Teilsystemische Autonomie und politische Gesellschaftssteuerung

Uwe Schimank Teilsystemische Autonomie und politische Gesellschaftssteuerung

Uwe Schimank

Teilsystemische Autonomie und politische Gesell schaftssteuerun Beitrage zur akteurzentrierten Differenzierunsstheorie 2

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VS VERLAG FUR SOZIALWISSENSCHAFTEN

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothel< verzeichnet diese Publil abrufbar.

1. Auflage Juni 2006 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag fiJr Sozialwissenschaften/GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006 Lektorat: Frank Engelhardt Der VS Verlag fiJr Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschlieBlich aller seiner Telle ist urheberrechtlich geschutzt. Jede Verwertung auBerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulassig und strafbar. Das gilt insbesondere fiJr Vervielfaltigungen, Ubersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten waren und daher von jedermann benutzt werden durften. Umschlaggestaltung: KunkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v, Meppel Gedruckt auf saurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN-10 3-531-14684-X ISBN-13 978-3-531-14684-3

Inhalt

Einleitung

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A

Teilsystemische Autonomic

1

Die Autonomic des Sports in dermodernen Gesellschaft /./ Teilsystemische Orientierungen 1.2 Teilsystemische Leistungsbezuge L3 Teilsystemische korporativeAkteure

2

Industricforschung im Spannungsfcld von Wisscnschaft, Wirtschaft und Politik 3.1 Forschung und Wirtschaft als ausdifferenzierte gesellschaftliche Teilsysteme 3.2 Industricforschung als organisatorische Einbettung des Forschungssystems ins Wirtschaftssystem 3.3 Forschungspolitische Steuerung der Industricforschung.

4

21 26 29

Prekare Autonomic: Die organisatorischc Kocxistenz des Forschungssystems mit andcrcn gcscllschaftlichcn Tcilsystcmcn... 33 2.1 Organisatorische Koexistenzen und intersystemischer Leistungsaustausch des Forschungssystems 2.2 Pathologien des intersystemischen Leistungsaustauschs 2.3 Aufiere Autonomiebeschrdnkungen der Forschung

3

21

„Fcindlichc tJbcrnahmcn": Typcn intersystcmischcr Autonomicbcdrohungcn in der modcrncn Gesellschaft 4.1 Funktionale Differenzierung 4.2 Typen dysfunktionaler intersystcmischcr Grenzilberschreitungen 4.3 „Feindliche Ubernahmen" insoziologischen Gegenwartsdiagnosen

36 41 53

57

57 60 64

71 71 74 80

Inhalt

Gr5fienwachstum oder soziale SchlieBung: Das Inklusionsdilemma des Breitensports

85

5. / Der „ Freizeitsport": Manifestation des Inklus ions dilemmas des organisierten Breitensports 86 5.2 Die Ursache des Inklusionsdilemmas: Die Nicht'Transformierbarkeit der Rolle des Breitensportlers in eine Publikumsrolle 90 Wissenschaftlich-technische Risikoproduktion: ein Fall gesellschaftlich dysfunktionaler teilsystemischer Autonomie

97

6.1 Die A utonomie wissenschaftlicher Wahrheitsproduktion 99 6.2 A ujierwissenschaftliche Nutzanwendungen wissenschaftlicher Wahrheiten 102 6.3 Konterkarierende Wirkungen und riskante Wirkungsketten 110 6.4 Reaktionen aufdie Risikoproduktion der Wissenschaft 114 Verselbstandigung und politische Steuerbarkeit gesellschaftlicherTeilsysteme

119

7.1 Die Verselbstandigung gesellschaftlicher Teilsysteme in systemtheoretischer Perspektive 121 7.2 Teilsystemische Bedingungsfaktoren von Verselbstandigung 126 7.3 Politische Bedingungsfaktoren teilsystemischer Verselbstandigung 137 B

Politische Gesellschaftssteuerung Determinanten politischer Gesellschaftssteuerungakteurtheoretisch betrachtet

145

8.1 Steuerungshandeln und struktureller Kontext 8.2 Die strukturelle Prdgung des Steuerungshandelns 8.3 Antriebe politischer Gesellschaftssteuerung

145 151 162

Politische Steuerung in der Organisationsgesellschaft - am Beispiel der Forschungspolitik

167

P. 1 Die Unmoglichkeit einer direkten politischen Steuerung teilsystemischen Handelns

168

Inhalt

9.2 Formate Organisationen ah handlungsprdgende Sozialsysteme 9.3 Formale Organisationen als handlungsfdhige Akteure mit reflexiven Interessen 9.4 Die Handlungsfdhigkeit formaler Organisationen als Storpotential politischer Gesellschaftssteuerung 10

11

172 178 183

Autonomie und Steuerung wissenschaftlicher Forschung: ein funktionaler Antagonismus

201

10.1 Das strukturelle Muster 10.2 DiefunktionaleLogik

204 217

Politische Steuerung und Selbstregulation wissenschaftlicher Forschung

221

11.1 Strukturell angelegte Autonomiegefdhrdungen der Forschung..224 11.2 Forschungssteuerung im Weekselspiel von staatlicher Forschungspolitik und A dressatenbezugen 22 8 11.3 Selbstbeschrdnkungen staatlicher Forschungssteuerung 233 11.4 Strategische Autonomiewahrung der Forschung 239 11.5 Funktionale Spannungen und koinzidentiell-vergangenheitsdeterminierte Dynamiken 245 12

13

14

Gesellschaftsbilder als Leitlinien politischer Steuerung

249

12.1 Politikin der modernen Gesellschaft

251

12.2 Konstitutive Strukturen der Moderne

253

Politik und gesellschaftliche Integration

269

13.1 Polykontexturale Weltgesellschaft 13.2 Gesellschaftliche Systemintegration 13.3 Gesellschaftliche Sozialintegration Steuerung trotz Transintentionalitat! Wider den systemtheoretischenSteuerungsdefatismus

270 273 276 283

14.1 Autopoiesis - anschlussfdhig? 14.2 Steuerungsintentionen

283 285

Literatur

291

Einleitung

Dies ist der zweite Band einer Sammlung von Beitragen zur differenzierungstheoretischen Betrachtung der modemen Gesellschaft. Der Ende 2005 erschienene erste Band beschaftigt sich unter dem Titel „Differenzierung und Integration" zum einen damit, wie die Dififerenzierungsform der modemen Gesellschaft - gelaufig, wenn auch hinter dem erreichten Diskussionsstand zuriickbleibend, als „fiinktionale Differenzierung" tituliert, was hier der Einfachheit halber beibehalten wird - beschaffen und zustande gekommen ist; zum anderen wird danach gefragt, welche Auswirkungen diese Differenzierungsform auf die gesellschaftliche Integration in den drei Dimensionen der Sozial- und Systemintegration sowie der okologischen Integration hat. Dabei wird fiinktionale Differenzierung als evolutionare Errungenschaft gesehen, die allerdings neuartige Integrationsprobleme aufwirft. Was im ersten Band, insbesondere in dessen Einleitung, zum Stellenwert der differenzierungstheoretischen Perspektive gesagt worden ist, setze ich hier voraus.^ Der vorliegende Band flihrt unter dem Titel „Teilsystemische Autonomie und politische Gesellschaftssteuerung" beide gerade genannten Fragerichtungen enger und kehrt dabei auch die analytischen Bewertungen um. Autonomie wird auf Differenzierung, Steuerung auf Integration bezogen: - Die Autonomie der ausdifferenzierten Teilsysteme wird als konstitutivfiirftmktionale Differenzierung angesehen; doch diese Autonomie ist in doppelter Hinsicht problematisch: Einerseits kann sie - und damit in letzter Konsequenz die funktionale Differenzierung der modemen Gesellschaft - durch bestimmte Differenziemngsdynamiken gefUhrdet werden; und andererseits kann die teilsystemische Autonomie, in teilsystemische Verselbstandigung ausufemd, gesellschaftliche Integrationsprobleme hervormfen. - Politische Gesellschaftssteuemng ist einer der Mechanismen gesellschaftlicher Integration - nicht der wichtigste, gleichwohl ein unentbehrlicher. Als intentionale „Integrationsarbeit" muss politische Gesellschaftssteuemng teilsystemische Verselbstandigung eindammen, aber teilsystemische Autonomie respektieren; und bei diesem Balanceakt hat politische Gesellschaftssteuemng das Problem zu bewaltigen, zielgerichtet in ein intransparentes und einer eigenen Logik folgendes teilsystemisches Geschehen zu intervenieren. Ist damit zunachst umrissen, wie sich die Thematik des vorliegenden aus der des ersten Bandes ergibt, soil nun im Uberblick Uber die hier zusammengestellten Beitrage verdeutlicht werden, welche verschiedenen Aspekte die beiden analytischen Dimensionen der teilsystemischen Autonomie und der politischen Steuemng der modemen Gesellschaft - vor allem auch im Zusammenhang miteinander - haben. 1 Davon abgesehen sind allerdings die Beitrage dieses Bandes auch unabhangig von der Kenntnis des ersten Bandes nachvollziehbar.

22

Einlcitung

Teilsystemische Autonomie Autonomie wird in der Modeme, auf die einzelne Person bezogen, positiv eingestuft. Individuelle Selbstbestimmung ist basaler Bestandteil dessen, was als Menschenwtirde nicht nur moralisch einklagbar, sondem justitiabel geworden ist. Das schlieBt nicht aus, dass Personen ihre Autonomie missbrauchen; doch diese geniel3t erst einmal einen groBen Vertrauensvorschuss. Gerade auch dann, wenn andere ihre Autonomie nutzen, um Leben zu fuhren, die ich nicht fiihren wollte, gestehe ich ihnen dies zu, solange nicht andere, insbesondere ich selbst, darunter zu leiden haben. Mit BHck auf gesellschaftliche Teilsysteme zeigt sich eine deutlich andere Beurteilung von Autonomie. Personen werden als Selbstzwecke angesehen, diirfen gerade siehe nur Immanuel Kants praktische Philosophic - von nichts und niemandem zum Mittel degradiert werden. Das Wirtschafls- oder das Wissenschaftssystem der modernen Gesellschaft besitzen nach allgemeiner Einschatzung diese Selbstzweckhaftigkeit nicht, haben vielmehr ihre Existenz, ihre Ressourcenanforderungen und die sonst von ihnen benotigten Leistungen durch die selbst erbrachten Leistungen fur die Leistungsproduktion anderer Teilsysteme und fiir die Lebenschancen der Individuen zu rechtfertigen. Dieser von der Aufienbeobachtung zugesprochene Mittelstatus der Teilsysteme entspricht aber ganz offensichtlich nicht der Selbstbeobachtung ihres Operierens, oft auch nicht dem Selbstverstandnis der jeweiligen Leistungsrollentrager. Wie eine Person, die auf ihre unverauBerbare eigene Menschenwurde pocht, beharrt etwa die Wissenschaft oder die Kunst darauf, „nutzlos" ftir irgendwelche ihr auBerlichen Zwecke sein zu diirfen und genau darin - in interesseloser „curiositas" und Part pour Part - die ihr eigene Wurde zu besitzen; und Grundlagenforscher oder nicht auf einen kommerziell eintraglichen Publikumserfolg fixierte Kiinstler nehmen genau dieses teilsystemische Selbstverstandnis flir sich in Anspruch. Die Autonomie der Teilsysteme der fiinktional differenzierten Gesellschaft bleibt gesellschaftlich legitimationsbediirftig, um nicht zu sagen verdachtig. Ein klassisches Beispiel des Umgangs damit ist Wilhelm von Humboldts beruhmtes Diktum, dass die Wissenschaft ihren reichsten Segen iiber die Gesellschaft ergieBe, wo dies genau nicht zielstrebig verfolgt werde, sondem der Geist der „reinen" Wissbegier herrsche. Unverblumter gesagt: „Wenn ihr was von uns wollt, lasst uns am besten vollig in Ruhe! Dann fallt auch fiir euch noch am meisten ab." Dieses paradoxe Argumentationsmuster ist die Lebensluge, mit der sich diefiinktionaldifferenzierte Gesellschaft mit sich selbst abfmdet: Nur aus teilsystemischer Autonomie resultiere maximale Effizienz und Effektivitat der teilsystemischen Leistungsproduktion, und dies komme alien anderen Teilsystemen und den Gesellschaftsmitgliedem zugute. Es handelt sich deshalb um eine Lebensliige, well der Beweis daflir noch nie erbracht worden, vielleicht gar nicht erbringbar ist, aber eben zumindest das genaue Gegenteil schon mehrfach eindrucksvoll widerlegt worden ist. Dass die ausdifferenzierte kapitalistische Wirtschaft in alien denkbaren Hinsichten produktiver als die traditionale Subsistenzwirtschaft und auch als eine sozialistische Planwirtschaft unter politischer Kuratel ist, lasst sich gewiss sagen - aber dass die Autonomie dieses Teilsystems vielleicht angesichts von Konjunkturkrisen, Arbeitslosigkeit und okologischen Folgen schon langst viel zu weit geht.

Einleitung

11

steht nicht erst seit Karl Marx als unausgeraumter Verdacht im Raum. Dummerweise ist nur nicht klar, wo genau das gesellschaftliche Optimum an teilsystemischer Autonomie auf der einen, Einbettung in andere gesellschaftliche Bezuge auf der anderen Seite liegt - und selbst wenn man es wiisste, wSre noch nicht gesagt, dass man es zielgerichtet ansteuem und bewahren konnte. Die bisher angefiihrten Beispiele - Wissenschaft, Kunst, Wirtschaft-machen iiberdies deutlich, dass es zwar nur graduelle, gleichwohl erhebliche Unterschiede im Hinblick darauf gibt, wie emst man die Risiken einer zu weit gehenden Autonomic der verschiedenen Teilsy steme nimmt. Uber unmoralische, blasphemische oder einfach nur „geschmacklose" oder unverstandliche Kunst geht man zwar manchmal nicht blol3 achselzuckend, sondem emport, aber doch letztlich vergleichsweise leicht hinweg, kostet sie doch selten „die Allgemeinheit" etwas und richtet auch sonst keinen groBeren Schaden an. Vollig „nutzlose" Wissenschaft, was auBerwissenschaftliche AnwendungsbezUge meint, liegt hingegen oft dem Steuerzahler auf der Tasche - und mit dem kann sich jeder schnell identifizieren. Noch schlimmer schlieBlich „verantwortungsloses" GroBkapital, was hierzulande Arbeitsplatze vemichtet und das Trinkwasser verunreinigt! Soweit zu den Problemen, die sich die Gesellschaft - so jedenfalls die verbreitete Wahmehmung - mit einer zu ungehemmten Autonomic ihrer Teilsysteme einhandelt! Das Gegenteil gibt esfi'cilichgenauso: Probleme gefahrdeter oder verloren gegangener Autonomic von Teilsystemen. Was ist gesellschaftlich problematischer: derjenige Wissenschaftler, der staatlich alimentiert jahrzehntelang prahistorische Schriftzeichen entziffert, fur deren Botschaften sich mutmaBlich auBer ihm kein Mensch je interessieren wird - oder der Rustungsft)rscher, der an der „Verbesserung" von Massenvemichtungswaffen arbeitet? Diese Gegenixberstellung suggeriert, dassfimktionaleDifFerenzierung auf cine Wahl zwischen Pest und Cholera hinauslauft. Entweder lauft teilsystemische Autonomic als Verselbstdndigung gesellschaftlich aus dem Ruder - oder die Autonomic wird durch „femdliche Ubernahmen" von auBen instrumentalisiert oder stranguliert. „Feindliche Ubemahmen" k5nnen dergestalt auftreten, dass em Teilsystem von einem anderen rucksichtslos vor dessen Karren gespannt wird. Wenn das Rechtssystem wie im Nationalsozialismus zur „politischen Justiz" degeneriert oder wenn die Massenmedien wie bei den privaten Femsehsendem nur noch profitabel sein soUen, liegt diese Art von intersystemischer Autonomiegefahrdung vor. „Feindliche Ubemahmen" konnen aber auch durch „Vermassung" geschehen, also von den in ein Teilsystem inkludierten Personen ausgehen. Dies ist dann der Fall, wenn diese Personen sich immer weniger dem teilsystemischen Code, der dessen Autonomic tragt, beugen, sondem andersartige Orientiemngen einbringen-z.B. hemmungslos Geselligkeitsbedtirfiiisse in den Breitensport hineintragen. SchlieBlich konnen „feindliche tjbemahmen" auch auf Moralisiemng zuruckgehen, wenn der binare Code zu stark teilsystemunspezifischen normativen Prinzipien unterworfen wird, sich also z.B. die Verteilung politischer Macht an Geschlechterquoten oder dem Lebenswandel von Abgeordneten ausrichten muss. Diese verschiedenen Aspekte teilsystemischer Autonomic werden in den Kapiteln 1-7 angesprochen. Das Kapitel 1fiihrtam Beispiel des modemen Sports vor, wie diffi-

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Einleitung

zil sich der Tatbestand der Autonomie eines Teilsystems der fiinktional diflferenzierten Gesellschaft darstellt. Man kann zwar Niklas Luhmanns Sicht folgen und die teilsystemische Autonomie an den durch den binaren Code selbstreferentiell geschlossenen Kommunikationszusammenhang binden; doch damit ist nicht etwa jede Zunahme fremdreferentieller Einwirkungen automatisch eine Autonomiebedrohung - im Gegenteil kann die teilsystemische Autonomie durch verstSrkte Leistungsbezuge mit anderen Teilsystemen sogar gestarkt werden. Die folgenden drei Kapitel gehen auf Autonomiegefahrdungen ein. Das Kapitel 2 thematisiert diese an einem besonders prekaren Fall: der wissenschaftlichen Forschung. Diese fmdet groBtenteils in organisatorischen Koexistenzen mit anderen Teilsystemen statt: als Industrieforschung in Wirtschaftsuntemehmen, als staatliche Ressortforschung in Organisationen des politischen Systems und als Hochschulforschung in UniversitSten, die zugleich Organisationen des Bildungssystems sind. Die Industrieforschung wird im Kapitel 3 weiter vertieft. Deutlich wird, dass die Forschung in diesen Organisationszusammenhangen immer wieder, namlich strukturell angelegt, teils einer Instrumentalisierung, teils einer Verdrangung durch Belange anderer Teilsysteme unterliegt. Das Kapitel 4 generalisiert dann solche Beobachtungen auf alle gesellschaftlichen Teilsysteme und entwickelt auf dieser Basis eine Typologie von Formen intersystemischer „feindlicher tJbemahmen". Im Kapitel 5 wird eine der beiden anderen Arten von „feindlichen Ubemahmen" behandelt: die Erosion des teilsystemischen Codes durch „Vermassung".2 Das Inklusionsdilemma, in das die meisten gesellschaftlichen Teilsysteme durch Wachstumschancen geraten, wird in seiner Logik - und Zwangslaufigkeit - anhand des Breitensports ausfiihrlicher erlautert. Die folgenden beiden Kapitel widmen sich dann der anderen Seite teilsystemischer Autonomie: der immer auch moglichen Verselbstandigung gesellschaftlicher Teilsysteme, also einer von ihnen ausgehenden Desmtegration in der systemintegrativen Dimension. Im Kapitel 6 wird, ankniipfend an Ukich Becks (1986) Konzept der „Risikogesellschaft", gezeigt, wie die okologische Integration der modemen Gesellschaft nachhaltig durch desintegrative Tendenzen gestort wbd, die von miteinander verknupften Dynamiken der Wissenschaft, der Wirtschaft, der Politik und des Militars herriihren. Kapitel 7 wendet sich dann, iiber diesen Zusammenhang hinaus, generell der Frage zu, unter welchen Bedingungen und mit welchen Erscheinungsformen sich gesellschaftliche Teilsysteme verselbst^ndigen. Hier wird bereits deutlich, dass derartige Verselbstandigungstendenzen keine vollignaturwiichsigen Schicksalsschlage sind, denen sich die modeme Gesellschaft unterwerfen muss. Politische Gesellschaftssteuerung ist zwar kein Allheilmittel dagegen, wohl aber ein Mechanismus, der fallweise greift und die problematischen Effekte zu mildem vermag. 2 Mit dem zuvor genannten dritten Typus „feindlicher Ubemahmen", namlich den auf Moralisierung zuruckgehenden, habe ich mich bislang noch nicht naher beschaftigt. Eine Betrachtung der Gleichstellung der Geschlechter von Quotenregelungen bis zu „gender mainstreaming" kOnnte hierzu recht ergiebig sein. Damit will ich ausdrucklich nichts gegen dieses Anliegen sagen, aber einige Formen seiner Durchsetzung differenzierungstheoretisch problematisieren - ohne wiederum zu beanspruchen, dass diese Perspektive soziologischer Gesellschaftsforschung das Mali aller Dinge ware.

Einleitung

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PolitischeGesellschaftssteuerung Damit ist das Leitthema der Kapitel 8-14 auf dem Tisch. Sowohl die Gefahrdung teilsystemischer Autonomic als auch eine zu weit gehende Autonomic von Tcilsystcmen stcllt cin gesellschaftlichcs Integrationsproblem dar; und weil beide Tendcnzcn aus dcr Differcnzierungsform der modcmen GescUschaft erwachsen, also aus deren funktionaIcr Diffcrenzicrung, verweisen die Beitrage der Kapitel 1-7 explizit oder implizit auf die Frage, wie angesichts von Instrumentalisicrung oder Verselbstandigung gescUschaftlicher Teilsystemc die Integration des Ganzen gewahrleistct werden kann. Im ersten Band ist deutlich geworden, dass cs vielfaltige Mechanismen gescllschaftlicher Integration gibt. Politische Gesellschaftssteuerung ist, wie bereits gesagt, nur einer - und nicht der wichtigste - davon. Trotzdem lasst sich begrunden, warum man diesem Mechanismus besondere Aufmcrksamkeit widmet. Zum einen ist es derjenige Mechanismus, auf den in der Modeme besondere Hoffiiungen gesetzt worden sind und weiter gesetzt werden. Selbst wenn die Botschaft darin bestUnde, diese Hoffiiungen vollig zu desillusionieren, stiinde politische Gesellschaftssteuerung im Blickpunkt. Zum anderen ist politische Gesellschaftssteuerung der vorrangige Mechanismus intentionaler „Integrationsarbeit" und fallt als solcher unter diejenigen Variablen, die Fritz Scharpf (1977) deshalb hervorhebt, weil sie von den betreffenden Akteure veranderbar sind. Es gibt zweifellos kausal starkere Determinanten gesellschaftlicher Integration- doch diese vollziehen ihre Wirkung „hinter dem RUcken" derjenigen Akteure, die die betreffenden Integrationserfordemisse im Auge haben. Steuerungsbemiihungen sind hingegen Kausalfaktoren, bei denen die betreffenden Akteure „einen Unterschied machen" konnen. Sie konnen so oder so agieren und entsprechend unterschiedliche Effekte herbeifiihren. Hier kann also „soziologische AufklSrung" (Luhmann 1967) wirken, weil sie Adressaten hat, die auch anders, namlich besser, handeln konnen, als sie es bislang tun - und man muss sie entweder darin bestarken, etwas Neues zu versuchen, oder davon abhalten, genau dies zu tun. Michael Greven (1999) versteht die modeme Gesellschaft als „politische Gesellschaft" in genau dem Sinn, dass Politik der Modus ist, in dem die Gesellschaft bewusst und gezielt auf sich selbst einzuwirken vermag -und dies im Zuge der Sakularisierung auch muss, wie Odo Marquard (1977: 72) lapidar notiert: „Ende Gottes: menschlicher Machzwang!" Die durch die Steigerungsdynamiken fimktionaler Differenzierung in alien Teilsystemen auf Fortschritt gepolte modeme Gesellschaft kann sich nicht langer als eine begreifen, in der die „mvisible hand" gottlicher Vorsehung oder auch nur eines sich wohltatig einspielenden Marktgeschehens waltet, sondem muss auf die „visible hand" intentionaler Gestaltungsbemiihungen durch Politik setzen.^ Freilich gilt, dass das politische System auch nur ein Teilsystem der modemen Gesellschaft neben anderen ist - nicht etwa deren „Spitze" (Luhmann 1981c: 22/23), die „von oben" in alle anderen Teilsysteme durchgreifen konnte. Letztere Vorstellung kommt einer volligen Uberfordemng der Politik gleich, wie siefi-eilichim real existiert habenden Sozialismus zum Programm erhoben worden war. 3 Die Formel der „visible hand" setzt Alfred Chandler (1977) auf der Organisationsebene gegen Adam Smiths bertihmte „invisible hand" des Marktes.

Einleitung

Noch einmal wird so unterstrichen, dass politische Gesellschaftssteuerung in ihren Integrationsleistungen nicht iiberbewertet werden sollte. In einer Analogic zum FuBball konnte man sagen, dass die Politik in der modemen Gesellschaft ein Spieler im Team neben ebenso wichtigen anderen ist. Die Politik nimmt die Position des „Libero" ein - der, wie FuBballkenner wissen, bis in die sechziger Jahre noch drastischer als „Ausputzer" tituliert wurde und agierte. Die anderen Teilsysteme nehmen gewissermaBen bestimmte Probleme in „Manndeckung": so die Wirtschaft das Problem der Bereitstellung und Verteilung knapper GUter und Dienstleistungen zur Bediirfiiisbefriedigimg, die Wissenschaft die Produktion von Wahrheiten, das Bildungssystem die Sozialisation und berufsspezifische Qualifikation des gesellschaftlichen Personals, u.s.w. Die Politik hingegen versucht, diese Verteidigungslinien zu dirigieren, und muss iiberall dort einspringen, wo gerade Not am Mann ist. Dieses Einspringen kann freilich niemals so geschehen, dass die Politik gewissermaBen die Arbeit, die eigentlich eines der anderen Teilsysteme zu erledigen hatte, an dessen Stelle iibemimmt. Politik kann weder Wirtschaft noch Wissenschaft, weder die Massenmedien noch den Sport u.s.w. substituieren - alle Teilsysteme der modemen Gesellschaft sind „selbstsubstitutive Ordnungen" (Luhmann 1980). Politische Gesellschaftssteuerung kann die Leistungsproduktionen der anderen Teilsysteme lediglich in gewissem MaBe dirigieren und unterstutzen. Das heiBt allerdings nicht, dass politische Gesellschaftssteuerung sich nicht hofftiungslos selbst uberschatzen konnte - oder von auBen hofftiungslos iiberschatzt wird und sich dagegen nicht zu wehren vermag. Das schon erwahnte sozialistische Realexperiment ist nur das krasseste Beispiel daftir. Ein Bundeskanzler, der den Wahlem verspricht, in der nachsten Legislaturperiode die Arbeitslosenzahlen zu halbieren, greift genauso vergeblich nach den Stemen. Selbst wenn diese Halbierung eintrate, konnte man sicher sein, dass sie nicht ihm - oder der Politik insgesamt - zurechenbar ist. Wenn derlei falsche Versprechungen nur ftir politische Irritationen und Turbulenzen bei den nachsten Wahlen sorgen, ist der gesellschaftliche Schaden noch begrenzt. Schlimmer wird es, wenn die Hybris der Politik auch noch die Leistungsproduktionen anderer Teilsysteme oder die gesellschaftliche Integration insgesamt ruiniert. Es kann also eine politische Ubersteuerung der Gesellschaft geben. Das andere Extrem, die politische Untersteuerung der Gesellschaft, kann ebenso vorkommen. Dann versagt der „Libero", weil er z.B. im „neoliberalen" Furor meint, aber auch alles dem „Markt" Uberlassen zu konnen oder zu sollen - als gabe es kein Marktversagen. Dieses Beispiel deutet an, dass die Einschatzung politischer Gesellschaftssteuerung von einem Extrem ins andere kippen kann. Dysfiinktionen der Uberschatzung und Ubersteuerung schlagen dann in Dysfimktionen der Unterschatzung und Untersteuerung um. Die Emiichterung ilber tiberzogene Steuerungsambitionen auBert sich regehnaBig so. Aber ein Steuerungsdefatismus ist ebenso wenig angebracht wie eine Steuerungshybris. Die Spanne zwischen diesen beiden Extremen, die gleichermaBen weder theoretisch noch praktisch weiterftihren, wird in den Kapiteln 8-14 ausgelotet. Kapitel 8ftihrtzunachst in eine akteurtheoretische Betrachtung politischer Gesellschaftssteuerung ein: Wie wirkt diese auf das Geschehen in anderen Teilsystemen ein unter welchen Bedingungen fmdet sie statt - und wann entscheiden sich politische

Einleitung

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Akteure iiberhaupt dafiir, steuemd in andere Teilsysteme zu intervenieren? In Luhmanns Diktion: Unter welchen Umstanden wird die Selbststeuemng der Politik zur Steuerung anderer Teilsysteme? Kapitel 9 wendet sich dann dem wichtigsten Zugriffspunkt politischer Gesellschaftssteuerung in anderen Teilsystemen zu. Die politische Steuerung anderer gesellschaftlicher Teilsysteme ist vor allem eine Steuerung der Leistungsorganisationen der anderen Teilsysteme. Damit ist die Organisationsgesellschaft eine unentbehrliche Voraussetzung der Integration derftinktionaldifFerenzierten Gesellschaft. Die beiden folgenden Kapitel gehen am Beispiel der politischen Steuerung wissenschaftlicher Forschung darauf ein, dass Steuerungshandeln stets im Kontext von anderen Strukturdynamiken stattfindet, die in den betreffenden Teilsystemen ablaufen. Politische Gesellschaftssteuerung muss damit rechnen, dass sie sich in ein Gesamt handehiden Zusammenwu*kens emftigt, das drei weitere Arten von Handeln umfasst: erstens das Handeln teilsystemischer Akteure, das ohne Steuerungsintentionen an der teilsystemischen Leistungsproduktion mitwirkt;"* zweitens die autochthone Selbststeuemng der teilsystemischen Akteure; und drittens die intentionalen Reaktionen der teilsystemischen Akteure auf die politische Steuerung des Teilsystems, sei es als Gegensteuerung, sei es als Aufgreifen der politischen Steuerungsimpulse. Im Kapitel 10 wkd zunachst vorgeflihrt, wie sich politische Gesellschaftssteuerung in einem institutionellen Rahmen bewegen kann, der diese verschiedenen Arten des Handelns so zusammenflihrt, dass trotz oder gerade wegen aller Konflikte Integration resultiert. Das Kapitel 11 gibt, uber diese spezielle Konstellation hinaus, einen umfassenden Uberblick dar(iber, wie die politische Steuerung eines gesellschaftlichen Teilsystems unter den genannten Bedingungen ablauft. Das Kapitel 12 nunmt nicht langer einzebie Teilsysteme, sondem die modeme Gesellschaft insgesamt als Gegenstand politischer Steuerung in den Blick. tjber ihre fimktionale Differenzierung hinaus, und mit diesem Formprinzip verkniipft, weist die modeme Gesellschaft eine Reihe weiterer Merkmale auf, dieflirihre politische Steuerung bedeutsam sind -u.a., dass es sich um eine individualisierte Gesellschaft sowie heutzutage um eine Gesellschaft medialer Inszeniemng handelt. Eine oflmals zu eng auf Merkmale des politischen Entscheidungs- und Implementationsprozesses flxierte politikwissenschaftliche Steuemngstheorie muss mit diesen gesellschaftstheoretischen Perspektiven angereichert werden, um Erfordemisse, Bedingungen und Moglichkeiten politischer Gesellschaftssteuemng reflektieren zu konnen. Im Kapitel 13 wird dann der Riickbezug zu denjenigen Analysen hergestellt, die sich im ersten Band der System- und Sozialintegration der modemen Gesellschaft gewidmet haben. War dort das jeweilige Integrationsproblem der Ausgangspxmkt, von dem her dann u.a. politische Gesellschaftssteuemng als Integrationsmechanismus betrachtet wurde, so geht es hier umgekehrt und komplementar damm, von den Moglichkeiten politischer Steuemng her danach zufragen,welche system- und sozialintegrativen Beitrage von ihr zu erwarten sind. Das Kapitel 14 gibt abschlieBend in einer neuerlichen kritischen Auseinandersetzung mit systemtheoretischen Denkfiguren zu politischer Gesellschaftssteuemng eine 4 EinschlieBlich „shirking" und „Dienst nach Vorschrift".

Einleitung

realistische, weder zu viel noch zu wenig erwartende generelle Einschatzung politischer Gesellschaftssteuerung. Wer - wie Systemtheoretiker, aber auch ganz auf die integrative Kraft von Marktdynamiken vertrauende Gesellschaftsbeobachter- der politischen Steuerung zu wenig zutraut, wird, praktisch gewendet, zur Untersteuerung tendieren, um bloB die Auswiichse der Ubersteuerung zu vermeiden. Wer umgekehrt, so wie Staatssozialisten und andere Planungsoptimisten, der politischen Gesellschaftssteuerung zu viel zutraut, wird praktisch zur Obersteuerung tendieren und dann leicht das anrichten, was Wasser auf den Muhlen der Steuerungspessimisten ist. Diese beiden Extrempositionen bilden einen dysftinktionalen Antagonismus: Sie k5nnen nicht voneinander lemen, weil jede in ihren praktischen Effekten immer wieder die je andere bestatigt. Eine realitatsadaquate Steuerungstheorie muss diese beiden Positionen entschlossen hinter sich lassen. Die hier zusammengestellten Beitrage sind zwischen 1987 und 2004, also iiber einen Zeitraum von siebzehn Jahren, geschrieben worden - ftir ganz unterschiedliche Anlasse und Diskussionszusammenhange. Wie beim ersten Band gilt auch hier: Einige Argumente wiederholen sich, andere entwickeln sich weiter oder werden mehr oder weniger stark revidiert. Dass eine Reihe von Argumenten sich iiber diesen Zeitraum nicht geandert haben, mag teilweise auf mangelnde Lemfahigkeit meinerseits zuriickgehen; teilweise habe ich mich aber zumindest bemuht, Argumente wieder und wieder kritisch zu prufen, und bin doch bei ihnen geblieben. Andere Argumente haben sich geandert, wie die aufmerksame Leserin schnell bemerken wird. Bei der tJberarbeitung der Texte ftir diesen Band habe ich Argumente, die sich gleich bleiben, so behandelt, dass spatere Wiederholungen gekiirzt oder gestrichen wurden. Lemschritte - oder was ich daflir halte - habe ich dagegen stehen gelassen, um sie iiberpruft>ar zu machen und damit wiederum der Kritik auszusetzen. Ich habe also gar nicht erst versucht, ein vollkommen stringentes Ganzes vorzutauschen. Denn ich bin mit meinen Gedanken iiber die Thematik trotz der vielen Jahre der Beschaftigimg noch lange nicht ans Ende gekommen. Ich hoffe aber, dass auch die vorliegenden Zwischenergebnisse, insbesondere mit ihren hier erst wirklich erkennbaren Beziiggn untereinander, die Diskussion weiter vorantreiben konnen. Die stets neu geschriebenen Einleitungen und Schlussbemerkungen der Beitrage sowie die Vorbemerkungen und zusatzlich eingefiigten Querverweise machen hoffentlich den Gesamtzusammenhang transparenter. In einer anderen Hinsicht habe ich die Texte allerdings als „historische Dokumente" - was nur selbstironisch gemeint sein kann - belassen: Bis auf ganz wenige Ausnahmen habe ich nirgends Verweise auf Literatur eingefiigt, die nach dem urspriinglichen Erscheinungsjahr des betrefifenden Beitrags veroffentlicht worden ist. Der Leserin wird nicht entgehen, dass in den Beitragen drei Teilsysteme der modernen Gesellschaft besonders haufig angesprochen werden: die Politik, die Wissenschaft und der Sport. Dies ist naturlich eine etwas zufallige Auswahl, die mit meinen personlichen Arbeitsschwerpunkten in den letzten zwanzig Jahren zu tun hat. Auf der einen Seite behauptet die Differenzierungstheorie, dass es hmreichend viele wichtige Gemeinsamkeiten aller gesellschaftlichen Teilsysteme gibt - und so gesehen ist es vollig

Einleitung

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egal, an welchem Teilsystem man bestimmte generelle Uberlegungen zur gesellschaftlichen Differenzierung illustriert (Luhmann 1997: 12/13). Auf der anderen Seite ist sich die Differenzierungstheorie aber auch daruber bewusst, dass es eine Reihe ebenfalls wichtiger Unterschiede zwischen den Teilsystemen gibt. Zur Auswahl der drei hier vorrangig illustrativ herangezogenen Teilsysteme lasst sich zumindest feststellen, dass einiges an Varianz damit eingefangen wird. Ganz abgesehen davon, dass auch immer wieder andere Teilsysteme beispielhaft herangezogen werden, macht dies ebenfalls den Charakter eines Zwischenberichts deutlich. Eine genauere Betrachtung weiterer Teilsysteme dtirfte bestimmte Aussagen teils bestatigen, teils modifizieren oder auch gelegentlich widerlegen. Bei der umfangreichen redaktionellen Bearbeitung der Beitrage beider Bande hat mich vor allem Gudrun Hilles mit groBer Umsicht und Akribie untersttitzt, wofur ich ihr sehr dankbar bin. Fiir weitere Hilfen verschiedenster Art danke ich Andrea Poppe. Ich danke femer den Verlagen, bei denen verschiedene Kapitel zuerst veroffentlicht worden sind, fur die Genehmigung, sie hier wieder abzudrucken, sowie den Ko-Autoren mehrerer hier zu Kapiteln umgearbeiteter Beitrage.

Teilsystemische Autonomie

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Die Autonomie des Sports in der modernen Gesellschaft^

In dies em Kapitel-zuerstveroffentUcht in: Joachim Winkler/Kurt Weis (Hrsg.), Soziologie des Sports. Opladen, 1995: Westdeutscher Verlag, 59-71 -werden exemplarisch am Sportsystem grundlegende Aspekte und Dimensionen der Autonomie der Teilsysteme einer funktional differenzierten Gesellschaft vorgefuhrt. Eines der zentralen Themen der Diskussionen iiber die Situation des deutschen Sports ist immer wieder dessen oflfenbar als problematisch erlebte Autonomie. So konstatierte etwa Hans Hansen (1988), President des Deutschen Sportbunds, „wachsende Probleme fiir Einheit und Autonomie". Auf dem 1987 vom Deutschen Sportbund veranstalteten KongreB „Menschen im Sport 2000", der eine zukunftsweisende Standortbestimmung des deutschen Sports vomehmen soUte, wurden diese Probleme naher bestunmt. Stichworte fur die Autonomieproblematik waren etwa die zunehmende Kommerzialisierung und Politisierung nicht nur des Leistungs-, sondem auch des Breitensports,^ die Vereinnahmung des Leistungssports durch die Massenmedien oder die immer hoher getriebenen Anspruche an gesundheitsfbrdemde und padagogische EfFekte des Breitensports (Deutscher Sportbund 1988). Als autonomiegefahrdend werden also vor allem zu sehr ausemandergehende und ubermaBige Instrumentalisierungen des Sports fiir die Belange anderer Gesellschaftsbereiche gewertet. Die Autonomie gesellschaftlicher Teilsysteme ist eines der zentralen Themen der soziologischen Theorien gesellschaftlicher Differenzierung. Deshalb bietet es sich an, diese Theorieperspektive heranzuziehen, um die angesprochenen Diskussionen der Autonomieproblematik auf eine sozialwissenschaftliche Basis zu stellen. Differenzierungstheoretisch unreflektierte Diskussionen der Autonomie gesellschaftlicher Teilsysteml fallen vorschnell aus. Daher sollen hier Vorklarungen fiir eine noch zu leistende gehaltvolle und detaillierte empirische Analyse der Autonomieproblematik des modernen Sports - stellvertretend ftir andere Teilsysteme - erfolgen. Drei analytische Dimensionen teilsystemischen Geschehens werden behandelt: teilsystemische Orientierungen, Leistungsbeziige und korporative Akteure.

1.1

Teilsystemische Orientierungen

Ein Hauptproblem der Diskussionen zur Autonomieproblematik des Sports ist die begriffliche Unscharfe dessen, was uberhaupt unter Autonomie verstanden wird. Erich 5 Fiir hilfreiche Hinweise danke ich Karl-Heinrich Bette. 6 Anstelle hier nicht benOtigter feinerer Klassifikationen wird in diesem Beitrag lediglich zwischen dem Breiten- und dem Leistungssport unterschieden. Ersterer schlieBt dann auch den oft so genannten „Frei-

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1 Die Autonomie des Sports in der modemen Gesellschaft

Schaible (1988),flirdie Sportforderung zustandiger Ministerialdirektor im Bundesministerium des Inneren, definierte die Autonomie des Sports beispielsweise so, „... daB der Sport seine Angelegenheiten in eigener Verantwortung regelt." Und weiter: „Ein EinflxiB auf die innere Entwicklungdes Sports ..." diirfe, solle dieser autonombleiben, mit auBeren Einwirkungen auf ihn - hier: staatlichen Geldzuwendungen - nicht verbunden sein. Dieses auch in seiner Vagheit reprasentative Begriffsverstandnis soil im folgenden schrittweise durch eine differenzierungstheoretische Reformulierung prazisiert werden. Dabei sollte betont werden, dass die folgenden Konzeptualisierungsvorschlage kein in der generellen Theorie gesellschaftlicher Differenzierung fertig vorfindbares Autonomieverstandnis auf den spezifischen Fall des Sports iibertragen. Eine rundum zufriedenstellende Klarung dessen, was unter der Autonomie eines gesellschaftlichen Teilsystems verstanden werden soil, ist noch nicht in Sicht.

Die Selbstreferentialitat sportlichen Handelns Als Ausgangspunkt kann Niklas Luhmanns Variante der Theorie gesellschaftlicher Differenzierung dienen. Dort wird die Selbstreferentialitat eines teilsystemspezifischen binaren Codes als Konstitutionsmerkmal teilsystemischer Autonomie angesehen (Luhmann 1986a; 1986b). „Wahr/unwahr" ist beispielsweise der binare Code des Wissenschafts-, „Recht/Unrecht" der des Rechtssystems. Solche Codes stecken den sinnhaften Orientierungshorizont ab, innerhalb dessen alles teilsystemische Handeln interpretiert wird. Auch der Sport ist demgemSB als gesellschaftliches Teilsystem in dem MaBe autonom, wie sportliches Handeln einen durch seinen Code vorgegebenen „Eigen-Sinn" entfaltet, der es von alien anderen Spharen gesellschaftlichen Handebis unterscheidet. Der binare Code des modemen Sports ist der Siegescode (Becker 1987). „Sieg" bzw. „Niederlage" sind die beiden polaren Orientierungspunkte, deren Dififerenz ein Deutungsschema konstituiert, in dem Handeln gerahmt wird. Gleichgultig, wer wann wo welche Sportart betreibt: Er will seme Gegner besiegen und die eigene Niederlage vermeiden. Dieser Siegescode uberfuhrt graduelle sachliche Differenzen - etwa, dass jemand 10 cm weiter gesprungen ist als ein anderer- in soziale Polarisierungen, bringt also die sportlichen Akteure in ein Konkurrenzverhaltuis zueinander. Dabei ist die Konkurrenzspanne im Laufe der Zeit immer weiter gefasst worden: von zeitpunkt- und ortsfixierten Leistungsvergleichen der Teilnehmer desselben Wettkampfs bis zur Universalisierung des Leistungsvergleichs im Weltrekord (Mandell 1976; Guttmann 1978: 51-54). Entscheidend fur die teilsystemische Autonomie des Sports ist die selbstreferentielle Anlage des Siegescodes. In die Bewertung sportlicher Leistungen als Siege bzw. Niederlagen gehen keinerlei auBersportliche Kriterien ein. Welche Mannschaft beispielsweise em FuBballspiel gewinnt, wird im Spiel nicht danach entschieden, welcher Verein mehr Geld m der Kasse, em groBeres politisches EmfluBpotential Oder ein besseres Bildungsniveau seiner Mitglieder aufweist. Sondem es zahlen einzig zeitsport" sowie denjenigen Teil des „Wettkampfsports" ein, bei dem keine nationalen oder intemationalen Spitzenleistungen erzielt oder zumindest angestrebt werden. Nur wo das der Fall ist, wird hier von Leistungssport gesprochen.

1.1 Teilsystemische Orientierungen

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und allein regelgerecht erzielte Tore -was bekanntlich nicht ausschlieiJt, dass die Kapazitat einer Mannschaft, regelgerechte Tore zu erzielen, u.a. auch von der Hohe der dem Verein verfligbaren fmanziellen Ressourcen abhangt. Denn wer sich bessere Spieler zu kaufen vermag, kann dadurch seine Erfolgschancen erhohen. Doch im basalen sportlichen Akt selbst - also im FuBballspiel - sind allein die selbstdefmierten Siegeskriterien der jeweiligen Sportart ausschlaggebend. Wie hieran bereits deutlich wird, bleibt der Siegescode als solcher solange abstrakt, wie er nicht durch weitere normative, kognitive und evaluative Handlungsorientierungen speziflziert wird7 Die sportartspezifischen Regeln bilden den Kembestand der normativen Orientierungen des modemen Sports. Sie legen, rechtlichen Normen vergleichbar, fest, unter welchen Bedingungen Leistungen in den verschiedenen Sportarten zu erbringen sind. Hinzu kommen generellere normative Orientierungen wie Fairness Oder das olympische Ethos Coubertins. Als den modemen Sport kennzeichnende kognitive Orientierungen fungieren vor allem die sportartspezifischen Deutungsmuster: Situationsdefinitionen, Taktiken, Strategien. Sie leisten das, wofur es in der Wissenschaft Theorien gibt. Wahmehmungsregeln geben vor, was in einer bestimmten Situation bedeutsam ist; und Handlungsregeln formulieren, was auf der Basis dieser kognitiven Definition der Situation getan werden kann, wobei dies in Form antrainierter korperlicher Fahigkeiten implementiert wird. Als zentrale evaluative, Handlungseffekte bewertende und dariiber das Wollen der Akteure leitende Orientierung kommt im modemen Sport vor allem das Leistungsprinzip zum Tragen (Eichberg 1973:109-140). Eine Leistungsorientiemng findet sich zwar auch in einer Reihe anderer gesellschafllicher Teilsysteme - dort jedoch typischerweise als Mittel zum Zweck. So wu-d erwartet, dass Leistungskonkurrenz im Erziehungssystem den Wissenserwerb oder im Wirtschaftssystem die Effizienz der Produktion steigert. Den Sport kennzeichnet hingegen eine selbstzweckhafte Verabsolutiemng des Siegenwollens, aus dem ja keinerlei sonstige Outputs des Systems an seine Umwelt resultieren. Aus differenziemngstheoretischer Perspektive lasst sich somit die teilsystemische Autonomic des modemen Sports als Selbstreferentialitat des Siegescodes und der ihn spezifizierenden normativen, kognitiven und evaluativen Orientiemngen verstehen. Diese Selbstrefentialitat darf nicht durchfremdreferentielle,aus der gesellschaftlichen Umwelt des Sports kommende Einwirkungen auBer Kraft gesetzt werden. Damit ist zunachst eine begriffliche PrSzisiemng dessen geleistet, was umgangssprachlich vage als „innere Entwicklung des Sports" umschrieben wird, die keinen auBersportlichen Einfliissen unterworfen werden diirfe - um die bereits zitierte Formuliemng Schaibles in Erinnemng zu mfen. Will man nun moglichen Gefahrdungen der Autonomic des Sportsy stems auf die Spur kommen, wird man durch dieses differenziemngstheoretische Autonomieverstandnis zunachst dahin geleitet, sich naher mit dem Verhaltnis zwischen sportlichem Handeln - das selbstrefentiell sein muss, soil die teilsystemische Autonomic gewahrt bleiben - und darauf wirkenden Kraften aus der gesellschaftlichen Umwelt zu beschaftigen.

7 Siehe auch Luhmanns (1986b: 89-100) Unterscheidung von Codes und Programmen.

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1 Die Autonomic dcs Sports in der modemen Gesellschaft

Fremdreferentielle Einwirkungen Legt man ein zweistufiges Verstandnis von Handeln als constrained choice zugrunde (Franz 1986), geht also davon aus, dass jede Handlung eine Selektion anhand von Prdferenzen darstellt, wobei dieser Moglichkeitsraum durch Opportunitdten konditioniert wird, dann gibt es prinzipiell zwei Zugriffe auf die Autonomic eines Handelnden: Zum einen kann auf die Selektionskriterien seiner „choices", also seine Praferenzen, zum anderen auf seine „constraints" und damit die ihn konditionierenden Opportunitaten eingewirkt werden. Ersteres ist der direkte, letzteres der indirekte Weg - womit nichts dartiber gesagt ist, was autonomieeinschrankender wirkt.^ Versteht man den teilsystemspezifischen Code mitsamt den ihn spezifizierenden kognitiven, normativen und evaluativen Orientierungen als gesellschaftlich praformierte Praferenzmuster fur das Handeln teilsystemischer Akteure, so kann man zunachst danachfragen,wie ein direkterfremdreferentiellerEingrifif auf die Selbstreferentialitat sportlichen Handelns aussehen konnte. Einzelne Sportsoziologen sehen so etwas als tatsachlich gegeben an. So konstatiert Klaus Heinemann (1987: 159-161) eine zunehmende Entdifferenzierung und damit einen Autonomieverlust des Sports gegentiber der Wirtschaft - und zwar dergestalt, dass sportliche Rangordnungen in immer starkerem Mafic „aufgrund auBersportlicher Kriterien" entstunden. Ahnlich meint Peter Becker unter explizitem Rekurs auf Luhmannsche Konzepte Tendenzen zu einer Umcodierung zumindest des Leistungssports auf den Code des Wirtschaftssystems zu sehen. Becker (1987: 36) zufolge „... wird das Wirtschaftssystem bei zunehmender Investitionsbereitschaft versuchen, sportliche Handlungen und Programme an seinem Code Haben/Nichthaben zu orientieren ...", wodurch „... sich auch der Autonomieverlust des Sportsystems mehr und mehr beschleunigen ..."werde. Gibt es das wirklich - oder liegen solchen Einschatzungen nicht vielmehr konzeptionelle Missgriffe zugrunde (Bette 1988: 10/11)? Heteronomisierungen bestimmter gesellschaftlicher Handlungsspharen durch andere in der von Heinemann und Becker beschriebenen Art sind aus vormodemen Gesellschaften durchaus bekannt. Solange beispielsweise im Mittelalter als wissenschaftliche Wahrheit nur gelten durfte, was nicht' im Widerspruch zu religiosen Dogmen stand, konnten nach wissenschaftlichen Regeln gefundene Wahrheiten als solche durch den Einspruch religioser Instanzen wieder eliminiert werden - siehe nur den Fall Galilei - oder wurden gar nicht erst zu denken bzw. zu kommunizieren gewagt. Der wissenschaftliche war durch den religiosen Code fremdreferentiell dominiert. Bezeichnenderweise nutzt Luhmann sein Konzept teilsystemischer Autonomic als codeformig konstituierter Selbstreferentialitat vorrangig fur den Vergleich zwischen vormodemen und modemen Gesellschaften. Wahrend in vormodemen Gesellschaften die Orientierungshorizonte der verschiedenen gesellschaftlichen Handlungsspharen noch vielfaltig miteinander vermengt und verschr^nkt waren, weshalb man keiner Handlungssphare Autonomic im Sinne eines selbstreferentiellen „Eigen-Sinnes" zusprechen kann, haben sich in modemen Gesellschaften eine Reihe von 8 Siehe hierzu bereits Herbert Simons (1964: 262) Apercu: „If you allow me to determine the constraints, I don't care who selects the optimization criterion."

