of the facts and had had the time to present their 6

Panel Report, para. 7.104.

Mexique – Sirop de maïs

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rapporte à l’exclusion de certains producteurs nationaux de la branche de production nationale considérée – lorsqu’elle s’acquitte de son obligation de déterminer s’il y a des éléments de preuve suffisants de l’existence d’un dommage au titre de l’article 5.3. Ensuite, il doit déterminer si pèse sur l’autorité chargée de l’enquête une obligation de motivation envers les parties, auquel cas, il convient de préciser sa nature et sa portée. Enfin, il faut déterminer les bases à partir desquelles il pourrait être démontré que l’autorité chargée de l’enquête s’est conformée aux obligations découlant de l’article 5.3 dans l’hypothèse où ses actions seraient contestées dans le cadre d’une procédure de règlement des différends. Pour le premier point, le Groupe spécial a considéré assez simplement que, suivant les termes de l’article 5.3, ce dernier n’impose pas à l’autorité chargée de l’enquête l’obligation d’indiquer qu’elle a résolu toutes les questions sous-jacentes examinées au moment de formuler cette détermination. Concernant le second point relatif à l’éventuelle obligation de motivation s’imposant au Membre, le Groupe spécial s’est appuyé une nouvelle fois sur la différence entre un avis annonçant une détermination préliminaire ou finale et un avis d’ouverture d’enquête. Si le premier doit donner des explications concernant tous les éléments importants de la détermination, en revanche, une telle obligation ne pèse pas sur le second ; en effet, « [l]e souci que les parties, et le public, ont de comprendre pleinement les raisons de l'imposition des mesures, ou d'une détermination négative, est beaucoup plus grand » 6 que dans l’hypothèse d’une ouverture d’enquête. L’avis portant sur cette dernière n’aura donc pas à expliquer ou motiver la résolution de toutes les questions de fait qui sous-tendent la détermination selon laquelle il y a des éléments de preuve suffisants pour justifier l’ouverture d’une enquête. Concernant le troisième point enfin, à savoir la détermination des bases à partir desquelles il pourrait être démontré que l’autorité chargée de l’enquête s’est conformée aux obligations découlant de l’article 5.3, le Groupe spécial a considéré que, conformément au critère d’examen imposé par l’article 17.5 ii), il devait prendre en compte les éléments qui étaient effectivement à la disposition de l’autorité chargée de l’enquête pour apprécier si l’évaluation menée avait été impartiale et objective. Sur ce point précis, les Etats-Unis s’opposaient à la prise en compte d’un document spécifique, notamment parce que ce dernier présentait une nature confidentielle qui les avait empêché de prendre connaissance des renseignements qu’il contenait, ce qui est par conséquent incompatible avec l’article 6.4 de l’Accord antidumping. Le Groupe spécial ne les a cependant pas suivis. Outre la reconnaissance du caractère « authentique » du document en question, il a considéré que les parties avaient 6

Rapport du Groupe spécial, par. 7.104.

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The Case-Law of the WTO

submissions on this point. Moreover, it appeared that this document only concerned facts – was there a national HFCS production that had led to the exclusion of the two Mexican producers? – underlying and accessory to the question whether there was enough evidence to justify the announcement that an investigation was to be opened. According to the Panel, “Article 5.3 cannot be interpreted to require the investigating authority to issue an explanation of how it has resolved all underlying questions of fact at initiation” 7 .

3. Alleged violations concerning the definitive determination Examination of the effect of the imports subject of the dumping in a determination that concluded there was a threat of injury

According to the United States, the relevant authorities cannot take as grounds for determining the existence of injury merely an examination of the factors set forth in Article 3.7 of the Antidumping Agreement; they must also evaluate the effect of the imports on the national production branch by examining the relevant economic factors set forth in Article 3.4. Therefore the question is how to examine the effect of the imports subject of the dumping on the national production branch – an examination required for the formulation of a definitive determination as to the existence of serious injury or not.

The Panel held that the answer to this question required determination of the link between the provisions in question. After examining each paragraph of Article 3 of the Antidumping Agreement, it deemed that the formulation of § 7 revealed that other factors than those enumerated therein were relevant to determination. That was confirmed by the fact that the probability of serious injury could not be assessed solely using the factors in Article 3.7, not least because the latter does not take sufficient account of the economic aspect, in the sense that it does not provide for examination of the probable effect of other imports subject of dumping on the national production branch.

7

Panel Report, para. 7.110.

La jurisprudence de l’OMC

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eu en l’espèce suffisamment de possibilités de prendre connaissance des renseignements et avaient disposé du temps nécessaire à la présentation de leurs dossiers sur ce point. Au surplus, il apparaît que ce document ne se rapporte qu’à une question de fait – existe-t-il une production nationale de SHTF, qui avait conduit à l’exclusion des deux producteurs mexicains ? – sous-jacente et accessoire à celle de savoir s’il y avait des éléments de preuve suffisants pour justifier dans l’avis l’ouverture de l’enquête. Or, de l’avis du Groupe spécial, « l'article 5.3 ne peut pas être interprété comme obligeant l'autorité chargée de l'enquête à publier une explication de la façon dont elle a résolu toutes les questions de fait sous-jacentes au moment de l'ouverture de l'enquête » 7. 3. Violations alléguées concernant la détermination finale Examen de l'incidence des importations faisant l'objet d'un dumping dans une détermination concluant à l'existence d'une menace de dommage Selon les Etats-Unis, pour fonder une détermination de l’existence d’une menace de dommage, les autorités pertinentes ne peuvent s’appuyer uniquement sur un examen des facteurs énoncés à l’article 3.7 de l’Accord antidumping ; il faut également évaluer l’incidence des importations sur la branche de production nationale en examinant les facteurs économiques pertinents énoncés à l’article 3.4. C’est donc la question de savoir de quelle façon doit être mené l’examen de l’incidence des importations faisant l’objet d’un dumping sur la branche de production nationale – examen nécessaire à la formulation d’une détermination finale concernant l’existence d’une menace de dommage important – qui se pose. Pour le Groupe spécial, la réponse à cette interrogation passe nécessairement par la détermination du lien unissant les dispositions en cause. Après examen de chacun des paragraphes de l’article 3 de l’Accord antidumping, le Groupe spécial considère que la formulation du paragraphe 7 laisse apparaître que d’autres facteurs que ceux qui y sont énumérés seront pertinents pour la détermination. Cela est confirmé par le fait que la probabilité d’un dommage important ne peut être appréciée uniquement à l’aune des facteurs de l’article 3.7, notamment parce que ce dernier n’envisage pas suffisamment la dimension économique, au sens où il ne prévoit pas d’examen de l’incidence probable d’autres importations faisant l’objet d’un dumping sur la branche de production nationale. Or, les facteurs économiques pertinents

7

Rapport du Groupe spécial, par. 7.110.

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Mexico – Corn Syrup

The relevant economic factors for this type of examination are set forth in Article 3.4 8 . Therefore they must be analysed in examining the effect of the imports where there is a threat of injury, in order to formulate a determination complying with the recommendations of Articles 3.1 and 3.7. This approach is confirmed by the earlier decisions of Panels, handed down more among others in safeguard cases or in the framework of the Agreement on textiles and clothing 9 . In these cases it was held that at the time the issue of injury as regards safeguard was examined, the appropriate authorities were obliged to examine all the factors pertaining to the injury that had been set forth in the relevant provisions of the relevant WTO agreements, and that their determinations should mention this examination. The Panel therefore held that while Article 3.7 set forth additional factors that must be examined to determine the existence of a threat, it did not preclude the obligation to examine the effect of imports subject of dumping on the national production branch, as laid down in Article 3.4. However, in this case, the definitive determination by the Mexican investigating authority did reveal certain defects and did not actually show a proper analysis for several of the factors laid down in Article 3.4. Thus, there was no examination of the situation of the Mexican sugar industry during the period covered by the investigation, nor was there a proper projection for the immediate future, which thus prevented the appropriate authority from understanding the position of the production branch. The Panel therefore held that it could not arrive at a conclusion grounded on an objective assessment of the facts in respect of the probable effect of the imports subject of dumping, and thus could not properly ascertain the probability of a threat of injury. The Mexican authority’s determination therefore did not comply with Articles 3.1, 3.4 and 3.7 of the Antidumping Agreement.

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Among these factors are sales, profits, production, market share, productivity, return on investment, use of capacity, factors affecting domestic prices, treasury flows, inventory, employment, salaries, growth, and the capacity to procure capital. 9 It was the reports of the panels in Korea – Definitive Safeguard Measure on Import of Certain Dairy Products, and United States – Wool Shirts and Blouses

Mexique – Sirop de maïs

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pour ce type d’examen sont énoncés à l’article 3.4 8. Dès lors, leur analyse s’impose pour l’examen de l’incidence des importations dans un cas de menace de dommage afin de formuler une détermination compatible avec les prescriptions des articles 3.1 et 3.7. Cette approche est confirmée par les décisions antérieures de groupes spéciaux, rendues notamment en matière de sauvegarde ou dans le cadre de Accord sur les textiles et les vêtements 9. En effet, il avait été jugé dans ces affaires qu’au moment d’aborder la question du dommage en matière de sauvegarde, les autorités compétentes étaient tenues d’examiner tous les facteurs relatifs au dommage énoncés dans les dispositions pertinentes des accords pertinents de l’OMC, et que leur détermination devait faire état de cet examen. Le Groupe spécial considère donc que, si l’article 3.7 énonce des facteurs additionnels qui doivent être examinés pour déterminer l’existence d’une menace, il n’élimine pas en revanche l’obligation d’examiner l’incidence des importations faisant l’objet d’un dumping sur la branche de production nationale, et ce, conformément aux prescriptions de l’article 3.4. En l’espèce toutefois, la détermination finale pratiquée par l’autorité mexicaine reflète certains manques, et ne rend dès lors pas compte d’une véritable analyse pour plusieurs facteurs énoncés à l’article 3.4. Ainsi, il n’existe pas d’examen de la situation de l’industrie sucrière mexicaine pendant la période visée par l’enquête, ni de projection adéquate concernant l’avenir immédiat, ce qui a alors empêché l’autorité compétente de comprendre la situation de la branche de production. En conséquence, le Groupe spécial juge qu’elle n’a pu aboutir à une conclusion motivée – fondée sur une évaluation objective des faits – en ce qui concerne l’incidence probable des importations faisant l’objet d’un dumping, et donc évaluer correctement la probabilité d’une menace de dommage. La détermination de l’autorité mexicaine est donc incompatible avec les articles 3.1, 3.4 et 3.7 de l’Accord antidumping.

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Parmi ces facteurs, on peut notamment citer les ventes, les bénéfices, la production, la part de marché, la productivité, le retour sur investissement, l’utilisation de la capacité, les facteurs affectant les prix intérieurs, les flux de liquidités, les stocks, l’emploi, les salaires, la croissance, la capacité de se procurer des capitaux. 9 Il s’agissait en l’occurrence des rapports rendus dans les affaires Corée – Mesure définitive de sauvegarde appliquée aux importations de certains produits laitiers et Etats-Unis – Chemises, chemisiers et blouses.

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The Case-Law of the WTO

Determination of the existence of a threat of injury based on examination of the production branch as a whole According to the United States, the Mexican authorities’ analysis of the threat of injury was defective from the outset, since it did not examine the effect of the imports subject of dumping on the national production branch as a whole but only on part of it. In the opinion of the Panel, Article 4.1. of the Antidumping Agreement defined the national production branch as “the domestic producers of the like product as a whole, or those of them whose collective output of the like product constitutes a major proportion of the domestic production of the like product ” 10 . The question was therefore whether the Mexican authority had indeed examined and decided the issue of the threat of serious injury to the national production branch in question, that is, that of the cane sugar producers. After examining the Mexican authority’s findings, the Panel held that the consumption of household sugar had not been taken into account in several calculations, not least that of the market share and the average domestic prices for standard and refined sugar. Therefore the analysis and findings made for these items were not based on facts concerning the national production branch as a whole 11 , and so were not in compliance with paragraphs 1, 2 and 7 of Article 3 of the Antidumping Agreement. It is true that a conclusion that there was injury or the threat of injury for a specific sector could reveal the existence of injury or a threat thereof for the production branch. However, the Panel judged that not only should the sector in question be sufficiently representative of the national production branch concerned as a whole, but also that the authorities must explain and prove that representativity. Now, while Mexico did point out that it had deliberately excluded from its analysis the production sold to households because this part of the market for this production branch would not be affected by the imports, it nevertheless acknowledged to the Panel that what was happening in households would have an effect on the national production branch. Consequently, by refusing to take the household market into consideration, and by not being able to prove that the industrial output was 10

Panel Report, para. 7.147. According to the Panel, sales to the industrial sector of the Mexican sugar market only represented 53 per cent of total Mexican sugar consumption and therefore almost half of its production was sold to households.

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La jurisprudence de l’OMC

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Détermination de l'existence d'une menace de dommage sur la base de l'examen de la branche de production dans son ensemble Selon les Etats-Unis, l’analyse de la menace de dommage faite par les autorités mexicaines a été viciée dès l’origine, car elle n’a pas examiné l’incidence des importations faisant l’objet d’un dumping sur l’ensemble de la branche de production nationale, mais uniquement sur une partie de cette dernière. De l’avis du Groupe spécial, l’article 4.1 de l’Accord antidumping définit la branche de production nationale comme « l'ensemble des producteurs nationaux de produits similaires ou ceux d'entre eux dont les productions additionnées du produit similaire constituent une proportion majeure de la production nationale de ce produit ». 10 La question est donc de savoir si l’autorité mexicaine a bel et bien examiné et tranché la question de la menace de dommage important au sujet de la branche de production nationale en cause, à savoir celle des producteurs de sucre de canne. Après examen des constatations de l’autorité mexicaine, le Groupe spécial a jugé que la consommation de sucre ménager n’avait pas été prise en compte pour plusieurs calculs, notamment pour celui de la part de marché et des prix intérieurs moyens du sucre standard et du sucre raffiné. Dès lors, l’analyse et les constatations qui ont été menées sur ces éléments ne sont pas basées sur des renseignements relatifs à la branche de production nationale dans son ensemble 11, et ne sont donc pas compatibles avec les paragraphes 1, 2 et 7 de l’article 3 de l’Accord antidumping. Certes, une conclusion indiquant qu’il y a dommage ou menace de dommage pour un secteur spécifique pourrait révéler l’existence d’un dommage ou d’une menace de dommage pour la branche de production. Mais alors, considère le Groupe spécial, non seulement faut-il que le secteur en question soit suffisamment représentatif de l’ensemble de la branche de production nationale concernée ; mais également que les autorités expliquent et prouvent cette représentativité. Or, si le Mexique a avancé qu’il avait délibérément exclu de son analyse la production vendue sur le marché des ménages parce que cette partie du marché de la branche de production ne serait pas affectée par les importations, il a cependant reconnu devant le Groupe spécial que ce qui se produisait sur le marché des ménages aurait des conséquences sur la branche de production nationale. Par conséquent, en refusant de prendre en considération le marché des ménages, et en ne parvenant à prouver la représentativité de la 10

Rapport du Groupe spécial, par. 7.147. Selon le Groupe spécial, les ventes au secteur industriel du marché du sucre mexicain ne représentaient que 53 pour cent de la consommation mexicaine totale de sucre, et donc, la moitié quasiment de la production était vendue sur le marché des ménages. 11

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Mexico – Corn Syrup

representative, Mexico’s conclusion as to the threat of serious injury to the national production branch did not comply with the recommendations of the Antidumping Agreement. Further, although Mexico argued that the existence of a threat of injury would have been observed even if the consumption of the household sector had been taken into account, nothing in its definitive determination evinced this. Determination of the probability of a substantial rise in imports The issue raised in this case was whether the Mexican authority had assessed the facts properly and explained its conclusions as to the effects of a restraint agreement when it examined the probability of a substantial increase in imports, in accordance with Article 3.7 i). Although Mexico asserted that the agreement in question did not change the conclusion of its authority, which was that there would probably be a substantial increase in the imports subject of dumping, the Panel nevertheless considered that that did not show clearly in the definitive determination. On the contrary, some of the answers given by Mexico revealed that the alleged restraint agreement had had at least some effect, and perhaps a considerable effect, on the future level of the imports, and did not support the conclusion that a substantial increase in imports was probable. As a result, the Mexican authority’s apprehension of the potential effects of the restraint agreement was inadequate, and its conclusion was incompatible with Article 3.7 i).

4. Period of application of the provisional measure In the opinion of the United States, Mexico’s prolongation of the sixmonth period during which the provisional measure was applied did not comply with Article 7.4 of the Antidumping Agreement; moreover, the definitive determination contained no explanation thereof.

After examining the wording of Article 7.4, the Panel gave a clear and explicit answer: “Unless exporters representing a significant percentage of the trade involved request an extension of the period of application, a situation which undisputedly did not arise in this case, Article 7.4 limits the period of application of a provisional measure to a period no longer than six months, and

Mexique – Sirop de maïs

239

production du marché industriel, la conclusion du Mexique concernant la menace de dommage important pour la branche de production nationale n’est pas compatible avec les prescriptions de l’Accord antidumping. Et si le Mexique a avancé l’argument selon lequel l’existence d’une menace de dommage aurait été constatée même si la consommation du secteur des ménages avait été prise en considération, rien dans sa détermination finale ne donne toutefois à le penser. Détermination de la probabilité d'une augmentation substantielle des importations La question soulevée en l’espèce concernait le fait de savoir si l’autorité mexicaine avait correctement évalué les faits et expliqué ses conclusions concernant les effets d’un accord de limitation lorsqu’il a examiné la probabilité d’une augmentation substantielle des importations, conformément à l’article 3.7 i). Si le Mexique affirmait que l’accord en cause ne modifiait pas la conclusion de son autorité selon laquelle il y avait une probabilité d’augmentation substantielle des importations faisant l’objet d’un dumping, le Groupe spécial a néanmoins considéré que cela ne ressortait pas de la détermination finale. Au contraire même, puisque certaines réponses fournies par le Mexique laissaient apparaître que l’accord de limitation allégué aurait eu au moins un certain effet, et peut-être un effet important, sur le niveau futur des importations, et n’étayait pas la conclusion selon laquelle une augmentation substantielle des importations était probable. En conséquence, la prise en compte des effets potentiels de l’accord de limitation par l’autorité mexicaine était inadéquate, et la conclusion de cette dernière incompatible avec l’article 3.7 i). 4. Période d'application de la mesure provisoire De l’avis des Etats-Unis, la prorogation par le Mexique de la période d’application de la mesure provisoire au-delà de six mois était incompatible avec l’article 7.4 de l’Accord antidumping ; au surplus, la détermination finale ne contenait aucune explication à ce sujet. Examinant le libellé de l’article 7.4, le Groupe spécial apporte une réponse claire et explicite sur ce point : « À moins que des exportateurs représentant un pourcentage notable des échanges en cause demandent une prorogation de la période d'application, situation qui ne s'est incontestablement pas présentée en l'espèce, l'article 7.4 limite la période d'application d'une mesure provisoire à six mois au maximum, et ne prévoit aucune possibilité de

240

The Case-Law of the WTO

provides no basis for extension of that period” 12 . Therefore, because it had produced no legal argument to the contrary, the application of the provisional measure beyond the six month period by Mexico did not comply with the provisions of this article. 5. Retroactive collection of the antidumping duties during the period Failure to draw up a determination under Article 10.2 of the Antidumping Agreement In this case, the United States contested Mexico’s imposition of provisional measures retroactively from the date of the preliminary determination, and therefore its interpretation of Article 10.2 of the Antidumping Agreement which provides for the retroactive collection of the definitive duties in every case that a provisional measure is imposed and there is a definitive determination concluding that there is a threat of serious injury. Notwithstanding, in the opinion of the Panel Art 10.2 and its context are clear: retroactive imposition of antidumping duties is only authorized where the particular conditions laid down by this article are met. This means that the investigating authority must have shown in sufficient detail that “the effect of the imports subject of dumping would have led to a finding of the existence of injury in the absence of provisional measures”. Upon examining the Mexican authority’s analysis of this point in its definitive determination, the Panel found that it had had no intention to examine “the situation that would have existed in the domestic industry in the absence of provisional measures” 13 . Finally, because it was not its role to deduce the relevant facts from the definitive determination, the Panel held that retroactive collection of definitive antidumping duties by Mexico did not comply with Article 10.2 of the Antidumping Agreement. This last finding enabled the Panel to decide the issue of guarantees and deposits paid in cash under the provisional measure, taking account of the fact that not having released and/or refunded the latter with due diligence was contrary to Article 10.4 of the Antidumping Agreement.

12 13

Panel Report, para. 7.182 Panel Report, para. 7.192.

La jurisprudence de l’OMC

240

prorogation » 12. Dès lors, et parce qu’il n’a avancé aucun argument juridique contraire, l’application par le Mexique de la mesure provisoire au-delà de la période de six mois est incompatible avec les obligations qui lui incombent au titre de cet article. 5. Perception rétroactive des droits antidumping pendant la période d'application de la mesure provisoire Manquement à l'obligation d'établir une détermination au titre de l'article 10.2 de l'Accord antidumping En l’espèce, les Etats-Unis contestaient l’imposition par le Mexique de mesures provisoires rétroactivement à compter de la date de la détermination préliminaire, et donc leur interprétation de l’article 10.2 de l’Accord antidumping qui aboutissait à autoriser la perception rétroactive des droits définitifs dans chaque cas où une mesure provisoire est imposée et où il y a une détermination finale concluant à l’existence d’une menace de dommage important. De l’avis du Groupe spécial néanmoins, le texte et le contexte de l’article 10.2 sont clairs : l’imposition rétroactive des droits antidumping n’est autorisée que dans les cas où les conditions particulières prescrites par cet article sont réunies. Ce qui signifie que l’autorité chargée de l’enquête doit avoir montré de façon suffisamment détaillée que « l’effet des importations faisant l’objet d’un dumping aurait, en l’absence de mesures provisoires, donné lieu à une détermination de l’existence d’un dommage ». Examinant l’analyse pertinente menée par l’autorité mexicaine se rapportant à ce point au sein de la détermination finale, le Groupe spécial a constaté qu’elle n’envisageait aucunement « la situation qui aurait existé dans la branche de production nationale en l’absence de mesures provisoires » 13. En définitive, et parce que ce n’est pas à lui de déduire les éléments pertinents figurant au sein de la détermination finale, le Groupe spécial a considéré que la perception rétroactive de droits antidumping définitifs par le Mexique n’était pas compatible avec l’article 10.2 de l’Accord antidumping. Cette dernière conclusion a permis par ailleurs au Groupe spécial de conclure sur la question des cautions et dépôts versés en espèces au titre de la mesure provisoire, considérant que le fait de ne pas avoir libéré et/ou restitué ces derniers avec diligence est incompatible avec l’article 10.4 de l’Accord antidumping. 12 13

Rapport du Groupe spécial, par. 7.182. Rapport du Groupe spécial, par. 7.192.

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Mexico – Corn Syrup

Allegation concerning Article 12 The United States agued that by not communicating factual findings or legal arguments supporting its retroactive imposition of antidumping duties in this case concerning a threat of injury, Mexico did not comply with paragraph 2 and clause 2.2 of Article 12 of the Antidumping Agreement. Insofar as the Panel had decided in the foregoing finding relative to Article 10.2 that Mexico had not proceeded to an analysis of the retroactive imposition of definitive antidumping duties, and that Article 12.3 expressly forbids that the provisions of Article 12 apply mutatis mutandis to decisions to impose duties retroactively taken under Article 10, it was held that Mexico had not fulfilled its obligations under Article 12.2 and 12.2.2 of the Antidumping Agreement.

Mexique – Sirop de maïs

241

Allégation concernant l'article 12 Les Etats-Unis soutiennent que, en ne communiquant pas de constatations de fait ni de conclusions de droit expliquant son application rétroactive des droits antidumping dans cette affaire concernant une menace de dommage, le Mexique a violé le paragraphe 2 et l’alinéa 2.2 de l’article 12 de l’Accord antidumping. Dans la mesure où le Groupe spécial a jugé dans sa conclusion précédente relative à l’article 10.2 que le Mexique n’avait pas pratiqué d’analyse concernant l’application rétroactive de droits antidumping définitifs, et que l’article 12.3 prescrit expressément que les dispositions de l’article 12 s’appliqueront mutatis mutandis aux décisions d’appliquer des droits à titre rétroactif prises en vertu de l’article 10, il a été jugé que le Mexique n’avait pas respecté ses obligations au titre des dispositions de l’article 12.2 et 12.2.2 de l’Accord antidumping.

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The Case-Law of the WTO

III. CONCLUSIONS OF THE PANEL

The report of the Panel contains the following decisions:

“In light of the findings above, we conclude that Mexico's initiation of the antidumping investigation on imports of HFCS from the United States was consistent with the requirements of Articles 5.2, 5.3, 5.8, 12.1 and 12.1.1(iv) of the AD Agreement.

In light of the findings above, we conclude that Mexico's imposition of the definitive anti-dumping measure on imports of HFCS from the United States is inconsistent with the requirements of the AD Agreement in that:

a) Mexico's inadequate consideration of the impact of dumped imports on the domestic industry, its determination of threat of material injury on the basis of only a part of the domestic industry's production, that sold in the industrial sector, rather than on the basis of the industry as a whole, and its inadequate consideration of the potential effect of the alleged restraint agreement in its determination of likelihood of substantially increased importation are not consistent with the provisions of Articles 3.1, 3.2, 3.4, 3.7 and 3.7(i) of the AD Agreement, b) Mexico's extension of the period of application of the provisional measure is not consistent with the provisions of Article 7.4 of the AD Agreement, c) Mexico's retroactive levying of anti-dumping duties for the period of application of the provisional measure is not consistent with the provisions of Article 10.2 of the AD Agreement, d) Mexico's failure expeditiously to release bonds and/or cash deposits collected under the provisional measure is not consistent with the provisions of Article 10.4 of the AD Agreement, and

La jurisprudence de l’OMC

242

III. CONCLUSIONS DU GROUPE SPECIAL

Le rapport du Groupe spécial contient les conclusions suivantes : « Compte tenu des constatations exposées ci-dessus, nous concluons que l'ouverture par le Mexique de l'enquête antidumping sur les importations de SHTF en provenance des États-Unis était compatible avec les prescriptions des articles 5.2, 5.3, 5.8, 12.1 et 12.1.1 iv) de l'Accord antidumping. Compte tenu des constatations exposées ci-dessus, nous concluons que l'imposition par le Mexique de la mesure antidumping définitive sur les importations de SHTF en provenance des États-Unis est incompatible avec les prescriptions de l'Accord antidumping pour les raisons suivantes : a)

le Mexique n'a pas examiné de manière adéquate l'incidence des importations faisant l'objet d'un dumping sur la branche de production nationale, a fondé sa détermination de l'existence d'une menace de dommage important en considérant uniquement une partie de la branche de production nationale, celle qui était vendue dans le secteur industriel, au lieu de considérer la branche de production dans son ensemble, et n'a pas pris en considération de manière adéquate l'effet potentiel de l'accord de limitation allégué dans sa détermination de la probabilité d'une augmentation substantielle des importations, ce qui n'est pas compatible avec les dispositions de l'article 3.1, 3.2, 3.4, 3.7 et 3.7 i) de l'Accord antidumping;

b)

le Mexique a prorogé la période d'application de la mesure provisoire, ce qui n'est pas compatible avec les dispositions de l'article 7.4 de l'Accord antidumping;

c)

le Mexique a perçu rétroactivement les droits antidumping pendant la période d'application de la mesure provisoire, ce qui n'est pas compatible avec les dispositions de l'article 10.2 de l'Accord antidumping;

d)

le Mexique n'a pas, avec diligence, libéré les cautions et/ou restitué les dépôts en espèces reçus au titre de la mesure provisoire, ce qui n'est pas compatible avec les dispositions de l'article 10.4 de l'Accord antidumping; et

243

Mexico – Corn Syrup

e) Mexico's failure to set forth findings or conclusions on the issue of the retroactive application of the final anti-dumping measure is not consistent with the provisions of Articles 12.2 and 12.2.2 of the AD Agreement. Under Article 3.8 of the DSU, in cases where there is infringement of the obligations assumed under a covered agreement, the action is considered prima facie to constitute a case of nullification or impairment of benefits under that agreement. Accordingly, we conclude that to the extent Mexico has acted inconsistently with the provisions of the AD Agreement, it has nullified or impaired benefits accruing to the United States under that Agreement. We recommend that the Dispute Settlement Body request Mexico to bring its measure into conformity with its obligations under the AD Agreement” 14 .

14

Panel Report, paras. 8.1-8.4.

Mexique – Sirop de maïs

e)

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le Mexique n'a pas formulé de constatations ou conclusions sur la question de l'application rétroactive de la mesure antidumping définitive, ce qui n'est pas compatible avec les dispositions de l'article 12.2 et 12.2.2 de l'Accord antidumping.

Aux termes de l'article 3:8 du Mémorandum d'accord, dans les cas où il y a infraction aux obligations souscrites au titre d'un accord visé, la mesure en cause est présumée annuler ou compromettre un avantage résultant de cet accord. En conséquence, nous concluons que, dans la mesure où le Mexique a agi d'une manière incompatible avec les dispositions de l'Accord antidumping, il a annulé ou compromis des avantages résultant pour les États-Unis de cet accord. Nous recommandons que l'Organe de règlement des différends demande au Mexique de rendre sa mesure conforme à ses obligations au titre de l'Accord antidumping » 14.

14

Rapport du Groupe spécial, par. 8.1-8.4.

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The Case-Law of the WTO

IV. IMPLEMENTATION

No appeal was lodged against the Panel’s report, which was adopted by the ORD on 24 February 2000. On March 20, in accordance with Article 21.3 of the DSU, Mexico informed the ORD that it was studying means for implementing its recommendations, indicating, however, that it would require a reasonable delay for such implementation. On April 19 2000, the parties informed the ORD that they had agreed on a reasonable delay for implementation of the ORD recommendations by Mexico. This period expired on September 22 2000. On September 26 Mexico indicated at the ORD meeting that it had published a new final decision on September 20, in which it stated that it had changed its original decision to impose antidumping duties on HFCS imports from the United States. Although Mexico decided to refund the provisional duties imposed on entry of the imports and the guarantees paid out on the provisional antidumping duties, it nevertheless confirmed its finding that during the period under investigation, there had been a threat of injury for the national sugar production branch, due to the HFCS imports from the United States being at discriminatory prices. The definitive revised determination therefore confirmed that it would impose definitive duties to neutralise the threat of injury during the antidumping investigation.

La jurisprudence de l’OMC

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IV. MISE EN OEUVRE

Le rapport du Groupe spécial n’a pas fait l’objet d’un appel, et a été adopté par l’ORD le 24 février 2000. Le 20 mars, conformément à l’article 21:3 du Mémorandum d’accord, le Mexique a informé l’ORD qu’il étudiait des moyens de mettre en œuvre ses recommandations, indiquant cependant qu’il nécessiterait un délai raisonnable pour s’y conformer. Le 19 avril 2000, les parties ont informé l’ORD qu’elles étaient convenues d’un délai raisonnable pour la mise en œuvre par le Mexique des recommandations de l’ORD. Ce délai a expiré le 22 septembre 2000. Le 26 septembre, le Mexique a indiqué à la réunion de l’ORD qu’il avait publié, le 20 septembre, une nouvelle décision finale dans laquelle il affirmait être revenu sur sa décision initiale imposant des droits antidumping définitifs sur les importations de SHTF en provenance des Etats-Unis. Si le Mexique a décidé de rembourser les droits provisoires perçus lors de l’entrée des importations et les garanties versées pour le paiement des droits antidumping provisoires, il a néanmoins confirmé sa conclusion selon laquelle, pendant la période visée par l’enquête, il existait une menace de dommage pour la branche de production nationale de sucre, tenant à des importations de SHTF en provenance des Etats-Unis à des conditions de prix discriminatoires. La décision finale révisée a donc entériné les droits définitifs imposés à des fins de neutralisation pendant l’enquête antidumping.

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Mexico – Corn Syrup

V. OBSERVATIONS

1. No excessive formalism for the Panel In this case, the Panel showed relative flexibility in dealing with certain procedural questions, not least in respect of the precision of the request to set up a Panel or the admissibility of the claim. Precision of the request to set up a Panel The Panel viewed the conditions required for setting it up as a whole and refused to see in Article 17.4 of the Antidumping Agreement any provision implying more requirements than those of Article 6:2 of the DSU. The conditions that the summary of legal grounds for a claim – the precision of the allegations – must meet in antidumping matters were therefore the same as for disputes arising in other fields. Therefore, because this request to set up the Panel referred to articles that it allegedly violated, and it set forth the substantive facts and circumstances of the dispute, it was sufficiently detailed to show the legal grounds for the claim such as to inform the defendant Member and the potential third parties as to the allegations made by the claimant. The Panel exists not merely to ensure that the rules of form are complied with, it sees that the claimant’s claim is not such as to alter the defendant’s and third parties’ interests and capacity to defend themselves; this is logically the purpose of asking for a Panel to be set up. This wish to harmonise procedures and avoid excessive formalism can also be seen in the treatment of the alleged insufficiency of the claim under Article 17.5 i) of the Antidumping Agreement. While the latter does require a written statement by the claimant detailing explicitly how an advantage he benefits from has been compromised or reduced, or how the realisation of the Agreement’s goals has been hampered, it does not require a Member to use the precise terms “cancel” or “compromise” in its claim. Moreover, the fact of showing “how” the advantage has been compromised or reduced, or “how” the realisation of the Agreement’s goals has been hampered is based on fairly vague presumptions. Under Article 3:8 of the DSU, an allegation of violation presumes a loss or reduction of advantages, and the Panel considered that the factual and legal circumstances allegedly violating the cited provisions of the Antidumping Agreement were enough to meet the condition “how”. However, this flexible approach could be limited in that could contradict other principles firmly embedded in the mechanism: here, the usefulness effect, under which

Mexique – Sirop de maïs

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V. OBSERVATIONS

1. Absence de formalisme excessif du Groupe spécial En l’espèce, le Groupe spécial fait preuve d’une relative souplesse dans le traitement de certaines questions de procédure, notamment concernant la précision de la demande d’établissement ou à l’égard de la recevabilité de la plainte. Précision de la demande d’établissement de groupe spécial Le Groupe spécial opère une unification des conditions relatives à sa demande d’établissement, refusant de voir dans l’article 17.4 de l’Accord antidumping une disposition impliquant davantage d’exigences que l’article 6:2 du Mémorandum d’accord. Les conditions que doit remplir le résumé du fondement juridique d’une plainte – la précision des allégations – en matière d’antidumping sont donc les mêmes que pour les différends intervenant dans d’autres domaines. Dès lors, parce que la présente demande d’établissement renvoie aux articles dont il est allégué qu’ils ont été violés, et qu’elle expose les faits et les circonstances décrivant la substance du différend, elle est suffisamment détaillée pour exposer le fondement juridique de la plainte de manière à informer le Membre défendeur et les tierces parties potentielles des allégations formulées par le plaignant. Au-delà du respect des règles de forme, le Groupe spécial semble davantage veiller à ce que la plainte du demandeur ne soit pas de nature à altérer les intérêts et la capacité de se défendre du défendeur et des participants tiers ; c’est donc ce à quoi la demande d’établissement doit finalement répondre. Cette volonté d’harmoniser les procédures et d’écarter un formalisme excessif se retrouve également concernant le traitement de l’insuffisance alléguée de la plainte au regard de l’article 17.5 i) de l’Accord antidumping. Si ce dernier requiert certes un exposé écrit du demandeur précisant explicitement comment un avantage dont il bénéficie est compromis ou réduit, ou comment la réalisation des objectifs de l’Accord est entravée, il n’exige cependant pas qu’un Membre utilise les termes précis « annuler » ou « compromettre » dans sa demande. Au surplus, le fait de montrer « comment » l’avantage est compromis ou réduit, ou « comment » la réalisation des objectifs de l’Accord est entravée, repose sur une présomption assez large. En effet, s’appuyant sur l’article 3:8 du Mémorandum d’accord selon lequel une allégation de violation emporte une présomption de perte ou réduction d’avantage, le Groupe spécial a considéré que les circonstances factuelles et juridiques dont il est allégué qu’elles

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The Case-Law of the WTO

“an interpreter is not free to adopt a reading that would result in reducing whole clauses or paragraphs of a treaty to redundancy or inutility” 15 . Flexible conception of admissibility By judging that an allegation as to the length of a provisional measure is connected to the definitive antidumping duty, the Panel refused to interpret Article 17.4 of the Antidumping Agreement to literally and also refused to apply the findings of the Appellate Body on treatment of the allegations made in Guatemala – Cement too rigidly. To act otherwise “could leave Members without the possibility of bringing a claim under Article 7.4 of the AD Agreement” 16 . The usefulness effect requires that Article 17.4 be interpreted broadly; the goal is to preserve Members’ possibility to use the mechanism for settling disputes where a provisional measure is the subject of a procedure before a Panel. On the other hand, this absence of formalism does not mean laxity in the Panel’s legal approach. More particularly, “general assertions of its good intentions” 17 are not enough for the Member to ground and justify a legal position. Only the party’s legal arguments may allow it to support its reasoning and approach. 2. The pre-eminence of the wording of the Agreements The pre-eminence of the text and, most explicitly, the position it holds in the sequence of interpreting, does of course emerge above everything else. However, in this case, there is another aspect which can be seen in the treatment of one of the allegations about the Antidumping Agreement: the words must not be deformed.

15

United States – Gasoline, Appellate Body Report, p. 26. Panel Report, para. 7.54. 17 Panel Report, para. 7.182. 16

La jurisprudence de l’OMC

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constituent les violations prétendues des dispositions citées de l’Accord antidumping suffisaient pour répondre à ce « comment ». Toutefois, la flexibilité de l’approche peut trouver ses limites dans ce qu’elle peut éventuellement entrer en contradiction avec d’autres principes eux-mêmes solidement ancrés au sein du mécanisme ; et on pensera ici plus spécialement à l’effet utile, en vertu duquel « un interprète n’est pas libre d’adopter une interprétation qui aurait pour résultat de rendre redondants ou inutiles des clauses ou des paragraphes entiers d’un traité » 15. Conception souple de la recevabilité En jugeant qu’une allégation concernant la durée d’une mesure provisoire se rapporte au droit antidumping définitif, le Groupe spécial refuse de faire une lecture trop littérale de l’article 17.4 de l’Accord antidumping, mais également une application trop rigide des constatations de l’Organe d’appel relatives au traitement des allégations énoncées dans l’affaire Guatemala – Ciment. En effet, agir autrement « pourrait priver les Membres de la possibilité de soumettre une allégation au titre de l'article 7.4 de l'Accord antidumping » 16. L’effet utile impose donc d’interpréter souplement l’article 17.4 ; l’objectif est de préserver la possibilité pour les Membres de recourir au mécanisme de règlement des différends lorsqu’une mesure provisoire fait l’objet d’une procédure de groupe spécial. En revanche, cette absence de formalisme n’emporte pas non plus un laxisme dans l’approche juridictionnelle du Groupe spécial. En particulier, « des affirmations générales relatives à ses bonnes intentions » 17 ne sont pas suffisantes pour que le Membre puisse fonder et justifier un point de vue juridique. Seuls les arguments juridiques avancés par la partie doivent lui permettre d’appuyer son raisonnement et son approche. 2. La précellence du texte des accords La primauté du texte ressort certes avant tout et le plus explicitement de la place qu’il tient dans la séquence de la méthode d’interprétation. Dans cette affaire toutefois, on en trouve un autre aspect, au travers du traitement d’une des allégations relatives à l’Accord antidumping : le texte ne doit pas être dénaturé. En partant du principe que, lorsque les négociateurs entendent agir dans un sens particulier, il est raisonnable de penser qu’ils le disent explicitement au 15

Etats-Unis – Essence, Rapport de l’Organe d’appel, p. 26. Rapport du Groupe spécial, par. 7.54. 17 Rapport du Groupe spécial, par. 7.182. 16

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Mexico – Corn Syrup

Starting from the principle that when the negotiators choose to act in a particular way it is reasonable to think that they say it explicitly in the treaty 18 , it is then impossible to include in a treaty concepts that were not provided therein – unless it is to be misinterpreted 19 . Consequently, care must be taken not to deform the text of the various Agreements involved because it does in fact represent the balance between Members’ rights and obligations. By keeping to the text, they respect the negotiated balance that they seek to preserve. That means that when an obligation does not appear in a provision it must be rejected, because it is not deemed to show the intention of the negotiators; even when it might seem useful to act differently. This is why the Panel held that, in this case, although it might be useful for the investigating authorities to examine and explicitly decide the possible substantive issues that might have arisen when the investigation was opened, it could not, however, demand such behaviour from the Members, since no provision of the Antidumping Agreement requires that 20 . More precisely, this recommendation was expressly envisaged in another article of the Antidumping Agreement 21 . Thus, the obligation that the Panel judged useful was not totally rejected, but would become useful at a later stage of the procedure. Therefore the usefulness effect – which would have enabled the Panel to justify the approach it found appropriate – was no longer essential: all the more so as an interpretation leading to redundant clauses was explicitly banned by the Appellate Body 22 . 3. Authority of previous Panel reports Confronted with the question as to whether the evidence could be deemed sufficient to open an investigation under the Antidumping Agreement, the Panel deemed it useful to use a criterion laid down by a previous WTO Panel, itself referring to another report adopted under the GATT.

18

Appellate Body Report, European Communities – Hormones, para. 128. In this meaning, see Appellate Body Report, India – Patents, para. 45. 20 Panel report, para. 7.110. 21 The Panel pointed out that this obligation was expressly laid down in Article 12.2 of the Antidumping Agreement. 22 In its report, United States – Gasoline, the Appellate Body held that “an interpreter is not free to adopt a reading that would result in reducing whole clauses or paragraphs of a treaty to redundancy or inutility” (p. 26). 19

Mexique – Sirop de maïs

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sein du traité 18, il n’est dès lors pas possible – à moins de trahir leur volonté – d’inclure dans un traité des concepts qui n’y étaient pas prévus 19. En conséquence, il faut veiller à ne pas porter atteinte au texte des différents accords visés car il matérialise en réalité l’équilibre entre les droits et obligations des Membres ; en restant au plus près du texte, c’est le respect de l’équilibre négocié que l’on vise donc à assurer. Cela signifie que lorsqu’une obligation n’apparaît pas dans une disposition, elle doit être écartée car elle n’est pas considérée comme une manifestation de l’intention des négociateurs ; et ce, même s’il peut sembler pourtant utile d’agir dans un sens différent. C’est pour cette raison que le Groupe spécial a estimé en l’espèce que, bien qu’il pourrait être utile que les autorités chargées de l’enquête examinent et tranchent explicitement les éventuelles questions de fait qui pourraient se présenter au moment de l’ouverture de l’enquête, il ne pouvait toutefois exiger un tel comportement des Membres puisque aucune prescription de l’Accord antidumping ne va en ce sens 20. Plus précisément, cette prescription est expressément envisagée dans un autre article de l’Accord antidumping 21. En ce sens, l’obligation que le Groupe spécial jugeait utile n’est donc pas totalement écartée, mais s’impose simplement à un stade ultérieur de la procédure. Dans ces conditions, l’utilisation de l’effet utile – qui aurait permis au Groupe spécial de justifier l’approche qu’il jugeait appropriée – n’apparaît plus indispensable ; et ce, d’autant plus parce qu’une interprétation qui conduit à une redondance des clauses est explicitement proscrite par l’Organe d’appel 22. 3. Autorité des rapports de groupes spéciaux antérieurs Confronté à la question de savoir si les éléments de preuve peuvent être jugés suffisants au regard de l’Accord antidumping aux fins de l’ouverture de l’enquête, le Groupe spécial a estimé utile de s’appuyer sur un critère établi par un groupe spécial antérieur de l’OMC, qui s’était lui-même référé à un autre rapport adopté dans le cadre du GATT. Cette approche du Groupe spécial semble conforme à la position adoptée par l’Organe d’appel à l’égard des

18

Rapport de l’Organe d’appel, Communautés européennes – Hormones, par. 128. En ce sens, voir le Rapport de l’Organe d’appel, Inde – Brevets, par. 45. 20 Rapport du Groupe spécial, par. 7.110. 21 Le Groupe spécial a en effet précisé que cette obligation était expressément énoncée à l’article 12.2 de l’Accord antidumping. 22 Dans son rapport, Etats-Unis – Essence, l’Organe d’appel a jugé qu’« un interprète n’est pas libre d’adopter une interprétation qui aurait pour résultat de rendre redondants ou inutiles des clauses ou des paragraphes entiers d’un traité » (p. 26). 19

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The Case-Law of the WTO

This approach of the Panel appears to conform to the position adopted by the Appellate Body with respect to previous reports, not least as expressed in the Report on Japan – Alcoholic Beverages 23 ; but it is also a moot point.

The Appellate Body revoked the decision on the jurisdiction of the Panel in Guatemala – Cement and so the report was not adopted. Therefore the judgements and findings it contains have no legal value 24 . Nevertheless, this category of report is not totally deprived of authority. As pointed out once again in the Japan – Alcoholic Beverages report, non-adopted reports can still be taken into account and serve as persuasive authorities, not least their reasoning. Therefore the Panel’s approach of referring to them a priori appears to conform to that of the Appellate Body. However, as made clear in other reports, only inspiration may be drawn from non-adopted reports 25 . Now, the Panel’s approach in this case appears to go beyond this recommendation. Thus, although it did note the merely “instructive” nature of the criterion established in Guatemala – Cement, it actually proceeded “in the same way” as the Panel in that case 26 . This criticism can be tempered by going beyond the report of the WTO Panel, and examining that of the GATT Panel. It is actually this that laid down the criterion used in this case. It seems perfectly clear that this could be referred to. Not only are the cases the same 27 , but what is more, the earlier report and its findings correlate sufficiently to the dispute it examined and more especially with the issue in question. In short, and this is the mistake that might have been made in other cases 28 , the Panel did not make use of a contradiction or obiter dicta in the report. That being said, it is still true that it would no doubt have been less

23 On this point, see S. Maljean-Dubois, » Commentary on Japan – Alcoholic Beverages », in B. Stern and H. Ruiz Fabri (dir.), La jurisprudence de l’OMC – The Case-Law of the WTO (19961997), Leiden / Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, pp. 53-54. 24 See Appellate Body Report, Japan – Alcoholic Beverages, p. 15. 25 As evinced in Argentina – Shoes, Textiles and Clothing in which the Appellate Body sanctioned the Panel that had used/withheld one of the findings of an unadopted report, holding that the Panel “relies upon” the earlier report (Appellate Body Report, para. 43). 26 Panel report, para. 7.94. 27 Appellate Body Report, European Communities – Computer Equipment, para. 80. 28 The Appellate Body made this judgement in the cases of Argentina – Shoes, Textiles, Clothing (para. 43, note 32) and Canada – Periodicals (p. 30).

La jurisprudence de l’OMC

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rapports antérieurs, notamment telle qu’exprimée dans le rapport Japon – Boissons alcooliques 23 ; mais elle peut également prêter à discussion. L’Organe d’appel ayant infirmé la conclusion relative à la compétence du Groupe spécial pour examiner le différend relatif à l’affaire Guatemala – Ciment, le rapport n’a pas été adopté. Par conséquent, les conclusions et constatations qu’il contient n’ont aucune valeur juridique 24. Néanmoins, cette catégorie de rapports n’est pas pour autant totalement privée de portée. Tel que cela apparaît une nouvelle fois dans le rapport, Japon – Boissons alcooliques, les rapports non adoptés peuvent toujours être pris en compte et constituer une source d’inspiration, notamment les raisonnements qu’ils contiennent. En conséquence, l’approche du Groupe spécial tendant à s’y référer paraît a priori « cadrer » avec celle prônée par l’Organe d’appel. Mais, et tel que cela ressort d’autres rapports, il ne faut pas faire plus que tirer une inspiration utile des rapports non adoptés 25. Or, l’approche du Groupe spécial en l’espèce semble dépasser cette prescription. Ainsi, s’il a certes relevé le simple caractère « instructif » du critère établi dans l’affaire Guatemala – Ciment, il a en revanche procédé dans son approche « de la même façon » que le Groupe spécial dans cette dernière 26. Mais on peut également relativiser cette critique en allant au-delà de l’« écran » formé par le rapport du Groupe spécial de l’OMC, pour s’intéresser plutôt au rapport de groupe spécial du GATT. En effet, c’est lui qui est finalement à l’origine du critère utilisé dans la présente affaire. Or, les conditions pour s’y référer semblent pour leur part clairement réunies. Non seulement les situations ne sont pas différentes 27, mais qui plus est, le rapport antérieur et les constatations qu’il contient présentent une corrélation suffisante avec le différend examiné, et plus spécialement avec la question en cause. En somme, et c’est l’erreur qui avait pu être commise dans d’autres affaires 28, le Groupe spécial ne s’est pas appuyé sur une infirmation ou une opinion incidente du rapport. Quoi qu’il en soit, il n’empêche qu’il aurait été sans doute été moins problématique d’éviter la référence au rapport de

23

Sur ce point, voir S. Maljean-Dubois, « Commentaire de l’affaire Japon – Boissons alcooliques », in B. Stern et H. Ruiz Fabri (dir.), La jurisprudence de l’OMC – The Case-Law of the WTO (1996-1997), Leiden / Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, pp. 53-54. 24 Voir le Rapport de l’Organe d’appel, Japon – Boissons alcooliques, p. 15. 25 En témoigne l’affaire Argentine – Chaussures, textiles et vêtements dans laquelle l’Organe d’appel a sanctionné le Groupe spécial qui avait retenu une des constatations d’un rapport non adopté, jugeant qu’il avait « fait fond » sur le rapport antérieur (Rapport de l’Organe d’appel, par. 43). 26 Rapport du Groupe spécial, par. 7.94. 27 Rapport de l’Organe d’appel, Communautés européennes – Matériels informatiques, par. 80. 28 C’est en ce sens que l’Organe d’appel s’était prononcé dans les affaires Argentine – Chaussures, textiles, vêtements (par. 43, note 32) et Canada – Périodiques (p. 30).

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Mexico – Corn Syrup

troublesome to avoid the reference to the WTO report and refer directly to the GATT report 29 , which, moreover, had been adopted. All in all, use of the earlier reports requires increased vigilance in transposition, particularly since this remains a tributary of its quality, which is not merely temporal. 4. Power of Panels to request information Panels make full use of their power to request information, as defined and outlined by the Appellate Body, and do not hesitate to widen the field of application where necessary. This case illustrates that: Mexico had questioned the fact that a Panel could take account, in its examination of the dispute, of several references made by the United States to the communication presented by the Ministry of Commerce and Industrial Development in a procedure under NAFTA Chapter 19 30 . However, the Panel rejected this view. Holding amongst others that the findings of the Appellate Body in the report on United States – Shrimp gave it the faculty to assess the admissibility and relevance of the evidence, it deduced that “there is no basis to exclude the references to SECOFI's NAFTA brief” 31 . Thus there was no way to invoke any cause for dismissal of the appeal that would limit the discretionary power of the Panels in deciding a dispute.

29 The problem raised is, however, relative since it did not cause controversy among the Members following this case. 30 Mexico considered in particular that the arguments put forward by the authority in another case, subject to other procedural and substantive rules, were not relevant in this dispute (see Panel report, para. 5.89 and ff). 31 Panel report, para. 7.34.

Mexique – Sirop de maïs

249

l’OMC pour renvoyer directement au rapport du GATT 29, qui en outre avait été adopté. En définitive, l’utilisation du précédent requiert une vigilance accrue lors sa transposition, en particulier parce qu’elle demeure liée à sa qualité ; qualité qui n’est pas uniquement temporelle. 4. Pouvoir des groupes spéciaux de demander des renseignements Les groupes spéciaux usent largement du pouvoir de demander des renseignements tel qu’il a pu être défini et délimité par l’Organe d’appel, n’hésitant pas à en élargir le champ d’application à l’occasion. La présente affaire l’illustre. En l’espèce, le Mexique avait remis en cause le fait que le Groupe spécial puisse prendre en compte dans son examen du litige plusieurs références faites par les Etats-Unis à la communication que le Ministère du commerce et du développement industriel mexicain avait présenté dans une procédure en cours au titre du chapitre 19 de l’ALENA 30. Le Groupe spécial a néanmoins rejeté cette vision. Considérant notamment que les constatations faites par l’Organe d’appel dans le rapport Etats-Unis – Crevettes lui donnaient la faculté d’évaluer la recevabilité et la pertinence des éléments de preuve reçus, il en a conclu « qu'il n'y a aucune raison d'exclure les références faites au mémoire présenté par le SECOFI dans le cadre de l'ALENA » 31. En ce sens, il n’existe donc aucune possibilité d’invoquer une quelconque exception de recours parallèle qui viendrait limiter le pouvoir discrétionnaire dont disposent les groupes spéciaux dans la conduite de la résolution du différend.

29 La problématique soulevée reste cependant toute relative dans la mesure où elle n’a pas suscité de polémique chez les Membres suite à cette affaire. 30 Le Mexique considérait en particulier que les arguments que l’autorité mexicaine avait avancés dans une autre instance, soumise à des règles de procédure et de fond différentes, n’étaient pas pertinents pour le présent différend (voir le Rapport du Groupe spécial, par. 5.89 et s.). 31 Rapport du Groupe spécial, par. 7.34.

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The Case-Law of the WTO

PART TWO: THE CONFORMITY PHASE I. BRIEF OVERVIEW OF THE FACTS AND PROCEDURE

On October 12 2000, in conformity with Article 21.5 of the DSU, the United States asked the ORD refer the issue to the initial Panel for it to determine whether Mexico had properly implemented the recommendations of the report. The ORD did this on October 23 2000. The European Communities, Jamaica and Mauritius reserved their rights as third parties. The composition of the Panel was decided on November 13 2000 and the report was distributed to the Members on June 22 2001.

La jurisprudence de l’OMC

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DEUXIEME PARTIE : LA PHASE DE MISE EN CONFORMITE I. BREF RAPPEL DES FAITS ET DE LA PROCEDURE

Le 12 octobre 2000, conformément à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord, les Etats-Unis ont demandé que l’ORD porte la question devant le Groupe spécial initial afin de déterminer si le Mexique avait correctement mis en œuvre les recommandations contenues dans le rapport. L’ORD a accédé à cette demande le 23 octobre 2000. Les Communautés européennes, la Jamaïque et Maurice ont réservé leurs droits de tierces parties. La composition du Groupe spécial a été arrêtée le 13 novembre 2000 et le rapport distribué aux Membres le 22 juin 2001.

Mexico – Corn Syrup

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II. RECOURSE TO ARTICLE 21:5

1. Report of the Panel The report of the Panel contained the following conclusions:

“In light of the findings above, we conclude that Mexico's imposition of definitive anti-dumping duties on imports of HFCS from the United States on the basis of the SECOFI redetermination is inconsistent with the requirements of the AD Agreement in that Mexico's inadequate consideration of the impact of dumped imports on the domestic industry, and its inadequate consideration of the potential effect of the alleged restraint agreement in its determination of likelihood of substantially increased importation, are not consistent with the provisions of Articles 3.1, 3.4, 3.7 and 3.7(i) of the AD Agreement. We therefore consider that Mexico has failed to implement the recommendation of the original Panel and the DSU to bring its measure into conformity with its obligations under the AD Agreement.

Under Article 3.8 of the DSU, in cases where there is infringement of the obligations assumed under a covered agreement, the action is considered prima facie to constitute a case of nullification or impairment of benefits under that agreement. Accordingly, we conclude that to the extent Mexico has acted inconsistently with the provisions of the AD Agreement, it has nullified or impaired benefits accruing to the United States under that Agreement.

We recommend that the Dispute Settlement Body request Mexico to bring its measure into conformity with its obligations under the AD Agreement” 32 .

On July 24 2001, Mexico notified its intention to appeal against certain legal issues covered by the report of the Panel and certain interpretations of the law given thereby, and filed appeal. On August 20 2001, the United States filed a submission as defendant. On the same day, the European Communities filed a submission as third party. The hearing took place on September 11 2001. The

32

Panel Report under Article 21:5, paras. 7.1-7.3.

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II. RECOURS SUR LE FONDEMENT DE L’ARTICLE 21:5

1. Rapport du Groupe spécial Le rapport du Groupe spécial contient les conclusions suivantes : « Au vu des constatations qui précèdent, nos conclusions que l'imposition par le Mexique de droits antidumping définitifs sur les importations de SHTF en provenance des États-Unis sur la base de la nouvelle détermination du SECOFI est incompatible avec les prescriptions de l'Accord antidumping puisque l'examen inadéquat de l'incidence des importations faisant l'objet d'un dumping sur la branche de production nationale et à la prise en considération inadéquate de l'effet potentiel de l'accord de limitation allégué que contient la détermination concernant la probabilité d'une augmentation substantielle des importations, ne sont pas compatibles avec les dispositions de l'article 3.1, 3.4, 3.7 et 3.7 i) de l'Accord antidumping. Nous estimons donc que le Mexique n'a pas mis en œuvre la recommandation du Groupe spécial initial et de l'ORD l'invitant à rendre sa mesure conforme à ses obligations au titre de l'Accord antidumping. En vertu de l'article 3:8 du Mémorandum d'accord, dans les cas où il y a infraction aux obligations souscrites au titre d'un accord visé, la mesure en cause est présumée annuler ou compromettre des avantages découlant de cet accord. Nous concluons en conséquence que dans la mesure où le Mexique a agi de manière incompatible avec les dispositions de l'Accord antidumping il a annulé ou compromis des avantages résultant pour les États-Unis dudit accord. Nous recommandons que l'Organe de règlement des différends demande au Mexique de rendre sa mesure conforme à ses obligations au titre de l'Accord antidumping » 32. Le 24 juillet 2001, le Mexique a notifié son intention de faire appel de certaines questions de droit couvertes par le rapport du Groupe spécial et de certaines interprétations du droit données par celui-ci, et a déposé une 32

Rapport du Groupe spécial au titre de l’article 21:5, par. 7.1-7.3.

252

The Case-Law of the WTO

participants and third party participant presented oral arguments and answered the questions asked by the members of the appeal division.

The following issues were raised in this appeal: “a)

whether the Panel erred because it did not address, in its Report: the lack of consultations prior to the DSB's referral of the redetermination to the Panel; the alleged failure of the United States to comply with Article 6.2 of the DSU because its communication seeking recourse to Article 21.5 of the DSU did not indicate whether consultations had been held; and the alleged failure of the United States to exercise its judgement, in accordance with Article 3.7 of the DSU, as to whether action under the DSU would be ‘fruitful’;

b)

whether the Panel erred in its review of SECOFI's determination of a threat of material injury, and in particular whether the Panel erred:

i)

in finding, in paragraph 6.23 of the Panel Report, that SECOFI's conclusion, in the redetermination, that there existed a significant likelihood of increased imports of HFCS, was inconsistent with Mexico's obligations under Article 3.7(i) of the Anti-Dumping Agreement; and

ii)

in finding, in paragraph 6.36 of the Panel Report, that SECOFI's conclusion, in the redetermination, regarding the likely impact of imports of HFCS on the domestic industry, was inconsistent with Mexico's obligations under Articles 3.1, 3.4, and 3.7 of the AntiDumping Agreement;

La jurisprudence de l’OMC

252

déclaration d’appel. Le 3 août 2001, le Mexique a déposé sa communication en tant qu’appelant. Le 20 août 2001, les Etats-Unis ont déposé une communication en tant qu’intimé. Le même jour, les Communautés européennes ont déposé une communication en tant que participant tiers. L’audience en appel a eu lieu le 11 septembre 2001. Les participants et le participant tiers ont présenté des arguments oralement et répondu aux questions qui leur ont été posées par les membres de la section d’appel. Les questions suivantes sont soulevées dans cet appel : « a)

la question de savoir si le Groupe spécial a fait erreur parce qu'il n'a pas examiné, dans son rapport: l'absence de consultations avant que l'ORD ne saisisse le Groupe spécial de la nouvelle détermination; de l'inobservation alléguée de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord par les États-Unis, parce que ceux-ci n'ont pas indiqué, dans la communication au moyen de laquelle ils ont invoqué l'article 21:5 du Mémorandum d'accord, si des consultations avaient eu lieu; et le défaut allégué des États-Unis de juger, conformément à l'article 3:7 du Mémorandum d'accord, si une action au titre du Mémorandum d'accord serait ‘utile’;

b)

la question de savoir si le Groupe spécial a fait erreur lorsqu'il a examiné la détermination du SECOFI concluant à une menace de dommage important et, en particulier, la question de savoir si le Groupe spécial a fait erreur : i) en constatant, au paragraphe 6.23 du rapport du Groupe spécial, que la conclusion à laquelle était arrivé le SECOFI à l'issue de la nouvelle détermination, selon laquelle il y avait une probabilité d'augmentation notable des importations de SHTF, était incompatible avec les obligations résultant pour le Mexique de l'article 3.7 i) de l'Accord antidumping; et ii) en constatant, au paragraphe 6.36 du rapport du Groupe spécial, que la conclusion du SECOFI – s'agissant de la nouvelle détermination – en ce qui concerne l'incidence probable sur la branche de production nationale des importations de SHTF, était incompatible avec les obligations résultant pour le Mexique de l'article 3.1, 3.4 et 3.7 de l'Accord antidumping;

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c)

whether the Panel erred in the reasoning employed to reach its findings, in particular:

i)

by failing, as required under Article 12.7 of the DSU, to set out a ‘basic rationale behind [its] findings’ that SECOFI's analysis and conclusions, in the redetermination, regarding the likely impact of imports of HFCS on the domestic industry, were inconsistent with Mexico's obligations under Articles 3.1 and 3.4 of the Anti-Dumping Agreement; and

ii)

by failing to apply the standard of review set out in Article 17.6(ii) of the Anti-Dumping Agreement in stating, in paragraph 6.37 of its Report, that SECOFI could have made a valid determination of the existence of a threat of material injury, but in nevertheless finding that Mexico had acted inconsistently with Article 3.7 of the Anti-Dumping Agreement” 33 .

2. Report of the Appellate Body Reasoning of the Appellate Body Treatment of the alleged procedural errors by the Appellate Body Mexico asked the Appellate Body to reverse the substantive findings of the Panel on the grounds that it had not made a decision as to the consequences of certain alleged procedural errors by the Panel, not least on the subject of the absence of consultations between the parties before the Panel was seized with the revised determination; the alleged non-compliance of the United States with Article 6.2 of the DSU because it had not indicated in their resource whether consultations had taken place; and the alleged failure by the United States to judge, in accordance with Article 3.7 of the DSU, whether the recourse to the dispute settlement procedure had been “useful”. By remaining silent on these

33

Appellate Body Report, para. 34.

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c)

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la question de savoir si le Groupe spécial a fait erreur dans le raisonnement qu'il a utilisé pour parvenir à ses constatations, notamment: i) en omettant d'exposer, comme il était tenu de le faire aux termes de l'article 12:7 du Mémorandum d'accord, les ‘justifications fondamentales de [ses] constatations’ voulant que l'analyse et les conclusions du SECOFI – s'agissant de la nouvelle détermination – en ce qui concerne l'incidence probable sur la branche de production nationale des importations de SHTF, étaient incompatibles avec les obligations résultant pour le Mexique de l'article 3.1 et 3.4 de l'Accord antidumping; et ii) en négligeant d'appliquer le critère d'examen énoncé à l'article 17.6 ii) de l'Accord antidumping en disant, au paragraphe 6.37 de son rapport, que le SECOFI aurait pu établir une détermination valable de l'existence d'une menace de dommage important, mais en constatant néanmoins que le Mexique avait agi de manière incompatible avec l'article 3.7 de l'Accord antidumping. » 33.

2. Rapport de l’Organe d’appel Raisonnement de l’Organe d’appel Traitement par le Groupe spécial des vices de procédure allégués Le Mexique a demandé à l’Organe d’appel d’infirmer les constatations de fond du Groupe spécial au motif que celui-ci ne s’était pas prononcé sur les conséquences de certains vices allégués dans la procédure de groupe spécial, notamment au sujet : de l’absence de consultations entre les parties avant que le Groupe spécial ne soit saisi de la nouvelle détermination ; de l’inobservation alléguée de l’article 6:2 du Mémorandum d’accord par les Etats-Unis, parce que ceux-ci n’avaient pas indiqué dans leur communication si des consultations avaient eu lieu ; et du défaut allégué des Etats-Unis de juger, conformément à l’article 3:7 du Mémorandum d’accord, si le recours à la procédure de règlement des différends était « utile ». En restant muet sur ces questions malgré les arguments soulevés, le Groupe spécial aurait agi de manière 33

Rapport de l’Organe d’appel, par. 34.

254

The Case-Law of the WTO

issues despite the arguments raised, the Panel had failed to comply with Articles 3:4 and 19 of the DSU. In the view of the Appellate Body, the duty of a Panel was to examine the issues submitted to it by the parties in at least two cases: when the question was of proper procedure and judicial function; and where Panels must examine and regulate certain fundamental questions not actually raised by the parties to the dispute. Because “[T]he vesting of jurisdiction in a panel is a fundamental prerequisite for lawful panel proceedings” 34 , the latter could not merely ignore issues relating to the grounds for its own jurisdiction. It must indeed deal with them- if necessary on its own initiative – in order to be sure it did have jurisdiction. It is true that Mexico’s allegation related expressly to the first situation. However, according to the Appellate Body, the issues raised – not least that concerning the relationship between consultations and the power of the Panels to deal with and settle issues – also required it to check whether the Panel had failed in its duty in the second situation, that is, it should take the initiative of examining the questions now raised by Mexico in its appeal. x

Mexico’s behaviour before the Panel and consequences thereof

In the light of the relevant facts, it appears that only at a later stage of the procedure did Mexico raise the questions at issue, during its oral declaration at the meeting with the Panel. Moreover, it did not expressly complain about the absence of consultations, contenting itself merely with “general remarks” and indicating that the United States had acted precipitately. On the other hand, the European Communities – third parties in the dispute – explicitly questioned the United States’ attitude alleging that the absence of consultation meant that the Panel could not be deemed properly seized. Mexico merely concurred with this view. The Panel made no mention of any of these issues in its report, nor did Mexico make any observation on this omission at the interim re-examination stage of the Panel’s procedure.

34

Appellate Body Report, United States – 1916 Act (EC), footnote 32, para. 54.

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254

incompatible avec les articles 7.2 et 12.7 et diminué les droits découlant pour le Mexique des articles 3:4 et 19 du Mémorandum d’accord. Pour l’Organe d’appel, un groupe spécial a le devoir d’examiner les questions dont il est saisi par les parties dans au moins deux cas : lorsqu’il est question de la régularité de la procédure et du bon exercice de la fonction judiciaire, et ; lorsque les groupes spéciaux doivent examiner et régler certaines questions de nature fondamentale, alors même que les parties au différend resteraient muettes sur ces points. Parce que « [l]’attribution de compétence à un groupe spécial est une condition préalable fondamentale à la licéité de la procédure de groupe spécial » 34, ce dernier ne peut simplement faire abstraction de questions qui touchent au fondement de sa compétence. Il doit même les traiter – si nécessaire de son propre chef – afin de s’assurer qu’il est habilité à connaître de l’affaire. Certes, l’allégation du Mexique se rapporte expressément au premier type de situation. Mais selon l’Organe d’appel, les questions soulevées – et notamment celle concernant le rapport entre consultations et pouvoir des groupes spéciaux de traiter et de régler des questions – lui imposent également de se demander si le Groupe spécial n’a pas non plus failli à son devoir pour ce qui est du deuxième type de situation, à savoir examiner, de sa propre initiative, les questions désormais soulevées par le Mexique en appel. x

Comportement du Mexique devant le Groupe spécial et conséquences de ce comportement

À la lumière des faits pertinents, il apparaît que ce n’est que tardivement dans le déroulement de la procédure que le Mexique a soulevé les questions en cause, lors de sa déclaration orale à la réunion avec le Groupe spécial. Au surplus, il ne s’est pas expressément plaint de l’absence de consultations, se bornant simplement à formuler des « observations de nature générale » et à indiquer que les Etats-Unis avaient agi avec précipitation. En revanche, les Communautés européennes – tierces parties au différend – ont explicitement mis en cause le comportement des Etats-Unis, alléguant que l’absence de consultation faisait obstacle à ce que le Groupe spécial puisse être considéré comme ayant été valablement saisi ; le Mexique a simplement dit qu’il partageait ce point de vue. Le Groupe spécial n’a fait mention d’aucune de ces questions dans son rapport, pas plus que le Mexique n’a pas formulé d’observation concernant cette omission à l’étape du réexamen intérimaire de la procédure de groupe spécial. 34

Rapport de l’Organe d’appel, États-Unis – Loi de 1916 (CE), note de bas de page 32, par. 54.

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Consequently, nothing in Mexico’s attitude indicated that it contested the jurisdiction of the Panel. Now, “the requirements of good faith, due process and orderly procedure dictate that objections, especially those of such potential significance, should be explicitly raised” 35 . This is the only way for the Panel, the other party in the dispute and the third parties to understand that a special objection has been raised and give them a suitable opportunity to examine it and reply. In this case, Mexico did not meet this criterion; therefore the Appellate Body did not have to pronounce as to the scope or origin of a Panel’s duty to “examine” the objections made by the parties. That being said, even if Mexico had explicitly raised these issues, the Panel would have been entitled to decline their examination on the grounds of the inopportune way they had been raised. Mexico did, it is true, wait over four months before pointing out the alleged errors, thus authorising the Panel to conclude that it had not raised them in timely fashion. As the Appellate Body had previously noted, where a Member wishes to raise an objection in the framework of a dispute settlement procedure, it should always do so swiftly 36 , since otherwise it would be deemed to have waived its right to submit it for examination by a Panel. x

The nature of Mexico’s “objections”

The next stage of the Appellate Body’s analysis was to ascertain whether the questions raised in Mexico’s appeal were such that the Panel was bound to examine them on its own initiative. To do this, each of the three questions raised in Mexico’s appeal were examined in turn. After stating the supposition according to which appeals under Article 21: 5 and the procedure of the initial Panel comply with the same procedural rules, the Appellate Body underlined the central role played by consultations in the WTO dispute settlement system, which offers many advantages to all the parties to the dispute. The enable, among others, “parties exchange information, assess the strengths and weaknesses of their respective cases, narrow the scope of the differences between them and, in many cases, reach a mutually agreed solution in accordance with the explicit preference expressed in Article 3.7 of

35

Appellate Body Report, para. 47. Appellate Body Report, United States – FSC, footnote 24, para. 166. See also Appellate Body Report, Korea – Definitive Safeguard Measure Applied to Certain Dairy Products, footnote 19, paras. 127-131; and Appellate Body Report, United States – 1916 Act (EC), footnote 32, para. 54. 36

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255

En conséquence, rien dans l’attitude du Mexique n’indiquait qu’il contestait la compétence du Groupe spécial. Or, « [l]es règles relatives à la bonne foi, à la régularité de la procédure et au bon déroulement de la procédure prescrivent que les objections, notamment celles qui peuvent avoir une telle importance, devraient être soulevées explicitement » 35. C’est la seule manière pour que le Groupe spécial, l’autre partie au différend et les tierces parties comprennent qu’une objection particulière a été soulevée et pour leur donner une possibilité adéquate de l’examiner et d’y répondre. En l’espèce, le Mexique n’a pas satisfait à ce critère ; dès lors, l’Organe d’appel n’a pas à se prononcer sur l’étendue ou l’origine du devoir d’un groupe spécial d’« examiner » les objections soulevées par les parties. Pour autant, même si le Mexique avait soulevé explicitement ces questions, le Groupe spécial aurait également pu fort bien décliner leur examen en raison de la manière inopportune dont elles avaient été soulevées. En effet, le Mexique a attendu plus de quatre mois avant de signaler les vices allégués, ce qui autorisait par conséquent le Groupe spécial à conclure que celui-ci n’avait pas soulevé ses « objections » en temps opportun. Comme l’Organe d’appel avait déjà pu le faire remarquer antérieurement, lorsqu’un Membre souhaite soulever une objection dans le cadre d’une procédure de règlement des différends, il lui appartient toujours de le faire rapidement 36, au risque sinon à ce qu’il soit considéré comme ayant renoncé à son droit de les faire examiner par un groupe spécial. x

La nature des « objections » du Mexique

L’étape suivante de l’analyse de l’Organe d’appel consiste à savoir si les questions soulevées par le Mexique en appel sont d’une nature telle que le Groupe spécial était tenu de les examiner de sa propre initiative. Pour ce faire, seront examinées successivement chacune des trois questions soulevées en appel par le Mexique. Après avoir énoncé la supposition suivant laquelle les recours au titre de l’article 21:5 et les procédures de groupe spécial initial obéissent aux mêmes règles de procédure, l’Organe d’appel souligne la place centrale que tiennent les consultations dans le système de règlement des différends de l’OMC, comportant de nombreux avantages pour l’ensemble des participants au différend. Grâce à elles notamment, « les parties échangent des renseignements, 35

Rapport de l’Organe d’appel, par. 47. Rapport de l'Organe d'appel, États-Unis – FSC, note de bas de page 24, par. 166. Voir aussi le Rapport de l'Organe d'appel, Corée – Mesure de sauvegarde définitive appliquée aux produits laitiers, note de bas de page 19, par. 127-131; et le Rapport de l'Organe d'appel, États-Unis – Loi de 1916 (CE), note de bas de page 32, par. 54. 36

256

The Case-Law of the WTO

the DSU” 37 . The practice of the GATT contracting parties, and also certain reports from Panels or the Appellate Body, show how important this role is. However, this was not enough to decide the question here. It was therefore, yet again, the analysis of the wording that must be used to resolve it, particularly Article 4 of the DSU which contained essential provisions governing consultations. However this general hypothesis could be interpreted differently, since the DSU explicitly admits that the absence of consultations does not preclude the Panel’s jurisdiction to examine the issues submitted to it. Thus, under paragraph 3 of Article 4, where the defendant does not reply to a request for consultation or refuses to start consultations, the claimant may forego them and request that a Panel be set up. Similarly, under paragraph 7 of this Article, a Panel may validly be set up despite the shortening of the consultation period, if the parties agree. Finally, Article 6:2 recommends that where the Panel is set up it should be indicated whether consultations have been held ; this would confirm the validity of setting up the Panel without such prior consultations. Consequently, “it follows that where the responding party does not object, explicitly and in a timely manner, to the failure of the complaining party to request or engage in consultations, the responding party may be deemed to have consented to the lack of consultations and, thereby, to have relinquished whatever right to consult it may have had” 38 . The absence of prior consultations is not a procedural defect that would deprive a Panel of its jurisdiction to settle an issue, and is not a defect that a Panel should address even where the parties make no mention of it. Therefore in this case the Panel was not itself obliged to ask whether the absence of prior consultations deprived it of the jurisdiction to assess the conformity of the revised determination with the Antidumping Agreement.

37 38

Appellate Body Report, para. 54. Appellate Body Report, para. 63.

La jurisprudence de l’OMC

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évaluent les points forts et les points faibles de leurs thèses respectives, réduisent la portée des divergences qui les séparent et, bien souvent, trouvent une solution mutuellement acceptable, suivant la préférence exprimée explicitement à l'article 3:7 du Mémorandum d'accord » 37. La pratique des parties contractantes du GATT, mais également certains rapports de groupes spéciaux ou de l’Organe d’appel, témoignent de l’importance du rôle des consultations. Mais ces éléments ne suffisent pas à trancher la présente question. C’est donc encore et toujours du texte qu’il faut partir pour la résoudre, et en particulier de l’article 4 du Mémorandum d’accord qui contient des dispositions essentielles s’agissant des consultations. Certes, cet article fait des consultations une condition préalable à une procédure de groupe spécial. Mais ce postulat général doit être largement nuancé, le Mémorandum d’accord admettant explicitement que l’absence de consultations ne préjudicie pas à la compétence du Groupe spécial d’examiner la question dont il est saisi. Ainsi, suivant le paragraphe 3 de l’article 4, lorsque la partie défenderesse ne répond pas à une demande de consultations ou refuse d’engager des consultations, la partie plaignante peut se passer de consultations et demander l’établissement d’un groupe spécial. De même, suivant le paragraphe 7 de ce même article, un groupe spécial peut être établi valablement, malgré l’abrègement de la période de consultations, pour autant que les parties en conviennent. Enfin, l’article 6:2 énonce une prescription attachée à la demande d’établissement de groupe spécial selon laquelle il doit être indiqué si des consultations ont eu lieu ; ce qui en d’autres termes confirme la validité de l’établissement d’un groupe spécial sans qu’il n’y ait eu de consultations au préalable. Par conséquent, « lorsque la partie défenderesse ne s'oppose pas, explicitement et en temps opportun, au défaut de la partie plaignante de demander ou d'engager des consultations, on peut considérer que la partie défenderesse a accepté l'absence de consultations et qu'elle a donc renoncé à quelque droit qu'elle pouvait avoir d'entrer en consultation » 38. L’absence de consultations préalables n’étant pas un vice propre à ôter à un groupe spécial la compétence de traiter et de régler une question, ce n’est dès lors pas un défaut qu’un groupe spécial doit examiner même lorsque les deux parties au différend restent muettes à ce sujet. Le Groupe spécial n’était donc pas tenu en l’espèce de se demander, de son propre chef, si l’absence de consultations lui ôtait la compétence d’évaluer la conformité de la nouvelle détermination avec l’Accord antidumping. C’est ensuite la question de savoir si l’allégation du Mexique relative à l’article 6:2 du Mémorandum d’accord – selon laquelle les Etats-Unis, en ne 37 38

Rapport de l’Organe d’appel, par. 54. Rapport de l’Organe d’appel, par. 63.