1.1 Teilsystemische Orientierungen

25

Handlungsspharen auf der Ebene ihrer Orientierungshorizonte so ausdifferenziert, dass sie in diesem Sinne autonom sind. Genau deshalb ist dieses Autonomieverstandnis jedoch fiir die Betrachtung zeitgenossischer Gesellschaften und ihrer Teilsysteme solange nur von geringem Interesse, wie man sich allein um direkte fremdreferentielle Einwirkungen auf die Selbstreferentialitat teilsystemischen Handelns kiimmert. Denn dies kommt bei alien gesellschaftlichen Teilsystemen hochstens noch als punktuelle Devianz vor, etwa in Form einer Bestechung von Forschem, damit diese bestimmte wissenschaftliche Wahrheiten verschweigen oder bestimmte Unwahrheiten als Wahrheiten behaupten - oder als temporare Regression wie z.B. bei der im Nationalsozialismus vollzogenen Unterwerfung wissenschaftlicher Wahrheitssuche unter politische Vorgaben u.a. in der „arischen Physik". Interessiert man sich nicht fiir Devianzen und Regressionen, sondem fur die Normalitat modemer Gesellschaften, dann wird man nicht auf direktefi-emdreferentielleBeeintrachtigungen der Selbstreferentialitat teilsystemischen Handelns stoBen. Auch das Sportsystem bildet in dieser Hinsicht keine Ausnahme. Genau besehen meinen Heinemann und Becker mit ihren Einschatzungen auch etwas ganz anderes. Eine wirtschaftliche Umcodierung sportlichen Handehis und damit ein direkter fremdreferentieller Eingriff liegt eben nicht schon vor, wenn beispielsweise die iiberlegene Zahlungsfahigkeit eines bestimmten FuJJballvereins diesen dazu befahigt, sich die besten Spieler der Liga zu kaufen und dadurch immer wieder als Sieger aus der Meisterschaft hervorzugehen. Eine Umcodierung ware vielmehr erst dann gegeben, wenn die uberlegene Zahlungsfahigkeit des Vereins so einsetzbar ware, dass er, obwohl in der Meisterschaftsrunde unter sportlichen Gesichtspunkten unterlegen, dennoch den Sieg zugesprochen bekame - wenn also die sportartspezifischen Siegeskriterien durch Geldzahlungen aufier Kraft gesetzt wtirden. Solche Umcodierungen sind vorstellbar: Man denke nur an den „Bundesligaskandal" vom Anfang der siebziger Jahre des letzten Jahrhunderts, als Mannschaften sich Siege kauften, um dem Abstieg zu entgehen. Doch das war ein klarer Fall von punktueller Devianz. Niemand, der heute liber die zunehmende Kommerzialisierung des Sports debattiert, denkt emsthaft an solche Phanomene als Regelfall. Uberdenkt man die von Heinemann und Becker angeflihrten Beispiele, so deuten diese vielmehr auf moglicherweise zunehmende indirektefremdreferentielleEmgriffe in die Selbstreferentialitat sportlichen Handelns hin - also darauf, dass auBersportliche Opportunitaten immer starker sportliches Handeln bestimmen, ohne dass dadurch die Geltung rein sportlicher Handlungsorientierungen beruhrt wiirde. Zweifellos bestimmt wirtschaftliche Zahlungsfahigkeit die Erfolgschancen eines Vereins - zweifellos hat die deutsche Regierung, also die Politik, den nationalen Sportverbanden beispielsweise den Boykott der Olympischen Spiele in Moskau im Jahr 1980 aufgezwungen - und zweifellos sind die Sendezeiten der Femsehanstalten immer wieder ausschlaggebend daftir, dass sportliche Wettkampfe zu Tageszeiten ausgetragen werden, die unter physiologischen Gesichtspunkten wenig rekordtrachtig sind. Doch all das andert unter normalen Umstanden nichts daran, dass ausschlieBlich die sportartspezifischen Erfolgskriterien bestimmen, welcher Teilnehmer aus einem bestimmten Wettkampf als Sieger oder neuer Rekordhalter hervorgeht.

1 Die Autonomic des Sports in der modemen Gesellschaft

Die Beobachtungen Heinemanns und Beckers verweisen so, genau besehen, auf die durch auBersportliches Handeln gepragten Opportunitatsstrukturen sportlichen Handelns. Eine nahere Betrachtung kann indessen zeigen, dass von dort zwar auf der einen Seite ohne Zweifel Autonomieeinschrankungen des Sports ausgehen kOnnen, dass jedoch auf der anderen Seite Opportunitatsstrukturen nicht nur limitierenden, sondem immer auch ermoglichenden Charakter haben und daruber Voraussetzungen der Selbstreferentialitat teilsystemischen Handelns und damit teilsystemischer Autonomie darstellen.

1.2

Teilsystem ische Leistungsbeziige

Die bisherigen Uberlegungen haben sich auf die Orientierungsebene gesellschaftlicher Teilsysteme bezogen. Gesellschaftliche Teilsysteme wurden als um einen selbstreferentiellen Code zentrierte und in diesem Sinne geschlossene Komplexe generalisierter sinnhafter Orientierungen betrachtet. Eine zweite, in der Theorie gesellschaftlicher Differenzierung ebenfalls angelegte Betrachtungsweise fasst gesellschaftliche Teilsysteme demgegeniiber als umweltoffene Systeme auf. Jedes Teilsystem erhalt aus seiner Umwelt, also von den anderen Teilsystemen, bestimmte Inputs - etwa Ressourcen finanzieller Art - und gibt an die Umwelt bestimmte Outputs vor allem in Form von Leistungen ab.^ Diese Betrachtungsweise ist insbesondere von Talcott Parsons eingefiihrt worden, der zwischen den von ihm analytisch konstruierten gesellschaftlichen Teilsystemen jeweils verschiedene Arten von „double interchanges" konzipierte (Parsons/Smelser 1956). Beschrankt man sich hier auf den Aspekt intersystemischen Leistungsaustauschs, so ist auch wiederum Niklas Luhmann (1977a) anzufiihren, der die gesellschaftlichen Teilsysteme durch vielfaltige Leistungsbeziige untereinander verkniipft sieht. Beispielsweise besteht die wichtigste Leistung, die die wissenschaftliche Wahrheitsproduktion fiir verschiedene andere gesellschaftliche Teilsysteme - insbesondere das Wirtschaftssystem - voUbringt, in der Bereitstellung technologisch nutzbarer Erkenntnisse.

Ambivalenzen der Instrumentalisierung Hinsichtlich der Autonomie eines gesellschaftlichen Teilsy stems sind dessen Leistungsbezuge zur Umwelt prinzipiell ambivalent. Auf der einen Seite ist das betreffende Teilsystem als Anbieter bestimmter Leistungen abhangig davon, was andere Teilsysteme ihm abzunehmen bereit sind, muB sich also an deren Bedarf orientieren - insbesondere dann, wenn die Zuteilung von Ressourcen aus der Umwelt konditional an die Bedarfsbefi-iedigung gekoppelt ist. Auf der anderen Seite kann ein Teilsystem aus seinen Lei9 Beide Betrachtungsweisen - gesellschaftliche Teilsysteme als geschlossene bzw. ofifene Systeme - sind nicht miteinander unvereinbar. Wie Francisco Varela (1984) generell fllr die Konzeptualisierung von Systemen als geschlossen bzw. offen feststellt, handelt es sich um einander erganzende analytische Perspektiven.

1.2 Teilsystemische LeistungsbezUge

27

stungen fiir andere Teilsysteme aber auch Autonomiegewinne ziehen, je unersetzbarer und unverzichtbarer die Leistungen sind.^° Wenn z.B. die Qualifikationsleistungen des Erziehungssystems fur das Wirtschaftssystem in dem Sinne unentbehrlich werden, dass sie als produktionsnotwendig gelten und von keinem anderen Teilsystem - einschlieBlich des Wirtschaftssystems selbst - erbracht werden konnen, dann gerat das Wirtschaftssystem in eine strategische Abhangigkeit vom Bildungssystem, was wiederum dessen gesellschaftliche Autonomie auch gegenixber Forderungen aus dem Wirtschaftssystem steigert. Wie erne historisch zuruckblickende Betrachtung des Sportsystems zeigt, sind bei diesem vielfaltige Instrumentalisierungen durch Leistungsbezuge zu anderen gesellschaftHchen Teilsystemen immer wieder in Autonomiegewinne umgeschlagen. Die teilsystemische Ausdifferenzierung des modemen Sports setzte im letzten Jahrhundert dann ein, als sportliches Handehi - erst im Breitensport, spater dann auch im Leistungssport - zum Kristallisationspunkt einer Pluralitat von Leistungsbezugen anderer gesellschaftlicher Teilsysteme wurde: zunachst des Erziehungs-, bald darauf auch des Militarsystems, des politischen Systems, des Gesundheits- und des Wirtschaftssystems sowie des Systems der Massenmedien." Sport als Lemfeld sozialer Kompetenzen, als Korpererttichtigung der Soldaten, als Prevention, Therapie und Rehabilitation von Zivilisationskrankheiten, als innenpolitischer Integrations- und auBenpolitischer Reprasentationsfaktor, als Werbetrager sowie als Produzent berichtenswerter Nachrichten: Dass sich diese verschiedenen LeistungsbezUge kumulativ im Zeitverlauf aufschichteten und untereinander vereinbaren lieBen, war keine historische Notwendigkeit, sondem in hohem MaBe zufallsbedingt. Doch diese Zufalligkeit konnte sich, einmal eingetreten, dann sehr schnell zu einem Leistungskomplex verdichten und systemische Reproduktionsfahigkeit erlangen - und zwar sowohl aufgrund der Interessen extemer Akteure als auch aufgrund eines emergenten „Interesses an sich selbst" der bald entstandenen sportspezifischen Akteure. Dabei verlagerte die Verfestigung der Leistungsbezuge alhnahlich die intersystemischen Abhangigkeitsbeziehungen des Sports. Bedeutete dessen Instrumentalisierung durch andere gesellschaftliche Teilsysteme urspriinglich eine hohe Abhangigkeit von diesen, so kehrte sich dieses Verhaltnis mit der Dauerhaftigkeit der LeistungsbezUge in sein Gegenteil um. Stabilisierte Leistungsbezuge werden ftir die Empfanger immer weniger revidierbar, immer mehr zur Selbstbindung, well urspriinglich vorhandene eigene Substitutionspotentiale abgebaut wurden.^^ Je langer und in je groBerem MaBstab beispielsweise das Gesundheitssystem Praventionsleistungen durch den Sport erbringen lasst, desto mehr macht es sich selbst unfahig, diese Leistungen gegebenenfalls selbst und unabhangig von der Motivationskraft des Siegescodes zu erbringen - und desto anfalliger wird es ftir einen moglichen Leistungsentzug von seiten des Sports. 10 Insbesondere Untersuchungen Uber Macht in Organisationen haben auf Leistungsabhangigkeiten zwischen Arbeitsgruppen und Abteilungen als wichtige Machtbasen hingewiesen (Crozier 1963; Hickson et al. 1971; Hinings et al. 1974). 11 Siehe zur Ausdifferenzierung von Breiten- und Leistungssport ausftihrlicher Schimank (1988a) sowie, speziell auf die deutsche Entwicklung eingehend, Cachay (1988b). 12 In austauschtheoretischer Sprache formuliert: Bin zunachst stark asymmetrisches Macht-Abhangigkeits-Verhaltnis wird symmetrischer und kann sich sogar umkehren (Emerson 1962).

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1 Die Autonomie des Sports in der modemen Gesellschaft

Sehr klar wird diese Verlagerung von einseitiger zu wechselseitiger Abhangigkeit auch an den Beziehungen des Sports zu den Massenmedien. Mussten beispielsweise noch in den zwanziger Jahren des letzten Jahrhunderts Vereine in den Vereinigten Staaten die Radiosender fur Berichterstattungen tiber Meisterschaflsspiele bezahlen (Greendorfer 1981:166), so sind heute teilweise horrende Geldsummen erforderlich, damit die Femsehsender den Vereinen die Ubertragungsrechte abkaufen konnen. Dadurch, dass sich heutzutage die genannten gesellschaftlichenTeilsysteme darauf eingestellt haben, dass wichtige Teilfunktionen ihrer eigenen gesellschaftlichen Leistungsproduktion durch den Sport erbracht werden, tragen sie allesamt zur gesellschaftlichen Autonomie des Sportsystems bei. Autonomieverstarkend wirkt dabei, dass der Sport nicht nur durch ein einziges anderes gesellschaftliches Teilsystem, sondem durch mehrere instrumentalisiert wird. Denn dies verschafft dem Sportsystem weitere Freiraume gegeniiber den Leistungszumutungen jedes der anderen Teilsysteme. Salopp formuliert: Wer von vielen Herren abhangig ist, kann diese auch gegeneinander ausspielen und dadurch seine Abhangigkeit verringem (Emerson 1962). Autonomie und exteme Instrumentalisierung des Sports sind somit keineswegs notwendigerweise Gegensatze, sondem konnen in einem wechselseitigen Steigerungsverhaltnis stehen. hi einer akteurtheoretischen Analogic: Man ist nicht bloB dann autonom, wenn man von niemandem gebraucht wird. Die Leistungsbeziige des Sports zu anderen gesellschaftlichen Teilsystemen haben dessen teilsystemische Ausdifferenzierung hervorgebracht; umgekehrt hat sich in diesem Freiraum der „Eigen-Sinn" sportlichen Handelns so kultivieren lassen, dass dieses um so effektiver fiir auBersportliche Leistungsbeziige einsetzbar wurde. Damit ist eine generelle Bedingung fiir die Erhaltung teilsystemischer Autonomie des Sports formulierbar: Die Selbstreferentialitat des Siegescodes kann nur dann gewahrt bleiben, wenn das Sportsystem m5glichst zu mehreren anderen gesellschaftlichen Teilsystemen nicht-substituierbare Leistungsbeziige unterhalt. Vor diesem Hintergrund sind die haufig beklagten oder befiirchteten Autonomieverluste des Sports infolge der zunehmenden Instrumentalisierung durch andere gesellschaftliche Teilsysteme differenzierter zu beurteilen. Es muB jeweils im Einzelfall gepriift werden, ob es sich nicht nur um scheinbare Autonomieverluste handelt. Zur Illustration kann man zunachst den Breitensport betrachten, dem haufig vor allem eine immer weiter zunehmende autonomiegefahrdende InstrumentalisierungfiirGesundheitsbediirfnisse attestiert wird - etwa hn Rahmen der Trimm- und Fitnessbewegung. Interessant ist in diesem Zusammenhang jedoch der empirische Befimd, dass diejenigen, die sich rein aus Gesundheitsmotiven sportlich betatigen. Sport also nicht als in sich lustvoUe korperliche Verausgabung und Leistungsprobe erfahren, sondem sich lustlos qualen, oft keinerlei positive, sondem im Gegenteil sogar negative gesundheitliche Effekte erzielen (Jorgensen/Jorgensen 1981; Rittner 1985:149-151; Mrazek 1986). Das deutet Effektivitatsgrenzen der auBersportlichen Instmmentalisiemng sportlichen Handelns an. Der spezifische Charakter sportlicher Betatigung muss offenbar auf der Ebene manifester subjektiver Selbsterfahrung gewahrt bleiben und darf nicht restlos in gesundheitlichen - oder auch: padagogischen, militarischen, politischen u.a. - Leistungsbeziigen aufgehen. Diese Leistungsbeziige miissen viehnehr im sportlichen Han-

1.2 Teilsystemische Leistungsbeziige

29

deln latent bleiben, um effektiv realisiert werden zu konnen. Es handelt sich um „states that are essentially by-products" (Elster 1983). DieserftmktionaleZusammenhang kann freilich von den Akteuren ignoriert werden; und allenfalls langfristig werden sie merken, dass eine solche Missachtung der Autonomie des Breitensports dysfiinktionale Konsequenzen hat. Das gleiche gilt fiir den Leistungssport - etwa m seinem Leistungsbezug zu den Massenmedien. Kritiker verweisen zwar zu Recht darauf, dass groBe Sportereignisse, wie vor allem die Olympischen Spiele oder die FuBballweltmeisterschaften, zunehmend dazu tendieren, sich den Regeln des massenmedial vermittelten show business zu unterwerfen (Meyer 1973; Stein 1988: 369-375). Auch fur die massenmedialen Instrumentalisierungen des Leistungssports gilt jedoch, ahnlich wie ftir die gesundheitlichen Instrumentalisierungen des Breitensports: Es handelt sich um „... parasitare Funktionen: Sie zehren davon, daB der sportliche Spannungsbogen tragt..." (Krockow 1980: 40) Die human-interest-story kann eben beispielsweise nicht iiber irgendein beliebiges Mitglied des Olympiakaders geschrieben werden, soil sie interessierte Leserfinden:Es muB schon jemand sein, dem Siegchancen eingeraumt werden oder wurden; und die raffiniertesten Tricks des Kameramanns zur Erzielung von „action"-Effekten bleiben ein vergeblicher Appell an die Femsehzuschauer, solange es sich um einen sportlich langweiligen Wettkampf handelt. Damit ist die unreflektierte Unterstellung vieler MeinungsauBerungen zur Autonomieproblematik des Sports zuruckgewiesen, wonach jede exteme Instrumentalisierung eo ipso einen Autonomieverlust bedeutet. Die Autonomie des Sportsystems, die Selbstreferentialitat sportlichen Handelns, hangt viehnehr entscheidend davon ab, dass dieses Handehi auch fur andere gesellschaftliche Teilsysteme instrumentell nutzbar ist.

1.3

Teilsystemische korporative Akteure

Ob die Selbstreferentialitat sportlichen Handebis auf Dauer nicht nur gegen direkte, sondem auch gegen indirektefremdreferentielleEingrifFe gewahrt werden kann, ob also exteme histrumentalisierungen des Sportes autonomiekonstituierend oder autonomiegefahrdend wirken, hangt davon ab, wie die Interessenlagen und Einflusspotentiale der fiir die Entwicklung des Sports relevanten Akteure beschaffen sind und welche Akteurkonstellationen sich hinsichtlich der verschiedenen relevanten issues ergeben. Wahrend systemtheoretische Perspektiven auf gesellschaftliche Differenzierung Akteure ausblenden, sind diese in akteurtheoretischer Betrachtungsweise der analytische Ausgangspunkt ftir die Erklarung von Differenzierungsvorgangen (Ruschemeyer 1977; 1986; Schimank 1985; Mayntz 1988)-und damit auch fur die Erklarung teilsystemischer Autonomie. Die zentralen Akteure fiir die Aufrechterhaltung der teilsystemischen Autonomie des Sports sind die Sportverbdnde. Wie auch in anderen gesellschaftlichen Teilsystemen ging die Herausbildung von Verbanden im Sportsystem zunachst auf einen Bedarf an intemen Regulations- und Organisationsleistungen zurtick: Formulierung sportartspezifischer Regehi und Uberwachung ihrer Einhaltung, Ratifikation von Siegen und Rekorden sowie Organisation und Koordination von Wettkampfen (Guttmann 1978:

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1 Die Autonomie des Sports in der modemen Gesellschaft

45-47). Sehr bald traten die Sportverbande dann aber auch als Interessenreprasentanten des Sportsystems gegentiber anderen gesellschafllichen Teilsystemen - vor allem gegeniiber der Politik - auf. In den Auseinandersetzungen zwischen den Sportverbanden auf der einen und den an einer Einwirkung auf den Sport interessierten Akteuren aus anderen gesellschaftlichen Teilsystemen - politischen Instanzen, Untemehmen, Femsehanstalten u.a. - auf der anderen Seite entscheidet sich letztlich der Grad an Autonomie, den das Sportsystem sich zu verschaflfen und zu erhalten vermag.^^ Je hoher die teils gewahrte, teils gegen Widerstand erkampfte Selbststeuerungsfahigkeit der Sportverbande fur ihren jeweiligen Aufgabenbereich ist, desto groBer ist die gesellschaftliche Autonomie des Sports. Das AusmaB der Selbststeuerungsfahigkeit der Sportverbande hangt von zwei Komponenten ab. Die eine ist die Fahigkeit der Verbande, eine im Sportsystem geteilte und von der gesellschaftlichen Umwelt anerkannte Identitat des Sports zu defmieren und diese in spezifischen Interessen zu operationalisieren. Nur wenn die Sportverbande in diesem Sinne in der Lage sind, ein sowohl intern als auch extern konsensfahiges Selbstverstandnis des Sports zu artikulieren, aus dem sich bezUglich konkreter issues Zielsetzungen verbandlichen Handelns ableiten lassen, sind sie sowohl gegen von auBen oktroyierte Zielvorgaben als auch gegen eine bloB opportunistische Anpassung an externe Gelegenheiten und Zwange gefeit. Diese verbandliche Fahigkeit zur Interessenformierung hangt von einer Reihe von Faktoren ab - etwa den innerverbandlichen Entscheidungsverfahren, der Homogenitat der Verbandsmitglieder oder den kulturell verfiigbaren Deutungsangeboten sportlichen Handelns.'"* Die andere Komponente verbandlicher Selbststeuerungsfahigkeit ist die Fahigkeit zur Durchsetzung der jeweiligen eigenen hiteressen in den Auseinandersetzungen mit anderen relevanten Akteuren. Diese verbandliche Fahigkeit zur Interessenrealisierung bestknmt zum einen, in welchem MaBe selbst formulierte hiteressen nicht bloB projektierte, aber unerreichte Ziele bleiben, und zum anderen, inwieweit ein Verband in der Lage ist, andere gesellschaftliche Akteure an der Realisierung von Zielen zu hindem, die ihn negativ tangieren. Mittel der sozialen Einflussnahme konnen hierbei u.a. Macht, Geld, Prestige oder Wissen sein. Auch hinsichtlich dieser Komponente der Selbststeuerungsfahigkeit von Sportverbanden sind im einzehien viele Faktoren zu betrachten - so etwa die rechtlichen Befijgnisse der Sportverbande, ihre Finanzierungsmodi, ihre Mitgliederzahlen sowie ihre Beziehungen zu staatlichen Instanzen.

Fazit An dieser Stelle sollen die Uberlegungen zur Autonomieproblematik des modemen Sports abgebrochen werden. Das hochst vorlaufige Ziel dieses Kapitels ist erreicht. 13 Fiir eine eingehende Analyse deutscher Sportverbande, die auch auf das Verhaltnis zwischen diesen und politischen Instanzen eingeht, siehe Winkler et al. (1985). Meier (1988) interpretiert dieses Verhaltnis als neo-korporatistisch. 14 Auch die stellvertretende Reflexion des Sportgeschehens durch die Sportwissenschafl;en spielt hier eine immer wichtiger werdende Rolle (Bette 1989).

1.3 Teilsystemische korporative Akteure

31

Ankntipfend an die Theorie gesellschaftlicher Differenzierung wurde ein Konzept entwickelt, mit dem sich die Autonomie des Sportsystems begrifflich fassen lasst. Thesenartig zusammengefasst: - Die Autonomie des Sportsystems in der modemen Gesellschaft konstituiert sich als Selbstreferentialitat sportlichen Handelns. - Direkte, die generalisierten Praferenzmuster sportlicher Akteure verandemde fremdreferentielle Eingriffe in diese Selbstreferentialitat gibt es in der modemen Gesellschaft nur als punktuelle Devianzen. - Mogliche Gefahrdungen der Autonomie des modemen Sports konnen stattdessen von indirektenfremdreferentiellenEingriffen in die Selbstreferentialitat sportlichen Handelns ausgehen: durch die Veranderung der von Akteuren in der gesellschaftlichen Umwelt des Sportsystems gesetzten Opportunitatsstmkturen sportlichen Handelns. - Doch auch diese Opportunitatsstmkturen miissen, zumindest in Form der multiplen Leistungsbeziige des Sports zu anderen gesellschaftlichen Teilsystemen, umgekehrt zunachst einmal gerade keine Autonomiegefahrdungen sem, sondem konnen eine fiinktionale teilsystemische Autonomie wahren. - Ob dies geschieht oder ob sich die auBersportliche Instmmentalisiemng sportlichen Handelns doch autonomiegefahrdend auswirkt, hSngt in erheblichem Mal3e davon ab, inwieweit die Sportverbande als zentrale korporative Akteure des Sportsystems ihre Selbststeuerungsfahigkeit- als Fahigkeit zur Interessenformiemng imd -realisierung - ausbilden konnen. Dieses Konzept konnte nun, weiter spezifiziert, zum einen empirische Untersuchungen der Autonomieproblematik des Sportsystems anleiten. Hier waren insbesondere auch historische und intemationale Vergleiche instmktiv, etwa zwischen dem Vereinssport in der Weimarer Republik und in der Bundesrepublik oder zwischen dem Spitzensport in Deutschland und in den Vereinigten Staaten. Zum anderen lieBe sich das Konzept aber auch auf andere gesellschaftliche Teilsysteme ubertragen. Dabei wiirden sowohl gmndlegende Gemeinsamkeiten der verschiedenen gesellschaftlichen Teilsysteme etwa die Selbstreferentialitat der binaren Codes - in ihrer je teilsystemspezifischen Auspragung als auch Unterschiede zwischen den Teilsystemen in den Blick fallen, wie die Behandlimg des Systems wissenschaftlicher Forschung in den folgenden beiden Kapiteln zeigt.

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Prekare Autonomie: Die organisatorische Koexistenz des Forschungssystems mit anderen gesellschaftlichen Teilsystemen^^

In diesem Kapitel- ursprilnglich in Ko-Autorschaft mit Dietmar Braun veroffentlicht in: Journal fur Sozialforschung 32 (1992), 319-336 - wird das im vorherigen Kapitel entwickelte Konzept teilsystemischer Autonomie der Betrachtung des Systems wissenschaftlicher Forschung zugrunde gelegt. Dabei zeigt sich, dass dieses gesellschaftli" che Teilsystem aufder Organisationsebene ganz anders institutionalisiert ist als der Sport und die meisten anderen Teilsysteme. In der Perspektive der Theorien gesellschaftlicher Differenzierung ist wissenschaftliche Forschung ein ausdifferenziertes Teilsystem der modemen Gesellschaft. Damit ist gemeint, dass Forschungshandeln einer eigenen, selbstreferentiell geschlossenen Logik folgt, die es von alien anderen Arten gesellschaftlichen Handehis unterscheidet und abgrenzt.^^ Wendet man allerdings den Blick von den generalisierten sinnhaften Orientierungen, die die eigentumliche Logik wissenschaftlicher Forschung konstituieren, auf die Organisationen, in denen wissenschaftliche Forschung stattfindet, wird man eines bemerkenswerten Faktums gewahr: Nur der geringste Teil der Forschungsaktivitaten findet in solchen Organisationen statt, die der wissenschaftlichen Handlungslogik ein uneingeschranktes Primat einraumen. Im deutschen Forschungssystem gibt es insbesondere drei Gruppen von Organisationen, die keine reinen Forschungseinrichtungen sind. Die Hochschulen sind Organisationen, die sowohl dem Forschungs- als auch dem Erziehungssystem angehorenJ^ Industrieforschung fmdet in Untemehmen, also Organisationen des Wirtschaftssystems, statt- siehe dazu Kapitel 3. Die staatlichen Ressortforschungseinrichtungen schlieBlich zahlen als Telle des Verwaltungsapparats zum politischen System. Diese drei Gruppen machen, nimmt man als Indikator ihren Anteil am Forschungspersonal der Bundesrepublik, mehr als neun Zehntel des gesamten Forschungspotentials aus (Hohn/Schimank 1990: 52, 57). Es handelt sich dabei eindeutig nicht um Ausnahmefalle, sondem um die Kegel; und dies ist auch keine Besonderheit der Bundesrepublik, sondem lieBe sich in ahnlichen GroBenordnungen auch fur andere Lander zeigen. Das Forschungssystem hat also als gesellschaftliches Teilsystem kaum eine eigene organisatorische Basis. Das unterscheidet es von alien anderen gesellschaftlichen Teil15 Ftir zahlreiche hilfreiche Hinweise danken Dietmar Braun und ich Jurgen Hausler, Gerhard Krauss, Philipp Manow-Borgward, Renate Mayntz, Fritz W. Scharpf und Reinhard Zintl. 16 Siehe dazu ausfuhrlich aus systemtheoretischer Perspektive Luhmann (1990). 17 An den Hochschulkliniken kommt darUber hinaus die Patientenversorgung, damit die medizinische Handlungslogik, als drittes hinzu, wodurch dieses Organisationssegment weiterhin noch zum Gesundheitssystem gehOrt (Braun 1991: 37-57).

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2 Prekare Autonomic: Die organisatorische Koexistenz des Forschungssystems

systemen. Zwar gibt es auch bei den iibrigen Teilsystemen Einbettungen ihrer jeweiligen Handlungslogik in Organisationen, die zu einem anderen Teilsystem gehoren und dementsprechend einer dominanten anderen Handlungslogik folgen - z.B. bei Rechtsabteilungen von Untemehmen oder beim Schulsport. Auch Organisationen, die wie die Hochschulen zwei oder mehr teilsystemischen Orientierungen zugleich unterliegen, gibt es, obwohl seltener, nochfiirandere Teilsysteme.^^ Doch jedes der anderen gesellschaftlichen Teilsysteme - mit Ausnahme der Intimbeziehungen - verfiigt uber eine nicht nur umfangmaBig erhebliche, sondem auch teilsystemintem eine zentrale Stellung einnehmende organisatorische Basis: die Regierungs- und Verwaltungsorganisationen sowie die Parteien im politischen System; die Krankenhauser im Gesundheitssystem; die Vereine im Sport; die Gerichte im Rechtssystem; die Zeitungen und Rundfunkanstalten im System der Massenkommunikation; die Untemehmen im Wirtschaftssystem; die Schulen im Erziehungssystem; die Museen und Schauspielhauser un Kunstsystem; und den Militarapparat im Militarsystem. Genau das fehlt dem Forschungssystem. Stattdessen haben sich zwei Arten der organisatorischen Koexistenz des Forschungssystems mit jeweils anderen gesellschaftlichen Teilsystemen herausgebildet: - Zum einen gibt es die beiden Falle einer organisatorischen Einbettung des Forschungssystems in ein anderes gesellschaftliches Teilsystem: die Forschungsabteilungen von Untemehmen und die Ressortforschungseinrichtungen. Dort wird wissenschaftliche Forschung fur das wirtschaftliche Handeln von Untemehmen bzw. das politische Handeln von staatlichen Instanzen instmmentalisiert. Untemehmen und Ressortforschungseinrichtungen weisen daher als Organisationen eindeutig wirtschaftliche bzw. politische oberste Ziele auf. - Zum anderen gibt es in Form der Hochschulen den Fall eines organisatorischen Nebeneinanders von Forschungs- und Erziehungssystem. Hier kann sich wissenschaftliche Forschung ohne Riicksicht auf inhaltliche Vorgaben aus der Lehre entfalten; die Hochschule weist als Organisation kein einheitliches oberstes Ziel auf, sondem zwei gleichberechtigte Ziele. Diese beiden fur das Forschungssystem eigentumlichen organisatorischen Koexistenzen haben bislang kaum die Aufinerksamkeit sozialwissenschaftlicher Beobachter gefiinden.^^ Man weii3 natUrlich damm. Jeweils isoliert sind verschiedene Falle auch gelegentlich behandelt worden.^^ Aber das auch solchen Untersuchungen implizit zugrunde18 Die etwa in den USA vorfindliche weitgehende organisatorische Angliederung des Sports an das Erziehungssystem konnte ein solchcr Fall sein. 19 Intcressant ist auch, dass eine dritte Art der organisatorischen Koexistenz offenbar nicht vorkommt: namlich die organisatorische Einbettung eines anderen gesellschaftlichen Teilsystems in das Forschungssystem. 20 Insbesondere an der Industrieforschung als einem Fall der organisatorischen Einbettung von Forschung in ein anderes gesellschaftliches Teilsystem wurden wiederholt die Probleme fiir die EntfaltungsmOglichkeiten des Forschungshandelns auf der einen und dessen Steuerung durch wirtschaftliche Vorgaben des Unternehmens auf der anderen Seite aufgezeigt (Komhauser 1962; Hack/Hack 1984; Rammert 1988). Fiir die Hochschulen wurden Auflistungen mOglicher Funktionen und Dysfiinktionen des organisatorischen Nebeneinanders von Lehre und Forschung fiir letztere zusammengestellt - siehe z.B. Ben-David (1971: 111-115; 1977: 93-126), Geiger (1986: 54-58), OECD (1987: 54-56) sowie Stichweh (1988a: 68-72).

2. Prekare Autonomie: Die organisatorische Kocxistenz des Forschungssystems

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liegende Bild wissenschaftlicher Forschung ist jener Ausnahmefall, wie ihn in Deutschland vor allem die Max-Planck-Gesellschaft reprasentiert: eine Organisation, flir die Forschung das einzige oberste Ziel darstellt, so dass der dort tatige Forscher sich ausschlieBlich aufs Forschen konzentrieren kann. Doch so banal das klingt, so wenig selbstverstandlich ist es. Jedenfalls hat sich noch niemand offenbar klar zu machen versucht, was es fur wissenschaftliche Forschung insgesamt bedeutet, fast nur in der einen oder anderen Art von organisatorischer Koexistenz stattzufinden. Mit diesem Thema will ich mich hier beschaffigen. Dazu werde ich die Hochschulen als Fall des organisatorischen Nebeneinanders von Forschungs- und Erziehungssystem^' sowie die Ressortforschungseinrichtungen als einen Fall der organisatorischen Einbettung des Forschungssystems in ein anderes gesellschaftliches Teilsystem -hier: das politische System - naher betrachten und vergleichend nebeneinanderstellen.^^ Dabei werde ich mich bei den empirischen Darlegungen auf die deutschen Verhaltnisse konzentrieren, greife jedoch vereinzelt dort, wo es sich zur Verdeutlichung der institutionellen Varianz anbietet, zumindest andeutungsweise auf Internationale Vergleiche zurtick. In einem ersten Schritt stelle ich die Frage, ob es sich bei diesen beiden Fallen organisatorischer Koexistenz vielleicht nur um Uberbleibsel aus einer Zeit handelt, als die verschiedenen gesellschaftlichen Teilsysteme noch nicht so stark wie heute gegeneinander ausdifferenziert waren. Diese Annahme lal3t sich jedoch nicht halten. Vielmehr zeige ich spezifische Arten des intersystemischen Leistungsaustauschs auf, die durch die organisatorische Einbettung des Forschungssystems in das politische System bzw. durch das organisatorische Nebeneinander von Forschungs- und Erziehungssystem besonders effektiv erfullt werden konnen. Ein solcher Funktionalitatsnachweis erklart aber bekanntlich weder die Entstehung noch die dauerhafte Reproduktion beider Arten von organisatorischer Koexistenz.^^ Von der Betrachtung der historischen Genese wird hier abgesehen,^"* und es wird auf die Reproduktionsbedingungen von fiinktionaler organisatorischer Einbettung bzw. funktionalem organisatorischem Nebeneinander fokussiert. Dazu wird in einem zweiten Schritt analysiert, ob die involvierten Akteure in den betreffenden gesellschaftlichen Teilsystemen auch tatsachlich immer so handeln, dass die Reproduktion der in organisatorischer Einbettung bzw. organisatorischem Nebeneinander angelegten intersystemischen Leistungsbezuge resultiert. Es wird sich zeigen, dass es sowohl bei den Hochschulen als auch bei den Ressortforschungseinrichtungen strukturell angelegte Tendenzen zu einer dysfunktionalen Verformung der Leistungsbeztige gibt. 21 Die Hochschulkliniken, bei denen auch noch das Gesundheitssystem hinzukommt, blenden wir aus siehe dazu Braun (1990: 15-44; 1991: 37-57). 22 Diese Auswahl ist erstens dadurch begrtindet, dass es zur Industrieforschung, wie schon erwahnt, bereits einige Untersuchungen gibt, wShrend die Ressortforschungseinrichtungen bislang kaum Gegenstand wissenschaftssoziologischer Analysen gewesen sind - als Ausnahmen siehe vor allem Lundgreen et al. (1986) sowie Ronge (1988). Zweitens kann ich zu den Ressortforschungseinrichtungen auf eigene Untersuchungen zuriickgreifen - siehe Hohn/Schimank (1990: 297-341). 23 Diese Feststellung ist in der Funktionalismuskritik immer wieder getroffen worden - siehe nur Nagel (1956), Hempel (1959), Elster (1982). 24 Siehe dazu hinsichtlich der deutschen Hochschulen Ben-David (1971: 108-138) und Stichweh (1982) sowie for die deutschen Ressortforschungseinrichtungen, insbesondere am Fall der Physikalisch-Technischen Reichsanstalt, Cahan (1980), Lundgreen et al. (1986: 32-39) und Hohn/Schimank (1990: 64-72).

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2.1

2 Prekare Autonomie: Die organisatorische Koexistenz des Forschungssystems

Organisatorische Koexistenzen und intersystemischer Leistungsaustausch des Forschungssystems

Ein dififerenzierungstheoretischer Beobachter, der die Logik seiner analytischen Perspektive umstandslos auf den empirischen Gegenstand iibertragt, konnte beide Arten der organisatorischen Koexistenz zweier gesellschaftlicher Teilsysteme im Vergleich zum sonstigen Stand gesellschaftlicher Dififerenzierung als time-lags des Besonderen gegeniiber der allgemein verbreiteten Wirklichkeit einstufen: als Relikte ohne Existenzberechtigung, die vielleicht nur deshalb noch existieren, weil sich entweder niemand die Mtihe ihrer Beseitigung macht oder weil es institutionelle Hemmnisse und einflussstarke Akteure gibt, die auch eine teilsystemisch langst dysfunktional gewordene Struktur weiter aufrechterhalten. Aber nichts ware falscher als das. Bei den Ressortforschungseinrichtungen, wie etwa der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt, dem Bundesumweltamt oder dem Deutschen Institut fur Entwicklungspolitik, lehrt das schon ein oberflachlicher Blick. Die ersten Ressortforschungseinrichtungen entstanden im letzten Viertel des neunzehnten Jahrhunderts namlich gerade in Reaktion auf eine schon vollzogene Ausdifferenzierung wissenschaftlicher Forschung u.a. gegeniiber der Politik. Es handelte sich bei der Institutionalisierung einer organisatorischen Einbettung des Forschungssystems ins politische System um die gezielte Kompensation der in den Jahrhunderten zuvor alhnahlich immer weiter vorangetriebenen Distanzierung wissenschaftlicher Forschung von politischen Einflussen. Bei den Hochschulen ist der Anachronimusverdacht gegeniiber dem organisatorischen Nebeneinander von Forschungs- und Erziehungssystem nicht ganz so schnell von der Hand zu weisen, gibt es doch seit geraumer Zeit immer wieder Stimmen, die die Forschung aus den Hochschulen auslagem wollen - was sich ja auch tatsachlich durch die Griindung von immer mehr auBeruniversitaren Forschungseinrichtungen teilweise vollzogen hat. Doch auch hier musste zumindest nachdenklich stimmen, dass es entsprechende Forderungen schon so lange gibt, ohne dass ihre mehr als nur partielle Realisierung abzusehen ist. Das organisatorische Nebeneinander von Forschung und Lehre erweist sich als widerstandsfahiger, als man erwarten konnte. Moglicherweise sind also sowohl die organisatorische Einbettung als auch das organisatorische Nebeneinander durchaus auf der Hohe der Zeit. Um sich dies zu vergegenwartigen, kann man zunachst an eine systemtheoretische Perspektive anknupfen, die die modeme Gesellschaft als Geflecht vielfacher und vielfaltiger Leistungsbezuge zwischen gesellschaftlichen Teilsystemen darstellt.^^ Leistungen sind dabei alle Arten von Funktionen, die ein gesellschaftliches Teilsystemftirandere erbringt (Luhmann 1977b: 54-66; 1981c: 81-88). Die Erbringung einer Leistung istfiinktionalfar die Reproduktion des leistungsempfangenden Teilsystems; wird die Leistung hingegen nur mangelhaft oder gar nicht erbracht, ist dies entsprechend dysfimktional ftir dieses System. Geht man - anders als systemtheoretische Betrachtungen - davon aus, dass gesellschaftliche Teilsysteme nicht selbst handeb und damit Leistungen produzieren kon25 Im Rahmen seines „analytischen Realismus" hat zuerst Talcott Parsons eine soiche Theorieperspektive sehr konsequent ausgearbeitet - siehe etwa Parsons/Smelser (1956: 39-84).

2.1 Organisatorische Koexistenzen und intersystemischer Leistungsaustausch dcs Forschungssystems 37

nen, sondem nur individuelle oder korporative Akteure handlungsfahig (Schimank 1985: 426-432) und diese Akteure oftmals rationale Egoisten in dem Sinne sind, dass sie ihre jeweiligen Eigeninteressen zu befriedigen versuchen, kann man die intersystemischen Leistungszusammenhange als Austauschbeziehungen zwischen Akteuren der verschiedenen Teilsysteme betrachten. Die Teilsysteme erbringen, so gesehen, ihre Leistungen nicht „for free" fiireinander, weil die Akteure als Leistungsproduzenten Gegenleistungen erwarten. Dabei ist es analytisch vollkommen gleichgiiltig, was Leistung und was Gegenleistung ist, weil die betreffenden Akteure auf beiden Seiten jeweils sich selbst als Leistende und die andere Seite als Gegenleistende auffassen. Intersystemische Leistungsbezuge kommen also stets als institutionalisierter Leistungsaustausch vor, weil es sonst in dem keine Gegenleistung erhaltenden Teilsystem zur Leistungsverweigerung kame. Aus einem solchen Blickwmkel kann man nun danachfragen,ob es Arten des intersystemischen Leistungsaustauschs gibt,flirdie die beiden Arten von organisatorischer Koexistenz des Forschungssystems mit anderen gesellschafllichen Teilsystemen jeweils besonders geeignet sind. Denn wenn das der Fall ware, hatte man - gegen die Vorstellung eines bloBen Anachronismus - die Funktionalitat der organisatorischen Koexistenzen aufgezeigt. Ausgangspunkt emer solchen Betrachtung muss die poHtische Legitimationsbediirftigkeit der fmanziellen Ressourcenanforderungen wissenschaftlicher Forschung sein. Von fast alien anderen gesellschafllichen Teilsystemen unterscheidet sich das Forschungssystem dadurch, dass es aus seiner Eigenlogik heraus zunachst einmal keinerlei auBerwissenschaftlich ntitzliche Leistungen produziert, sondem Forschungshandebi einer selbstzweckhaft verabsolutierten „curiositas" folgt. Das war in der gesellschafllichen Umwelt des Forschungssystems solange wenig legitimationsbediirftig, wie es nur geringe fmanzielle und personelle Ressourcen verbrauchte, die iiberdies von Mazenen privat aufgebracht wurden. In dem Mal3e jedoch, wie der Umfang der gesellschafllichen Forschungsaktivitaten und damit deren Ressourcenbedarf wuchs, war eine rein mazenatische Ressourcenversorgung nicht langer moglich, und die Forschung musste sich ihren privaten und dann vor alien staatlichen Geldgebem mit in deren Augen guten Griinden empfehlen. Dazu taugt „curiositas", die ja eben nur eine innerwissenschafllich unmittelbar Uberzeugungskraflige evaluative Sinnorientierung ist, nicht. Welche Legitimationsquellen stehen der Forschung dann zur Begriindung ihrer Ressourcenanforderungen zur Verfiigung? Manche Forschungsaktivitaten konnen sich als Beitrage zur Befriedigung kultureller Bildungs- und Unterhaltungsbediirfiiisse der Gesellschaflsmitglieder legitimieren. Dies ist in dem MaBe plausibel, wie Forschungsergebnisse popularisierbar sind, weil sie etwa spektakularen oder erbaulichen Charakter haben. Diese Legitimationsquelle kann allerdings aus der Gesamtheit aller Forschungsaktivitaten ganz offensichtlich nur ein schmales Segment absichem, dessen Zusammensetzung dariiber hinaus stark von Moden des offentlichen Interesses abhangt. Die beiden eigentlichen Legitimationsquellen der modemen Forschung sind andere: die Legitimation durch auBerwissenschaflliche Ntitzlichkeit und die Legitimation durch wissenschafllich fundierte Ausbildungsleistungen. Zwischen diesen beiden Legitimationsquellen und den beiden Arten orga-

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2 Prekare Autonomie: Die organisatorische Koexistenz des Forschungssystems

nisatorischer Koexistenz des Forschungssystems mit anderen gesellschaftlichen Teilsystemen bestehen - so die nun auszuarbeitende These - starke Affinitaten. Legitimation durch politische Niitzlichkeit Die bei den Ressortforschungseinrichtungen vorliegende organisatorische Embettung des Forschungssystems ins politische System geht auf seiten der politischen Akteure darauf zurtick, dass diese seit dem letzten Jahrhundert einen steigenden Bedarf an spezifischen Forschungsleistungen haben, die nur oder zumindest am zweckmaBigsten in diesem Typ von Forschungseinrichtung erbracht werden konnen (Hohn/Schimank 1990: 307-317): - Aufgrund der zunehmenden sachlichen Komplexitat politischer Entscheidungsprobleme sowie der zunehmenden Legitunationsbediirftigkeit getroffener Entscheidungen rekurrieren politische Akteure immer starker auf wissenschaftliches Wissen, um ein detaillierteres, umfassenderes und in seinen Kausalitatsaussagen zuverlassigeres Wissen Uber den Ist-Zustand der Probleme und deren kiinftige Entwicklung sowie Empfehlungen zur Problembearbeitung zu erhalten. Entsprechende Forschungsauftrage ergehen zwar keineswegs nur an die betreffenden Ressortforschungseinrichtungen, sondem z.B. auch an Forscher an Hochschulen oder GroBforschungseinrichtungen. Doch drei fur politische Instanzen immer wichtiger gewordene Informationsleistungen konnen fast nur von Ressortforschungseinrichtungen erbracht werden: die observierende Forschung, die fur einen Politikbereich dauerhaft und „... flachendeckend Daten sammelt und auswertet..."(Lundgreen et al. 1986: 216), Forschungen zur Festlegung und kontinuierlichen Anpassung technischer Normen sowie kurzfristige Rechercheauftrage. Diese drei Arten von Forschungen sind fur andere Forschungseinrichtungen zumeist eher unattraktiv, weil wissenschafllich wenig reputationstrachtig, so dass kaimi ein Anreiz besteht, entsprechende Forschungsauflrage anzunehmen. - Viele staatliche Ressorts bieten im Zuge der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung ihrer gesellschaftlichen Klientel mittlerweile eine mehr oder weniger breite Palette von Dienstleistungen an, von denen ein Teil wissenschaftlicher Expertise bedarf Im einzebien kann es sich dabei erstens um die gezielte Aufbereitung und Verbreitung solcher wissenschaftlicher Informationen handebi, die auf seiten der Klientel zu einer Handlungsrationalisierung beitragen konnen. Zusatzlich gibt es zweitens noch intensivere staatliche Angebote der wissenschaftlichen Einzelberatung von Mitgliedem der Klientel eines Ministeriums. Drittens schlieBlich kann auch die bereits erwahnte Festlegung technischer Normen den Standardisierungsbedarf der Klientel befriedigen. Solche Dienstleistungsangebote - insbesondere der ersten Art - ftigen sich nicht in die gewachsenen Identitaten anderer Arten von Forschungseim-ichtungen und werden daher z.B. von den Hochschulen hochstens punktuell erbracht, so dass auch hierfur die Institutionalisierung von Ressortforschungseinrichtungen erforderlich wurde.

2.1 Organisatorische Koexistenzen und intersystemischer Leistungsaustausch des Forschungssystems ^^

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Die Kontrolle gesellschaftlicher Akteure bezuglich deren Einhaltung rechtlich normierter Richtwerte fur die Gestaltung bestimmter technischer Verfahren und Produkte wird in verschiedenen Politikbereichen immer wichtiger. Mit zunehmender Komplexitat der vor allem im Wirtschaftssystem eingesetzten Technologien kann eine kompetente Kontrolle der Einhaltung technischer Normen in unmer starkerem MaBe nur noch durch wissenschaftlich fiindierte und apparativ aufwendige Beobachtungsverfahren geleistet werden. Fiir solche PrUfungs-, Zulassungs- und Uberwachungsleistungen sind ebenfalls Ressortforschungseinrichtungen etabliert worden. Auch diese Leistungen sind wissenschaftlich nicht sehr attraktiv und passen nicht zu denjenigen Typen von Forschung, die die anderen Arten von Forschungseinrichtungen verfolgen; zudem sind mit derartigen Kontrollaktivitaten stets hoheitliche Befugnisse verbunden, die sich einfacher an einer in die offentliche Verwaltung integrierten Ressortforschungseinrichtung institutionalisieren lassen.

Das insbesondere nach dem Zweiten Weltkrieg beobachtbare Wachstum der Ressortforschungseinrichtungen und deren Diversifizierung uber immer mehr Ressorts zeigen, dass diese von ihnen erbrachten Leistungen politisch immer wichtiger geworden sind. Das wird plausibel, betrachtet man die Verwissenschaftlichung der Politik im Kontext der gesellschaftsweiten Verwissenschaftlichung.^^ Viele Ministerien wollen Oder miissen, ahnlich wie andere gesellschaftliche Akteure auch, wissenschaftliches Wissen als Angriffs- und Verteidigungswaflfe im Kampf um Ressourcen, Domanen und eigene Autonomic einsetzen; und eigene Ressortforschungseinrichtungen bieten sich gleichsam als Waffenlieferanten, wie dargestellt, in bestimmten Hinsichten besonders an. Die Gegenleistung der staatlichen Akteure fiir diese Forschungsleistungen besteht in den Forschungskapazitaten, die die Ressortforschungseinrichtungen als Organisationen mit Planstellen und geregelter institutioneller Finanzierung darstellen. Dass dem Forschungssystem wie alien gesellschaftlichen Teilsystemen eine in alle Richtungen wuchemde Wachstumsdynamik innewohnt, erklart sich keineswegs nur - wie die systemtheoretische Perspektive annimmt- aus der Entteleologisierung des teilsystemspezifischen Codes, der kein gleichsam „natiirliches" Ende der Forschung mehr kennt (Luhmann 1990:209-213,285). Die generalisierte sinnhafte Orientierung wissenschaftlicher Forschung auf die Unerschopflichkeit des Neuen, noch nicht Erforschten wird vielmehr als Triebkraft teilsystemischen Wachstums nur dadurch und in dem MaBe wirksam, wie es ein bereitstehendes Angebot an ausgebildeten Forschem gibt, die dieser Qualifikation angemessene Arbeitsplatze suchen. Das Beschaftigung suchende Forschungspersonal ist gewissermaBen der supply-push, der in den demand-pull der Politik einhakt und so den intersystemischen Leistungsaustausch konstituiert. Ahnlich lieBe sich auch die organisatorische Einbettung der Forschungsabteilungen von Untemehmen ins Wirtschaftssystem interpretieren - siehe dazu Kapitel 3. Diese und weitere Arten anwendungsbezogener Forschung konnen ihren Ressourcenbedarf durch ihre auBerwissenschaftliche Nutzlichkeit legitimieren. Das konnen unmittelbar vor Augen stehende Nutzanwendungen sein; oft besteht aber auch nur eine langerfristige, inhaltlich noch mehr oder weniger vage Nutzenerwartung, wie etwa bei der plasma26 Dazu siehe ausflihrlich Kapitel 6.