257

Mexico – Corn Syrup

Then the question of whether Mexico’s allegation as to Article 6:2 of the DSU – according to which the United States, by not mentioning in its submission that consultations had or had not taken place, acted in violation of this Article – was examined by the Appellate Body to ascertain whether it should have been examined by the Panel at its own behest. After recalling yet again that the recourse to Article 21:5 and the procedures of the initial Panel were supposed to comply with the same procedural rules, the Appellate Body examined the text of Article 6:2, especially as regards the nature and consequences of the obligation for Members to indicate in their request to set up a Panel whether “consultations have taken place”. The main purpose of this indication appears to be to inform the ORD and Members as to the holding of consultations or not. However, it was not a precondition of the Panel’s jurisdiction, which could be validly seized even though no consultation has taken place or where the request to set it up did not indicate whether “consultations have taken place”. “Indeed, it would be curious if the requirement in Article 6.2 to inform the DSB whether consultations were held was accorded more importance in the dispute settlement process than the requirement actually to hold those consultations” 39 . Finally, in answer to the third question, the Appellate Body examined if non-compliance with the provisions of the first sentence of Article 3:7 of the DSU deprived the Panel of jurisdiction to deal with and settle an issue. The first part of the sentence in question expressed a basic principle of self-regulation with respect to recourse to the mechanism of dispute settlement, and so Panels and the Appellate Body should consider that a Member asking for a Panel to be set up was acting in good faith. Article 3:7 neither obliges nor authorizes a Panel to question the decision of a Member that deems a recourse “useful” or to question its judgement. In this case, therefore, the Panel was not obliged to examine this question on its own initiative. Finally, because Mexico had not explicitly raised its “objections” and the nature thereof did not oblige the Panel to examine them on its own initiative, the Appellate Body dismissed Mexico’s appeal on these issues.

39

Appellate Body report, para. 70.

Mexique – Sirop de maïs

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mentionnant pas dans leur communication si des consultations avaient eu lieu, auraient agi de façon incompatible avec cet article – qui est examinée par l’Organe d’appel pour savoir si elle aurait dû donner lieu à un examen par le Groupe spécial de son propre chef. Après avoir rappelé une nouvelle fois que les recours au titre de l’article 21:5 et les procédures de groupe spécial initial sont supposés être soumis aux mêmes règles de procédure, c’est au texte de l’article 6:2 que l’Organe d’appel s’intéresse, et plus spécialement à la nature et aux conséquences de l’obligation qui impose aux Membres de préciser dans leur demande d’établissement d’un groupe spécial « si des consultations ont eu lieu ». L’indication de cette mention semble avoir pour principal objectif d’informer l’ORD et les Membres quant à savoir si des consultations ont été tenues. En revanche, elle ne conditionne pas la compétence du Groupe spécial, qui peut être valablement saisi alors même qu’aucune consultation n’aurait eu lieu ou que sa demande d’établissement n’indiquerait pas « si des consultations ont eu lieu ». « En effet, il serait étonnant que plus d'importance soit accordée dans le processus de règlement des différends à l'obligation qui est faite à l'article 6:2 d'indiquer à l'ORD si des consultations ont eu lieu qu'à l'obligation de tenir effectivement des consultations » 39. Enfin, au titre de la troisième question, l’Organe d’appel examine si l’inobservation des dispositions de la première phrase de l’article 3:7 du Mémorandum d’accord retirerait au Groupe spécial la compétence de traiter et de régler une question. Le premier membre de phrase de l’article en cause exprimant un principe fondamental d’autorégulation à l’égard du recours au mécanisme de règlement des différends, les groupes spéciaux et l’Organe d’appel doivent considérer qu’un Membre qui demande l’établissement d’un groupe spécial agit de bonne foi. L’article 3:7 n’oblige, ni n’autorise un groupe spécial à s’interroger sur la décision du Membre qui jugerait un recours « utile », ni à remettre en question son jugement. En l’espèce dès lors, le Groupe spécial n’était pas tenu d’examiner cette question de son propre chef. En définitive, parce que le Mexique n’a pas soulevé explicitement ses « objections » et que la nature de ces dernières n’impose pas au Groupe spécial de les examiner de son propre chef, l’Organe d’appel a rejeté l’appel du Mexique sur ces questions.

39

Rapport de l’Organe d’appel, par. 70.

258

The Case-Law of the WTO

Article 3 of the Antidumping Agreement: “threat of serious damage”

In this case, Mexico asked the Appellate Body to revoke the finding of the Panel in respect of the likely increase in HFCS imports and also the probable effect of these imports on the Mexican sugar industry. x

Likelihood of increased HFCS imports

The Appellate Body began by outlining the context and ambit of its analysis, recalling that it could not re-examine the report submitted by the initial Panel and that, as had been the case for the Panel under the Article 21:5 procedure, its examination would concern mainly the reasons for which the Panel had noted that the revised determination was not compatible with Mexico’s obligations under the Antidumping Agreement.

Mexico alleged that the Panel had misinterpreted Article 3.7 of the Antidumping Agreement – that its finding that the revised Mexican determination was incompatible with the Article was grounded on “an allegation, a conjecture or a vague possibility” – and had unduly applied the examination criterion laid down in Articles 17.5 and 17.6 of the Agreement. Mexico’s first argument was swiftly dismissed by the Appellate Body, which held that the obligation of Article 3.7, under which the determination of a threat of serious injury should “be grounded upon facts and not merely upon allegations, conjectures or vague possibilities” applied only to national investigating authorities and not to Panels. Then, as regards the criterion for examination, it should be sought in Articles 17.5 and 17.6 i) of the Antidumping Agreement and Article 11 of the DSU on the “general” examination criterion to be applied by Panels. These articles required the Panel merely to check, pursuant to the DSU, that the facts had been established by the investigating authorities, especially that the threat of serious injury had been determined, in a proper manner. While this examination necessarily relied on certain hypotheses and projections, “a ‘proper establishment’ of facts in a determination of threat of material injury must be based on events that, although they have not yet occurred,

La jurisprudence de l’OMC

258

Article 3 de l'Accord antidumping : « menace de dommage important » En l’espèce, le Mexique demande à l’Organe d’appel d’infirmer les constatations du Groupe spécial concernant, d’une part, la probabilité d’une augmentation des importations de SHTF et, d’autre part, l’incidence probable de ces importations sur l’industrie sucrière mexicaine. x

Probabilité d'une augmentation des importations

L’Organe d’appel débute en précisant le cadre et les contours de son analyse, rappelant qu’il ne peut revenir sur l’examen du rapport rendu par le Groupe spécial initial, et que – comme l’avait fait le Groupe spécial dans le cadre de la procédure de l’article 21:5 – son examen porterait principalement sur les raisons qui ont amené le Groupe spécial à constater que la nouvelle détermination n’était pas compatible avec les obligations découlant pour le Mexique de l’Accord antidumping. Le Mexique allègue que le Groupe spécial a mal interprété l’article 3.7 de l’Accord antidumping – qu’il se serait fondé sur une « allégation, [une] conjecture ou [une] lointaine possibilité » pour constater que la nouvelle détermination mexicaine était incompatible avec cet article – et appliqué indûment le critère d’examen prescrit aux articles 17.5 et 17.6 de cet accord. Le premier argument du Mexique est rapidement écarté par l’Organe d’appel qui juge que l’obligation de l’article 3.7, suivant laquelle la détermination de la menace de dommage grave doit « se fonder sur des faits, et non pas seulement sur des allégations, des conjectures ou de lointaines possibilités », s’applique aux seules autorités nationales chargées de l’enquête, et non aux groupes spéciaux. S’agissant ensuite du critère d’examen, il doit être recherché dans les articles 17.5 et 17.6 i) de l’Accord antidumping, et dans l’article 11 du Mémorandum d’accord qui concerne le critère d’examen « général » à appliquer par les groupes spéciaux. Ces articles imposent au Groupe spécial de simplement vérifier si, conformément au Mémorandum d’accord, l’« établissement » des faits par les autorités chargées de l’enquête, et plus spécialement la détermination de l’existence d’une menace de dommage grave, était « correct ». Si cet examen s’appuie nécessairement sur certaines hypothèses et projections dans l’avenir, « un ‘établissement correct’ des faits dans le cadre d'une détermination concluant à une menace de dommage important doit se fonder sur des événements qui, bien qu'ils ne se soient pas

Mexico – Corn Syrup

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must be ‘clearly foreseen and imminent’, in accordance with Article 3.7 of the Anti-Dumping Agreement” 40 . In respect of the Panel’s examination of the way the SECOFI dealt with the claimed restraint agreement between the Mexican sugar refiners and soft drink bottling industry in its revised determination, it was logical for the Panel to proceed in the same way as the SECOFI. It had to suppose that the agreement in question did exist and was taking effect, without, however, going beyond the SECOFI’s hypotheses. The Panel therefore examined the same question as that envisaged by the original Panel: whether the Mexican ministry’s analysis gave full grounds for deciding that there was nevertheless a probability of a substantial increase in imports. This examination led it to hold, among others, that the supposition on which the SECOFI relied, that is, that users other than soft drink bottlers (those not supposed to be parties to the claimed restraint agreement) could and would replace sugar by HFCS, was not supported by sufficient evidence. According to the Appellate Body, it was the basic defects in the SECOFI projection of increased imports that had led the Panel to conclude that the SECOFI’s determination concerning the probability of increased imports did not comply with Article 3.7 i) of the Antidumping Agreement, and not a hypothesis about the existence of a claimed restraint agreement. Consequently, the Panel’s finding that the SECOFI conclusion was incompatible with Article 3.7 i) of the Antidumping Agreement was upheld. x

Probable effect of the imports on the national production branch

The substantive argument advanced by Mexico was that, insofar as the Panel’s findings as to the probability of increased imports were erroneous, the conclusion as to the probable effect of the imports subject of dumping on the national production branch was therefore also erroneous. Although the Appellate Body did note that there was “logical interdependence” between these two findings, it did not, however, hold that it should go further. The Panel had also examined the SECOFI’s assessment of a number of economic factors in determining that there was a threat of serious injury, thus rendering necessary an examination of its reasoning on this point.

40

Appellate Body Report, para. 85. See also Appellate Body Report United States – Hot-Rolled Steel, footnote 58, para. 56.

Mexique – Sirop de maïs

259

encore produits, doivent être ‘nettement prévu[s]’ et imminent[s], conformément à l'article 3.7 de l'Accord antidumping » 40. S’agissant de l’examen par le Groupe spécial de la façon dont le SECOFI a traité le prétendu accord de limitation entre les raffineurs de sucre mexicains et les embouteilleurs de boissons sans alcool mexicains dans le cadre de sa nouvelle détermination, il était logique que le Groupe spécial procède de la même façon que le SECOFI. Il devait supposer que l’accord en question existait et déployait ses effets, sans chercher toutefois à aller au-delà des hypothèses du SECOFI. Le Groupe spécial a donc examiné la même question que celle envisagée par le Groupe spécial initial : savoir si l’analyse du ministère mexicain fournissait une explication circonstanciée des raisons pour lesquelles il avait conclu qu’il y avait néanmoins une probabilité d’augmentation substantielle des importations. Cet examen l’a notamment conduit à considérer que la supposition sur laquelle s’appuyait le SECOFI, selon laquelle les utilisateurs autres que les embouteilleurs de boissons sans alcool (c’est-à-dire ceux qui n’étaient pas censés être parties au prétendu accord de limitation) pourraient remplacer et remplaceraient le sucre par du SHTF, n’était pas étayée pas des éléments de preuve suffisants. De l’avis de l’Organe d’appel, ce sont les défauts à la base de la projection du SECOFI relative à une augmentation des importations qui ont conduit le Groupe spécial à conclure que la détermination du SECOFI relative à la probabilité d’une augmentation des importations était incompatible avec l’article 3.7 i) de l’Accord antidumping, et non une hypothèse qu’il aurait retenue à l’égard de l’existence du prétendu accord de limitation. Par conséquent, la constatation du Groupe spécial jugeant la conclusion du SECOFI comme n’étant pas compatible avec l’article 3.7 i) de l’Accord antidumping est confirmée. x

Incidence probable des importations sur la branche de production nationale

L’argument de fond avancé ici par le Mexique est que, dans la mesure où les constatations du Groupe spécial concernant la probabilité d’une augmentation des importations sont viciées, la conclusion concernant l’incidence probable des importations faisant l’objet d’un dumping sur la branche de production nationale serait par voie de conséquence également entachée d’erreur. Si l’Organe d’appel constate qu’existe bel et bien une « interdépendance logique » entre ces deux constatations, il considère en revanche qu’il doit aller au-delà. En effet, le Groupe spécial a également 40 Rapport de l’Organe d’appel, par. 85. Voir également le Rapport de l’Organe d’appel Etats-Unis – Acier laminé à chaud, note de bas de page 58, par. 56.

260

The Case-Law of the WTO

The Panel judged that given the evidence and the explanations of the SECOFI, there were insufficient grounds for a revised determination, not least to allow the SECOFI to conclude that the HFCS imports had had “unfavourable effects” on the national production branch during the period under investigation (1996), support the prediction of a fall in income for the national production branch during 1997, or justify the conclusion that the substantial projected rise in HFCS imports subject of dumping would cause serious injury to the national sugar industry in 1997. Because the Panel noted that the sugar industry had recorded positive results during the period under investigation, the Appellate Body found no reason to question the Panel’s finding that the revised determination of the SECOFI was not compatible with Articles 3.1, 3.4 and 3.7 of the Antidumping Agreement, not least because the latter provides that a determination concluding that there is a threat of serious injury must be grounded on a change of circumstances that must be “distinctly foreseen and imminent”. Once this part of Mexico’s appeal had been dismissed, there remained for the Appellate Body to examine the other arguments that Mexico advanced to reverse the Panel’s contention that the SECOFI’s analysis of the effect of the imports on the national production branch was incompatible with Articles 3.1 and 3.4 of the Antidumping Agreement. Article 12:7 of the DSU and Article 17.6 of the Antidumping Agreement: “Reasoning of the Panel” Mexico cast doubt on the Panel both because the Panel had not disclosed the “basic rationale” for its conclusions under Article12.7 of the DSU, and because it had improperly applied Article 17.6 ii) of the Antidumping Agreement. x

Article 12:7 of the DSU : “basic rationale”

According to Mexico, this section of the Panel’s report offered no analysis of how the Panel arrived at its conclusions as to the incompatibility of the revised determination with Articles 3.1 and 3.4 of the Antidumping Agreement and does not detail the particular obligations that were not met; and so the Panel did not comply with Article 12:7 of the DSU that requires it to set forth its “basic rationale”.

La jurisprudence de l’OMC

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examiné l’évaluation par le SECOFI d’un certain nombre de facteurs économiques pour déterminer qu’il existait une menace de dommage important, ce qui rend dès lors nécessaire l’examen de son raisonnement sur ce point. Le Groupe spécial a jugé qu’au vu des divers éléments de preuve et explications fournis par le SECOFI, il n’y avait pas de motifs suffisants pour justifier la nouvelle détermination, notamment pour permettre au SECOFI de conclure que les importations de SHTF avaient eu des « effets défavorables » sur la branche de production nationale pendant la période visée par l’enquête (1996), pour étayer la baisse projetée des recettes de la branche de production nationale pour 1997, ou justifier la conclusion selon laquelle l’augmentation substantielle projetée des importations de SHTF faisant l’objet d’un dumping causerait un dommage important à l’industrie sucrière nationale en 1997. Parce que le Groupe spécial a relevé que l’industrie sucrière avait enregistré des résultats positifs durant la période visée par l’enquête, l’Organe d’appel ne trouve pas de raison de remettre en question la constatation du Groupe spécial selon laquelle la nouvelle détermination du SECOFI n’est pas compatible avec les articles 3.1, 3.4 et 3.7 de l’Accord antidumping, notamment parce que ce dernier dispose qu’une détermination concluant à une menace de dommage important doit être fondée sur un changement de circonstances qui doit être « nettement prévu et imminent ». Cette partie de l’appel du Mexique étant rejetée, il reste cependant pour l’Organe d’appel à examiner les autres motifs avancés par le Mexique au soutien de l’infirmation de la constatation du Groupe spécial selon laquelle l’analyse par le SECOFI de l’incidence des importations sur la branche de production nationale était incompatible avec les articles 3.1 et 3.4 de l’Accord antidumping. Article 12:7 du Mémorandum d'accord et article 17.6 de l'Accord antidumping : « raisonnement du Groupe spécial » Le Mexique met en cause le Groupe spécial à la fois parce que ce dernier n’aurait pas exposé, conformément à l’article 12:7 du Mémorandum d’accord, les « justifications fondamentales » de ses conclusions, et parce qu’il aurait mal appliqué l’article 17.6 ii) de l’Accord antidumping. x

Article 12:7 du fondamentales »

Mémorandum

d'accord :

« justifications

De l’avis du Mexique, la section du rapport du Groupe spécial ne renferme aucune analyse expliquant la façon dont le Groupe spécial est parvenu à ses conclusions concernant l’incompatibilité de la nouvelle détermination avec

261

Mexico – Corn Syrup

Referring to the dictionary meaning of the duties imposed by Article 12:7, the Appellate Body held that it required Panels to supply explanations and sufficient reasons to make known the basic rationale for their findings and recommendations. That is an essential obligation to meet “the principles of fundamental fairness and due process that underlie and inform the provisions of the DSU” 41 . Proper procedure requires that a party whose behaviour was held to be incompatible with its obligations under the agreements in question should be informed of the reasons for that judgement. Moreover, stating of the “basic rationale” enables important goals to be met as regards dispute settlement and particularly to facilitate the Member’s understanding of the nature of its obligations and “enlightened” decisions as regards implementation of the ORD decisions or in the context of the appeal.

Deciding whether Panels have isolated the relevant facts and the applicable legal rules, which is necessarily on a case by case basis, is basically checking that the arguments and grounds justifying that the latter apply to the former are presented. The “basic rationale” may however be fairly critical and may consist merely of repetition of the grounds presented in other documents. Thus, in the framework of a procedure under Article 21 :5, a reference to the initial Panel’s report may be perfectly adequate, especially where the measures in question are closely linked and the allegations virtually identical.

41

Appellate Body Report, para. 107.

Mexique – Sirop de maïs

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les articles 3.1 et 3.4 de l’Accord antidumping et ne précise pas les obligations particulières dont la violation a été constatée ; qu’ainsi, le Groupe spécial ne se serait pas conformé à l’article 12:7 du Mémorandum d’accord qui lui impose d’exposer les « justifications fondamentales » . Se rapportant aux sens donnés par les dictionnaires pour définir les devoirs qu’impose l’article 12:7, l’Organe d’appel considère que ce dernier impose aux groupes spéciaux de fournir des explications et des raisons suffisantes pour faire connaître la justification essentielle ou fondamentale de leurs constatations et recommandations. C’est là une obligation indispensable pour répondre « le devoir qu'ont les groupes spéciaux aux termes de l'article 12:7 du Mémorandum d'accord de fournir des "justifications fondamentales" répond aux principes d'équité fondamentale et de régularité de la procédure qui sous-tendent et éclairent les dispositions du Mémorandum d'accord et s'accorde avec ces principes » 41. En effet, la régularité de la procédure impose qu’une partie qui s’est vue reprocher un comportement incompatible avec ses obligations au titre des accords visés puisse connaître les raisons d’une telle constatation. Au surplus, l’exposé des « justifications fondamentales » permet de remplir des objectifs importants à l’égard du règlement du différend, et notamment de faciliter au Membre la compréhension de la nature de ses obligations et la prise de « décisions éclairées » en matière de mise en œuvre des décisions de l’ORD ou dans le cadre de l’appel. La question de savoir si les groupes spéciaux ont établi les faits pertinents et les normes juridiques applicables, qui ne peut être examinée qu’au cas par cas, consiste essentiellement à vérifier que sont exposés les moyens et motifs qui justifient que les seconds s’appliquent aux premiers. Les « justifications fondamentales » exposées peuvent être cependant relativement lapidaires, et ne consister qu’en un simple renvoi à des motifs contenus dans d’autres documents. Ainsi, dans le cadre d’une procédure au titre de l’article 21:5, une référence au rapport du Groupe spécial initial peut parfaitement suffire, en particulier lorsque les mesures en cause sont étroitement liées et que les allégations sont sensiblement identiques.

41

Rapport de l’Organe d’appel, par. 107.

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The Case-Law of the WTO

In this case, it is on the basis of Articles 3.1 and 3.4 of the Antidumping Agreement that Mexico questioned the behaviour of the Panel as to the presentation of the “basic rationale”.

- The Panel’s finding under Article 3.4 of the Antidumping Agreement

After going over the reasoning and findings of the Panel, the Appellate Body noted that because the analysis of the allegation under Article 3.4 of the Antidumping Agreement was inextricably bound up with that on the allegation formulated under Article 3.7, it was difficult to ascertain whether the Panel had examined certain facts under one of these Articles or under both. It is true that the Panel did not deal with the link between the two provisions itself; however, it did reproduce three long extracts from the initial report which illustrated the close links between the obligations arising from these two Articles in cases where there was a determination of a threat of serious injury.

Although the Panel noted that the revised determination dealt with all the relevant factors under Article 3.4 of the Antidumping Agreement, since it comprised items not taken into consideration in the initial determination, it did however hold that the SECOFI’s analyses of the economic factors – which were, despite the absence of explicit references, those required by Article 3.4 – were not supported by the evidence available to it.

Therefore, even though the Appellate Body insisted on the fact that this part of the Panel’s report was not of limpid clarity, it was nevertheless held that the Panel had fulfilled its duty to give “basic rationale” for its finding under Article 3.4 of the Antidumping Agreement. The Panel’s holding that Mexico had acted without fulfilling its obligations under this Article was therefore confirmed.

- The Panel’s ruling concerning Article 3.1 of the Antidumping Agreement

Returning to the relevant part of the Panel’s report, the Appellate Body effectively noted that it contained no citation or analysis of the wording of Article 3.1, and nor did it contain an explanation for the reasons for which

La jurisprudence de l’OMC

262

En l’espèce, c’est à l’égard des articles 3.1 et 3.4 de l’Accord antidumping que le Mexique met en cause le comportement du Groupe spécial quant à l’exposé des « justifications fondamentales ». - La constatation du Groupe spécial concernant l'article 3.4 de l'Accord antidumping Après un rappel du raisonnement et des constatations du Groupe spécial, l’Organe d’appel constate que, parce que l’analyse de l’allégation formulée au titre de l’article 3.4 de l’Accord antidumping est inextricablement liée à l’analyse concernant l’allégation formulée au titre de l’article 3.7, il n’est pas aisé de savoir si le Groupe spécial a examiné certains faits au titre de l’un de ces articles ou des deux. Le Groupe spécial n’a certes pas lui-même traité du rapport entre ces deux dispositions ; il a toutefois reproduit trois longs extraits du rapport initial qui illustrent le rapport étroit qui existe entre les obligations qui découlent de ces deux articles dans des affaires ayant trait à une détermination concluant à une menace de dommage important. Si le Groupe spécial a constaté que la nouvelle détermination traitait de tous les facteurs pertinents au regard de l’article 3.4 de l’Accord antidumping, puisqu’elle comportait des éléments qui n’avaient pas été pris en considération dans la détermination initiale, il a jugé en revanche que les analyses des facteurs économiques réalisés par le SECOFI – ces facteurs étant, malgré l’absence de référence explicite, ceux visés à l’article 3.4 – n’étaient pas étayées par les éléments de preuve dont il disposait. Dès lors, et même si l’Organe d’appel insiste sur le fait que cette partie du rapport du Groupe spécial ne brille pas par sa limpidité, ce dernier est considéré comme s’étant acquitté du devoir qu’il avait de fournir des « justifications fondamentales » pour sa constatation au titre de l’article 3.4 de l’Accord antidumping. La constatation du Groupe spécial selon laquelle le Mexique a agi de manière incompatible avec les obligations de cet article est donc confirmée. - La constatation du Groupe spécial concernant l'article 3.1 de l'Accord antidumping Revenant sur la partie pertinente du rapport du Groupe spécial, l’Organe d’appel observe effectivement qu’elle ne renferme aucune citation ni aucune analyse du texte de l’article 3.1, pas plus qu’elle ne contient d’explication des raisons pour lesquelles le Mexique ne s’est pas acquitté des obligations découlant de cet article. Cette observation doit être cependant nuancée au regard des circonstances de l’affaire, et notamment du fait qu’il s’agit en l’espèce d’un

Mexico – Corn Syrup

263

Mexico had not fulfilled its obligations under this Article. This remark must however be tempered given the circumstances of the case and because it was an appeal under Article 21:5 which could not be dissociated from the initial phase. This is all the more true as the claimant’s allegations about the revised determination closely resembled those against the original determination. As regards the violation of Article 3.1, the Appellate Body noted that the Panel had deduced it from the violation of Articles 3.4 and 3.7 – findings expressly supported by the Panel – by reason of the link between all these provisions. Therefore, by crossing the Panel’s report with that of the initial phase report, it appears that the Panel did not omit to present the “basic rationale” for its finding under Article 3.1 of the Antidumping Agreement. The latter was therefore upheld on appeal. x

Article 17.6 ii) interpretation”

of

the

Antidumping

Agreement:

“admissible

According to Mexico, one of the findings of the Panel implied that the SECOFI’s interpretation of some of the provisions of the Antidumping Agreement could be “admissible”; however, insofar as Article 17.6 of this Agreement recommends that Panels not cast doubt on the interpretations made by national authorities of this nature, the Appellate Body should quash the Panel’s finding, since Mexico’s revised determination was incompatible with its obligations under the Antidumping Agreement. Relying on its earlier report, United States – Hot-Rolled Steel in which it had already examined the criterion for examination applicable to the agreement in question, the Appellate Body underlined that the obligations in this area overlapped. Thus, “a panel must find a determination made by the investigating authorities to be consistent with relevant provisions of the AntiDumping Agreement if it finds that those investigating authorities have properly established the facts and evaluated those facts in an unbiased and objective manner, and that the determination rests upon a ‘permissible’ interpretation of the relevant provisions” 42 . Before examining the issue of the examination criterion, it was Mexico’s vision that was questioned by the Appellate Body: the Panel did not imply in its findings that the SECOFI’s interpretation was “admissible”. It simply admitted the possibility that the SECOFI’s determination was compatible with its obligations under the Antidumping Agreement, subject to 42

Appellate Body Report, para. 130.

Mexique – Sirop de maïs

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recours au titre de l’article 21:5 qui ne peut être dissocié de la phase initiale. Cette considération est d’ailleurs renforcée par le fait que les allégations formulées par le plaignant à l’égard de la nouvelle détermination sont très proches de celles formulées à l’encontre de la détermination initiale. S’agissant de la violation de l’article 3.1, l’Organe d’appel constate que le Groupe spécial l’a déduite de la violation des articles 3.4 et 3.7 – constatations qui ont été expressément étayées par le Groupe spécial – en raison du rapport qu’entretiennent toutes ces dispositions. Dès lors, en croisant le rapport du Groupe spécial avec le rapport de la phase initiale, il apparaît que le Groupe spécial n’a pas omis d’exposer les « justifications fondamentales » de sa constatation au titre de l’article 3.1 de l’Accord antidumping. Cette dernière est donc confirmée en appel. x

Article 17.6 ii) de l'Accord antidumping : « interprétation admissible »

Selon le Mexique, une des constatations du Groupe spécial laisse entendre que l’interprétation donnée par le SECOFI de certaines dispositions de l’Accord antidumping pouvait être « admissible » ; or, dans la mesure où l’article 17.6 de cet accord prescrit que les groupes spéciaux ne peuvent remettre en cause les interprétations faites par les autorités nationales qui présentent un tel caractère, l’Organe d’appel doit infirmer la constatation du Groupe spécial considérant que la nouvelle détermination du Mexique est incompatible avec ses obligations au titre de l’Accord antidumping. S’appuyant sur son rapport précédent, Etats-Unis – Acier laminé à chaud dans lequel il avait déjà examiné le critère d’examen applicable à l’accord en question, l’Organe d’appel souligne que les obligations en la matière se cumulent. Ainsi, « un groupe spécial doit constater qu'une détermination établie par les autorités chargées de l'enquête est compatible avec les dispositions pertinentes de l'Accord antidumping, s'il constate que ces mêmes autorités ont établi correctement les faits et évalué ces faits d'une manière impartiale et objective, et que la détermination repose sur une interprétation ‘admissible’ des dispositions pertinentes » 42. Avant l’examen de la question de l’application du critère d’examen, c’est la vision du Mexique qui est remise en cause par l’Organe d’appel ; en effet, le Groupe spécial n’a pas donné à entendre dans ses constatations que l’interprétation donnée par le SECOFI était « admissible ». Il a simplement admis la possibilité que la détermination du SECOFI soit compatible avec ses obligations découlant de l’Accord antidumping sous réserve de communication de certains éléments de preuve et explications ; or, ces derniers n’ont pas été 42

Rapport de l’Organe d’appel, par. 130.

264

The Case-Law of the WTO

communication of evidence and explanations; however, that was never produced. In consequence, the finding was sufficient to enable the Panel to note that the revised determination did not comply with Articles 3.1, 3.4 and 3.7 of the Antidumping Agreement. As regards the examination criterion of Article 17.6 ii), the Appellate Body considered merely that the Panel was not obliged to apply it in this case and therefore dismissed Mexico’s appeal on this point. Having noted that the establishment and assessment of the facts by the SECOFI did not support the revised determination, the Panel did not even need to query the legal interpretation of the agreement in question, that is, whether the SECOFI’s determination of the existence of a threat of serious harm was based on an “admissible” legal interpretation of Articles 3.1, 3.4 and 3.7 of the Antidumping Agreement.

La jurisprudence de l’OMC

264

fournis. En conséquence, cette constatation était suffisante pour permettre au Groupe spécial de constater que la nouvelle détermination était incompatible avec les articles 3.1, 3.4 et 3.7 de l’Accord antidumping. S’agissant du critère d’examen de l’article 17.6 ii), l’Organe d’appel considère simplement qu’il n’avait pas à être appliqué en l’espèce par le Groupe spécial et rejette donc l’appel du Mexique sur ce point. En effet, ayant constaté que l’établissement et l’évaluation des faits par le SECOFI n’étayaient pas la nouvelle détermination, le Groupe spécial n’a même pas eu à se poser une question d’interprétation juridique de l’accord en question, à savoir si la détermination par le SECOFI de l’existence d’une menace de dommage important reposait sur une interprétation juridique « admissible » des articles 3.1, 3.4 et 3.7 de l’Accord antidumping.

265

Mexico – Corn Syrup

III. CONCLUSIONS OF THE APPELLATE BODY AND IMPLEMENTATION 1. Conclusions of the Appellate Body “For the reasons set out in this Report, the Appellate Body:

(a) finds that the Panel did not err in refraining from addressing in its Report: the lack of consultations between the United States and Mexico prior to the DSB's referral of the redetermination to the Panel; the alleged failure of the United States to comply with Article 6.2 of the DSU because its communication seeking recourse to Article 21.5 of the DSU did not indicate whether consultations had been held; and the alleged failure of the United States to exercise its judgement, in accordance with Article 3.7 of the DSU, as to whether action under the DSU would be ‘fruitful’;

(b) upholds the Panel's finding, in paragraph 6.23 of the Panel Report, that SECOFI's conclusion, in the redetermination, that there existed a significant likelihood of increased imports was inconsistent with Mexico's obligations under Article 3.7(i) of the Anti-Dumping Agreement;

(c) upholds the Panel's finding, in paragraph 6.36 of the Panel Report, that SECOFI's conclusion, in the redetermination, with respect to the likely impact of dumped imports of HFCS from the United States on the domestic industry, was inconsistent with Mexico's obligations under Articles 3.1, 3.4, and 3.7 of the Anti-Dumping Agreement;

(d) finds that the Panel satisfied its duty, under Article 12.7 of the DSU, to set out a ‘basic rationale behind [its] finding’ with respect to Articles 3.1 and 3.4 of the Anti-Dumping Agreement; and

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265

III. CONCLUSIONS DE L’ORGANE D’APPEL ET MISE EN OEUVRE 1. Conclusions de l’Organe d’appel

« Pour les motifs exposés dans le présent rapport, l'Organe d'appel : a)

constate que le Groupe spécial n'a pas fait erreur en s'abstenant d'examiner dans son rapport: l'absence de consultations entre les États-Unis et le Mexique avant que l'ORD ne saisisse le Groupe spécial de la nouvelle détermination; l'inobservation alléguée de l'article 6:2 du Mémorandum d'accord par les États-Unis, parce que ceux-ci n'ont pas indiqué, dans la communication au moyen de laquelle ils ont invoqué l'article 21:5, si des consultations avaient eu lieu; et le défaut allégué des États-Unis de juger, conformément à l'article 3:7 du Mémorandum d'accord, si une action au titre du Mémorandum d'accord serait ‘utile’;

b)

confirme la constatation du Groupe spécial, figurant au paragraphe 6.23 du rapport du Groupe spécial, voulant que la conclusion à laquelle était arrivé le SECOFI à l'issue de la nouvelle détermination, selon laquelle il y avait une probabilité notable d'augmentation des importations, était incompatible avec les obligations résultant pour le Mexique de l'article 3.7 i) de l'Accord antidumping ;

c)

confirme la constatation du Groupe spécial, qui figure au paragraphe 6.36 du rapport du Groupe spécial, selon laquelle la conclusion du SECOFI – s'agissant de la nouvelle détermination – en ce qui concerne l'incidence probable sur la branche de production nationale des importations de SHTF faisant l'objet d'un dumping en provenance des États-Unis, était incompatible avec les obligations résultant pour le Mexique de l'article 3.1, 3.4 et 3.7 de l'Accord antidumping ;

d)

constate que le Groupe spécial s'est acquitté du devoir qu'il avait, aux termes de l'article 12:7 du Mémorandum d'accord, d'exposer les ‘justifications fondamentales de [ses] constatations’ en ce qui concerne l'article 3.1 et 3.4 de l'Accord antidumping ; et

266

The Case-Law of the WTO

(e) finds that the Panel did not act inconsistently with the standard of review set out in Article 17.6(ii) of the Anti-Dumping Agreement.

The Appellate Body recommends that the DSB request that Mexico bring its anti-dumping measure found in this Report, and in the Panel Report as upheld by this Report, to be inconsistent with the Anti-Dumping Agreement, into conformity with its obligations under that Agreement” 43 .

2. Implementation of the Appellate Body Report

On September 20 2001, the Appellate Body informed the ORD that the publication of its report would be delayed. The report was distributed to the Members on October 22 2001. The Appellate Body confirmed the findings of the Panel and therefore recommended that the ORD ask Mexico to render the antidumping measure it had adopted consistent with its obligations under the Agreement. On November 21 2001, the ORD adopted the Appellate Body’s report and the Panel’s report, confirmed by that of the Appellate Body.

43

Appellate Body Report, paras. 135-136

La jurisprudence de l’OMC

e)

266

constate que le Groupe spécial n'a pas agi de manière incompatible avec le critère d'examen énoncé à l'article 17.6 ii) de l'Accord antidumping.

L'Organe d'appel recommande que l'ORD demande au Mexique de rendre la mesure antidumping dont il a été constaté dans le présent rapport et dans le rapport du Groupe spécial, tel qu'il a été confirmé par le présent rapport, qu'elle était incompatible avec l'Accord antidumping, conforme aux obligations résultant pour lui de cet accord » 43.

2. Mise en œuvre du Rapport de l’Organe d’appel Le 20 septembre 2001, l’Organe d’appel a informé l’ORD que la publication de son rapport serait retardée. Le rapport a été distribué aux Membres le 22 octobre 2001. L’Organe d’appel a confirmé les constatations du Groupe spécial et a par conséquent recommandé à l’ORD de demander au Mexique de rendre la mesure antidumping qu’il avait adoptée conforme à ses obligations au titre de l’Accord. Le 21 novembre 2001, l’ORD a adopté le rapport de l’Organe d’appel et le rapport du Groupe spécial, confirmé par le rapport de l’Organe d’appel.

43

Rapport de l’Organe d’appel, par. 135 et 136.

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Mexico – Corn Syrup

IV. OBSERVATIONS

1. Examination criterion and Antidumping Agreement The problem here is that the provisions of certain agreements may have caused some Members to develop an analysis favouring the specialisation of the examination criterion for Panels depending on the field in question. Thus the Antidumping Agreement contains an original provision, Article 17.6, which indicates a specific examination criterion for assessment of the facts under this Agreement. This article is divided into two paragraphs, each of which has led to contestation in this case with regard to the Panel’s examination. Article 17.6 i) According to the first paragraph of this Article, when a Panel examines an issue under this Agreement, “in its assessment of the facts of the matter, [it] shall determine whether the authorities' establishment of the facts was proper and whether their evaluation of those facts was unbiased and objective”, adding that “if the establishment of the facts was proper and the evaluation was unbiased and objective, even though the panel might have reached a different conclusion, the evaluation shall not be overturned”. According to some Members, in this case Mexico, this particular context requires the Panel to apply a specific examination criterion in the event of a particular allegation as to the assessment of the evidence, not least because it is no longer simple facts that are judged as evidence since they have already been assessed and appreciated at national level. However, under the approach of the Appellate Body, this special provision in the first paragraph of Article 17.6 of the Antidumping Agreement requires in no wise the Panel to defer to the Member’s authorities. Even if this paragraph does not, like Article11 of the DSU, provide that Panels are bound to make an “objective” assessment of the facts, it nevertheless seems fairly obvious that it is in fact this type of factual assessment that is required in antidumping cases 44 . The Panel must therefore, even in the context of the Antidumping Agreement, make an objective assessment of the evidence, which entails an active examination of the facts to be considered, not least checking 44

This is how the Appellate Body had judged a few months earlier in its report United States – Antidumping Measures Applied to Certain Hot-Rolled Steel Products from Japan – WT/DS184/AB/R, para. 55.