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2 Prekare Autonomie: Die organisatorische Koexistenz des Forschungssystems

physikalischen Fusionsforschung, die vielleicht in vielen Jahrzehnten einmal zum Bau eines Fusionsrektors ffihren konnte. Je weiter zeitlich hinausgeschoben iind je ungewisser solche moglichen Nutzanwendungen von Forschungsaktivitatenfreilicherscheinen, desto mehr versiegt diese Legitimationsquelle. Wie legimiert dann anwendungsfeme Forschung ihren finanziellen Ressourcenbedarf?

Legitimation durch Ausbildungsleistungen Dann kommt die Legitimation durch wissenschaftlich fundierte Ausbildungsleistungen zum Tragen, wie sie beim organisatorischen Nebeneinander von Forschungs- und Erziehungssystem an den Hochschulen gegeben ist.^^ Dieser intersystemische Leistungsaustausch gestaltet sich komplizierter als bei den Ressortforschungseinrichtungen, weil als Sachwalter des Leistungsbedarfs des Erziehungssystems staatliche Akteure - insbesondere die Kultusministerien der Lander - auftreten. Die Kultusministerien nehmen die Interessen der Studenten - und der sie spater beschaftigenden Organisationen verschiedener gesellschaftlicher Teilsysteme - an Ausbildungsleistungen gegeniiber den Professoren als bestimmenden Leistungsakteuren der Hochschulen wahr. Als Vermittler der anspruchsvollsten Wissensstoffe und beruflichen Qualifikationen sind die Professoren das Elitepersonal des Erziehungssystems. Sie sind Monopolanbieter dieser Ausbildungsleistungen, was in der - auch verfassungsrechtlich abgesicherten ~ Einstufung der Lehre an Hochschulen als „wissenschaftlicher Lehre" seinen Ausdruck findet. Denn „wissenschaftliche Lehre" darf nur von im entsprechenden Gebiet als Forscher ausgewiesenen Personen abgehalten werden (Scholz 1990: 153/154). Damit besteht hn Hochschulbereich eine starke Leistungsabhangigkeit des Erziehungssystems, also der Studenten, und der als deren Interessenwahrer auftretenden Kultusministerien vom Forschungssy stem. Nur dort konnen die „wissenschaftlichen Lehrer" die benotigten Qualifikationen erhalten und aufrechterhalten.^^ Die „wissenschaftliche Lehre" an den Hochschulen erfordert zunachst lediglich, dass jemand sich durch fruhere Forschungsarbeiten entsprechend qualifiziert hat; ob eine standige Weiterqualifikation durch neben der Lehre betriebene Forschungsarbeiten tatsachlich erforderlich ist, um den einmal errungenen Professorenstatus zu wahren, kann hier dahingestellt bleiben.^^ Diejenigen Forscher, die den Professorenstatus 27 Dariiber hinaus gibt es fiir eine Elite von Forschern, denen innerwissenschaftlich herausragende Forschungsleistungen zugeschrieben werden, noch die MOgliclikeit der Legitimation ihres Ressourcenbedarfs durch Exzellenz. Dies ist in Deutschland insbesondere bei der Max-Planck-Gesellschaft der Fall, die anwendungsferne Grundlagenforschung ohne miterbrachte Ausbildungsleistungen betreibt. Diese Legitimationsquelle steht logischerweise aber stets nur einer kleinen Minderheit von Forschern zur Verfiigung. 28 Was sich unmissverstSndlich daran zeigt, dass sowohl fiir die Habilitation als auch fiir die Berufung zum Professor fast ausschlieBlich Forschungsleistungen ausschlaggebend sind. 29 Siehe zu diesem viel und hochgradig ideologisch diskutierten Thema nur SchimankAVinnes (2000). Rechtlich gibt es jedenfalls keine Handhabe, einem nicht langer forschenden Professor diesen Status abzuerkennen; und ftir die primar auf Lehrleistungen achtenden Kultusministerien besteht auch nicht unbedingt ein AnlaB dazu.

2.2 Pathologien des intersystemischen Leistungsaustauschs

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besitzen, sind aber aus mehreren Grunden daran interessiert, auch weiterhin zumindest die Option zu wahren, Forschung betreiben zu konnen: - Forschung ist erstens eine Tatigkeit, die trotz aller Muhsal und Frustrationen des Forschungsalltags starke intrinsische Reize aufweist - und dies insbesondere fur solche Personen, die, wie Professoren, eine langjahrige Sozialisation in diese Tatigkeit erfahren haben. Ob diese Reize in jedem Fall hoher als die der Lehre sind, kann hier dahingestellt bleiben; zumindest macht die Hinzuftigung von Forschung die Tatigkeit eines Professors abwechslungsreicher und interessanter. - Forschung ist zweitens eine Tatigkeit, die sehr viel bessere Karrierechancen und Chancen zum Erwerb beruflicher Reputation bietet als Lehre. Leicht ubertrieben formuliert: „The fame of a good teacher rarely spreads beyond the local community, whereas the results of successful research are known all over the world." (BenDavid 1977: 93) - Forschung genieBt schlieBlich drittens, alien periodisch wiederkehrenden Angsten vor den Risiken bestimmter Forschungsgebiete zum Trotz, ein sehr hohes gesellschaftliches Ansehen. Denn in der Modeme ist „Fortschritt" ein gesellschaftlicher Leitwert geworden (Koselleck 1975), und wissenschaftlicher Erkenntnisfortschritt wird als Motor gesellschaftlichen Fortschritts angesehen, wahrend Erziehung ihrem Wesen nach immer nur Tradierung des schon GewuBten ist. Das Prestige, das ein Professor dadurch genieBt, dass ihm auch Forschung als Arbeitsbereich zugerechnet wird, ist daher hoher, als wenn er nur als „wissenschaftlicher Lehrer" gesehen wiirde. Damit ist eine intersystemische Tauschgelegenheit gegeben. Die Professoren bieten den Kultusministerien wissenschaftlich fiindierte Ausbildungsleistungen an xmd erhalten im Gegenzug dafur Forschungsressourcen.^^ Die geleistete Lehre legitimiert so die Ressourcenanspruche der Hochschulforschung. Diese „Huckepack"-Legitimation steht insbesondere der anwendungsfemen, auBerwissenschaftlich noch lange Zeit oder sogar fur immer nutzlosen Grundlagenforschung zur Verfiigung. So ist auch dieses Kernsegment des Forschungssystems, das gewissermaBen den „Humus" fur das Gedeihen aller Arten von auBerwissenschaftlich niitzlicher und dariiber legitimierter Forschung bildet, abgesichert.

2.2

Pathologien des intersystemischen Leistungsaustauschs

Sowohl die organisatorische Einbettung des Forschungssystems ins politische System als auch das organisatorische Nebeneinander von Forschungs- und Erziehungssystem ermoglichen also jeweils einen intersystemischen Leistungsaustausch, der anders weniger gut oder gar nicht moglich ware. Im Fall der Ressortforschungseinrichtungen ist esflirbestimmte politische Akteure - insbesondere die Ministerien - vorteilhaft, sich des nur dort 30 Diesen Ressourcengesichtspunkt bemerkt auch Roger Geiger (1986: 55): „Teaching supplies professional positions for scientists that are at once more numerous and more dependable thantiiosewhich pure research alone could ever supply."

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2 Prekare Autonomie: Die organisatorische Koexistenz des Forschungssystems

erarbeitbaren wissenschaftlichen Wissensflirihre politische Interessenverfolgimg zu bedienen, wahrend Forscher iiber die Befriedigung dieser Leistungsnachfrage die in Form dieser Einrichtungen verftigbaren zusatzlichen Forschungskapazitaten imd Arbeitsplatze legitimieren konnen. Im Fall der Hochschulen bedienen die Professoren als Lehrende die staatlich vermittelte Nachfrage des Erziehungssystems nach wissenschaftlich fundierten Ausbildungsleistungen und legitimieren darUber die Verfolgung von anwendungsfemen, auBerwissenschaftlich nutzlosen Forschungsaktivitaten mit. Mit der bisherigen Darstellung ist allerdings erst die eine Seite dieser beiden Arten des intersystemischen Leistungsaustauschs in den Blick genommen. Bislang habe ich gezeigt, dass sich deren teilsystemische Funktionalitat auf beiderseits rationale Tauschbeziehungen zwischen den jeweiligen Leistungsproduzenten griindet. Ich werde mich nun angesichts - noch darzustellender - bekannter Frobleme der anderen Seite der Medaille zuwenden und fragen, wodurch diese teilsystemisch fiinktionalen „terms of trade" so destabilisiert werden konnen, dass sie zu dysfiinktionalen Auspragungen des jeweiligen Leistungsaustauschs fuhren. Auch bei der Analyse moglicher pathologischer Tendenzen der beiden Arten intersystemischen Leistungsaustauschs kann man als Ausgangspunkt die systemtheoretische Betrachtung gesellschaftlicher DifFerenzierung wahlen. In dieser Perspektive liegt die Wurzel des moglichen Ubels im selbstreferentiell geschlossenen binaren Code eines Teilsystems.^' Am Forschungssystem verdeutlicht: Als selbstreferentiell geschlossene akzeptiert dessen Handlungslogik keinerlei ihr auBerliche Stopregeln, die ein Ende wissenschaftlicher Forschungsaktivitaten signalisieren konnten. Zwar kann etwa die Politik beschlieBen, dass z.B. bestimmte Richtungen der Genforschung nicht weiter verfolgt werden diirfen, weil sie zu hohe gesellschaftliche Risikopotentiale bergen; doch dies wird aus der Perspektive der Forschung ein ihr von auBen auferlegter, ihr wissenschaftlich nicht einsichtig zu machender Zwang bleiben, dem sie sich entsprechend widerwillig fugt.^^ Als binar codierte Handlungslogik besitzt die Logik wissenschaftlicher Forschung aber auch keine eigenen, ihr innewohnenden Stopregehi. Da jede Wahrheit wieder bezweifelt werden kann und zu jeder Unwahrheit danach gefi'agt werden kann, wie es sich denn in Wahrheit mit dem betreffenden Sachverhalt verhalt, und der Code zudem keinerlei Eingrenzung seiner Anwendbarkeit vomimmt, sondem aufjeglichen Sachverhalt in der Welt bezogen werden kann, ist wissenschaftliche Wahrheitssuche zeitlich und sachlich grenzenlos. Dasselbe lieBe sich auch fur die weiteren hier relevanten teilsystemischen Handlungslogiken - des politischen Systems und des Erziehungssystems - zeigen. Die Folge dieser fehlenden Stopregeln ist eine in jeder dieser Handlungslogiken angelegte Tendenz zur Inflationierung von Anspriichen - zum einen Leistungsanspriichen aus der gesellschaftlichen Umwelt, zum anderen aber auch Anspriichen, die die Akteure des betreffenden Teilsystems an sich selbst richten.^^ Wiederum am Forschimgssystem 31 Am Fall des Gesundheitssystems siehe dazu Luhmann (1983). 32 Aus der Theorie abweichenden Verhaltens als „Verhaltenskonformitat" im Gegensatz zu einer vom Inhalt einer Norm iiberzeugten Befolgung derselben bekannt (Coser 1961). 33 Luhmann (1983) stellt seine Analyse der „Anspruchsinflation" im Gesundheitssystem zu einseitig nur auf erstere ab.

2.2 Pathologien des intersystemischen Leistungsaustauschs

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verdeutlicht: Der Wahrheitscode bietet als universell anwendbarer, grenzenlos fortfuhrbarer und nicht durch auBerwissenschaftliche Erwartungen einschrankbarer keinerlei Handhaben dafur, Anspruche an die noch weitergehende, noch grundlichere, noch umfassendere Erforschung irgendeines Themas zurtickzuweisen; und damit ist von seiten der teilsystemspezifischen Handlungsorientierungen einem lawinenartig ausgreifenden Wachstum von Forschungsthemen Tiir und Tor geoffiiet; eine Begrenzung ergibt sich dann nur noch aus mangelnden Forschungskapazitaten, also gleichsam aus Erschopfungszustanden des Teilsystems.^"* Diese systemtheoretische Perspektive ist allerdings - ebenso wie bei der Betrachtung der Leistungsbezuge zwischen gesellschaftlichen Teilsystemen - wiederum nur die halbe Wahrheit. Denn die Aktualisierung der in der Tat in den teilsystemischen Handlungslogiken angelegten Tendenzen zur Anspruchsinflation hangt entscheidend von den jeweils gegebenen Akteurkonstellationen, also den Interessenlagen und Einflusspotentialen der beteiligten Akteure, und von institutionellen Regelungen ab.^^ Nur in dem MaBe, wie Institutionen und Akteurkonstellationen die Anspruchsinflation zulassen Oder gar unterstutzen, findet sie statt; und nur in dem MaBe konnen dadurch dysfunktionale Tendenzen des intersystemischen Leistungsaustauschs ausgelost werden.

Politische Vereinnahmung Bei der organisatorischen Einbettung des Forschungssystems ms politische System sind zwei Arten von Pathologien des intersystemischen Leistungsaustauschs moglich: die politische Vereinnahmung der Forschung und die Verselbstandigung der Forschung gegeniiber politischen Leistungsanspriichen.^^ Die politische Vereinnahmung der Ressortforschungseinrichtungen geht von der unbegrenzten Perfektionierbarkeit der politischen Handlungslogik aus: Ein politischer Akteur kCnnte immer noch bessere und mehr koUektiv bindende Entscheidungen produzieren. Der modeme Wohlfahrtsstaat erhebt diese prinzipiell grenzenlose Ansprechbarkeit der Politik durch kompensatorische Anspruche der Biirger gegeniiber alien Arten von Beeintrachtigungen zum Prmzip (Luhmann 1981c: 8,25-32). Unter Konkurrenzbedingungen sind politische Akteure oft geneigt, sich diesen Anspriichen zu offiien. Politische Parteien wollen damit Wahlerstimmen gewinnen; Ministerien wollen Domanenauseinandersetzungen gegeniiber anderen Ressorts oder - in fbderalen Staaten wie der Bundesrepublik - gegeniiber der anderen foderalen Ebene giinstigffirsich gestalten. Je umfangreicher aber, so induziert, die Zielkataloge politischer Akteure ausfallen, desto groBer ist tendenziell auch 34 Die Inflation auBerwissenschaftlicher Leistungsanspriiche filihrt dabei zu einer Uberfrachtung der Forschung mit auBerwissenschaftlich relevanten, aber innerwissenschaftlich irrelevanten - z.B. keine Theoriefortschritte induzierenden-Themen; die Inflation innerwissenschaftlicherEigenanspriiche ftihrt hingegen zu einer Oberfrachtung der Forschung mit innerwissenschaftlich relevanten, aber auBerwissenschaftlich irrelevanten Themen. 35 So auch Jens Albers (1989) nicht nur theoretisch, sondern auch empirisch begrtindete Relativierung der Luhmannschen Thesen zu Anspruchsinflation und Kostensteigerung im Gesundheitssystem. 36 Die folgenden Uberlegungen zu den Ressortforschungseinrichtungen beruhen auf Hohn/Schimank (1990: 325-341).

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2 Prekare Autonomie: Die organisatorische Koexistenz des Forschungssystems

ihr Bedarf nach wissenschaftlichen Informations-, Legitimations- und Kontrollleistungen sowie nach Dienstleistungen fur die Ressortklientel; und desto mehr wachsen u.a. auch die Anspriiche an die Ressortforschungseinrichtungen. Dass diese Anspriiche bei den Ressortforschungseinrichtungen durchschlagen, anstatt an ihnen abzuprallen, liegt an deren institutioneller Einbindung ins jeweilige Ressort. Einer grol3en Pluralitat von Akteuren steht prinzipiell der Zugriff auf die Leistungen einer Ressortforschungseinrichtung offen: den Referaten, Unterabteilungen und Abteilungen des Ministeriums sowie dem Minister per Anweisung, anderen staatlichen Instanzen und der gesellschaftlichen Klientel des Ressorts per Antrag. Die Gefahr einer Anspruchsuberlastung der Einrichtung wird als Aggregationseffekt dadurch hervorgerufen, dass die Pluralitat von moglichen Bedarfsanmeldungen unkoordiniert erfolgt. Einen Stopmechanismus, der ex ante die Menge des angemeldeten Bedarfs der Bearbeitungskapazitat der betreffenden Ressortforschungseinrichtung anpasst, gibt es nicht. Weder sind die Bedarfsanmelder in der Lage, einzuschatzen und zu berucksichtigen, welchen Arbeitsaufwand die Einrichtung bereits aufgrund anderer Bedarfsanmeldungen zu bewaltigen hat - ganz abgesehen davon, dass kaum ein Bedarfsanmelder gewillt sein diirfte, seinen Bedarf freiwillig zuriickzustellen. Noch ist die Einrichtung befugt, Bedarf, der per Anweisung oder per Antrag angemeldet wird, unter Verweis auf die eigene ArbeitsUberlastung abzuweisen. So reguliert sich die Bedarfsbefriedigung ex post durch Uberlastung: uber Warteschlangen. Hierdurch setzt jedoch ein institutionalisierter Verdrangungsmechanismus ein. „Die Knappheit der Zeit und die Vordringlichkeit des Befristeten" (Luhmann 1968a) fuhren zu emer systematischen Prioritat der politischen Leistungsanspriiche vor selbstbestimmten Forschungsaktivitaten der Einrichtung. Denn erstere sind im Vergleich zu letzteren sowohl praziser und kurzfristiger terminiert, damit auch in ihren Resultaten besser kontrollierbar, als auch mit der groBeren politischen Durchsetzungskraft versehen - sei es, dass das Ministerium direkt hierarchisch interveniert, sei es, dass die Klientel politischen Druck auf das Ministerium einsetzt, wenn ihr Bedarf nicht befriedigt wird. Wenn eine Ressortforschungseinrichtung auf diese Weise in ihrer Arbeitskapazitat so beansprucht wird, dass diese auBerwissenschaftlichen Leistungsbezuge die selbstbestimmte wissenschaftliche Forschung immer weiter verdrangen, bleibt eine solche Vereinnahmung langerfristig nicht folgenlos fur das Forschungspotential der Einrichtung. Um sich dies klar zu machen, muss man sich zunachst vergegenwartigen, dass fur die Leistungsfahigkeit von Ressortforschungseinrichtungen ein gewisses MaB an selbstbestimmter, nicht direkt auf exteme Bedarfsanmeldungen bezogener Forschung essentiell ist. Zwar markieren dafur die politisch gesetzten auBerwissenschaftlichen Leistungsbeziige der Einrichtungen enge Grenzen. Dennoch mtissen die Einrichtungen, wollen sie die an sie gerichteten politischen Leistungserwartungen auf Dauer erfxillen, am Fortschritt der Forschung in den jeweiligen Disziplinen und Subdisziplinen partizipieren. Dies kann auch nicht ausschlieBlich rezeptiv geschehen, also tiber die Rekrutierung von wissenschaftlich ausgebildetem Personal und die Inklusion in die kommunikative Diffusion von Forschxmgsergebnissen anderer. Die in der Regel zu abstrakten Erkenntnisse anderer Forscher mtissen viehnehr von den Mitarbeitem einer Ressortforschungseinrichtung fiir die konkreten Problemstellungen ihrer Arbeit selbst

2.2 Pathologien des intersystemischen Leistungsaustauschs

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spezifiziert werden, wodurch ein - zweifellos graduell unterschiedlicher, aber niemals vemachlassigbarer - eigener Aufwand an produktiver Forschungstatigkeit anfallt.^^ Hinzu kommt, dass fur die Arbeit von Ressortforschungseinrichtungen oftmals eine hohe wissenschaftliche Reputation ihrer Mitarbeiter wichtig ist. Die Ntitzlichkeit eines Gutachtens fiir die Politikberatung wird bekanntlich nicht allein durch den sachlichen Gehalt der Empfehlungen, sondem auch - wegen der Intransparenz der behandelten Sachverhalte fur alle Nicht-Experten, also fur die meisten Politiker ebenso wie fur die politische Offentlichkeit - durch das wissenschaftliche Ansehen des Empfehlenden bestimmt. Der Glaube an die Richtigkeit der Aussagen eines Gutachters korreliert stark mit dessen wissenschaftlicher Reputation. Gleiches gilt ftir die Festlegung technischer Normen und fur die Kontrolle der Sicherheit bestimmter Technologien durch eine Bundesforschungseinrichtung. Wissenschaftliche Reputation von Personen ist gewissermafien ein StUtzpfeiler im Gebaude wissenschaftlicher Wahrheiten, von dessen Standfestigkeit eine Ressortft)rschungseinrichtung Nicht-Experten immer wieder uberzeugen muss. Der Erwerb wissenschaftlicher Reputation geschieht aber in starkem Mai3e durch selbstbestimmte Forschung im Rahmen von akademischen scientific communities. Je starker eine Ressortforschungseinrichtung politisch vereinnahmt wird, desto weniger Zeit bleibt deren wissenschaftlichen Mitarbeitem, um auch nur rezeptiv die Weiterentwicklung des Forschungsstandes in den relevanten Forschungsgebieten nachzuvoUziehen - geschweige denn durch eigene Arbeiten an dieser Weiterentwicklung zu partizipieren. Eine wissenschaftliche De-Sozialisation fmdet mehr oder weniger schleichend statt - mit alien schadlichen Folgen fiir die Leistungsfahigkeit und wissenschaftliche Reputation der Ressortfi)rschungseinrichtung. Durch die iibermaBige zeitliche Beanspruchungfiirpolitisch vorgegebene Leistungen werden die Chancen der wissenschaftlichen Mitarbeiter einer Ressortft)rschungseinrichtung, ihre Forschungsinteressen zu verft)lgen, stark eingeschrankt; durch dieses Herausfallen aus dem wissenschaftlichen Ideenmarkt entfallt zugleich auch der Zwang zur Verfolgung dieser Interessen, insbesondere da die Mitarbeiter in der Regel unbefristete Planstellen innehaben und es deshalb auch keinen Zwang gibt, Karriere machen zu mtissen. Durch beide Veranderungen induziert, wird auch der Wille zur Interessenverft)lgung fiiiher oder spater erlahmen^^ - es sei denn, der wissenschaftliche Mitarbeiter der Einrichtung entscheidet sich zum exit, um irgendwo anders eine 6Xr sich gunstigere Konstellation zu fmden. Die politische Vereinnahmung einer Ressortft)rschungseinrichtung hat deshalb auch zur Folge, dass sich besonders die wissenschaftlich fahigen Mitarbeiter nach anderen Berufspositionen umsehen werden, wo sie ihre wissenschaftlichen Ambitionen eher befriedigen konnen. Diese Art von „brain drain" fiihrt wiederum dazu, dass die betrefFende Einrichtung gerade fur fihige Wissenschaftler nicht attraktiv ist, diese also kaum zu rekrutieren vermag, wodurch auch die wissenschaftliche De-Sozialisa37 Freiburghaus (1989) betont als ein Erfordernis gelingender wissenschaftlicher Politikberatung, dass es „interfaces" - zu denen u.a. auch Ressortforschungseinrichtungen zahlen - bedarf, die in der Wissenschaft erarbeitete Erkenntnisse in einem ersten Schritt „identisch reproduzieren", also nachvollziehen, und dann „umpragen", namlich auf die politischen Problemdefinitionen beziehen. 38 Damit ist der Forscher - in der plastischen Terminologie von LatourAVoolgar (1979: 218) - vom „investor" in die eigene Reputation und Karriere zum „worker" degradiert worden.

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2 Prekare Autonomie: Die organisatorische Koexistenz des Forschungssystems

tion der bereits vorhandenen Mitarbeiter weiter voranschreitet. Die sich in diesen Formen manifestierende Dysfiinktionalitat der politischen Vereinnahmung einer Ressortforschungseinrichtung und ihrer wissenschaftlichen Mitarbeiter wird gerade angesichts des in vielen Forschungsgebieten immer rascheren Erkenntnisfortschritts besonders schnell splirbar. Damit ist die eine Seite der Medaille skizziert: die Moglichkeit einer Vereinnahmung der wissenschaftlichen durch die politische Handlungslogik. Diese Dynamik folgt dem Muster einer „tragedy of the commons" (Hardin 1968): Weil zu viele Akteure jeweils fur sich zu viel aus einer Ressortforschungseinrichtung herausholen wollen, betreiben sie alle gemeinsam Raubbau an deren wissenschaftlicher Substanz.

Wissenschaftliche Verselbststandigung Die andere Seite der Medaille - die mogliche wissenschaftliche Verselbstandigung von Ressortft)rschungseinrichtungen - ist in dem gerade erlauterten Erft)rdemis der Partizipation am wissenschaftlichen Fortschritt angelegt. Um sich das klar zu machen, muss man sich noch einmal die Logik der organisatorischen Einbettung vergegenwartigen. Die Hierarchisierung der koexistierenden Handlungslogiken scheint zwar klare Verhaltnisse zu schaffen: Die Politik stellt die Aufgaben, die dann wissenschaftlich bearbeitet werden - wobei, sobald die politische Aufgabenstellung einmal vorgenommen worden ist, der Freiraum wissenschaftlicher Forschung hmsichtlich „Methoden- und Ergebnisfmdung"^^ politisch respektiert wird. So einfach, wie diese Trennung von Zielvorgabe und Zielverfolgung suggeriert, liegen die Dinge aber nicht. In zwei wichtigen Hinsichten wird ein an einer Ressortforschungseinrichtung tatiger Forscher durch die politische Aufgabenstellung eben doch immer wieder aus der Logik wissenschaftlicher Wahrheitssuche herausgerissen: -

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Wahrheitssuche stellt erstens eine Aktivitat dar, die davon entlastet ist, Entscheidungenflirnicht-wissenschaftliche Problemzusammenhange zu treflfen. Genau das verlangen aber die auBerwissenschaftlichen Leistungsbeziige den wissenschaftlichen Mitarbeitem der Ressortforschungseinrichtungen ab. Die Forscher soUen politische Entscheidungen auf der Basis ihrer wissenschaftlichen Kenntnisse empfehlen Oder selbst vollziehen und damit auch - obwohl gerade ihnen die Ungewissheit wissenschaftlichen Wissens bewusst ist- die fachliche VerantwortungfiirEntscheidungsfehler und riskante Entscheidungsfolgen ubemehmen. Jedem ForschungsprozeB wohnt zweitens eine sachlogische Richtung inne, die sich aus der Kombination von Erkenntniszielen, gegebenem Wissensstand des Forschungsgebiets und lokalen Opportunitaten - z.B. verfiigbarer Forschungsapparatur - ergibt. Die so wissenschaftsimmanent konstituierte Forschungslinie wird in der Regel hochstens zufallig mit auBerwissenschaftlichen Leistungserwartungen koinzidieren. Umgekehrt werden inhaltliche Vorgaben, die den Ressortforschimgseinrichtungen politisch gesetzt werden, zumeist nicht mit den Perspektiven ubereinstimmen, die sich den wissenschaftlichen Mitarbeitem der Einrichtungen aus ihren theoretischen Erkenntnisinteressen heraus aufdrangen.

2.2 Pathologien des intersystcmischen Leistungsaustauschs

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In beiden Hinsichten ist ein Spannungsverhaltnis zwischen wissenschaftlicher „Neigung" und politisch verordneter „Pflicht" etabliert, das zwar auf verschiedene Weisen entscharft werden kann, jedoch stets latent problematisch bleibt. Eine grundsatzliche Auflosung dieser Spannung ware allerdings dann moglich, wenn es gelingen konnte, die „Pflicht" zur „Neigung" zu machen. Ein wissenschaftlicher Mitarbeiter einer Ressortforschungseinrichtung mtisste dafur die M5glichkeit haben, sich aus der wissenschaftlichen Sphare heraus zu begeben und sich politisch zu profilieren. Dies ist jedoch vor allem aus zwei Grtinden nur in wenigen Fallen erreichbar, so „... daB es iiberwiegend nicht gelingt, die Leute wegzubringen davon, ihren Vergleich an den Hochschulen zu suchen.. ."^° Der eine Konkurrenzvorteil Akademias liegt darin begriindet, dass die wissenschaftlichen Mitarbeiter der Ressortforschungseinrichtungen zunachst einmal als Forscher sozialisiert worden sind und dies auch keineswegs unfreiwillig uber sich haben ergehen lassen, sondem sich von sich aus fur diese Laufbahn entschieden haben. Die jeweilige akademische scientific community ist ihnen damit erst einmal vertrauter als die politischen Arenen; oftmals ziehen diese Forscher die wissenschaftliche der politischen Handlungslogik als die subjektiv befriedigendere vor; nicht selten mtissen sie auch erhebliche zuriickliegende Investitionen in eine Forscherlaufbahn und ein bereits erreichtes Anfangskapital an wissenschaftlicher Reputation in Rechnung stellen und halten deshalb an wissenschaftlichen Karriereaspirationen fest. Der andere Konkurrenzvorteil der akademischen scientific communities besteht darin, dass den wissenschaftlichen Mitarbeitem von Ressortft)rschungseinrichtungen attraktive und erreichbare politische Karrierewege kaum offenstehen. Die Forscher haben wenig Aussicht, politische Entscheidungen sichtbar - so dass es ihnen zugerechnet wird - zu pragen. Sie sind, iiberspitztft)rmuliert,keine Entscheidungs-, sondem WassertrSger. Die so nahegelegte Tendenz zur dysfiinktionalen Verselbstandigung der Forschungsaktivitaten gegeniiber dem politischen Ressortbezug wird insbesondere dann geft)rdert, wenn aus sachlichen Grunden - aufgrund kognitiver Entwicklungen der relevanten Forschungsgebiete oder aufgrund entsprechend gearteter Anft)rderungen der Politik - zeitweilig oder dauerhaft ein starker Theoriebedarf der Ressortft)rschungseinrichtung besteht. Denn dann wird notwendigerweise der Kontakt zur akademischen scientific community intensiver. Ist ein grundlagentheoretischer Schub erst emmal verarbeitet, so dass er in den Routineft)rschungen einer Ressortforschungseinrichtung implementiert worden ist, kann wieder eine „De-Akademisierung" der Forschungsarbeiten und Orientierungen stattfinden. Unterstellt man allerdings eine zwar bereichsweise stark differierende, aber insgesamt noch immer zunehmende Beschleunigung des wissenschaftlichen Fortschritts, dann ist dies ein Faktor, der den Kontakt zwischen akademischer Forschung und staatlicher Ressortft)rschung fortan noch enger werden lassen konnte, wodurch ftir Akademisierungsneigungen eine noch gtinstigere dauerhafte Opportunitatsstruktur bestunde.

39 So die Formulierung im Bundesbericht Forschung (1984: 38). 40 Dies die leicht resignative Feststellung eines ehemaligen Leiters einer deutschen Ressortforschungseinrichtung (Interview vom 8.7.1988).

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2 Prekare Autonomie: Die organisatorische Koexistenz des Forschungssystems

Verdrangung der Forschung durch die Lehre Im Fall des organisatorischen Nebeneinanders von Forschungs- und Erziehungssystem an den deutschen Hochschulen sind prinzipiell ebenfalls zwei Arten dysfunktionaler Tendenzen des intersystemischen Leistungsaustauschs vorstellbar: die Verdrangung der Lehre durch die Forschung und die Verdrangung der Forschung durch die Lehre. Die gegebenen institutionellen Bedmgungen des deutschen Hochschulsystems lassen von diesen beiden Moglichkeiten allerdings - wie gleich gezeigt werden wbd - immer nur die erne zu: die Verdrangung der Forschung. Erne Verdrangung der Lehre durch die Forschung - wenn es sie in einem anderen institutionellen Kontext gabe - k5nnte im Ubrigen, da die „Huckepack"-Legitimation der Forschung durch die Lehre damit bruchig wtirde, wohl nur durch ein Umschwenken auf auBerwissenschaftlich niitzliche und dadurch legitimierte Forschung stattfinden. Im gleichen MaBe fielen aber die Hochschulen gerade als Ort der anwendungsfemen Grundlagenforschung aus, und ihnen drohte eine Vereinnahmung durch die auBerwissenschaftlichen Adressaten. Die Hochschulen kamen dann in ahnliche Probleme, wie sie bei den Ressortforschungseinrichtungen auftreten konnen. Real wichtiger sind allerdings institutionell angelegte Tendenzen zu einer Verdrangung der Forschung durch die Lehre. Solche Tendenzen haben vor allem zwei Erscheinungsformen. Zum einen bleibt den Professoren und ihren wissenschaftlichen Mitarbeitem immer weniger Zeit und Aufinerksamkeit ftir die Forschung; zum anderen werden die Ressourcen - Finanzmittel, Gebaude, Gerate, Personal - der Hochschulen immer starker entsprechend dem Lehrbedarf alloziert und ftir dessen Befriedigung verbraucht. Die wichtigste Voraussetzung solcher Verdrangungstendenzen ist, dass das organisatorische Nebeneinander von Forschung und Lehre nicht in Form einer Differenzierung von Organisationseinheiten oder Rollen institutionalisiert ist. Die Organisationseinheiten der Hochschulen sind die Fachbereiche bzw. Fakultaten, die sich nach disziplinaren Grenzen und Lehrgebieten differenzieren und jeweils Forschungs- und Lehraufgaben gleichermal3en wahmehmen; gleiches gilt fiir die Professuren als zentrale Leistungsrollen der Hochschulen. Daher manifestiert sich das organisatorische Nebeneinander von Forschungs- und Erziehungssystem als situative Differenzierung beider Teilsysteme. Inbestimmten Situationen-Lehrveranstaltung, Studentenberatung, Priifung - gilt die erzieherische, in anderen wie z.B. Laborarbeit, wissenschaftliche Tagung oder Lekture neuer Fachliteratur die wissenschaftliche Handlungsorientierung. Nur die bloB situative DifTerenzierung erlaubt die „Huckepack"-Legitimation der Forschung durch die Lehre; denn bei einer rollen- oder organisationsformigen Differenzierung konnten beide Teilsysteme von einem extemen Beobachter der Hochschulen viel klarer auseinander sortiert und dementsprechend je fiir sich hinsichtlich ihrer Legitimitat beurteilt werden - was, wie dargestellt, fur die Forschung ungiinstig ware. Der nur situativen Differenzierung von Forschung und Lehre entspricht, dass beide Aufgabenfelder auch im Rahmen der institutionellen Finanzierung der Hochschulen weitgehend aus einer gemeinsamen Kasse bewirtschaftet werden. So wie das Professorengehalt fur Lehr- und Forschungsleistungen gleichermaBen und ohne Trennbarkeit

2.2 Pathologien des intersystemischen Leistungsaustauschs

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der Anteile gezahlt wird, ist es auch bei den meisten Titeln fur laufende Sachmittel und bei vielen investiven Ausgaben - etwafiirGebaude oder Laborausstattung. Diese fehlende Separierung der Ressourcen fur Forschung und Lehre in der institutionellen Finanzierung der Hochschulen hat zur Folge, dass es fiir eine Ausdehnung eines der beiden Aufgabenfelder auf Kosten des anderen keine institutionalisierte Sperre gibt. Die deutsche Professorenrolle legt weder eine sachliche noch eine zeitliche Dominanz einer der beiden teilsystemischen Handlungsorientierungen fest."*^ Lehre und Forschung gehoren de iure - in den Aufgabenbeschreibungen und rechtlichen Regelungen - gleichrangig und in gleichem MaBe zu den Aufgaben eines Professors. De facto prajudizieren allerdings die zeitlichen Anforderungen der Lehre, wieviel Zeit noch fiir die Forschung verbleibt. Diese so nicht formal festgeschriebene, aber faktische Prioritat der Lehre gegeniiber der Forschung ist das Ergebnis des Zusammenwirkens mehrerer institutioneller Regelungen. Zunachst einmal gibt es fur den zeitlichen Umfang der zu erbringenden Lehrleistungen Festlegungen durch die staatliche Hochschulaufsicht. Der einzelne Professor hat ein bestimmtes Lehrdeputat zu erfullen, und aus der Summierung der individuellen Lehrdeputate aller Wissenschaftler ergibt sich die Lehrkapazitat der Fachbereiche. Zusatzlich zu dieser Kapazitatsfestlegung iiber die Angebotsseite findet fur all jene Facher, in denen eine besonders groBe Nachfrage herrscht, eine Festlegxmg der zu akzeptierenden Studentenzahl iiber staatliche Kapazitatsverordnungen - also eine Reaktion auf die Nachfrage - statt. Damit wird dort indirekt der Zeitaufwand, den die Professoren fiir Studentenberatung und Prufungen aufbringen miissen, bestimmt. Entscheidend ist, dass diese Nachfrageregulierung in Deutschland nicht von den einzelnen Hochschulen bzw. Fakultaten, sondem von den staatlichen Aufsichtsbehorden vorgenommen wird,"*^ die - aus gleich noch zu nennenden Griinden - ein sehr viel starkeres Interesse daran haben, die Lehr- als die Forschungskapazitat der Hochschulen zu steigem, und im tibrigen die Folgen ihrer Kapazitatsverordnungen auch nicht selbst tragen mtissen. Diese Festlegungen sind allesamt kontrollier- und sanktionierbar - durch die staatliche Dienstaufsicht uber die Professoren ebenso wie durch das Einklagen der Zulassung zum Studium. Im Unterschied zu den negativen Sanktionen fur eine mangebide Erfullung von Lehraufgaben wird bei den Forschungsaufgaben nur deren auBerordentliche Erfullung positiv sanktioniert - durch Reputation in der jeweiligen scientific community. Wer keine interessant erscheinenden Forschungen publiziert oder iiberhaupt nicht forscht, verschwindet einfach aus der scientific community - ohne irgendeine negative Sanktion. Damit hat der betreffende zweifellos haufig eine bittere Enttauschung zu verarbei41 Gabe es eine sachliche Dominanz, bestUnde kein organisatorisches Nebeneinander, sondern eine organisatorische Einbettung der einen Handlungsorientierung in die andere. Ein organisatorisches Nebeneinander kOnnte allerdings sehr wohl mit einer festgeschriebenen zeitlichen Dominanz einer der beiden Orientierungen einhergehen. 42 Anders als etwa in den USA! Zumindest die dortigen privaten Hochschulen kOnnen Studienplatzbewerber ablehnen, was es ihnen ermOglicht, sich von einer zuungunsten der Forschung wirkenden Uberlastung durch die Lehre freizuhalten - vorausgesetzt, die Forschung findet eigene Finanzierungsquellen, was dort in betrachtlichem MaBe gegeben ist.

2 Prekare Autonomie: Die organisatorische Koexistenz des Forschungssystems

ten; doch er riskiert nicht, wie bei fortdauemder mangelnder Erfullung seiner Lehraufgaben, letztlich seine Professur/^ Diese sich in den institutionellen Regelungen manifestierende Prioritat der Ausbildungs- vor den Forschungsleistungen geht ihrerseits auf differentielle Betroffenheitsgrade und Einflusspotentiale von scientific communities auf der einen, Studenten auf der anderen Seite zuruck. Das Interesse der Studenten an Ausbildungsleistungen der Hochschulen ist zeitlich erheblich drangender, weil kurzfristiger, als das Interesse der scientific communities am Erkenntnisfortschritt und betrifift zudem jeden einzelnen unmittelbar. Verzogert sich der Erkenntnisfortschritt, wird ein jetzt schon moglicher Zugewinn eines kollektiven Guts nur hinausgeschoben; eine Verweigerung oder auch nur Verzogerung von Ausbildungsleistungen kommt hingegen einem mdividuell direkt spurbaren gravierenden Verlust an beruflichen Karrierechancen gleich."^^ Zugleich ist das bildungspolitische Einflusspotential der Studenten gr5l3er als das forschungspolitische Einflusspotential von scientific communities. Denn die Probleme der Studenten konnen erstens potentiell mehr Wahlerstimmen mobilisieren - nicht nur die der Studenten, sondem auch die ihrer Eltem sowie zukunftiger Eltemgenerationen. Zweitens reagieren auch einflussreiche Verbande - vor allem die Arbeitgeberverbande und die Gewerkschaften - deutlich starker auf von ihnen wahrgenommene Ausbildungs- als auf Forschungsdefizite, weil letztere erst langfristiger und vermittelter auf die Klientel durchschlagen und auch - letztlich irrigerweise - als leichter durch eigene Anstrengungen kompensierbar erscheinen. Die Ausbildungsanspriiche an die Hochschulen als Bestandteile des Erziehungssystems sind aus all diesen GrUnden so gewichtig, dass sie sich iiber die auBerwissenschaftlichen Leistungsanspruche und innerwissenschaftlichen Ansprtiche an die Hochschulen als Bestandteile des Forschungssystems hinwegsetzen konnen. Tendenzen einer Verdrangung der Forschung durch die Lehre konnen mehr oder weniger stark und auf mehr oder weniger Facher ausgedehnt fur einen mehr oder weniger langen Zeitraum immer wieder auftreten - und zwar immer dann, v^enn bei den gegebenen institutionellen Strukturen der deutschen Hochschulen eine Kombination von hoher Nachfrage nach Studienplatzen und damit einhergehender unzureichender Fahigkeit staatlicher Bildungspolitik, das Lehrpersonal der Hochschulen entsprechend zu erweitem, eintritt. Die sich darin ausdriickende faktische organisatorische Prioritat der Ausbildungs- vor den Forschungsleistungen lauft den individuellen Praferenzen der groBen Mehrheit des wissenschaftlichen Personals der Hochschulen entgegen. Das gilt nicht nur fur die Professoren,"*^ sondem auch fiir den wissenschaftlichen Nach43 Organisationstheoretisch gehOren also trotz anderslautender Aufgabenbeschreibungen faktisch nur die Lehr-, aber nicht die Forschungsaufgaben zu den bindenden Mitgliedschaftserwartungen an Professoren - wenn man als Kriterium anlegt: „Kann ich Mitglied bleiben, wenn ich diese ... Zumutung offen ablehne?" (Luhmann 1964a: 40) Anders ist die Situation des wissenschaftlichen Nachwuchses an den Hochschulen. Nachwuchswissenschaftler miissen, urn an der Hochschule Karriere machen und damit Organisationsmitglied bleiben zu kOnnen, vor allem Forschungsleistungen vorweisen. 44 Und entgangene Gewinne werden, wie sozialpsychologische Untersuchungen zeigen, sehr viel leichter verschmerzt als eingetretene Verluste (Twersky/Kahneman 1986). 45 Siehe etwa die entsprechenden Umfrageergebnisse der Allensbacher HochschuUehrerbefragung (Institut fur Demoskopie 1984: Tab. A 15).

2.2 Pathologien des intersystemischen Leistungsaustauschs

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wuchs, und hangt auch nicht nur mit verfestigten gesellschaftlichen Deutungsmustem zusammen, denen zufolge ein Beitrag zum Erkenntnisfortschritt wertvoller ist als erzieherische Leistungen. Entscheidend fiir die mehrheitliche individuelle Praferenz von Forschung vor Lehre sind vielmehr die bereits angefflhrten Chancen des Erwerbs von wissenschaftlicher Reputation und gesellschaftlichem Prestige durch Forschung sowie die Interessantheit von Forschung als Tatigkeit.^^ Um so problematischer wird die faktische organisatorische Prioritat der Ausbildungs- vor den Forschungsleistungen erfahren. In den Ressortforschungseinrichtungen hangen die wissenschaftlichen Mitarbeiter ja, wie dargestellt, zumeist der wissenschaftlichen Handlungsorientierung an, so dass eine immer starkere Vereinnahmung dieser durch die politische Handlungsorientierung zu einer Situation flihren kann, in der die Wissenschaftler ihre Chancen, wissenschaftlich Karriere zu machen, schwinden und sich resignierend vom „investor" zum „worker" degradiert sehen. Ahnliches kann an den Hochschulen geschehen. Allerdings unterscheidet sich eine zeitliche Dominanz der erzieherischen iiber die wissenschaftliche Handlungsorientierung von der sachlichen Dominanz der politischen iiber die wissenschaftliche Handlungsorientierung, wie ich sie bei den Ressortforschungseinrichtungen herausgestellt habe. In den Ressortforschungseinrichtungen besteht die Gefahr, dass die Politik in ihrer Instrumentalisierung der Forschung zu weit geht, also der Forschung zu genau vorgibt, wohin sie sich bewegen soil. An den Hochschulen liegt die Gefahr dagegen darin, dass die Lehre die Forschung zu sehr verdrangt, ihr gleichsam keinen Platz mehr lasst. Denn die Forschung ist gewissermaBen nur „Resteverwerter": Wenn der Zeitbedarf der Lehre gering ist, kann uberwiegend geforscht werden; wenn aber ein sehr hoher Zeitbedarf der Lehre besteht, bleibt kaum Zeit fiir die Forschung."^^ Diese Verdrangungstendenz wird, wenn sie auftritt, durch die eigendynamische Tendenz des Forschungssystems zu emer immer weitgehenderen Spezialisierung verstarkt (Ziman 1987). Die hochgradige Spezialisierung des wissenschaftlichen Personals der Hochschulen lauft den Anforderungen der Lehre zuwider. Fiir die Forschung bedeutet das: Synergieeffekte der Forschung fiir die Lehre werden geringer; entsprechend aufwendiger wird die Lehre; dadurch wird eine ohnehin gestiegene Lehrbelastung nochmals erhoht und die Verdrangung der Forschung noch weiter vorangetrieben. Da die Verdrangung der Forschung durch die Lehre letztlich entscheidend durch die nur situative Differenzierung von Erziehungs- und Forschungssystem in den Hochschulen begiinstigt wird, kommen als Gegenreaktionen insbesondere starker institutionell verfestigte Arten der Differenzierung in Betracht. Tatsachlich ereignet sich entsprechendes bereits seit langerem als Rollendifferenzierung und als organisatorische Differenzierung von Forschungs- und Erziehungssystem: 46 Erst diejenigen, die fiir sich keine Chancen mehr erblicken, wissenschaftlich zu retissieren, werden ihre Resignation teilweise dadurch verarbeiten, dass sie fortan die eigene Identitat vor allem Uber die Lehrleistungen defmieren und sich bestatigen lassen. 47 Eine Betrachtung der HochschulkHniken wiirde zeigen, dass dort die die Forschung dominierende Lehre wiederum von der Patientenversorgung dominiert wird, weil deren Bezugsgruppe - die Kranken und die sich potentiell in dieser Lage sehenden - aufgrund der (iberragenden Bedeutung von Gesundheit ein so hohes Interesse und Einflusspotential aufweist, dass auch die Ausbildungsinteressen der Medizinstudenten dahinter zuriickstehen (Braun 1990: 15-44; 1991: 37-57).

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2 Prekare Autonomie: Die organisatorische Koexistenz dcs Forschungssystems

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Eine Rollendififerenzierung zwischen Forschung und Lehre an den Hochschulen kann auf beiden Seiten ansetzen. Seit langerem gibt es in Gestalt der akademischen Rate eine Wissenschaftlerrolle, die weitgehend auf Lehre spezialisiert ist; in Gestalt der wissenschaftlichen Mitarbeiter von Forschungsprojekten existiert eine ausschliei31ich auf Forschung spezialisierte Rolle.^^ - Eine organisatorische Diflferenzierung von Forschung und Lehre kann inner- oder auBeruniversitar stattfinden. Inneruniversitar ist der erste Schritt dahin die m den USA gefiindene Differenzierung von Fakultaten in ein Segment fur das „undergraduate"- und ein anderes fiir das „graduate"-Studium (Ben-David 1971: 139-166). Wahrend ersteres Segment primar Lehraufgaben wahmimmt, kann sich letzteres primar auf Forschungsaufgaben konzentrieren. - Weiter getrieben wird die inneruniversitare organisatorische Differenzierung von Forschung und Lehre durch die Etablierung von Organisationseinheiten, die ausschlieBlich Forschung betreiben. Solche Forschungsinstitute konnen einzebien Lehrstiihlen oder Fachbereichen angegliedert sein oder auch, als interdisziplinare Einrichtungen, von mehreren Fachbereichen getragen werden. Die von der Deutschen Forschungsgemeinschaft geforderten Sonderforschungsbereiche sind gleichsam den Hochschulen angegliederte, oft interdisziplin^e Forschungsinstitute auf Zeit (DFG 1989). - AuBeruniversitar konnen Forschungseinrichtungen gegrtindet werden, die sich ausschlieBlich auf Forschung konzentrieren - z.B. die Max-Planck-Gesellschaft. In Frankreich ist dieser Weg eines Aufbaus auBeruniversitarer Forschungseinrichtungen und einer sehr weitgehenden Konzentration der Hochschulen auf die Lehre schon seit langem eingeschlagen worden. Anders als in Deutschland ist es dabei moglich gewesen, in der auBeruniversitaren Forschung Karrierewege zu institutionalisieren, die der Professorenkarriere gleichwertig und von dieser unabhangig sind (Ewert/ Lullies 1985; Deheuvels 1990). Abgesehen davon, dass jede dieser Reaktionen auf die Verdrangung der Forschung an den Hochschulen wiederum bestimmte, mehr oder weniger gravierende Realisierungsund - falls realisierbar - Folgeprobleme mit sich brmgt, ist alien eines gemeinsam, was ihre Realisierung in groBem MaBstab problematisch macht. Indem auf die eine oder andere Weise die Forschung von der Lehre abgekoppelt wird, werden nicht nur, wie beabsichtigt, die Verdrangungstendenzen unterbunden; daruber hinaus wird auch die fur das Kemsegment der Hochschulforschung, die anwendungsdistanzierte Grundlagenforschung, existenznotwendige „Huckepack"-Legitimation durch die miterbrachten Ausbildungsleistungen unmoglich gemacht. Das ist der PferdefuB solcher rollen- oder organisationsfbrmigen Differenzierungen von Forschungs- und Erziehungssystem. Die auBerwissenschaftlich „nutzlose" Forschung befmdet sich, auf sich allein gestellt und nicht mehr durch Ausbildungsleistungen abgeschirmt, in einer ^uBerst ungeschiitzten Lage. Fiir einen Teil dieser Forschung konnte zwar eine andere „Huckepack"-Legitimation durch das organisatorische Nebeneinander mit solchen anwendungsbezogenen Forschungen, zu denen zumindest gewisse kognitive Zusammenhange herstellbar sind. 48 Zum Projektpersonal siehe auch Kaddatz (1987: 231-300).

2.3 AuBere Autonomiebeschrankungen der Forschung

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institutionalisiert werden - wie es in einigen GroBforschungseinrichtungen vorzufinden ist. Selbst auBeruniversitare Forschungseinrichtungen, die ausschlieBlich anwendungsfeme Grundlagenforschung betreiben, konnen unter Umstanden eine „Halo"Legitimation - analog dem aus der Umfrageforschung bekannten „Halo-Effekt" - durch anderswo stattfindende anwendungsbezogene Forschungen erlangen. Das ist immer dann moglich, wenn den grundlagenbezogenen Forschungen mindestens langerfristig die Moglichkeit von Anwendungsbezugen zugeschrieben wird. Doch solche Legitimation anwendungsfemer Grundlagenforschung durch - wie immer vermittelte auBerwissenschaftliche Nutzenbeziige zieht, wie man etwa an einigen deutschen GroBforschungseinrichtungen sehen kann (Hohn/Schimank 1990: 233-295), in zeitlicher Hinsicht stets eine offensichtlich unausrottbare Ungeduld derer nach sich, die sich Oder ihre Klientel als mogliche zukunftige NutznieBer bestimmter Erkenntnisse sehen.^^ Die sich etwa in Form zu fruher thematischer Verengungen manifestierenden innerwissenschaftlich abtraglichen Folgen der zu kurzen Zeithorizonte politischer oder wirtschaftlicher Akteure handelt man sich genau dadurch ein, dass man anwendungsfeme Grundlagenforschung an auBeruniversitaren Forschungseinrichtungen durch erwarteten auBerwissenschaftlichen Nutzen anstatt, wie an den Hochschulen, durch mitgeleistete Ausbildungsleistungen legitimiert. Hinzu kommt nattirlich, dassfiireinen erheblichen Teil der anwendungsfemen Grundlagenforschung solche legitimatorischen BezUge auf auBerwissenschaftliche Nutzenkriterien gar nicht in Frage kommen. Deshalb wohnt einer Verlagerung der Grundlagenforschung von den Hochschulen an auBeruniversitare Forschungseinrichtungen auch eine filr das Forschungssystem dysfiinktionale sachliche Selektivitat inne.

2.3

AulJere Autonomiebeschrankungen der Forschung

Damit sind die pathologischen Tendenzen dargestellt, die den beiden Arten organisatorischer Koexistenz des Forschungssystems mit einem anderen gesellschaftlichen Teilsystem - der organisatorischen Einbettung und dem organisatorischen Nebeneinander - innewohnen und bei entsprechenden institutionellen Kontexten aktualisiert werden konnen. Es hat sich gezeigt, dass sowohl bei der organisatorischen Einbettung der Forschung ins politische System als auch beim organisatorischen Nebeneinander von Forschungs- und Erziehungssystem die moglichen Dysfimktionalitaten des jeweiligen intersystemischen Leistungsaustauschs auf Leistungsanspriiche, die aus der gesellschaftlichen Umwelt an die betreffenden Teilsysteme herangetragen werden, oder auf in den 49 Hinsichtlich der fbrdemden Faktoren der historischen Anlagerung anwendungsfemer Grundlagenforschung an den deutschen Hochschulen kommt Rudolf Stichweh (1988a: 72/73) indirekt auf denselben Punkt: Die Okonomische Rtickstandigkeit Deutschlands an der Wende vom achtzehnten zum neunzehnten Jahrhundert, also das Fehlen von an Forschung interessierten Unternehmen, war „... eine giinstige Bedingung, weil damit ein potenter Wirkungsimpuls fehlte, der Leistungserwartungen mit kurzen Zeithorizonten hatte artikulieren kOnnen. Erziehung ist ... sehr viel schwerer hinsichtlich der Frage evaluierbar, ob das den Personen vermittelte Wissen der Gesellschaft nutzt." Damit bringt Stichweh auch die besondere Eignung der Lehre fiir eine „Huckepack"-Legitimation anwendungsfemer Gmndlagenforschung zum Ausdmck.

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2 Prekarc Autonomie: Die organisatorische Koexistenz des Forschungssystems

Teilsystemen selbst entstehende Eigenanspruche zuriickgehen. Bei den Ressortforschungseinrichtungen konnen zum einen uberschieBende politische Leistungsanspruche an die Forschung zu einer politischen Vereinnahmung der Einrichtungen fiihren wobei diese Leistungsanspruche wiederum auf Leistungsanspruche der Klientel an die Politik zuriickgehen. Zum anderen konnen uberschieBende Eigenanspruche der Forschung an sich selbst eine wissenschaftliche Verselbstandigung der Einrichtungen unter moglichst verdeckter Vemachlassigung der die Ressourcenversorgung legitimierenden Leistungsanspruche des politischen Systems -bewirken. Bei den Hochschulen sind hingegen uberschieBende Leistungsanspruche der Studenten bzw. Studienplatzbewerber als Nachfrager der hochschulischen Ausbildungsleistungen die ausschlaggebende Ursache fur die Verdrangung der Forschung durch die Lehre. Ausgangspunkt der Uberlegungen dieses Kapitels war eine Besonderheit des Forschungssystems im Vergleich zu alien anderen Teilsystemen der modemen Gesellschaft. Wissenschaftliche Forschung fmdet fast immer in organisatorischen Koexistenzen mit anderen gesellschaftlichen Teilsystemen statt. Ich habe diesen in bisherigen wissenschaftssoziologischen und diflferenzierungstheoretischen Diskussionen iibersehenen oder iibergangenen Tatbestand zum Anlass genommen, zunachst danach zu fragen, warum es diese organisatorischen Koexistenzen in so geballter Form gibt. Es zeigt sich, dass sowohl die organisatorische Einbettimg wissenschaftlicher Forschung in ein anderes gesellschaftliches Teilsystem - wofur die Ressortforschungsemrichtungen Modell gestanden haben - als auch das organisatorische Nebeneinander von Forschungs- und Erziehungssystem in den Hochschulen jeweils einen wichtigen intersystemischen Leistungsaustausch iiberhaupt erst ermoglichen oder zumindest stark erleichtem. Dieser Funktionalitat der organisatorischen Koexistenzen ftir das Forschungssystem sowie das politische System bzw. Erziehungssystem stehen allerdings auch darin angelegte dysftmktionale Tendenzen gegeniiber. Im Endergebnis sind somit beide Arten der organisatorischen Koexistenz alsfimdamentalambivalent einzustufen: Sie sind einerseits funktional fur die Reproduktion und Systemintegration der betrefFenden gesellschaftlichen Teilsysteme, enthalten aber andererseits auch gewichtige Dysfunktionalitaten, die sich im Forschungssystem, da es im Vergleich zu anderen gesellschaftlichen Teilsystemen in so hohem MaBe in Form dieser organisatorischen Koexistenzen existiert, nochmals verscharft auswirken konnen. Diese Dysfunktionalitaten laufen letztlich vor allem auf auBere Einschrankungen der Autonomie wissenschaftlicher Forschung hinaus. Um sich dies vor Augen zu fiihren, kann man sich zunachst der systemtheoretischen Fassung des Autonomiebegriffs anschlieBen. Die systemtheoretische Perspektive auf gesellschaftliche Differenzierung bestimmt die Autonomie eines gesellschaftlichen Teilsystems als einen disjunkten Sachverhalt: Entweder die wissenschaftliche Forschung - als das hier interessierende Teilsystem - ist autonom, oder sie ist es nicht; ein Kontinuum des Mehr oder Weniger an Autonomie gibt es demzufolge nicht (Luhmann 1990:289-299). Dabei wird die Autonomie wissenschaftlicher Forschung daran festgemacht, ob die selbstreferentielle Geschlossenheit des Wahrheitscodes gegeben ist oder nicht. Solange dies der Fall ist, solange also im Forschungssystem wissenschaftliche Behauptungen einzig und allein unter dem Gesichtspunkt ihrer Wahrheit bzw. Unwahrheit beurteilt werden und an-

2.3 AuBere Autonomicbeschrankungen der Forschung

55

schlussfahig sind, ist die Forschung nach diesem Begriffsverstandnis autonom. Auch die Entwicklung der amerikanischen Atombombe beispielsweise, so sehr sie politisch und militarisch gesteuert und organisiert wurde (Rhodes 1986), war dann in diesem Sinne autonome Forschung, weil nur die Forscher selbst und nicht die Politiker oder Militars entschieden, welche Aussagen iiber empirische Sachverhalte und theoretische Erkenntnisse in dieser hochgradig verwissenschaftlichten Technikentwicklung als wahr galten und damit gultige Basis weiterer Forschungs- und Entwicklungsschritte waren. Mehr noch: Die Entwicklung der Atombombe war als Forschung ebenso autonom wie z.B. Niklas Luhmanns in „Einsamkeit und Freiheit" stattfindende Ausarbeitung seiner soziologischen Systemtheorie. Es ist durchaus sinnvoU, den Autonomiebegriff iiber die Wahrung der selbstreferentiellen Geschlossenheit des teilsystemischen Codes zu definieren.^^ Die Frage ist nur, ob man daraus schlieBen muss, dass Autonomic nur entweder ganz oder gar nicht vorliegen kann. Dieses Entweder-Oder macht vermutlich nicht einmal fur solche Autonomiegefahrdungen Sinn, die als kognitive Deformationen des Wahrheitscodes wissenschaftlicher Forschung stattfmden.^^ Neben kognitiven Deformationen, die den Wahrheitscode von innen zerstoren, gibt es aber als in der modemen Gesellschaft viel wichtigere Autonomiegefahrdungen wissenschaftlicher Forschung auBere Beschrankungen. Diese lassen die selbstreferentielle Geschlossenheit des Wahrheitscodes als solche intakt und schranken „nur" gleichsam dessen Bewegungsradius ein. So besehen sind zum einen die politische Vereinnahmung einer Ressortforschungseinrichtung und zum anderen die Verdrangung der Hochschulforschung durch die Lehre Autonomiegefahrdungen wissenschaftlicher Forschung, obwohl sie die selbstreferentielle Geschlossenheit des Wahrheitscodes ganzlich unberiihrt lassen." Da aber die wissenschaftliche Forschung in so hohem MaBe in Form dieser beiden Arten von organisatorischen Koexistenzen existiert, die wiederum in nicht unerheblichem MaBe anfallig fiir diese Autonomiegefahrdungen sind, gelangt man zu dem SchluB, dass die Autonomic wissenschaftlicher Forschung im Vergleich zur Autonomic anderer gesellschaftlicher Teilsysteme besonders prek^r ist. 50 Auch die wissenschaftstheoretische Unterscheidung von „context of discovery", in dem viele auBerwissenschaftliche EinflUsse z.B. auf die Themenwahl wissenschaftlicher Forschung stattfinden kOnnen, und „context of justification", der demgegenilber die autonome Urteilssphare der „republic of science" (Polanyi 1962) markiert, grenzt so ab. Die verfassungsrechtliche Bestimmung der „Freiheit der Forschung" schlieBt sich dem ebenfalls an (Schmitt-Glaeser 1974). 51 Wie z.B. die durch eine politisch oktroyierte marxistische Ideologic zweifellos in ihren theoretischen Konzepten stark deformierte Soziologie in der ehemaligen DDR zeigt, waren diese Deformationen keineswegs flachendeckend. Man durfte zwar bestimmte Aussagen - z.B. die These, dass es keinen gesamtgesellschaftlichen Primat der Okonomie gebe - wissenschaftlich nicht denken, weil das politisch nicht statthaft war; aber davon waren andere soziologische Forschungsfelder kaum oder gar nicht beriihrt. Anders ist Oberhaupt nicht zu erklaren, dass die unter diesen Auspizien gewonnenen Erkenntnisse eben keineswegs vollstSndig verworfen werden - was sich etwa daran zeigt, dass sie durchaus auch in der westlichen Soziologie rezipiert worden sind. Die selbstreferentielle Geschlossenheit des Wahrheitscodes kann also durch fremdreferentielle Vorgaben mehr oder weniger stark auBer Kraft gesetzt werden; und dies kann erhebliche graduelle Unterschiede fiir die Autonomic der Forschung machen. Beispielsweise kOnnte unter diesem Gesichtspunkt untersucht werden, ob die kognitiven Deformationen der DDR-Soziologie grOBer oder geringer waren als die der nationalsozialistischen Soziologie. 52 Luhmann (1990: 291-294) erkennt dies nattirlich ebenfalls, spricht dann aber nicht von AutonomieeinbuBe, sondem von erhGhter „Abhangigkeit" der Forschung von ihrer gesellschaftlichen Umwelt.

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Industrieforschung im Spannungsfeld von Wissenschaft, Wirtschaft und Politik

Dieses Kapitel geht aufeinen Vortrag aufder Tagung „ Wissenschaft und Industrie: Industrieforschung, Innovationen und Unternehmensstrategie in Deutschland im internationalen Vergleich (1900-1990) " des Instituts fUr Wirtschaftsgeschichte der FU Berlin am 6J7.10A994 zurUck. Der bereits in Kapitel 2 - dort an den staatlichen Ressortforschungseinrichtungen - behandelte Typus der organisatorischen Einbettung des Forschungssystems in ein anderes gesellschaftliches Teilsystem wird hier am gesellschaftlich noch wichtigeren Fall der Forschungsabteilungen von Unternehmen weiter betrachtet. Die in diesem Kapitel eingenommene Perspektive sieht die Forschungsabteilungen von Unternehmen^^ in drei BezUgen: dem Bezug zur scientific community, dem Bezug zum Unternehmen und dem - nicht immer, aber oft gegebenen - Bezug zur staatlichen Forschungspolitik. Im Spannungsfeld dieser drei Bezuge mtissen sich die Forschungsabteilungen bewegen. Dabei wird akteurtheoretisch davon ausgegangen, dass eine Forschungsabteilung als Zusammenhang von individuellen Forschem und Forschergruppen hinsichtlich bestimmter, alien oder vielen Beteiligten gemeinsamen Interessen zumindest als „aggregate actor" (Scharpf 1990: 18-21), gelegentlich auch als mehr oder weniger umfassende Koalition von Lidividuen und Gruppen sowie manchmal sogar als korporativer Akteur angesehen werden kann. Nicht das einzige, aber doch ein sehr fundamentales reflexives Interesse jedes Akteurs besteht in der Sicherung und, wenn moglich, Steigerung der eigenen Autonomic. Darauf konzentriert sich die hier entwikkelte Perspektive. Die im folgenden vorgestellten Uberlegungen sollen also zusammengefasst dazu dienen, hidustrieforschung soziologisch hinsichtlich des Autonomiestrebens von Forschungsabteilungen im Spannungsfeld von wissenschaftlichen, wirtschaftlichen und politischen Beziigen zu beleuchten.

3.1

Forschung und Wirtschaft als ausdifferenzierte gesellschaftliche Teilsysteme

Die Theorie gesellschaftlicher Differenzierung geht davon aus, dass die modeme Gesellschaft ein Ensemble ausdifferenzierter Teilsysteme darstellt, von denen jedes auf eine ganz eigentUmliche Handlungslogik spezialisiert ist. Forschungshandebi und wirt53 Die Perspektive beschrankt sich in diesem Beitrag der Einfachheit halber auf diese wichtigste Institutionalisierungsform der Industrieforschung. Ausgeblendetwird zum einen die industrielle Gemeinschaftsforschung, zum anderen die nicht in Form einer eigenen Abteilung, sondem bloB situativ oder rollenfbrmig ausdifferenzierte Forschungstatigkeit in einem Unternehmen. Auf beide Phanomene lieBe sich die entwickelte Perspektive allerdings ausweiten.

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3 Industrieforschung im Spannungsfeld von Wissenschaft, Wirtschaft und Politik

schaftliches Handeln sind beide in dieser Weise teilsystemisch ausdifFerenziert. Leitorientierung des Forschungshandelns ist die Suche nach interessanten neuen Wahrheiten, Leitorientierung des wirtschaftlichen Handelns die Steigerung von Zahlungsfahigkeit. Beide Handlungslogiken sind, wie vor allem die systemtheoretische Betrachtungsweise herausarbeitet, selbstreferentiell geschlossen (Luhmann 1986a). Operativ sieht man das daran, dass die basalen Operationen in beiden Teilsystemen aus Operationen derselben Art und nicht etwa aus Operationen anderer Teilsysteme hervorgehen. Eine wissenschaftliche Publikation - die das Forschungssystem konstituierende basale Handlung - bezieht sich, in Gestalt von Zitationen, stets nur auf andere wissenschaftliche Publikationen und nicht etwa auf religiose Offenbarungen oder politische Parteiprogramme (Stichweh 1987a). Eine wirtschaftliche Zahlung schlieBt ebenso immer nur an andere Zahlungen an und antizipiert weitere Zahlungen (Luhmann 1988a). Die sich so manifestierende teilsystemische Autonomic bedeutet nicht Autarkic. Gerade wegen der Spezialisierung ihrer Handlungslogiken sind alle ausdifferenzierten Teilsysteme sogar hochgradig abhangig von extemer Ressourcenzufuhr. Forschung kostet Geld, das ihr vor allem von der Wirtschaft und der Politik - zu diesem Teilsystem spater noch Naheres - bereitgestellt wird; und Wirtschaft benotigt technische Innovationen, woflir sic seit der „Verwissenschaftlichung von Technologic" (Bohme et al. 1978) auf Forschung zuruckgreift. Selbstreferentielle Geschlossenheit der Teilsysteme und deren wechselseitige Ressourcen- und Leistungsabhangigkeiten schlieCen einander also nicht aus, sondem bedingen einander sogar. Der einer teilsystemischen Handlungslogik innewohnende Bezug auf nur von ihr selbst erzeugte Kriterien schlieBt weiterhin nicht aus, dass sie extrinsischen Riicksichten unterworfen wu-d - z.B. Forschungshandeln ebenso wie wirtschaftliches Handehi das Recht beachten muss. Entscheidend ist aber, dass solche von auBen auferlegten Gesichtspunkte lediglich Restriktionen der teilsystemischen Operationszusammenhange bilden, diese aber nicht mittragen. Ob ein Wahrheitsanspruch berechtigt erhoben wird Oder nicht, wird eben nicht nach beispielsweise rechtlichen, sondem allein nach wissenschaftlichen Kriterien entschieden; und ob ein Kauf oder Verkauf sich lohnt oder nicht lohnt, wird wirtschaftlich kalkuliert, wobei beispielsweise rechtliche Kriterien lediglich als Rahmenbedingungen in die Kalkulation eingehen k5nnen.

Selbstausgerichtetheit der Wahrheitsproduktion Beim Forschungssystem ist die selbstreferentielle Geschlossenheit sogar noch zu einer eigentiimlichen Selbstausgerichtetheit der Wahrheitsproduktion gesteigert. Andere gesellschaftliche Teilsysteme produzieren unmittelbar Leistungenfiirihre gesellschaftliche Umwelt - so auch das Wirtschaftssystem Gebrauchswerte in Gestalt von Gutem und Dienstleistungen. Forscher hingegen wenden sich mit ihren Publikationen zunachst einmal an andere Forscher (Stichweh 1988b: 275/276). Aus der Sicht der gesellschaftlichen Umwelt wird wissenschaftlichen Erkenntnissen deshalb auch eine Selbstwerthaftigkeit zugesprochen (Mayntz 1988: 39/40). AUerdings reicht das zur Legitimation der immer weiter gestiegenen Ressourcenansprtiche wissenschaftlicher Forschung langst

3.1 Forschung und Wirtschaft als ausdifferenziertc gesellschaftliche Teilsysteme

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nicht mehr aus. Eine der deshalb erforderlich gewordenen Zusatzlegitimationen besteht darin, den auBerwissenschaftlichen Nutzen wissenschaftlicher Erkenntnisse zu betonen, womit das Forschungssystem aber die Verpflichtung eingeht, durch die Verfiigbarmachung und den Transfer medizinisch, militarisch, wirtschaftlich, politisch u.s.w. niitzlicher Erkenntnisse auch Leistungenfizrandere Teilsysteme zu erbringen. Jeder Forscher steht damit prinzipiell in einem Spannungsverhdltnis zwischen zwei BezUgen seiner Arbeit: dem innerwissenschaftlichen Reputationserwerb durch Publikationen, die interessante neue Erkenntnisse mitteilen, auf der einen sowie den avfierwissenschaftlichenNutzenerwartungen an die von ihm gefiindenen Erkenntnisse. Rollentheoretisch lasst sich das als Anbindung des Forschers an zwei Bezugsgruppen fassen: seine jeweilige scientific community als innerwissenschaftliche Adressaten und die auBerwissenschaftlichen Adressaten, die seine Erkenntnisse m ihrer Leistungsproduktion anwenden woUen. Wichtig ist nun, dass die Prioritaten beider Bezugsgruppen zwar nicht immer, aber doch oft auseinander gehen: Was innerwissenschaftlich interessant ist, ist es auBerwissenschaftlich nicht, und umgekehrt. Dies gilt selbst dann, wenn ein Forschungsfeld in dem Sinne fmalisiert ist, dass auBerwissenschaftliche Anwendungsbeziige konstitutiv in die Wahl von Forschungsthemen eingehen, was etwa auf weite Bereiche der Ingenieurwissenschaften, aber auch vieler anderer Disziplinen zutrifft. Denn man kann davon ausgehen, dass innerwissenschaftlich fast immer eine starkere grundlagentheoretische Orientierung der Forschung im Sinne eines „quest forftindamentalunderstanding" (Rosenberg/Nelson 1994: 332) - auch von anwendungsbezogenen Forschungsproblemen! -^^ ausgepragt ist, als die auBerwissenschaftlichen Adressaten es von sich aus zuzugestehen bereit sind. Selbst wenn sich Forscher und Adressaten iiber die anwendungsbezogene Zielrichtung der Forschung voUig einig sind, neigen letztere dazu, die Losung ihrer je partikularen und oft kurzfristigen konkreten praktischen Probleme in den Vordergrund zu stellen.^^

Forschertypen Je nach dem, wie ein Forscher sich zwischen diesen beiden Bezugsgruppen seines Handelns verhalt, lassen sich drei Forschertypen hmsichtlich ihrer Anwendungsorientierung unterscheiden: - der anwendungsdistanzierte Forscher: Er hat eine dominante Orientierung am innerwissenschaftlichen Reputationserwerb und lasst sich auf auBerwissenschaftliche Anwendungsbeziige allenfalls dann ein, wenn seine Ressourcenabhangigkeit es notig macht. Dann tendiert ertiberdieszum „shirking", versucht also, wo unmer es ihm 54 Grundlagentheoretische Orientierung und Anwendungsorientierung werden hier - mit Rosenberg/Nelson (1994: 332) - also nicht, wie es oft geschieht, als zwei Pole eines Kontinuums gesehen, sondem als zwei unabhangige Dimensionen zur Charakterisierung von Forschungstypen. 55 Die Wissenschaftsforschung hat einen Typus von Forschungsfeldern ausgemacht, in denen inner- und auBerwissenschaftliche Erwartungen an die Forscher sehr dicht ineinander verschlungen sind - siehe die „Hybridgemeinschaften" (Daele et al. 1979) oder die „technical systems" (Shrum 1984). Aber selbst dort zeigen sich nicht nivellierbare Differenzen der Erwartungen.

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3 Industrieforschung im Spannungsfeld von Wissenschaft, Wirtschaft und Politik

moglich ist, die versprochenen AnwendungsbezUge zugunsten von davon abweichenden innerwissenschaftlich interessanten Fragen zu vemachlassigen. - der anwendungsojfene Forscher: Er bemuht sich, iimerwissenschaftlichen Reputationserwerb und die Bedienung auBerwissenschaftlicher Nutzenerwartungen gleich wichtig zu nehmen. Diese Orientierung kann darin begriindet sein, dass er einen solchen Kompromiss als langerfristig sicherste Strategie der Ressourcenbeschaffiing ansieht. Es kann aber auch sein, dass der Forscher intrinsisch ebenso von der Berechtigung und Wichtigkeit der AnwendungsbezUge tiberzeugt wie von wissenschaftlicher „curiositas" beseelt ist. - der anwendungsfixierte Forscher: Bei ihm ist die Orientierung an auBerwissenschaftlichen Nutzenerwartungen dominant. Er interessiert sich gar nicht oder kaum fur seine innerwissenschaftliche Reputation. Stattdessen strebt er ausschlieBlich nach Anerkennung von Seiten der Adressaten oder auch nach den finanziellen Gratifikationen, die durch die Befriedigung von Adressateninteressen erlangbar sind. Als jemand, der selbst zum wissenschaftlichen Erkenntnisfortschritt nichts mehr beitragt, verhalt ein solcher Forscher sich innerwissenschaftlich parasitar.^^ Ob jemand zum anwendungsdistanzierten, -ofFenen oder -fixierten Forscher wu-d, ist naturlich nicht in sein individuelles Belieben gestellt, sondem wird stark durch seine Sozialisationskontexte und durch Opportunitaten bestimmt. Die Anwendungsorientierung variiert vor allem zwischen Disziplinen und zwischen verschiedenen institutionellen Einbettungen des Forschungshandelns. Mittels der Theorie gesellschaftlicher Differenzierung kann man sich also zunachst einmal klar machen, dass Forschung und Wirtschaft vollig verschiedene Handlungslogiken zugrunde liegen. Weiterhin wird deutlich, dass Forschung nicht ausschlieBlich ihrer eigenen Handlungslogikft)lgenkann, sondem sich auch auf auBerwissenschaftliche AnwendungsbezUge einlassen muss: die Industrieforschung auf solche aus der Wirtschaft. Dabei konnen Forscher je nach ihren auBeren Umstanden und individuellen Einstellungen unterschiedlich stark geneigt sein, sich derartigen AnwendungsbezUgen zu verschlieBen oder ihnen entgegenzukommen. Je mehr die AnwendungsbezUge von Kriterien innerwissenschaftlicher Interessantheit divergieren und je geringer die Anwendungsorientierung eines Forschers ausgepragt ist, um so mehr wird er AnwendungsbezUge als Autonomiebedrohung wahmehmen und dementsprechend versuchen, sich ihnen im Rahmen seiner Moglichkeiten often oder versteckt zu entziehen.

3.2

Industrieforschung als organisatorische Einbettung des Forschungssystems ins Wirtschaftssystem

FUhrt man diese generellen differenzierungstheoretischen Einsichten Uber wissenschaftliche Forschung organisationssoziologisch weiter, wird man sogleich einer schon im vorausgegangenen Kapitel behandelten EigentUmlichkeit des Forschungssystems modemer Gesellschaften gewahr. Fast alle anderen Teilsysteme verfugen Uber eine breite 56 Was hier nicht moralisch abwertend gemeint ist.

3.2 Industrieforschung als organisatorische Einbettung des Forschungssystems ins Wirtschaftssystem ^1

eigene organisatorische Basis: so etwa die Regierungs- und Verwaltungsorganisationen sowie die Parteien im politischen System oder die Untemehmen im Wirtschaftssystem. Genau das fehlt dem Forschungssystem in hohem MaBe. Forschung findet groBtenteils in organisatorischen Koexistenzen mit anderen gesellschaftlichen Teilsystemen statt. Zum emen gibt es in Form der Hochschulen den Fall eines organisatorischen Nebeneinanders von Forschungs- und Erziehnngssystem. Die Hochschule weist als Organisation kein einheitliches oberstes Ziel auf, sondem zwei normativ gleichberechtigte Ziele - was aber eben auch bedeutet, dass Lehre und Forschung sich die organisatorischen Arbeitskapazitaten und Ressourcen teilen miissen. Zum anderen gibt es die beiden Falle einer organisatorischen Einbettung des Forschungssystems in ein anderes gesellschaftliches Teilsystem, namlich das politische System bzw. das Wirtschaftssystem: die Ressortforschungseinrichtungen und eben die hier interessierenden Forschungsabteilungen von Untemehmen.

Wirtschaftlicher Vereinnahmungsdruck Untemehmen weisen als Organisationen emdeutig wirtschaftliche oberste Ziele auf, die im Streben nach Gewinnsteigemng als organisatorischer Form der Steigemng von Zahlungsfahigkeit zusammenlaufen. Der organisatorischen Einbettung als Institutionalisiemngsform wissenschaftlicher Forschung in Untemehmen wohnt stmkturell ein Vereinnahmungsdmck inne. Industrieforschung kann als Mittel zum Zweck der Gewinnsteigemng eines Untemehmens keine Anerkennung einer Selbstzweckhaftigkeit mehr fiir sich beanspmchen. Diese Forschung muss es sich gefallen lassen, ausschlieBlich daran gemessen zu werden, was sie zur Verbessemng der wutschaftlichen Lage des Untemehmens beitragt. Je starkerer Konkurrenzdmck auf einem Untemehmen lastet, desto unsicherer ist dessen wirtschaftliche Lage. Wenn diese Unsicherheit so groB wird, dass das Unternehmen sich akut existentiell gefahrdet sieht, kann das dazuflihren,dass Forschung als „Luxus", den man sich nicht mehr zu leisten vermag, reduziert oder gar ganz abgeschafft wird. Dies passierte etwa nach der „Wende" in vielen ostdeutschen Untemehmen. Selbst wenn man erkennt, dass Forschung wichtig ware, damit das Untemehmen ubermorgen uberleben kann, muss es dann auf sie verzichten, um erst einmal morgen zu iiberstehen. Bei sehr hoher Unsicherheit des Untemehmens geht also der Vereinnahmungsdmck auf dessen Forschung in deren Abbau iiber. Bleibt die Unsicherheit hingegen unterhalb dieses Extremniveaus, erscheint Forschung einem Untemehmen sehr oft und zunehmend als probate Strategic zur Verbessemng der eigenen Konkurrenzfahigkeit.^^ Zwar gibt es durchaus auch andere mogliche Konkurrenzstrategien von Untemehmen - beispielsweise die Intensiviemng der Werbung. Zudem bleibt Forschung immer erst einmal ein Kostenfaktor, weil sie sich, anders als etwa Werbekampagnen, nicht schnell „rechnet". Dennoch hat Forschxmg in der Palette von Untemehmensstrategien, die alle in der HinsichtftmktionalEquivalent 57 Siehe generell zur Verwissenschaftlichungsdynamik Kapitel 6.

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3 Industrieforschung im Spannungsfeld von Wissenschaft, Wirtschaft und Politik

sind, dass sie eine gesteigerte KonkurrenzfShigkeit versprechen, einen immer gr5Beren Vertrauensvorschuss gewonnen, was ihre mangelnde kurzfristige Wirksamkeit tolerierbar macht. Dem liegt der tief verwurzelte neuzeitliche Glaube an Wissenschaft - vor allem in Gestalt verwissenschaftlichter Technik - als Motor gesellschafllichen Fortschritts in samtlichen Lebensbereichen zugrunde. Ob dies real immer stimmt, ist dabei gar nicht so wichtig. Es gentigt, dass die Akteure - hier: die Untemehmen - davon tiberzeugt sind und ihr Handeln entsprechend ausrichten. Tut das jedoch in einer Konkurrenzkonstellation auch nur einer, ubt er damit einen starken Druck auf die anderen aus, das gleiche zu tun. Denn er erhoht das technologische Niveau von Produkten und Produktionsvorgangen, so dass die anderen nachziehen miissen. Die offensive Vorreiter-Strategie, sich durch Forschung einen Konkurrenzvorteil zu verschaffen, zieht leicht die defensive Nachziigler-Strategie, dann zur Vermeidung von Konkurrenznachteilen ebenfalls Forschung zu betreiben, nach sich; und das lauft insgesamt auf eine eskalatorische Dynamik der Verwissenschaftlichung von industrieller Produktion hinaus. Diese Verwissenschaftlichung, wie man sie als historischen Vorgang seit dem letzten Drittel des neunzehnten Jahrhunderts beobachten kann, geht deshalb mit einem starken Vereinnahmungsdruck einher, weil soziale Konkurrenzkonstellationen die zeitliche und sachliche Aufinerksamkeitsspanne der Akteure einschranken. Die Untemehmen mussen ihr Handehi in einem kurzen Zeithorizont verorten und es auf eine enge Problemsicht konzentrieren. Dementsprechend fallen auch die Erwartungen eines Untemehmens an seine Forschungsabteilung aus. Es will von ihr schnelle Losungen konkreter praktischer Probleme.^^ Daflir, dass diesen Erwartungen Folge geleistet wu-d, sorgt vor allem die hierarchische Weisungsbefugnis der Untemehmensleitung.^^ Diese hat gemSB ihrem Rollenverstandnis darauf zu achten, dass sich die Forschung nicht gegeniiber den Anforderungen von Produktion und Vertrieb sowie den dariiber vermittelten Abnehmerwiinschen verselbstandigt. Allenfalls sehr grundsatzliche Entscheidungen iiber die eigene Forschung werden allerdings von der Spitze ernes Untemehmens selbst gefallt - und auch dies in der Kegel nach umfangreichen Konsultationen. Die Steuemng der Forschungsabteilungen findet vielmehr in der Kegel durch horizontale Verhandlungen mit denjenigen anderen Untemehmensabteilungen statt, die die organisationsintemen Adressaten der Forschungsleistungen sind: vor allem der Produktions- und der Verkaufsabteilung (Ztodorf/Gmnt 1982). AUerdmgs sind dies stets „Verhandlungen im Schatten der Hierarchic" (Scharpf 1991: 27). Dabei sorgt die Hierarchic, mit deren Entscheidung als „last resort" (Emerson 1981) gedroht werden kann, daflir, dass die Forschung den Vereinnahmungsdmck von Seiten der Produktion und des Verkaufs auf sich nehmen muss. Latenter vertikaler Dmck sichert gleichsam die Zuganglichkeit der Forschungsabteilung fur manifesten horizontalen Dmck.

58 Das mtisste nattirlich bei einer eingehenderen Betrachtung differenziert werden - u.a. nach historischen Phasen der Etablierung von Industrieforschung (Hack/Hack 1990: 246) sowie nach der Phase, in der sich die Entwicklung der Basistechnologie einer Branche befindet. 59 Zum Folgenden siehe Hausler (1990) und Grande/Hausler (1994: 385-413).

3.2 Industrieforschung als organisatorische Einbettung des Forschungssystems ins Wirtschaftssystem ^3

Wie Stark in diesen untemehmensintemen Konstellationen die Stellung der Forschungsabteilung auf der einen, ihrer Verhandlungspartner auf der anderen Seite ist, kann erheblich variieren, wobei verschiedene institutionelle Faktoren bedeutsam sind. Wenn die Forschung organisatorisch in einem Zentrallabor ausgelagert ist, anstatt jeweils in die einzelnen Untemehmensbereiche entsprechend deren Forschungsbedarf eingegliedert zu sein, ist sie weniger direkten Pressionen von Seiten ihrer Adressaten ausgesetzt. Beim Finanzierungsmodus st^rkt eine marktahnliche, einzelne interne Forschungsauftrage in Rechnung stellende Finanzierung der Forschungsabteilung die anderen Abteilungen. Globalere Finanzierungsmuster, z.B. durch eine feste Quote von Forschungsmitteln an den Untemehmensausgaben, schwachen dagegen den Einfluss der Adressaten. Auch Forschungskooperationen zwischen Untemehmen konnen iiber die Solidaritat der Forscher in den beteiligten Untemehmen die jeweilige untemehmensinteme Verhandlungsbasis der Forschungsabteilungen starken (Ltitz 1993: 178).^° Weiterhin ist der Grad der Abhangigkeit der anderen Abteilungen von der Forschungsabteilung fur die Starke der Adressatensteuerung wichtig. Wenn die anderen Abteilungen sich das benotigte Wissen auch extern besorgen konnen, z.B. durch die Vergabe von Forschungsauftragen an die Fraunhofer-Gesellschaft oder an Professoren, starkt das ihre Stellung gegentiber der Forschungsabteilung. SchlieBlich kommt es darauf an, auf wessen Seite sich die Untemehmensleitung schlagt: ob sie mit ihrem Gewicht in der Waagschale eine strikte Anbindung der Forschung an die Problembewaltigung der anderen Abteilungen unterstUtzt oder, langfristiger denkend, fur eine lockerere Beziehung zu diesen Adressaten eintritt. Je nach dem, wie diese und noch weitere Faktoren ausgepragt sind, kann der Vereinnahmungsdruck auf die Forschungsabteilung grower oder kleiner sein.

Druck zur Anwendungsfixierung Am starksten sptiren den Vereinnahmungsdruck anwendungsdistanzierte, am wenigsten oder gar nicht anwendungsfixierte Forscher. Man kann freilich davon ausgehen, dass erstere in Forschungsabteilungen von Untemehmen kaum anzutreffen sind, weil sie solche Arbeitsplatze nach Moglichkeit vermeiden. Anwendungsfixierte Forscher werden dagegen in der Industrieforschung stark vertreten sein - sei es, dass sie diese Orientierung schon vorher hatten, sei es, dass sie sie als Anpassung ihrer Forscheridentitat an die auf ihnen lastenden und nicht ignorierbaren Rollenerwartungen angenommen haben. Das eigentliche Problem stellen in der Industrieforschung allerdings die anwendungsoffenen Forscher dar. Sie sind oflfensichtlich ebenfalls stark vertreten; und sie sind diejenigen, die oft unter den auseinanderstrebenden Erwartungen ihrer scientific community einerseits, der innerorganisatorischen Adressaten andererseits leiden.^^ Die 60 Allerdings haben Forschungskooperationen, urn Uberhaupt zustande zu kommen, fast immer groBe Widerstande der Untemehmensleitungen zu iiberwinden (Lutz 1993). 61 Das ist ein klassisches Thema organisationssoziologischer Studien zur Industrieforschung - siehe etwa bereits Kornhauser (1962) oder La Porte (1965).

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3 Industricforschung im Spannungsfeld von Wissenschaft, Wirtschaft und Politik

anwendungsoffenen Forscher klagen wohlgemerkt nicht dariiber, dass sie sich mit ihrer Arbeit niitzlich machen sollen. Doch typisch sind vor allem folgende Arten der Unzufriedenheit: - Die geforderte Forschung ist uberwiegend wissenschaftlich wenig innovativ. Sie besteht lediglich in der Anwendung wissenschaftlich langst bekannten Wissens, ohne dass dabei neue theoriefahige Erkenntnisse erzeugt werden. Die Forschung ist iiberdies in erheblichem Mal3e Routineforschung, etwa m Form von Pruf- und Kontrolldienstleistungen fur andere Abteilungen. - Selbst wenn prinzipiell wissenschaftlich innovative Fragestellungen vorliegen, fehlt haufig aufgrund der kurzen Bearbeitungsfi-isten die Zeit ftir grundliche Untersuchungen. So verbleibt man bei oberflachlicher Forschung, die lediglich auf eine schnelle praktische Umsetzbarkeit aus ist. - Dem Zeitdruck entsprechend sprunghaft wechseln die Forschungsthemen, was ebenfalls einem kumulativen Erkenntnisfortschritt, wie erftirwissenschaftlich innovative Forschung erforderlich ist, un Wege steht. - Da Untemehmen von ihnen nutzbare Ergebnisse der Arbeit ihrer eigenen Forschungsabteilung nicht mit Konkurrenten teilen, sondem exklusiv anwenden wollen, unterliegt die Industricforschung Geheimhaltungszwangen, die eine aktive, eigene Ergebnisse einbringende Partizipation der Forscher in ihren scientific communities stark einschranken. Selbst wenn wissenschaftlich innovative Erkenntnisse entdeckt werden, durfen sie nicht oder erst mit einer angesichts des raschen Erkenntnisfortschritts erheblichen Verzogerung publiziert werden. Zusammengefasst unterdriickt der Vereinnahmungsdruck auf die Industricforschung vor allem grundlagentheoretisch orientierte, auf die Aufdeckung fundamentaler, abstrakter GesetzmaBigkeiten ausgerichtete Forschung. Damit werden die anwendungsoffenen Forscher strukturell dazu getrieben, zu anwendungsfixierten Forschem zu werden - und wer das nicht will oder kann, hat mit einer dauerhaften Autonomiegefahrdung seiner Forschung zu kampfen.

3.3

Forschungspolitische Steuerung der Industricforschung

Wissenschaftliche Forschung generell und speziell auch die Industricforschung ist schon seit langem und in den letzten Jahrzehnten knmer starker Gegenstand politischer Gesellschaftssteuerung geworden. In dem MaBe, wie der Staat Forschungspolitik nicht mehr nur als temporare und auf wenige Forschungsfelder beschrankte, sondem als dauerhafte und tendenziell flachendeckende Aufgabe iibemommen hat, ist die Industricforschung in den Einflussbereich einer dritten Bezugsgruppe neben den Akteuren in der scientific community und im eigenen Untemehmen geraten: der Gmppe der staatlichen forschungspolitischen Akteure. Dazu gehoren in Deutschland auf Bundesebene auBer dem Forschungs- auch das Wirtschafts-, das Verteidigungs- oder etwa das Verkehrsministerium; hinzu kommen entsprechende Ministerien auf Landesebene.

3.3 Forschungspolitische Steuerung der Industrieforschung

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Pluralisierung von Vereinnahmungsdruck Die verschiedenen forschungspolitischen Akteure wollen die Forschungsabteilungen von Untemehmen auf bestimmte Anwendungsbezuge ausrichten - wie die jeweiligen Untemehmen auch. Damit unterliegen diejenigen Forschungsabteilungen, auf die forschungspolitisch eingewirkt wird, schnell einem weiteren Vereinnahmungsdruck. Man konnte meinen, dass das ihre Autonomic noch starker einschrankt. Wichtig ist aber nun, dass das zwar manchmal so sein kann, aber keineswegs zwingend so sein muss mehr noch: oftmals gerade nicht so sein wird. Bin Akteur vermag haufig seine Autonomic gerade dadurch zu steigem, dass er seine Abhangigkeiten sozial pluralisiert.^^ Denn wer vielen Herren dienen muss, hat unter bestimmten Umstanden die Chance, den einen Herm gegen den anderen auszuspielen. Eine Voraussetzung fiir solche Autonomisierungschancen von Forschungsabteilungen ist in dem MaBe gegeben, wie eine Divergenz politischer und wirtschaftlicher Nutzenerwartungen an die Lidustrieforschung vorliegt. Die Moglichkeit und sogar Wahrscheinlichkeit einer solchen Divergenz ist strukturell darin angelegt, dass auch das politische System, wie das Forschungs- und das Wirtschaftssystem, einer ganz eigenen Handlungslogik folgt. Die politische Handlungslogik ist auf die Steigerung von legitimer Macht ausgerichtet. Wie viel Legitimitat politischen Akteuren - individuellen Politikem, Parteien, Regierungen, Ministerien - erteilt wird, hangt nicht vollig, aber doch stark davon ab, wie zufrieden ihre Klientel mit den von ihnen getroffenen Entscheidungen ist. Dabei gilt eine auch sonst fur Entscheidungshandeln giiltige Maxime: Es ist gut. Lob zu emten - aber vorrangig gilt es, Tadel zu vermeiden. Dieser Primat einer „politics of blame avoidance" (Weaver 1986) ist besonders in einem, etwa verglichen mit AuBen-, Wirtschafts- oder Sozialpolitik, eher weniger bedeutsamen Politikbereich wie der Forschungspolitik wirksam. In solchen Politikbereichen konnen Regierungen Oder Parteien sich durch gute bzw. erfolgreich als gut dargestellte Arbeit kaum Meriten erwerben - wohl aber konnen dort ofifenbar werdende Fehler oder gar Skandale Ausstrahleffekte auf das Gesamtimage haben. Die forschungspolitische „politics of blame avoidance" muss den widerspruchlichen ZufriedenheitsmaBstaben zweier Publika gerecht werden. Auf der einen Seite steht die besondere Klientel der betreffenden forschungspolitischen MaBnahmen. Hinsichtlich der forschungspolitischen Steuerung der Industrieforschimg sind dies vor allem die Untemehmen in forschungsintensiven Branchen. Wird diese Klientel nicht gebiihrend bedient, sieht also ihre Interessen an staatlicher Forderung eigener Forschung nicht befriedigt, wird sie mit dem offentlichkeitswirksamen Verweis darauf protestieren, dass die weltwirtschaftliche Wettbewerbsfahigkeit des eigenen Landes und damit der Wohlstand aller gefahrdet ist. So bemtiht sich die Klientel um eine Mobilisierung des anderen Publikums der Forschungspolitik: der allgemeinen politische Offentlichkeit, deren Zufriedenheit sich letztlich in Wahlerstimmen niederschlagt. Gelingt die Mobilisierung, geraten die betreffenden forschungspolitischen Akteure m die Schusslinie beider Publika. Lisofem ist es forschungspolitisch einerseits riskant, die eigene 62 Siehe generell dazu Richard Emersons (1962) Model! der „power-dependence relations'

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3 Industrieforschung im Spannungsfeld von Wissenschaft, Wirtschaft und Politik

Klientel zu vemachlassigen. Andererseits ist es flir die forschungspolitischen Akteure ebenso riskant, sich zu sehr auf die Interessen der Klientel einzulassen. Denn dann besteht die Gefahr, dass die allgemeine politische Offentlichkeit - mobilisiert durch andere Klientelgruppen der forschungspolitischen Akteure, z.B. durch staatlich finanzierte Forschungseinrichtungen, durch die politische Opposition und die Massenmedien - eine Verschwendung von Steuergeldem flir die Selbstbedienung partikularer Interessen wittert. Insgesamt lauft das darauf hinaus, dass sehr schnell entweder von Seiten der Klientel der Vorwurf der Ineffektivitat oder von Seiten der allgemeinen Offentlichkeit der Vorwurf der Ineffizienz kommt - und mit dem Bemiihen, dem einen Vorwurf zu begegnen, handelt man sich leicht den anderen ein. Weil sich also die forschungspolitischen Akteure zur Sicherung eigener Legitimitat zwar in gewissem MaBe an ihrer Klientel orientieren miissen, dies aber mit Blick auf die allgemeine politische Offentlichkeit nicht zu weit treiben durfen, ist die Divergenz der von den jeweiligen Untemehmen an die je eigenen Forschungsabteilungen gerichteten Erwartungen und derjenigen Erwartungen, die der forschungspolitischen Steuerung dieser Abteilungen zugrunde liegen, gleichsam vorprogrammiert. Diese Divergenz besteht daruber hinaus meist selbst dann noch, wenn die forschungspolitische Steuerung der Industrieforschung sich stark an der jeweiligen Klientel orientieren kann. Denn die forschungspolitischen Akteure miissen die Interessen der Klientel als Gesamtheit im Auge haben, die sich vom Interesse eines einzelnen Untemehmens oftmals deutlich unterscheiden.^^ Auch in der konkurrenzhaften Segmentierung des Wirtschaftssystems ist also ein Ursprung der Divergenz wirtschaftlicher und politischer Nutzenerwartungen zu finden. Diese Divergenz ist die eine Bedingung, die gegeben sein muss, wenn eine Forschungsabteilung zur Wahrung der eigenen Autonomic ihre Steuerung durch das Untemehmen und die forschungspolitische Steuerung gegeneinander ausspielen will. Die andere Bedingung besteht darin, dass die forschungspolitische Steuerung iiberhaupt einen nennenswerten Einfluss auszutiben vermag.^ Forschungspolitische Akteure besitzen, anders als die Untemehmensleitung, keine hierarchische Weisungsbefiignis gegeniiber der Forschungsabteilung des Untemehmens. Sie konnen im Wesentlichen iiber finanzielle Anreize steuem, vor allem in Gestalt forschungspolitischer Forderprogramme.^^ Anreize konnen gegeniiber der geschilderten hierarchischen Weisimgsbefiignis durch die Untemehmensleitung nur in zwei Konstellationen ins Gewicht fallen. Die eine Konstellation ist die einer vom Untemehmen zugelassenen Mitsteuerung seiner Forschungsabteilung durch forschungspolitische Akteure. Das Untemehmen bezieht dann forschungspolitische Akteure aus freien Stiicken in die Steuemng seiner Forschungsabteilung ein. Ein solcher freiwilliger Verzicht des Untemehmens auf eigene Steuemngssouveranitat kann sich um so eher ergeben, je starker gmndlagentheoreti63 Diesen Punkt haben flir staatliches Handeln generell mancistische Staatstheorien stets mit der Denkfigur des „ideellen Gesamtkapitalisten" hervorgehoben. 64 Das Folgende ist an Grande/Hausler (1994: 405-414) orientiert. 65 Daruber hinaus konnen auch rechtliche Regulierungen, die zumeist andere Politikziele verfolgen, durchaus erwilnschte oder gar gezielt angestrebte forschungspolitische Nebeneffekte haben - beispielsweise Umweltschutzauflagen, denen nur durch einen verbesserten „Stand der Technik" kostengiinstig entsprochen werden kann.

3.3 Forschungspolitische Stcuerung der Industrieforschung

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schen Charakter die Forschung aus Untemehmenssicht haben soil. Dann erlauben Untemehmen forschungspolitische Steuerung oder verlangen sie sogar, weil sie ihnen eine iiber die ganze Branche oder sogar branchentibergreifend vereinheitlichte Richtung zuktinftiger Innovation vorgibt, und monieren das Ausbleiben solcher orientierender Vorgaben als staatliches Steuerungsversagen (Grande/Hausler 1994: 192-201). In dieser Konstellation gibt es allerdings gerade keine der Forschungsabteilung Autonomisierungschancen eroffhende Divergenz zwischen den forschungspolitischen und den untemehmerischen Nutzenerwartungen. Denn entweder konvergieren beide Nutzenerwartungen - und sofem die forschungspolitischen Nutzenerwartungen doch irgendwann von den untemehmerischen abweichen, ist das Untemehmen jederzeit in der Lage, sich die forschungspolitische Steuerung fortan zu verbieten. Oder das Untemehmen hat eben noch gar keine hinreichend klaren eigenen Nutzenerwartungen gebildet und ftigt sich zunachst einmal denen der forschungspolitischen Akteure. Anders sieht es bei der zweiten moglichen Konstellation aus. Bei ihr handelt es sich um eine von den forschungspolitischen Akteuren eroberte Mitsteuerung der Forschungsabteilung eines Untemehmens. Eine solche Erobemng kann in dem MaBe gelingen, wie das Untemehmen von den Finanzmitteln abhangig ist, die ihm fur eine Fiigsamkeit seiner Forschungsabteilung gegenuber den Nutzenerwartungen der forschungspolitischen Akteure gewahrt werden. Diese Abhangigkeit kann wiederum in zwei Varianten vorkommen. Die eine besteht darin, dass der forschungspolitische Akteur zugleich ein wichtiger Abnehmer der Produkte des Untemehmens ist - siehe etwa das Verhaltnis der ehemals staatlichen Deutschen Bundespost und des Untemehmens Siemens als ihres jahrzehntelangen „Hoflieferanten". Je groBer diese Abhangigkeit ist, desto dominanter kann die forschungspolitische Steuemng werden. Ab einem gewissen Punkt wu-d dann sogar die Steuemng der Forschungsabteilung durch das Untemehmen bedeutungslos, wodurch diese allerdings wieder einem einseitigen Vereinnahmungsdmck ausgesetzt ist. Eine zu starke forschungspolitische Steuemng schafft der Forschungsabteilung also keine Autonomisiemngschancen, sondem ersetzt nur den untemehmensintemen Vereinnahmungsdmck durch einen extemen. Die zweite Variante der eroberten forschungspolitischen Mitsteuemng ergibt sich dann, wenn ein Untemehmen in gewissem Mal3e abhangig von der fmanziellen UnterstUtzung seiner Forschung ist. Der perzipierte eigene Forschungsbedarf des Untemehmens stellt sich als groBer dar, als es selbst finanzieren kann oder zumindest will. Unter diesen Umstanden ist das Untemehmen gezwungen bzw. sieht es als kosteneflfizient an, staatliche Fordermittel anzunehmen, obwohl damit eine Teilung der Steuemngsbefugnisse gegeniiber der Forschungsabteilung verbunden ist. Wenn dann zugleich die forschungspolitischen und die untemehmerischen Nutzenerwartungen divergieren, sind beide Bedingungenflirchancenreiche Autonomisiemngsbestrebungen der Forschungsabteilung gegeben. Die „cross pressures" -um ein Konzept aus der Wahlsoziologie zu Ubertragen (Lipset 1959) - konnen ein Gegeneinanderausspielen beider Bezugsakteure der Forschungsabteilung erm5glichen. Dabei wird es meistens damm gehen, den forschungspolitischen Vereinnahmungsdmck zu nutzen, um den wirtschaftlichen Vereinnahmungsdmck abzumildem. Denn

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3 Industrieforschung im Spannungsfeld von Wissenschaft, Wirtschaft und Politik

die forschungspolitischen Steuerungsziele sind in der Kegel sachlich weniger engstirnig und zeitlich weniger kurzfristig angelegt als die vom Untemehmen ausgehenden. Allerdings ist es fur die Forschungsabeilung auch immer wieder wichtig, umgekehrt die wirtschaftlichen Nutzenerwartungen gegen die politischen ins Feld fuhren zu konnen, sich also z.B. durch ein tatsachliches oder vorgegaukeltes UbermaB kurzfristiger konkreter Anforderungen herausreden zu konnen, wenn man sich - vielleicht, um eigenen Forschungsinteressen nachgehen zu konnen - den Vorgaben forschungspolitischer Steuerung nicht geftigt hat. Normalerweise ist es die Forschungsabteilung selbst, die das Spektrum an forschungspolitischen Forderangeboten sondiert und sich um die Mittelakquisition bemiiht. Dabei kann sie unmer wieder auch zwischen altemativen Moglichkeiten auswahlen, was es ihr erlaubt, sich fiir denjenigen forschimgspolitischen Steuerungsakteur zu entscheiden, der fur sie am autonomieforderlichsten wirken kann. Uberdies kann die Forschungsabteilung, um diese fiir sie vorteilhafte Konstellation zu erhalten, entsprechende Uberzeugungsstrategien gegentiber der Untemehmensleitung und den anderen Abteilungen einsetzen. Sofem es gelingt, diesen untemehmensintemen Bezugsakteuren den Eindruck zu vermitteln, dass ein so groBer Forschungsaufwand, wie er nur durch die staatliche Mitfinanzierung getragen werden kann, fur das Untemehmen funktional erforderlich ist, sind damit die eigenen Autonomisierungschancen strukturell verankert. Unter bestimmten Umstanden eroffiiet somit eine Verstarkung des Vereinnahmungsdrucks auf die Forschungsabteilung dieser paradoxerweise Autonomisierungschancen. Je ausgeglichener der von den politischen Akteuren und der vom Untemehmen ausgehende Steuemngseinfluss auf die Forschungsabteilung smd und je starker beide Emfliisse auseinander gehen, desto eher konnen sie von ihr gegeneinander ausgespielt werden, um eigene Forschungsinteressen zur Geltung zu brmgen.