Mexique – Sirop de maïs

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IV. OBSERVATIONS

1. Critère d’examen et accord antidumping Le problème résulte ici de ce que les dispositions de certains accords ont pu pousser quelques Membres à développer une réflexion tendant à spécialiser le critère d’examen des groupes spéciaux en fonction du domaine en cause. Ainsi, l’Accord antidumping contient une disposition originale, l’article 17.6, qui indique un critère d’examen spécifique pour l’évaluation des faits au titre de cet accord. Cet article se scinde en deux alinéas, qui ont chacun nourri des contestations dans la présente affaire à l’égard de l’examen mené par le Groupe spécial. L’article 17.6 i) Suivant le premier alinéa de cet article, lorsqu’un groupe spécial examinera une question au titre de cet accord, « dans son évaluation des faits de la cause, [il] déterminera si l’établissement des faits par les autorités était correct et si leur évaluation de ces faits était impartiale et objective », ajoutant que « [s]i l’établissement des faits était correct et que l’évaluation était impartiale et objective, même si le groupe spécial est arrivé à une conclusion différente, l’évaluation ne sera pas infirmée ». Selon certains Membres, et en l’espèce le Mexique, ce contexte particulier imposerait au Groupe spécial d’appliquer un critère d’examen spécifique lorsque se pose une allégation relative à l’appréciation des éléments de preuve, en particulier parce qu’il ne s’agirait plus de simples faits à qualifier en tant que preuves, au sens où ces dernières ont elles-mêmes déjà été l’objet d’une évaluation et d’une appréciation au niveau national. Mais suivant l’approche de l’Organe d’appel, cette disposition particulière que constitue l’alinéa premier de l’article 17.6 de l’Accord antidumping ne pose en aucune façon une exigence de déférence du Groupe spécial à l’égard des autorités du Membre. Car même si cet alinéa ne dispose pas, à l’instar de l’article 11 du Mémorandum d’accord, que les groupes spéciaux ont l’obligation de procéder à une évaluation « objective » des faits, il semble assez évident qu’il n’exige pas autre chose que ce type d’évaluation factuelle en matière d’antidumping 44. Le Groupe spécial doit donc, même dans 44

C’est en ce sens que s’était prononcé l’Organe d’appel quelques mois plus tôt dans son rapport, Etats-Unis – Mesures antidumping appliquées à certains produits en acier laminés à chaud en provenance du Japon, WT/DS184/AB/R, par. 55.

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The Case-Law of the WTO

the value or weight placed upon the latter by the national authorities. It is precisely this active examination of the relevant facts that was made by the Panel in this case, when it examined and found that the establishment and assessment of the facts by the SECOFI did not support the revised determination concluding that there was a threat of serious injury. The Panel must check not only whether the relevant facts have been established by the national authority but also whether the assessment was impartial and objective. In its report, the Appellate Body confirmed that the Panel had acted in accordance with the examination criterion set forth in Article 17.6 i) of the Antidumping Agreement 45 , and that the Panel’s finding was sufficient to allow it to judge that the revised determination did not comply with the relevant articles of the Antidumping Agreement. The examination criterion used was therefore the right one, in the sense that it is the objective assessment of the facts as recommended by Article 11 that must guide a Panel’s approach, even in antidumping cases. These findings confirmed the wish of the Appellate Body to ensure that a uniform examination criterion be used in first instance.

Article 17.6 ii)

The second paragraph of Article 17.6 of the Antidumping Agreement contains another recommendation as to the examination criterion to be adopted by the Panel when confronted with an allegation under the Antidumping Agreement. It provides that where a Panel deems that a relevant provision of the Agreement can be interpreted in more than one admissible way, it should rule that the measure taken by the authorities conforms to the Agreement inasfar as it is based on one of these admissible interpretations. Mexico again attempted to present this as an argument to counter the Panel’s assessment. However, the Appellate Body did not uphold this view, holding on the contrary that in this case the Panel had not even needed to rely on this provision. A Panel will first check that the establishment and assessment of the facts by the national authority support their determination that a threat of serious injury existed before ever wondering whether the national authority’s determination was based on an “admissible” legal interpretation. That was not the situation in this case.

45

Appellate Body Report, para. 132.

La jurisprudence de l’OMC

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le contexte de l’Accord Antidumping, évaluer objectivement les éléments de preuve, ce qui implique un examen actif des faits à considérer, et notamment la vérification de la valeur ou du poids accordé à ces derniers par les autorités nationales. C’est justement cette étude active des faits pertinents qui a été menée par le Groupe spécial dans l’affaire commentée, lorsqu’il a examiné et constaté que l’établissement et l’évaluation des faits menés par le SECOFI n’étayaient pas la nouvelle détermination concluant à une menace de dommage important. C’est non seulement à l’examen de la validité de l’établissement des faits pertinents par les autorités nationales auquel le Groupe spécial se livre, mais également à la vérification du caractère impartial et objectif de cette évaluation qu’il veille. Dans son rapport, l’Organe d’appel a confirmé que le Groupe spécial avait agi conformément au critère d’examen énoncé à l’article 17.6 i) de l’Accord antidumping 45, et que la constatation effectuée par le Groupe spécial était dès lors suffisante pour lui permettre de juger que la nouvelle détermination était incompatible avec les articles de l’Accord antidumping en cause. Le critère d’examen employé était donc le bon, au sens où c’est l’évaluation objective des faits préconisée par l’article 11 qui doit dominer l’approche des groupes spéciaux, même en matière d’antidumping. On trouve donc avec ces constatations une nouvelle confirmation de la volonté de l’Organe d’appel de faire appliquer un critère d’examen uniforme par ceux qui constituent la première instance. L’article 17.6 b) Le second alinéa de l’article 17.6 de l’Accord antidumping contient une autre prescription relative au critère d’examen à adopter par le Groupe spécial lorsqu’il se trouve confronté à une allégation relative à l’Accord antidumping. Elle prévoit que lorsqu’un groupe spécial jugera qu’une disposition pertinente de l’accord se prête à plus d’une interprétation admissible, il devra constater que la mesure prise par les autorités est conforme à l’accord dès lors qu’elle repose sur l’une de ces interprétations admissibles. Le Mexique a tenté une nouvelle fois de voir en cette disposition un moyen d’infirmer l’évaluation du Groupe spécial. L’Organe d’appel ne lui a cependant pas donné raison, considérant au contraire que le Groupe spécial n’avait en l’espèce même pas eu besoin de s’appuyer sur cette disposition. En effet, pour qu’un groupe spécial ait à se poser la question de savoir si la détermination faite par une autorité nationale de l’existence d’une menace de dommage grave repose sur une interprétation juridique « admissible », encore faut-il qu’il ait préalablement constaté que

45

Rapport de l’Organe d’appel, par. 132.

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Mexico – Corn Syrup

2. Appellate Body’s self-limitations There is a growing trend in the reports of the Appellate Body, keeping pace with the development of the case law. It is the self-limitations that it can set itself in its reasoning. Even though the distinction between decisions of principle and decisions on facts is not formally reproduced in the WTO, the Appellate Body has developed certain mechanisms that resemble them, the goal being more precisely to limit the ambit of its decisions. This self-limitation is today a manifest sign of its authority and proves that the WTO is beginning to build up real case law 46 . In this case it is shown both by the Appellate Body’s refusal to judge a question of wider interpretation and by its desire to point out what it will not pass judgement on.

Refusal to make general interpretations

In the spirit of the report on United States – Wool Shirts and Blouses, the Appellate Body refused to pass judgement on an issue of more general interpretation raised by the parties and third party 47 . In its view, it was not essential to examine the various interpretations in the light of the phrase “present proceedings” as set forth in Article 22:5 of the DSU in order to judge the issue raised in the case. This is because although the Appellate Body’s allowed some creative leeway- albeit limited by the Vienna Convention – it must focus on the specific resolution of the dispute and deal with the truly indispensable allegations in order to arrive at a positive solution to the dispute. It must in no case give leverage to develop law, be it WTO law or international law. The Appellate Body thus clearly marks its wish to avoid becoming a legislator, even where the parties in the dispute appear to want that.

46

The case law envisaged here corresponds to the product of case law, that is, the principles and rules laid down by the Appellate Body. 47 See, first, Mexico’s submission as appellant, para. 12 and the European Communities’submission as third party, para. 16, and second, the United States’submission as appelant, para. 26.

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l’établissement et l’évaluation des faits par l’autorité étayaient cette détermination. Or, ce n’était pas le cas dans cette affaire. 2. L’autolimitation pratiquée par l’Organe d’appel Il est un phénomène qui a pris une place croissante au sein des rapports de l’Organe d’appel, en même temps que s’est développé le processus jurisprudentiel au sein du mécanisme. C’est l’autolimitation à laquelle il peut se livrer dans ses raisonnements. En effet, même si la distinction entre décisions de principe et décisions d’espèce n’est pas formellement reprise au sein de l’OMC, l’Organe d’appel a développé certains mécanismes qui s’en rapprochent, l’objectif étant plus précisément d’encadrer la portée de ses décisions. Cette autolimitation constitue aujourd’hui une marque manifeste de l’autorité de ses constatations et atteste de l’existence d’un véritable droit jurisprudentiel au sein de l’OMC 46. Elle s’illustre en l’espèce à la fois par le refus de l’Organe d’appel de se prononcer sur une question d’interprétation plus large, mais également par son souci de préciser ce sur quoi il ne se prononce pas. Refus des interprétations générales Dans l’esprit du rapport Etats-Unis – Chemises, chemisiers et blouses, l’Organe d’appel a refusé de se prononcer sur une question d’interprétation plus générale soulevée par les participants et le participant tiers 47. Selon lui, il n’est pas indispensable d’examiner les différentes interprétations défendues vis-à-vis du sens à attribuer au membre de phrase « présentes procédures » figurant à l’article 21:5 du Mémorandum d’accord pour se prononcer sur la question soulevée en l’espèce. En effet, la dose d’inventivité qu’emporte la tâche de l’Organe d’appel, même si la référence à la Convention de Vienne en limite la discrétion, doit rester centrée sur le règlement spécifique du litige et sur le traitement des allégations réellement indispensables pour apporter une solution positive au différend. Elle ne doit en aucune manière faire office de levier pour le développement du droit, qu’il soit de l’OMC ou international. L’Organe d’appel marque ainsi clairement sa volonté de ne pas se transformer en co-législateur, et ce, même lorsque les parties au différend semblent en faire la demande. 46

Le droit jurisprudentiel envisagé ici correspond au produit de la jurisprudence, à savoir les principes et les règles dégagés par l’Organe d’appel. 47 Voir, d’une part, la communication du Mexique en tant qu’appelant, par. 12 et la communication des Communautés européennes en tant que participant tiers, par. 16, et d’autre part, la communication des Etats-Unis en tant qu’appelant, par. 26.

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The Case-Law of the WTO

Precision of findings

Although the Appellate Body makes it clear in its reports that it cannot interpret WTO agreements, thus wielding lawmaking power that could lead it to replace States in laying down abstract and general rules, it does have authority in case law. Its power to set precedents is considerable, although it differs from the authentic interpretation in the sense that the Appellate Body does not formally create the rule or principle. It is precisely to distinguish between these two powers, which in some ways resemble each other, that the Appellate Body takes the trouble to clarify its self -limitation, expressly detailing the scope of its findings or conclusions and indicating what it will not judge. In this case, it was the three other requirements governing requests to set up a Panel set forth in Article 6:2 of the DSU that the Appellate Body refused to examine and interpret, its analysis bearing solely on the nature of Members’ obligation to indicate whether consultations had taken place 48 . Similarly, the Appellate Body indicated that it would “not decide” 49 whether the general obligations set forth in the DSU in respect of prior consultations were applicable to appeals under Article 21:5 of the DSU. This was an efficient way to show the concrete nature of the finding or the solution, thus avoiding general “over-interpretation” in findings when interpreting a provision.

3. The clarity of the dispute settlement mechanism

All the players in a dispute and its settlement are required to ensure the clarity of the mechanism.

First of all, the Appellate Body may be led to explain the findings of the Panel itself, when those findings are not clear enough. This is fundamental in clarifying the reasoning to the parties and thus persuading them that the Panel’s position is well-founded. In this case, the Appellate Body noted that, contrary to what Mexico believed, “in our view, the Panel was not suggesting, in this sentence, that SECOFI's interpretation of the applicable legal provisions was

48 49

Appellate Body Report, para. 69. Appellate Body Report, para. 65.

La jurisprudence de l’OMC

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Précision des constatations Si l’Organe d’appel a affirmé au sein de ses rapports qu’il ne peut interpréter les Accords de l’OMC, et employer de la sorte un pouvoir normatif qui pourrait l’amener à se substituer aux Etats en édictant des normes abstraites et générales, il dispose en revanche de la faculté d’exercer un pouvoir jurisprudentiel. En vertu de celui-ci, et bien qu’il se différencie de l’interprétation authentique au sens où l’Organe d’appel ne crée pas formellement la règle ou le principe, il bénéficie d’un pouvoir prétorien très important. Et c’est justement pour marquer cette différence entre ces deux pouvoirs – qui peuvent par certains côtés se ressembler – que l’Organe d’appel prend la peine d’expliciter son autolimitation en détaillant expressément la portée de ses constatations ou conclusions, en précisant ce sur quoi il ne se prononce pas. En l’espèce, ce sont les trois autres exigences relatives aux demandes d’établissement d’un groupe spécial énoncées à l’article 6:2 du Mémorandum d’accord que l’Organe d’appel a refusé d’examiner et d’interpréter, l’analyse portant sur la seule nature de l’obligation qui impose aux Membres d’indiquer si des consultations ont eu lieu 48. Il en est sensiblement de même lorsque l’Organe d’appel a indiqué que la question de savoir si les obligations de nature générale énoncées dans le Mémorandum d’accord concernant les consultations préalables étaient applicables aux recours au titre de l’article 21:5 du Mémorandum d’accord est « une question sur laquelle nous ne nous prononçons pas » 49. C’est là une manière efficace de témoigner du caractère in concreto de la constatation énoncée ou de la solution retenue, et d’éviter ainsi les « surinterprétations » généralisantes de constatations liées à l’interprétation d’une disposition. 3. La clarté du mécanisme de règlement des différends Assurer la clarté du mécanisme est une exigence qui s’impose à l’ensemble des acteurs participant au différend et à sa résolution. D’abord, l’Organe d’appel peut être amené à expliciter lui-même les constatations du Groupe spécial lorsqu’elles ne sont pas suffisamment claires. C’est là un exercice qui se révèle fondamental pour clarifier le raisonnement à l’égard des parties, et les « persuader » ainsi du bien-fondé de la position du Groupe spécial. On en trouve l’illustration dans la présente affaire lorsque l’Organe d’appel précise que, à l’inverse de ce que pensait le Mexique, « à notre avis, le Groupe spécial ne donnait pas à entendre, dans cette phrase, que 48 49

Rapport de l’Organe d’appel, par. 69. Rapport de l’Organe d’appel, par. 65.

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Mexico – Corn Syrup

‘permissible’” 50 . However, the clarifications of the Appellate Body are without prejudice to the substantive reasoning of the Panel, even where “the Panel Report might not reflect an exemplary degree of clarity in all respects” 51 ; on condition, however, that the findings in question are “loyally” 52 interpreted as fulfilling the conditions of their acceptance 53 . Moreover, the obligation to be clear is also imposed on the parties to the dispute themselves. In this regard the Appellate Body does not hesitate to condemn the abstruse nature of the claim where it is not explicit enough. In this case, it noted that the procedural errors alleged by Mexico “that it is unclear whether Mexico contends that the Panel should have ruled on a single issue (…), or (…) on three distinct issues” 54 . However, where there is doubt, it is the hypothesis of three questions that the Appellate Body chose. It may seem surprising that the Board of Appeal did not sanction the party that in fact did not clearly distinguish whether it was asking a question based on two arguments or whether the two arguments were questions, not least in view of the different treatment of allegations and arguments 55 . However, it must not be forgotten that this case had arrived at the last stage of dispute settlement; and in this regard, the procedural rules might be changed 56 . It is always better to do too much, especially where there is no other possibility of subsequent intervention. 4. “Basic rationale” for the decision The main purpose of the reason for the decision is to guarantee equal treatment to both parties in the dispute, but it also has wider implications in that it adds to Members’ knowledge.

50

Appellate Body Report, para. 131. Appellate Body Report, para. 117. 52 Idem. 53 In this case, the presentation of the explanations and indispensable basic grounds for its reasoning 54 Appellate Body Report, para. 51. 55 On this point, see V. Tomkiewicz, L’Organe d’appel de l’OMC, Doctoral thesis, Université Panthéon-Sorbonne (Paris I), June 2004, pp. 74-76. 56 Moreover, the differentiation between allegations and arguments mostly concerns the degree of precision required for each in the request to set up a Panel. 51

Mexique – Sirop de maïs

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l'interprétation par le SECOFI des dispositions légales applicables était ‘admissible’ » 50. Pour autant, ces clarifications qui peuvent être apportées par l’Organe d’appel ne portent pas préjudice au fond du raisonnement du Groupe spécial, même lorsque « cette partie du rapport du Groupe spécial n'est peut-être pas un modèle de clarté à tous égards » 51 ; à condition néanmoins que les constatations en cause puissent être « loyalement » 52 interprétées comme remplissant les conditions nécessaires à leur acceptation 53. Ensuite, l’obligation de clarté s’impose aux parties au différend ellesmêmes. À ce titre, l’Organe d’appel n’hésite pas à stigmatiser le caractère abscons de la demande présentée lorsqu’elle n’est pas suffisamment explicite. En l’espèce, concernant les vices de procédure allégués par le Mexique, il a ainsi relevé « [n]ous observons, à cet égard, qu'on ne sait pas très bien si le Mexique prétend que le Groupe spécial aurait dû se prononcer sur une seule question […] ; ou si le Mexique prétend que le Groupe spécial aurait dû se prononcer sur trois questions distinctes » 54. Mais, dans le doute, c’est l’hypothèse des trois questions qui a été choisie par l’Organe d’appel. Que la partie qui n’a finalement pas clairement distingué si elle émettait une question appuyée par deux arguments, ou si ces deux derniers devaient être considérés comme des questions, n’ait pas été sanctionnée par l’Organe d’appel peut surprendre, notamment eu égard à la différence de régime entre allégations et arguments 55. Mais il ne faut pas oublier que l’on se situe en l’espèce au dernier stade du règlement du différend ; et qu’à ce titre, les règles de procédure peuvent subir certains aménagements 56. Mieux vaut donc toujours en faire plus que trop peu, surtout lorsqu’il n’existe pas d’autre possibilité d’intervention ultérieure. 4. « Justifications fondamentales » et motivation de la décision Si la motivation de la décision a pour principal objectif de garantir l’équité des parties au différend, elle possède également des implications plus vastes en favorisant l’instruction des Membres. 50

Rapport de l’Organe d’appel, par. 131. Rapport de l’Organe d’appel, par. 117. 52 Idem. 53 En l’espèce, l’exposition des explications et raisons fondamentales indispensables pour fonder son raisonnement. 54 Rapport de l’Organe d’appel, par. 51. 55 Sur ce point, voir V. Tomkiewicz, L’Organe d’appel de l’OMC, Thèse de doctorat, Université Panthéon-Sorbonne (Paris I), juin 2004, pp. 74-76. 56 Au surplus, la différence de régime entre allégations et arguments concerne pour l’essentiel le degré de précision que chacun doit présenter dans la demande d’établissement de groupe spécial. 51

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The Case-Law of the WTO

Give grounds so as to guarantee equal treatment of parties

Article 12:7 of the DSU which obliges Panels to give the “basic rationale” for their findings and conclusions, merely sets a minimum standard as regards grounds; therefore it does not necessarily oblige Panels to explain their findings and recommendations minutely 57 . Because it is not “either possible or desirable to determine, in the abstract, the minimum standard of reasoning that will constitute a ‘basic rationale’ for the findings and recommendations made by a panel”, the approach must therefore be on a case by case basis 58 . That being said, this approach remains focused on one goal above all: to guarantee transparency and equal treatment to the parties.

Thus, the Appellate Body held that “the duty of panels under Article 12.7 of the DSU to provide a ‘basic rationale’ reflects and conforms with the principles of fundamental fairness and due process that underlie and inform the provisions of the DSU” 59 . It is this desire for transparency and equal treatment of the parties that must lead the Panel to give the essential grounds for its findings and recommendations 60 .

Guided by the desire for transparency and equal treatment of the parties, the Appellate Body’s approach to grounds was less rigorous than that of other judicial bodies where the absence of certain formal recommendations may quite simply lead to questioning of decisions the legality of which is nevertheless beyond reproach. Moreover, the basic rationale must be clearly distinguished from the reasoning, and the fact that the Appellate Body does not approve them will not jeopardise their validity where they are properly presented in the report. However, in this case, although the Appellate Body held that “the Panel's finding under Article 3.1 of the Anti-Dumping Agreement would have been better supported by a direct quotation from or, at least, an explicit reference to, the relevant reasoning set out in the original panel report” 61 , this did not cause the findings to be dismissed. Because it was the implementation stage, the Appellate Body considered that “the circumstances of the case” could justify the behaviour of the Panel. On the other hand, had that attitude been adopted in 57

Appellate Body Report, para. 109. Appellate Body Report, para. 108. 59 Appellate Body Report, para. 107. 60 Appellate Body Report, para. 126. 61 Appellate Body Report, para. 126. 58

La jurisprudence de l’OMC

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Justifier pour garantir l’équité des parties L’article 12:7 du Mémorandum d’accord qui impose aux groupes spéciaux d’exposer les « justifications fondamentales » de leurs constatations et conclusions ne fait qu’établir un critère minimal en matière de motivation ; par conséquent, il n’oblige pas nécessairement les groupes spéciaux à expliquer minutieusement les raisons de leurs constatations et recommandations 57. Parce qu’il n’est pas « souhaitable de déterminer, dans l'abstrait, le critère minimal de raisonnement qui constituerait des ‘justifications fondamentales’ pour les constatations et recommandations formulées par un groupe spécial », l’approche doit donc se faire au cas par cas 58. Pour autant, cette démarche casuelle demeure focalisée vers un objectif primordial : garantir la transparence et l’équité pour les parties. Ainsi, l’Organe d’appel a jugé que « le devoir qu'ont les groupes spéciaux aux termes de l'article 12:7 du Mémorandum d'accord de fournir des ‘justifications fondamentales’ répond aux principes d'équité fondamentale et de régularité de la procédure qui sous-tendent et éclairent les dispositions du Mémorandum d'accord et s'accorde avec ces principes » 59. Et c’est encore ce souci de transparence et d’équité pour les parties qui doit pousser le Groupe spécial à exposer la justification essentielle de ses constatations et recommandations 60. Guidée par un souci de transparence et d’équité à l’égard des parties, l’approche adoptée par l’Organe d’appel à l’égard de la motivation est moins rigoureuse que celle d’autres systèmes juridiques où l’absence de certaines prescriptions formelles peut conduire à la remise en cause pure et simple de décisions dont la légalité est pourtant exempte de tout reproche. Au surplus, les justifications fondamentales doivent être nettement distinguées du raisonnement, le fait pour l’Organe d’appel de ne pas l’approuver ne portant généralement pas atteinte à la validité des justifications dès lors qu’elles sont correctement exposées dans le rapport. En l’espèce néanmoins, et bien que l’Organe d’appel ait jugé « que la constatation du Groupe spécial au titre de l'article 3.1 de l'Accord antidumping aurait été mieux étayée par une citation textuelle des motifs pertinents exposés dans le rapport du Groupe spécial initial ou, à tout le moins, par une référence explicite à ces motifs » 61, cette considération n’a pas entraîné d’infirmation des constatations. Parce que l’on se situe au stade de la mise en œuvre, l’Organe d’appel a considéré que « ces circonstances propres à 57

Rapport de l’Organe d’appel, par. 109. Rapport de l’Organe d’appel, par. 108. 59 Rapport de l’Organe d’appel, par. 107. 60 Rapport de l’Organe d’appel, par. 126. 61 Rapport de l’Organe d’appel, par. 126. 58

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Mexico – Corn Syrup

the initial phase, it would probably have been censured, since the Appellate Body had already shown that it could sanction a Panel that did not give sufficient grounds for its conclusion 62 .

The approach taken by the Appellate Body on this point complies perfectly with Article 12:2 of the DSU, which provides that “the procedure of the Panels should be sufficiently flexible to allow Panels to produce high quality reports, while not unduly delaying the panels’ work”. In the WTO, where Panels are given relatively short delays for rendering their decisions, it was judicious not to have chosen too constraining a recommendation in respect of grounds, so that the quality of the reasoning in first instance on points that might require more time (even though they do not lead to more efficacy in resolving the dispute) is not altered 63 . A procedure that could be considered as relatively flexible as regards Panels is not antinomous with giving the parties certain guarantees that they might aspire to when filing their claims, not least the guarantee of a swift procedure.

Justifying in order to instruct

Notwithstanding its contribution to the procedural guarantees to the parties in a dispute, it is essential to give grounds for a decision if only because they give information likely to make the decision more legitimate. The Appellate Body’s indeed particularly attached to this purpose because it allows two goals to be attained. Not only do they help the party to “understand the nature of its obligations and to make informed decisions about: (i) what must be done in order to implement the eventual rulings and recommendations made by the DSB; and (ii) whether and what to appeal” 64 , but they also allow, more generally, the other WTO Members to understand “the nature and scope of the

62 Thus, in Canada – Autos, the Appellate Body dismissed one of the Panel’s findings because “the Panel merely asserted its conclusion, without explaining how or why it came to its conclusion”, and “this is not good enough” (para. 166). 63 The disputes filed under the Antidumping Agrement or the SPS Agreement, among others, require examination of particularly complex facts. 64 Appellate Body Report, para. 107.

Mexique – Sirop de maïs

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l’affaire » pouvaient justifier la conduite du Groupe spécial. En revanche, si la même attitude était adoptée lors de la phase initiale, il y a de grandes chances que la censure interviendrait, l’Organe d’appel ayant déjà prouvé qu’il pouvait sanctionner un groupe spécial qui n’aurait pas suffisamment motivé sa conclusion 62. L’approche retenue par l’Organe d’appel sur ce point est en parfaite adéquation avec un autre article du Mémorandum d’accord, l’article 12:2, qui énonce que « la procédure des groupes spéciaux devrait offrir une flexibilité suffisante pour que les rapports des groupes soient de haute qualité, sans toutefois retarder indûment les travaux des groupes ». Dans le cadre de l’OMC, où les groupes spéciaux sont soumis à des délais relativement courts pour rendre leur décision, il est judicieux de ne pas avoir retenu une prescription trop pesante en matière de motivation afin ne pas altérer la qualité des raisonnements rendus en première instance sur des points qui pourraient éventuellement nécessiter une implication en temps plus conséquente sans pour autant accroître l’efficacité de la résolution du litige 63. Il n’existe pas forcément d’antinomie entre une procédure qui pourrait être considérée comme relativement flexible à l’égard des groupes spéciaux et l’octroi aux parties de certaines garanties auxquelles elles peuvent aspirer en soumettant leur différend, en particulier celle tenant à la célérité de la procédure. Justifier pour instruire Nonobstant son apport aux garanties procédurales des parties au différend, la motivation des décisions s’impose ne serait-ce que parce qu’elle permet une pédagogie de la décision propre à asseoir la légitimité de l’acte. L’Organe d’appel est d’ailleurs particulièrement attaché à cette pédagogie en raison du double objectif qu’elle permet d’atteindre. En effet, cette obligation aide non seulement la partie à « à comprendre la nature de ses obligations et à prendre des décisions éclairées en ce qui concerne : i) ce qu'il doit faire afin de mettre en œuvre les décisions et recommandations éventuellement formulées par l'ORD ; et ii) l'opportunité de faire appel et les chefs d'appel » 64, mais elle permet également, de manière plus générale, « aux autres Membres de l'OMC de mieux comprendre la nature et la portée des droits et des obligations qui

62 Ainsi, dans l’affaire Canada – Autos, l’Organe d’appel a infirmé une des constatations du Groupe spécial car « il s’est contenté de tirer sa conclusion, sans expliquer comment ni pourquoi il en était arrivé à cette conclusion », or « cela n’est pas suffisant » (par. 166). 63 On peut penser ici notamment aux différends soumis au titre de l’Accord antidumping ou de l’Accord SPS, qui nécessitent souvent l’examen de faits particulièrement complexes. 64 Rapport de l’Organe d’appel, par. 107.

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The Case-Law of the WTO

rights and obligations in the covered agreements” 65 . Therefore, dispute settlement in a case is not the sole objective: the solution given and the reasoning for it can also play a preventive role with regard to other Members. The latter may find them of great use when they are envisaging a measure or adopting a policy that might already have been the subject of a dispute. However, this approach is far from being unanimously accepted. Thus, for the United States, “preventing disputes” is at most a subsidiary function of the DSU 66 .

5. The relation between the initial and implementation phases

Although the dispute dealt with in the course of an appeal under Article 21.5 may be sufficiently like the initial dispute for connections to be made between the reports 67 , they nevertheless remain distinct.

Although the binding nature of the decisions is not expressly mentioned, this report clearly indicates that an appeal under Article 21:5 must not be an opportunity to review what was decided in the first phase of the procedure. As the Appellate Body noted in its report United States – Shrimp (Article 21:5 – Malaysia) 68 , the fact that the measure examined in the initial phase is different from that examined in the implementation phase, the dispute in question must be considered as finally settled 69 . Other later cases also confirmed this point 70 . Recourse to Article 21:5 is not therefore merely an extra 65

Idem. In United States – Wool Shirts and Blouses, the United States alleged in appeal that, among others, the basic function of the dispute settlement mechanism was to settle the dispute by obtaining the withrdrawal of the measure not in compliance with the WTO rules, not to give interpretations or opinions on any particular point (see Appellate Body Report, p. 9). 67 The grounds set forth in the previous reports of Panels or the Appellate Body – “provided that such reasoning is quoted or, at a minimum, incorporated by reference” (para. 109) – may constitute the “basic grounds” for the Panel’s report. Even more clearly so in the implementation stage. This was also clear from the Appellate Body Report in United States – Shrimp (Article 21:5 – Malaysia) in which the Panel’s choice to rely in several instances upon the Appellate Body Report in the initial phase was praised (see Appellate Body Report, para. 107). 68 Appellate Body Report, United States – Shrimp (Article 21:5 – Malaysia), para. 97. 69 Appellate Body Report, para. 79. 70 See for example the Appellate Body Report, European Communities – Bed Linen (Article 21:5 – India) in which the Appellate Body considered that India’s allegation was inadmissible since the ORD had adopted the Panel Report (voir le Appellate Body Report, para. 92 et 93). 66

La jurisprudence de l’OMC

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résultent des accords visés » 65. Donc, le règlement du différend de l’espèce n’est pas l’unique objectif ; la solution qu’il apporte et les raisonnements qui l’accompagnent peuvent également jouer un rôle préventif auprès des autres Membres. Ces derniers peuvent y trouver des indications précieuses lorsqu’ils envisagent de mettre en place une mesure ou d’adopter une politique qui aurait déjà fait l’objet d’un litige. Cette approche est toutefois loin de faire l’unanimité. Ainsi, pour les Etats-Unis, « prévenir les différends » relève tout au plus d’une fonction subsidiaire du Mémorandum d’accord 66. 5. Le rapport entre la phase initiale et la phase de mise en œuvre Si le différend traité dans le cadre d’un recours à l’article 21:5 présente suffisamment de similitudes avec le différend initial pour que soient justifiés des rapprochements entre les rapports 67, les deux restent en revanche distincts. Bien que l’autorité de la chose jugée ne soit pas expressément évoquée, il apparaît clairement dans ce rapport qu’un recours au titre de l’article 21:5 ne doit pas être l’occasion de revenir sur ce qui a pu être jugé dans la première phase de la procédure. En effet, et comme l’Organe d’appel l’avait déjà relevé dans le rapport Etats-Unis – Crevettes (Article 21:5 – Malaisie) 68, parce que la mesure qui est examinée dans la phase initiale est différente de celle examinée au titre de la mise en œuvre, le différend qui y est attaché doit donc être considéré comme ayant été définitivement réglé 69. D’autres affaires ultérieures ont également confirmé ce point 70. Le recours à l’article 21:5 ne constitue donc 65

Idem. Dans l’affaire Etats-Unis – Chemises, chemisiers et blouses, les Etats-Unis ont notamment allégué en appel que la fonction première du mécanisme de règlement des différends est de régler le différend en obtenant le retrait de la mesure incompatible avec les règles de l’OMC, et non de donner des interprétations ou d’émettre des avis sur un point quelconque (voir le Rapport de l’Organe d’appel, p. 9). 67 En effet, les motifs qui sont exposés dans des rapports antérieurs de groupes spéciaux ou de l’Organe d’appel – « pourvu que ces motifs soient cités ou, à tout le moins, incorporés par renvoi » (par. 109) – peuvent tout à fait constituer les « justifications fondamentales » nécessaires pour fonder le rapport du Groupe spécial. Et de façon encore plus manifeste lorsqu’on se situe au niveau de la phase de mise en œuvre. C’est également ce qui ressort du rapport de l’Organe d’appel Etats-Unis – Crevettes (Article 21:5 – Malaisie) dans lequel a été salué le choix Groupe spécial de s’appuyer à plusieurs reprises sur le rapport de l’Organe d’appel de la phase initiale (voir le Rapport de l’Organe d’appel, par. 107). 68 Rapport de l’Organe d’appel, Etats-Unis – Crevettes (Article 21:5 – Malaisie), par. 97. 69 Rapport de l’Organe d’appel, par. 79. 70 Voir par exemple le Rapport de l’Organe d’appel, Communautés européennes – Linge de lit (Article 21:5 – Inde) dans lequel l’Organe d’appel a considéré que l’allégation de l’Inde était irrecevable dès lors que l’ORD avait adopté le rapport du Groupe spécial (voir le Rapport de l’Organe d’appel, par. 92 et 93). 66

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Mexico – Corn Syrup

procedure likely to re-ignite the dispute while not leading to final settlement of the dispute. 6. Imperative nature of issues relating to the Panel’s jurisdiction

Insofar as it is essential to the regularity of the procedure, Panels’ jurisdiction is a decisive factor in whether an appeal is admissible. If it is questioned, then it is essential to deal with the issue even if other rules governing exceptions have to be bent, not least that requiring a Member wishing to file an objection “to do so promptly” 71 , on pain of being held to have waived the right to have it examined by the Panel. Allegations of this type may not only be invoked at any time, but also – above all – the Panels may examine them “if necessary, on their own motion – in order to satisfy themselves that they have authority to proceed” 72 . This approach which means that issues concerning Panels’ jurisdiction as not mere “exceptions de procedure” was upheld in later cases, not least in the report United States – Carbon Steel 73 . Thus the imperative nature of the allegations as to the Panel’s jurisdiction made them similar to law and order arguments.

7. Initiation of the procedure and good faith

Although the Panels and the Appellate Body are presumed to be in good faith, it is a principle that really serves to impose certain obligations on the WTO members. Under Article 3:10 of the DSU, “if a dispute arises, all Members will engage in these procedures in good faith in an effort to resolve the dispute”. This recommendation is a concrete manifestation of the principle obliging Members not only to comply with the recommendations of the DSU such as to afford defendants full protection and the opportunity to defend

71

Appellate Body Report, para. 50. Appellate Body Report, Mexico – Corn Syrup (Article 21:5 – United States), para. 36. 73 In this case, although the Appellate Body considered that there was no reason not to agree with the Panel that the United States’ objection had not been made in timely fashion, it added that “certain issues going to the jurisdiction of a panel are so fundamental that they may be considered at any stage in a proceeding” (Appellate Body Report, WT/DS213/AB/R, para. 123). Consequently the Panel may be perfectly right in proceeding to examine its mandate and ascertain its jurisdiction over this issue even though the minimum conditions for admissibility of the question may not be present. 72

Mexique – Sirop de maïs

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pas une simple procédure additionnelle susceptible de nourrir à nouveau le contentieux sans pour autant favoriser le règlement définitif du litige. 6. Caractère impératif des questions de compétence du Groupe spécial Dans la mesure où elle fonde la régularité de la procédure, la compétence des groupes spéciaux constitue un facteur déterminant dans la recevabilité du recours. Sa mise en cause peut par conséquent revêtir un caractère impérieux qui justifie éventuellement une entorse aux autres règles concernant les exceptions de procédure, et notamment au fait qu’un Membre qui souhaite soumettre une objection doit « de le faire rapidement » 71, au risque sinon d’être tenu pour avoir renoncé à son droit de les faire examiner par le Groupe spécial. Les allégations de ce type peuvent être non seulement invoquées à n’importe quel moment, mais surtout les groupes spéciaux peuvent les examiner « – si nécessaire de leur propre chef – afin de s'assurer eux-mêmes qu'ils sont habilités à connaître de l'affaire » 72. Cette approche tendant à ne pas considérer les questions relatives à la compétence des groupes spéciaux comme de simples « exceptions de procédure » a été réaffirmée par la suite, notamment dans le rapport Etats-Unis – Acier au carbone 73. Ainsi, du fait de leur caractère impératif, les allégations relatives à la compétence du Groupe spécial se rapprochent de véritables moyens d’ordre public. 7. Déclenchement de la procédure et bonne foi Si la bonne foi a vocation à s’appliquer aux groupes spéciaux et à l’Organe d’appel, elle tend surtout à imposer certaines obligations aux Membres de l’OMC. En effet, suivant l’article 3:10 du Mémorandum d’accord, « si un différend survient, tous les Membres engageront ces procédures de bonne foi dans un effort visant à régler ce différend ». Cette prescription constitue une manifestation concrète du principe, ce qui impose non seulement aux Membres de respecter les prescriptions du Mémorandum d’accord de façon à assurer aux 71

Rapport de l’Organe d’appel, par. 50. Rapport de l’Organe d’appel, Mexique – Sirop de maïs (article 21:5 – Etats-Unis), par. 36. 73 Dans cette affaire, bien que l’Organe d’appel a considéré qu’il ne voyait aucune raison de ne pas partager l’avis du Groupe spécial selon lequel l’objection des Etats-Unis n’avait pas été soulevée en temps opportun, il a ajouté que « certaines questions touchant à la compétence d’un groupe spécial sont tellement fondamentales qu’elles peuvent être examinées à n’importe quel stade d’une procédure » (Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS213/AB/R, par. 123). En conséquence, le Groupe spécial peut avoir parfaitement raison de passer à l’examen de son mandat et de s’assurer de sa compétence à l’égard de cette question alors même que les conditions minimales de recevabilité de la question peuvent ne pas être réunies. 72

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The Case-Law of the WTO

themselves 74 , but also to “not frivolously set in motion the procedures contemplated in the DSU” 75 . This good faith requirement which covers the entire dispute settlement procedure has been recalled many times by the Appellate Body 76 .