Autonomiestreben vs. Steuerungsbemuhungen: ein funktionaler Antagonismus Die vorgestellten Uberlegungen haben sich das Dreiecksverhaltnis zwischen emer Forschungsabteilung, dem Untemehmen, dem sie angehort, und forschungspolitischen Akteuren vom Standpunkt ersterer angeschaut. Die Forschungsabteilung setzt den Steuerungsbemtihungen, die von den beiden anderen Gmppen von Akteuren entsprechend deren Nutzenerwartungen ausgehen und jeweils schnell einen Vereinnahmungsdmck erzeugen, ein Autonomiestreben entgegen. Man hatte dieses Verhaltnis naturlich ebenso gut auch aus der Sicht des Untemehmens oder der forschungspolitischen Akteure betrachten konnen, Aus der hier gewahlten Ferspektive erscheinen die Steuemngsbemiihungen als potentielle Beeintrachtigungen der Autonomic der Forschungsabteilung, wahrend sich aus den beiden anderen umgekehrt dieses Autonomiestreben sowie die Steuemngsbemtihungen der jeweils anderen Akteurgmppe als potentielle Beeintrachtigungen von deren jeweiligen Absichten darstellen.^^ 66 Die Wahl einer dieser drei Perspektiven muss im Ubrigen nicht bedeuten, dass man sich als Soziologe mit dem Standpunkt der jeweiligen Akteurgruppe identifiziert. Man kann jede der Perspektiven als eine aus jeweils rein analytischen GrUnden besonders geeignete Beobachtungshaltung einnehmen.

3.3 Forschungspolitische Steuerung der Industrieforschung

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Die hier gewahlte Perspektive, die in diesem Dreiecksverhaltnis das Autonomiestreben der Forschungsabteilung besonders hervorhebt, ist insofem besonders lehrreich, weil dadurch - in der Sprache Bernard de Mandevilles - ein ^private vice" als „public virtue" entdeckt werden kann.^^ Dass eine Forschungsabteilung versucht, ihre Autonomic zu sichem und moglichst auszuweiten, wird man zunachst als partikulares Interesse dieser Gruppe von Akteuren konstatieren. Akteure streben nun einmal aus den unterschiedlichsten Grtinden oftmals eine moglichst groBe eigene Autonomic an. Aus der Sicht der anderen beiden Gruppen von Akteuren wird man schnell dazu neigen, dieses Autonomiestreben als organisatorisch bzw. gesellschaftlich dysfunktional einzustufen, behindert es doch ganz offensichtlich den Erfolg untemehmerischer oder forschungspolitischer Steuerungsbemuhungen und damit die wirtschaftliche bzw. politische Handlungslogik. Diese beiden teilsystemischen Handlungslogiken vermogen sich uber auf der Hand liegende Leistungen flir die jeweils anderen gesellschaftlichen Lebensbereiche zu legitimieren: die Produktion von Gebrauchswerten und Gemeinwohl - wobei letzteres im Falle der forschungspolitischen Steuerung der Industrieforschung auf ersteres bezogen ist. Die wissenschaftliche Handlungslogik scheint sich demgegenuber durch das Autonomiestreben der Forscher gerade ihren auUerwissenschaftlichen Leistungsbezugen zu entziehen. Das wird in der Tat auch oft genug als Motiv hinter entsprechenden Praktiken der Akteure stecken: sich als Forscher in den Elfenbeinturm zuruckzuziehen, um seine Ruhe vor den lastigen Forderungen der Praxis zu haben. Aber auch ein solches hochst eigenniitziges Motiv kann dazu beitragen, durchaus uneigenniitzige Wirkungen hervorzubringen. Und so ist es, genau besehen, auch hier: Das partikulare Literesse der Forschungsabteilung, die eigene Autonomic zu maximieren, kann im Zusammenspiel mit den Steuerungsbemuhungen des Untemehmens und der forschungspolitischen Akteure eine wirtschaftlich funktionale, namlich sowohl anwendungsbezogene als auch wissenschaftlich fundierte Erkenntnisproduktion sichem. Um die latente Funktionalitat dieses Literessenantagonismus zwischen Steuerungsakteuren und Forschungsabteilung zu verstehen, muss man sich vergegenwartigen, dass letztere neben den ihr auferlegten Bezugen zu den beiden Gruppen von Steuerungsakteuren auch noch einen Bezug zur jeweiligen scientific community unterhalt. Diesen kann die Forschungsabteilung nur so aufrechterhalten, dass sie sich darum bemiiht, moglichst langerfristig innovative wissenschaftliche Forschung betreiben zu k5nnen Oder sich zumindest die Fahigkeit zur kontinuierlichen Rezeption des wissenschaftlichen Erkenntnisfortschritts zu bewahren. Ersteres ist die aktive, letzteres die passive Inklusion der Forschungsabteilung in die scientific community. Eine aktive Inklusion ist in dem MaBe wichtig, wie ein Untemehmen seine wissenschaftliche Wissensbasis selbst produziert. In dem MaBe, wie ein Untemehmen lediglich anderswo gefiindene wissenschaftliche Erkenntnisse aufgreift und deren Anwendung auf die eigenen Probleme wissenschaftlich wenig anspmchsvoU ist, bedarf es immer noch der passiven Inklusion. Schon die passive - und erst recht die aktive Inklusion - wird gefahrdet, je groBer der Vereinnahmungsdmck auf die Forschungsabteilung ist. Die Maximierung wirtschaft67 Das Folgende findet sich allgemeiner in Kapitel 10.

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3 Industrieforschung im Spannungsfeld von Wissenschaft, Wirtschaft und Politik

licher Nutzlichkeit der Industrieforschung ergibt sich gerade nicht aus einer absoluten Vorherrschaft von Anwendungsbezugen. Denn diese sind zwangslaufig immer zu kurzfristig und zu engstimig, um eine solche wissenschaftliche Wissensbasis zu generieren und zu erhalten, die fur die Bewaltigung noch unbekannter langerfristiger praktischer Probleme benotigt wird. Konkurrenzdruck bzw. Legitimationszwange treiben Unternehmen und forschungspolitische Akteure schnell dazu, sogar wider besseres Wissen iiber die Dysfunktionalitat eines zu starken Vereinnahmungsdrucks, diesen aufrechtzuerhalten.^^ Das liegt zusatzlich auch noch daran, dass es kein eingebautes Alarmsignal gibt, das den Untemehmen bzw. den forschungspoHtischen Akteuren und deren Publikum sogleich anzeigte, wenn der Vereinnahmungsdruck zu grol3 wird. Die dysfunktionalen Folgen stellen sich vielmehr erst mit erheblicher Verzogerung ein - wenn das Kind schon in den Brunnen gefallen ist. Indem also die Forschungsabteilung dem Vereinnahmungsdruck, der aus denNutzenerwartungen sowohl des Untemehmens als auch der forschungspoHtischen Akteure erwachst, ein Autonomiestreben hinsichtlich der Ausgestaltung der eigenen Tatigkeit entgegensetzt, werden diese anderen beiden Akteurgruppen davor bewahrt, sich langerfristig empfindlich selbst zu schadigen. Man konnte natiirHchfragen,ob diese kraftezehrenden Auseinandersetzungen zwischen der Forschungsabteilung und ihren beiden auBerwissenschaftlichen Bezugsgruppen nicht ein sehr ineffizienter Mechanismus zur Sicherung der wirtschaftlichen Funktionalitat der Industrieforschung sind. Konnten sich nicht alle Akteure die relative Berechtigung der Interessen auch ihrer jeweiligen Gegeniiber vor Augen fiihren, anstatt sich monomanisch nur auf die je eigenen partikularen Interessen zu fixieren? Der grolJe Vorteil des vorgestellten funktionalen Antagonismus zwischen Autonomiestreben und Steuerungsbemtihungen besteht demgegenixber darin, dass alle Gruppen von Akteuren ganz sie selbst bleiben konnen und sich damit auch nur um das zu klimmem brauchen, wovon sie jeweils etwas verstehen. Jede Gruppe wacht tiber ein anderes Ingredienz ein und desselben funktionalen Erfordemisses wutschaftlichen Handelns: das Untemehmen dariiber, dass es fur seine konkreten Probleme hier und jetzt anwendbares wissenschaftliches Wissen erhalt; die forschungspoHtischen Akteure dariiber, dass der Horizont der Anwendungsbezuge sachlich, zeitlich und auch sozial ausgedehnt wird; und die Forschungsabteilung daruber, dass ihr wissenschaftliches Wissen nicht durch die Anwendung friiher oder spater voUig verbraucht wird, sondem sich bestandig emeuem kann. Solange eine adaquate Balance zwischen diesen drei Interessenrichtungen gewahrt bleibt, die sich freilich, wie deutlich geworden sein sollte, keineswegs als prastabilisierte Harmonic von selbst einstellt, wirken alle drei Gruppen gerade durch die nicht iiberwundene, sondem dauerhafte Konflikthaltigkeit ihrer Beziehungen untereinander in einer wirtschaftlich funktionalen Weise zusammen.

68 Genau hier verortet Rammert (1988) das „Innovationsdilemma" eines Untemehmens im Verhaltnis zur eigenen Forschungsabteilung,

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^Feindliche Ubernahmen": Typen intersystemischer Autonomiebedrohungen in der modernen Gesellschaft ^^

Dieses Kapitelgeht aufeinen Vortragzuriick, den ich im April 2002 in der offentlichen Vortragsreihe „Feindliche Ubernahmen? Zur Etynamik gesellschaftlicher GrenzUberschreitungen " des Forschungsinstituts fUr Philosophie Hannover gehalten habe. Hier werden bereits in den drei vorausgegangenen Kapiteln angesprochene und weitere Arten von Autonomiebedrohungen gesellschaftlicher Teilsysteme systematisiert. Dabei geht es nur um solche Autonomiebedrohungen, die aus Beziehungen zwischen gesellschaftlichen Teilsystemen erwachsen, wdhrend imfolgenden Kapitel auch Autonomiebedrohungen angesprochen werden, die aus der Inklusion von Personen in gesellschaftliche Teilsysteme hervorgehen konnen. Es gibt, in der Differenzierungsstruktur der modernen Gesellschaft angelegt, die Moglichkeit problematischer Grenzuberschreitungen zwischen Teilsystemen. Diese Moglichkeit realisiert sich immer wieder, was dann in entsprechenden Beobachtungen von der Alltagswahmehmung uber massenmediale Berichterstattung und politische Debatten bis hin zur sozialwissenschaftlichen Forschung - festgehalten und kritisiert Oder sogar skandaliert werden kann. Ich will im Weiteren in grundsatzlichen gesellschaftstheoretischen Uberlegungen verdeutlichen, welche Arten des Grenzverkehrs zwischen Teilsystemen es gibt und zu welchen Arten von „feindlichen Ubernahmen" es dabei kommen kann. AbschlieiJend werde ich anhand einer Durchsicht soziologischer Gegenwartsdiagnosen wenigstens ansatzweise etwas einzugrenzen versuchen, wo derzeit die groBten Risiken problematischer intersystemischer Grenzuberschreitungen gesehen werden.

4.1

Funktionale Differenzierung

Die funktional differenzierte modeme Gesellschaft besteht aus einem Ensemble fimktional spezialisierter Teilsysteme wie Wutschaft, Recht, Politik, Kunst oder Sport. Funktionale Differenzierung wurde und wird oft als Arbeitsteilung verstanden - und damit in zweierlei Hinsicht vollig verharmlost. Etwas als Arbeitsteilung zu begreifen impliziert erstens, dass das, was als Tatigkeit in Teiltatigkeiten zerlegt worden ist, sich zumindest prinzipiell, wenn auch faktisch nicht uneingeschrSnkt wieder harmonisch zusammenfiigt - und zwar als Kooperation auf hoherem Effizienz- und Effektivitatsniveau. hn Vordergrund stehen diese Segnungen. Gewisse Reibungsverluste mogen zwar 69 Filr hilfreiche Hinweise danke ich Thomas Kron und Ute Volkmann.

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4 „Feindliche Obemahmcn": Autonomiebedrohungen in der modemen Gesellschaft

unvermeidlich sein, konnen aber dem guten Ruf der Arbeitsteilung letztlich nichts anhaben. Zweitens ist Arbeitsteilung etwas intentional Gestaltetes - durch einen mit Uberblick ausgestatteten Planer und Manager des betreffenden Sozialzusammenhangs oder durch horizontale zwanglose Abstimmung unter Partnem. Beide Vorstellungen mogen fur Organisationen - auch dort tibrigens langst nicht immer - angebracht sein, flihren aber in die Irre, wenn man den Charakter der modernen Gesellschaft begreifen will. Auf dieser Ebene sozialer Zusammenhange ist fiinktionale Differenzierung nicht Arbeitsteilung, sondem Emergenz. Es geht nicht um die Dekomposition eines kompakteren Ganzen in spezialisierte Telle, sondem um die Ausdifferenzierung von „globalen Zugriffsweisen" (Tiirk 1995: 173) auf die Welt. Niklas Luhmann und vor ihm Max Weber haben diese Sicht auf die fiinktionale Differenzierung der Modeme eroflBiet. Ihnen zufolge vollzieht sich die Ausdififerenzierung der gesellschaftlichen Teilsysteme als Kultivierung, Vereinseitigung und schlieBlich Verabsolutierung von Weltsichten in Gestalt nebeneinander und nicht selten gegeneinander operierender Teilsysteme bzw. - in Webers Sprache - „Wertspharen".

Emergente Polykontexturalitat Was Weber als jeweils zentralen „Wert" herausstellt, fasst Luhmann genauer als teilsystemspezifischen binaren Code: etwa „zahlen/nicht zahlen" als „distinction directrice" (Luhmann 1986a) des Wirtschaftssystems, „Recht/Unrecht" als Pendant im Rechtssystem Oder „wahr/unwahr" im Wissenschaftssystem. Jeder binare Code formuliert eine vollig eigenstandige, auf nichts anderes reduzierbare evaluative Orientierung, gibt eine Richtung des Wollens vor: Erhaltung und Steigerung von Zahlungsfahigkeit in der Wirtschaft, Erkenntnisstreben in der Wissenschaft, Schaffung und Durchsetzung von Recht im Rechtssystem. Jeder dieser Codes ist universalistisch und spezifisch zugleich angelegt: Prinzipiell samtliches gesellschaftliche Geschehen kann im Lichte des betreffenden Codes - z.B. als juristischer Tatbestand - betrachtet werden; doch diese Betrachtung ist keine umfassend angelegte, sondem beschrankt sich auf einen engen Ausschnitt des Geschehens. Diesen Ausschnitt teilt ein Teilsystem mit keinem anderen. Nur die Kunst kiimmert sich um das Asthetische. Undmehr noch: Dieses wertspezifische Deutungsmonopol ist in dem Sinne selbstbezuglich konstituiert, dass der betreffende Wert sich nicht von anderen Werten her begrtindet, sondem allein aus sich selbst heraus. Jede „Wertsphare" stellt ein „in sich geschlossenes Ganzes"^^ dar, das von einer - wie es bei Weber immer wieder heiBt - „Eigengesetzlichkeit" regiert wird. Alles andere wiirde ja eine gesellschaftliche Werthierarchie bedeuten, die gerade nicht mehr existiert. Das Gegeneinander dieser Richtungen des Wollens stellt Max Weber (1919:27/28) mit Bezug auf Religion, Kunst und Wissenschaft tiberdeutlich heraus: Wenn irgendetwas, so wissen wir es heute wieder: dafi etwas heilig sein kann nicht nur: obwohl es nicht schOn ist, sondem weil und insofem es nicht schOn ist; ... und dafi etwas schOn sein 70 So eine Formulierung Wilhelm Diltheys, zitiert bei Tyrell (1998: 139, FuBnote 37).

4.1 Funktionale Differenzierung

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kann nicht nur: obwohl, sondem: in dem, worin es nicht gut ist... - und eine Alltagsweisheit ist es, dafi etwas wahr sein kann, obwohl und indem es nicht sch5n und nicht heilig und nicht gut ist.

Und etwas kann rechtmaBig sein, aber nicht schon und nicht heilig und nicht profitabel; und etwas Profitables muss nicht rechtmaBig und nicht heilig und nicht wahr sein u.s.w. Die modeme Gesellschaft ist somit, differenzierungstheoretisch betrachtet, eine Mehrzahl einander iiberlappender Gesellschaften: die Gesellschaft der Wirtschaft und die Gesellschaft der Wissenschaft und die Gesellschaft der Politik und die Gesellschaft der Kunst u.s.w. FUr ein konkretes Ereignis wie etwa em Zugungluck gilt dann: „Was immer passiert, passiert mehrfach ..." (Luhmann 1997: 599) Das ist nicht im Ubertragenen Sinne gemeint, sondem buchstablich. Das Zugungluck aus der Perspektive der Kunst ist als Anlass von Handebi und handelndem Zusammenwu*ken und Ausloser entsprechender Handlimgsketten etwas ganz anderes als aus der Perspektive des Rechts Oder aus der Perspektive des Gesundheitswesens; und entsprechend andere, oft untereinander ganz unverbundene Handlungszusammenhange ergeben sich aus dem Zugungliick in jedem der Teilsysteme. Dieses wechselseitig zumindest indifferente, oft genug sogar offen feindselige Verhaltnis zwischen den Teilsystemen der modemen Gesellschaft deutet bereits darauf hin, dass kein ubergeordneter Planer fiir die Differenzierungsstruktur verantwortlich ist und auch kein partnerschaftliches Aushandeln, etwa zwischen Kirche und Kaufleuten, stattgefimden hat. Die „ Wertspharen" bzw. Codes wurden vielmehr gegeneinander propagiert. In heftigen Auseinandersetzungen erreichten die Protagonisten des jeweiligen Wertes dessen Selbstzweckhaftigkeit gegenUber alien anderen Werten und damit die operative Autonomic des betreflfenden Teilsystems. Das Gesamtergebnis - die fimktionale Differenzierung der modemen Gesellschaft - ist dementsprechend kein intendiert und zweckmaBig herbeigefiihrtes Ergebnis, sondem ein sich ^hinter dem Ruckert' und oft genug gegen die Absichten der Akteure einstellendes Gleichgewicht, in das mancherlei kontingente Krafteverhaltnisse, BUndnisse und historische Komzidenzen eingegangen sind. Ein von Georg Wilhehn Friedrich Hegel bis Talcott Parsons reichender geschichtsphilosophischer Funktionalismus, der das gesellschaftlich Notwendige Wirklichkeit werden sieht, wird von Weber wie Luhmann gleichermaBen entschieden zuruckgewiesen. Ersterer betont die historische Einzigartigkeit des „okzidentalen Rationalismus", letzterer die evolutionare UnwahrschemlichkeitfimktionalerDifferenziemng in der AusprSgung, die wh* vorfmden; und daftir, dass die existierende Differenziemngsstmktur der modemen Gesellschaft dauerhaft alle fiinktionalen Erfordernisse gesellschaftlicher Reproduktion bedient, wiirden beide ihre Hand nicht ins Feuer legen. Weber hatte bekanntlich seine pessimistischen Ahnungen, und auch Luhmann kann sich eine „Verdifferenzierung" der modemen Gesellschaft vorstellen. Zusammengefasst: Funktionale DifFerenziemng ist transintentionale Polykontexturalitdt. In dieser Differenziemngsfi)rm der Modeme kommt nicht bloB als gelegentlicher Unfall, sondem als stmkturell angelegter „normal accident"''^ das vor, was Weber (1919: 27/28) in der bewusst dramatischen Formuliemng des „Kampfes der Gotter 71 Urn eine Formuliemng Charles Perrows (1984) aus einem anderen Kontext zu entlehnen.

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4 „Feindliche Ubemahmen": Autonomiebedrohungen in der modemen Gesellschaft

der einzelnen Ordnungen und Werte" fasst, die modeme Gesellschaft mit dem Polytheismus des griechischen Gotterhimmels vergleichend. Auch diese Bereichsgotter kamen einander bekanntlich immer wieder in die Quere - mit nicht selten katastrophalen Folgen. Weber sieht im „Kampf der Cotter" ein massives Problem flir die individuellen Gesellschaftsmitglieder (Tyrell 1999: 158/159). Diese sind mehr oder weniger heftig hin und her gerissen zwischen den heterogenen Anforderungen der verschiedenen „Wertspharen" und miissen sich entscheiden, welchem der „Gotter" sie in welchem MaBe dienen wollen. Luhmann macht zu dieser Problematik auf der individuellen Ebene das Pendant auf gesellschaftlicher Ebene aus. Um diese Ebene geht es hier. Die gesellschaftliche Problematik weist zwei analytische Bezugspunkte auf. Zum einen ist mit Bezug auf die Gesellschaft insgesamt zufi*agen:Was halt die verschiedenen Teilsysteme derfimktionaldifferenzierten Gesellschaft so zusammen, dass zumindest: „... die Vermeidung des Umstands, daiJ die Operationen eines Teilsystems in einem anderen Teilsystem zu unlosbaren Problemen flihren ...", gewahrleistet ist (Luhmann 1977b: 242)? Neben dieser Frage der gesellschaftlichen Systemintegration steht zum anderen die Frage danach, was daflir sorgt, dass die Teilsysteme einander nicht gegenseitig in 'ihxQX Autonomie beeintrachtigen. Zwischen beiden analytischen Bezugen besteht ein Spannungsverhaltnis: Teilsystemische AutonomieeinbuBen konnen gesellschaftlich sy stemintegrativ sein, sind womoglich manchmal sogar geradezu systemintegrativ geboten. Denn Autonomic kann - siehe Kapitel 6 und 7 - bis zur gesellschaftlich dysfiinktionalen Verselbstandigung gehen. In diesem Kapitel wird allerdings gewissermaBen der Standpunkt eines bestimmten Teilsystems eingenommen, in dem AutonomieeinbuBen erst einmal als Einschrankung des gemaB der eigenen Logik Moglichen registriert werden.

4.2

lypen dysfunktionaler intersystemischer Grenziiberschreitungen

Ich widme mich daher nun der Frage, welcher Art denn „feindliche Ubemahmen" zwischen Teilsystemen der fimktional differenzierten Gesellschaft sein konnen. Als Ausgangspunkt muss man sich dariiber im klaren werden, was genau die Autonomic eines fimktional spezialisierten Teilsystems ausmacht. Wann ist beispielsweise das Wirtschaftsoder das Sportsystem der modemen Gesellschaft autonom, und wann ware es das nicht mehr?

Autonomie und Leistungsinterdependenzen Zunachst ist klar: Teilsystemische Autonomie heiBt ganz und gar nicht Autarkic. Gerade alsfimktionalspezialisierte konnen die Teilsysteme der modemen Gesellschaft nicht autark, sondem miissen umweltoffen in dem Sinne sein, dass sie vielfaltige Leistungen anderer Teilsysteme beanspmchen und erhalten. Luhmann sieht dies im Konzept der strukturellen Kopplung von Teilsystemen durchaus vor, wenn er es auch wenig ausarbeitet.

4.2 Typen dysfiinktionaler intersystemischer GrenzUberschreitungen

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Fragt man weiter danach, welcher Art die intersystemischen Leistungen sein konnen, stoBt man - dies ist eine vorlaufige, induktiv gewonnene Typologie - mindestens auf die folgenden sieben Arten: - Bereitstellung finanzieller Mittel: Das politische System verteilt Geld an viele andere Teilsysteme, die diese ftir ihre Zwecke einsetzen; und es erhalt dieses Geld vor allem von der Wirtschaft in Gestalt von Steuern.^^ - Bereitstellung von Technik: Vor allem das Wirtschaftssystem produziert in GUtem und Dienstleistungen inkorporierte Technik fur vielfaltigste Verwendungen in alien anderen Teilsystemen.^^ - Bereitstellung von Personal: Intimbeziehungen, Bildung, Gesundheitswesen und Sport - teilweise auch noch das Militar-wirken in je spezifischen Hinsichten darauf bin, dass die anderen Teilsysteme mit psychisch und physisch einsatzfahigem Personal rechnen konnen. - Bereitstellung von offentlicher Aufmerksamkeit und Legitimitat: Der Zuschauersport beispielsweise dient der Wirtschaft und der Politik durch Werbung und Legitimationsbeschaffting. Noch genereller wirken die Massenmedien auf diese Weise flir viele andere Teilsysteme. - Bereitstellung von Wissen: Wissenschaft, Kunst, Religion und die Massenmedien stellen anderen Teilsystemen je besondere Arten von Wissen zur Verfligung - von spezifischem Sach- und Rezeptwissen bis zu generellen kognitiven, normativen und evaluativen Orientierungen. - Bereitstellung von Entscheidungen: Politik und Recht wirken durch formelle Entscheidungen regulierend, steuemd und koordinierend in alle anderen Teilsysteme hinein. - Bereitstellung von Gewalt: Das Militar sichert die politischen und rechtlichen Entscheidungsleistungen durch sein gewaltformiges Durchsetzungspotential ab. Dies ist noch ziemlich grobschlachtig und mlisste in detaillierten Betrachtungen der einzelnen Teilsysteme und ihrer Beziehungen zu jeweils alien anderen genauer aufgeschlUsselt werden. Entsprechend dem Input-Output-Schema der Perspektive umweltoffener Systeme kann man ein gesellschaftliches Teilsy stem als Leistungen - seine Outputs - produzierendes System betrachten, das dafur selbst als seine Inputs Leistungen anderer Teilsysteme benotigt und erhalt. Diese Inputs lassen sich in zwei Arten kategorisieren. Zum einen konnen sie Ressourcen eigener Leistungsproduktion darstellen, also sozusagen Rohstoffe der einen oder anderen Art, die verarbeitet werden. Dies gilt etwa fiir fmanzielle Mittel oder fur Gewalt. Zum anderen erhalt ein Teilsystem aber auch Leistungen in Gestalt von Programmen, also von evaluativen, normativen oder kognitiven Regeln 72 Dass aus der Wirtschaft ebenfalls betrachtliche Geldsummen in andere Teilsysteme flieBen, z.B. in Form von Forschungsauftragen an Hochschulen, ist ein anders gelagerter Sachverhalt, namlich eine Zahlung fiir eine erhaltene Leistung. Die Politik erhalt keine Gegenleistung dafur, dass sie u.a. das Erziehungssystem fmanziert. 73 Dass diese Technik stark auf wissenschaftliches Wissen zurtickgeht, muss hier nicht berucksichtigt werden, weil das wiederum eine Leistung der Wissenschaft ftir die Wirtschaft ist. Die Wissenschaft selbst stellt die Technik nicht massenhaft her.

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4 „Feindliche Obemahmen": Autonomiebedrohungen in der modemen Gesellschaft

und Gesichtspunkten der eigenen Leistungsproduktion - etwa in Gestalt von Wissen Oder Personal. Etliche der gerade unterschiedenen Arten von Leistungen k5nnen, je nach dem, Ressourcen oder Programme darstellen. Es kommt letztlich darauf an, ob eine spezifische empfangene Leistung im Prozess der teilsystemischen Leistungsproduktion umgewandelt wird oder identisch bleibt. Ersteres macht sie zur Ressource, letzteres zum Programm. Fur Luhmann (1990:289-299) besagen solche Leistungsabhangigkeiten nichts Uber die Autonomie eines fixnktional spezialisierten Teilsystems. Diese bemisst sich vielmehr allein daran, dass die selbstreferentielle Geschlossenheit des jeweiligen binaren Codes gewahrt ist. Dann liegt Autonomie vor- sonst nicht. Solange beispielsweise im Wissenschaflssystem Erkenntnisansprtiche einzig und allein nach ihrer Wahrheit oder Unwahrheit beurteilt und eingestuft werden, ist die Wissenschaft in diesem Verstandnis autonom. Auch z.B. die Entwicklung der amerikanischen Atombombe im Zweiten Weltkrieg war, so sehr sie politisch und militarisch fmanziert, gesteuert und organisiert wurde, in Luhmanns Verstandnis autonome Forschung, weil nur die Forscher selbst und nicht die Militars oder Politiker entschieden, welche Aussagen liber empirische Sachverhalte und theoretische Verallgemeinerungen als wahr galten und damit als Grundlage weiterer Forschung dienten. Mehr noch: Fiir Luhmann war diese Forschung genauso autonom wie u-gendeine in „Einsamkeit und Freiheit" stattfmdende, auBerwissenschaftlich ganzlich irrelevante literaturhistorische Untersuchung eines reichen Privatgelehrten. Autonomie ist demzufolge fur Luhmann ein disjunkter Sachverhalt: Ein Teilsystem ist entweder autonom oder nicht; ein Kontinuum des Mehr oder Weniger an Autonomie gibt es nicht.

Fremdreferentielle Rahmung teilsystem ischer Selbstreferentialitat Demgegeniiber mochte ich ein in zweierlei Hinsicht erweitertes Verstandnis der Autonomie bzw. Autonomiegefahrdung gesellschaftlicher Teilsysteme vorschlagen. Man sollte erstens nicht nur auf den teilsystemischen Code schauen und zweitens Autonomie graduell fassen. Neben der von Luhmann angesprochenen Eliminierung der Selbstreferentialitat des Codes durchfremdreferentielleEinwirkungen konnen solche Einwirkungen von auBen auch den Bewegungsspielraum des weiterhin codegepragten, also selbstreferentiellen teilsystemischen Operierens mehr oder weniger drastisch einschranken. Nicht nur der Direktzugriff auf den Code, auch indirekte Rahmungen des fur sich genommen unangetastet bleibenden Codes konnen die teilsystemische Autonomie reduzieren. Den Akteuren eines Teilsystems mag durchaus vollig die Freiheit gelassen werden, sich in ihrem Handeln an dessen selbstreferentiellem Code und an nichts anderem auszurichten - wenn aber Akteure eines anderen Teilsystems mittels Ressourcen oder Programmen den Rahmen des efFektiv moglichen „Auslebens" des Codes entsprechend eng vorgeben, wirkt dies als eine mindestens genauso starke, wenn nicht sogar manchmal starkere Autonomiebeschrankung wie eine direkt am Code ansetzende. Man denke nur an die weitreichenden Moglichkeiten, die Entfaltungsmoglichkeiten wissenschaftlicher

4.2 Typen dysfiinktionaler intersystemischer Grenzttberschreitungen

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Forschimg durch eine themenbezogene Gewahrung und Verweigerung von Finanzmitteln Oder durch die Auferlegung von Forschungsprogrammen politisch festzulegen! Auch ohne politisch inopportune Wahrheiten zu verbieten, lasst sich ihre Entdeckung und Verbreitung nicht nur be-, sondem gegebenenfalls auch verhindem; und andere wissenschaftliche Erkenntnisse lassen sich, wie das Beispiel der Atombombe zeigt, zwar nicht politisch erzwingen, aber doch sehr nahelegen. Je nach dem, wie eng diese von auBen auferlegte Zwangsjacke teilsystemischen Operierens sitzt, wird die teilsystemische Autonomic mehr oder weniger stark eingeschrankt. Mein Autonomieverstandnis sieht also Abstufiingen vor. Die fremdreferentielle Rahmung oder Verformung des Codes kann zum einen mehr oder weniger tiefgreifend, zum anderen mehr oder weniger ausgreifend sein. So kann etwa die politische Macht Wahrheitsaussagen starker oder schwacher beugen, etwa in ihr volliges Gegenteil verkehren oder nur leicht verbiegen; und die politische Macht kann ihren Einfluss flachendeckend auf alle Wahrheitsaussagen ausdehnen oder sich nur auf wenige, fur die Staatsrason besonders brisante beziehen. Am Schicksal vieler wissenschafllicher Disziplinen in der Ara des Staatssozialismus lassen sich derartige graduelle Unterschiede gut illustrieren. Dieses Verstandnis teilsystemischer Autonomic zugrunde legend, will ich nun Arten der „feindlichen Ubemahme" zwischen Teilsystemen zum einen danach unterscheiden, ob Ressourcen, Programme oder Codes das Einfallstor „feindlicher LFbemahme" darstellen. Zum anderen darf man sich „feindliche Ubemahmen" nicht nur so vorstellen, dass Einfltisse und Akteure eines anderen Teilsystems von aussen in ein bestimmtes Teilsystem eindringen - gegen den Willen der Akteure dieses Teilsystems. Genauso gut kann es den Fall geben, dass sich ein bestimmtes Teilsystem Ressourcen, Programmelemente oder den Code eines anderen Teilsystems sozusagen gewaltsam einverleibt. Damit ergibt sich insgesamt ein Tableau von sechs Typen „feindlicher Ubemahmen" zwischen gesellschaftlichen Teilsystemen. 1. Einverleiben von Ressourcen: Ein Beispiel dafur konnte an den deutschen Hochschulen das Verhaltnis zwischen Wissenschafts- und Bildungssystem sein. Forschung und Lehre konkurrieren in starkem MaBe - siehe Kapitel 2 - um dieselben fmanziellen und personellen Ressourcen, wobei die Forschung aufgrund bestimmter institutioneller Regelungen und Interessenlagen regelmaBig den kurzeren zieht. Das Bildungssystem verleibt sich also Ressourcen ein, die eigentlich der Wissenschaft zugedacht sind. Die sogenannte „Kostenexplosion" im deutschen Gesundheitssystem ist ein anderes Beispiel. Dieses Teilsystem beansprucht immer mehr finanzielle Ressourcen, die ansonsten vielleicht dem Bildimgs- oder dem Wissenschafts- oder dem Kunstsystem zur Verftigung gestanden hatten. Und wenn immer mehr Arzte nach ihrer Ausbildung, wie es mittlerweile geschieht, in die Pharmaindustrie gehen und nicht in Praxen oder Krankenhausem tatig sind, annektiert die Wirtschaft personelle Ressourcen, die das Gesundheitssystem benotigt. 2. Aufdrdngen von Ressourcen: Wenn die Wissenschaft oder der Spitzensport immer starker durch die Wirtschaft finanziert werden, kann das zu Abhangigkeiten flihren, die es dann der Wirtschaft ermoglichen, sich auch ohne explizites Aufdrangen ihrer Programme oder ihres Codes der Ressourcen der beiden anderen Teilsysteme zu

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4 „Feindliche Ubemahmen": Autonomiebedrohungen in der modemen Gesellschaft

bemachtigen - also des wissenschaftlichen Wissens oder der vom Sport bereitgestellten offentlichen Aufinerksamkeit. Wer zahlt, schafft an. Lasst sich z.B. der Spitzensport einmal darauf ein, mittels der angebotenen Einnahmen aus der Werbung ftir Untemehmen den Athleten ganz andere Trainingsmoglichkeiten bieten zu konnen, die wiederum einen sprunghaften Anstieg des Leistungsniveaus nach sich ziehen, gibt es keinen Weg mehr zuruck: Das Publikum erwartet fortan solche Leistungen; der Sport ist dementsprechend auf diese Finanzmittel angewiesen; und dann konnen die Unternehmen die terms of trade diktieren, etwa Tageszeiten und Orte von Wettkampfen oder sogar Regeln von Sportarten. Ein anderes Beispiel ware die als „Kommerzialisierung" oft kritisierte Bereitstellung von immer mehr und immer elaborierterer Technik in Gestalt von Gutem und Dienstleistungen etwa fur das System der Intimbeziehungen. Fur George Ritzer (1993) ist das ein wichtiger Aspekt der „McDonaldisierung" der Gesellschaft - siehe etwa den Tatbestand, dass in den Familien immer weniger selbst gekocht und immer mehr auf Fertiggerichte und Fastfoodrestaurants zuriickgegrififen wird. 3. Aufdrdngen von Programmen: Diese Art der „feindlichen tJbemahme" ist oft mit Bezug auf das Rechtssystem oder wiederum das Wissenschaftssystem diskutiert worden. Die „Verrechtlichung" bzw. „Verwissenschaftlichung" von immer mehr Gesellschaftsbereichen bedeutet ja, dass rechtliche Normen und wissenschaftliche Wahrheiten in die Programmstrukturen etwa der Wirtschaft, der Politik oder der Litimbeziehungen implantiert werden und das Handeln in diesen anderen Teilsystemen dadurch immer starker rechtlich oder wissenschaftlich gepragt wird. Das Aufdrangen von Programmen ist die Kehrseite dessen, was Richard Mlinch (1980; 1991: 172-176, 309335) als „Interpenetration" der Teilsysteme der modemen Gesellschaft begreift und zunachst einmal als forderlichfiirdie gesellschaftliche Systemintegration ansieht. Wenn aber diese wechselseitige Durchdringung der Teilsysteme, wie Miinch behauptet, immer weitreichender und allseitig geschieht, kann das prinzipiell iiberall auch zu weit gehen. 4. Einverleiben von Programmen: Vorstellbar ist in der Programmdimension ebenfalls, dass ein Teilsystem sich so vieler Programmelemente aus einem anderen bedient, dass jenes andere Teilsystem dadurch zwangsweise von ersterem mehr oder weniger instrumentalisiert wird. Zumeist wird das nicht auf eine Totalinstrumentalisierung hinaus laufen, aber immerhin auf eine bereichsweise Instrumentalisierung. Solche Tendenzen sind z.B. un Verhaltnis des Breitensports zum Gesundheitssystem zu beobachten. Das Gesundheitssystem zieht eine ganze Reihe von Sportarten immer starker ftir medizinische Prophylaxe und Therapie heran und iiberzeugt auch die Patienten bzw. Breitensportler davon, dass entsprechendes Sporttreiben primar gesundheitsdienlich sei. Diesftihrtzu einer zunehmenden Pragung des Sports durch medizinische Gesichtspunkte. Em anderer Fall konnte im Verhaltnis von Politik und Massenmedien eintreten. Die Politik scheint sich bei ihrer Entscheidimgsproduktion, vom agenda-setting bis zur offentlichkeitswirksamen Bekanntgabe getroffener Beschliisse, immer starker an den massenmedialen „Nachrichtenfaktoren" auszurichten. Die eine politische Partei kann sich etwa gar nicht genug an den als moralische Verfehlungen skandalisierten Korruptionsfallen der anderen ereifem, und umgekehrt, als ob es politisch nicht Wichtigeres gabe. Dieses Eingehen auf die Massenmedien geschieht, um populistisch - anstatt durch

4.2 Typen dysfunktionaler intersystemischer Grenzuberschreitxingen

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sachgerechte Politik - die je eigenen Wahlchancen zu erhohen. Kurzfristig sieht seiches Geschehen so aus, als fiige sich die Politik den ihr aufgedrangten Programmstrukturen der Medien. Tatsachlich jedoch findet langerfristig eine Politisierung der Medien in dem Sinne statt, dass diese zunehmend nicht nur zur Btihne, sondem zum Instrument politischer Auseinandersetzungen werden. So gibt es zwar inzwischen keine massenwirksamen Parteizeitungen mehr, doch sind die meisten Zeitungen eindeutig politischen Lagem zurechenbar - ein Zustand, den man als Biirger ganz selbstverstandlich findet, der aber differenzierungstheoretische Beobachter ebenso zum Stimrunzeln veranlassen sollte wie die politischen Einflussnahmen auf die Besetzung von Leitungspositionen im offentlich-rechtlichen Rundfiink. 5. Aufdrdngen von Codes: Dies vollzieht sich als mehr oder weniger weitreichende Usurpation der Deutungshoheit uber das Geschehen in einem anderen Teilsystem.^"* So wird im „Neoliberalismus" die Wissenschaft oder die Bildung oder die Politik so begriffen, als handele es sich eigentlich um Wirtschaft. Diese zunachst einmal die Wahrnehmung lenkende Fiktion kann dann das Handehi gegentiber dem betreffenden Teilsystem und in diesem pragen - wenn etwa Hochschulen auferlegt wird, z.B. durch patentierbare Forschungsergebnisse oder durch Angebote wissenschaftlicher Weiterbildung massive Gewinne zu erwirtschaften, und die Akteure in den Hochschulen sich nolens volens darauf einlassen. Pierre Bourdieu (1998) fasst diesen Vorgang, der Uber Ressourcenabhangigkeiten anderer Teilsysteme von der Wirtschaft und das Aufdrangen wirtschaftlicher Programmelemente gegentiber anderen Teilsystemen hinausgeht, als „Intrusion". Dieses Konzept lasst sich dahingehend verallgemeinem, dass auch andere Teilsysteme einen derartigen Code-Imperialismus betreiben konnten. So konnte etwa die Politik in anderen Teilsystemen deren eigenen Code gegentiber einer politischen Orientierung an Machtfragen zuriickdrangen; und die Geschichte der Modeme war lange Zeit dadurch gekennzeichnet, dass alle anderen Teilsysteme sich einer iiberkommenen religiosen „Intrusion" erwehren mussten. Jost Bauch (1996) behauptet unter der Uberschrift „Medikalisierung der Gesellschaft" - fiir mich empirisch wenig uberzeugend, aber theoretisch durchaus stringent - eine bereits eingetretene ahnlich dominante Pragung von immer mehr anderen gesellschaftlichen Teilsystemen durch den Code des Gesundheitssystems. 6, Einverleiben von Codes: Ein Teilsystem wie die Wirtschaft vermag sich aber auch solcher Deutungsofferten zu bedienen, die die Codes anderer Teilsysteme bieten. So macht sich die Wirtschaft ftir die Propagierung des flir ihre Organisationen zentralen Leistungsprinzips den sportlichen Siegescode zunutze; und manche sprechen von einer Sakralisierung oder auch Asthetisierung des Konsums in der „Erlebnisgesellschaft" (Schulze 1992), also einer wirtschaftlichen Einverleibung des religiosen bzw. kiinstlerischen Codes. Hier wird umgekehrt wie beun Aufdrangen von Codes wirtschaftliches Geschehen von der Wirtschaft selbst so inszeniert, als ob es sich um einen sportlichen Wettkampf oder einen Gottesdienst oder einen Kunstgenuss handelt. Solche Instrumentalisierungenfi-emderCodes werden dann zur „feindlichen Ubemahme", 74 Ich vemachlassige hier den Fall, dass einem Teilsystem ein Code aufgedrangt werden, der nicht der eines anderen Teilsystems ist. Das ist etwa immer dann der Fall, wenn Teilsystemoperationen moralisiert werden. Moral ist der gesellschaftlich wichtigste teilsystemungebundene Code.

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4 „Feindliche Ubemahmen": Autonomiebedrohungen in der modemen Gesellschaft

wenn dadurch diejenigen Teilsysteme, deren Codes so genutzt werden, ihrerseits in ihrem Operieren gepragt werden. Die Codes werden, sobald es dazu kommt, durch die exteme Instrumentalisierung gleichsam auch fur den weiteren intemen Gebrauch verformt. Das muss nicht der Fall sein, kann es aber - wenn etwa eine Werbeasthetik im Kunstsystem um sich griffe. Auch wenn man Luhmann somit, wie erlautert, entgegenhalten kann, dass Gefahrdungen teilsystemischer Autonomie nicht erst dann eintreten, wenn „feindliche Ubernahmen" sich unmittelbar des teilsystemischen Codes bemachtigen, konnte man moglicherweise immer wieder flnden, dass eine „feindliche Ubemahme" sich so voUzieht, dass sie bei den Ressourcen ansetzt, dann auf die Programme ausgreift und dariiber schlieBlich zum Code vordringt. Diese Verlaufsfigur ist zwar nicht die einzig mogliche Oder auch nur die haufigste. Im Gegenteil bleiben wahrscheinlich die meisten „feindlichen Ubemahmen" auf eine Dimension beschrankt. Jedoch scheint eine Ausbreitung von den Ressourcen iiber die Programme bis zum Code eine nicht ganz untypische Eskalationsdynamik zu sein. Ein Teilsystem wird dann zunachst zumindest in Teilbereichen hochgradig ressourcenabhangig von einem anderen, etwa in bezug auf Finanzmittel; das verschafft diesem anderen Teilsystem die Gelegenheit, ersterem Teilsystem immer mehr seiner Programmelemente aufzudrangen; und gleichsam „im Huckepack" der iiberschiefienden Fremdprogrammierung kann dann auch der fremde Code in das Teilsystem eindringen.

4.3

„Feindliche Ubernahmen^' in soziologischen Gegenwartsdiagnosen

Man mtisste nun hinsichtlich jedes der sechs Typen teilsystemischer Autonomiegefahrdungen durch Einflusse anderer Teilsysteme zum einenfragen,iiber welche Mechanismen und aufgrund welcher Einflusspotentiale, Interessen und kulturellen Dynamiken es jeweils dazu kommen kann. Zum anderen mtisste man genauer nach den Folgewirkungen jedes Typs „feindlicher Ubemahmen"fragen- fxir das „iibemommene" wie ftir das „iibemehmende" Teilsystem, fiir die System- und Sozialintegration der Gesellschaft und auch fiir die Lebenschancen der Individuen. Die pauschale Diagnose eines teilsystemischen Autonomieverlusts besagt ja erst einmal nicht viel, kann auch nicht in alien Hinsichten als Alarmsignal gewertet werden. Ich muss hier diese spannenden Fragen vemachlassigen und mich im letzten Teil meiner tJberlegungen darauf beschranken, einige Einschatzungen dariiber zu referieren, an welchen intersystemischen Grenzen denn gegenwartig oder zukiinftig besonders mit „feindlichen Ubemahmen" zu rechnen sein konnte. Einschatzungen sind Wahmehmungen - und diese spiegeln nicht umstandslos die Realitat wider. Das muss bei allem, was ich nun berichte, beriicksichtigt werden. Als Quelle der Einschatzungen greife ich mir soziologische Gegenwartsdiagnosen der letzten zwanzig Jahre heraus (SchimankA/blkmann 2000). Das ist nicht die einzige mogliche Quelle, aber auch keine ganz unwichtige. Insbesondere erhebt jede Gegenwartsdiagnose den Anspmch, die zentralen gesellschaftlichen Stmkturdynamiken zu identifizieren. Es geht dort also nicht um zweitrangige Phanomene, sondem um solche, die mutmaBlich die gesamtgesellschaftliche Zukunft bestimmen.

4.3 „Feindliche Ubemahmen" in soziologischen Gegenwartsdiagnosen

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„Feindliche Ubemahmen" zwischen gesellschaftlichen Teilsystemen sind stets eines der Themen solcher auf die Dynamiken des gesellschaftlichen Ganzen hin ausgerichteten Lesarten des Heute und Morgen gewesen. Zieht man - weitgehend an Luhmann anknupfend - insgesamt zwolf Teilsysteme der modemen Gesellschaft in Betracht (Wirtschaft, Politik, Recht, Militar, Religion, Kunst, Wissenschaft, Massenmedien, Gesundheit, Sport, Bildung, Intimbeziehungen), dann gibt es 11x12=132 mogliche Leistungsbeziehungen zwischen den Teilsystemen: genau zwei zwischen je zwei Teilsystemen (z.B.: Wirtschaft ^ Politik und Politik ^ Wirtschaft) und keine Leistungsbeziehung ernes Teilsystems zu sich selbst, so dass jedes der zwolf Teilsysteme elf ausgehende und elf eingehende Leistungsbeziehungen aufweist. Eine differenzierungstheoretische LektUre der Gegenwartsdiagnosen kann zunachst priifen, welche Teilsysteme iiberhaupt ausflihrlicher behandelt werden, also als wichtig im Hinblick auf gesamtgesellschaftliche Dynamiken eingestuft werden; sodann kann bei diesen Teilsystemen geschaut werden, welche Leistungsbeziehimgen zu anderen Teilsystemen eingehender angesprochen werden; und davon wiederum ist jene Teibnenge herauszustellen, die als „feindliche tJbemahmen" problematisiert werden."^^ Folgende Teilsysteme werden in den Gegenwartsdiagnosen gar nicht oder nur ganz am Rande behandelt: Recht, Militar, Kunst, Gesundheit und Sport. Dass diese Teilsysteme gesellschaftlich ihre Rolle spielen, wird damit nicht bestritten; doch es ist eben eine Nebenrolle, die keine gesamtgesellschaftlich wichtigen Akzente setzt. Uberraschend - und zwar unplausibel - ist diese Einschatzung zumindest fiir das Militar, dessen Rolle in der relativ austarierten geopolitischen Konstellation vor 1989 zwar latent, aber dennoch allgegenwartig war; und erst recht ist das Militar in den geopolitischen Turbulenzen nach 1989 wieder ins Rampenlicht getreten. Ein weiteres Teilsystem - die Religion - wird zwar durchaus haufiger in den Gegenwartsdiagnosen angesprochen, aber eigentlich weitgehend mit dem Tenor, dass sein gesamtgesellschaftlicher Bedeutungsverlust bekrSftigt wird. Damit bleibt nur noch die Halfte der Teilsysteme als eingehender betrachtete iibrig - also als diejenigen, denen im gesamtgesellschaftlichen Drama eine tragende Rolle zugesprochen wird: Whtschaft, Politik, Wissenschaft, Massenmedien, Bildung und Intimbeziehungen. Zwischen diesen Teilsystemen werden eine ganze Reihe von Leistungsbeziehungen in den Gegenwartsdiagnosen mehr oder weniger ausfiihrlich als gesamtgesellschaftlich - also nicht nur fiir die jeweiligen beiden Teilsysteme oder gar nur eines von ihnen - wichtig thematisiert. Von den 30 moglichen Leistungsbeziehungen werden immerhin 17 haufiger angesprochen. Aber nur ganze sieben davon werden als schon erfolgte oder beflirchtete „feindliche tJbemahmen" eingestuft - wobei ich hier nicht genauer nach der Art der Autonomiegefahrdung differenzieren kann: Wirtschaft •• Politik, Wirtschaft ^ Wissenschaft, Wirtschaft •• Massenmedien, Wirtschaft -• Bildung, Wirtschaft -• Intimbeziehungen, Politik ^ Wissenschaft, Massenmedien ^ Politik. Fiir diese sieben Falle ergibt sich ein sehr eindeutiges Bild: -

Mindestens einmal Opfer einer „feindlichen Ubemahme" sind alle der sechs betrachteten Teilsysteme mit einer Ausnahme. Die Massenmedien, die Bildung und

75 Das Folgende beruht auf Schimank (2002a).

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4 „Feindliche Ubemahmen": Autonomiebedrohungen in der modemen Gesellschaft

die Intimbeziehungen sind Gegenstand „femdlicher Ubemahmen" von je einem anderen Teilsystem, die Wissenschaft und die Politik sogar von je zwei Teilsystemen. Nur die Wirtschaft wird nicht als Opfer angesehen. Der Opferstatus ist also breit verteilt. - Als Tater „feindlicher Ubemahmen" kommen demgegentiber nur drei Teilsysteme in den Gegenwartsdiagnosen vor, und davon dominiert eines ganz klar. Fiinf der sieben Taterschaften werden beim Wirtschaftssystem verbucht, je eine Taterschaft bei der Politik und bei den Massenmedien. Damit untemimmt die Wirtschaft gegeniiber alien anderen Teilsystemen in gesellschaftlich tragenden Rollen „feindliche Ubemahmen", ohne selbst Opfer von so etwas zu sein. Von den 132 Moglichkeiten problematischer intersystemischer Grenzuberschreitungen werden in den Gegenwartsdiagnosen somit nur sehr wenige als real existierend bzw. als drohende Gefahr verzeichnet. Dabei ist allerdings nochmals zu berixcksichtigen, dass die Aufinerksamkeitsschwelle der Gegenwartsdiagnosen hoch ist. Nur solche „feindlichen Ubemahmen" werden thematisiert, die gesamtgesellschaftlich bedeutsam sind, also als problematisch fur die gesellschaftliche System- oder Sozialintegration Oder fiir die Lebenschancen groBerer Bevolkemngsgmppen eingestuft werden. Solche „feindlichen Ubemahmen" hingegen, die lediglich das betroffene Teilsystem negativ tangieren, ohne dass dessen Autonomieverlust - zumindest vorerst - gesellschaftlich weiterreichende Konsequenzen nach sich zieht, bleiben aus dem Blick. Um diese gesamtgesellschaftlich nicht bedeutsamen „feindlichen Ubemahmen" zu erfassen, miisste man die spezielleren Untersuchungen zu jeweils einzebien Teilsystemen Revue passieren lassen. Dafilr nur zwei Beispiele: Dass der Sport im Bereich des Spitzensports zunehmend wirtschaftlich und politisch instrumentalisiert wird, ist ein Thema sportsoziologischer Analysen, fallt aber offenbar gesamtgesellschaftlich nicht ins Gewicht; ahnliches gilt - zumindest bislang noch - flir das in Betrachtungen des Gesundheitssystems durchaus haufiger angesprochene Sich-AufdrSngen des wirtschaftlichen zu Lasten des medizinischen Codes. Dass nur wenige „feindliche Ubemahmen" gesamtgesellschaftlich kritisch erscheinen, heisstfi-eilichnicht, dass damit Entwamung gegeben werden kann. Denn bereits diese wenigen problematischen intersystemischen GrenzUberschreitungen konnten tiefgreifende Wirkungen entfalten. UMbersehbar ist ja die zentrale Stellung der Wirtschaft in diesen Einschatzungen - und eben nicht nur bei jemandem wie Bourdieu, der wie kern anderer den „Neoliberalismus" als „Rtickkehr zu einer Art des Raubkapitalismus" (Bourdieu 1998:44) aufs Kom genommen hat. Fast alle anderen Gegenwartsdiagnostiker liegen auf einer ahnlichen Linie, was die Position der Wirtschaft im intersystemischen Interdependenzgeflecht anbetrifft - und die meisten stimmen auch hinsichtlich der von der Wirtschaft ausgehenden „feindlichen tjbemahmen" tiberein. Ein Wortspiel mit einem Buchtitel Luhmanns (1988a) treibend, konnte man sagen: „Die Wutschaft der Gesellschaft" macht die Gesellschaft weiterhin oder vielleicht wieder oder womoglich auch jetzt erst recht zur „Gesellschaft der Wirtschaft". Flankiert wird dies von einer nicht bloB wirtschaftlich, sondem auch noch politisch in den Dienst genommenen Wissenschaft und einer massenmedial entdemokratisierten Politik. Das ergibt durch-

4.3 „Feindlichc Ubemahmen" in soziologischen Gegenwartsdiagnosen

83

aus ein in sich stimmiges Bild - kein schones freilich, was die gesellschaftliche Zukunft anbelangt. Um es noch einmal zu betonen: Gegenwartsdiagnosen sind hochgradig spekulative Deutungsangebote mit einem Hang zur Dramatisierung. Sie prasentieren weniger gesicherte Wahrheiten als vielmehr DenkanstoBe. AUerdings lohnt es sich allemal, jeder der sieben „feindlichen tJbemahmen", die in den Gegenwartsdiagnosen behandelt werden, theoretisch und empirisch genauer nachzugehen. Auch weitere intersystemische Beziehungen waren daraufhin zu priifen, ob dort nicht vielleicht ebenfalls Ansatze „feindlicher tJbemahmen" zu entdecken sind. Und natiirlich sind auch nicht nur die gesamtgesellschaftlich als wichtig eingestuften problematischen intersystemischen Beziehungen von differenzierungstheoretischem Interesse. Fur alle ausdififerenzierten Teilsysteme der modemen Gesellschaft stellt ihre Autonomic das hochste Gut dar; und ein Differenzierungstheoretiker sollte, wenn er sich Uberhaupt zum Anwalt irgendeines praktischen Belangs machen will, seine Stimme gegen jegliche Art von „feindlicher Ubernahme" erheben, woher auch immer sie kommen und wogegen auch immer sie gerichtet sein mag7^

76 Es sei denn, er macht eindeutige iibergeordnete gesamtgesellschaftliche Erfordemisse, etwa der Systemintegration, aus.

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GroBenwachstum oder soziale SchlieBung: Das Inklusionsdilemma des Breitensports

Dieses Kapitel ~ urspriinglich veroffentlicht in: Sportwissenschaft 22 (1992), 32-45 geht aufeine andere Richtung der Gefdhrdung teilsystemischer Autonomie ein als die vorausgegangenen Kapitel. Standen dort die Autonomiegefdhrdungen durch andere Teilsysteme im Vordergrund, so geht es hier darum, dass auch die Inklusion von immer grofieren Gruppen der Bevolkerung in ein Teilsystem dessen Autonomie gefdhrden kann. Im Deutschen Sportbund (DSB) und seinen Mitgliedsverbanden wird seit geraumer Zeit eine sportpolitische Auseinandersetzung iiber einen besonderen Teil des Breitensports, den sogenannten „Freizeitsport", geflihrt. tJber diesen wird ubereinstimmend festgestellt, dass er in wichtigen Hinsichten vom etablierten Sportverstandnis abweicht. Dafiir wurde in einem Sammelband die plastisch paradoxe Redeweise vom „nichtsportlichen Sport" gepragt (Dietrich/Heinemann 1989). Uneins ist man sich allerdings dariiber, welche Konsequenzen der vereins- und verbandsformig organisierte Breitensport aus diesem Phanomen Ziehen soil. Die einen pladieren dafiir, das Sportverstandnis entsprechend zu erweitem, so dass auch der „Freizeitsport" damit erfasst werden kann; die anderen favorisieren eine Beibehaltung des bisherigen Sportverstandnisses und eine deutlichere Grenzziehung gegeniiber dem „Freizeitsport". Wahrend erstere die Wachstumschancen sehen, die sich dem organisierten Breitensport durch ein offeneres Sportverstandnis bieten, weisen letztere auf dadurch heraufbeschworene Gefahren fur die innere Einheit des organisierten Breitensports hin. In der Sprache der soziologischen Theorie gesellschaftlicher Differenzierung geht es hier um ein Inklusionsproblem (Parsons 1966:40/41; 1971:111 -115; Luhmann 1977b: 234-242; 1981c: 35-32; Stichweh 1988b). Alle ausdifferenzierten Teilsysteme der modemen Gesellschaft - zu denen der Sport zahlt*^^ - haben im Laufe der Zeit emen immer gr5i3eren Anteil der Gesellschaftsmitglieder in ihren Wirkungsbereich einbezogen. Diese Inklusionsvorgange sind bei den meisten Teilsystemen einer der wichtigsten Wachstumsfaktoren gewesen und sind es zum Teil immer noch. Das Phanomen des „Freizeitsports" wirfl nun fur das Sportsystem die Frage auf, ob und unter welchen Umstanden ein durch Inklusion erzeugtes GroBenwachstum eines gesellschaftlichen Teilsystems dessen innere Einheit erodieren kann. Das ist das Thema dieses Kapitels. Dabei wird in einem ersten Schritt die sportpolitische Auseinandersetzung in einen differenzierungstheoretischen Interpretationsrahmen gestellt: Der „Freizeitsport" wirfl, so betrachtet, flir den organisierten Breitensport ein Inklusionsdilemma auf. In einem zweiten Schritt werden dann, das komparativ77 Fiir eine dies begrUndende differenzierungstheoretische Interpretation der Entwicklung des modemen Sports siehe Schimank (1988a).

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5 GrOBenwachstum oder soziale SchlieBung: Das Inklusionsdilemma des Breitensports

heuristische Potential des differenzierungstheoretischen Instrumentariums nutzend, Uberlegungen angestellt, die die formulierte Problemdiagnose vertiefen sollen. Als Ursache fur das Inklusionsdilemma wird die besondere Beschaffenheit der Sportlerrolle ausgemacht, die sich nicht, wie beispielsweise die Patientenrolle im Gesundheitssystem, in eine reine Publikumsrolle transformieren lasst.

5.1

Der „Freizeitsport": Manifestation des Inklusionsdilemmas des organisierten Breitensports

Klaus Cachay (1988a: 220) hat in einer knappen Skizze zur Entstehung der hier behandelten Problematik die Situation des organisierten Sports am Anfang der sechziger Jahre des letzten Jahrhunderts einprSgsam dargestellt. Damals waren die deutschen Sportvereine Uberwiegend am Wettkampfsport orientierte Organisationen, in denen Sporttreiben „... mitbesonderem motorischenKonnenund derFahigkeit zu iiberdurchschnittlichen physischen Leistungen ..." verbunden wurde. Dem entsprach „... die Assoziierung von Sporttreiben mit Begriffen wie Leistung, Disziplin, Durchhalten und Askese. Die Anerkennung dieser ,Sportmorar war Mitgliedschaftsbedingung und Ergebnis struktureller Erziehung zugleich." Folgerichtig war die Mitgliederrekrutierung sehr selektiv. Jungen und jUngere Manner als diejenigen Gesellschaftsmitglieder, die aufgrund hier nicht zu erlautemder Ursachen - am haufigsten diesem Sportverstandnis anhingen, bildeten das Hauptkontingent der vereinsformig Sporttreibenden. Damit bestand zu jenem Zeitpunkt noch die unangefochtene Hegemonic eines Sportverstandnisses, das die teilsystemische Ausdifferenzierung des modemen Sports getragen und sich zugleich im Verlauf dieses Vorgangs immer reiner herausgeschalt hatte. Dieses traditionelle Sportverstandnis ist durch die Kombination von Siegescode und Leistungsprinzip gekennzeichnet. DemgemaB will jemand in seinem sportlichen Handeln primar andere Sportier durch die in Wettkampfen demonstrierte iiberlegene Fahigkeit, die sportartspezifischen Leistungskriterien zu erfullen, besiegen. Seitdem hat ein enormes Grofienwachstum des vereinsformig organisierten Breitensports stattgefunden. 33% aller Gesellschaftsmitglieder waren 1988 Mitglied eines Sportvereins; 1954 waren es nur etwa 7% (Krockow 1980: 58; Brinkhoff 1989: 12). Entsprechend verlief die Mitgliederentwicklung des DSB: 1954 gehorten 3,7 Millionen, 1985 etwa 20 Millionen Bundesburger diesem Dachverband des deutschen Sports an (Krockow 1980: 58; Ilker/Quanz 1987: 129). Dieses Wachstum wurde lange Zeit von den Vereinen und Verbanden aktiv propagiert. Wachstum ist generell ein fundamentales, sehr haufig anzutreffendes Interesse von Organisationen; im speziellen Fall der Sportverbande und -vereine sowie der sie tragenden Trainer und Funktionare sind steigende Mitgliederzahlen aus mehreren Griinden erstrebenswert. „Economies of scale" ermoglichen erstens eine bessere Befriedigung der Mitgliederinteressen, etwa als Verbreiterung des Angebots, und damit eine groBere Fahigkeit, die Mitglieder an sich zu binden sowie weitere Mitglieder zu gewinnen. Mit der Mitgliederstarke steigt zweitens gegeniiber dem Staat die eigene gesellschaftliche Bedeutsamkeit und damit die Moglichkeit, im Rahmen der anerkannten „Gemeinniitzigkeit" Forderungen nach im-

5.1 Per „Freizeitsport": Manifestation des Inklusionsdilemmas des organisierten Breitensports

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mer mehr zur Verfugung zu stellenden Ressourcen durchzusetzen. Drittens schlieBlich schafft das GroBenwachstum der Vereine und Verbande des organisierten Sports fur die es vorantreibenden individuellen Akteure - die Trainer und Funktionare - erhohte Chancen, die eigenen Gestaltungs-, Partizipations- und Machtbedurfhisse auszuleben. Solche Wachstumsinteressen bewegten die TrSger des organisierten Breitensports schon seit dem Ende der funfziger Jahre zu einer immer weiter gehenden sozialen Offnung der Sportvereine fur bis dahin ausgeschlossene Bevolkerungsgruppen. Vermutlich - dem ware eingehender empirisch nachzugehen - war das gesellschaftliche Reservoir derjenigen, die fiir das traditionelle Sportverstandnis gewonnen werden konnten, zu jenem Zeitpunkt weitgehend ausgeschopft, so dass ein weiteres Wachstum nur noch dadurch moglich wurde, dass der Breitensport andere Interessenten suchte und fur sich gewann. Cachay (1988a: 221/222) fuhrt die wesentlichen Stationen der sozialen Of&iung des organisierten Breitensports stichwortartig auf: die 1959 auf dem Bundestag des DSB aufgestellte Forderung nach einem „Zweiten Weg", der „dem Erholungs-, Spiel- und Sportbediirfhis breiterer Volksschichten entspricht.. .",'^^ was 1968 von Jiirgen Palm mit der Losung „Sport fur alle" verbunden wurde; das in der „Charta des deutschen Sports" 1966 reklamierte Menschenrecht auf Sport und Spiel; die Aktionen „Eine Million Aktive mehr" (1962), „Sportabzeichen - Dein Olympia" (1964) sowie die seit 1971 laufenden verschiedenen „Trimm"-Aktionen. Die Erfolge dieser Wachstumsbemuhungen waren, wie schon angesprochen, groB. Lange Zeit herrschte dariiber in den Vereinen und Verbanden ungeteilte Zufriedenheit vor. Mittlerweile wird das Wachstum des organisierten Breitensports jedoch vielen Sportfunktionaren zunehmend unheimlich. Sie denken offen dariiber nach, ob sie weiterhin bestrebt sein sollen, moglichst jeden, der - warum auch immer - interessiert daran ist. Sport zu treiben, in die Vereine zu integrieren. Dietrich Kurz (1988: 139) bringt diese Unschltissigkeit auf den Punkt: „So verweist die Frage ... , Was suchen die Menschen hn Sport?' auf die andere:, Was fur Menschen sucht der Sportverein?' HeiBt die Antwortwirklich: ,alle'?"

Heterogenitat sportbezogener Motive Klaus Heinemann (1986:117-119) spricht die Grunde fiir diesen teilweise vollzogenen Meinungsumschwung an. Durch die Inklusion von immer mehr Gesellschaftsmitgliedem sei eine immer groBere Heterogenitat sportbezogener Motive in den organisierten Breitensport hinemgetragen worden. Es seien immer mehr Angehorige solcher Bevolkerungsgruppen sportlich aktiv geworden, in denen das etablierte Sportverstandnis nur schwach verankert ist. Heinemann spricht illustrativ „Altere, Behinderte, Auslander, untere Sozialschichten, Frauen" an. Zudem wurden auch unter den jiingeren Mannem immer mehr derjenigen, die das etablierte Sportverstandnis nicht teilen, aktiv. Die lange Zeit unangefochtene Hegemonic dieses Sportverstandnisses gerat somit gleichsam durch zunehmende „Uberfi-emdung" ins Wanken. Die durch Ubertragung dieses Be78 So die Formulierung im 1959 erschienenen Jahrbuch des DSB - zitiert bei Cachay (1988a: 221).

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5 GrOBenwachstum oder soziale SchlieBung: D a s Inklusionsdilemma des Breitensports

griffs auf den Sport mit assozierten Ausgrenzungsaffekte seien hier als weiterer Aspekt in den Raum gestellt. Dadurch, dass immer mehr Gesellschaftsmitglieder Sport treiben, treiben immer mehr Sportier nur noch einen vom etablierten Sportverstandnis abweichenden, „nichtsportlichen" „Freizeitsport". Ommo Grupe (1988: 50) bringt den Vorgang auf die pragnante Formel: „... der Versportung der Gesellschaft insgesamt auf der einen Seite entspricht auf der anderen eine Art Entsportung des Sports ..." Nicht mehr Wettkampfsiege, sondemkorperliche Fitness, Bewegungserfahrungen, Korperausdruck, Spannung oder Geselligkeit stehen im Vordergrund des individuellen Interesses am Sporttreiben.^^ Diese hier nicht im einzelnen zu erlautemden Motive sind zwar nicht ganzlich neu. Es gab sie schon immer im unorganisierten Breitensport; es gab sie sogar im Vereinssport - als primare Motive in Sonderbereichen wie vor allem dem Tumen und als geduldete sekundare Motive auch im Wettkampfsport. Doch diese Motive wurden zuvor nicht so massenhaft und mit so hoher subjektiver Wertigkeit und intersubjektiver Legitunitat in den organisierten Breitensport hineingetragen wie zunehmend seit der Mitte der sechziger Jahre des 20. Jahrhunderts. Wenn man - was durchaus noch eingehender empirischer Uberpriifungen bediirfte davon ausgeht, dass diese Tatbestandsbeschreibung zutrifft, liegt es auf der Hand, dass dies problematisch fiir die innere Einheit des Breitensports ist. Die Verbindung von Siegescode und Leistungsprinzip, die im etablierten Sportverstandnis sportliches Handeln kennzeichnet, unterscheidet es damit von alien anderen Arten gesellschaftlichen Handelns und konstituiert so in der Orientierungsdimension die Einheit des Sportsystems insgesamt und des Breitensports als Teil desselben. Die dargestellte Heterogenisierung sportbezogener Motive hat demgegeniiber zur Folge, „... da6 die Grenzen des Sports sowohl zu anderen Formen der Bewegungskultur als auch zu anderen Formen des Freizeitverhaltens verschwimmen." (Heinemann 1986:125) Das, was in Sportvereinen stattfindet, gleicht sich dann in seiner Handlungslogik und Erlebnisqualitat dem an, was u.a. etwa in Freibadem, Parks, Braunungsstudios, Fitnesscentem, Vergniigungsparks, Spielhallen oder Tanzschulen geschieht. Ob es sich z.B. bei einem FuBballspiel zwischen zwei Vereinen primar um einen sportlichen Wettkampf, um ein geselliges Beisammensein oder um Fitnesstraining handelt, wird unklar; moglicherweise bedeutet ein und dasselbe Ereignis verschiedenen Beteiligten ganz anderes, was sich dann an Interessenkonflikten zeigen kann - und tatsachlich, wie immer wieder anekdotisch berichtet wird, in der alltaglichen Praxis der Sportvereine in verstarktem MaBe auch zeigt.^^

„Freizeitsport" Fiir die Vereine und Verbande als Organisationen und fiir die Trainer und FunktionSre als Personen geht es hierbei um ihr vitales Interesse an der Aufi-echterhaltung der eige79 Siehe die Beflinde bei Kurz (1986: 46-51; 1988: 127-129), Digel (1986: 34-37), Opaschowski (1987: 10-15, 25-28) und Grupe (1988: 48/49). 80 Eine empirische Studie, die diesen Hinweisen umfassend und fiindiert nachgeht, ist mittlerweile iiberfdllig.

5.1 Per „Freizeitsport": Manifestation des Inklusionsdilemmas des organisierten Breitensports

89

nen teilsystemischen Domdnendominanz. Unterschwellig kommt dies bereits bei der Abgrenzung von Breiten- und „Freizeitsport" in der 1976 verabschiedeten freizeitpolitischen Konzeption des DSB zum Ausdruck. Der DSB versteht „... unter Freizeitsport die allgemein nicht wettkampforientierten sowohl von den Vereinen betreuten wie unorganisiert ausgeiibten Formen des Sports und unter Breitensport vielgestaltige Formen des vorwiegend in den Vereinen organisierten und wettkampfinaBig betriebenen Sports ..." (zitiert nach Kuhlmann 1988: 5). Damit sind die beiden Richtungen, aus denen der „Freizeitsport" die Domanendominanz der Trager des organisierten Sports beeintrachtigt, benannt: - In dem MaJ3e, wie sich der „Freizeitsport" in verschiedenen Formen des unorganisierten Sporttreibens - individuelle sportliche Aktivitaten, informelle Gruppen, kommerzielle Sportangebote - neben dem vereinsformig organisierten Breitensport etabliert, bekommen die Vereine verstarkt Konkurrenz durch andere Institutionalisierungsformen des Sporttreibens (Opaschowski 1987: 8, 23/24; Dietrich 1988). Diese Konkurrenz ist zudem nicht von der Art, dass gewissermaiJen das gleiche Gut angeboten wird; sondem indem dort all die genannten neuartigen sportbezogenen Motive angesprochen werden, offerieren die nicht-vereinsformigen Institutionalisierungen ein alternatives, der Nachfrage besser entsprechendes Gut. Die Trager des organisierten Sports verlieren so zunehmend ihr teilsystemweites Angebots- und Reprasentationsmonopol. Ihre Domane schrumpft; zukiinftige Wachstumschancen sinken; und die Verbande des organisierten Sports konnen nach innen und nach auBen - etwa gegeniiber der Politik - immer weniger mit dem Anspruch auftreten, fUr den Breitensport als ganzen zu sprechen.^^ - Diese anderen Sportverstandnisse konkurrieren mit dem organisierten Sport aber nicht nur in dem Sinne, dass Sportinteressierte nicht mehr in die Vereine gehen oder sie verlassen. Noch wichtiger ist zweitens, dass die m den anderen Formen des Sporttreibens dommanten Motive Uber vielfaltige, hier nicht hn einzebien darstellbare Vermittlungsmechanismen von dort in den organisierten Sport ausstrahlen und diesen gleichsam infizieren. Andere Sportverstandnisse etablieren sich nicht nur neben dem organisierten Sport, sondem auch in ihm. Damit verlieren die Trager des organisierten Sports ihr Defmitionsmonopol innerhalb ihrer ohnehin geschrumpften Domane. Dies auBert sich vor allem in der Ausbreitung vereins- und verbandsintemer Konflikte, deren Anlasse jeweils Unvereinbarkeiten der unterschiedlichen Sportverstandnisse sind - in Vereinen beispielsweise die Aufleilung der begrenzten Ubungszeiten auf die Wettkampfsportler einerseits, die „Freizeitsportler" andererseits (Nagel 1989: 165/166). Wie soil der organisierte Breitensport auf diese Tendenzen einer Aufweichung und Verdrangung des seine teilsystemische Domanendominanz begriindenden etablierten Sportverstandnisses reagieren? Diese sportpolitische Frage ruft Verfechter kontrarer Positionen auf den Plan. So halt u.a. Heinemann (1988) ein weiteres Wachstum und damit auch eine weitere soziale Offtiung des organisierten Breitensports fiir unvermeidlich. Die Wachstumsverfechter gehen davon aus, dass diese Entwicklung - deren 81 Opaschowski (1987: 8) konstatierte bereits l^idar: ,JDer Deutsche Sportbimd hat sein Monopol verloren.

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5 GrOBenwachstum oder soziale Schlicfiung: Das Inklusionsdilemma des Breitensports

Probleme sie meist sehr wohl sehen - nicht aufzuhalten ist.^^ Demgegeniiber erachten andere eine soziale Schliefiun^^ des organisierten Breitensports durch Aufrechterhaltung des Primats von Siegescode und Leistungsprinzip als notwendig und auch als realisierbar. Dementsprechend sollen die Vereine ihre opportunistische Anpassung an den „Freizeitsport" beenden und den Vereinssport dadurch hinreichend unattraktiv fiir „Freizeitsportler" gestalten, um deren Eintritt moglichst zu verhindem und den Austritt der bereits eingetretenen zu stimulieren. Anton Kirsch (1988: 383-385) fasst diese Position so zusammen: „Der organisierte Sport kann nicht alles gleichzeitig einlosen, er muss Grenzen ziehen auf Kosten eines unbegrenzten Wachstums." Grupe fuhrt neben seiner personlichen Uberzeugung von diesem Sportverstandnis - handfeste Interessen an der Wahrung der inneren Einheit des Breitensports durch Festhalten am etablierten Sportverstandnis an. Wenn schon die Sportvereine und -verbande - was er als nicht aufhaltbar hinnimmt - einen Teil ihrer bisherigen Domane an nicht-vereinsgebundene Institutionalisierungsformen des Sporttreibens abgeben mussen, soUe man sich zumindest darum bemiihen, innerhalb der geschrumpften eigenen Domane das eigene sportbezogene Definitionsmonopol aufrechtzuerhalten. Denn ansonsten gerieten die Vereine und Verbande in die Situation, dass sie ihre sportpolitische Legitimitat als Sachwalter des etablierten, die Zuschreibung der „Gemeinniitzigkeit" sichemden Sportverstandnisses einbiiBten, was insbesondere die existentiell wichtigen Ressourcenzuwendungen von staatlicher Seite in Frage stellte. Warum soUte der Staat puren FreizeitspaB seiner Biirger fordem und steuerlich begiinstigen? Beim Gegeneinander dieser beiden inklusionspolitischen Optionen handelt es sich offenbar nicht um einen in dem Sinne einfachen Entscheidungskonflikt, dass die Trager des organisierten Sports sich letztlich flir eine der beiden Altemativen als die eindeutig und auf Dauer bessere entscheiden konnen. Vielmehr scheint ein echtes Dilemma zu bestehen. Der organisierte Sport muss beides - Wachstum und Domanendominanz - zugleich woUen, ohne beides zugleich realisieren zu konnen; und in dem Mai3e, wie er sich einem von beidem zuwendet, wird das jeweils andere bedroht und gewinnt an uniibergehbarer Dringlichkeit (Cachay et al. 1989: 413/414; Heinemann 1989: 11/ 12). Was ist die tieferliegende Ursache dieses sich im „Freizeitsport" manifestierenden Inklusionsdilemmas des Breitensports?

5.2

Die Ursache des Inklusionsdilemmas: Die Nicht-Transformierbarkeit der RoUe des Breitensportlers in eine Publikumsrolle

Soviel ist klar: Das Inklusionsdilemma hat etwas mit dem Verhaltnis zwischen den Tragem des organisierten Breitensports - den Vereinen und Verbanden bzw. den Trainem und Funktionaren - auf der einen und den Sportlem auf der anderen Seite zu tun. Die Breitensportler als Betreute fugen sich offensichtlich nicht dem Sportverstandnis 82 Eine ahnliche Position findet sich in der bereits zitierten freizeitpolitischen Konzeption des DSB (Kuhlmann 1988: 23) und in vielen Stellungnahmen des Kongresses „Menschen im Sport 2000" (Cachay et al. 1989: 414). 83 In Anlehnung an Max Webers (1922: 23-25) Bestimmung der „wertrational geschlossenen" sozialen Beziehung.

5.2 Die Ursache des Inklusionsdilemmas

91

derer, von denen sie betreut werden. Das Betreuungsverhaltnis erstreckt sich dabei auf die fachliche Anleitung der Sportier bei der Ausbildung ihrer sportartspezifischen Fahigkeiten und die organisationsformige Institutionalisierung ihres Sporttreibens. Diese beiden Betreuungsleistungen werden von den Trainem bzw. den Vereins- und Verbandsfiinktionaren erbracht. Rudolf Stichweh (1988b) hat durch einen Vergleich der verschiedenen gesellschaftlichen Teilsysteme gezeigt, dass ein Typ der Inklusion von Gesellschaftsmitgliedem in gesellschaftliche Teilsysteme die Inklusion in Form professioneller Betreuung ist. Dieser Inklusionstyp fmdet sich beim Rechts-, beim Erziehungs-, beim Gesundheits- und beim Religionssystem. Jewells fachlich versierte Spezialisten betreuen dort iiber einen langeren Zeitraum eine quantitativ iiberschaubare, in ihrer Zusammensetzung relativ konstante Gruppe von im weitesten Sinne unterstutzungsbediirftigen Personen - also Personen, die sich selbst ein Problem zuschreiben bzw. denen ein solches zugeschrieben wird, ohne dass sie es nach gesellschaftlich anerkannter Deutung aus eigener Kraft zu losen vermogen. Angeklagte konnen sich nicht selbst vor Gericht verteidigen, Klager sich nicht selbst ihr Recht verschaffen, Kranke sich nicht selbst heilen, Schiiler nicht ganz auf sich gestellt Wissen erwerben und Glaubige ihre Glaubensprobleme nicht allein bewaltigen. So bilden sich um Rechtsanwalte, Arzte, Lehrer und Priester Gruppen von Betreuten: Klienten einer Anwaltskanzlei, Patienten einer Arztpraxis, Schulklassen und Kirchengemeinden. In keinem dieser anderen Teilsysteme, die Betreuungsleistungen erbringen, gibt es allerdings das fur den organisierten Breitensport aufgezeigte Inklusionsdilemma. Das legt einen Vergleich nahe, um zur Ursache dieses Dilemmas vorzustoBen. Was unterscheidet das Betreuungsverhaltnis in diesen Teilsystemen von dem im organisierten Breitensport anzutreffenden? Ftir diesen Vergleich bietet sich das Gesundheitssystem, da es sich ebenfalls dem Korper der Betreuten widmet, besonders an.

Inklusion ins Gesundheitssystem Im Gesundheitssystem erfolgt die Betreuung in Form einer Differenzierung von Leistungsrolle und Publikumsrolle, wobei die eindeutig dominierende Leistungsrolle die des Arztes ist. Das manifestiert sich vor allem in seinem professionellen Kompetenzmonopol. Was eine sachgemaBe Diagnose und Therapie einer Krankheit ist, konnen nach gesellschaftlich allgemein anerkannter Einschatzung nur Arzte beurteilen; denn nur sie haben die daflir notige wissenschaftlich fimdierte Ausbildung durchlaufen. Verwissenschaftlichung sichert also dieses Kompetenzmonopol der Arzte ab (Huerkamp 1985: 132-137). Die Patienten dagegen sind in einem iSngerwahrenden historischen Prozess ihrer gesundheitsbezogenen Kompetenzen m hohem MaBe „enteignet" und in eine Publikumsrolle gedrangt worden.^"* Bei der Diagnose und Therapie ihrer Krankheiten miis84 Zur historischen Entwicklung der Patientenrolle siehe nur Huerkamp (1985: 153-166). Gleiches gilt fiir die nicht-arztlichen medizinischen Berufe, wie sich etwa an der Dequalifizierung und Subordination der Apotheker oder der Hebammen zeigt.

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5 GrOBenwachstum oder soziale SchlieBung: Das Inklusionsdilemma des Breitensports

sen die Patienten sich, im Vergleich zu anderen gesellschaftlichen Unterordnungsverhaltnissen, der arztlichen Autoritat sehr weitgehend fugen.^^ Das Laienwissen ist gegeniiber dem wissenschaftlich fundierten professionellen Wissen irreversibel diskreditiert. Mehr noch: Sogar der verstehende Nachvollzug des der arztlichen Behandlung zugrundeliegenden medizinischen Wissens wird dem Patienten in hohem MaBe verwehrt, weil dieses Spezialwissen fur AuBenstehende weitgehend intransparent ist und gehalten wird. Aufgrund dieser ihnen zugeschriebenen medizinischen Ignoranz werden die Patienten zu passiven Objekten arztlicher Behandlung - am drastischsten im Betaubungszustand - bzw. zu bloBen Ausftihrungsinstanzen medizinischer Verhaltensregeln bezuglich LebensfUhrung und Medikamentengebrauch (Ridder 1988: 86-91). Das an Srztliche Vorgaben anschlieBende Handeln der Patienten ist hochgradig technisiert (Husserl 1954: 1-104; Blumenberg 1963): „blinde" Aktivierung von nur an den Resultaten als funktionierend erkennbaren Interventionen in undurchschaute Kausalgeftige. Die Vorgaben haben tiberdies den Charakter von Konditionalprogrammen (Luhmann 1964b), die strikte „Wenn-Dann"-Regeln mit nur germgem, oftmals tiberhaupt keinem eigenen Ermessensspiehaum aufstellen.^^ Dass die Patienten sich in eine derart asymmetrische Beziehung fugen, liegt vor allem an ihrem Leidensdruck. Der Patient erfahrt eine so starke „frustration of expectancies of his normal life pattern" (Parsons 1951:443), dass er keinen anderen Ausweg als den Weg zum Arzt mehr sieht. Eine exit-Option gegeniiber den Zumutungen, die die Patientenrolle aufhotigt, gibt es in dem MaBe, wie die Krankheit bedrohlich oder schmerzhaft wird, nicht mehr. Im Gegenteil tibemimmt jemand mit der Patientenrolle sogar die normative Verpflichtung, durch Unterwerfung unter die arztliche Autoritat alles dafiir zu tun, so bald wie moglich gesund zu werden (Parsons 1951: 438). Neben dem Leidensdruck wu-kt die meist absehbare Befristung der Patientenrolle akzeptanzsteigemd gegeniiber deren Verhaltenszumutungen: Gerade wenn man sich den Zumutungen fligt, wird man bei vielen Krankheiten um so schneller gesund. Durch die Ubernahme der Patientenrolle findet also insgesamt eine tiefgreifende, auf die Erfordemisse des Gesundheitssystems zugeschnittene Resozialisation des Betreuten statt. Dessen jeweilige eigene Bedtirfhisse werden zumindest fur die Dauer der Krankheit, im Falle einer medizinisch als notwendig erachteten Krankheitsvorbeugung sogar dauerhaft rigoros zurtickgedrangt - zugunsten der von arztlicher Seite vorgegebenen, die individuelle Lebensfuhrung mehr oder weniger weitreichend und tiefgreifend programmierenden MaBregeln.

85 Was durch heimliche VerstOBe gegen arztliche VerhaltensmaBregeln nur bestatigt wird: Wenn solche VerstoBe nicht ohnehin nur auf Willensschwache, sondem auf vom Patienten als gute Griinde eingestufte Beweggrunde zurUckgehen, kOnnen diese Griinde eben gegeniiber den Arzten nicht offengelegt werden, weil diese nicht mit sich diskutieren lassen. 86 Dies gilt auch fiir die seit einiger Zeit wieder verstarkte Nutzung des medizinischen „Laienpotentials".

5.2 Die Ursache des Inklusionsdilemmas

93

Die Selbstbestimmtheit des Breitensportlers Als Macht-Abhangigkeits-Verhaltnis gesehen (Emerson 1962) hat sich also die ArztPatient-Beziehung im historischen Verlauf in zwei entscheidenden Hinsichten extrem asymmetrisiert. Erstens wurde das medizinische Laienwissen ab- und das professionelle Wissen aufgewertet; dies rechtfertigte zweitens die nahezu totale medizinische Subordination der Patienten unter die Arzte.^'^ Stellt man diesem Muster professioneller Betreuung das Betreuungsverhaltnis zwischen Breitensportlem auf der einen und ihren Trainem und Funktionaren auf der anderen Seite gegeniiber, sind die Unterschiede sehr augenfallig. Die Logik sportlichen Handelns lasst eine der Entwicklung der Patientenrolle vergleichbare Transformation der Sportlerrolle in eine im dargestellten Sinne fundamental passive, unselbstandige Publikumsrolle nicht zu. Die hierfur ausschlaggebende Eigentumlichkeit sportlichen Handebis besteht darin, dass es nur mittelbar Leistungen far andere gesellschaftliche Teilsysteme produziert. Die Auswirkungen des Sporttreibens konnen zwar u.a. gesundheitsfordemd oder padagogisch niitzlich sein. Dementsprechend sind auch gezielte Instrumentalisierungen des Sporttreibens fur solche auBersportlichen Zwecke moglich. Doch dies bleiben in dem Sinne Fer«wirkungen des Sporttreibens, dass sie im VoUzug sportlichen Handebis meist gar nicht, und wenn, dann nur im Hintergrund bewusstseinsformig prasent sind. Denn Sporttreiben hat autotelischen Charakter, ist eine spielerische Aktivitat ohne auBerhalb ihrer selbst liegenden Zweck. Sportliches Handebi wird von den „in-process benefits" - wie Okonomen das in Abgrenzung zum Nutzen der Endprodukte eines Handelns nennen - des Strebens nach einem Wettkampfsieg ^^ getragen. Dabei ist nicht so sehr der Sieg als mogliches Ergebnis wichtig, sondem das Bestreben zu siegen was man daran sieht, dass auch die Verlierer eines Wettkampfs, obwohl sie vielleicht Uber das Ergebnis enttauscht sein mogen, normalerweise ihren „SpaB" wahrend des Verlaufs gehabt haben. Dieser „SpaB" am Sporttreiben wh-d von Michael Csikszentmihalyi (1977) als „flow experience" charakterisiert, als subjektives Sich-verlieren un momentanen Tun. Darauf bauen alle auBersportlichen Leistungsbeziige des Sporttreibens auf, zapfen diese Erfahrungen gleichsam parasitar an.^^ Das bedeutet aber, dass die primare Leistungsrolle im Breitensport die des Breitensportlers selbst ist. Er und nur er kann jene Erfahrungen suchen und machen, ohne die sich die auBersportlichen Leistungsbeziige des Sporttreibens Uberhaupt nicht realisierten. Obwohl also auch das Verhaltnis des Breitensportlers zu seinen Trainem und Funktionaren ebenso wie das Arzt-Patient-Verhaltnis ein Betreuungsverhaltnis ist, ist die Bedeutung beider Seiten - der jeweiligen Betreuten und Betreuer - fur die teilsy87 Siehe auch Rueschemeyer (1986: 104-140) fiir eine generelle Betrachtung von Professionalisierungsvorgangen als Restrukturierungen gesellschaftlicher Machtverhaltnisse. 88 Bzw. des Strebens nach einer dem eigenen Leistungsniveau entsprechenden Platzierung. 89 So sind etwa die padagogisch angestrebten sozialisatorischen Effekte des Schulsports - z.B. Teamf^higkeit - im Sinne Jon Elsters (1983) „states that are essentially by-products": Sie kOnnten nicht dadurch erworben werden, dass der Schtiler anstrebt, sie zu erwerben. Das gleiche scheint fUr die gesundheitsfOrdernden Effekte des Sporttreibens zu gelten: Wer sich ohne Lust an der sportlichen Aktivitat nur um seiner Gesundheit willen qualt, erzielt sogar mOglicherweise negative gesundheitliche Effekte (Mrazek 1986).

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5 GrQBenwachstum oder soziale SchlieBung: Das Inklusionsdilemma des Breitensports

stemische Leistungsproduktion umgekehrt verteilt. Im Gesundheitssystem ist der Patient nur Objekt oder Ausffihrungsinstanz arztlichen Handelns. Der Breitensportler handelt demgegentiber in hohem MaBe selbstbestimmt. Die Betreuung durch Trainer und Funktionare hat lediglich unterstutzende Funktionen.^^ Der Breitensportler besitzt ungleich groBere Gestaltungsspielraume seines Rollenhandelns als der Patient. Wahrend die arztlichen Vorgaben den Patienten konditionalprogrammieren, ist der Breitensportler vorrangig durch die sportartspezifischen Regeln und Taktiken zweckprogrammiert.^^ Vorgaben von seiten eines Trainers haben nur zum geringeren Teil den Charakter von Konditionalprogrammen - und wenn, dann mit groBeren Ermessensspielraumen als bei arztlichen Vorgaben. Ohnehin beziehen sich Vorgaben des Trainers nie auf die Gesamtheit, immer nur auf Ausschnitte des sportlichen Handebis.^^ Die situative Inszenierung seines sportlichen Handelns, von der dessen auBersportliche Leistungsbeztige abhangen, fallt jedenfalls weitgehend m die Handlungsvolhnacht des Sportlers. Zur Selbstbestimmtheit des Breitensportlers gehort weiterhin, dass er sich jederzeit autonom dazu entscheiden kann, diese Rolle anderswo - in einem anderen Verein oder unorganisiert - auszuiiben oder sogar ganz aus ihr „auszusteigen". Letztere Moglichkeit steht dem Sportier deshalb offen, weil er dann nicht - wie ein Patient, der zu keinem Arzt mehr geht - mit einem drangenden, nicht anders losbaren Problem allein bleibt, sondem lediglich auf eine von vielen Gelegenheiten positiver Selbsterfahrung verzichtet.^^ Sporttreiben ist ein optionales, kein existentielles Interesse einer Person. Jeder kann damit leben, nicht mehr Sport zu treiben; aber mit einer bedrohlichen und sich verschlimmemden Krankheit und groBen Schmerzen kann man sehr schnell nicht mehr leben. Die exit-Option des Breitensportlers ist deshalb weitaus groBer als die eines Patienten, der durch seinen Leidensdruck in der Rolle festgehalten und dem uberdies ein „shopping around" zwischen Arzten zwar nicht formell untersagt, wohl aber verubelt wird (Parsons 1951: 438/439). Damit steht dem Sportier ein Drohpotential gegenuber Trainem und Funktionaren zur Verfiigung, liber das der Patient gegentiber dem Arzt nicht verfugt. Dementsprechend zurtickhaltender werden Trainer und Funktionare in ihren Verhaltenszumutungen an den Sportier sein. Wahrend der Patient dem Arzt in hohem MaBe unterworfen ist, mussen sich Trainer und Funktionare im organisierten Breitensport eher den Bediirfhissen der Sportier anpassen.^"* Trainer und Funktionare konnen aufgrund der ge90 Eine Publikumsrolle im eigentlichen Sinne gibt es als essentielles Element des Breitensports Uberhaupt nicht. Zwar fmden auch Breitensportaktivitaten gelegentlich ein Publikum von Zuschauem. Diese kOnnten jedoch fehlen, ohne dass der Charakter der Aktivitaten sich wesentlich anderte. 91 Zu Zweckprogrammierung siehe wiederum Luhmann (1964b). 92 Ein untriigliches Zeichen daftir ist die Verantwortungszurechnung. Selbst im Leistungssport, wo die Betreuung durch den Trainer sehr viel weitreichender ist, wird diesem niemals jenes AusmaB von Verantwortung fiir die Leistungen des Sportlers zugeschrieben wie dem Arzt fQr die Gesundung des Patienten. 93 Abgesehen davon, dass das AusmaB der persOnlichen Interessenbeeintrachtigung durch eine Krankheit fast immer hoher sein diirfte als durch entgangenes Sporttreiben, kommt noch der in psychologischen Untersuchungen aufgezeigte Sachverhalt hinzu, dass selbst bei gleichstarker Interessenbeeintrachtigung Verluste, wie sie etwa durch Krankheit anfallen, von der Person generell hOher eingestuft werden als z.B. durch entgangenes Sporttreiben - nicht realisierte Gewinne (Twersky/Kahneman 1986). 94 Der Zusammenhang zwischen „freiwilliger Mitgliedschaft" im Sportverein und dessen „Orientierung an den Interessen der Mitglieder" wird auch bei Heinemann/Horch (1988) gesehen.

5.2 Die Ursache des Inklusionsdilemmas

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ringen Abhangigkeit des Sportlers von ihnen nicht nur keinen Zwang auf ihn ausiiben; sie haben dariiber hinaus nicht einmal die Chance, ihn allzu belastenden, sich von seinen mitgebrachten Wissensbestanden, Fahigkeiten und Orientierungen zu stark entfernenden ResozialisationsmaBnahmen zu unterwerfen. Dies ist der Punkt, an dem das hiklusionsdilemma des Breitensports aufs neue in den Blick genommen werden kann. Wie das Gesundheitssystem zeigt, gefahrdet das GroBenwachstum eines gesellschaftlichen Teilsystems in Form eines Einbezugs von immer mehr Gesellschaftsmitgliedem in seinen Wirkungsbereich nicht per se die teilsystemische Emheit. Wenn es eine dominante professionelle Leistungsrolle mit einem anerkannten Kompetenzmonopol fur die Durchfuhrung und Beurteilung der teilsystemischen Leistungsproduktion gibt, wird dadurch die Homogenitat des teilsystemischen Handehis und damit die teilsystemische Einheit-wie sie sich im Gesundheitssystem in Form des etablierten ICrankheits- und Behandlungsverstandnisses manifestiert - gewahrt. Die Anzahl der zum Publikum transformierten professionell Betreuten kann dann durchaus so wachsen, dass immer heterogenere Motive an das Teilsystem herangetragen werden. Das schafft fur die innere Einheit des Teilsystems keine Probleme, weil diese Publikumsmotive durch die professionellen Leistungsrollen neutralisiert, namlich dethematisiert werden. Umgekehrt miissen sich die Trager des organisierten Breitensports sehr wohl, wollen sie nicht eine Abwendung riskieren, nach den Bediirfiiissen und hiteressen der Sportier richten. Denn im Vergleich zur Patientenrolle ist die Sportlerrolle zum einen keine Publikums-, sondem die primare Leistungsrolle des Sportsystems; zum anderen verfugt der Breitensportler, anders als der Patient, uber exit-Optionen. Wer angesichts der mit dem GroBenwachstum des Breitensports zwangslaufig zunehmenden Heterogenisierung sportbezogener Motive dafur pladiert, die teilsystemische Einheit zumindest innerhalb des organisierten Breitensports durch Wahrung des etablierten, von Siegescode und Leistungsprinzip bestimmten Sportverstandnisses zu erhalten, muss auf Wachstum verzichten - mehr noch: eine betrachtliche Schrumpfung des organisierten Breitensports hinnehmen; und dies ist kein kontingenter, sondem ein zwingender, in der Logik sportlichen Handelns angelegter Kausalzusammenhang. Das ist gewissermaBen die Achillesferse des organisierten Breitensports: Man kann auf der einen Seite nicht davon ausgehen, dass mittlerweile etwa 40% der Bevolkerung von sich aus so rigoros dem Siegescode und dem Leistungsprinzip anhangen, wie das etablierte Sportverstandnis dies fordert; auf der anderen Seite verfugen die Vereine aber iiber keine zureichenden Moglichkeiten, die Breitensportler durch Zwang oder Resozialisation zur Konformitat mit dem etablierten Sportverstandnis zu bewegen.

Weitere Beispiele Was hier ftir den Breitensport gezeigt worden ist, ist keineswegs auf dieses Teilsystem beschrankt. Vergleichbare Phanomene fmden sich in vielen anderen gesellschaftlichen Teilsystemen, mit teilweise gravierenderen bereits eingetretenen oder zukiinftig mogli-

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5 GrOBenwachstum oder soziale SchlieBung: Das Inklusionsdilemma des Breitensports

chen Folgen flir die teilsystemische Autonomie. Hierzu abschlieBend ohne nahere Erlauterung nur einige stichwortartige Andeutungen: - Kunstsystem: Immer mehr Menschen betatigen sich aufdie eine oder andere Weise selbst kunstlerisch, und sie tun dies mit einem immer groBeren Zeitaufwand; und noch deutlicher ist das Kunstpublikum angewachsen, ob es nun um Museumsbesucher, Romanleser oder Kinoganger geht. Damit einhergegangen ist ein relativer Bedeutungsverlust von Kennerschaft zugunsten dessen, was sich ohne groBeren individuellen Aufwand nachvoUziehen lasst, sowie zugunsten von Unterhaltungsmotiven. - Massenmedien: Was den beriihmten „Mann auf der StraBe" - als Antipoden des gebildeten, kritisch urteilsfahigen Burgers - interessierte, wurde schon fruh von Boulevardzeitungen und entsprechenden Zeitschriften mit Auflagenhohen verbreiten, denen der so genannte „Qualitatsjoumalismus" nie nahe kommen konnte. Den letzten groBeren Schub dieser Inklusionsdynamik steuerten in Deutschland die privaten Femsehsender bei - mit dem oft kritisch verzeichneten Resultat, dass Unterhaltung im Sinne spektakularer und moralisierender „human interest stories" immer mehr an die Stelle von sachlicher, differenzierter und Hintergriinde beleuchtender Information getreten ist. - Bildungssystem: Dem normativen Gebot und Versprechen von „Chancengleichheit" in der „Leistungsgesellschaft" folgend sind in den letzten Jahrzehnten zum einen zuvor „bildungsfeme" gesellschaftliche Gruppen immer starker auch in hohere Bildungsgange bis hin zur akademischen Ausbildung einbezogen worden, zum anderen wird immer mehr ein „lebenslanges Lemen" propagiert und in vielfaltigen Formen der Fort- und Weiterbildung institutionalisiert. Damit einhergegangen ist jedoch, dass die voraussetzbaren Fahigkeiten auf Seiten der Schiller, Studenten und sich Weiterbildenden immer geringer geworden sind und dass auch die erforderliche Motivation, sich durch eigene Anstrengung zu bilden, immer weniger mitgebracht und daher in und von den Bildungseinrichtungen immer mehr mit produziert werden muss. - Politik: Partizipationsrechte an politischen Entscheidungen sind immer mehr ausgeweitet worden, wie viele Formen der Biirgerbeteiligung insbesondere auf kommunaler Ebene sowie die Einflussnahmen von Burgerinitiativen und sozialen Bewegungen auf staatliche Entscheidungen zeigen. Doch dies kann ab einem bestimmten Punkt sachgerechte und zugige Entscheidungen immer starker be- oder sogar verhindem. Im Extremfall werden komplizierte Sachverhalte durch panikartige Angstimpulse, die populistisch angefacht worden sind, entschieden. Hinzu kommt die steigende Wahrscheinlichkeit sachlich unbefriedigender Kompromisse, um wechselseitige Blockaden zwischen heterogensten Interessen Uberhaupt iiberwinden zu konnen. Eine eingehendere teilsystemvergleichende Betrachtung der Inklusionsdynamiken und ihrer Ursachen und Effekte durfte somit sehr lohnend sein.