On the other hand, the Member remains sovereign in assessing the situation and in this case it is merely self-limiting. The bodies for dispute settlement must assume the Member’s good faith in filing appeal, since no provision allows them to wonder about the Member’s decision nor to question its judgement at its own behest 77 . There is no pattern of abuse of law designed to combat “juridictionnal harassment” in the WTO.

74 On this question see especially P. Sharjerdi et V. Tomkiewicz, “Le procès équitable dans l’espace normatif de l’OMC”, in H. Ruiz Fabri (dir.), Procès équitable et enchevêtrement des espaces normatifs, Paris, Société de législation comparée, 2003, pp. 276-282. 75 Appellate Body Report, Mexico – Corn Syrup (Article 21:5 – United States), para. 73. 76 See especially the reports of the Appellate Body, Canada – Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft, on the importance of good faith in the duty of a Member party to a dispute to follow up the Panel’s request for it to supply information under Article 13:1 of the DSU (para. 190), or again Thailand – H-beams on the parties’ accuracy in describing the legal grounds for a claim which is merely a manifestation of the principle of good faith (para. 97). 77 Appellate Body Report, para. 74.

La jurisprudence de l’OMC

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défendeurs une protection intégrale et la pleine possibilité de se défendre 74, mais également de « ne pas mettre en branle de manière abusive les procédures envisagées dans le Mémorandum d'accord » 75. Cette obligation de bonne foi qui couvre l’ensemble de la procédure de règlement des différends a été rappelée à maintes reprises par l’Organe d’appel 76. En revanche, le Membre demeure totalement souverain dans l’appréciation de sa situation et il ne peut s’agir en l’occurrence que d’une pure autolimitation. Les organes de règlement des différends doivent présumer la bonne foi du Membre déposant un recours, aucune disposition ne leur permettant de s’interroger sur cette décision du Membre ni de remettre en question son jugement de son propre chef 77. Il n’existe au sein de l’OMC aucune logique d’abus de droit destinée à lutter contre le « harcèlement juridictionnel ».

74

Sur cette question, voir notamment P. Sharjerdi et V. Tomkiewicz, « Le procès équitable dans l’espace normatif de l’OMC », in H. Ruiz Fabri (dir.), Procès équitable et enchevêtrement des espaces normatifs, Paris, Société de législation comparée, 2003, pp. 276-282. 75 Rapport de l’Organe d’appel, Mexique – Sirop de maïs (article 21:5 – Etats-Unis), par. 73. 76 Voir notamment les rapports de l’Organe d’appel, Canada – Mesures visant l’exportation des aéronefs, concernant l’importance de la bonne foi dans le devoir d’un Membre partie à un différend de donner suite à une demande du Groupe spécial visant à ce qu’il fournisse des renseignements au titre de l’article 13:1 du Mémorandum d’accord (par. 190), ou encore Thaïlande – Poutres en H concernant la précision dont doivent faire preuve les parties lorsqu’elles indiquent le fondement juridique de la plainte qui n’est qu’une manifestation du principe de la bonne foi (par. 97). 77 Rapport de l’Organe d’appel, par. 74.

CANADA – PATENT PROTECTION FOR PHARMACEUTICAL PRODUCTS

by

Louis Louembé PhD candidate, University of Paris I (Panthéon-Sorbonne)

CANADA – PROTECTION CONFEREE PAR UN BREVET POUR LES PRODUITS PHARMACEUTIQUES

par

Louis Louembé Doctorant, Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne)

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The Case-Law of the WTO

SYNOPSIS AND REFERENCES OF THE CASE

Synopsis

This case shows the difficulty of applying the provisions of the Agreement on Trade-Related aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS Agreement) in the area of pharmaceutical patents. The TRIPS agreement guarantees the exclusive rights of patent owners to exploit patent products and processes. The European communities contested the implementation of these provisions by Canada. This case was of legal interest for two reasons. Above all, it was the first application of the conditions relating to authorised exceptions under the TRIPS Agreement. Secondly, it allowed harmonisation of national solutions to the problem of reconciling the interests of pharmaceutical patent owners and generic drug producers.

Official source Panel Report: Canada — Patent Protection for Pharmaceutical Products, WT/DS114/R, 7 April 2000, 250 p. Parties Parties before the Panel Complainant: European Communities. Defendant: Canada. Third parties: Australia; Brazil; Cuba; India; Israel; Japan; Poland; Switzerland; Thailand; United States of America. Composition of the Panel Chairman: Robert Hudec; Members: Mihaly Ficsor, Jaime Sepulveda. Bibliography Boval B., “L’accord sur les droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce”, in SFDI, La réorganisation mondiale des échanges (Problèmes juridiques), Paris, Pedone, 1996, pp.131152. Correa M.C., “Développements récents dans le domaine des patents pharmaceutiques : mise en œuvre de l’Accord sur les ADPIC”, RIDE, Numéro spécial : Brevets pharmaceutiques, innovations et santé publique, 2000, Vol. 14, No 1, pp. 23-35. Ethier W.J., “Intellectual property rights and dispute settlement in the WTO”, Journal of International Economic Law, 2004, Vol. 7, No 2 pp. 449-457.

La jurisprudence de l’OMC

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SYNOPSIS ET REFERENCES DE L’AFFAIRE

Synopsis

La présente affaire met en lumière les difficultés d'application des dispositions de l'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (« Accord ADPIC ») dans le domaine des brevets pharmaceutiques. L'Accord ADPIC garantit aux titulaires de brevets une exclusivité des droits d'exploitation du produit ou du procédé breveté. La mise en œuvre de ces dispositions par le Canada était contestée par les Communautés européennes. Cette affaire présentait un double intérêt juridique. Elle donnait la première occasion d’application des conditions relatives aux exceptions autorisées par l'Accord ADPIC. Elle permettait en second lieu d’harmoniser les solutions nationales au problème d'articulation des intérêts des titulaires de brevets pharmaceutiques et des producteurs de médicaments génériques.

Mode officiel de citation Rapport du Groupe spécial : Canada – Protection conférée par un brevet pour les produits pharmaceutiques, WT/DS114/R, 7 avril 2000, 250 p. Parties Parties devant le Groupe spécial Plaignant : Communautés européennes Défendeur : Canada Tierces parties : Australie ; Brésil ; Cuba ; Inde ; Israël ; Japon ; Pologne ; Suisse ; Thaïlande ; Etats-Unis. Composition du Groupe spécial Président : Robert Hudec ; Membres : Mihaly Ficsor, Jaime Sepulveda. Références bibliographiques Boval B., « L’accord sur les droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce », in La réorganisation mondiale des échanges (Problèmes juridiques), Paris, Pedone, 1996, pp. 131-152. Correa M.C., « Développements récents dans le domaine des brevets pharmaceutiques : mise en œuvre de l’Accord sur les ADPIC », RIDE, Numéro spécial : Brevets pharmaceutiques, innovations et santé publique, 2000, vol. 14, n° 1, pp. 23-35. Ethier W.J., « Intellectual property rights and dispute settlement in the WTO », Journal of International Economic Law, 2004, vol. 7, n° 2, pp. 449-457.

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Canada – Pharmaceutical Patents

Galloux J.C., “L’articulation des systèmes de patents et de santé publique”, RIDE., Numéro spécial : Brevets pharmaceutiques, innovations et santé publique, 2000, Vol. 14, No 1, pp. 147159. Geuze M., Wager V, “WTO dispute settlement practice relating to the TRIPS agreement”, Journal of International Economic Law, 1999, Vol. 2, No 2, pp. 347-384. Larrieu J., Houin G., “Médicament générique et propriété industrielle”, RIDE, Numéro spécial : Brevets pharmaceutiques, innovations et santé publique, 2000, Vol. 14, No 1, pp. 173-185. Otten A., “Les patents couvrant les produits pharmaceutiques et l’Accord sur les ADPIC”, RIDE, Numéro spécial : Brevets pharmaceutiques, innovations et santé publique, 2000, Vol. 14, No 1, pp. 161-165. Poillot Peruzzetto S., “L’apport du droit communautaire aux problèmes posés par le médicament générique”, RIDE, Numéro spécial : Brevets pharmaceutiques, innovations et santé publique, 2000, Vol. 14, No 1, pp. 187-196. Ruiz Fabri H., “Chronique du règlement des différends de l’OMC, 2000”, JDI, 2001, Vol. 128, pp. 909-912. Areas affected by the decision Implementation of the TRIPS Agreement – Patents – Exceptions to exclusive rights – Term of protection. Relevant articles of the GATT or other agreements Articles 27.1, 28.1, 30 and 33 of the TRIPS Agreement.

Canada – Brevets pour produits pharmaceutiques

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Galloux J.C., « L’articulation des systèmes de brevets et de santé publique », RIDE, Numéro spécial : Brevets pharmaceutiques, innovations et santé publique, 2000, vol. 14, n° 1, pp. 147159. Geuze M., Wager W., « WTO dispute settlement practice relating to the TRIPS agreement », Journal of International Economic Law, 1999, vol. 2, n° 2, pp. 347-384. Larrieu J., Houin G., « Médicament générique et propriété industrielle », RIDE, Numéro spécial : Brevets pharmaceutiques, innovations et santé publique, 2000, vol. 14, n° 1, pp. 173-185. Otten A., « Les brevets couvrant les produits pharmaceutiques et l’Accord sur les ADPIC », RIDE, Numéro spécial : Brevets pharmaceutiques, innovations et santé publique, 2000, vol. 14, n° 1, pp. 161-165. Poillot Peruzzetto S., « L’apport du droit communautaire aux problèmes posés par le médicament générique », RIDE, Numéro spécial : Brevets pharmaceutiques, innovations et santé publique, 2000, vol. 14, n° 1, pp. 187-196. Ruiz Fabri H., « Chronique du règlement des différends de l’OMC, 2000 », JDI, 2001, vol. 128, pp. 909-912. Domaines concernés par la décision Mise en œuvre de l’Accord ADPIC – Brevets – Exceptions aux droits exclusifs – Durée de protection. Articles du GATT ou autres accords invoqués Articles 27:1, 28:1, 30, 33 de l’Accord ADPIC.

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I. THE FACTS OF THE CASE

The Canadian law adopted on 15 January 1993 laid down two sorts of exception to the rights of patent owners. The first authorized third parties to exploit patented products to the limited extent necessary to seek regulatory marketing approval for the product (Article 55.2.1). The second exception was more controversial, since it allowed third parties to prepare market entry for the patented product by authorising production for stockpiling purposes during the last six months of validity of the patent (Article 55.2.2). The European communities (“EC”) considered that these measures were contrary to the exclusive rights of pharmaceutical patent owners and thus violated the TRIPS Agreement. They initially sought the opening of consultations with the Canadian Government. After months of fruitless consultations, the EC requested the establishment of a Panel in November 1998, which was set up on 9 February 1999. The WTO Director-General determined its composition in the absence of the agreement between the parties. The sensitivity of this case was underscored by the participation of eleven State Members as third parties.

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I. FAITS A L’ORIGINE DU DIFFEREND

La loi canadienne du 15 janvier 1993 posait deux types d’exception aux droits des titulaires de brevets. La première autorisait les tiers à accomplir certains actes d'exploitation du brevet aux fins de constitution d'un dossier d'autorisation de commercialisation du produit obtenu (article 55.2.1). La deuxième exception était plus novatrice dans la mesure où elle permettait aux tiers de préparer leur entrée sur le marché du produit breveté en en autorisant la fabrication aux fins de stockage durant les six derniers mois de validité du brevet (article 55.2.2). Les Communautés européennes (« CE ») considéraient que ces mesures remettaient en cause les droits exclusifs des titulaires de brevets pharmaceutiques et constituaient une violation de l'Accord ADPIC. Elles ont alors sollicité l'ouverture de consultations avec l'Etat canadien. Après des mois de consultations infructueuses, les CE ont demandé en novembre 1998 l’établissement d'un groupe spécial. Celui-ci fut établi le 1er février 1999 et sa composition déterminée par le Directeur général de l'OMC en absence d'accord entre les parties. La présence de onze Etats membres, à titre de tierces parties, souligne toute la sensibilité de cette affaire.

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II. THE REQUESTS BY THE PARTIES

1. The European communities (complainants) The EC requested that a Panel be set up with the aim of confirming that the Canadian law was incompatible with the provisions of Articles 27.1, 28.1 and 33 of the TRIPS Agreement. The stockpiling exception was attacked on the basis of the three abovementioned Articles. Article 28.1 of the TRIPS Agreement provides that patent owners have the exclusive right to exploit a patented product or process. The EC argued that the Canadian legislation was incompatible with this provision since it authorized third parties to conduct exploitation activity during the six-month period preceding expiration of the patent term, except for sale to distributors or final consumers. The EC contested this capacity to produce and stock patented pharmaceutical products for the purpose of sale immediately after expiry of the patent term. The EC alleged that the capacity to exploit a patented product during the six-month period before expiry of the patent reduced the term of protection. Consequently, the Canadian law was incompatible with Article 33 of the TRIPS Agreement, which requires a minimum protection period of 20 years dating from the patent application.

Finally, the validity of the stockpiling exception was contested on the basis of Article 27.1. This provision, relating to the definition of patentable objects, provides that “patent rights [are] enjoyable without discrimination as to […] the field of technology”. The EC recognized that the pertinent Canadian provision did not expressly cover pharmaceutical patents, since it applied to all “cases where a federal, provincial or foreign law […] regulates the production, construction, use or sale of a product”. However, they noted that when read with another provision, the “Manufacturing and Stockpiling of Patented Medicines Regulations”, this provision led to less favourable treatment for the owners of pharmaceutical patents. The validity of the regulatory exception was only contested on the basis of Articles 27.1 and 28.1. As regards Article 28.1, slightly different arguments were used. The contested provision authorized third parties to undertake all action necessary to obtain regulatory marketing approval (“MA”) for the

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II. OBJETS DES DEMANDES DES PARTIES

1. Les Communautés européennes (demandeurs) Les CE ont demandé l’établissement du Groupe spécial avec l’objectif de faire constater que la loi canadienne n’était pas conforme aux prescriptions des articles 27:1, 28:1 et 33 de l’Accord ADPIC. L’exception pour le stockage était incriminée sur le fondement des trois textes précités. L’article 28:1 de l’Accord ADPIC reconnaît aux titulaires de brevets des droits exclusifs d’exploitation du produit ou du procédé breveté. Les CE soutenaient que la législation canadienne était incompatible avec ce texte dans la mesure où elle autorise tous les tiers à accomplir dans une période de six mois précédant immédiatement l’expiration du brevet tous les actes d’exploitation, à l’exception de la vente au distributeur ou au consommateur final. Les CE mettaient en cause cette possibilité de produire et de stocker des produits pharmaceutiques brevetés destinés à être vendus à l’expiration du brevet. Les CE alléguaient que cette possibilité d’exploiter le produit ou le procédé breveté pendant une période de six mois avant l’expiration du brevet réduisait la durée de protection dudit brevet. Par conséquent, la loi canadienne n’était pas conforme à l’article 33 de l’Accord ADPIC, qui impose une protection d’une durée minimale de 20 ans à compter de la demande de brevet. Enfin la validité de l’exception pour le stockage était contestée sur le fondement de l’article 27:1. Ce texte relatif à la définition de l’objet brevetable, ajoute qu’ « il sera possible de jouir de droits de brevets sans discrimination quant au domaine technologique ». Les CE reconnaissaient que la disposition de la loi canadienne concernée ne visait pas expressément les brevets pharmaceutiques, car elle s’applique à tous « les cas où […] une loi fédérale, provinciale ou étrangère […] réglemente la fabrication, la construction, l’utilisation ou la vente d’un produit ». Toutefois, elles précisaient que la lecture de cette disposition à la lumière d’un autre texte, le « Règlement sur la production et l’emmagasinage de médicaments », mettait en relief un traitement moins favorable pour les titulaires de brevets pharmaceutiques. La conformité de l’exception pour l’examen réglementaire était uniquement contestée sur le fondement des articles 27:1 et 28:1. Concernant l’article 28:1, les arguments différaient quelque peu de ceux avancés contre la première exception. La disposition contestée autorisait tous les tiers à effectuer avant l’expiration du brevet tous les actes nécessaires à la constitution d’un dossier de demande d’autorisation de mise sur le marché des produits (« AMM »). Les CE alléguaient que cette possibilité ne comportait aucune

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patented products before expiry of the patent. The EC alleged that this authorization was unlimited in time. Consequently, third parties could undertake such activities at any time during the term of the patent. They added that this authorization covered all areas of activity concerning the exclusive rights of the patent owner, without any quantitative limitation. Finally, the EC argued that this authorization extended beyond the generic producers directly concerned by the marking authorization to include the producers of all the elements necessary for the fabrication of generic drugs. Accordingly, large quantities of the patented product could be produced without the consent of the patent owner, substantially affecting its monopoly. The EC then reiterated the complaints based on Article 27.1. They recognized that the pertinent Canadian provision did not relate explicitly to pharmaceutical products. However, it noted that, in practice, the provision only applied to pharmaceutical products. Accordingly, they considered that the owners of pharmaceutical patents were subject to discriminatory treatment.

2. Canada’s position (defendants) Canada contested the incompatibility of its provisions with Article 28.1 of the TRIPS Agreement, but also relied on the provisions of Article 30 of the Agreement. This provision authorizes State Members to introduce exceptions to the exclusive rights of patent owners under certain conditions. Canada considered that the contested provisions complied with the three conditions under Article 30, since they were “limited exceptions”; “did not conflict with a normal exploitation of a patent” and did not cause any prejudice, or in any case “unreasonably prejudice the legitimate interests of the patent owner, taking account of the legitimate interests of third parties”. Canada relied on Article 30 in rejecting the complaints under Article 27.1 of the Agreement. It argued that the non-discrimination rule under Article 27.1 was not applicable to limited exceptions allowed under Article 30. Furthermore, it rejected the argument that pharmaceutical patent owners were the subject of discriminatory treatment, since the legal provisions did not apply to any determined technological field. Canada also relied on Article 30 to neutralize the claim based on Article 33, noting that to the extent the limited exception did not hinder the exploitation rights of the patent owner during the term of protection, it could not be deemed to reduce the legal period of protection. Consequently, it requested that the EC’s complaint be rejected.

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limite temporelle. Par conséquent, les tiers pouvaient accomplir ces actes à tout moment et pendant toute la durée de validité du brevet. Elles ajoutaient que cette autorisation couvrait tout le spectre des activités exclusivement réservées au titulaire du brevet, sans aucune limite quantitative. Enfin les CE soutenaient que cette autorisation visait non seulement les producteurs de médicaments génériques directement concernés par l’autorisation de commercialisation, mais également les producteurs d’ingrédients actifs nécessaires à la fabrication des génériques. Par conséquent, de fortes quantités de produit breveté pouvaient être fabriquées sans le consentement du titulaire du brevet, remettant ainsi substantiellement en cause le monopole de ce dernier. Les CE réitéraient ensuite leur plainte relative à l’article 27:1. Elles reconnaissaient là encore que la disposition de la loi canadienne concernée ne visait pas expressément les produits pharmaceutiques. Toutefois, elles notaient que cette disposition ne s’appliquait en pratique qu’aux produits pharmaceutiques. Elles considéraient donc que les titulaires de brevets pharmaceutiques faisaient l’objet d’un traitement discriminatoire. 2. Position du Canada (défendeur) Le Canada ne contestait pas l’incompatibilité de son dispositif avec l’article 28:1 de l’Accord ADPIC, mais invoquait les dispositions de l’article 30 de l’Accord. Ce texte autorise, sous certaines conditions, les Etats membres à poser des exceptions aux droits exclusifs des titulaires de brevets. Le Canada considérait que les dispositions contestées étaient conformes aux trois conditions de l’article 30 dans la mesure où elles constituaient des « exceptions limitées » ; « ne portaient pas atteinte à l’exploitation normale du brevet » ; et ne causaient pas un préjudice, ou, en tout cas, « un préjudice injustifié aux intérêts du titulaire du brevet, compte tenu des intérêts légitimes des tiers ». L’Etat canadien se fondait sur l’article 30 pour écarter les plaintes relatives à l’article 27:1 de l’Accord. En effet, il soutenait que la règle de nondiscrimination de l’article 27:1 n’était pas applicable aux exceptions limitées permises par l’article 30. En outre, il rejetait l’argument selon lequel les titulaires de brevets pharmaceutiques faisaient l’objet d’un traitement discriminatoire, car les dispositions légales ne visaient aucun domaine technologique déterminé. Le Canada faisait également jouer l’article 30 pour neutraliser le recours fondé sur l’article 33. Il faisait alors valoir que dans la mesure où une exception limitée ne remettait pas en cause les droits d’exploiter le brevet pendant la durée de protectioncelle-ci ne pouvait réduire la durée légale de protection. Par conséquent, il demandait que la plainte des CE soit rejetée.

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III. REASONNING OF THE PANEL

The essential issue was the extent to which the Canadian provision came under Article 30 of the TRIPS Agreement. Following the case law of the Appellate Body concerning application of the general exceptions to Article XX of the GATT, the Panel established a veritable methodological application of the provisions of Article 30, based on an interpretation of the TRIPS Agreement in light of the other international instruments applying to intellectual property. Indeed, the TRIPS Agreement incorporates, by reference, the agreements administered by the World Intellectual Property Organization, especially the 1971 Berne Convention for the Protection of Literary and Artistic Works. The Panel took account of these instruments as part of the “wider context”, including the negotiating history of these international instruments. Once it had verified the application of Article 30, the Panel then turned to Article 27.1 of the TRIPS Agreement.

1. Application of Article 30 of the TRIPS Agreement Before analyzing the conditions set out in Article 30, the Panel added some methodological details. It stated that the three conditions set out in Article 30 are cumulative, such that there is no need to go beyond the first provision if it has not been satisfied. The Panel then examined the two Canadian exceptions to the provisions of Article 30.

Rejection of the stockpiling exception Since this case was the first occasion for application of the exceptions under Article 30, the Panel was obliged to interpret the terms of the Agreement, even more so because of the deep divisions between the parties on the subject. The first condition under Article 30 requires that the exception in question be “limited”. Referring to Article 9(2) of the 1971 Berne Convention, the Panel found that “the term, ‘limited exception’ must therefore be read to connote a narrow exception”, i.e. an exception which only leads to a minor reduction in exclusive rights 1 . Applying extremely pedagogical reasoning, the 1

Panel Report, para. 7.30.

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III. RAISONNEMENT DU GROUPE SPECIAL

La question essentielle était de savoir dans quelle mesure le dispositif canadien était couvert par le régime de l’article 30 de l’Accord ADPIC. À l’instar de la jurisprudence de l’Organe d’appel relative à l’application des exceptions générales de l’article XX du GATT, le Groupe spécial va établir une véritable méthodologie d’application des dispositions de l’article 30 précité. Cette méthodologie est fondée sur une interprétation de l’Accord ADPIC à la lumière d’autres instruments internationaux applicables à la propriété intellectuelle. En effet, l’Accord ADPIC incorpore par référence des textes administrés par l’Organisation Mondiale de la Propriété Intellectuelle, notamment la convention de Berne de 1971 relative à la protection des œuvres littéraires et artistiques. Le Groupe spécial prend en compte ces textes au titre du « contexte élargi », incluant même l’historique de la négociation de ces instruments internationaux. Une fois l’application de l’article 30 vérifiée, le Groupe spécial envisage l’examen de l’article 27:1 de l’Accord ADPIC. 1. L’application de l’article 30 de l’Accord ADPIC Préalablement à l’analyse des conditions de l’article 30, le Groupe spécial apporte une précision d’ordre méthodologique. Il affirme que les trois conditions de l’article 30 sont cumulatives, de sorte que le raisonnement n’aura pas besoin d’être poursuivi au-delà de la première condition si celle-ci n’est pas considérée comme satisfaite. Le Groupe spécial va alors confronter les deux exceptions canadiennes aux dispositions de l’article 30. L’exception pour le stockage rejetée Cette affaire étant la première occasion d’application des exceptions de l’article 30, le Groupe spécial a donc dû interpréter les termes de ce texte d’autant plus qu’ils faisaient l’objet de profondes divergences entre les parties. La première condition de l’article 30 commande que l’exception en cause soit « limitée ». Se référant à l’article 9 2) de la convention de Berne de 1971, le Groupe spécial considère que « l’expression ‘exception limitée’ doit donc être interprétée comme impliquant une exception étroite », c’est-à-dire une exception qui n’entraîne qu’une faible diminution des droits exclusifs 1. Par un 1

Rapport du Groupe spécial, par. 7.30.

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Panel set out the criterion for analyzing the scope of the exception. The Panel rejected, at the outset, the EC’s accounting approach, which based the scope of the reduction of rights on a simple determination of the number of rights to which it introduced an exception. The Panel also rejected Canada’s selective approach, whereby an exception is limited as long as it retains the exclusive right to sell to final consumers during the term of the patent. Finally, it adopted a global approach, finding that “to determine whether a particular exception constitutes a limited exception, the extent to which the patent owner’s rights have been curtailed must be measured” 2 . Consequently, the essential criterion is the scope of the effect on all exclusive rights, specifying that the economic effect is not taken into account for the first condition under Article 30.

The Panel applied this analytical framework to the case in hand and quickly brought to light the negative effects of the stockpiling exception. Indeed, the Panel found that “with no limitations at all upon the quantity of production, the stockpiling exception removes that protection entirely during the last six months of the patent term, without regard to what other, subsequent, consequences it might have” 3 . The expression “with no limitations at all upon the quantity of production” might imply some uncertainty as to the scope of this finding. However, the uncertainty was quickly clarified, since the Panel added that “by this effect alone, the stockpiling exception can be said to abrogate such rights entirely during the time it is in effect”. The second element complements the Panel’s reasoning, noting that patent owners have an additional commercial advantage after expiry of the Patent period, because “it must be recognized that enforcement of the right to exclude ‘making’ and ‘using’ during the patent term will necessarily give all patent owners, for all products, a short period of extended market exclusivity after the patent expires” 4 . Thus, this additional advantage may also be considered as “a purpose of the patent owner’s rights to exclude ‘making’ and ‘using’ during the term of the patent”. The stockpiling exception is contrary to this additional advantage, and thus implies a substantial reduction in exclusive rights. Accordingly, it is invalid with respect to the first condition under Article 30.

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Panel Report, para. 7.32. Panel Report, para. 7.34. 4 Panel Report, para. 7.35. 3

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raisonnement très pédagogique, il précise le critère d’appréciation de la portée d’une exception. Il rejette, en premier lieu, l’approche comptable des CE, selon laquelle l’ampleur de la réduction des droits pouvait être déterminée par le simple dénombrement des droits auxquels une exception porte atteinte. Le Groupe spécial écarte tout autant l’approche sélective du Canada, selon laquelle une exception est limitée dès lors qu’elle préserve le droit exclusif de vendre au consommateur final pendant la durée du brevet. Il adopte finalement une approche globale, affirmant que « [p]our déterminer si une exception particulière constitue une exception limitée, il faut mesurer jusqu’à quel point les droits du titulaire du brevet ont été réduits » 2. Par conséquent, le critère essentiel est l’ampleur de l’atteinte portée à tous les droits exclusifs, précision étant faite que l’incidence économique n’est pas prise en compte au titre de la première condition de l’article 30. Le Groupe spécial applique cette grille d’analyse en espèce et ne tarde pas à mettre en lumière les effets néfastes de l’exception pour le stockage. En effet, le Groupe spécial considère que « [s]ans limitation aucune du volume de production, l’exception […] supprime entièrement cette protection pendant les six derniers mois de la durée du brevet, indépendamment des autres conséquences ultérieures qu’elle pourrait avoir » 3. L’expression « sans aucune limitation de volume » pouvait laisser planer une incertitude quant à la portée de cette affirmation. Cette incertitude est de courte durée, car le Groupe spécial ajoute qu’ « [e]n raison de ce seul effet, on peut dire que l’exception pour le stockage annule ces droits entièrement pendant la période où elle est en vigueur ». Un second élément vient compléter le raisonnement du Groupe spécial. En effet, celui-ci constate que le titulaire du brevet a un avantage commercial additionnel après l’expiration du brevet, car « il faut reconnaître que le respect du droit d’exclure la ‘fabrication’ et ‘l’utilisation’ pendant la durée du brevet se traduira nécessairement pour tous les titulaires de brevets […] par une courte période d’exclusivité commerciale prolongée après l’expiration du brevet » 4. Ainsi, cet avantage additionnel peut aussi être considéré comme « un but des droits des titulaires du brevet d’exclure la ‘fabrication’ et l’ ‘utilisation’ pendant la durée du brevet ». L’exception pour le stockage remet en cause cet avantage additionnel, et implique donc une réduction substantielle des droits exclusifs. Elle est dès lors invalidée au titre de la première condition de l’article 30.

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Rapport du Groupe spécial, par. 7.32. Rapport du Groupe spécial, par. 7.34. 4 Rapport du Groupe spécial, par. 7.35. 3

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Acceptance of the regulatory authorization exception Again, Canada argued that its law was a limited exception since it preserved the exclusive right of sale to the final consumer during the term of the patent. In order to prove the compliance of its legislation, Canada relied on the existence of a similar provision in American legislation, known as the “Bolar exception” 5 . Canada noted that the American provision already existed at the time of negotiating the TRIPS Agreement and that it had been taken into account in negotiating Article 30. It also put forward significant State practice in this respect.

The Panel did not accept this argument, and refused to recognize the existence of such a practice. However, one may consider that, even if this argument was not accepted “as an interpretation for technical reasons that were not perfectly satisafactory” 6 , it may have played a role in recognition of the regulatory exception. Indeed, the Panel considered that this exception is “‘limited’ because of the narrow scope of its curtailment of Article 28.1 rights. As long as the exception is confined to conduct needed to comply with the requirements of the regulatory approval process, the extent of the acts unauthorized by the right holder that are permitted by it will be small and narrowly bounded” 7 . Consequently, even if large amounts of the patented product are produced, the aim of this exception justifies a certain level of immunity for the producers in question.

Satisfaction of the first condition led the Panel to review whether the regulatory exception had an unjustified impact on normal exploitation of the patent. The major issue in analysis of this second condition under Article 30, in this case, was definition of the concept of normal exploitation. Indeed, the monopoly on exploitation does not necessarily coincide with the term of patent 5

A footnote specifies that “[t]he US statute in question is 35 United States Code, Section 271(e). The statute was passed to reverse a federal court decision ruling that infringing conduct for the purpose of making submissions for regulatory approval was not excused by the ‘scientific use’ exemption in US patent law, and could thus be prohibited by the patent holder” (Roche Products Inc. v Bolar Pharmaceutical Co., Inc, 733 F.2d 858 (C.A.F.C. 1984)). Panel Report, footnote No 395. 6 H. Ruiz Fabri, “Chronique du règlement des différends de l’OMC”, JDI, 2001, Vol. 128, p. 911. 7 Panel Report, para. 7.45.

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L’exception pour l’examen réglementaire confortée Le Canada plaidait là encore que son dispositif constituait une exception limitée dans la mesure où il préservait le droit exclusif de vendre au consommateur final pendant la durée du brevet. Pour attester de la conformité de sa législation, l’Etat canadien avançait l’existence d’un dispositif similaire dans la législation américaine, aussi connu sous le terme d’ « exception Bolar » 5. Le Canada faisait valoir que le dispositif américain existait au moment de la négociation de l’Accord ADPIC et qu’il avait été précisément pris en compte dans la négociation de l’article 30. Il invoquait en outre une pratique suivie en ce sens par plusieurs Etats. Le Groupe spécial n’a pas souscrit à cette argumentation, refusant de caractériser l’existence d’une telle pratique. Toutefois, on peut penser que, même si cet argument n’est pas retenu « au titre de l’interprétation avec des motifs techniques tout à fait valables » 6, celui-ci a quand même joué un rôle dans la reconnaissance de l’exception réglementaire. En effet, le Groupe spécial considère que cette exception est « ‘limitée’ puisqu’elle réduit dans une marge étroite les droits prévus à l’article 28:1. Tant que l’exception est circonscrite au comportement nécessaire pour satisfaire aux prescriptions du processus d’approbation réglementaire, l’ampleur des actes non autorisés par le détenteur du droit qui sont permis par l’exception sera faible et étroitement délimitée » 7. Par conséquent, même si d’importantes quantités d’objets brevetés sont produites, la finalité de cette exception justifie une certaine immunité des différents producteurs concernés. La satisfaction de la première condition conduit le Groupe spécial à vérifier si l’exception pour l’examen réglementaire porte atteinte de manière injustifiée à l’exploitation normale du brevet. L’enjeu majeur de l’examen de la deuxième condition de l’article 30 résidait, en espèce, dans la définition du contenu du concept d’exploitation normale. En effet, la durée du monopole d’exploitation ne coïncide pas avec la durée de protection du brevet. Les droits exclusifs assurent aux titulaires de brevets une période additionnelle 5

Une note de bas de page précise que « [l]e texte législatif des Etats-Unis en question est le Code 35 des Etats-Unis, article 271 e). Il a été adopté pour annuler une décision d’un tribunal fédéral établissant qu’un comportement constitutif d’atteinte aux fins d’élaborer des présentations en vue d’obtenir l’approbation réglementaire ne relevait pas de l’exemption concernant l’ ‘utilisation à des fins scientifiques’ prévue dans la législation des Etats-Unis relative aux brevets et pouvait donc être interdit par le détenteur du brevet » (Roche Products Inc. v Bolar Pharmaceutical Co., Inc., 733 F.2d 858 (C.A.F.C. 1984)). Rapport du Groupe spécial, note de bas de page n°395. 6 H. Ruiz Fabri, « Chronique du règlement des différends de l’OMC, 2000 », JDI, 2001, vol. 128, p. 911. 7 Rapport du Groupe spécial, par. 7.45.

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protection. Exclusive rights ensure that patent owners benefit from a de facto period of market exclusivity after expiry of the patent, corresponding to the time necessary for adaptation by competitors. Consequently, one must determine whether the additional period of exclusivity may be considered part of the normal exploitation of the patent. The Panel gave partial satisfaction to the EC, by adopting a comprehensive definition of “normal exploitation of the patent”. Indeed, it found that “[s]ome of the basic rights granted to all patent owners, and routinely exercised by all patent owners, will typically produce a certain period of market exclusivity after the expiration of a patent. For example, the separate right to prevent ‘making’ the patented product during the term of the patent often prevents competitors from building an inventory needed to enter the market immediately upon expiration of a patent. There is nothing abnormal about that more or less brief period of market exclusivity after the patent has expired” 8 . The principal of additional exclusivity is thus explicitly recognized, although the Panel introduced a specific limitation with respect to pharmaceutical patents. The principle is based on the axiom that initial exclusivity is the natural consequence of the exercise of exclusive rights by the patent owner. Yet the Panel conceded that pharmaceutical patent owners benefit from a longer period of de facto additional exclusivity, which may run to a number of years. It added that this exclusivity results from the combined effects of patent rights and the chronological requirements of the regulatory process, i.e. the conjunction of exclusive rights and the marketing authorization procedure (MA) lead to de facto extension of the monopoly held by pharmaceutical patent owners. This additional exclusivity is not, thus, solely the natural consequence of the exercise of exclusive rights. Using very pedagogical terms, the Panel established a distinction between the period of exclusivity resulting from the prohibition on “making” and “stocking”, a relatively short period, and thus normal, and that resulting from the need to seek marketing authorization, which it did not consider normal. The Panel concluded that the additional period of de facto market exclusivity does not come within the normal exploitation of pharmaceutical patents and, accordingly, that the regulatory exception is not contrary to the normal exploitation of the patent.

Analysis of the third condition under Article 30 was more delicate since this condition implies review of the proportionality between the legitimate

8

Panel Report, para. 7.56.

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d’exclusivité commerciale de facto après l’expiration du brevet. Cette période additionnelle d’exclusivité correspond à la période nécessaire d’adaptation des concurrents. Par conséquent, il s’agissait de déterminer si la période additionnelle d’exclusivité peut être ou non considérée comme faisant partie de l’exploitation normale du brevet. Le Groupe spécial donne partiellement raison aux CE, en adoptant une définition compréhensive de « l’exploitation normale du brevet ». Il considère, en effet, que « certains des droits fondamentaux accordés à tous les titulaires de brevets, et régulièrement exercés par tous les titulaires de brevet, entraîneront généralement une certaine période d’exclusivité commerciale après l’expiration d’un brevet. Par exemple, le droit distinct d’empêcher la ‘fabrication’ du produit breveté pendant la durée du brevet empêche souvent les concurrents de constituer le stock nécessaire pour entrer sur le marché dès l’expiration d’un brevet. Une période plus ou moins brève d’exclusivité commerciale […] n’a rien d’anormal » 8. Le principe d’une exclusivité additionnelle est donc explicitement reconnu, mais le Groupe spécial apporte une limite en matière de brevets pharmaceutiques. Ce principe repose sur l’axiome selon lequel l’exclusivité additionnelle est la conséquence naturelle de l’exercice des droits exclusifs du détenteur de brevet. Or, le Groupe spécial considère que les titulaires de brevets pharmaceutiques bénéficient d’une période d’exclusivité additionnelle de facto plus longue, dont il est établi qu’elle prend plusieurs années. Il ajoute que cette exclusivité résulte de l’effet conjugué des droits de brevets et des impératifs d’ordre chronologique du processus réglementaire, c’est-à-dire que la conjonction des droits exclusifs et de la procédure d’AMM entraîne une prolongation de facto du monopole des détenteurs de brevets pharmaceutiques. Cette exclusivité additionnelle n’est donc pas la conséquence naturelle du seul exercice des droits exclusifs. D’une manière très pédagogique, le Groupe spécial établit une certaine distinction entre la période d’exclusivité résultant de l’interdiction de fabriquer et de constituer des stocks, période assez brève et donc normale, et celle résultant de la nécessité de mener la procédure d’autorisation de commercialisation, qu’il ne considère pas comme normale. Il conclut que la période additionnelle d’exclusivité commerciale de facto n’entre pas dans le cadre de l’exploitation normale du brevet pharmaceutique, ainsi l’exception pour l’examen réglementaire ne porte-t-elle pas atteinte à l’exploitation normale du brevet. L’analyse de la troisième condition de l’article 30 s’annonçait plus délicate dans la mesure où cette condition implique un certain contrôle de type 8

Rapport du Groupe spécial, par. 7.56.