Wissenschaftlich-technische Risikoproduktion: ein Fall gesellschaftlich dysfunktionaler teilsystemischer Autonomie

Dieses Kapitel - zuerst veroffentlicht in: Jost Halfmann/Klaus Peter Japp (Hrsg.), Riskante Entscheidungen undRisikopotentiale. Elemente einer soziologischen Risikoforschung. Opladenl990: Westdeutscher Verlag, 61-88 -widmet sich der gesellschaftlichen Kehrseite teilsystemischer Autonomie. In den vorausgegangenen Kapiteln ging es um Bedrohungen teilsystemischer Autonomie durch andere Teilsysteme oder durch die Inklusion von Personen. Hier wird nun umgekehrt am Fall des Wissenschaftssystems gezeigt, wie eine zu weit getriebene teilsystemische Autonomie gesellschaftlich desintegrativ wirken kann. Ulrich Becks (1986) Charakterisierung der gegenwartigen Weltgesellschaft als globaler „Risikogesellschaft" hat nicht nur in gesellschaftstheoretischen Diskussionen, sondem auch in der politischen Offentlichkeit Aufinerksamkeit gefunden. „Risikogesellschaft" als „andere Modeme": Dies ist zweifellos eine suggestive Pointierung bestimmter Erfahrungen und Beobachtungen, zu denen die gesellschaflliche Wirklichkeit eine wachsende Anzahl von Gesellschaftsmitgliedem provoziert. In diesem Kapitel soil ein bestimmter Typus von Risiken naher betrachtet werden: diejenigen Risiken, die anfallen, wenn wissenschaftliche Erkenntnisse technologisch umgesetzt werden, um auBerwissenschaftliche gesellschaftliche Probleme zu bearbeiten. Diese Risiken der Nutzung verwissenschaftlichter Technologien spielen auch in Becks (1986: 254-299) (jberlegungen eine wichtige Rolle. Trotz der uberwaltigenden Evidenz fur die gesellschaftliche Niitzlichkeit einer Verwissenschaftlichung von Technologien in nahezu alien Lebensbereichen ist dies ja niemals uneingeschrankt und einhellig als segensreich gepriesen worden. Stets gab es kritische Beobachter, die warnend darauf hinwiesen, dass eine Gesellschaft, die sich allzu sorglos all den technischen Moglichkeiten hingibt, die wissenschaftliche Forschung ihr eroffiiet, Gefahr iSuft, sich in der Situation des Goetheschen Zauberlehrlings zu befinden, der bekanntlich die Geister, die er rief, nicht mehr los wurde. Wie Herman Melville (1856) es in seiner allegorischen Erzahlung „The Bell-Tower" heraufl^eschwor: „So the blind slave obeyed its blinder lord; but in obedience, slew him. So the creator was killed by the creature ... And so pride went before the fall." Langst ist diese Kehrseite des wissenschaftlich-technischen Fortschritts, nach den technik-optimistischenflinfzigerund sechziger Jahren des letzen Jahrhunderts, wieder starker ins offentliche Bewusstsein geruckt. Den AnstoB dazu haben vor allem Entwicklungen in der GroBchemie, m der Atomwaffentechnik, in der Kemenergietechnik, in der Kiinstlichen Intelligenz und in der Biotechnologie gegeben. Allen diesen Technologien wohnen Risiken inne, die die naturlichen Lebensbedingungen auf der Erde

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6 Wissenschaftlich-technische Risikoproduktion

und die korperliche Gesundheit der Menschen aufs hochste gefahrden konnten. Eine Mehrzahl von Menschen in den westeuropaischen Gesellschaften meinen bereits seit Mitte der siebziger Jahre, dass der Verwissenschaftlichung gesellschaftlicher Problembearbeitung - neben den ebenfalls mehrheitlich betonten hierdurch erzielten gesellschaftlichen Verbesserungen - betrachtliche Risiken innewohnen, die immer grosser zu werden drohen (Kaase 1980). Beck ist keineswegs der erste, der die wissenschaftlich-technische Risikoproduktion in zeitgenossischen Gesellschaften thematisiert hat. Bisherige Diskussionen hierzu leiden allerdings noch immer darunter, dass oftmals der zweite Schritt vor dem ersten getan worden ist. Ohne die Ursachen wissenschaftlich-technischer Risikoproduktion hinreichend systematisch diagnostiziert zu haben, diskutiert man bereits, welche moglichen Therapien Abhilfe schaffen konnten - siehe etwa die rasch ausgeuferten Debatten uber Technologiefolgenabschatzung (Dierkes et al. 1986). Dabei ist die Frage, ob und wie sich wissenschaftlich-technische Innovationen so steuem lassen, dass gesellschaftliche Risiken moglichst minimiert werden, nicht zu beantworten, bevor man nicht geklart hat, aufgrund welcher Bedingungen die technologische Anwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse auf gesellschaftliche Probleme offenbar systematisch und in wachsendem MaBe Risiken hervorbringt. Bevor man sich also Gedanken dariiber macht, wie staatliche Instanzen oder soziale Bewegungen der wissenschaftlich-technischen Risikoproduktion Einhalt gebieten konnten, sollte man wissen, warum uberhaupt wissenschaftlich-technische Innovationen offenbar mit einer gewissen Zwangslaufigkeit gesellschaftliche Risiken erzeugen. Man sollte sich dementsprechend darum bemuhen, die Handlungslogiken der relevanten gesellschaftlichen Akteure zu verstehen und das Zusammenwirken dieser Akteure in komplexen Akteurkonstellationen nachzuzeichnen. Die kombinatorlschen Effekte des grol5tenteils unabgestimmten Handebis dieser Akteure bringen bestimmte Dynamiken wissenschaftlich-technischer Innovation hervor, aus denen dann wiederum gesellschaftliche Risiken entstehen konnen - zumeist als unbeabsichtigte Nebenwirkungen und Wirkungsketten der Kombination von auf ganz andere Ziele ausgerichteten Handlungen. In diesem Sinne soil es im folgenden darum gehen, generelle Mechanismen der Produktion wissenschaftlich-technischer Risiken in zeitgenossischen Gesellschaften zu identifizieren. Diese Mechanismen fmden sich - so die These - in der spezifischen Art der Kopplung von wissenschaftsintemen Dynamiken der Produktion wahrer Erkenntnisse und Transferdynamiken der technologischen Anwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse auf aufierwissenschaftliche gesellschaftliche Probleme. Um keine falschen Erwartungen aufkommen zu lassen, sei vorab erklart, dass mit der hier versuchten Identifizierung genereller Mechanismen wissenschaftlich-technischer Risikoproduktion allein noch keine vollstandige Erklarung konkreter Falle geleistet werden kann. Solche Erklarungen erfordem vielmehr, dass der Einbettung der hier herausgestellten generellen Mechanismen in im einzelnen sehr vielfaltige spezifische Kontextbedingungen Rechnung getragen wird. Solche Kontextbedingungen konnen sich auf nationale Besonderheiten, Besonderheiten bestimmter historischer Phasen, Besonderheiten bestimmter Technologien oder Besonderheiten bestimmter gesellschaftlicher Teilsysteme als Nutzer solcher Technologien beziehen. Erst wenn diese verschiedenen Arten von Kon-

6.1 Die Autonomie wissenschaftlicher Wahrheitsproduktion

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textbedingungen geklart sind, lasst sich im jeweiligen Falle ermessen, in welcher Weise und in welchem MaBe die generellen Mechanismen wissenschaftlich-technischer Risikoproduktion zum Tragen kommen.

6.1

Die Au tonom ie wissenschaftlicher Wah rheitsproduktion

Die zeitgenossische Wissenschaft sieht sich als ausdifferenziertes gesellschaftliches Teilsystem mit drei zentralen Anspriichen konfrontiert, denen sie geniigen soil: - Wissenschaftliche Forschung soil sich erstens in Autonomie gegeniiber auBerwissenschaftlichen Einflussen darauf, was als wahre Erkenntnis festgestellt wird, entfalten. Es besteht ein breiter gesellschaftlicher Konsens daruber, dass das wissenschaftliche Urteil uber die Wahrheit bestimmter Erkenntnisse durch irgendwelche sonstigen Gesichtspunkte nur verfalscht werden kann; und Wahrheit wird gesamtgesellschaftlich als Selbstwert anerkannt. - Uber diese Selbstzweckhaftigkeit hinaus soil wissenschaftliche Forschung allerdings zweitens auch einen gesellschaftlichen Nutzen haben. Wahre Erkenntnisse sollen dazu verhelfen, gesellschaftliche Probleme jedweder Art besser bearbeiten zu konnen. Dieser Anspruch wird seit der Mitte des letzten Jahrhunderts in immer starkerem MaBe aus vielen Gesellschaftsbereichen an wissenschaftliche Forschung gestellt. - In ihren Nutzanwendungen soil wissenschaftliche Forschung schlieBlich drittens moglichst geringe gesellschaftliche Risiken produzieren. Die Anwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse auf die Bearbeitung bestimmter gesellschaftlicher Probleme soil also keine weiteren, womoglich gravierenden Folgeprobleme hervorbringen. Ersichtlich ist zwischen dem ersten und zweiten und zwischen dem zweiten und dritten Anspruch an wissenschaftliche Forschung Jewells ein Spannungsverhaltnis angelegt. Zumindest ist nicht auf den ersten Blick klar, wie es sowohl wissenschaftliche Autonomie als auch gesellschaftliche Niitzlichkeit sowie gesellschaftliche Nutzlichkeit ohne gesellschaftliche Risiken geben kann. Hier interessiert insbesondere das zweite Spannungsverhaltnis. Zwar ist diese Ambivalenz von gesellschaftlichem Nutzen und Risiko wissenschaftlicher Forschung offensichtlich etwas, was nicht im Wissenschaftssystem selbst, sondem in dessen gesellschaftlicher Umwelt zum Problem wird. Ein angemessenes Verstandnis dieses Problems setzt allerdings voraus, dass man zunachst die Innenwelt wissenschaftlicher Forschung naher betrachtet und sich dementsprechend der Autonomie wissenschaftlicher Wahrheitsproduktion zuwendet.

Ausdifferenzierung wissenschaftlicher Forschung Die Art und Weise, wie sich die Ausdifferenzierung wissenschaftlicher Forschung in der FrUhmodeme vollzogen hat, ist flir das Verhaltnis zwischen dem Wissenschaftssystem und seiner gesellschaftlichen Umwelt und die daraus hervorgehenden Risiken

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6 Wissenschaftlich-technische Risikoproduktion

wissenschaftlich-technischer Innovationen auBerst folgenreich. Wissenschaftliche Forschung im modemen Sinne entsteht in der europaischen Renaissance daraus, dass drei bis dahin strikt voneinander isolierte gesellschaftliche Gruppen in Kontakt miteinander geraten: die scholastischen Gelehrten, die biirgerlichen Humanisten und die aus dem Handwerk stammenden Kiinstler und Ingenieure (Zilsel 1942; Krohn 1977). Die Orientierungen der Scholastiker waren auf eine systematische Theoriekonstmktion im Sinne einer kontemplativen Anschauung der Welt gerichtet. Demgegeniiber orientierten sich die Kiinstler und Ingenieure an einer moglichst genauen empirischen Beobachtung naturlicher Vorgange zum Zwecke der Umsetzung so gewonnener Erfahrungsregeln in konkreten technischen Anwendungsbezugen. Zwischen diesen beiden zunachst weit auseinanderliegenden Wissenstraditionen vermittelten die Humanisten als Trager des neuen Individualismus. Denn einerseits begrififen sich die Humanisten wie die Scholastiker als Intellektuelle, die eine theoretisch reflektierte und systematisierte Form der Welterfahrung suchten; andererseits betonten die Humanisten gegeniiber den Scholastikem und mit den Kiinstlem und Ingenieuren die individuelle empirische Auseinandersetzung mit der Welt als Ausgangspunkt alien gesicherten Wissens. Die Bildung stadtischer Zentren insbesondere in Oberitalien flihrte diese drei Gruppen gesellschaftlicher Akteure wahrend des 16. Jahrhunderts zusammen. Die Ausdifferenzierung der neuzeitlichen Wissenschaft vollzog sich so uber eine Entdifferenzierung bis dahin separierter Wissenstraditionen. Die theoretische Systematisierung von Empiric und die empirische Sattigung von Theorie als grundlegende Charakteristika neuzeitlicher Wissenschaft ergaben eine gleichsam „synergetische" Kombination, aus der sich allmahlich ein selbstreferentieller Wahrheitscode herausbildete. Die theoretischen Konstruktionen wurden nicht langer durch religiose Dogmen oder politische Opportunitaten limitiert, sondem hatten sich einzig an der selbsterzeugten Empiric zu bewahren. Umgekehrt wurden empirische Erfahrungen nicht langer kurzschliissig durch technische Anwendungsbeziige instrumentalisiert, sondem mussten sich in Theorien als selbsterzeugten analytischen Bezugsrahmen wissenschaftlicher Forschung interpretieren und systematisieren lassen. So wurde das curiositas-Motiv auf der einen Seite aus theologischer MiBbilligung und moralischer Achtung befreit und als letztlich grenzenlose WiBbegier des Menschen anthropologisch - und damit: nicht zurticknehmbar - Uberhoht (Blumenbeig 1973). Auf der anderen Seite wurde das curiositas-Motiv ebenso aller eng gefassten handwerklichen Niitzlichkeitskriterien entkleidet und zur Begriindungsfigur einer selbstzweckhaft ausgerichteten, flir die iibrige Gesellschaft „nutzlosen" Forschung. Die Befi-eiung wissenschaftlicher curiositas von theologischen Rucksichten war ein Ergebnis der gesellschaftsweit einsetzenden Sakularisierung, also des schrittweise erzwungenen Riickzugs religioser Akteure von hegemonialen Weltdeutungs- und Weltordungsanspriichen. Die Entflechtung des curlositas-Motivs von Anwendungsbezugen vollzog sich dariiber, dass die sozialstrukturelle Vemetzung der Gelehrten einerseits, der Handwerker andererseits als sozialer Aufstieg letzterer - und nicht als sozialer Abstieg ersterer - eintrat. Pointiert formuliert: Die Kiinstler und Ingenieure wurden in die Akademien und wissenschaftlichen Gesellschaften, spater auch in die Universitaten aufgenommen - die Gelehrten begaben sich nicht in die Werkstatten hinab.

6.1 Die Autonomie wissenschaftlicher Wahrheitsproduktion

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Der gesellschaftliche Ort der sofreigesetztenwissenschaftlichen Forschung ist das Labor (Krohn/Weyer 1990). Dort ereignet sich wissenschaftliche Forschung als experimentelle Manipulation von Natur mit dem Ziel, neue GesetzmaBigkeiten iiber kausale Wirkungszusammenhange zu entdecken. Was im Labor geschieht, ist zunachst auBerwissenschaftlich folgenlos - insbesondere auch im Hinblick auf Risiken. Genau dies ist die Voraussetzung jenes „Abkommens" zwischen Forschem auf der einen und den ubrigen gesellschaftlichen Akteuren auf der anderen Seite, demgemaB der „republic of science" (Polanyi 1962) eine weitreichende Souveranitat bei der Produktion wissenschaftlicher Wahrheiten zugestanden wird.

Dynamik wissenschaftlichen Fortschritts In dem auf diese Weise konstituierten Binnenraum des Wissenschaftssystems entfaltet sich eine spezifische Dynamik wissenschaftlichen Fortschritts. Motor dieser Dynamik ist die normative Orientierung des generalisierten Skeptizismus, gemass derer jegliche wissenschaftliche Wahrheit nicht mehr ist als eine Unwahrheit, die nur noch nicht als solche tiberftihrt worden ist. Hierdurch kommt eine permanente Selbstverunsicherung ins Wissenschaftssystem, eine extreme sachliche und zeitliche Kontingenz aller Wahrheiten, die eine kognitive Eigendynamik wissenschaftlicher Wahrheitsproduktion auf Trab halt. Denn der generalisierte Skeptizismus bewirkt eine Anzweiflung jeder spezifischen Erkenntnis. Diesem Stachel des Zweifels vermag auf Dauer keine Theorie standzuhalten. Denn selbst flir die beste menschenmogliche Theorie gait und wird weiter gelten, was dann ruckblickend stets so erscheint: „... there were certain little difficulties, certain handles to dissent waiting to be grasped, which would turn out to have such an unexpected leverage as would overset the entire structure." (Gillispie 1960: 65) Jede Wahrheit wird sofiliheroder spater widerlegt, was als neuerlicher Beweisflirdie Gultigkeit des generalisierten Skeptizismus genommen wird, und durch eine bessere, namlich die Fehler ihrer Vorgangerin vermeidende, aber vielleicht gerade dadurch andere Fehler begehende, jedenfalls sofort ebenfalls der Anzweiflung unterworfene Wahrheit ersetzt. Aus dieser sich selbst m Gang haltenden endlosen Aufeinanderfolge von „conjectures and refiitations" (Popper 1963) gehen die kognitiven Innovationen wissenschaftlicher Forschung hervor. Allerdings ist die sachliche und zeitliche Kontingenz wissenschaftlicher Wahrheitsproduktion in sozialer Hinsicht begrenzt. Kein Forscher konnte lange in jener radikalen UngewiBheit arbeiten, die der generalisierte Skeptizismus schafift. Die zu einem gegebenen Zeitpunkt in einer bestimmten wissenschaftlichen Disziplin oder Subdisziplin arbeitenden Forscher haben viehnehr ein gewichtiges Interesse daran, die kognitive Eigendynamik abzubremsen. Wer durch die Erarbeitung bestimmter Forschungsergebnisse Reputation erworben hat oder sich abzeichnende Karrierechancen nutzen will, prestige- und einflussreiche Positionen innehat, ist nicht daran interessiert, so schnell wie moglich widerlegt zu werden. Die in einem Forschungsgebiet in diesem Sinne etablierten Forscher werden viehnehr ihre Einflusspotentiale nutzen, um solche Forschungen zu organisieren und zu fordem, von denen weitere Bestatigungen und Ausar-

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6 Wissenschaftlich-technische Risikoproduktion

beitungen ihrer Ergebnisse zu erwarten sind. So gefordert zu werden, ist wiederum fur viele Forscher attraktiv. Auf diese Weise kristallisieren sich disziplinare und subdisziplinare „Paradigmagemeinschaften'' (Kuhn 1962) heraus, die durch eine Aneignung knapper Forschungs- und Publikationspotentiale Konkurrenzvortelle gegeniiber Zweiflem erringen und so die kognitive Eigendynamik wissenschaftlicher Forschung mit den Stabilitatsinteressen der etablierten Forscher synchronisieren. Dass die Eigendynamik dennoch in Gang bleibt und wissenschaftliche Forschung sich nicht in der immer neuen Bestatigung einmal etablierter Erkenntnisse festfrisst, wird sozial vor allem daruber garantiert, dass jede Paradigmagememschaft immer nur eine begrenzte Aufiiahmekapazitat fiir Hinzukommende hat, weil jedes Paradigma immer nur eine begrenzte Anzahl von Anschlussforschungen ermoglicht, alsofruheroder spater in seinem heuristischen Potential erschopft ist. Paradigmen sind letztlich nichts weiter als Atempausen der kognitiven Eigendynamik wissenschaftlicher Forschung. Insbesondere der kontinuierlich nachriickende wissenschaftliche Nachwuchs steht stets vor der Entscheidung, seine Karrierechancen innerhalb oder auUerhalb des betreffenden Paradigmas zu suchen. Wie eine solche Entscheidung zwischen Konformismus und Devianz ausfallt, hangt von zahlreichen Faktoren ab. Stets spielt der „threshold level" (Granovetter 1978) des betreffendenNachwuchsforschers eine strategische Rolle: ob er sich im Extremfall ganz allein auf sich gestellt vom herrschenden Paradigma abwendet; ob er dies tut, sobald einige wenige andere das getan haben, mit denen er dann den Nukleus einer Gegengemeinschaft bilden kann; oder ob er dies erst dann tut, wenn bereits fast alle zum neuen Paradigma tibergeschwenkt sind. Jedenfalls bewirkt der Konkurrenznachteil der Nachwuchsforscher gegenuber den bereits etablierten Forschem einer Paradigmagemeinschaft, dass es immer zumindest einige gibt, die ihr Heil in der kognitiven Devianz suchen. Asymmetrische Konkurrenz halt so letztlich die kognitive Eigendynamik wissenschaftlicher Forschung in Gang (Mulkay 1972). Generalisierter Skeptizismus auf der einen und Selbstdogmatisierung von Paradigmagemeinschaften auf der anderen Seite: Dies ist die „essential tension" (Kuhn 1959) wissenschaftlicher Forschung zwischen den beiden Polen von Innovation und Tradition. Damit ist die Grundfigur der immanenten Dynamik des ausdififerenzierten Wissenschaftssystems in der modemen Gesellschaft skizziert. Nun muss man sich vor Augen flihren, wie das so beschaffene Wissenschaftssystem in seine gesellschaftlichen Umwelt eingebettet ist.

6.2

AuBerwissenschaftliche Nutzanwendungen wissenschaftlicher Wahrheiten

Treibende Kraft bei der Ausdifferenzierung des Systems wissenschaftlicher Forschung war das Interesse der sich aus der Amalgamierung von Gelehrten und Handwerkem herausbildenden Forscher an sozialer SchlieBung. Die Ausdifferenzierung des Wissenschaftssystems ist das Ergebnis eines jahrhimdertelangen Kampfes dieser Akteure um jene Autonomic wissenschaftlicher Wahrheitsproduktion, die mittlerweile in vielen Landem als „Freiheit der Wissenschaft" verfassungsmaBig verankert ist. Autonomic heiBt hier: legitime Indifferenz der selbstreferentiellen, namlich theoriegesteuerten wis-

6.2 AuBerwissenschaftliche Nutzanwcndungen wissenschaftlicher Wahrheiten

103

senschaftlichen Wahrheitsproduktion gegeniiber jeglichen auBerwissenschaftlichen Kriterien, soweit es um die Beurteilung der Wahrheit bzw. Unwahrheit wissenschaftlicher Hypothesen geht. Dieser wissenschaftstheoretisch als „Begrundungszusammenhang" apostrophierte Kembereich wissenschaftlicher Wahrheitsproduktion ist hierdurch zum gesellschaftlich exterritorialen Gebiet, zum sakrosankten Refiigium, in das nichtwissenschaftlichen Akteuren und auBerwissenschaftlichen Kriterien der Zugang verwehrt werden kann, erklart worden. Das Interesse der Forscher an emer solchen sozialen Schliessung richtet sich letztlich auf eine Ausschaltung von Angebotskonkurrenz. Keine andere gesellschaftliche Gruppe soil in der Lage sein, wahre Erkenntnisse zu produzieren, nur derjenige soil an der Wahrheitsproduktion mitwirken, der einer wissenschaftlichen Sozialisation und wissenschaftlichen Qualifikationsprufiingen unterworfen worden ist.

Diffusion wissenschaftlicher Wahrheiten in die gesellschaftliche Umwelt Die Autonomic des Wissenschaftssystems bedeutet somit ftir die Forscher als Akteure eine Defmitionssouveranitat hinsichtlich der Abgrenzung von Wissenschaft und NichtWissenschaft sowie der Giiltigkeit von Wahrheitsanspriichen. Nicht-wissenschaftliche Akteure - beispielsweise die Kirche oder staatliche Instanzen - sind damit aus der Innenwelt wissenschaftlicher Forschung exkludiert. Das Wissenschaftssystem ist allerdings kein hermetisch abgeschlossenes Gebaude, aus dem niemals etwas nach auBen dringt. Das Wechselspiel von Laborarbeit und Publikation findet nicht in einem „containment" statt; sondem von den dabei erzeugten Wahrheiten sickem unablassig welche m die gesellschaftliche Umwelt des Wissenschaftssystems durch. Fur die Diffusion wissenschaftlicher Erkenntnisse in die gesellschaftliche Umwelt gibt es im wesentlichen drei Wege: - Seit dem 18. Jahrhundert wird postuliert, dass prinzipiell alle Gesellschaftsmitglieder aufgrund gleicher Vemunftausstattung in der Lage seien, wissenschaftliche Wahrheiten zumindest nachzuvollziehen. Dementsprechend gibt es seitdem Bemiihungen um eine Popularisierung wissenschaftlicher Erkenntnisse ftir ein Publikum von Nicht-Wissenschaftlem. Von purer Wissbegier, die sich an den ja oftmals kontraintuitiven Einsichten wissenschaftlicher Forschxmg ergotzt, iiber ein diffuses Streben nach weltanschaulichen Orientierungen reicht das Motivspektrum der Laien bis hin zu spezifischen Handlungsproblemen, fur die man sich wissenschaftliche Erhellung verspricht. - Erziehung, insbesondere Hochschulerziehung, ist in immer starkerem MaBe zum Mechanismus einer Weitergabe wissenschaftlicher Erkenntnisse in andere gesellschaftliche Bereiche geworden. An den Hochschulen wird mittlerweile ftir jedes gesellschaftUche Teilsystem Personal ausgebildet, das die erworbenen wissenschaftlichen Kenntnisse bei der berufsformigen Bearbeitung von Problemen in den verschiedenen Teilsystemen einsetzt - von der Effektivierung industrieller Produktion bis hin zur Eheberatung.

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6 Wissenschaftlich-technische Risikoproduktion

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Zwischen dem Wissenschaftssystem iind Akteuren in der gesellschaftlichen Umwelt gibt es einen fortwahrenden gezielten Transfer wissenschaftlicher Erkenntnisse. Wissenschaftler erforschen im Auftrag von Untemehmen, Verwaltungen, militarischen Einrichtungen oder Krankenhausem bestimmte Probleme, die diese Auftraggeber auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnisse besser zu bearbeiten hoffen. Uber diese drei Wege wird die gesellschaftliche Umwelt des Wissenschaftssystems mit Wahrheiten durchsetzt. Sieht man an dieser Stelle davon ab, dass Wahrheiten immer auch individuelle Wissbegier oder weltanschauliche Orientierungsbedtirfhisse befriedigen konnen, und konzentriert sich auf die Nutzung wissenschaftlicher Erkenntnisse ftir die Bearbeitung spezifischer Probleme, so muss man sich zunachst einschrankend vor Augenflihren,dass auch in der gegenwartigen, als „verwissenschaftlicht" charakterisierten Gesellschaft noch sehr viele Probleme in den verschiedenen Gesellschaftsbereichen ohne Rekurs auf Wahrheiten bearbeitet werden. Beispielsweise werden eheliche Schwierigkeiten, familiale Erziehungsprobleme, wirtschaftliche Livestitionsentscheidungen oder auch politische Entscheidungen in den meisten Fallen noch immer wie eh und je in dem Sinne wahrheitsindifferent gehandhabt, dass keiner der Entscheidungsbeteiligten explizit auf die eine oder andere Weise wissenschaftlichen Rat und wissenschaftliche Legitimation seiner Position zu Hilfe zieht.

Wahrheiten als nicht-kontingente Entscheidungsgrundlagen Sobald allerdings gesellschaftliche Akteure ihre Problembearbeitung wissenschaftlich ftmdieren, setzen sie Wahrheiten in einer Weise ein, die sich von deren innerwissenschaftlichem Gebrauch radikal unterscheidet. Denn trotz der partiellen Selbstdogmatisierung wissenschaftlicher Forschung in Paradigmagemeinschaften halt der generalisierte Skeptizismus die prinzipielle Kontingenz jeglicher Wahrheit innerhalb des Wissenschaftssystems aufrecht. In der gesellschaftlichen Umwelt werden wissenschaftliche Wahrheiten demgegenuber gerade als nicht-kontingente Entscheidungsgrundlagen behandelt und benotigt. Gesellschaftliche Akteure, die oftmals unter hohem Entscheidungsdruck Probleme bearbeiten miissen, sind eben nicht an ftir Kritik offenen, bezweifelbaren Aussagen, sondem an nicht weiter hinterfi-agungsbedtirftigen Reduktionen von Entscheidungskomplexitdt mteressiert. Daflir eignet sich kein Nachvollzug des wissenschaftsintemen generalisierten Skeptizismus; erforderlich ist viehnehr ein generallsiertes „Systemvertrauen" (Luhmann 1968b: 50-66), das die Kontingenz wissenschaftlicher Wahrheitsproduktion ausblendet. Diejenigen Forscher, die auf die erne oder andere Weise in die technologische Anwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse auf auBerwissenschaftliche Probleme involviert sind, smd ebenfalls daran interessiert, die jeweils zugrunde gelegten Wahrheiten als nicht-kontingent darzustellen. Der generalisierte Skeptizismus des „Begrundungszusammenhangs" wkd von ihnen als eine Sache der „Hinterbuhne" des Wissenschaftssystems gehandhabt, von der moglichst wenig in die AuBendarstellung des „Verwendungszusammenhangs" von Forschungsergebnissen dringen darf. Denn in dem MaBe,

6.2 AuBerwissenschaftliche Nutzanwendungen wissenschaftlicher Wahrheiten

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wie auBerwissenschaftliche Akteure wissenschaftliche Wahrheiten als unbezweifelbare Formulierungen des „objektiven So-Seins" der Wu*klichkeit hinnehmen, sind die Wissenschaftler in einer vergleichbaren Position wie religiose Propheten: Zwar mag ihr Wissen tiber die Wirklichkeit auBerst unvollstandig sein - doch das, was sie positiv wissen, ist dann auch mit GewiBheit so. Diese dogmatisierte AuBendarstellung wissenschaftlicher Forschung, die wohlgemerkt zunachst den Interessen der Anwender von Forschungsergebnissen an einer Reduktion kognitiver Komplexitat entspringt, wird durch die Selbstdogmatisierung der Wahrheitsproduktion in Paradigmagemeinschaften zweifellos begunstigt. Je unbezweifelbarer einer Gruppe von Forschem bestimmte eigene Forschungsergebnisse erscheinen, desto authentischer konnen sie diese Ergebnisse auch nach auBen als unbezweifelbare Wahrheiten prasentieren.

Finanzielle Ressourcenabhangigkeit der Wissenschaft Fragt man weiter danach, warum Forscher Uberhaupt daran interessiert sind, die Innenwelt des Wissenschaftssystems zu iiberschreiten imd an der Anwendung von Forschungsergebnissen auf ausserwissenschaftliche Probleme mitzuwirken, so stoBt man - neben vielen anderen, individuell verschiedenen Motiven - vor allem auf die zunehmende Abhangigkeit wissenschaftlicher Forschung von finanziellen Ressourcen aus der gesellschaftHchen Umwelt. Jahrhundertelang verursachte wissenschaftliche Forschung nur geringe Kosten, so dass etwa Physikfakultaten an deutschen Universitaten bis ins 20. Jahrhundert hinein iiber keinen eigenstandigen Budgettitel fiir Forschungsaufwendungen verftigten (Stichweh 1988a: 80). Bereits bei den Griindungen der PhysikalischTechnischen Reichsanstalt im Jahr 1887 und der Kaiser-Wilhelm-Gesellschaft im Jahr 1911 - den ersten Einrichtungen in Deutschland, in denen groBtenteils sehr aufwendige Forschungsaufgaben im Vordergrund stehen sollten - zeigte sich sehr deutlich, dass sowohl staatliche als auch wirtschaftliche Akteure nur dann gewillt waren, Forschung in den erforderlich werdenden finanziellen GroBenordnungen zu finanzieren, wenn Anwendungsbezuge zumindest mittelfi"istig erwartbar waren. Diese Verkniipfiing von Ressourcenzuteilung mit antizipierbaren Anwendungsbeziigen ist seitdem noch ungleich starker geworden. DiefinanzielleAbhangigkeit des Wissenschaftssystems von auBerwissenschaftlichen Akteuren, die sich dessen selbstzweckhafte Verabsolutierung des curiositas-Motivs eben nicht zu eigen machen, sorgt daftir, dass der gesellschaftlichen Nachfrage nach technologisch umsetzbaren Forschungsergebnissen auch ein entsprechendes Angebot gegeniibersteht. Der Pool an technologisch umsetzbaren Forschungsergebnissen, die die Wissenschaftler der gesellschaftlichen Umwelt anbieten konnen, hangt von der kognitiven Eigendynamik wissenschaftlicher Forschung ab. Je mehr kognitive Innovationen erzeugt werden, desto groBer ist das Potential dessen, was auf technologische Umsetzbarkeit hin gepruft werden kann. AUerdings ist auch technologische Umsetzbarkeit wissenschaftlicher Erkenntnisse an eine Selbstdogmatisierung der Forschung in Paradigmagemeinschaften gebunden. Zumindest ist so die schrittweise Konkretisierung grundlagentheoretischer

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6 Wissenschaftlich-technische Risikoproduktion

Erkenntnisse in Richtung auf funktionierende Technologien sehr viel besser stabilisierbar. Allerdings stoBt jedes Paradigma, ebenso wie sein Wahrheiten generierendes PotentialfruherOder spater ersch5pft ist,fruheroder spater auch an die Grenzen seines Potentials technologischer Anwendungen. Auch die Annaherung an diese Anwendxmgsgrenzen gibt dem innerwissenschaftlichen generalisierten Skeptizismus neue Impulse. Die VerflUssigung erstarrter paradigmatischer Axiome kann also ebensogut „von innen", aus den Konkurrenzstrategien des wissenschaftlichenNachwuchses, wie „von auBen", durch spezifische, im Rahmen des bisherigen Paradigmas nicht befriedigbare Nutzerinteressen erfolgen. Umgekehrt tragenfreilichauch erfolgreiche Anwendungen kognitiver hinovationen immer dazu bei, dass diese paradigmatisch dogmatisiert werden.

Verwissenschaftlichung gesellschaftlicher Problem bearbeitung Im einzelnen stellt sich somit die Dynamik wissenschaftlicher Forschung, bezieht man das Verhaltnis zwischen dem Wissenschaftssystem und seiner gesellschaftlichen Umwelt mit ein, als ein komplexes Wechselspiel zwischen wissenschaftsintemen und -externen Interessen- und Einflusskonstellationen dar. Diese Dynamik wird von niemandem zielgerichtet gesteuert, folgt jedoch dennoch einem Ordnungsmuster, das sich aus den strukturierten Interdependenzen zwischen den relevanten Akteuren inner- und auBerhalb des Wissenschaftssystems ergibt. Becks generelle These zur wissenschaftlich-technischen Produktion gesellschaftlicher Risiken lautet, dass diese eine zwangslaufige Folge des tJbergangs von einer „einfachen" zu einer „reflexiven" Verwissenschaftlichung gesellschaftlicher Problembearbeitung sei. Hierbei versteht Beck unter „einfacher" Verwissenschaftlichung den Sachverhalt, dass Forschungsergebnisse zur Bearbeitung solcher gesellschaftlichen Probleme herangezogen werden, die bis dahin noch nicht wissenschaftlich infiziert und auch nicht Folgewirkungen einer wissenschaftlichen Bearbeitung anderer gesellschaftlicher Probleme sind. „Reflexive" Verwissenschaftlichung liegt demgegenuber dann vor, wenn die mit Hilfe wissenschaftlicher Forschung bearbeiteten gesellschaftlichen Probleme selbst unmittelbar oder mittelbar bereits wissenschaftlich konstituiert sind. „Reflexive" Verwissenschaftlichung setzt also vor allem dann ein, wenn die Folgeprobleme wissenschaftlich bearbeiteter gesellschaftlicher Probleme wiederum wissenschaftlich bearbeitet werden. Ein sehr pragnantes Beispiel fiir eine Schwerpunktverlagerung von „einfacher" zu „reflexiver" Verwissenschaftlichung bietet die deutsche GroBforschung. Bis Mitte der siebziger Jahre des 20. Jahrhunderts bestand deren Hauptaufgabenfeld in der prototypischen Bereitstellung bestimmter „GroBtechnologien" - vor allem im Bereich der Kemenergieerzeugung. Seitdem hat ein anderer Aufgabenbereich immer mehr an Bedeutung gewonnen: die Erft)rschung von „GroBsystemen" in der natiirlichen Umwelt. Explizite Zielsetzung dabei ist, die Risiken, die der Einsatz von - nicht zuletzt in der GroBforschung entwickelten - GroBtechnologien fur okologische Gleichgewichte und die Gesundheit des Menschen hervorgebracht hat, wissenschaftlich zu untersuchen, um so zur Risikobewaltigung beitragen zu konnen.

6.2 AuBerwissenschaftliche Nutzanwendungen wissenschaftlicher Wahrheiten

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Dieses Beispiel deutet bereits die Logik wissenschaftlich-technischer Risikoproduktion an, die nun detaillierter rekonstruiert werden muss. Zwar beginnt diese Risikoproduktion nicht erst, wie Beck zu unterstellen scheint, mit der „reflexiven" Verwissenschaftlichung gesellschaftlicher Problembearbeitung, sondem kann ebensogut von der „einfachen" Verwissenschaftlichung ausgehen. Dennoch bringt der Ubergang zu einer „reflexiven" Verwissenschaftlichung, wie sich noch zeigen wird, eine zusatzliche Dynamik in die wissenschaftlich-technische Risikoproduktion ein. Die Dynamik wissenschaftlicher Forschung fiihrt zu einer immer weiter um sich greifenden Verwissenschaftlichung gesellschaftlicher Problembearbeitung. Immer mehr Probleme in immer mehr gesellschaftlichen Bereichen verlieren ihre Wahrheitsindifferenz und werden durch wissenschaftlich fiindiertes Wissen zu bearbeiten versucht anstelle von traditionellen „lebensweltlichen" Regeln der Problembearbeitung oder handwerklichem Erfahrungswissen (Weingart 1983). Die Verwissenschaftlichung dringt sogar in Bereiche vor, die lange Zeit normativ gegenuber dem Zugriff wissenschaftlich ftindierter Technologien abgeschirmt worden waren. Man denke etwa an die rasche Verbreitung aller Arten von psychologischen Diagnose- und Therapieverfahren bei der Bearbeitung unterschiedlichster individueller Probleme. Von wirtschaftlicher Produktion bis zum Hochleistungssport spannt sich ein immer liickenloser werdendes Netz technologischer Potentiale, die flir die Bearbeitung auftretender Probleme abgerufen werden konnen. So nimmt es nicht wunder, dass die gegenwartige Gesellschaft auch als „Wissenschaftsgesellschaft" (Kreibich 1986) etikettiert wkd. Das stimmt hn iibrigen mit der Wahmehmung einer Mehrzahl von Gesellschaftsmitgliedem uberein, dass gesellschaftliche Veranderungen der letzten Jahrzehnte in starkem MaBe auf die technologische Umsetzung wissenschaftlicher Forschimgsergebnisse zuruckzuflihren seien (Kaase 1980). Die Verwissenschaftlichung gesellschaftlicher Problembearbeitung manisfestiert sich in der disziplmaren Struktur des Wissenschaftssystems als zunehmende Ausdifferenzierung von immer mehr und vlelfaltigeren anwendungsbezogenen Disziplinen und Subdisziplinen. Insbesondere die Ingenieur-, die Bio-, die Geo- und auch die Sozialwissenschaften weisen derartige Tendenzen auf. Doch auch eher grundlagenorientierte Disziplinen wie die Physik bleiben davon nicht unberiihrt, wie beispielsweise die Ausdifferenzierung der Reaktor- oder der Fusionsphysik zeigt. In der mstitutionellen Struktur wissenschaftlicher Forschung dokumentiert sich die Verwissenschaftlichung gesellschaftlicher Problembearbeitung darin, dass neben den Hochschulen, dem traditionellen Ort wissenschaftlicher Grundlagenft)rschung, zahlreiche anwendungsorientierte Forschungseinrichtungen etabliert worden sind. Zwar fmdet auch im Hochschulbereich durchaus in erheblichem MaBe anwendungsbezogene Forschung statt. Hier sind insbesondere die Technischen Hochschulen anzufiihren. Bedeutsamerfiirdie Verwissenschaftlichung gesellschaftlicher Problembearbeitung ist jedoch das Wachstum der Industrieft)rschung - siehe hierzu schon Kapitel 3 - und besthnmter auBeruniversitSrer staatlicher Forschungseinrichtungen. Hinsichtlich der Industrieft)rschung ist zu konstatieren, dass immer mehr Wirtschaftsbranchen zu „science based industries" geworden sind-und dass die am starksten verwissenschaftlichten Branchen in alien hochentwickelten Nationalgesellschaften das wirtschaftliche

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6 Wissenschaftlich-technische Risikoproduktion

Wachstum tragen. Bei der auBeruniversitaren staatlichen Forschung sind in der Bundesrepublik insbesondere die meisten GroBforschungseinrichtungen, die FraimhoferGesellschaft, die Ressortforschungseinrichtungen (siehe Kapitel 2) sowie einige Institute der Max-Planck-Gesellschaft auf die Produktion anwendungsbezogenen Wissens ausgerichtet, das zur Grundlage technologischer Umsetzungen werden kann. Auch dieser Typus von Forschungseinrichtungen hat wahrend der letzten dreiBig Jahre ein rapides Wachstum erlebt, das vor allem zu emer Diversifizierung von Forschungsbereichen gefuhrt hat. Greift man sich beispielsweise die Ressortforschungseinrichtungen heraus, so dokumentieren die NeugrUndungen der letzten Jahrzehnte die Verwissenschaftlichung von Politikfeldem, in denen zuvor kaum auf wissenschaftliche Informationen zuriickgegrififen wurde - etwa die Raumplanung, die Entwicklungs-, die Bevolkerungs-, die Arbeitsmarkt- oder die Umweltpolitik (Hohn/Schimank 1990:297-341). Die in solchen und vielen weiteren Phanomenen zum Ausdruck kommende zunehmende Verwissenschaftlichung gesellschaftlicher Problembearbeitung ist das Ergebnis von mindestens drei auch untereinander verkniipften Determinanten. Zunachst ist eine fur die modeme Gesellschaft zentrale Orientierung zu nennen: die Idee des „Fortschritts" (Koselleck 1975). Diese Idee, gemaB derer alle gesellschaftlichen Zustande sich unendlich weiter perfektionieren lassen, haben sich die gesellschaftlichen Akteure immer wieder vor allem durch die Erfolge wissenschaftlicher Naturerkenntnis und -beherrschung bestatigen lassen. Wissenschaftlich-technischer Fortschritt wird als Motor gesellschaftlichen Fortschritts gesehen - eine Uberzeugung, die in der Frtihmodeme von Francis Bacon programmatisch formuliert worden ist. Dies ist vor allem dann evident, wenn Wahrheiten als kontingenzreduzierende GewiBheiten angesehen werden. Dann konnen wissenschaftliche Wahrheiten religiose HellsgewiBheiten substituieren; und der Glaube an die fortschrittsverburgende Kraft der Wissenschaft kann als Rellgionsersatz dienen. Diese generalisierte Orientierung der modemen Gesellschaft wird insbesondere dort handlungswirksam, wo sich gesellschaftliche Akteure m Konkurrenzsituationen befinden. Denn dann ist es flir die Akteure rational, wissenschaftliche Erkenntnisse zur Erzielung von Konkurrenzvorteilen einzusetzen. Sobaldfi-eilichauch nur ein Akteur in einer Konkurrenzkonstellation damit beginnt, setzt eine eskalatorische Eigendynamik der Verwissenschaftlichung ein. Die offensive, auf exklusive Nutzung abzielende Verwissenschaftlichungsstrategie dieses Akteursfiihrtzu einer defensiven, nachholenden Verwissenschaftlichungsstrategie der anderen Akteure, denen keine andere Wahl bleibt, wollen sie weiter konkurrenzf^hig bleiben. So beginnt ein VerwissenschaftlichungsWettlauf, in dem es immer nur Etappensiege geben kann, weil ein Ende nicht abzusehen ist. Mit immer groBerem Forschungsaufwand werden immer geringere und kurzlebigere Positionsvorteile zu erringen versucht, ohne dass einer der Akteure aus dieser wechselseitigen Treibjagd ausbrechen konnte. Betrachtet man diejenigen gesellschaftlichen Teilsysteme, in denen die Verwissenschaftlichung am weitesten vorangeschritten ist, so fmdet man in jedem von ihnen derartige Konkurrenzkonstellationen strukturell angelegt vor:

6.2 AuBerwissenschaftliche Nutzanwendungen wissenschaftlicher Wahrheitcn

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Dies ist unmittelbar evident fur Untemehmen auf kapitalistischen Markten. Die wirtschaftliche Konkurrenz ist mittlerweile in einer Reihe von Branchen auf WeltmaBstab ausgedehnt. Entsprechend stark ist der Druck, weiter konkurrenzfahig zu bleiben - und entsprechend hoch sind die daraus erwachsenden Anforderungen an die Untemehmen. - Ahnliche Konkurrenzverhaltnisse fmden sich im Militarsystem vor. Potentielle und aktuelle kriegerische Auseinandersetzungen zwischen Nationalstaaten sind immer schon ein starker Innovationsimpuls fur die Waffentechnik gewesen. Insbesondere der Rtistungswettlauf zwischen den beiden groBen Militarbundnissen wies bis 1989 eine sehr markante eskalatorische Eigendynamik auf; die seitdem eingetretenen uniibersichtlichen geostrategischen militarischen Konstellationen entfalten jedoch zur tJberraschung Mancher - einen nicht minder wirksamen Konkurrenzdruck. - AuBer wirtschaftlichen und militarischen Akteuren befinden sich aber auch politische Akteure in parlamentarischen Demokratien in einer bestandigen Konkurrenzkonstellation. Fiir sie handelt es sich um einen Kampf um die Gunst der Wahler. In einem Wohlfahrtsstaat wird dieser Konkurrenzkampf vor allem dartiber ausgetragen, dass das staatliche Angebot an Infrastruktur- und Dienstleistungen erweitert und verbessert wird, wobei technologische Innovationen eine wesentliche RoUe spielen. Mit dem Wirtschafls- und dem Militarsystem sowie dem politischen System sind drei der vier gesellschafitlichen Teilsysteme genannt, die sich durch eine hochgradige Verwissenschaftlichung auszeichnen. Das vierte ist das Gesundheitssystem. Auch dort sind Konkurrenzkonstellationen als wichtige Determinanten der Verwissenschaftlichung vorzuflnden. So zeigt ein historischer Ruckblick, dass sich der Aufstieg des Arztestandes zu einer unangefochtenen Monopolstellung bei der Diagnose und Therapie von Krankheiten vor allem dartiber voUzogen hat, dass sich die Arzte das naturwissenschaftliche Krankheitsverstandnis aneigneten und hieriiber die anderen Heilberufe auskonkurrierten (Gockenjan 1985; Huerkamp 1985). Mit dieser Verwissenschaftlichung ihres professionellen Wissens haben sich die Arzte jedoch selbst unmittelbar der kognitiven Eigendynamik wissenschaftlicher Forschung unterworfen. Medizinische und wissenschaftliche Rationalitat verschmelzen geradezu, wahrend etwa ein Untemehmen seine okonomische Rationalitat durchaus von der wissenschaftlichen Rationalitat seiner Forschungsabtellung zu trennen vermag. Die Nachfrage wirtschaftlicher, militarischer, politischer und medizinischer Akteure nach technologisch umsetzbaren wissenschaftlichen Erkenntnissen kann durch entsprechend offensive Angebote von seiten der wissenschaftlichen Akteure zusatzlich forciert werden. Wissenschaftliche Akteure konnen vor allem aus drei Grunden daran interessiert sein, die technologische Umsetzung ihrer Erkenntnisse in auBerwissenschaftlichen Kontexten zu propagieren. Erstens werden dadurch Arbeitsplatze ftir Wissenschaftler auBerhalb des Wissenschaftssystems geschaffen. Angesichts der fast immer knappen Beschaftigungsmoglichkeiten fiir den wissenschaftlichen Nachwuchs innerhalb des Wissenschaftssystems sind derartige auBerwissenschaftliche Beschaftigungsaltemativen auBerst wichtig, um einen hinreichenden Anreiz fur die Wissenschaftlerlaufbahn zu geben. Hinzu kommt, dass auBerwissenschaftliche Beschaftigungsmoglichkeiten oftmals

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auch finanziell lukrativer sind und daher bei Forschem innerhalb des Wissenschaftssystems ein Interesse besteht, zumindest iiber solche Optionen zu verfugen. Ein zweiter Grund flir offensive Angebotsstrategien wissenschaftlicher Akteure gegenuber der gesellschaftlichen Umwelt sind die daruber mobilisierbaren finanziellen Ressourcen fiir weitere Forschungen. Beispielsweise haben die Atomphysiker in den funfziger Jahren des 20. Jahrhunderts die technologischen Umsetzungsmoglichkeiten ihrer Forschungen plakativ herausgestellt, um die dafur erforderliche teure Infrastruktur finanziert zu bekommen. Ein dritter Grund kann schlieBlich darin liegen, dass die spezifischen Forschungsfragen es von der Sache her notwendig machen, die Grenzen des Labors zu uberschreiten und „die Gesellschaft als Labor" zu benutzen (Krohn/Weyer 1990). Ein Beispiel fur derartige Bestrebungen sind etwa die Forderungen von Biotechnologen, genetisch manipulierte Pflanzen oder Tierefreizusetzen.Denn nur so lassen sich Reaktionsmuster und Lebensfahigkeit dieser Organismen unter naturlichen Bedingungen studieren. Bezeichnenderweise werben die entsprechenden Forscher in einem Fall wie diesem nicht mit dem erwartbaren wissenschaftlichen Ertragflirihr Anliegen, sondem mit ktinftigen Nutzanwendungen flir die gesellschaftliche Umwelt des Wissenschafl:ssystems. Die generalisierte Fortschrittsorientierung der modemen Gesellschaft wird also in wirtschaftlichen, militarischen, politischen und medizinischen Kontexten immer wieder in spezifischen Verwissenschaftlichungsstrategien aktualisiert, wobei dies durch entsprechende Angebotsstrategien wissenschaftlicher Akteure noch unterstiitzt werden kann. In dem MaBe, wie die wissenschaftlichfimdierteProblembearbeitung tatsachlich dazu beitragt, das betrefFende Problem effektiver zu bearbeiten, wirkt dies als positiver Feedback auf diese drei Determinanten der Verwissenschaftlichung. Dasflihrtzu einer Steigerung des Anspruchsniveaus an die zukiinftige Bearbeitung der betreffenden Probleme, wodurch eine permanente Selbsttiberforderung der Verwissenschaftlichung eintritt. Wie im Marchen vom Fischer und seiner Frau wachsen die Wiinsche und Hoffnungen mit jedem Erfolg. Doch das Marchen nahm bekanntlich ein boses Ende.