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Canada – Pharmaceutical Patents

interests of patent owners and those of third parties 9 . Indeed, this condition requires that the exception does not cause any prejudice to the legitimate interests of patent owners, while taking account of the legitimate interests of third parties. The essential issue was to determine whether the additional period of de facto market exclusivity amounted to a legitimate interest within the meaning of Article 30. The EC argued that there was in fact an additional de jure period of market exclusivity after expiry of the patent. Such an extension would compensate for reduction of the effective period of market exclusivity for the owners of pharmaceutical patents, which is less than twenty years due to long delays in the marketing authorisation process. The Panel found against the recognition of such legitimate interests. Its solution was based on a very strict definition of the concept of “legitimate interests”. Referring to Article 9(2) of the 1971 Berne Convention, the Panel defined a legitimate interest as “a normative claim calling for protection of interests that are ‘justifiable’ in the sense that they are supported by relevant public policies or other social norms” 10 . Thus, the Panel adopted a comprehensive definition of the legitimate interests of third parties, covering all those who have any interest in publication of the patent. It went on to conduct a comparative analysis of national provisions in order to determine whether prolonging the market exclusivity of pharmaceutical patent owners was a “justifiable interest”. It noted that there was no globally positive reaction to requests for compensatory adjustment and concluded that the alleged interest was “neither so compelling nor so widely recognized that it could be regarded as a ‘legitimate interest’ within the meaning of Article 30 of the TRIPS Agreement” 11 . Consequently, the regulatory exception does not prejudice the legitimate interests of pharmaceutical patent owners. The validity of this exception was thus recognized with respect to all three conditions under Article 30.

2. The application of Article 27.1 of the TRIPS Agreement The EC submitted that the Canadian provision, which only applied to pharmaceutical products, led to discrimination in the technological field. The Panel had already found that, contrary to Canada’s allegations, the antidiscrimination rule under Article 27.1 applied to exceptions under Article 30, before analyzing its substantive application in this case. 9

H. Ruiz Fabri, op. cit., p. 911. Panel Report, para. 7.69. 11 Panel Report, para. 7.82. 10

Canada – Brevets pour produits pharmaceutiques

287

proportionnalité entre les intérêts légitimes des titulaires de brevets et ceux des tiers 9. En effet, cette condition requiert que l’exception adoptée ne cause pas de préjudice aux intérêts légitimes des titulaires de brevets, compte tenu des intérêts légitimes des tiers. La question essentielle était de déterminer si la période additionnelle d’exclusivité commerciale de facto pouvait constituer un intérêt légitime au sens de l’article 30. Les CE plaidaient même en faveur de l’admission d’une période additionnelle d’exclusivité commerciale de jure après l’expiration du brevet. Une telle prolongation compenserait la réduction de la période effective d’exclusivité commerciale des détenteurs de brevets pharmaceutiques, qui est inférieure à vingt ans, résultant des longs délais de la procédure d’AMM. Le Groupe spécial s’est prononcé contre la reconnaissance de tels intérêts légitimes. Cette solution est fondée sur une définition très stricte de la notion d’ « intérêts légitimes ». Se référant à l’article 9 2) de la Convention de Berne de 1971, le Groupe spécial considère qu’un intérêt légitime est défini comme « une allégation normative prévoyant la protection d’intérêts qui sont ‘justifiables’ en ce sens qu’ils sont étayés par des politiques générales publiques pertinentes ou d’autres normes sociales » 10. Le Groupe spécial adopte alors une définition compréhensive des intérêts légitimes des tiers, couvrant ainsi tous ceux qui ont intérêt à la divulgation de l’invention brevetée. Il procède ensuite à une analyse comparative des dispositifs nationaux afin de déterminer si la prolongation de l’exclusivité commerciale des titulaires brevets pharmaceutiques constitue un « intérêt justifiable ». Il constate que la réaction positive à la demande d’ajustement compensatoire n’a pas été universelle. Il en conclut que l’intérêt allégué n’était « ni impérieux ni largement reconnu au point d’être considéré comme un ‘intérêt légitime’ au sens de l’article 30 de l’Accord sur les ADPIC » 11. Par conséquent, l’exception pour examen réglementaire ne cause pas un préjudice aux intérêts légitimes des titulaires de brevets pharmaceutiques. La validité de cette exception est donc reconnue au titre des trois conditions de l’article 30. 2. L’application de l’article 27:1 de l’Accord ADPIC Les CE soutenaient que le dispositif canadien, applicable aux seuls produits pharmaceutiques, entraînait une discrimination quant au domaine technologique. Le Groupe spécial a préalablement affirmé, contrairement aux

9

H. Ruiz Fabri, op. cit., p. 911. Rapport du Groupe spécial, par. 7.69. 11 Rapport du Groupe spécial, par. 7.82. 10

288

The Case-Law of the WTO

Firstly, the Panel rejected the argument concerning de jure discrimination, finding that the EC had not proved that “the legal scope of Section 55.2(1) was limited to pharmaceutical products, as would normally be required to raise a claim of de jure discrimination” 12 . The Panel then characterized the Canadian position as a unilateral commitment against discriminatory treatment of pharmaceutical patent holders. It went on to reject the argument of de facto discrimination, since it had not been proven that “the adverse effects of Section 55.2(1) were limited to the pharmaceutical industry, or that the objective indications of purpose demonstrated a purpose to impose disadvantages on pharmaceutical patents in particular, as is often required to raise a claim of de facto discrimination” 13 .

12 13

Panel Report, para. 7.105. Idem.

La jurisprudence de l’OMC

288

allégations du Canada, l’applicabilité de la règle anti-discrimination de l’article 27:1 aux exceptions de l’article 30, avant d’analyser son application en espèce. Il écarte, en premier lieu, l’argument de la discrimination de jure, considérant que les CE n’ont pas apporté la preuve que « la portée juridique de l’article 55.2 1) » de la loi canadienne « était limitée aux produits pharmaceutiques, ce qui serait normalement nécessaire pour pouvoir formuler une allégation de discrimination de jure » 12. Le Groupe spécial considère alors la position canadienne comme un engagement unilatéral attestant d’un traitement non discriminatoire des titulaires de brevets pharmaceutiques. Il rejette tout autant l’argument de la discrimination de facto, car il n’était pas prouvé que « les effets néfastes de l’article 55.2 1) étaient limités à l’industrie pharmaceutique, ni que les indications objectives concernant le but démontraient que le but était d’imposer des désavantages pour les brevets pharmaceutiques en particulier, ce qui est souvent nécessaire pour pouvoir formuler une allégation de discrimination de facto » 13.

12 13

Rapport du Groupe spécial, par. 7.105. Idem.

289

Canada – Pharmaceutical Patents

IV. CONCLUSIONS OF THE PANEL AND IMPLEMENTATION OF THE PANEL REPORT

1. Conclusions of the Panel “In light of the findings above, the Panel has concluded as follows: (1)

Section 55.2(1) of Canada's Patent Act is not inconsistent with Canada's obligations under Article 27.1 and Article 28.1 of the TRIPS Agreement.

(2)

Section 55.2(2) of Canada's Patent Act is not consistent with the requirements of Article 28.1 of the TRIPS Agreement.

Accordingly, the Panel recommends that the Dispute Settlement Body request that Canada bring Section 55.2(2) into conformity with Canada's obligations under the TRIPS Agreement”. 2. Implementation of the Panel Report The Panel Report was adopted by the DSB on 7 April 2000 and, on 9 June 2000, the EC requested arbitration under Article 21.3(c) of the DSU in order to set a reasonable period for execution by Canada. The arbitration decision handed down on 18 August 2000 (WT/DS114/13) set a six-month period. Canada informed the DSB that it had implemented the recommendations by the due date: 7 October 2000.

Canada – Brevets pour produits pharmaceutiques

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IV. CONCLUSIONS DU GROUPE SPECIAL ET MISE EN ŒUVRE DU RAPPORT DU GROUPE SPECIAL

1. Conclusions du Groupe spécial « Compte tenu des constatations exposées ci-dessus, le Groupe spécial a conclu ce qui suit : 1)

L’article 55.2 1) de la Loi sur les brevets du Canada n’est pas incompatible avec les obligations du Canada au titre de l’article 27:1 et l’article 28:1 de l’Accord sur les ADPIC.

2)

L’article 55.2 2) de la Loi sur les brevets du Canada n’est pas incompatible avec les prescriptions de l’article 28:1 de l’Accord sur les ADPIC.

En conséquence, le Groupe spécial recommande que l’Organe de règlement des différends demande au Canada de rendre l’article 55.2 2) conforme à ses obligations au titre de l’Accord sur les ADPIC. » 2. Mise en œuvre du rapport du Groupe spécial Le rapport du Groupe spécial a été adopté par l’ORD le 7 avril 2000. Les CE ont suscité le 9 juin 2000 un arbitrage au titre de l’article 21:3 c) du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends afin de déterminer le délai raisonnable d’exécution pour le Canada. L’arbitrage rendu le 18 août 2000 (WT/DS114/13) a fixé un délai de six mois. Le Canada a informé l’ORD avoir mis en œuvre les recommandations à la date fixée, soit le 7 octobre 2000.

290

The Case-Law of the WTO

V. OBSERVATIONS

Patents are clearly the main source of disputes relating to intellectual property before the WTO. This case, which was the second attack against Canadian legislation 14 , shows the difficulty of interpreting and applying the TRIPS Agreement. It also shows that this sort of dispute does not arise solely out of antagonistic relations between developed and developing countries. This dispute between two developed countries shows the major economic importance of the pharmaceutical industry. The Panel Report is most informative. Although it does raise some doubts concerning reconciliation of the conditions for application of Article 30, above all, the case illustrates an application of competition principles to intellectual property law.

1. Reconciling the conditions under Article 30 The Panel clarified the conditions for validity of exceptions to the exclusive rights of patent owners, by establishing a methodology for the application of Article 30. However, its interpretation does not appear to be above all reproach. In particular, the relation between the first two conditions under Article 30 is open to question. The Panel specified that an exception is “limited” when it only results in a minor reduction in exclusive rights. Yet, “[t]he normal practice of exploitation by patent owners, as with owners of any other intellectual property right, is to exclude all forms of competition that could detract significantly from the economic returns anticipated from a patent's grant of market exclusivity” 15 . The normal exploitation of a patent thus consists of full enjoyment of all the exclusive rights of intellectual property right owners. It is thus legitimate to ask to what extent a “limited exception” may affect the normal exploitation of a patent, since this exception only reduces exclusive rights marginally, and thus acceptably. This question shows the limits of the Panel’s reasoning, since analysis of the second condition no longer seems to be of any interest. That was not so in 14

Canada – Term of Patent Protection, WT/DS170/AB/R, Appellate Body Report, 18 September 2000. 15 Panel Report, para. 7.55.

La jurisprudence de l’OMC

290

V. OBSERVATIONS

Les brevets constituent assurément la source la plus importante de différends relatifs à la propriété intellectuelle à l’OMC. Cette affaire, la deuxième mettant en cause la législation canadienne 14, traduit les difficultés d’interprétation et d’application de l’Accord ADPIC. Elle montre également que ce genre de litiges ne résulte pas exclusivement des relations antagonistes entre les pays développés et les pays en développement. Ce différend entre pays développés illustre les forts enjeux économiques que représente l’industrie pharmaceutique. Le rapport du Groupe spécial est riche d’enseignements. S’il soulève quelques interrogations sur l’articulation des conditions de l’article 30, il illustre surtout une application des principes concurrentiels aux droits de propriété intellectuelle. 1. Articulation des conditions de l’article 30 Le Groupe spécial a éclairci les conditions qui commandent la validité des exceptions posées aux droits exclusifs des détenteurs de brevets, établissant une méthodologie d’application de l’article 30. Néanmoins, cette interprétation ne nous semble pas exempte de reproches. C’est précisément l’articulation entre les deux premières conditions de l’article 30 qui est en cause. Le Groupe spécial a précisé qu’une exception est « limitée » dès lors qu’elle n’implique qu’une faible diminution des droits exclusifs. Or, « [l]a pratique normale d’exploitation suivie par les titulaires de brevets, comme par les titulaires de tout autre droit de propriété intellectuelle, consiste à exclure toutes les formes de concurrence qui pourraient réduire sensiblement les bénéfices économiques attendus de l’exclusivité commerciale attachée à un brevet » 15. L’exploitation normale du brevet consiste donc en la pleine jouissance de tous les droits exclusifs reconnus aux titulaires de droits de propriété intellectuelle. Il est donc légitime de se demander dans quelle mesure une « exception limitée » peut porter atteinte à l’exploitation normale du brevet, puisque cette exception ne réduit les droits exclusifs que dans une marge étroite, donc acceptable. Cette interrogation montre les limites du raisonnement du Groupe spécial, car l’examen de la seconde condition semble perdre de son intérêt. Cela 14

Canada – Durée de protection conférée par un brevet, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS170/AB/R, daté du 18 septembre 2000. 15 Rapport du Groupe spécial, par. 7.55.

Canada – Pharmaceutical Patents

291

this case, since it was necessary to determine whether the additional period of market exclusivity was part of the normal exploitation of the patent. However, the question remains pertinent in the absence of more abundant case law on Article 30.

2. Applying competition principles to intellectual property rights

The two Canadian exceptions had competitive aims: facilitate the emergence of a diversified offer for formerly patented products after the end of the legal monopoly. Of course, the stockpiling exception was invalidated, yet validation of the second exception shows the primacy of competition principles that allow some freedom to States with respect to limiting intellectual property rights in pharmaceutical matters.

Primacy of competitive principles The Canadian legislation allows the producers of generic drugs to seek prior approval in order to accelerate market entry after expiry of the patent. This prior market access, which is at the heart of the liberal WTO principles, stands out in the reasoning of the Panel:

“Without the regulatory review exception, the patent owner might be able to prevent potential competitors from using the patented product during the term of the patent to comply with testing requirements, so that competitors would have to wait until the patent expires before they could begin the process of obtaining marketing approval. This, in turn, would prevent potential competitors from entering the market for the additional time required to complete the regulatory approval process, in effect extending the patent owner's period of market exclusivity beyond the end of the term of the patent” 16 .

This exception thus aims to prevent anti-competitive behaviour by patent owners. This leads us to view this reasoning as an illustration of the 16

Panel Report, para. 7.2.

Canada – Brevets pour produits pharmaceutiques

291

n’a pas été le cas en espèce, puisqu’il fallait déterminer si la période additionnelle d’exclusivité commerciale faisait ou non partie de l’exploitation normale du brevet. Toutefois, l’interrogation nous semble toujours pertinente en absence d’une jurisprudence plus abondante sur l’article 30. 2. Application des principes concurrentiels aux droits de propriété intellectuelle Les deux exceptions canadiennes avaient une finalité concurrentielle. Il s’agissait de faciliter l’émergence d’une offre diversifiée des produits anciennement brevetés à la fin du monopole légal. Certes, l’exception pour le stockage a été invalidée, mais la validation de la deuxième exception traduit la primauté des principes concurrentiels et favorise une certaine liberté des Etats quant à la limitation des droits de propriété intellectuelle en matière pharmaceutique. Primauté des principes concurrentiels La législation canadienne permet au producteur de génériques de faire une demande précoce d’AMM pour une entrée plus rapide sur le marché à l’expiration du brevet. Cette préoccupation de l’accès au marché, qui est au centre des principes libéraux de l’OMC, est manifeste dans le raisonnement du Groupe spécial : « Sans l’exception pour l’examen réglementaire, le titulaire du brevet pourrait être en mesure d’empêcher les concurrents potentiels d’utiliser le produit breveté pendant la durée du brevet pour satisfaire aux prescriptions en matière d’essai, de sorte que les concurrents devraient attendre que le brevet vienne à expiration pour pouvoir entamer le processus visant à obtenir l’approbation de commercialisation. Cela empêcherait de même les concurrents potentiels d’entrer sur le marché pendant la période additionnelle nécessaire pour mener à bien le processus d’approbation réglementaire, prolongeant de fait la période d’exclusivité commerciale du titulaire du brevet au-delà de la fin de la durée du brevet » 16. Cette exception vise donc à prévenir un comportement anticoncurrentiel du titulaire du brevet. On ne peut s’empêcher de voir dans ce 16

Rapport du Groupe spécial, par. 7.2.

292

The Case-Law of the WTO

theory of “essential facilities”. This American theory views the refusal by a company in a dominant market position to provide a competitor with services that are indispensable for the conduct of its activities as an abuse. In this case, the patent owner may be seen as being in a dominant position and preventing the generic producers from gaining access to an indispensable element of their activity. This reasoning is not surprising to the extent that it reinforces the current tendency of some national courts to apply the theory of essential facilities to intellectual property rights, through the primacy of competition law 17 . This would be an original application of competition law as a limit on abuses by intellectual property rights owners in the context of WTO dispute settlement. The principle of State freedom to regulate exceptions to exclusive rights This case brings to light the confrontation between widely divergent interests. On the one hand, pharmaceutical patent owners seek a long period of protection in order to ensure a return on their R & D investment in the active ingredients, and compensate for the slowness of MA procedures. On the other hand, the producers of generic drugs seek rapid market access in order to be more competitive after expiry of the patent. The EC response took account of all the interests in question. Patent owners have a reduced effective period of market exclusivity due to the slowness of MA procedures. Yet generic drug producers are subject to the same mandatory requirements and authorization procedures, even when they use the same active elements as the original drug. Consequently, the essential issue is not so much the anti-competition behaviour of patent owners, but rather the delay caused by MA procedures. The proposed solution under community law does not question the MA procedure, but reorganizes it in some ways. Firstly, Directive 87/21, dated 22 December 1986, introduces a faster procedure for marketing authorization for “essentially similar drugs” i.e. generics. Indeed, the applicant is not required to present the results of pharmacological, toxicological and clinical tests. This dispensation applies if the drug in question is essentially similar to a product authorized in any EC country and if those responsible for marketing the original drug have agreed to the use of the documentation provided in the original application, when examining the new request. The dispensation is also available if the new drug is “essentially similar” to a drug that has been authorised under community provisions in force for at least 6 or 17

S. Poillot Peruzzetto, “L’apport du droit communautaire aux problèmes posés par le médicament générique”, RIDE, Numéro spécial : Brevets pharmaceutiques, innovations et santé publique, 2000, Vol. 14, No 1, pp. 187-196: for an application of this theory by the ECJ.

La jurisprudence de l’OMC

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raisonnement une illustration de la théorie des « facilités essentielles ». Cette théorie d’origine américaine considère comme abusif le fait pour une entreprise en position dominante sur un marché donné de refuser de fournir à un concurrent, agissant sur un marché voisin, les services indispensables à l’exercice de son activité. En espèce, le titulaire du brevet serait en quelque sorte dans une position dominante et interdirait aux producteurs de génériques l’accès à un élément indispensable à leurs activités. Ce raisonnement ne serait pas surprenant dans la mesure où il conforterait une tendance actuelle de certaines juridictions nationales appliquant la théorie des facilités essentielles aux droits de propriété intellectuelle dans le sens d’une primauté du droit de la concurrence 17. Cela constituerait une application inédite du droit de la concurrence comme limite aux abus des titulaires de droits de propriété intellectuelle dans le cadre du règlement des différends de l’OMC. Principe de liberté des Etats dans la réglementation des exceptions aux droits exclusifs L’affaire commentée met en lumière la confrontation d’intérêts très divergents. D’une part, les détenteurs de brevets pharmaceutiques recherchent une longue durée de protection afin de rentabiliser les investissements en recherche et développement du principe actif et compenser les retards dus à la procédure d’AMM. De l’autre, le producteur de générique recherche un accès rapide au marché de façon à être le plus compétitif à l’expiration du brevet. Les CE ont apporté une réponse qui prend en compte les différents intérêts en cause. Les détenteurs de brevet subissent une réduction de la durée effective de leur exclusivité commerciale en raison des retards dus à la procédure d’AMM. Or, les producteurs de génériques sont soumis aux mêmes impératifs en matière d’AMM ; les génériques, même s’ils reproduisent le principe actif du médicament princeps, sont soumis à la procédure d’autorisation. Par conséquent, le problème essentiel n’est pas tant un comportement anti-concurrentiel du titulaire du brevet mais les retards provoqués par la procédure d’AMM. La solution proposée en droit communautaire ne remet pas en cause la procédure d’AMM, mais elle y apporte certains aménagements. Premièrement, la directive 87/21 du 22 décembre 1986 institue une procédure allégée d’autorisation de commercialisation pour les « médicaments essentiellement similaires », c’est-à-dire génériques. En effet, le demandeur est dispensé de l’obligation de présenter les résultats d’essais 17 S. Poillot Peruzzetto, « L’apport du droit communautaire aux problèmes posés par le médicament générique », RIDE, Numéro spécial : Brevets pharmaceutiques, innovations et santé publique, 2000, vol. 14, n° 1, pp. 187-196 : pour une application de cette théorie par la Cour de Justice des Communautés européennes.

293

Canada – Pharmaceutical Patents

10 years (depending on the country concerned) within the EC, and marketed in the State Member concerned by the request. The counterpart, Regulation 1768/92 dated 18 June 1992, creates a complimentary protection certificate for drugs, which takes effect at the end of the legal term of the patent. Its duration is equal to that between the date of the request for the patent and the date of first marketing authorization within the EC, reduced by five years; however, it cannot exceed five years from its date of effect 18 . The EC system thus proposes an even-handed solution to the difficulty of choosing between the interests of patent owners and generics producers.

The Panel established that other States had introduced a system to compensate for the reduced effective term of pharmaceutical patents. However, it finally decided that “[t]his positive response to the claim for compensatory adjustment has not been universal” 19 . Indeed, the Canadian legislation seems to give priority to generics producers. By accepting the regulatory exception, the Panel’s solution does not decide between these categories of interests, since the Panel notes that, “Article 30's ‘legitimate interests’ concept should not be used to decide, through adjudication, a normative policy issue that is still obviously a matter of unresolved political debate” 20 . This solution recognizes the legitimacy of the Canadian choice and upholds State freedom to define the limits on intellectual property rights in pharmaceutical matters.

3. An interpretation complying with the letter and the spirit of the TRIPS Agreement? The Panel rejected any extension of the market exclusivity of pharmaceutical patent owners, considering that such a distinction was not a 18

Galloux J. C., “L’articulation des systèmes de brevet et de santé publique”, RIDE, Numéro spécial : Brevets pharmaceutiques, innovations et santé publique, 2000, Vol. 14, No 1, p. 154. 19 Panel Report, para. 7.79. 20 Panel Report, para. 7.82.

Canada – Brevets pour produits pharmaceutiques

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pharmacologiques, toxicologiques et cliniques. Cette dispense est applicable si le médicament concerné est essentiellement similaire à un produit autorisé dans un pays de la Communauté et si la personne responsable de la commercialisation du médicament de base a consenti qu’il soit fait recours, en vue de l’examen de la demande, à la documentation figurant au dossier relatif au médicament de base. La dispense est autrement applicable si le médicament est « essentiellement similaire » à un médicament autorisé selon les dispositions communautaires en vigueur depuis au moins six ans ou dix ans dans la Communauté, selon le pays concerné et commercialisé dans l’Etat membre de la demande. En contrepartie, le règlement 1768/92 du 18 juin 1992 crée un certificat complémentaire de protection pour les médicaments, qui prend effet à la fin de la durée légale du brevet. Sa durée est égale à celle écoulée entre la date du dépôt de la demande de brevet et la date de la première autorisation de commercialisation accordée sur le territoire des CE, réduite d’une période de cinq ans ; elle ne peut cependant excéder cinq ans à compter de la date à laquelle elle prend effet 18. Le système communautaire propose donc une solution équilibrée aux difficultés d’articulation entre les intérêts des détenteurs de brevets et ceux des producteurs de génériques. Le Groupe spécial a établi que d’autres Etats avaient institué un système permettant de compenser la réduction de la durée effective du brevet pharmaceutique, mais il a finalement conclu que « [c]ette réaction positive à la demande d’ajustement compensatoire n’a toutefois pas été universelle » 19. En effet, la législation canadienne semble donner la priorité aux producteurs de génériques. En validant l’exception pour l’examen réglementaire, la solution du Groupe spécial ne tranche pas entre ces intérêts catégoriels divergents, en effet le Groupe spécial constate que « le concept d’‘intérêts légitimes’ énoncé à l’article 30 ne devrait pas être utilisé pour trancher, de manière impérative, une question de politique normative qui faisait manifestement toujours l’objet d’un débat politique à l’issue incertaine » 20. La solution adoptée reconnaît donc la légitimité du choix de l’Etat canadien et consacre la liberté des Etats membres quant à la définition des limites des droits de propriété intellectuelle en matière pharmaceutique. 3. Une interprétation conforme à la lettre et l’esprit de l’Accord ADPIC ? Le Groupe spécial a rejeté toute prolongation de l’exclusivité commerciale des titulaires de brevets pharmaceutiques, considérant ainsi que 18 J.C. Galloux, « L’articulation des systèmes de brevets et de santé publique », RIDE, Numéro spécial : Brevets pharmaceutiques, innovations et santé publique, 2000, vol. 14, n° 1, p. 154. 19 Rapport du Groupe spécial, par. 7.79. 20 Rapport du Groupe spécial, par. 7.82.

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The Case-Law of the WTO

legitimate interest. This solution is based on an astonishing definition of the “legitimate interests” of patent owners. Indeed, the Panel consider that their legitimate interests depend on widely recognized normative criteria. It appears to have substituted an analysis of the legitimate interests of States for those of patent owners, since it considers that the meaning of this expression may be deduced from “the way that it is often used in legal discourse” 21 . The legal discourse referred to by the Panel is the same as that used in interstate relations. The definition of the “legitimate interests” concept is only applicable to classic subjects of international law. This interstate vision initially appears contrary to the provisions of the TRIPS Agreement itself. Indeed, Article 30 explicitly refers to patent owners. It may thus be considered that this expression refers to the interests of this specific category of intellectual property rights owners. The definition adopted by the Panel also appears incompatible with the provisions of the TRIPS Agreement. This agreement stands out within the “WTO system” due to its personal scope. Indeed, it relates directly to private persons as rights holders. The definition is all the more incomprehensible since the Panel refers to Article 9(2) of the 1971 Berne Convention. This provision gives States the capacity to introduce exceptions to the exclusive production rights of copyright owners, as long as unauthorized reproduction does not affect normal exploitation of the work and does not create any unjustified prejudice to the legitimate interests of the author. Yet, the report of the drafting committee of the Berne Convention, quoted by the Panel, specifies that unauthorised reproduction “may not unreasonably prejudice the legitimate interests of the author, provided that, according to national legislation, an equitable remuneration is paid” 22 . The legitimate interest of the author is thus to receive equitable remuneration. Any reasoning by analogy would imply seeking the legitimate interests of patent owners, i.e. specific interests, but the Panel rejected this, considering that the drafting committee of the Berne Convention was only referring to copyright 23 . Moreover, teleological reasoning would have allowed an analysis of the regulatory exception taking account of the economic interests of patent owners. It should be noted in this respect that, during the initial stages of its analysis, the Panel found it “necessary to ask whether measures having such a significant impact on the economic interests of patent owners could be called a

21

Panel Report, para. 7.69. Panel Report, para. 7.72. 23 Idem. 22

La jurisprudence de l’OMC

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cette prolongation ne constituait pas un intérêt légitime. Cette solution est fondée sur une définition étonnante des « intérêts légitimes » des titulaires de brevets. En effet, le Groupe spécial considère qu’un intérêt légitime repose sur un critère normatif largement reconnu. Il nous semble qu’il substitue l’analyse des intérêts légitimes des Etats à ceux des détenteurs de brevet, car il considère que le sens de cette expression est déduit de « la façon dont elle souvent utilisée dans le discours juridique » 21. Le discours juridique auquel se réfère le Groupe spécial est celui employé dans le cadre de relations internationales interétatiques. La définition proposée du concept d’intérêt légitime n’est applicable qu’aux seuls sujets classiques du droit international. Cette vision interétatique semble premièrement contraire au texte même de l’Accord ADPIC. En effet, l’article 30 vise explicitement les titulaires de brevets. On peut donc considérer que cette expression renvoie aux intérêts d’une catégorie spécifique de titulaires de droits de propriété intellectuelle. La définition adoptée par le Groupe spécial paraît en second lieu peu compatible avec l’esprit de l’Accord ADPIC. Cet accord présente une certaine originalité dans le « système OMC » en raison de sa portée personnelle. En effet, il vise directement les personnes privées en tant que sujets de droits. Cette définition est d’autant plus incompréhensible que le Groupe spécial se réfère à l’article 9 2) de la convention de Berne de 1971. Cette disposition ouvre aux Etats la faculté de poser des exceptions au droit exclusif de reproduction des titulaires de droit d’auteur, à condition que la reproduction non autorisée ne porte pas atteinte à l’exploitation normale de l’œuvre ni ne cause un préjudice injustifié aux intérêts légitimes de l’auteur. Or, le rapport du Comité de rédaction de la convention de Berne, cité par le Groupe spécial, indique qu’une reproduction non autorisée « peut ne pas causer un préjudice injustifié aux intérêts légitimes de l’auteur, sous la condition que, selon la législation nationale, une rémunération équitable doive être versée » 22. L’intérêt légitime de l’auteur est donc de percevoir une rémunération équitable. Un raisonnement par analogie impliquerait que l’on recherche l’intérêt légitime des titulaires de brevets, au sens d’intérêts spécifiques, mais le Groupe spécial l’écarte en considérant que le Comité de rédaction de la convention de Berne ne visait que le droit d’auteur 23. En outre, un raisonnement téléologique aurait permis une analyse de l’exception réglementaire qui tiendrait compte des intérêts économiques des détenteurs de brevets. Il convient à ce titre de rappeler que le Groupe spécial jugeait, au premier stade de son analyse, « nécessaire de se demander si des mesures ayant une incidence aussi importante sur les 21

Rapport du Groupe spécial, par. 7.69. Rapport du Groupe spécial, par. 7.72. 23 Idem. 22

Canada – Pharmaceutical Patents

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‘limited’ exception” 24 . The search for economic effects of the regulatory exception should take place during analysis of the last two conditions under Article 30. The EC position showed some frustration with pharmaceutical patent owners: “[T]here exists no reason why the research based pharmaceutical enterprise is obliged to accept the economic consequence of patent term erosion because of marketing approval requirements which reduce their effective term of protection to 12-8 years while the copy producer should be entirely compensated for the economic consequence of the need of marketing approval for his generic product, and at the expense of the inventor and patent holder” 25 . The Panel rejected examination of the specific interests of patent owners in favour of analysis of the underlying aims of national policy. The Panel thus validated the priority given by the Canadian government to the “legitimate interests” of third parties; in the end, this arbitration seems to comply with the provisions of Article 8 of the TRIPS Agreement, which authorizes State Members to take measures to protect public health and other reasons of public interest, as long as these measures are compatible with the Agreement.

4. Conclusion The Panel Report satisfied the expectations it had raised. Firstly, it specified the criteria for examining the conditions under Article 30 of the TRIPS Agreement. The absence of any later case law in this area seems to indicate acceptance of this methodological approach to exceptions from exclusive rights for patent owners. It should, however, be remembered that this is an unusual application of competition principles to intellectual property rights. With respect to the difficulty in articulating the interests of pharmaceutical patent owners and those of generic drug producers, the Panel 24 25

Panel Report, para. 7.48. Panel Report, para. 7.74.

Canada – Brevets pour produits pharmaceutiques

295

intérêts économiques des titulaires de brevets pouvaient être considérées comme une exception ‘limitée’ » 24. La recherche de l’incidence économique de l’exception pour l’examen réglementaire devait avoir lieu dans le cadre de l’examen des deux dernières conditions de l’article 30. La position des CE traduisait une certaine frustration des titulaires de brevets pharmaceutiques : « Il n’y a pas de raison pour que l’entreprise de produits pharmaceutiques fondée sur la recherche soit obligée d’accepter la conséquence économique de l’érosion de la durée du brevet résultant de prescriptions en matière d’autorisation de commercialisation qui ramènent la durée effective de protection dont elle bénéficie à 12-8 ans alors qu’il faudrait entièrement compenser la conséquence économique qu’a pour le producteur de copies la nécessité d’obtenir une approbation de commercialisation pour son produit générique, et ce au détriment de l’inventeur et du détenteur du brevet » 25. Le Groupe spécial a écarté l’examen des intérêts spécifiques des titulaires de brevets en faveur d’une analyse des finalités sous-tendant les politiques nationales. Le Groupe spécial valide ainsi la priorité donnée par le gouvernement canadien aux « intérêts légitimes » des tiers, cet arbitrage semble finalement conforme aux prescriptions de l’article 8 de l’accord ADPIC qui autorise les Etats membres à prendre des mesures pour protéger la santé publique et pour d’autres raisons d’intérêt public, à condition que ces mesures soient compatibles avec l’accord. 4. Conclusion Le rapport du Groupe spécial a répondu aux attentes qu’il avait suscitées. Premièrement, il a précisé les critères d’appréciation des conditions de l’article 30 de l’accord ADPIC. L’absence de suite jurisprudentielle en la matière semble conforter cette méthodologie d’application des dispositions concernant les exceptions aux droits exclusifs des détenteurs de brevets. Il convient toutefois de retenir de cette analyse une application inédite des principes concurrentiels aux droits de propriété intellectuelle. Concernant les difficultés d’articulation entre les intérêts des détenteurs de brevets pharmaceutiques et ceux des producteurs de médicaments

24 25

Rapport du Groupe spécial, par. 7.48. Rapport du Groupe spécial, par. 7.74.

296

The Case-Law of the WTO

recognized that State Members have some leeway, in conformity with the flexibility of the TRIPS Agreement itself. The difficulty in interpreting Article 30 was a precursor to further problems relating to limitations on the rights of patent owners. These problems were a major issue during negotiations at the inter-ministerial conference in 2001. The difficulties related to application of Article 30.1, the provisions of which authorise the use of compulsory licenses, for the sole purposes of internal market supply, in situations of public emergency. Article 30.1 was thus naturally intended to apply in situations of medical emergency encountered by poor countries, to the extent that they have little or no national drug production industries needed to combat pandemics. However, the failings in this text led to widely publicized political infighting concerning the access of poor countries to essential drugs. It was not until the Cancun Conference, and a decision taken on 30 August 2003, that a new exception was included in the restrictive conditions of Article 30.1, allowing State Members to export pharmaceutical products under compulsory licenses to countries without sufficient production capacity. Finally, on 6 December 2005, the General Council decided to amend the TRIPS Agreement, thus giving a permanent basis to this exception. This unusual formal amendment to the WTO Agreement, supported by the ministerial declaration in Hong Kong on 18 December 2005, appears to translate the intention of State Members to reorient the Organization towards the implementation of humanitarian and development goals.

La jurisprudence de l’OMC

296

génériques, le Groupe spécial reconnaît aux Etats membres une certaine latitude conformément à la flexibilité de l’accord ADPIC. Les difficultés d’interprétation de l’article 30 ne faisaient que préfigurer d’autres problèmes relatifs aux limitations des droits des détenteurs de brevets. Ces problèmes ont constitué un enjeu majeur des négociations dans le cadre de la conférence ministérielle de Doha en 2001. Les difficultés tenaient à l’application de l’article 31 dont les dispositions autorisent le recours aux licences obligatoires, limité à l’approvisionnement du marché intérieur, dans les situations d’urgence publique. L’article 31 avait donc une vocation naturelle à s’appliquer dans des situations d’urgences médicales que rencontrent les pays pauvres dans la mesure où ceux-ci ne disposent pas ou rarement d’industries nationales pour la fabrication des médicaments nécessaires à la lutte contre les pandémies. Cependant, les lacunes de ce texte ont engendré un contentieux politique largement médiatisé relatif à l’accès des pays pauvres aux médicaments essentiels. Il a fallu attendre la Conférence de Cancun et la décision du 30 août 2003 pour qu’une dérogation soit apportée à la condition restrictive de l’article 31, permettant ainsi aux Etats membres d’exporter les produits pharmaceutiques sous licences obligatoires vers les pays ne disposant pas de capacités de production. Finalement, la décision du Conseil général du 6 décembre 2005, amendant l’Accord ADPIC, viendra donner un caractère permanent à cette dérogation. Cette révision formelle inédite d’un accord de l’OMC, confortée par la déclaration ministérielle de Hong Kong du 18 décembre 2005, semble traduire une volonté profonde des Etats membres d’orienter l’institution vers la réalisation d’objectifs humanitaires et de développement.

SUMMARY TABLE OF CASES

Abbreviated Name of the Case Official Name of the Case India – Quantitative Restrictions

Procedure

Official Symbol – Date

Panel Report

WT/DS90/R 6 April 1999 WT/DS90/AB/R 12 August 1999

Appellate Body Report India – Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural, Textile and Industrial Products Canada – Dairy Products

Panel Report

Canada – Measures Affecting the Importation of Milk and the Exportation of Dairy Products

WT/DS103/R WT/DSS113/R 17 May 1999

Appellate Body Report

Turkey – Textiles

Panel Report

Turkey – Restrictions on Imports of Textile and Clothing Products Chile – Alcoholic Beverages

Appellate Body Report

WT/DS103/AB/R WT/DSS113/AB/R 13 October 1999 WT/DS34/R 31 May 1999 WT/DS34/AB/R 22 October 1999

Panel Report

Chile – Taxes on Alcoholic Beverages

Appellate Body Report

Korea – Dairy

Panel Report

Korea – Definitive Safeguard Measure on Imports of Certain Dairy Products Argentina – Footwear

Appellate Body Report

Argentina – Safeguard Measures on Imports of Footwear

Appellate Body Report

Panel Report

WT/DS87/R WT/DS110/R 15 June 1999 WT/DS87/AB/R WT/DS110/AB/R 13 December 1999 WT/DS98/R 21 June 1999 WT/DS98/AB/R 14 December 1999 WT/DS121/R 25 June 1999 WT/DS121/AB/R 14 December 1999

TABLEAU RECAPITULATIF DES AFFAIRES

Nom abrégé de l’affaire

Procédure

Cote officielle – Date

Nom officiel de l’affaire Inde – Restrictions quantitatives

Rapport du Groupe spécial

WT/DS90/R 6 avril 1999 WT/DS/90/AB/R 12 août 1999

Inde – Restrictions quantitatives à l’importation de produits agricoles, textiles et industriels Canada – Produits laitiers

Rapport de l’Organe d’appel

Rapports du Groupe spécial

Canada – Mesures visant l’importation de lait et l’exportation de produits laitiers

Rapport de l’Organe d’appel

Turquie – Textiles

Rapport du Groupe spécial

Turquie – Restrictions à l’importation de produits textiles et de vêtements Chili – Boissons alcooliques

Rapport de l’Organe d’appel

Rapport du Groupe spécial

Chili – Taxes sur les boissons alcooliques

Rapport de l’Organe d’appel

Corée – Produits laitiers

Rapport du Groupe spécial

Corée – Mesure de sauvegarde définitive appliquée aux importations de certains produits laitiers Argentine – Chaussures Argentine – Mesures de sauvegarde à l’importation de chaussures Etats-Unis – Article 301 Etats-Unis – Articles 301 à 310 de la Loi de 1974 sur le commerce extérieur

WT/DS103/R WT/DS113/R 17 mai 1999 WT/DS103/AB/R WT/DS113/AB/R 13 octobre 1999 WT/DS34/R 31 mai 1999 WT/DS34/AB/R 22 octobre 1999 WT/DS87/R WT/DS110/R 15 juin 1999 WT/DS87/AB/R WT/DS110/AB/R 13 décembre 1999 WT/DS98/R 21 juin 1999

Rapport de l’Organe d’appel

WT/DS98/AB/R 14 décembre 1999

Rapport du Groupe spécial

WT/DS121/R 25 juin 1999

Rapport de l’Organe d’appel

WT/DS121/AB/R 14 décembre 1999

Rapport du Groupe spécial

WT/DS152/R 22 décembre 1999

298

The Case-Law of the WTO

United-States – Section 301

Panel Report

WT/DS152/R 22 December 1999

Mexico – Corn Syrup

Panel Report

Mexico — Anti-Dumping Investigation of High-Fructose Corn Syrup (HFCS) from the United States

Panel Report on Article 21:5 of the DSU

WT/DS132/R 28 January 2000 WT/DS132/RW 22 June 2001

Canada – Pharmaceutical Patents

Panel Report

United-States – Sections 301310 of the Trade Act of 1974

Canada – Patent Protection for Pharmaceutical Products

WT/DS114/R 7 April 2000

La jurisprudence de l’OMC

298

Mexique – Sirop de maïs

Rapport du Groupe spécial

Mexique – Enquête antidumping concernant le sirop de maïs à haute teneur en fructose en provenance des Etats-Unis

Rapport du Groupe spécial au titre de l’article 21:5 Rapport de l’Organe d’appel au titre de l’article 21:5

WT/DS132/AB/RW 22 octobre 2001

Canada – Brevets pour les produits pharmaceutiques

Rapport du Groupe spécial

WT/DS114/R 7 avril 2000

Canada – Protection conférée par un brevet pour les produits pharmaceutiques

WT/DS132/R 28 janvier 2000 WT/DS132/RW 22 juin 2001

INDEX

A Abuse Abuse of right, 276 Abusive exercise of a right, 28, 30, 45, 292 Access market access; See Market Administration, 203, 208 administrative action; See Measures Administrative guidance, 292 Admissibility, 22, 145, 228, 229, 230, 245, 246, 249, 275 Advantage (s), 39, 40, 48, 284 Impairment of an advantage, 166, 193, 220, 229, 245 Loss of an advantage, 5, 8, 89, 113, 134, 194, 220, 229, 243, 245, 251 Nullification of an advantage, 5, 8, 61, 66, 89, 113, 134, 166, 193, 194, 216, 220, 229, 243, 251 Suspension of an advantage, 199, 219, 220 Allegation; See Claim Amicus curiae, 148 Antidumping, 144, 151, 224, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 236, 237, 238, 239, 240, 242, 243, 244, 245, 246, 247, 251, 252, 256, 258, 259, 260, 261, 262, 263, 264, 266, 267, 268, 272 Arbitration, 79, 96, 193, 194, 219, 221, 222, 289, 295 Arbitrator, 96, 193, 205, 206, 219, 220, 221 Argument, 9, 10, 12, 13, 14, 16, 18, 19, 29, 31, 43, 65, 68, 71, 72, 76, 79, 86, 87, 97, 99, 120, 122, 132, 133, 134, 135, 142, 143, 144, 146, 148, 154, 158, 179, 197, 212, 215, 228, 230, 239, 240, 246, 252, 253, 258, 259, 271, 281, 282, 285, 288 Articulation, 22, 155, 205, 219, 220, 221, 278, 290, 293, 295 Assessment economic, 27, 71, 78, 260 global, 121, 132, 142, 146, 147, 148, 177 objective assessment of the facts 9, 18, 19, 29, 31, 109, 122, 132 178, 183, 235, 237, 263, 267, 268, 269 objective assessment of the matter 11, 19, 111, 121, 132, 144, 145, 170, 175, 182, 183

INDEX

A Abus Abus de droit, 276 Abus de pouvoirs, 28, 30, 145, 292 Accès au contingent tarifaire, 35, 37, 39, 45, 46, 50, 51, 52 au marché, 45, 77, 211, 280, 281, 286, 291, 292 Accords commerciaux multilatéraux, 7, 8, 14, 19, 24, 52, 68, 74, 169, 171, 180, 184, 237, 246, 261, 267, 274 régionaux, 9, 56, 61, 63, 64, 65, 75, 76, 80 Administration, 203, 208 Allégation(s), 17, 18, 38, 39, 42, 43, 61, 62, 63, 64, 93, 102, 103, 106, 109, 110, 111, 112, 116, 117, 119, 120, 121, 123, 128, 132, 133, 134, 136, 142, 144, 145, 146, 147, 149, 153, 166, 167, 169, 170, 171, 173, 175, 178, 180, 182, 184, 195, 196, 207, 209, 211, 224, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 241, 245, 246, 256, 258, 261, 262, 267, 268, 269, 271, 275, 287, 288 Amicus curiae, 148 Antidumping, 224, 226, 227, 228, 229, 231, 242, 244, 245, 266, 267 Arbitrage, 79, 96, 193, 194, 219, 221, 222, 289, 295 Arbitre, 96, 193, 205, 206, 219, 220, 221 Argument, 9, 10, 12, 13, 14, 16, 18, 19, 29, 31, 43, 65, 68, 71, 72, 76, 79, 86, 87, 97, 99, 120, 122, 132, 133, 134, 135, 142, 143, 144, 146, 148, 154, 158, 179, 197, 212, 215, 228, 230, 239, 240, 246, 252, 253, 258, 259, 271, 281, 282, 285, 288 Articulation, 22, 155, 205, 219, 220, 221, 278, 290, 293, 295 Avantage accord d'un avantage, 39, 40, 48 additionnel, 284 annulation d'un avantage, 5, 8, 61, 66, 89, 113, 134, 166, 193, 194, 216, 220, 229, 243, 251 compromission / perte d'un avantage, 5, 8, 89, 113, 134, 194, 220, 229, 243, 245, 251 réduction d'un avantage, 166, 193, 220, 229, 245 suspension d'un avantage, 199, 219, 220

300

The Case-Law of the WTO

Authorities, 38, 40, 41, 42, 45, 47, 48, 49, 156 B Bad faith, 99, 222 Balance, 12, 35, 53, 71, 115, 160 institutional, 2, 9, 10, 12, 14, 21, 71 of rights and obligations, 156 Bringing into conformity, 8, 45, 52, 56, 73, 74, 95, 106, 113, 127, 139, 140, 166, 181, 192, 193, 196, 243, 250, 251, 266, 289 Burden of proof; See Proof C Case by case, 87, 88, 130, 152, 261, 272 Causality, 15, 108, 112, 130, 155, 167, 169, 173, 177, 181, 187, 231, 232, 234 Certificate, 72, 79, 293 Claim, 38, 39, 42, 43, 61, 62, 63, 64, 93, 102, 103, 106, 109, 110, 111, 112, 116, 117, 119, 120, 121, 123, 128, 132, 133, 134, 136, 142, 144, 145, 146, 147, 149, 153, 166, 167, 169, 170, 171, 173, 175, 178, 180, 182, 184, 195, 196, 207, 209, 211, 224, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 241, 245, 246, 256, 258, 261, 262, 267, 268, 269, 271, 275, 287, 28 Commitments, 2, 28, 30, 40, 41, 42, 51, 98, 203, 204, 208 international commitments, 203, 204, 215 binding, 28 effects, 102, 115, 123, 124, 138, 155, 171, 172 external, 28, 32 single/unilateral, 214, 215, 288 tariff commitments, 155 Consistency, 13, 16, 21, 26, 27, 56, 64, 68, 71, 75, 77, 86, 106, 109, 128, 139, 143, 162, 172, 175, 192, 203, 204, 206, 207, 215, 216, 220, 221, 224, 227, 231, 232, 233, 234, 237, 242, 263, 294, 295 Compensation, 74, 192, 287, 293 Competition, 21, 22, 37, 38, 87, 88, 89, 90, 97, 178, 186, 201, 209, 217, 286, 290, 291, 292, 295 Complaint legal base, 118, 128, 129, 130, 141, 150, 152, 228, 245 precision, 109, 151, 152, 153, 154, 159 regime, 103, 141, 150

La jurisprudence de l’OMC

300

B Bonne foi, 109, 145, 153, 157, 184, 200, 213, 255, 257, 275, 276 Brevets, 218, 219, 278, 280, 281, 282, 284, 285, 286, 287, 288, 290, 291, 292, 293, 294, 295, 296 C Cas par cas, 87, 88, 130, 152, 261, 272 Causalité, 15, 108, 112, 130, 155, 167, 169, 173, 177, 181, 187, 231, 232, 234 Certificat, 72, 79, 293 CIJ, 11, 62, 203, 215 Classement tarifaire, 44, 131 Communication de renseignements, 62, 103, 116, 128, 148, 159, 167, 229, 232, 249, 263 Communication(s) de tierce(s) partie(s), 107, 168, 197, 252 écrite(s), 5, 74, 106, 119, 121, 122, 131, 132, 134, 136, 145, 146, 147, 149, 164, 168, 209, 230, 252, 253, 257, 265 Compatibilité, 13, 16, 21, 26, 27, 56, 64, 68, 71, 75, 77, 86, 106, 109, 128, 139, 143, 162, 172, 175, 192, 203, 204, 206, 207, 215, 216, 220, 221, 224, 227, 231, 232, 233, 234, 237, 242, 263, 294, 295 Compensation, 74, 192, 287, 293 Compétence de l'ORD, 21 de l'Organe d'appel, 43, 78, 116, 141, 158, 177, 186 du Groupe spécial, 5, 8, 9, 12, 13, 14, 20, 63, 64, 71, 77, 103, 119, 141, 158, 159, 182, 248, 254, 255, 256, 257, 275 répartition des compétences, 2, 9, 12, 13, 21, 23, 24, 25, 28, 56, 71, 141, 158, 159, 199, 224, 255 Concession(s) suspension des concessions, 74, 192, 193, 206, 220, 221 tarifaire(s), 39, 44, 54, 102, 115, 123, 124, 125, 138, 171, 172 Concurrence, 21, 22, 37, 38, 87, 88, 89, 90, 97, 178, 186, 201, 209, 217, 286, 290, 291, 292, 295 Confidentialité, 230 Constatations, 7, 15, 19, 42, 43, 48, 49, 51, 53, 66, 71, 73, 78, 90, 95, 99, 102, 103, 111,

301

Index

Concessions balance of concessions; See Balance suspension of concessions 74, 192, 193, 206, 220, 221; See also Request for suspension tariff concessions 39, 44, 54, 102, 115, 123, 124, 125, 138, 171, 172 Confidentiality, 230 Connection, 24, 29, 54, 155 Causal connection; See Link Consultations 4, 5, 13, 19, 21, 25, 28, 29, 30, 31, 39, 59, 60, 61, 63, 106, 109, 111, 165, 191, 195, 227, 230, 253, 254, 256, 257, 265, 280; See also Request for consultations Countermeasures, 193, 194, 204, 205, 206, 217, 219, 220, 221 Criteria, 15, 29, 30, 77, 78, 86, 90, 116, 118, 119, 182 legal criteria 78, 88, 98, 119, 129, 130, 151, 153, 171, 213, 219, 234, 247, 255, 272, 284, 294 of appreciation, 284, 295 of similarity, 90, 97 D Definition, 54, 77, 98, 119, 172, 175, 233, 281, 285, 286, 287, 293, 294 of the damage, 177, 186 Derogation, 5, 10, 65, 75, 296 Determination final determination, 111, 227, 232, 235, 236, 237, 239, 240 multilateral determination, 194 of the damage, 110, 130, 132, 133, 135, 164, 173, 177, 186, 224, 232, 236, 238, 240, 242, 253, 258, 260, 262, 264, 268 preliminary determination, 202, 226, 232, 233, 235, 240, 262 unilateral determination, 198, 199, 204, 206 Developments unforeseen developments; See Evolution Disclosure of information, 287 Discrimination, 61, 191, 244, 281, 287 arbitrary discrimination, 39, 281, 282 de facto, 288; See also Effect de jure, 99, 288 former discrimination, 99

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112, 118, 119, 120, 121, 123, 125, 127, 128, 129, 132, 133, 135, 137, 138, 139, 141, 145, 146, 158, 162, 166, 167, 169, 170, 173, 175, 178, 180, 181, 182, 183, 184, 186, 191, 194, 198, 202, 205, 206, 208, 212, 215, 219, 221, 228, 238, 241, 242, 243, 246, 248, 249, 251, 253, 258, 259, 260, 261, 262, 263, 265, 266, 268, 269, 270, 271, 272, 289 Consultation(s), 4, 5, 13, 19, 21, 25, 28, 29, 30, 31, 39, 59, 60, 61, 63, 106, 109, 111, 165, 191, 195, 227, 230, 253, 254, 256, 257, 265, 280 Contingent tarifaire, 35, 37, 44, 45, 49, 50, 52, 59 Contre-mesures, 193, 194, 204, 205, 206, 217, 219, 220, 221 Critère(s), 15, 29, 30, 77, 78, 86, 90, 116, 118, 119, 182 d’appréciation, 284, 295 de similarité, 90, 97 juridique(s), 78, 88, 98, 119, 129, 130, 151, 153, 171, 213, 219, 234, 247, 255, 272, 284, 294 D Définition, 54, 77, 98, 119, 172, 175, 233, 281, 285, 286, 287, 293, 294 du dommage grave, 177, 186 Délai, 273, 287 de référence, 20 d'exécution, 20, 52, 74, 96, 140, 164, 191, 192, 193, 197, 198, 205, 206, 219, 244, 289 raisonnable, 52, 74, 96, 140, 192, 193, 194, 199, 205, 207, 219, 244, 289 Demande d’établissement d’un Groupe spécial, 5, 39, 60, 61, 62, 85, 103, 106, 118, 120, 128, 129, 130, 131, 132, 134, 135, 139, 146, 152, 154, 165, 170, 195, 227, 228, 229, 230, 231, 245, 256, 257, 270, 280, 281 d’examen, 5 d'arbitrage, 96 de consultation, 4, 5, 7, 28, 59, 63, 84, 85, 106, 227, 256, 280 de renseignements, 19, 30, 119, 146, 249 de suspension, 74, 193, 206, 219 Dérogation, 5, 10, 65, 75, 296 Détermination d’un dommage, 110, 130, 132, 133, 135, 164, 173, 177, 186, 224, 232, 236, 238, 240, 242, 253, 258, 260, 262, 264, 268 finale, 111, 227, 232, 235, 236, 237, 239, 240 multilatérale, 194 préliminaire, 202, 226, 232, 233, 235, 240, 262

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The Case-Law of the WTO

non-discrimination 282, 288; See also Non discrimination Doctrine, 76 Domestic regulation; See Law Due process; See Right Dumping 226, 227, 231, 234, 236, 237, 238, 239, 240, 242, 251, 260, 265; See also Antidumping and Duty Duration, 74, 231, 246 effective duration, 292, 293, 295 minimum duration, 281 of the patent, 282, 284, 285, 286, 291, 293, 295 of protection, 281, 282, 285, 292, 295 Duties countervailing duties, 152 Custom duties, 4, 37, 44, 64, 69, 70, 77 definitive antidumping duties 226, 240, 241, 244, 251; See also Antidumping and Dumping provisional antidumping duties 164, 226, 244; See also Antidumping and Dumping specific duties, 13, 27, 162, 164 E Effect direct, 214 discriminatory effect 86, 90, 244; See also Discrimination favorable effect, 10, 79 legal effect, 49, 51, 171, 172, 215 limitative effect, 49 negative effect 75, 87, 147, 153, 157, 260, 284, 288 potential effect, 239, 242, 251 similar effect, 26, 78 Elements, 89 constitutive elements, 69 examination of elements of proof; See Examination of proof; See Proof sufficient elements of proof; See also Proof Environment, 4, 202 Equity, 145, 148, 150, 154, 191, 261, 271, 272, 294 Equivalence, 220 Error, 18, 20, 46, 73, 132, 142, 149, 168, 173, 177, 248, 252, 259, 265

La jurisprudence de l’OMC

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unilatérale, 198, 199, 204, 206 Directives, 292 Discrimination, 61, 191, 244, 281, 287 antérieure, 99 arbitraire, 39, 281, 282 de facto, 288 de jure, 99, 288 non discrimination, 282, 288 Divulgation de renseignements, 287 Doctrine internationaliste, 76 Dommage, 173, 187 existence d’un dommage, 106, 108, 110, 124, 128, 130, 132, 133, 135, 155, 164, 167, 177, 180, 181, 186, 224, 227, 232, 233, 234, 236, 238, 240, 242, 253, 258, 260, 262, 264, 268 menace de dommage, 108, 173, 174, 176, 177, 180, 186, 201, 226, 231, 233, 236, 237, 238, 240, 241, 242, 244, 252, 258, 260, 262, 264, 268 prévention/réparation d’un dommage, 102, 103, 108, 117, 126, 138 Droit à une procédure régulière, 118, 120, 131, 141, 144, 145, 146, 147, 150, 152, 153, 159, 254, 255, 261, 272, 275 communautaire, 292 de demander des renseignements, 19, 30, 119, 136, 146, 232, 249 de l’OMC, 53, 75, 77, 106, 114, 140, 141, 156, 160, 209, 215, 217, 220 de la preuve, 103, 141, 150 des traités, 9, 13, 44, 54, 65, 76, 124, 129, 134, 155, 171, 212, 269 environnement, 202 international, 2, 76, 203, 212, 213, 215, 294 interne, 26, 44, 78, 95, 114, 191, 197, 199, 200, 203, 204, 210, 212, 213, 215, 216, 217, 219, 281, 285, 290, 291, 293, 294 Droits fondamentaux, 9, 286 antidumping, 144, 151, 224, 226, 227, 228, 230, 231, 232, 233, 234, 236, 237, 238, 239, 240, 242, 243, 244, 245, 246, 247, 251, 252, 256, 258, 259, 260, 261, 262, 263, 264, 266, 267, 268, 272 compensateurs, 152 de douane, 4, 37, 44, 64, 69, 70, 77 de propriété intellectuelle, 219, 278, 283, 290, 291, 292, 293, 294, 295 définitifs, 226, 240, 241, 244, 251 et intérêts, 217

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Index

fundamental, 123 of law 8, 10, 66, 93, 100, 103, 132, 135, 137, 139; See also Law of interpretation 45, 47, 67, 90, 116, 117, 118, 169, 173, 176, 178, 258 Evidence; See Proof Evolution unforeseen evolution, 102, 109, 110, 113, 114, 115, 116, 123, 124, 125, 126, 138, 155, 158, 166, 180, 185, 186 Examination de novo, 109, 111, 157, 175, 183 examination criteria, 109, 111, 169, 175, 180, 183, 235, 253, 258, 263, 266, 267, 268 of elements of proof 18, 130, 142, 143, 147, 148, 149, 177, 230; See also Elements of proof and Proof of trade policies, 5, 25, 26, 35, 37 Exclusive benefits, 13, 21, 71, 103, 141, 159, 199, 278, 280, 281, 282, 283, 284, 285, 286, 287, 290, 291, 292, 293, 294, 295 Experts, 11, 28, 29, 144, 148 F Factors relevant factors, 3, 108, 111, 112, 128, 130, 157, 173, 175, 177, 178, 183, 186, 231, 232, 233, 236, 237, 260, 262, 275 Facts absence of sufficent factual elements, 13, 125, 138, 139 examination, 63, 93, 103, 133, 141, 157, 158, 159, 175, 262, 268 factual finding of a panel 19, 22, 93, 109, 111, 125, 127, 133, 139, 145, 158, 178, 268 sufficient factual elements, 43, 116, 178, 184, 229, 245, 267 objective assessment of the facts, 43, 116, 178, 184, 232, 239, 246, 267; See also Assessment relevant, 93, 109, 175, 254, 261, 268 Findings, 7, 15, 19, 42, 43, 48, 49, 51, 53, 66, 71, 73, 78, 90, 95, 99, 102, 103, 111, 112, 118, 119, 120, 121, 123, 125, 127, 128, 129, 132, 133, 135, 137, 138, 139, 141, 145, 146, 158, 162, 166, 167, 169, 170, 173, 175, 178, 180, 181, 182, 183, 184, 186, 191, 194, 198, 202, 205, 206, 208, 212, 215, 219, 221, 228, 238, 241, 242, 243, 246, 248, 249, 251, 253, 258, 259, 260, 261, 262, 263, 265, 266, 268, 269, 270, 271, 272, 289 Footnote, 9, 12, 14, 173, 175, 180, 182

Index

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et obligations, 14, 93, 94, 95, 100, 156, 213, 229, 247, 273 exclusifs, 280, 281, 282, 283, 284, 285, 290, 292, 294, 295 procéduraux, 9, 14, 118, 119, 120, 131, 141, 144, 146, 150, 153, 159, 254, 255, 261, 272, 275 provisoires, 164, 226, 244 spécifiques, 13, 27, 162, 164 Dumping, 226, 227, 231, 234, 236, 237, 238, 239, 240, 242, 251, 260, 265 Durée, 74, 231, 246 de protection, 281, 282, 285, 292, 295 du brevet, 282, 284, 285, 286, 291, 293, 295 effective, 292, 293, 295 minimale, 281 E Economie jurisprudentielle, 31, 42, 43, 112, 127, 187 Effet bénéfique, 10, 79 direct, 214 discriminatoire, 86, 90, 244 juridique, 49, 51, 171, 172, 215 limitatif, 49 négatif, 75, 87, 147, 153, 157, 260, 284, 288 potentiel, 239, 242, 251 similaire, 26, 78 Elément(s), 89 constitutifs, 69 de preuve, 11, 18, 43, 65, 87, 89, 93, 108, 119, 120, 122, 128, 132, 133, 135, 136, 142, 143, 145, 146, 147, 149, 157, 178, 183, 184, 229, 231, 232, 234, 235, 236, 247, 249, 259, 260, 262, 263, 267, 268 Engagement, 29 contraignant, 28 international, 203, 204, 215 tarifaire, 155 unilatéral, 214, 288 Engagements, 2, 28, 30, 40, 41, 42, 51, 98, 203, 204, 208 effet des engagements, 102, 115, 123, 124, 138, 155, 171, 172 externes, 28, 32 unilatéraux, 214, 215 Enquête, 108, 117, 121, 128, 136, 137, 144, 147, 149, 155, 157, 164, 166, 167, 168,

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The Case-Law of the WTO

Free trade, 24, 217 G General exceptions 10, 28, 56, 63, 68, 69, 70, 72, 76, 77, 78, 79, 153, 275, 278, 280, 281, 282, 283, 284, 285, 287, 288, 290, 291, 292, 294, 295 Good, 75, 98 Good faith 109, 145, 153, 157, 184, 200, 213, 255, 257, 275, 276 H Hierarchy of rights 9, 14, 32, 118, 286 I ICJ, 11, 62, 203, 215 IMF, 2, 4, 6, 9, 10, 11, 15, 16, 18, 19, 21, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 Identity substance, 8, 65, 69, 70, 77, 78, 90, 261 treatment identity, 44, 59 Implementation 20, 51, 52, 59, 62, 73, 74, 78, 80, 95, 96, 103, 138, 139, 141, 148, 151, 154, 156, 157, 158, 159, 180, 181, 187, 192, 194, 198, 199, 204, 205, 206, 207, 208, 211, 216, 217, 219, 220, 221, 222, 224, 227, 244, 250, 251, 261, 265, 272, 273, 274, 278, 289; See also Period of implementation Import, regulated imports, 4, 5, 11, 12, 27, 37, 38, 39, 44, 45, 50, 52, 59, 66, 71, 73, 82, 84, 86, 87, 88, 89, 90, 92, 97, 98, 99, 102, 103, 106, 108, 109, 110, 112, 114, 124, 125, 126, 127, 139, 144, 155, 157, 162, 164, 165, 169, 173, 174, 176, 177, 180, 181, 185, 186, 224, 226, 227, 231, 232, 234, 236, 237, 238, 239, 240, 242, 244, 251, 252, 258, 259, 260, 265 Imputation, 18, 112 Inadmissibility, 22 Inconsistency, 7, 11, 14, 25, 28, 30, 35, 39, 45, 46, 50, 51, 66, 68, 69, 70, 73, 78, 79, 86, 93, 95, 102, 103, 106, 108, 110, 120, 122, 125, 127, 128, 133, 134, 135, 136, 137, 139, 144, 158, 159, 162, 166, 181, 191, 195, 196, 197, 198, 199, 202, 204, 205, 207, 208, 216, 220, 224, 228, 233, 234, 235, 237, 238, 239, 240, 242, 251, 252, 253, 254, 257, 258, 259, 260, 261, 262, 263, 265, 268, 281, 282, 289 Inexecution, 199

La jurisprudence de l’OMC

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173, 174, 175, 176, 178, 180, 181, 185, 186, 227, 233, 234, 237, 240, 244, 247, 258, 260, 263 ouverture d’enquête, 106, 130, 191, 192, 211, 226, 231, 232, 233, 234, 235, 242, 247 Environnement, 4, 202 Equilibre, 12, 35, 53, 71, 115, 160 des droits et obligations, 156 institutionnel, 2, 9, 10, 12, 14, 21, 71 Equité, 145, 148, 150, 154, 191, 261, 271, 272, 294 Equivalence, 220 Erreur, 18, 20, 46, 73, 132, 142, 149, 168, 173, 177, 248, 252, 259, 265 de droit, 8, 10, 66, 93, 100, 103, 132, 135, 137, 139 d'interprétation, 45, 47, 67, 90, 116, 117, 118, 169, 173, 176, 178, 258 fondamentale, 123 Evaluation des éléments de preuve, 18, 130, 142, 143, 147, 148, 149, 177, 230 des faits, 263, 267, 268, 269 économique, 27, 71, 78, 260 globale, 121, 132, 142, 146, 147, 148, 177 objective de la question, 11, 19, 111, 121, 132, 144, 145, 170, 175, 182, 183 objective des faits, 9, 18, 19, 29, 31, 109, 122, 132 178, 183, 235, 237, 263, 267, 268 Evolution imprévue des circonstances, 102, 109, 110, 113, 114, 115, 116, 123, 124, 125, 126, 138, 155, 158, 166, 180, 185, 186 Examen critère d'examen, 109, 111, 169, 175, 180, 183, 235, 253, 258, 263, 266, 267, 268 de novo, 109, 111, 157, 175, 183 des politiques commerciales, 5, 25, 26, 35, 37 Exception(s) générale(s), 10, 28, 56, 63, 68, 69, 70, 72, 76, 77, 78, 79, 153, 275, 278, 280, 281, 282, 283, 284, 285, 287, 288, 290, 291, 292, 294, 295 Exclusivité, 13, 21, 71, 103, 141, 159, 199, 278, 280, 281, 282, 283, 284, 285, 286, 287, 290, 291, 292, 293, 294, 295 Exécution, 192, 205, 222 Experts, 11, 28, 29, 144, 148 F Facteur(s) pertinent(s), 93, 108, 111, 112, 128, 130, 157, 173, 175, 177, 178, 183, 186, 231, 232, 233, 236, 237, 260, 262, 275 Faits

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Index

Information factual information, 103, 108, 116, 127, 128, 136, 139, 148, 157, 159, 167, 230, 231, 232, 233, 234, 235, 238, 255 request for information; See Request disclosure of information; See Disclosure Injury threat of injury; See Threat Intellectual property, 219, 278, 283, 290, 291, 292, 293, 294, 295 intellectual property rights; See Rights Intention (s) of the negotiators, 75, 88, 93, 99, 117, 124, 168, 172, 180, 217, 246, 247 Interest commercial, 109, 112, 113, 191, 210, 284, 294 diverge interest, 292, 293 general, 38 legal, 113, 278 legitimate, 282, 287, 293, 294 sufficient, 112 systemic, 96, 141 market interests, 201 Internationalist doctrine, 76 Interpretation, 7, 17, 20, 22, 25, 47, 51, 64, 66, 68, 73, 75, 94, 95, 100, 102, 113, 116, 123, 127, 157, 158, 159, 168, 169, 174, 176, 177, 185, 186, 203, 204, 206, 207, 213, 215, 222, 232, 233, 236, 240, 251, 270, 285, 290, 293 admissible, 263, 268 additional interpretative guidance, 13, 39, 44, 45, 50, 222, 283, 285 context, 9, 13, 42, 53, 67, 68, 71, 114, 115, 124, 127, 143, 155, 172, 200, 201, 213, 283 customary rules of interpretation 9, 10, 13, 44, 54, 65, 114, 115, 124, 155, 171, 197, 212, 246, 247, 263, 269 error of interpretation, 7, 45, 47, 67, 90, 116, 117, 118, 169, 173, 176, 178, 258; See also Error effectiveness, 9, 35, 49, 53, 65, 114, 124, 155, 171, 172, 184, 246, 247 flexible interpretation, 65, 70, 77, 246 general, 269-270 good faith, 200 legal, 264, 268 methods of interpretation, 35, 48, 53, 65, 124, 127, 212, 213, 246, 283 narrow interpretation, 78

Index

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absence d'éléments factuels suffisants, 13, 125, 138, 139 constatation de fait, 19, 22, 93, 109, 111, 125, 127, 133, 139, 145, 158, 178, 268 détermination des faits, 145 éléments factuels suffisants, 43, 116, 178, 184, 229, 245, 267 évaluation des faits, 43, 116, 178, 184, 232, 239, 246, 267 examen des faits, 63, 93, 103, 133, 141, 157, 158, 159, 175, 262, 268 pertinents, 93, 109, 175, 254, 261, 268 FMI, 2, 4, 6, 9, 10, 11, 15, 16, 18, 19, 21, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 G Gestion de risques, 4, 21, 32, 78, 148, 153, 156, 187, 255, 275 H Hiérarchie des droits, 9, 14, 32, 118, 286 I Identité de traitement, 44, 59 en substance, 8, 65, 69, 70, 77, 78, 90, 261 Importation réglementée, 4, 5, 11, 12, 27, 37, 38, 39, 44, 45, 50, 52, 59, 66, 71, 73, 82, 84, 86, 87, 88, 89, 90, 92, 97, 98, 99, 102, 103, 106, 108, 109, 110, 112, 114, 124, 125, 126, 127, 139, 144, 155, 157, 162, 164, 165, 169, 173, 174, 176, 177, 180, 181, 185, 186, 224, 226, 227, 231, 232, 234, 236, 237, 238, 239, 240, 242, 244, 251, 252, 258, 259, 260, 265 Imposition de droits spécifiques, 13, 86, 98, 164, 201, 226, 240, 251 de mesures de sauvegarde, 115, 162, 169, 172, 173, 176, 180, 185, 186 Imputation, 18, 112 Incompatibilité, 7, 11, 14, 25, 28, 30, 35, 39, 45, 46, 50, 51, 66, 68, 69, 70, 73, 78, 79, 86, 93, 95, 102, 103, 106, 108, 110, 120, 122, 125, 127, 128, 133, 134, 135, 136, 137, 139, 144, 158, 159, 162, 166, 181, 191, 195, 196, 197, 198, 199, 202, 204, 205, 207, 208, 216, 220, 224, 228, 233, 234, 235, 237, 238, 239, 240, 242, 251, 252, 253, 254, 257, 258, 259, 260, 261, 262, 263, 265, 268, 281, 282, 289

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The Case-Law of the WTO

negotiation history; See additional interpretative guidance object and purpose, 89, 114, 116, 124, 127, 155, 172, 200, 213 ordinary meaning 41, 42, 44, 48, 53, 67, 114, 117, 124, 155, 172, 173, 200, 213, 233 strict interpretation, 5, 9, 216, 287 subsequent practice, 43 supplementary means of intrepretation, 44, 50 textual interpretation, 9, 56, 68, 71, 198, 200, 213 Investigation, 108, 117, 121, 128, 136, 137, 144, 147, 149, 155, 157, 164, 166, 167, 168, 173, 174, 175, 176, 178, 180, 181, 185, 186, 227, 233, 234, 237, 240, 244, 247, 258, 260, 263 initiation of an investigation 106, 130, 191, 192, 211, 226, 231, 232, 233, 234, 235, 242, 247; See also Request for intitiation Investment, 292 J Judicial economy 31, 42, 43, 112, 127, 187 Jurisdiction, 2, 9, 12, 13, 21, 23, 24, 25, 28, 56, 71, 141, 158, 159, 199, 224, 255 of the Appellate Body, 43, 78, 116, 141, 158, 177, 186 of the DSB, 21 of panels 5, 8, 9, 12, 13, 14, 20, 63, 64, 71, 77, 103, 119, 141, 158, 159, 182, 248, 254, 255, 256, 257, 275 Justification, 2, 4, 5, 8, 9, 12, 13, 14, 15, 20, 21, 22, 28, 42, 50, 63, 66, 71, 108, 135, 156, 157, 159, 167, 174, 176, 177, 179, 182, 196, 208, 224, 233, 234, 235, 236, 247, 260, 261, 272, 273, 274, 285, 287 absence, 5, 7, 8, 28, 73, 143, 180, 202, 282, 285, 294 fundamental, 90, 93, 95, 162, 169, 178, 181, 182, 183, 184, 253, 260, 261, 262, 263, 265, 271, 272 L Law domestic law 26, 44, 78, 95, 114, 191, 197, 199, 200, 203, 204, 210, 212, 213, 215, 216, 217, 219, 281, 285, 290, 291, 293, 294 of treaties 9, 13, 44, 54, 65, 76, 124, 129, 134, 155, 171, 212, 269 Environmental law, 202 error in law; See Error European Union law, 292

La jurisprudence de l’OMC

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Inexécution, 199 Intention(s) des négociateurs, 75, 88, 93, 99, 117, 124, 168, 172, 180, 217, 246, 247 Intérêt commercial, 109, 112, 113, 191, 210, 284, 294 divergent, 292, 293 d'un marché, 201 général, 38 juridique, 113, 278 légitime, 282, 287, 293, 294 suffisant, 112 systémique, 96, 141 Interprétation, 7, 17, 20, 22, 25, 47, 51, 64, 66, 68, 73, 75, 94, 95, 100, 102, 113, 116, 123, 127, 157, 158, 159, 168, 169, 174, 176, 177, 185, 186, 203, 204, 206, 207, 213, 215, 222, 232, 233, 236, 240, 251, 270, 285, 290, 293 admissible, 263, 268 contexte, 9, 13, 42, 53, 67, 68, 71, 114, 115, 124, 127, 143, 155, 172, 200, 201, 213, 283 de bonne foi, 200 effet utile, 9, 35, 49, 53, 65, 114, 124, 155, 171, 172, 184, 246, 247 erreur d'interprétation, 45, 47, 67, 90, 116, 117, 118, 169, 173, 176, 178, 258 étroite, 78 extensive, 53, 269 générale, 269, 270 historique de la négociation, 13, 39, 44, 45, 50, 283 juridique, 264, 268 méthodes d'interprétation, 35, 48, 53, 65, 124, 127, 212, 213, 246, 283 moyens complémentaires d'interprétation, 44, 50 objet et but, 89, 114, 116, 124, 127, 155, 172, 200, 213 pratique ultérieure, 43 règles coutumières d’interprétation, 9, 10, 13, 44, 54, 65, 114, 115, 124, 155, 171, 197, 212, 246, 247, 263, 269 sens ordinaire, 41, 42, 44, 48, 53, 67, 114, 117, 124, 155, 172, 173, 200, 213, 233 souple, 65, 70, 77, 246 stricte, 5, 9, 216, 287 textuelle, 9, 56, 68, 71, 198, 200, 213 Investissement, 292 Irrecevabilité, 22

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Index

of the WTO, 53, 75, 77, 106, 114, 140, 141, 156, 160, 209, 215, 217, 220 public international law 2, 76, 203, 212, 213, 215, 294 procedural law, 9, 14, 118, 119, 120, 131, 141, 144, 146, 150, 153, 159, 254, 255, 261, 272, 275 Level engagement, 42, 51 of protection, 26, 84, 89, 93, 99, 276 of suspension of an advantage, 199 of suspension of concessions, 193, 194, 220 Legislation, 95, 96, 114, 191, 197, 199, 200, 213, 216, 219, 281, 285, 290, 291, 293, 294; See also Law Lex generalis, 115 Lex specialis, 115 Licence import licence 4, 5, 7, 39, 296 Link Causal link, 15, 108, 112, 130, 155, 167, 169, 173, 177, 178, 181, 187, 231, 232, 234 List annexed list, 27, 37, 39, 42, 44, 49, 51, 54 M Market access, 45, 77, 211, 280, 281, 286, 291, 292 domestic market, 35, 37, 38, 40, 156, 238, 292, 296 non domestic market, 35, 37, 59, 87, 292 EU market, 72 market interests; See Interest market liberalisation; See Free trade market share, 177, 232, 238 price, 40 Matter objective assessment of the matter; See Assessment Measures administrative action, 203 anti-dumping, 224, 227, 229, 242, 243, 266 domestic measures, 38, 41, 42, 45, 49 implementational measures, 220, 221 internal measures, 26, 44, 78

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J Justification, 2, 4, 5, 8, 9, 12, 13, 14, 15, 20, 21, 22, 28, 42, 50, 63, 66, 71, 108, 135, 156, 157, 159, 167, 174, 176, 177, 179, 182, 196, 208, 224, 233, 234, 235, 236, 247, 260, 261, 272, 273, 274, 285, 287 absence de justification, 5, 7, 8, 28, 73, 143, 180, 202, 282, 285, 294 fondamentale, 90, 93, 95, 162, 169, 178, 181, 182, 183, 184, 253, 260, 261, 262, 263, 265, 271, 272 L Législation, 95, 96, 114, 191, 197, 199, 200, 213, 216, 219, 281, 285, 290, 291, 293, 294 Lex generalis, 115 Lex specialis, 115 Libéralisation des échanges, 24, 217 Licence d'importation, 4, 5, 7, 39, 296 Lien de causalité, 15, 108, 112, 130, 155, 167, 169, 173, 177, 178, 181, 187, 231, 232, 234 de connexité, 24, 29, 54, 155 Liste annexe, 27, 37, 39, 42, 44, 49, 51, 54 tarifaire, 44, 52 M Mandat, 7, 118, 125, 129, 162, 166, 168, 170, 180, 182, 183, 193, 197, 209, 219, 228, 230 mandat type, 165 Marchandise, 75, 98 Marché accès au marché, 45, 77, 211, 280, 281, 286, 291, 292 communautaire, 72 extérieur, 35, 37, 59, 87, 292 intérieur, 35, 37, 38, 40, 156, 238, 292, 296 part de marché, 177, 232, 238 prix du marché, 40

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The Case-Law of the WTO

investment measures, 9, 10, 25, 26, 28, 29 prescribed measures, 20 provisional measures, 162, 164, 165, 166, 192, 230, 239, 240, 242, 246 tax measures, 98, 99 restrictive measure, 12, 16, 22 safeguard measures 59, 102, 103, 106, 108, 109, 110, 111, 112, 114, 115, 116, 117, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 130, 132, 133, 138, 139, 140, 141, 143, 155, 156, 157, 158, 162, 164, 165, 166, 167, 168, 171, 172, 173, 174, 175, 176, 178, 180, 181, 184, 185, 186; See also Safeguards specific measures in question, 5, 9, 13, 21, 26, 29, 47, 60, 62, 68, 69, 72, 77, 93, 99, 102, 166, 174, 230, 243, 251, 261, 274 structural measure, 101, 16, 31 trade action, 26 unilateral measures 189, 191, 192, 196, 201, 217 Mean (s) affirmative means of defence, 11, 17, 56, 65, 66, 122 general means of defence, 17, 120, 135, 136, 142 specific means of defence, 70, 71, 72, 174 Methods of interpretation ; See Interpretation Multilateral trade agreement 7, 8, 14, 19, 24, 52, 68, 74, 169, 171, 180, 184, 237, 246, 261, 267, 274 N Necessary examination, 23, 45, 69, 98, 122, 132, 186, 222, 236, 260, 294 measures, 16, 24, 102, 117, 126, 138, 156, 206, 281 necessary conditions, 12, 15, 18, 28, 39, 40, 44, 56, 64, 68, 70, 77, 78, 80, 102, 115, 122, 123, 124, 129, 138, 149, 151, 155, 157, 162, 169, 171, 172, 173, 174, 176, 177, 184, 185, 186, 187, 205, 215, 219, 229, 240, 245, 248, 271, 282, 283, 287, 290, 295 necessary examination, 23, 45, 69, 98, 122, 132, 186, 222, 236, 260, 294 of an analysis, 93, 99, 173, 232 of the restriction, 16, 27, 80 of the measures, 17, 31, 43, 98, 108, 126 necessity to exhaust the forms of reviews, 61 Negotiated solution; See Solution Negotiations multilateral negotiations 39, 59, 63, 74, 80, 173, 180, 193, 217, 222, 283, 296

La jurisprudence de l’OMC

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Mauvaise foi, 99, 222 Menace, 15, 42, 209, 216, 218, 237 de dommage grave, 108, 173, 174, 176, 177, 180, 186, 201, 226, 231, 236, 238, 239, 240, 242, 253, 258, 260, 262, 264, 268 Mesure(s) administrative(s), 203 antidumping, 224, 227, 229, 242, 243, 266 commerciale(s), 26 concernant l’investissement, 9, 10, 25, 26, 28, 29 d’exécution, 220, 221 de sauvegarde, 59, 102, 103, 106, 108, 109, 110, 111, 112, 114, 115, 116, 117, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 130, 132, 133, 138, 139, 140, 141, 143, 155, 156, 157, 158, 162, 164, 165, 166, 167, 168, 171, 172, 173, 174, 175, 176, 178, 180, 181, 184, 185, 186 fiscale(s), 98, 99 gouvernementale(s), 38, 41, 42, 45, 49 intérieure(s), 26, 44, 78 prescrite(s), 20 provisoire(s), 162, 164, 165, 166, 192, 230, 239, 240, 242, 246 restrictive(s), 12, 16, 22 spécifique(s) en cause, 5, 9, 13, 21, 26, 29, 47, 60, 62, 68, 69, 72, 77, 93, 99, 102, 166, 174, 230, 243, 251, 261, 274 structurelle(s), 10, 16, 31 unilatérale(s), 189, 191, 192, 196, 201, 217 Mise en conformité, 8, 45, 52, 56, 73, 74, 95, 106, 113, 127, 139, 140, 166, 181, 192, 193, 196, 243, 250, 251, 266, 289 Mise en oeuvre, 20, 51, 52, 59, 62, 73, 74, 78, 80, 95, 96, 103, 138, 139, 141, 148, 151, 154, 156, 157, 158, 159, 180, 181, 187, 192, 194, 198, 199, 204, 205, 206, 207, 208, 211, 216, 217, 219, 220, 221, 222, 224, 227, 244, 250, 251, 261, 265, 272, 273, 274, 278, 289 Moyen(s) de défense affirmatif(s), 11, 17, 56, 65, 66, 122 de défense général / généraux, 17, 120, 135, 136, 142 de défense particulier(s), 70, 71, 72, 174 N Nécessaire conditions nécessaires, 12, 15, 18, 28, 39, 40, 44, 56, 64, 68, 70, 77, 78, 80, 102, 115,

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Index

negotiation history; See Interpretation Non–violation ; See also Complaint Note footnote; See Footnote interpretative note, 115 scope note, 8, 9, 10, 14, 18, 20, 50, 90, 95, 98 Notification, 63, 76, 106, 109, 110, 116, 121, 127, 134, 136, 147, 157, 159, 166, 167, 168, 251 O Object of a plaint, 59, 84, 150, 152, 226, 282 Object and purpose; See also Interpretation Objectivity, 6, 9, 11, 18, 19, 20, 29, 31, 32, 93, 99, 108, 109, 111, 120, 122, 132, 144, 170, 175, 182, 183, 234, 235, 237, 263, 267, 268, 288 Obligation international, 29, 30, 35, 42, 45, 46, 50, 51, 52, 63, 73, 77, 79, 91, 95, 102, 106, 109, 110, 113, 120, 123, 125, 130, 138, 140, 144, 147, 151, 157, 158, 159, 193, 196, 198, 199, 202, 203, 208, 213, 214, 215, 224, 227, 231, 235, 240, 241, 251, 252, 258, 262, 263, 265, 266, 275, 289 legal, 198, 215 motivation, 156, 183, 235, 273 neutrality, 144 obligation to apply, 126, 174, 195 obligation to communicate, 116, 128, 159 obligation to consult, 29, 31, 252, 255, 256, 257, 265, 270 obligation to cooperate, 25, 116 obligation to justify, 95, 102, 115, 122, 126, 181, 258, 261, 262, 265, 272 means-based and result–based obligations, 25, 213 obligation of notification, 103, 139, 157, 167 obligation of publication, 168, 236 parallelism, 173 to examine, 71, 116, 118, 234, 237, 254, 255, 256, 257 Observation, 19, 21, 25, 33, 53, 75, 89, 96, 97, 129, 141, 165, 168, 179, 182, 187, 209, 214, 227, 234, 245, 252, 253, 254, 257, 262, 265, 267, 271, 290 Ordinary sense; See Interpretation Origin of a product, 72, 79, 90

Index

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122, 123, 124, 129, 138, 149, 151, 155, 157, 162, 169, 171, 172, 173, 174, 176, 177, 184, 185, 186, 187, 205, 215, 219, 229, 240, 245, 248, 271, 282, 283, 287, 290, 295 examen nécessaire, 23, 45, 69, 98, 122, 132, 186, 222, 236, 260, 294 mesure nécessaire, 16, 24, 102, 117, 126, 138, 156, 206, 281 nécessité de la restriction, 16, 27, 80 nécessité de mesures, 17, 31, 43, 98, 108, 126 nécessité d'épuiser les procédures, 61 nécessité d'une analyse, 93, 99, 173, 232 Négociations, 65, 124, 211 historique de la négociation, 44, 45, 50, 222, 283, 285 multilatérales, 39, 59, 63, 74, 80, 173, 180, 193, 217, 222, 283, 296 Niveau de protection, 26, 84, 89, 93, 99, 276 de suspension des avantages, 199 de suspension des concessions, 193, 194, 220 d'engagement, 42, 51 Note de bas de page, 9, 12, 14, 173, 175, 180, 182 explicative, 8, 9, 10, 14, 18, 20, 50, 90, 95, 98 interprétative, 115 Notification, 63, 76, 106, 109, 110, 116, 121, 127, 134, 136, 147, 157, 159, 166, 167, 168, 251 O Objectivité, 6, 9, 11, 18, 19, 20, 29, 31, 32, 93, 99, 108, 109, 111, 120, 122, 132, 144, 170, 175, 182, 183, 234, 235, 237, 263, 267, 268, 288 Objet d’une plainte, 59, 84, 150, 152, 226, 282 Obligation d’application, 126, 174, 195 d’examen, 110, 131, 133, 145, 175, 237 de communication, 116, 128, 159 de consultation, 29, 31, 252, 255, 256, 257, 265, 270 de coopérer, 25, 116 de justification, 95, 102, 115, 122, 126, 181, 258, 261, 262, 265, 272 de motivation, 156, 183, 235, 273 de moyen ou de résultat, 25, 213 de neutralité, 144

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The Case-Law of the WTO

P Patents, 218, 219, 278, 280, 281, 282, 284, 285, 286, 287, 288, 290, 291, 292, 293, 294, 295, 296 Payment, 23, 40, 244 Period 273, 287 of implementation, 20, 52, 74, 96, 140, 164, 191, 192, 193, 197, 198, 205, 206, 219, 244, 289 of reference, 20 reasonable period 52, 74, 96, 140, 192, 193, 194, 199, 205, 207, 219, 244, 289 Power of appreciation, 149, 254 of investigation, 144, 146 discretionary power, 18, 30, 98, 133, 145, 198, 200, 202, 209, 210, 249, 276 Practice, 75, 80, 114, 124, 140, 182, 204, 209, 217, 220, 256, 285, 290 administrative, 197 international, 146 previous practice, 74 subsequent practice, 43 Precedent, 27, 109, 120, 178, 184, 241, 249, 263 Prejudice, 131, 153, 154, 220, 282, 287, 294; See also Injury prevention of prejudice, 102, 103, 108, 117, 126, 138 serious prejudice 106, 108, 110, 124, 128, 130, 132, 133, 135, 155, 164, 167, 177, 180, 181, 186, 224, 227, 232, 233, 234, 236, 238, 240, 242, 253, 258, 260, 262, 264, 268 threat of serious prejudice 108, 173, 174, 176, 177, 180, 186, 201, 226, 231, 233, 236, 237, 238, 240, 241, 242, 244, 252, 258, 260, 262, 264, 268 Presumption, 49, 61, 65, 66, 99, 113, 136, 200, 202, 229, 243, 245, 251, 276 Principle, 15, 42, 43, 44, 45, 71, 88, 90, 93, 98, 114, 187, 193, 199, 215, 216, 246, 270, 275, 286, 290, 291, 292, 295 constitutional, 9, 10 fundamental, 49, 257 ground, 93, 99 of effectiveness; See Interpretation of proportionality, 156 of transparency; See Transparency general principles of international law; See Interpretation Private person, 38, 294

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de notification, 103, 139, 157, 167 de parallélisme, 173 de publication, 168, 236 d'examen, 71, 116, 118, 234, 237, 254, 255, 256, 257 internationale, 29, 30, 35, 42, 45, 46, 50, 51, 52, 63, 73, 77, 79, 91, 95, 102, 106, 109, 110, 113, 120, 123, 125, 130, 138, 140, 144, 147, 151, 157, 158, 159, 193, 196, 198, 199, 202, 203, 208, 213, 214, 215, 224, 227, 231, 235, 240, 241, 251, 252, 258, 262, 263, 265, 266, 275, 289 juridique, 198, 215 Observation, 19, 21, 25, 33, 53, 75, 89, 96, 97, 129, 141, 165, 168, 179, 182, 187, 209, 214, 227, 234, 245, 252, 253, 254, 257, 262, 265, 267, 271, 290 Origine d'un produit, 72, 79, 90 P Paiement, 23, 40, 244 Personne privée, 38, 294 Plainte fondement juridique, 118, 128, 129, 130, 141, 150, 152, 228, 245 précision, 109, 151, 152, 153, 154, 159 régime, 103, 141, 150 Pouvoir d’appréciation, 149, 254 d’investigation, 144, 146 discrétionnaire, 18, 30, 133, 145, 198, 200, 202, 209, 210, 249 souverain, 98, 276 Pouvoirs publics, 38, 40, 41, 42, 45, 47, 48, 49, 156 Pratique, 75, 80, 114, 124, 140, 182, 204, 209, 217, 220, 256, 285, 290 administrative, 197 antérieure, 74 internationale, 146 ultérieure, 43 Précédent(s), 27, 109, 120, 178, 184, 241, 249, 263 Préjudice subi, 131, 153, 154, 220, 282, 287, 294 Présomption, 49, 61, 65, 66, 99, 113, 136, 200, 202, 229, 243, 245, 251, 276 Preuve charge de la preuve, 6, 9, 11, 17, 20, 80, 103, 109, 113, 121, 122, 128, 135, 136, 137, 139, 141, 143, 146, 147, 197, 211

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Procedure additional, 44 anti-dumping, 233 dispute settlement, 62, 112, 119, 132, 133, 189, 191, 192, 194, 203, 235, 246, 253, 255, 276 expedited procedure, 220 of appeal, 113 of investigation, 226 multilateral, 198 panel procedures, 230, 246, 253, 254, 256 working procedures, 106, 168 Products competing products, 5, 82, 86, 87, 88, 89, 90, 92, 93, 97 like products, 97, 156, 238; See also Discrimination between like products substitutable products, 82, 86, 87, 88, 90, 92, 93, 97, 295; See also Substitutability Proof burden of proof, 6, 9, 11, 17, 20, 80, 103, 109, 113, 121, 122, 128, 135, 136, 137, 139, 141, 143, 146, 147, 197, 211 elements of proof , 11, 18, 43, 65, 87, 89, 93, 103, 108, 119, 120, 122, 128, 132, 133, 135, 136, 141, 142, 143, 145, 146, 147, 149, 150, 157, 178, 183, 184, 229, 231, 232, 234, 235, 236, 247, 249, 259, 260, 262, 263, 267, 268; See also Examination of elements of proof non sufficient proof, 18, 204, 228, 259 prima facie evidence, 11, 18, 121, 122, 135, 142, 143, 211 sufficient proof, 66, 122, 234, 235, 236, 247 Protection, 26, 89, 93, 99, 147, 151, 159, 276, 281, 282, 283, 284, 285, 287, 292, 293, 295 level of protection; See Level Q Qualification legal qualification of the facts, 19, 77, 78, 93, 97, 109, 111, 118, 125, 158, 159, 175, 178, 261, 262, 267, 268 Question preliminary, 228, 230

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commencement de preuve, 11, 18, 121, 122, 135, 142, 143, 211 élément(s) de preuve, 11, 17, 18, 43, 61, 65, 87, 89, 108, 119, 120, 122, 128, 132, 133, 135, 136, 142, 143, 145, 146, 147, 149, 157, 177, 178, 183, 184, 204, 212, 229, 231, 232, 234, 235, 236, 247, 249, 259, 260, 262, 263, 267, 268 insuffisante, 18, 204, 228, 259 suffisante, 66, 122, 234, 235, 236, 247 Principe, 15, 42, 43, 44, 45, 71, 88, 90, 93, 98, 114, 187, 193, 199, 215, 216, 246, 270, 275, 286, 290, 291, 292, 295 constitutionnel, 9, 10 de base, 93, 99 de proportionnalité, 156 fondamental, 49, 257 Procédure accélérée, 220 additionnelle, 44 antidumping, 233 d’appel, 113 de groupe spécial, 230, 246, 253, 254, 256 de règlement des différends, 62, 112, 119, 132, 133, 189, 191, 192, 194, 203, 235, 246, 253, 255, 276 de travail, 106, 168 d'enquête, 226 multilatérale, 198 Produits concurrents, 5, 82, 86, 87, 88, 89, 90, 92, 93, 97 similaires, 97, 156, 238 substituables, 82, 86, 87, 88, 90, 92, 93, 97, 295 Propriété intellectuelle, 219, 278, 283, 290, 291, 292, 293, 294, 295 Protection, 26, 89, 93, 99, 147, 151, 159, 276, 281, 282, 283, 284, 285, 287, 292, 293, 295

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The Case-Law of the WTO

R Recommendations, 7, 14, 19, 43, 52, 63, 64, 95, 126, 138, 140, 166, 178, 181, 184, 189, 192, 193, 194, 204, 206, 219, 220, 221, 244, 250, 251, 261, 272, 273, 289 Recourse, 3, 21, 22, 42, 44, 50, 53, 74, 96, 115, 144, 159, 182, 185, 192, 193, 194, 198, 200, 205, 210, 216, 224, 246, 249, 251, 253, 255, 257, 262, 270, 274, 275, 276, 282, 293, 296 Regional trade agreements 9, 56, 61, 63, 64, 75, 76, 80 Report adopted report, 6, 20, 28, 52, 73, 74, 77, 82, 87, 93, 95, 96, 97, 99, 140, 162, 165, 166, 168, 175, 178, 180, 181, 182, 183, 184, 187, 194, 196, 242, 251, 258, 289 Request for arbitration, 96 for establishment of a panel 5, 39, 60, 61, 62, 85, 103, 106, 118, 120, 128, 129, 130, 131, 132, 134, 135, 139, 146, 152, 154, 165, 170, 195, 227, 228, 229, 230, 231, 245, 256, 257, 270, 280, 281 for information 19, 30, 119, 146, 249; See also Right to request information for initiation of an investigation, 5; See also Investigation for suspension, 74, 193, 206, 219 Resources economic recources, 47, 48 natural resources, 49 Restrictions restriction on trade, 26, 27; See also Discrimination exchange restrictions, 23, 26, 27 quantitative restriction, 2, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 20, 21, 26, 56, 59, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 71, 73, 74, 80, 103, 106, 126, 135, 138, 142 Right to a due process 118, 120, 131, 141, 144, 145, 146, 147, 150, 152, 153, 159, 254, 255, 261, 272, 275; See also Due process to request information 19, 30, 119, 136, 146, 232, 249; See also Request Rights “fundamental” rights 9, 286 intellectual property rights, 219, 278, 283, 290, 291, 292, 293, 294, 295; See also Intellectual property proprietary, 280, 281, 282, 283, 284, 285, 290, 292, 294, 295

La jurisprudence de l’OMC

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Q Qualification juridique des faits, 19, 77, 78, 93, 97, 109, 111, 118, 125, 158, 159, 175, 178, 261, 262, 267, 268 Question préliminaire, 228, 230

R Rapport adopté, 6, 20, 28, 52, 73, 74, 77, 82, 87, 93, 95, 96, 97, 99, 140, 162, 165, 166, 168, 175, 178, 180, 181, 182, 183, 184, 187, 194, 196, 242, 251, 258, 289 Recevabilité, 22, 145, 228, 229, 230, 245, 246, 249, 275 Recommandation(s), 7, 14, 19, 43, 52, 63, 64, 95, 126, 138, 140, 166, 178, 181, 184, 189, 192, 193, 194, 204, 206, 219, 220, 221, 244, 250, 251, 261, 272, 273, 289 Recours, 13, 21, 22, 42, 44, 50, 53, 74, 96, 115, 144, 159, 182, 185, 192, 193, 194, 198, 200, 205, 210, 216, 224, 246, 249, 251, 253, 255, 257, 262, 270, 274, 275, 276, 282, 293, 296 Règles, 30, 33, 43, 44, 54, 56, 72, 76, 114, 115, 137, 143, 152, 154, 155, 159, 168, 189, 193, 194, 197, 199, 202, 205, 211, 212, 213, 217, 218, 221, 227, 229, 245, 255, 257, 270, 271, 275 Renseignements factuels, 103, 108, 116, 127, 128, 136, 139, 148, 157, 159, 167, 230, 231, 232, 233, 234, 235, 238, 255 Responsabilité des Etats, 204, 216 Ressources économiques, 47, 48 naturelles, 49 Restriction(s) commerciale(s), 26, 27 de change, 23, 26, 27 quantitative(s), 2, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 20, 21, 26, 56, 59, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 71, 73, 74, 80, 103, 106, 126, 135, 138, 142 Risque(s), 4, 21, 32, 78, 148, 153, 156, 187, 255, 275

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Index

and interest (s), 217 and obligations, 14, 93, 94, 95, 100, 156, 213, 229, 247, 273 Risks, 4, 21, 32, 78, 148, 153, 156, 187, 255, 275 management, 4, 21, 32, 78, 148, 153, 156, 187, 255, 275 Rules, 30, 33, 43, 44, 54, 56, 72, 76, 114, 115, 137, 143, 152, 154, 155, 159, 168, 189, 193, 194, 197, 199, 202, 205, 211, 212, 213, 217, 218, 221, 227, 229, 245, 255, 257, 270, 271, 275 customary rules of interpretation; See Interpretation S Safeguards, 109, 136, 137, 144, 156, 157, 164, 168, 180, 237 safeguard measures; See measures Sales, 37, 38, 39, 44, 45, 46, 50, 51, 84, 177, 232, 281 Sanctions, 26, 189, 210, 211, 216, 217, 271, 273 Similarity; See Similar products Solution adopted, 22, 73, 74, 77, 128, 141, 172, 214, 270, 274, 287, 293 ideal, 22 mutually acceptable, 63, 74, 165, 193, 227, 256 national, 278 negotiated, 74, 227 positive, 159, 269 reasonable, 80 Sovereignty, 98, 276 State responsibility, 204, 216 Subject of the request for establishment of a panel; See Request third party submissions 107, 168, 197, 252 written submissions 5, 74, 106, 119, 121, 122, 131, 132, 134, 136, 145, 146, 147, 149, 164, 168, 209, 230, 252, 253, 257, 265 Subsidy internal subsidy, 35, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 45, 47, 48, 51, 53, 54 Substitutability, 26, 82, 86, 87, 88, 90, 92, 93, 97; See also Products T Tariff classification, 44, 131 Tariff quota, 35, 37, 44, 45, 49, 50, 52, 59 Tariff schedule, 44, 52

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S Sanctions, 26, 189, 210, 211, 216, 217, 271, 273 Sauvegarde, 109, 136, 137, 144, 156, 157, 164, 168, 180, 237 Solution adoptée, 22, 73, 74, 77, 128, 141, 172, 214, 270, 274, 287, 293 idéale, 22 mutuellement acceptable, 63, 74, 165, 193, 227, 256 nationale, 278 négociée, 74, 227 positive, 159, 269 proposée, 292 raisonnable, 80 Souveraineté, 98, 276 Substituabilité, 26, 82, 86, 87, 88, 90, 92, 93, 97 Subvention intérieure, 35, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 45, 47, 48, 51, 53, 54

T Tarifs douaniers, 4, 61, 227 Taxe, 27, 30, 84, 85, 86, 87, 88, 90, 92, 93, 95, 97, 99 Tierce(s) partie(s), 4, 5, 62, 106, 118, 120, 129, 165, 196, 216, 227, 228, 230, 245, 250, 254, 255, 280 Traitement de la nation la plus favorisée, 75, 77 différent, 39, 84 moins favorable, 39, 281, 282 national, 98 préférentiel, 75, 86 Transparence, 30, 31, 65, 80, 105, 115, 157, 233, 272

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The Case-Law of the WTO

Tariffs customs tariff, 4, 61, 227 Tax, 27, 30, 84, 85, 86, 87, 88, 90, 92, 93, 95, 97, 99 Taxation safeguard measures, 115, 162, 169, 172, 173, 176, 180, 185, 186 specific duties, 13, 86, 98, 164, 201, 226, 240, 251 Terms of reference, 7, 118, 125, 129, 162, 166, 168, 170, 180, 182, 183, 193, 197, 209, 219, 228, 230 standard terms of reference, 165 Third parties, 4, 5, 62, 106, 118, 120, 129, 165, 196, 216, 227, 228, 230, 245, 250, 254, 255, 280 Threat, 15, 42, 209, 216, 218, 237 of injury; See Injury of serious prejudice; See Prejudice Trade action; See Measures Trade defense; See also Defence Transparency, 30, 31, 65, 80, 105, 115, 157, 233, 272; See also Principle of transparency Treatment different treatment, 39, 84 identical treatment; See Identical most favoured nation treatment, 75, 77 less favourable treatment, 39, 281, 282 national treatment, 98 preferential treatment, 75, 86 U Unforeseen developments; See Evolution V Value economic value, 39, 44, 47, 86 Violation, 39, 42, 43, 61, 64, 65, 66, 90, 93, 97, 100, 102, 113, 119, 120, 121, 129, 134, 135, 136, 141, 142, 143, 147, 148, 149, 151, 165, 167, 170, 191, 193, 194, 195, 197, 198, 199, 202, 205, 206, 207, 211, 217, 229, 230, 231, 236, 241, 245, 261, 262, 280

La jurisprudence de l’OMC

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V Valeur économique, 39, 44, 47, 86 Ventes, 37, 38, 39, 44, 45, 46, 50, 51, 84, 177, 232, 281 Violation, 39, 42, 43, 61, 64, 65, 66, 90, 93, 97, 100, 102, 113, 119, 120, 121, 129, 134, 135, 136, 141, 142, 143, 147, 148, 149, 151, 165, 167, 170, 191, 193, 194, 195, 197, 198, 199, 202, 205, 206, 207, 211, 217, 229, 230, 231, 236, 241, 245, 261, 262, 280

PRESENTATION OF CONTRIBUTORS (by alphabetical order)

Following are the biographies of all those who participated in the preparation of this book:

David Boyle, an Australian lawyer, holds a PhD in international law (University of Paris II – Panthéon-Assas, 2004). A teacher of international criminal law at the Paris Law Clinic, assistant to the legal advisor of the defence in the “media case” before the International Criminal Tribunal for Rwanda (ICTR) and member of the Centre for Applied Research on International and European Criminal Justice, Rome, he has published numerous articles on related subjects, in particular the Khmer Rouge Tribunal. He is currently an investigator, researcher and analyst at the extraordinary chambers of the Courts of Cambodia. He is a translator specialised in international and comparative law, and has translated some of the contributions in this volume.

Estelle Dougier graduated from the Ecole Supérieure de Commerce of Toulouse, the University of Paris V René Descartes and the University of Columbia. She is a lawyer specialized in international commercial arbitration and has written several articles on this subject. She did the editorial layout for this volume.

David Lemétayer is currently researching for a PhD thesis on The Sound Administration of Justice in Public International Law at the University of Paris I Panthéon-Sorbonne under the supervision of Pr. Emmanuelle Jouannet. He has published numerous commentaries on the jurisprudence of the ECHR. He is also the co-author of the Manuel de la jurisprudence de la Cour permanente de Justice internationale (PCIJ) edited by Professors Pierre Michel Eisemann and Michel Cosnard (forthcoming). He did the editorial layout for this volume.

Louis Louembé is currently a doctorate candidate in international law at the University of Paris I Panthéon-Sorbonne. His thesis, supervised by Professor Hélène Ruiz Fabri, deals with the relations between the WTO and the WIPO.

PRESENTATION DES CONTRIBUTEURS (par ordre alphabétique)

Ci-dessous les biographies de tous ceux qui ont collaboré à un titre ou à un autre à l’ouvrage :

David Boyle est avocat australien et Docteur en droit international de l’Université de Paris II – Panthéon-Assas. Enseignant en droit international pénal, assistant du Conseil pour la défense dans L’affaire des Médias devant le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR), et membre du Centre de recherche appliquée en justice pénale internationale et européenne à Rome, il a publié de nombreux articles, plus spécialement sur l’impunité des Khmers rouges. Il est actuellement enquêteur, chercheur et analyste pour le Bureau des co-juges d’instruction auprès des chambres extraordinaires au sein des tribunaux cambodgiens. Il est traducteur spécialisé en droit international et comparé. Estelle Dougier est diplômée de l’Ecole Supérieure de Commerce de Toulouse, de l’université Paris V René Descartes et de l’université de Columbia. Elle est avocate spécialisée en arbitrage commercial international et a publié plusieurs articles sur ce sujet. Elle a concouru à l’édition de ce volume et à la réalisation de l’index. David Lemétayer est actuellement doctorant à l’Université Paris I PanthéonSorbonne où il prépare une thèse sur La bonne administration de la justice en droit international sous la direction de la professeure Emmanuelle Jouannet. Il contribue régulièrement à la chronique de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme au Clunet. Il participe par ailleurs au Manuel de la jurisprudence de la Cour permanente de Justice internationale sous la direction des professeurs Michel Cosnard et Pierre Michel Eisemann (à paraître). Il a concouru à l’édition de ce volume et à la réalisation de l’index. Louis Louembé est actuellement doctorant en droit international à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne. Il prépare une thèse sur les relations entre l'OMC et l'OMPI sous la direction de la professeure Hélène Ruiz Fabri.

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The Case-Law of the WTO

Sandrine Maljean-Dubois is Director of Research for the CNRS (CERIC – UMR 6201) at Aix-en-Provence. She has edited several books in international and european environmental law. She has published numerous articles in this field, especially relating to the protection of biodiversity and biosecurity, as well as on the articulation between international environmental law and WTO law. She is currently working on the legal regime of fight against climate change.

Joseph Ngambi holds a PhD in law, having recently defended his thesis on Evidence in the WTO Dispute Settlement System. As a Research Assistant at the Université Paris I – Panthéon Sorbonne, he is currently teaching international and European law. He published several articles in the field of international economic law.

Anamaria Postelnicu Reynier is currently a PhD candidate in international law at the University of Paris I – Panthéon Sorbonne and holds the position of international legal counsel with the Legal Department of Renault s.a.s. Her works in the field of WTO law have already been published and she has been called upon to serve as a consultant on international investment law for the UNCTAD and the IDLO.

Hélène Ruiz Fabri is Professor of International Law at the University of Paris I – Panthéon Sorbonne, Director of the UMR de Droit comparé de Paris (UMR 8103, CNRS/Paris I) and President of the European Society of International Law. She has written and edited several books on international and comparative law. She has published numerous articles on issues of international law, especially relating to international courts and tribunals, European law, and WTO law. In the field of WTO law, she has written extensively about dispute settlement, its functioning and case-law. She is regularly called upon as an expert by the Council of Europe (Ratification and Implementation of the ECHR in Eastern European Countries), by the French Government and the FrenchSpeaking Nations Agency (as a legal expert on Cultural Diversity).

Gabrielle Smart is a teacher of English at University of Paris II (PanthéonAssas) and of translation at ESIT (Paris III). She is also a free-lance translator of French into English for, among other clients, the French Senate, Assemblée Nationale, French ministries, the IMF, BIS and the International Court of

La jurisprudence de l’OMC

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Sandrine Maljean-Dubois est Directrice de recherche au CNRS, en poste au CERIC (Centre d’études et de recherches internationales et communautaires – UMR 6201) à Aix-en-Provence. Editrice de plusieurs ouvrages de droit international et européen de l’environnement, elle a également publié de nombreux articles dans cette matière, et notamment sur la protection de la biodiversité et la réglementation des biotechnologies, ainsi que sur l’articulation entre le droit international de l’environnement et le droit de l’OMC. Elle travaille actuellement sur le régime juridique de lutte contre les changements climatiques. Joseph Ngambi est docteur en droit. Sa thèse était consacrée à l’étude de La preuve dans le règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce. Il est ATER à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne où il enseigne le droit international public et le droit communautaire. Il est l’auteur de plusieurs articles en droit international économique. Anamaria Postelnicu Reynier est doctorante en droit international à l'Université Paris I – Panthéon Sorbonne et occupe la fonction de juriste international dans la Direction Juridique de Renault s.a.s. Elle a publié de nombreux travaux sur l’OMC. Elle a été appelée à intervenir comme consultant sur le droit des investissements internationaux auprès de la CNUCED et de l'IDLO. Hélène Ruiz Fabri est professeure à l’Université Paris I – Panthéon Sorbonne, Directrice de l’UMR de droit comparé de Paris (UMR 8103, CNRS/Paris I), et Présidente de la Société européenne de droit international. Elle enseigne le droit international général, le droit de l’OMC, le règlement des différends internationaux et a publié des ouvrages et articles dans ces différents domaines, en particulier le règlement des différends de l’OMC et le contentieux international comparé. Elle est – ou a été – expert auprès du Conseil de l’Europe (comme consultante juridique sur la ratification et la mise en œuvre de la Convention européenne des droits de l’homme dans les pays d’Europe de l’Est), auprès du gouvernement français et de l’Agence intergouvernementale de la Francophonie (comme consultante juridique sur la question de la diversité culturelle). Gabrielle Smart est professeure agrégée d’anglais à l’Université de Paris II (Panthéon-Assas) et chargé de cours à l’Ecole Supérieure d’Interprètes et de Traducteurs (Paris III). Elle est également traductrice free-lance ayant pour clients, entre autres, le Sénat français, l’Assemblée Nationale, divers ministères,

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Presentation of Contributors

Justice. She has published two textbooks on English for French law students and numerous translations in law and economics. Jean-Marc Sorel is Professor of International Law at the University of Paris I – Panthéon Sorbonne, Director of the CERDIN (Centre d’étude et de recherche en droit international). He is also a Member of the CNU (Conseil National des Universités) and has worked at the International Court of Justice. He has written and edited several books on International Law, and has published numerous articles on International Law, especially on International Economic Law, dispute settlement, but also on general international law.

Brigitte Stern is Professor of International Law at the University of Paris I, Panthéon-Sorbonne and Associate Professor at the Graduate Institute of International Studies (Geneva). She is also an Expert for International Organisations and Governments: she has appeared before international arbitral tribunals as well as the ICJ and is also an ICSID Arbitrator. Moreover, she is Vice-President of the United Nations Administrative Tribunal (UNAT), and President of the French Commission for the Elimination of Landmines. She has published numerous works in the field of State responsibility, State succession, peace-keeping, international criminal law and crimes against humanity, settlement of disputes (20 ans de jurisprudence de la Cour internationale de Justice, La Haye, Kluwer, 1998), and international economic law.

Vincent Tomkiewicz is Associate Professor at the University of Nice Sophia Antipolis. His PhD thesis was devoted to The Appellate Body of the WTO. He has published numerous articles on the jurisprudence of the WTO, in particular in this series.

Présentation des contributeurs

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le FMI, la BRI et la Cour internationale de Justice. Elle a publié deux manuels d’anglais appliqué au droit et de nombreuses traductions en droit et économie. Jean-Marc Sorel est professeur de droit international à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et Directeur du CERDIN (Centre d’étude et de recherche en droit international). Il est également membre du CNU (Conseil National des Universités) et a travaillé auprès de la Cour internationale de Justice. Il est l’auteur et l’éditeur de plusieurs ouvrages de droit international et a publié de nombreux articles en droit international, notamment en droit international économique, en contentieux international, mais aussi en droit international général. Brigitte Stern est professeure à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne et professeur associé à l’Institut universitaire des hautes études internationales de Genève. Elle est également expert et conseil pour divers gouvernements et organisations internationales : elle a plaidé devant des tribunaux internationaux d’arbitrage, ainsi que devant la CIJ, et est arbitre du CIRDI. Par ailleurs, elle est Présidente de la CNEMA, Commission nationale pour l’élimination des mines antipersonnel et Vice-Présidente du Tribunal administratif de l’ONU (TANU). Elle est l’auteur de nombreuses publications dans le domaine de la responsabilité internationale, la succession d’Etats, le maintien de la paix, le droit international pénal et les crimes contre l’humanité, le règlement des différends (20 ans de jurisprudence de la Cour internationale de Justice, La Haye, Kluwer, 1998), et surtout le droit international économique. Vincent Tomkiewicz est maître de conférences à l’Université de droit de Nice Sophia Antipolis. Sa thèse de doctorat portait sur L’Organe d’appel de l’OMC. Il a publié de nombreux articles sur la jurisprudence de l’OMC, en particulier dans cette série.

ABBREVIATIONS ACP AFDI AJIL ATC CJEL BISD DSB DSM DSU EJIL GATS GATT GIELR ICJ ICLQ ILM JDI JIEL JWT Mich. J. Int’l L. Ocean Dev. & Int’l L. PCIJ RCADI RGDIP SCM Agreement TBT Agreement TMB TRIMs Agreement TRIPS Agreement WIPO WTO YB. Int’l Env. L.

African, Caribbean and Pacific Group of States Annuaire français de droit international American Journal of International Law Agreement on Textiles and Clothing Columbia Journal of Environmental Law Basic Instruments and Selected Documents Dispute Settlement Body Dispute Settlement Mechanism Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes European Journal of International Law General Agreement on Trade in Services General Agreement on Tariffs and Trade Georgetown International Environmental Law Review International Court of Justice International and Comparative Law Quarterly International Legal Materials Journal de droit international Journal of International Economic Law Journal of World Trade Michigan Journal of International Law Ocean Development and International Law Permanent Court of International Justice Recueil des cours de l'Académie de droit international de La Haye Revue générale de droit international public Agreement on Subsidies and Countervailing Measures Agreement on Technical Barriers to Trade Textiles Monitoring Body Agreement on Trade–Related Investment Measures Agreement on Trade–Related Aspects of Intellectual Property Rights World Intellectual Property Organization World Trade Organization Yearbook of International Environmental Law

ABREVIATIONS Accord ADPIC Accord OTC Accord SMC Accord SPS Accord sur les MIC ACP AFDI AGCS AJIL AMF ATV CIJ CJEL CPC CPJI EJIL GATT GIELR IBDD ICLQ ILM JDI JIEL JWT Mich. J. Int’l L. MRD Ocean Dev. & Int’l L. OMC OMPI ORD OSpT RCADI RECIEL RGDIP YB. Int’l Env. L.

Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce Accord sur les obstacles techniques au commerce Accord sur les subventions et les mesures compensatoires Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce Groupe des Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique Annuaire français de droit international Accord général sur le commerce des services American Journal of International Law Arrangement multifibres Accord sur les textiles et les vêtements Cour internationale de Justice Columbia Journal of Environmental Law Classification centrale des produits Cour permanente de Justice internationale European Journal of International Law Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce Georgetown International Environmental Law Review Instruments de base et documents divers International and Comparative Law Quarterly International Legal Materials Journal de droit international Journal of International Economic Law Journal of World Trade Michigan Journal of International Law Mécanisme de règlement des différends Ocean Development and International Law Organisation mondiale du commerce Organisation mondiale de la propriété intellectuelle Organe de règlement des différends Organe de supervision des (produits) textiles Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye Review of European Community and International Environmental Law Revue générale de droit international public Yearbook of International Environmental Law