6.3

Konterkarierende Wirkungen und riskante Wirkungsketten

Hier ist der Punkt erreicht, an dem die bisher dargestellten Dynamiken der wissenschaftlichen Forschung und der Verwissenschaftlichung gesellschaftlicher Problembearbeitung in eine wissenschaftlich-technische Risikoproduktion tibergehen. Die zentrale Bedingung daflir ist, dass wissenschaftliche Wahrheiten immer nur unter Laborbedingungen produziert werden, die gegeniiber den realen Einsatzbedingungen der auf der Grundlage dieser Wahrheiten konzipierten Technologien hochgradige Komplexitatsreduktionen darstellen (Bohme/van den Daele 1977: 188). Ein Laborexperiment abstrahiert von sehr vielen Varianzen der konkreten Situation, die experimentell modelliert wird. Denn diese Varianzen stellen im wissenschaftlichen Untersuchungsdesign StorgroBen dar, die den herauszufindenden oder zu iiberpriifenden Kausalzusammenhang zwischen den ausgewahlten Untersuchungsvariablen nur bis zur Unerkennbarkeit verbergen oder verzerren konnen. Laborexperimente sind also abstrakte Sim-

6.3 Konterkarierende Wirkungen und riskante Wirkungsketten

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pliflzierungen konkreter Komplexitdt. Der zu untersuchende Kausalzusammenhang wird aus seiner Einbettung in das KausalitatsgefUge der Welt kunstlich herausgelost. Das „tight coupling" der Welt wird durch das „loose coupling" des Experiments substituiert. Genau genommen sind die so produzierten wissenschaftlichen Wahrheiten deshalb Kunstprodukte, die die Wirklichkeit auBerhalb des Labors immer nur mehr oder weniger ungenau - und nicht selten auch ganzlich falsch - beschreiben, erklaren und vorhersagen. Solange Wissenschaft im Binnenraum des Labors verbleibt, ist die Erwartbarkeit von Ereignissen auf der Grundlage wissenschaftlicher Wahrheit hoch. Sobald Wahrheiten jedoch in Technologien zur Bearbeitung auBerwissenschaftlicher Probleme umgesetzt werden und die Kunstwelt des Labors verlassen, andert sich dies schlagartig: „Die Wissenschaft deckt nur sehr spezifische Momente des technologischen Funktionierens ab, namlich nur das, was den gepriiften Theorien entspricht und ihnen analog ... konstruiert wh-d." (Luhmann 1990: 256/257)

Risikolawine Einmal unterstellt, dass eine wissenschaftlich ftindierte Technologie diejenigen Problemaspekte, auf die sich der wissenschaftlich isolierte Kausalzusammenhang bezieht, tatsachlich effektiv bearbeitet, ist das Risiko, dass genau dadurch Folgeprobleme ausgelost werden, um so groBer, je groBer die Komplexitatsdifferenz zwischen dem experimentell modellierten Kausalzusammenhang und dem Kausalzusammenhang des konkreten auBerwissenschaftlichen Problemfeldes ist. Diese wissenschaftlich-technische Risikoproduktion vollzieht sich Uber die Aktivierung kausaler Interdependenzen, die im Laborexperiment entweder ganz abgeschnitten oder aber standardisiert worden sind. Solche experimentell unterdruckten bzw. neutralisierten Interdependenzen zeitigen bei der technologischen Wiedereinfiihrung der wissenschaftlichen Wahrheiten in die konkrete Komplexitat auBerexperimenteller Situationen unerwartete Folgewirkungen, die, wenn sie unerwiinscht sind, Folgeprobleme darstellen. Prinzipiell lassen sich zwei Arten solcher Folgeprobleme unterscheiden: konterkarierende Wirkungen und riskante Wirkungsketten. Konterkarierende Wirkungen liegen dann vor, wenn zwar der avisierte Kausalzusammenhang durchaus im gewunschten Sinne technologisch genutzt werden kann, jedoch der Einsatz der Technologie iiber andere Kausahnechanismen zugleich das betreffende Problem wiederherstellt und womoglich sogar verschlimmert. Ein simples Beispiel: Wenn das zu bearbeitende Problem darin besteht, Emteverluste zu vermeiden, die durch bestimmte Schadlinge hervorgerufen werden, kann man dagegen chemische Schadlingsbekampfimgsmittel einsetzen. Der Kausalzusammenhang zwischen den benutzten chemischen Substanzen und der Eliminierung der Schadlinge mag experimentell zuverlassig geprUft und bestatigt worden sein, so dass die Technologie hinsichtlich der angestrebten Schadlingsbeseitigung ftmktioniert. Es konnte jedoch sein, dass die eingesetzten chemischen Substanzen daruber hinaus die Nebenwirkung haben, dem Ackerboden bestimmte Nahrsubstanzen zu entziehen, die ftir das Wachstum der Pflanzen wichtig sind. Im Ergebnis konnte dies darauf hinauslaufen, dass zwar die

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6 Wissenschaftlich-technische Risikoproduktion

Emteverluste durch Schadlingsbefall vermieden, jedoch ahnlich hohe oder sogar hohere Emteverluste durch fehlende Nahrsubstanzen erzeugt werden. Dies ware dann darauf zurtickzuflihren, dass die Kausalzusammenhange zwischen dem Schadlingsbekampfungsmittel und den mannigfaltigen Nahrsubstanzen im Laborexperiment nicht oder nur unvoUstandig iiberpriift worden sind. Bedenkt man, dass dies ein auBerst simplifiziertes Beispiel ist, weil zwischen dem Schadlingsbekampfungsmittel und den Nahrsubstanzen ein unmittelbarer Kausalzusammenhang unterstellt wird, der aber in sehr vielen Fallen iiber mehr oder weniger viele Glieder vermittelt ist, lasst sich die Unliberschaubarkeit der Kausalzusammenhange ermessen. Zwar zeitigt langst nicht jeder unbemerkte Kausalzusammenhang xmerwiinschte Folgen. Doch angesichts der Vielzahl von Kausalzusammenhangen, die in Laborexperimenten unbeachtet bleiben miissen, reicht bereits ein geringer Anteil von Kausalzusammenhangen mit unerwiinschten Nebenwirkungen aus, damit in einer gegebenen Situation mit hoher Wahrscheinlichkeit zumindest einer aktiviert wird. Wissenschaftlich fundierte Technologien konnen also zum einen unerwartete Nebenwirkungen haben, die den angestrebten Wirkungszusammenhang konterkarieren, so dass das zugrunde liegende Problem nach Einsatz der Technologie ahnlich groB oder sogar groBer als vorher ist. Zum anderen konnen Technologien aber auch iiber Wirkungsketten weitere Probleme auslosen. Das urspriinglich ins Auge gefasste Problem wird wiederum durchaus efifektiv bearbeitet -jedoch nur um den Preis der Erzeugung anderer Probleme, die ahnlich prekar oder sogar prekarer als das Ausgangsproblem sein konnen. Um das Beispiel wieder aufzugreifen: Das chemische Schadlingsbekampfungsmittel mag die Schadlinge wirksam eliminieren und dadurch die Emteverluste deutlich verringem. Die Riickstande der chemischen Substanzen in den geemteten Nahrungsmitteln konnen jedoch giftig sein und Krankheiten erzeugen. Eine regelrechte Diversifikation von Folgeproblemen mag eintreten. So konnten gegen die auftretenden Krankheiten Arzneimittel entwickelt werden, deren Produktion m groBem MaBstab ebenfalls Riickstande erzeugt, die die Gewasser vemnreinigen, in den Klaranlagen nicht abgebaut werden und so ins Trinkwasser gelangen. Auch das hat vielleicht wieder andere gesundheitliche Konsequenzen, auf die hin weitere Arzneimittel entwickelt werden, u.s.w. ... Diese Problemkette lieBe sich beliebig fortsetzen und auch an jeder Stelle in mehrere Richtungen verzweigen. Die Unuberschaubarkeit der kausalen Interdependenzen im Hinblick auf die konterkarierenden Wirkungen und Wirkungsketten wissenschaftlich fiindierter Technologien ist zunachst einmal nichts anderes als die Konsequenz des generellen Missverhaltnisses zwischen der Komplexitat der Welt und den begrenzten Komplexitatsverarbeitungskapazitaten gesellschaftlicher Akteure. So besehen ist die wissenschaftlich-technische Risikoproduktion ein unabanderliches Schicksal, in das man sich fiigen muss, wenn man uberhaupt die in Laborexperimenten gewonnenen wissenschaftlichen Wahrheiten bei der Bearbeitung auBerwissenschaftlicher Probleme einsetzt. Die Ausdifferenziemng des Wissenschaftssystems kommt so aus der Perspektive der gesellschaftlichen Umwelt der Etabliemng einer Modellwelt des Labors gleich, aus deren Beschaffenheit und Verhalten nur unter betrachtlichen Risiken auf Beschaffenheit und Verhalten der Wirklichkeit auBerhalb des Labors geschlossen werden kann.

6.3 Konterkarierende Wirkungen und riskante Wirkungsketten

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Entscheidend ist allerdings, dass diese in gewissem MaCe immer gegebenen Risiken der Umsetzung wissenschaftlicher Wahrheiten in Technologien mit zunehmender Verwissenschafflichung der gesellschaftlichen Problembearbeitung exponential ansteigen. Denn jedes neue technologische Artefakt ist ein zusatzliches Element im Kausalgefuge der Welt; und mit jedem weiteren Element kommt eine immer groBer werdende Zahl von Kausalzusammenhangen hinzu. Der Arzneimitteleinsatz liefert hierfur plastische Beispiele. Immer mehr und verschiedenartigere Arzneien werden produziert und eingesetzt, ohne dass deren Wechselwirkungen aufeinander auch nur im mindesten im einzelnen gepriift werden konnten. Denn bei 10 Arzneien, die unter Umstanden zur Behandlung eines Menschen - moglicherweise verschiedener gleichzeitiger Krankheiten, jedoch nicht notwendigerweise, bedenkt man die langen Nachwirkzeiten vieler Substanzen, simultan - eingesetzt werden, miissten 45 Wechselwirkungen auf potentielle Risiken untersucht werden; bei 20 Arzneien waren es bereits 190 Wechselwirkungen. Ein anderes Beispiel bieten chemische Stoffe. Bedenkt man, wieviele Tausende verschiedener Chemikalien aus den unterschiedlichsten Griinden in der natiirlichen Umwelt eingesetzt werden, kann man die schwindelerregende Anzahl von Wechselwirkungen ermessen, die unter keinen denkbaren Umstanden auch nur annahemd iiberschaut werden konnten. Selbst wenn nur ein winziger Bruchteil dieser Wechselwirkungen problematische Folgen hat, ist eine Risikolawine gleichsam vorprogrammiert.

Wissenschaftliche Spezialisierung und Indifferenz gegen Externalitaten Wenn also mit zunehmender Verwissenschaftlichung die Anzahl derjenigen Probleme, die durch eine wissenschaftliche Fundierung eflfektiver bearbeitet werden, linear ansteigt, steigt die Anzahl der dabei „en passant" verscharften oder neu geschaffenen Probleme exponential. Dieser sachliche Zusammenhang zwischen der Komplexitat des KausalgefUges der Welt und einer Verwissenschaftlichung von Technologien der Problembearbeitung wird durch zwei sozialstrukturelle Konstellationen noch weiter zugespitzt. Die eine ist die spezialistische Parzellierung des Forschungssystems in immer enger umschriebene Forschungsgebiete. Dies hat sich zum einen als m der Regel bester Weg erwiesen, den methodischen GUtekriterien wissenschaftlicher Wahrheitsproduktion - wie PrSzision und Priifl^arkeit von Aussagen - gerecht zu werden. Zum anderen ist diese Parzellierung aber auch ein konkurrenzeindammender Mechanismus der sozialen SchlieBung, der den Stabilitatsinteressen der Forscher in einem bestimmten Forschungsgebiet entgegenkommt. Das jeweilige empirische und theoretische Spezialwissen, das an den Forschungsfi'onten oftmals nicht allgemein zuganglich ist, sondem in Form mundlicher Mitteilungen und „grauer Papiere" nur zwischen Eingeweihten zirkuliert, bildet eine wirksame Barriere, die einen zu starken Andrang von Konkurrenten verhindert. Die auf der Basis der so produzierten Erkenntnisse bearbeiteten auBerwissenschaftlichen Probleme fiigen sich dann jedoch nicht den wissenschaftsintemen Spezialisierungen. Die ohnehin unvermeidlicherweise starkfi-agmentiertePerzeption kausaler

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6 Wissenschaftlich-technische Risikoproduktion

Interdependenzen beim Einsatz von Technologien zur Bearbeitung gesellschaftlicher Probleme wird auf diese Weise noch weiter eingeschrankt. So bleibt daiin beispielsweise ein Pestizidchemiker in einer durch die kognitive Spezialisierung des Forschungssystems legitimierten Indififerenz gegentiber den Nebenwirkungen und Wirkungsketten der technischen Umsetzung seiner Erkenntnisse. Bine zweite Art von Akteurkonstellationen fiihrt zu einer Vemachlassigung von durchaus wahrgenommenen kausalen Interdependenzen. Dies ist dann der Fall, wenn die Anwender wissenschaftlich fundierter Technologien im Rahmen ihrer teilsystemischen Handlungslogiken bestimmte Folgeprobleme gleichgiiltig hinnehmen oder sogar, weil dies fiir sie vorteilhaft ist, zielstrebig hervorbringen. Das oft diskutierte Beispiel hierfur bieten Untemehmen in kapitalistischen Markten, die ihre okologische Umwelt schadigen, weil Natur als kostenloses Gut gehandhabt wird. Ein Chemieunternehmen ist beispielsweise indifferent gegentiber der Luftverschmutzung, die seine Produktion mit sich bringt. Nicht nur indifferent gegentiber einer problematischen Folgewirkung seiner Technologie, sondem eine solche Folgewirkung geradezu forcierend verhalt sich das Untemehmen im Hinblick auf das Wasser als wichtigen Produktionsfaktor. Die Verschmutzung des Wassers wird, anders als die Luftverschmutzung, nicht nur passiv in Kauf genommen, sondem aktiv vorangetrieben, solange dies die Effizienz der Produktionsvorgange steigert. Diese hier an okonomischen Akteuren aufgezeigte Vemachlassigung wahrgenommener Folgeprobleme lieUe sich auch fur politische oder militarische Akteure zeigen. Jeder Akteur wird immer nur von einem bestimmten Ausschnitt der Wirkungen seines Handehis tangiert. Alle anderen Wirkungen sind fur ihn Extemalitaten, die er nur dann berucksichtigt, wenn sie ihm durch andere Akteure auf die eine oder andere Weise nahegebracht werden - wenn also beispielsweise politische Akteure Untemehmen durch negative Sanktionen zu einer Beachtung von okologischen Gesichtspunkten anhalten. Damit sind die Mechanismen aufgedeckt, tiber die die Anwendung wissenschaftlich fundierter Technologien bei der Bearbeitung auBerwissenschaftlicher gesellschaftlicher Probleme systematisch das Risiko konterkarierender Wirkungen und Wirkungsketten mit sich brmgt. Es zeigt sich, dass mit zunehmender Verwissenschaftlichung gesellschaftlicher Problembearbeitung die Bilanz zwischen deren weiterer Effektivierung und den dabei produzierten Folgeproblemen immer ungtinstiger ausfallt. Der Nutzen weiterer Verwissenschaftlichung schwindet, wahrend die Kosten steigen. Dennoch tendiert die wissenschaftlich-technische Risikoproduktion, wie abschliel3end gezeigt werden soil, aus sich heraus sogar dazu, nur immer weitere Verwissenschaftlichungsschtibe zu initiieren.

6.4

Reaktionen auf die Risikoproduktion der Wissenschaft

Die hauptsachliche Wirkung, die eine zunehmende wissenschaftlich-technische Risikoproduktion innerhalb des Systems wissenschaftlicher Forschung hat, besteht darin, Felder thematischer Expansion zu eroffiien. Die Folgeprobleme der Verwissenschaftlichung gesellschaftlicher Problembearbeitung sind also zwar fiir die betroflfenen au-

6.4 Reaktionen auf die Risikoproduktion der Wissenschaft

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Berwissenschaftlichen Akteure hochst unwillkommen, nicht jedoch fur die thematisch interessierten wissenschaftlichen Akteure. Deiin diesen liefem die Risiken wissenschaftlich fundierter Technologien Anlasse und Begrtindungen dafur, dass die entsprechenden Forschungen starker als bisher gefordert werden. Dies ist der von Beck konstatierte Ubergang von „einfacher" zu „reflexiver" Verwissenschaftlichung, wie er bereits in zahllosen Fallen stattgefunden hat. Teilweise sind es dieselben Disziplinen bzw. Subdisziplinen, die die jeweiligen Risiken produziert haben, an die auch deren wissenschaftliche Bearbeitung delegiert wird. Teilweise wird die Risikobearbeitung, entsprechend dem sachlichen Gehalt des betreffenden Folgeproblems, von einer anderen Disziplin bzw. Subdisziplin iibemommen. Jedenfalls profitiert das System wissenschaftlicher Forschung auf diese Art und Weise in betrachtlichem MaBe davon, dass die Umsetzung seiner Erkenntnisse in Technologien zur gesellschaftlichen Problembearbeitung unvermeidlicherweise Risiken produziert. Man kann sogar sagen: Hatten die Forscher die Moglichkeit, das Risikopotential ihrer Erkenntnisse zu verringem, ware es aufgrund ihrer Wachstumsinteressen fur sie nicht rational, dies zu tun.

Interdisziplinare Forschung Die Akteure in der gesellschaftlichen Umwelt des Wissenschaftssystems beschranken sich allerdings nicht darauf, denjenigen Forschem, die sich im jeweiligen Falle als Heifer in der Not anbieten, die daflir geforderten zusatzlichen finanziellen und institutionellen Ressourcen zur Verfligung zu stellen. Mit zunehmender Anzahl und GroBenordnung wissenschaftlich-technischer Risiken nimmt das „Systemvertrauen" gesellschaftlicher Akteure in die wissenschaftliche Forschung ab - und damit wachst die Neigung, das Wissenschaftssystem nicht langer seinen Selbstregelungsmechanismen zu tiberlassen, sondem zu versuchen, auf es einzuwirken. Eine naheliegende Richtung der Einwirkung besteht darin, eine MaBstabsvergroBerung der Forschung zu fordem, urn so den kausalen Interdependenzen gesellschaftlicher Probleme besser gerecht zu werden. Die Forscher konnen darauf in der Weise reagieren, dass die spezialistische Parzellierung von Forschungsgebieten durch eine Institutionalisierung von Interdisziplinaritat zu iiberwinden versucht wird. Erfahrungen mit interdisziplinarer Forschung stimmen allerdings nicht sonderlich hoffhungsvoll im Hinblick darauf, dass die angestrebte „Spezialisierung auf den Zusammenhang" (Beck 1986: 295/296) erreicht wird. Dies lasst sich beispielsweise an der „Umweltforschung" in der Bundesrepublik illustrieren (KUppers et al. 1978). Anstelle einer „positiven Koordination" von Forschungsfeldem, die zu einer ganzheitlicheren Betrachtung der betreffenden gesellschaftlichen Probleme hatte beitragen konnen, hat die von auBen an die Forschung herangetragene Forderung nach Interdisziplinaritat lediglich zu einer „negativen Koordination" der differenten paradigmatischen Perspektiven geftihrt. Neben den zumeist angeflihrten kognitiven Schwierigkeiten einer Vereinheitlichung von naturwiichsig nebeneinander entstandenen theoretischen Perspektiven sind dafiir vor allem die Interessen der beteiligten Forscher an der Fixierung ihrer jeweiligen pa-

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radigmatischen Domane verantwortlich. InterdisziplinarMt schaffi ein hochst ungewisses Niemandsland, in dem sich Chancen des Reputationserwerbs und zukiinftiger Karrieren kaum prognostizieren undplanen lassen. Die Option, sich auf einen interdisziplinaren Forschungszusammenhang einzulassen und dabei nicht bloB einer intradisziplinaren Profilierung nachzugehen, birgt fur den einzelnen Forscher fast immer ein sehr hohes Risiko, das daher nur wenige eingehen konnen. Bezeichnenderweise konnte Interdisziplinaritat im Sinne einer „positiven Koordination" von Theorieperspektiven nur dort institutionalisiert werden, wo sie sich „sachzwanghaft" aus den analytischen Perspektiven der beteiligten Disziplinen bzw. Subdisziplinen selbst ergeben hat - wie beispielsweise im Falle der Biochemie. Die Wahrschemlichkeit einer bloB „negativ koordinierten" Interdisziplinaritat ist demgegeniiber iiberall dort hoch, wo diese nicht aus der kognitiven Dynamik der beteiUgten Forschungsfelder hervorgeht, sondem nur von den auBerwissenschafthchen Nutzem wissenschaftlicher Erkenntnisse gefordert wird. Auch eine in diesem Sinne defizitare Interdisziplinaritat, die kaum etwas zur kognitiven Bewaltigung der kausalen Interdependenzen gesellschaftlicher Probleme beitragt, ist freilich fur die wissenschaftlichen Akteure durchaus interessant, bieten sich ihnen doch dadurch weitere Expansionsfelder der Forschung.

Alternative Technologien Eine radikalere Kritik der wissenschaftlich-technischen Risikoproduktion durch auBerwissenschaftliche Akteure kann diese auch dazu motivieren, nach funktionalen Aquivalenten filr eine wissenschaftliche Fundierung von Technologien Ausschau zu halten. Em Beispiel dafxir ist die Renaissance der Erfahrungsheilkunde als altemativer Methode zur Behandlung zahlreicher Krankheiten. Solche Altemativen zum jeweils etablierten wissenschaftlichen Paradigma haben in dem MaBe Chancen, wie sie genau die Folgeprobleme in hoherem MaBe vermeiden konnen, die die im Rahmen des etablierten Paradigmas entwickelten Technologien zeitigen. Weder muss die jeweilige alternative Technologic die gleiche Effektivitat wie die etablierte Technologic aufweisen. Es reicht aus, wenn sie ein minunales Anspruchsniveau befriedigt und geringere Folgeprobleme mit sich brmgt. Noch werden die Folgeprobleme der altemativen Technologic von vomherein klar gesehen und in Rechnung gestellt. Zumeist geniigt es, dass sie diejenigen Folgeprobleme, die die etablierte Technologic nach sich zieht, nicht hervorbringt. Beispielsweise liegt der Entscheidung, AUergien nicht langer schulmedizinisch, sondem homoopathisch behandehi zu lassen, in den allermeisten Fallen sicherlich kein umfassender Vergleich der Effektivitat und Risiken beider Technologien zugmnde. Im Sinne einer „simple minded search" (Cyert/March 1963: 121/122) begntigen sich diejenigen, die die bekannten Risiken einer aus dem etablierten wissenschaftlichen Paradigma stammenden Technologic vermeiden wollen, haufig mit einer Alternativtechnologie, deren einziger Vorzug darin besteht, diese Risiken in geringerem MaBe zu produzieren.

6.4 Reaktionen auf die Risikoproduktion der Wissenschaft

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Wenn solche Altemativen zu einer wissenschaftlich fundierten Problembearbeitung so stark werden, dass das Kompetenzmonopol der entsprechenden Forscher bezuglich einer Bearbeitung des jeweiligen Problems gefahrdet ist, kSnnen diese zu einer Kooptationsstrategie gegeniiber den Reprasentanten der altemativen Technologie iibergehen. Die alternative Wissenstradition wird durch Erweiterung oder Umbau des etablierten wissenschaftlichen Paradigmas in dieses integriert. Die exteme Herausforderung wissenschaftlicher Forschung wird wiederum in Moglichkeiten der thematischen Expansion, also in internes Wachstum umgebogen. Dass sich die Reprasentanten der altemativen Wissenstradition auf diese Weise kooptieren lassen, erklart sich aus den dabei fur sie erzielbaren Prestige- und Ressourcengewinnen. Jedenfallsflihrenso selbst drastisch zum Ausdruck kommende Risikopotentiale wissenschaftlichfiindierterTechnologien gerade nicht zu einem Umschalten auf andere Wissensformen, sondem zu deren „imperialistischer" Vereinnahmung und Depotenziemng durch das Wissenschaftssystem.

Paradigmatische Pluralisierung Nicht immer findet allerdmgs erne harmonische Integration altemativer Wissenstraditionen in das jeweilige etablierte wissenschaftliche Paradigma statt. Die Akupunktur bemht beispielsweise auf ganzlich anderen Deutungsmustem von Krankheiten als die westliche Schulmedizin, so dass beide Diagnose- und Therapieverfahren zumindest gegenwartig als inkommensurable Paradigmen iiber ein und denselben Gegenstand nebeneinander stehen. Ein solcher paradigmatischer Pluralismus muss freilich nicht auf den Import anderer Wissenstraditionen in eine wissenschaftliche Disziplin bzw. Subdisziplin zuriickgehen, sondem kann auch der immanent erzeugte Zustand des betreffenden Forschungsgebietes sein. Man denke etwa an die meisten sozialwissenschaftlichen Disziplinen, die sich noch immer in einem vorparadigmatischen Zustand befmden. Eine weitere Moglichkeit ist, dass ein paradigmatischer Pluralismus das Ergebnis normativer Dezisionen, denen sich ein Teil der Forscher unterwirft, darstellt. Solche normativen Dezisionen sind typischerweise, ahnlich wie der Riickgriff auf altemative Wissenstraditionen, Reaktionen auf Risikopotentiale des jeweils etablierten wissenschaftlichen Paradigmas. Ein Beispiel dafiir waren etwa Bemiihungen, in den Ingenieurwissenschaften Kriterien einer „umweltvertraglichen Technikgestaltung" zu verankem. Solche Versuche von „Gegenwissenschaft" sind, gerade im Erfolgsfall, wiedemm Transformationen gesellschaftlicher Wissenschaftskritik in Expansionsmoglichkeiten des Wissenschaftssystems. Die verschiedenen Paradigmen stehen dann als segmentare Differenzierungen der jeweiligen Disziplin bzw. Subdisziplin in ahnlicher Weise nebeneinander wie verschiedene religiose Konfessionen. Fiir die auBerwissenschaftlichen Interessenten an wissenschaftlich fundierten Technologien hat die paradigmatische Pluralisiemng zunachst problematische Folgen. Die gesellschaftlichen Nutzer von Technologien sind nicht langer nur passive Rezipienten der einen einzigen Wahrheit zu ihrem jeweiligen Problem, sondem werden unter Se-

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lektionszwang gesetzt. Beispielsweise miissen politische Entscheidungsinstanzen wahlen, ob sie sich bei bestimmten Umweltschutzproblemen von einem Forschungsinstitut der etablierten Naturwissenschaft oder von einem okologisch orientierten Institut beraten lassen wollen. Man kann sich naturlich auch von beiden Seiten gutachterliche Stellungnahmen einholen. Dann wird der Selektionszwang aber nur um so offensichtlicher, Auf diese Weise wird der Anspruch der Forscher auf KompetenzsouverSnitat gegenuber den wissenschaftlich unkundigen Laien nivelliert. Dies ist dann der Ansatzpunkt fur eine gezielte ideologische Instrumentalisierung von Wissenschaft. Wissenschaftliche Wahrheiten werden von den verschiedenen gesellschaftlichen Interessengruppen zum Gegenstand ihrer „Ideologieplanung" gemacht. Auch dies erofihet im ubrigen Wachstumschancen, die sich die Akteure des Wissenschaftssystems zumeist nicht entgehen lassen. DarUber hinaus fiihrt die Einsicht der auBerwissenschaftlichen Nutzer in die paradigmatische Pluralisierung von Wahrheit aber auch zu einem chronisch werdenden Glaubwtirdigkeitsverlust wissenschaftlicher Forschung, der wiederum die gesellschaftliche Wissenschaftskritik weiter bestarkt.

Fazit All die genannten Reaktionsweisen auf die wissenschaftlich-technische Produktion gesellschaftlicher Risiken tendieren somit zu einer weiteren Expansion wissenschaftlicher Forschung und treiben dadurch die Verwissenschaftlichung gesellschaftlicher Problembearbeitung nur noch voran. Die spezifischen Strukturen des Systems wissenschaftlicher Forschung und seiner Leistungsbezuge zur gesellschaftlichen Umwelt bringen also - so das vorlaufige Fazit dieses Kapitels - eine Dynamik in Gang, die die wissenschaftliche Produktion gesellschaftlicher Risiken immer nur noch weitertreibt. Wenn das bereits die ganze Wahrheit ware, lage damit eine katastrophentrSchtige Tendenz modemer Gesellschaften vor. Denn die in den vorgestellten Uberlegungen prasentierten generellen Mechanismen wissenschaftlich-technischer Risikoproduktion bilden eine sich selbst immer weiter aufschaukelnde zirkulSre Kausalitat. Doch wie schon eingangs betont, sind in dieser theoretischen Skizze zwei Komponenten ausgespart worden. Zum einen entscheiden die Auspragungen der je spezifischen nationalen, technologischen und teilsystemischen Kontextbedingungen wesentlich mit darUber, wie stark die generellen Mechanismen im Handeln der Akteure und in den Wirkungen ihres Handebs durchschlagen. Zum anderen sind Versuche politischer Risikosteuerung in dieses heuristische Erklarungsmodell noch nicht eingebaut worden. Hierfur gibt es bekanntlich zahheiche, teils sehr abstrakte, teils sehr konkrete Vorschlage und praktische MaBnahmen. Doch ob bestimmte Steuerungskonzepte und -maBnahmen erfi)lgversprechend sind oder nicht, kann man erst dann ermessen, wenn man die strukturellen Dynamiken des Steuerungsgegenstandes hinreichend klar vor Augen hat. Insoweit konnen die hier vorgestellten Uberlegungen un nachsten Schritt dazu beitragen, die Bedingungen einer politischen Steuerbarkeit wissenschaftlich-technischer Risikoproduktion etwas genauer zu verstehen.

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Verselbstandigung und politische Steuerbarkeit gesellschaftlicher Teilsysteme

Dieses Kapitel—ursprunglich gemeinsam verfasst mit Bernd Rosewitz und erschienen in: Renate Mayntz/Bernd Rosewitz/Uwe Schimank/Rudolf Stichweh, Differenzierung und Verselbstandigung - Zur Entwicklung gesellschaftlicher Teilsysteme. Frankfurt/ M., 1988: Campus, 295-329 -widmet sich, die Uberlegungen des vorausgegangenen KapitelsfortfUhrend, weiterhin der gesellschaftlich dysfunktionalen Verselbstandigung von Teilsystemen. Unter welchen Bedingungen politische Gesellschaftssteuerung der Verselbstandigung entgegenzuwirken vermag, wird ebenfalls angesprochen. Spatestens seit dem Anfang des 19. Jahrhunderts ist die Verselbstandigung von Teilsystemen der modemen Gesellschaft ein wichtiges Thema gesellschaftlicher Selbstbeobachtung. Das Hauptaugenmerk gesellschaftlicher Akteure gait dabei lange Zeit fast ausschlieBlich dem kapitalistischen Wirtschaftssystem, dessen Ausdifferenzierung durch die industrielle Revolution ihre entscheidende Schubkraft erhielt. Die zahlreichenNegativerfahrungen mit den Auswirkungen einer kapitalistischen Wirtschaftsordnung in nahezu alien Bereichen der Gesellschaft zeigten den Zeitgenossen die Indifferenz der wirtschaftlichen Handlungslogik gegeniiber auBerwirtschaftlichen BeurteilungsmaBstaben. Zugleich verdeutlichten die immensen Schwierigkeiten, mit denen jeder Versuch konfi'ontiert wurde, von auCen in das kapitalistische Wirtschaftssystem zu intervenieren, um die unerwunschten Folgeerscheinungen wirtschaftlichen Handelns abzustellen, dass sichhier ein gesellschaftlicher Teilbereich in hohem MaBe immunisiert hatte. Indifferenz und Immunisierung: Das wurden die Leitmotive einer Kapitalismuskritik, die von den Romantikem iiber die Friihsozialisten bis zum daraus hervorgehenden Marxismus reicht (Schaff 1977). Polanyi (1944:111) bringt diese Verselbstandigungsdiagnose so auf den Begriff, dass alle sonstigen Bereiche gesellschaftlichen Handehis, in die wirtschaftliches Handebi einst eingebettet gewesen war, nunmehr „zu einem Beiwerk des Wirtschaftssystems herabgesunken" seien. In der Folgezeit wurde diese zunachst auf das Wirtschaftssystem fixierte Beobachtung von Verselbstandigungstendenzen auch bei anderen gesellschaftlichen Teilsystemen gemacht. Dort fallen die Verselbstandigungsdiagnosen jedoch zumeist weniger dramatisch aus. Nichtsdestoweniger handelt es sich in alien Fallen um Emschatzungen, die auf als problematisch wahrgenommene Sachverhalte hinweisen. So wird beispielsweisefiirdas Wissenschaftssystem immer wieder als Verselbstandigungstendenz apostrophiert, dass wissenschaftliche Forschung sich zu wenig an auBerwissenschaftlichen Nutzenkriterien orientiere. Auch die Tatsache, dass die technische Umsetzung wissenschaftlicher Forschungsergebnisse - etwa der Atomforschung oder der Genetik - immer groBere gesellschaftliche Gefahrdungspotentiale hervorbringt, wird als Verselbstandigungstendenz eingestuft - siehe dazu Kapitel 6. Beim Gesundheitssystem ist es

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der steigende Verbrauch fmanzieller Ressourcen, die sogenannte „Kostenexplosion", worin sich nach Einschatzung vieler Beobachter die Verselbstandigung dieses gesellschaftlichen Teilsystems manifestiert. Hingewiesen wird beim Gesundheitssystem aber auch immer wieder auf Tendenzen, die eine zunehmende Diskrepanz zwischen den Behandlungsmoglichkeiten, die der medizinisch-technische Fortschritt eroffiiet, xind den Vorstellungen und Bediirfhissen der Patienten erzeugen. Das Militar ist ein weiteres gesellschaftliches Teilsystem, von dem mit wachsender Komplexitat und Vemetzung von Technologien und Strategien immer haufiger befurchtet wird, dass es zu einem von auBen unkontrollierbaren und damit gesellschaftlich hochst riskanten Gefahrdungspotential werden konnte. Man konnte muhelos weitere Illustrationen solcher Verselbstandigungsdiagnosen fur diese oder andere Teilsysteme der modemen Gesellschaft fmden. Die angefuhrten Beispiele machen jedoch bereits hinreichend deutlich, dass es verschiedene Arten von Problemen gibt, bei denen es naheliegt, sie als Indikatoren der Verselbstandigung eines gesellschaftlichen Teilsystems anzusehen. Systematisch lassen sichmindestens drei Arten unterscheiden: - Von der Verselbstandigung eines gesellschaftlichen Teilsystems wird erstens dann gesprochen, wenn Leistungserwartungen, die Akteure in der gesellschaftlichen Umwelt an das Teilsystem adressieren, nicht oder nur ungeniigend erfiillt werden. Diese Art der Verselbstandigung laBt sich etwa anhand des Wissenschaftssystems illustrieren, wenn dessen Akteure sich nicht um die Bearbeitung der an sie herangetragenen technologischen Probleme des Wirtschaftssystems ktimmem. - Zweitens wird von der Verselbstandigung eines gesellschaftlichen Teilsystems gesprochen, wenn seine Leistungsproduktion Nebenfolgen mit sich bringt, die als gesellschaftliche Risiken eingestuft werden. Die Kriegsgefahren, die von einer unmer weiter voranschreitenden Perfektionierung der Militartechnologien und -strategien heraufljeschworen werden, illustrieren diese Art der Verselbstandigung. - SchlieBlich wird drittens von der Verselbstandigung eines gesellschaftlichen Teilsystems gesprochen, wenn esflirseine Leistungsproduktion zu extensiv gesellschaftliche Ressourcen, vor allem finanzieller Art, verbraucht. Die schon erwahnte „Kostenexplosion" im deutschen Gesundheitssystem, die sich seit Mitte der siebziger Jahre des letzten Jahrhunderts ereignet hat, ist ein illustratives Beispiel fur diese Art der Verselbstandigung. Aus den bisherigen Ausfiihrungen geht bereits hervor, dass es sich bei der Verselbstandigung eines gesellschaftlichen Teilsystems niemals um einen „objektiv" festmachbaren Sachverhalt handelt, sondem immer um entsprechende Zuschreibungen durch gesellschaftliche Akteure in der Umwelt des betreffenden Teilsystems. Diese interpretieren dessen Operationsweise, d.h. die Handlungslogik, der die Akteure des jeweiligen Teilsystems folgen, und die daraus hervorgehenden gesellschaftsweiten Effekte in mindestens einer der drei genannten Hinsichten als inadaquat. Dieser Problemwahmehmung liegen die kognitiven, normativen und evaluativen Orientierungen zugrunde, an denen sich die das betreffende Teilsystem beobachtenden Akteure in ihren jeweiligen Teilsystemen ausrichten.

7.1 Die Verselbstandigung gesellschaftlicher Teilsysteme in systemtheoretischer Perspektive

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Die Wahmehmung, dass ein gesellschaftliches Teilsystem umweltinadaquat operiert, fuhrt allerdings fur sich genommen noch nicht dazu, diesem Verselbstandigung zuzuschreiben. Erst interventionsresistente Umweltinaddquanz konstituiert Verselbstandigung. Bevor sie attestiert wird, mtissen also emsthafte Versuche insbesondere politischer Akteure fehlgeschlagen sein, die wahrgenommene Umweltinadaquanz des betreffenden Teilsystems durch entsprechende SteuerungsmaBnahmen zu beheben. Verselbstandigung liegt somit in dem MaCe vor, wie zwischen den Steuerungsanspriichen und -kapazitaten politischer Akteure und den Steuerungserfordemissen, die ein gesellschaftliches Teilsystem aufgrund der Umweltinadaquanz seiner Operationen aufwirft, em Missverhaltnis besteht. Je groBer dieses Missverhaltnis ist, desto hohere teilsystemischer Verselbstandigung wh-d attestiert. Das vorliegende Kapitel beleuchtet diese Thematik differenzierungstheoretisch. Dabei sollen insbesondere Korrekturen an der gangigen systemtheoretischen Betrachtungsweise von Verselbstandigungstendenzen gesellschaftlicher Teilsysteme angebracht werden, die daher im nachsten Abschnitt zunachst in ihren Grundlinien dargestellt wird. In den beiden daraufft)lgendenAbschnitten werden dann Gesichtspunkte zusammengetragen, die in der systemtheoretischen Betrachtungsweise nicht oder nur unzureichend in den Blick geraten. Insgesamt handelt es sich dabei um eineflirweitere Erganzungen offene Sammlung und lockere Verkniipftmg von Bedingungsfaktoren teilsystemischer Verselbstandigung. Zur Illustration werden vor allem Beispiele aus dem deutschen Gesundheits- und dem deutschen Forschungssystem, z.T. aber auch aus anderen gesellschaftlichen Teilsystemen herangezogen.

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Die Verselbstandigung gesellschaftlicher Teilsysteme in systemtheoretischer Perspektive

Die systemtheoretische Perspektive auf Verselbstandigungstendenzen gesellschaftlicher Teilsysteme, wie sie vor allem von Niklas Luhmann (1981b; 1983; 1986b) und Helmut Willke (1983; 1984) entwickelt worden ist, lasst sich in drei Schritten darstellen. Auf der Grundlage eines Modells modemer Gesellschaften gelangen systemtheoretische Analysen gesellschaftlicher Differenzierung zu einer Diagnose von Verselbstandigungstendenzen gesellschaftlicher Teilsysteme, auf deren Basis dann Vorschlage zur Therapie gewonnen werden.

Funktionale Differenzierung Systemtheoretische Analysen gehen in ihrem Gesellschaftsmodell davon aus, dass die modeme Gesellschaft funktional differenziert ist (Luhmann 1977a). Das bedeutet: Sie gliedert sich primar in ungleichartige, aber gleichrangige Teilsysteme. Jedes Teilsystem ist auf eine bestimmte Funktion gesellschaftlicher Reproduktion spezialisiert. Entsprechend dieser Funktion bildet es erne spezifische Semantik, einen eigenen binaren Code, der in einigen Fallen auch zu einem symbolisch generalisierten Kommunika-

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tionsmedium ausgebaut ist, sowie den Code spezifizierende Handlungsprogramme aus. Semantik und Code eines ausdifferenzierten Teilsystems haben selbstreferentiellen Charakter gewonnen. Selbstreferentialitat ist eine besondere Form der Geschlossenheit sinnhafter Verweisungshorizonte des Erlebens und Handelns (Luhmann 1980). Alle gesellschaftlichen Ereignisse werden durch ein selbstreferentiell operierendes Teilsystem einzig und allein in dem begrenzten Sinnhorizont, der durch die Kontrastfigur seines binaren Codes aufgespannt wird, interpretiert. So deutet beispielsweise das Wissenschaftssystem alles gemaB dem Code „wahr/unwahr". Samtliche teilsystemintemen Operationen werden letztlich rigoros diesem Code unterworfen. Aber auch Ereignisse und Zustande in der gesellschaftlichen Umwelt des Wissenschaftssystems gewinnenfiirdieses lediglich insoweit Relevanz, wie sie diesen codegesteuerten intemen Operationsmodus negativ Oder positiv tangieren konnen. So produzieren selbstreferentielle gesellschaftliche Teilsysteme eine Zirkularitat sinnhaft vereinheitlichter Teilsystemoperationen. Wissenschaftliche Wahrheitskommunikationen - insbesondere in Form von Publikationen - schlie13en an andere Wahrheitskommunikationen an und bringen ihrerseits weitere Wahrheitskommunikationen hervor (Stichweh 1987a). Wenn die verschiedenen Teilsysteme der modemen Gesellschaft auf diese Weise jeweils als selbstreferentiell geschlossene Systeme operieren, gibt es keine ubergreifende substantielle Identitat dieser Gesellschaft mehr, sondem nur noch einen Relativismus teilsystemspezifischer Gesellschaftsbeschreibungen. So kann die Gesellschaft aus der Perspektive des Wirtschaftssystems als „Kapitalismus", aus der Perspektive des Rechtssystems als „Rechtsstaat", aus der Perspektive des Wissenschaftssystems als „Wissenschaftsgesellschaft" (Kreibich 1986) oder aus der Perspektive des politischen Systems als „Wohlfahrtsstaat" betrachtet werden. Jede dieser Perspektiven ist universalistisch und partikularistisch zugleich angelegt, vermag also samtliche gesellschaftlichen Sachverhalte im Sinnhorizont eines spezifischen Teilsystems zu interpretieren. Jede dieser teilsystemspezifischen Gesellschaftsbeschreibungen hat eine gleichermaBen eingeschrankte Gultigkeit. Innerhalb eines Teilsystems genieBt seme Gesellschaftsbeschreibung eine unangeft)chtene Hegemonic, woflir sie dann auBerhalb - da dies ftir alle Teilsysteme gilt - den Gesellschaftsbeschreibungen der jeweils anderen Teilsysteme Platz machen muss. In diesem Sinne ist die modeme Gesellschaft eine polyzentrische Gesellschaft.

Verabsolutierte Umweltindifferenz und Immunitat gegen AuOensteuerung Dieses - hier nur auBerst verkurzt skizzierte - Gesellschaftsmodell systemtheoretischer Analysenflihrtgeradewegs zu einer Diagnose von Verselbstandigungstendenzen der einzelnen gesellschaftlichen Teilsysteme. Solche Tendenzen sind, ft)lgt man der systemtheoretischen Argumentation, im PrinzipftmktionalerDifferenzierung angelegt. Denn die Differenzierung der modemen Gesellschaft in fiinktionale Teilsysteme, die jeweils in selbstreferentieller Geschlossenheit ausschlieBlich ihren spezialisierten Funktionsorientierungen folgen, setzt zentrifiigale Kraftefirei,die die modeme Gesellschaft

7.1 Die Verselbstandigung gesellschaftlicher Teilsysteme in systemtheoretischer Perspektivc

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vor immer groBere ZerreiBproben stellen. Die Autozentriertheit der Teilsysteme hat zur Folge, dass gesellschaftliche Systemintegration immer prekSrer wird (Willke 1978). Die fiinktionale Spezialisierung eines gesellschaftlichen Teilsystems bedeutet zunachst eimnal, dass dieses gegeniiber alien sonstigen gesellschaftlichen Fimktionserfordemissen „Schwellen der legitimen Indifferenz" (Tyrell 1978: 183/184, Hervorh. weggel.) etabliert. Dem Wissenschaftssystem beispielsweise, das sich an der Produktion von Wahrheiten orientiert, kann gleichgiiltig sein, ob sein selbstreferentieller, durch Theorieprogramme gesteuerter Erkenntnisfortschritt religios anstoBig, politisch inopportun Oder wirtschaftlich nicht nutzbar ist. Diese Indifferenz gegeniiber Kriterien aus der gesellschaftlichen Umwelt istfiirdas Wissenschaftssystem, wie die Geschichte der neuzeitlichen Wissenschaft nachdriicklich demonstriert, auBerst funktional, weil sie es von Limitationen freisetzt, die den Erkenntnisfortschritt jahrhundertelangoftmals geradezu stranguliert hatten. Fiir die gesellschaftliche Umwelt des Wissenschaftssystems ist derselbe Sachverhalt allerdings funktional ambivalent. Die Indifferenz der Wissenschaft gegeniiber auBerwissenschaftlichen Kriterien ermoglicht ihr einerseits, auf Probleme, die sich auch in anderen gesellschaftlichen Teilsystemen stellen, eine zu deren Problemperzeption mkongruente Perspektive zu kultivieren, aus der sich die spezifischen Rationalitatsgewinne einer Verwissenschaftlichung gesellschaftlicher Probleme iiberhaupt erst ergeben. Andererseits flihrt die Indifferenz des Wissenschaftssystems gegeniiber Belangen seiner gesellschaftlichen Umwelt aber eben auch dazu, dass dieses fiir andere Teilsysteme Probleme schafft - sei es durch Vemachlassigung von gesellschaftlichen Anwendungsbeziigen, sei es durch Risiken der technologischen Umsetzung wissenschaftlicher Erkenntnisse. Eine mit zunehmender Ausdifferenzierung fiinktionaler Teilsysteme immer starker verabsolutierte Indifferenz gegeniiber den Umwelteffekten der eigenen selbstreferentiell geschlossenen Operationsweise bringt so immer auch eine Neigung zur zunehmenden Umweltinadaquanz der Teilsysteme hervor. Der selbstreferentielle Operationsmodus der gesellschaftlichen Teilsysteme enthalt also zum einen eine Tendenz zur Verabsolutierung von Umweltindififerenz. Zum anderen errichtet die Selbstreferentialitat eines Teilsystems aber auchfiirAuBeneinwirkungen jeglicher Art, also unter anderem politische Steuerungsversuche, „die Barriere einer eigengesetzlichen Kausalstruktur" (Willke 1984:47). An dieser Barriere muss jede exteme Steuerung, sobald sie Vorgange innerhalb des betreffenden Teilsystems deterministisch festlegen will, scheitem. Die Teilsysteme stehen in einem Verhaltnis „wechselseitiger Intransparenz" zueinander (Luhmann 1981c: 50-56). Der selbstreferentielle Operationsmodus eines bestimmten Teilsystems, dessen Innenwelt, kann aus der Perspektive der AuBenwelt, also anderer gesellschaftlicher Teilsysteme, nicht so detailliert nachvollzogen werden, dass eine gezielte Einwu'kung auf Zustande und Vorgange im betreffenden Teilsystem moglich ware. Beispielsweise ist der Stand der Forschung in einer bestimmten Subdisziplin des Wissenschaftssystems fiir die Akteure im politischen System, die bestimmte MaBnahmen der Forschungssteuerung vollziehen woUen, letztlich undurchschaubar. Welche Forschungsergebnisse mit welchem Grad an Genauigkeit und Zuverlassigkeit vorliegen, welche mittelfristig projektierbaren Erkenntnisfortschritte realistisch sind und welche auBerwissenschaftlichen Anwendungsbezii-

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ge sich daran anknupfen lassen - diese ftr jede Forschungssteuerung entscheidenden Sachverhalte konnen letztlich von keiner Instanz auBerhalb der betreffenden Subdisziplin kompetent beurteilt werden. Eine politische Forschungssteuerung, die diese Intransparenz ihres Steuerungsgegenstandes ignoriert, muss zwangslaufig nicht intendierte und nicht prognostizierte Effekte zeitigen - und sei es, dass der Steuerungsgegenstand in seiner immanenten Dynamik uberhaupt nicht beeinflusst wird. Mit dieser Immunitat gegeniiber extemer Steuerung tritt dann der Tatbestand der Verselbstandigung eines Teilsystems zutage. Ressourcenverknappung, Reflexion, Kontextsteuerung Bin und dieselbe Ursache - namlich der selbstreferentiell geschlossene Operationsmodus funktional spezialisierter Teilsysteme - bringt in der systemtheoretischen Betrachtung also eine teilsystemische Indifferenz gegeniiber eigener Umweltinadaquanz in Kombination mit einer Immunitat gegeniiber darauf reagierenden politischen SteuerungsmaBnahmen hervor. Diese Diagnose des Verselbstandigungsproblems im Rahmen systemtheoretischer Analysen gescllschaftlicher Differenzierung fuhrt unmittelbar zu bestimmten Vorstellungen dariiber, welche Arten von Therapien es iiberhaupt geben konnte. Betrachtet man zunachst die Tendenz gescllschaftlicher Teilsysteme, ihre Umweltindifferenz zu verabsolutieren, so wird von Luhmann darauf hingewiesen, dass die Knappheit verfugbarer fmanzieller Ressourcen „zum systemnotwendigen Korrektiv der ... Funktionssysteme" wird (Luhmann 1983: 37-39, 46/47). Die Tatsache, dass der selbstreferentielle Operationsmodus aller gesellschaftlichen Teilsysteme darauf angewiesen ist, Geld gleichsam als „Energie" zu verbrauchen, ftihrt dazu, dass alle Teilsysteme um diese knappe Ressource konkurrieren. Zwar handelt es sich dabei, solange das Wirtschaftswachstum anhalt, um kein Nullsummenspiel. Dennoch iibersteigen die Maximierungs- und Perfektionierungsanspruche der verschiedenen fiinktionalen Teilsysteme in ihrer Gesamtheit die dafiir verfxigbare Menge finanzieller Ressourcen, die damit als nicht-intentionaler, „naturwuchsiger" Stopmechanismus wirkt: „Mehr Geld" ist der kategorische Optativ dieser Gesellschaft, gerade weil alle Erhaltungs- und Steigerungsansprtiche damit in Gang gehalten werden kOnnen; und „weniger Geld" ist zugleich das einzige Regulativ, das auf der Ebene symbolischer Kommunikation die Grenzen des Erreichbaren ... reprasentiert. (Luhmann 1983: 39)

Ressourcenknappheit ist als Korrektiv teilsystemischer Verselbstandigungstendenzen freilich nur in sehr begrenztem MaBe adSquat. Zum einen wird dadurch bestenfalls das quantitative AusmaB der Umweltinadaquanz eines Teilsystems beschrankt, wahrend auf deren qualitative Auspragungen hochstens vermittelt eingewirkt wird. Zum anderen diskriminiert Ressourcenknappheit per se in keiner Weise zwischen umweltadaquaten und umweltinadaquaten Wirkungen des selbstreferentiellen Operationsmodus eines gesellschaftlichen Teilsystems. Im ungiinstigsten Fall konnte Ressourcenknappheit gerade bei den umweltadaquaten und nicht bei den umweltinadaquaten Wirkungen zu Buche schlagen.

7.1 Die Verselbstandigung gesellschaftlicher Teilsysteme in systemtheoretischer Perspcktive

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Ressourcenknappheit ist somit als Stopmechanismus teilsystemischer Tendenzen einer Verabsolutierung von Umweltindifferenz hochgradig blind. Nicht zuletzt deshalb fmden sich bei Luhmann dann haufiger Uberlegungen dazu, dass funktionale Teilsysteme liber sich selbst in verstarktem MaBe hinsichtlich ihrer Umweltwirkungen reflektieren mtissen. Nur in dem MaBe, wie dies gelingt, ist die teilsystemische Selbstreferentialitat gesellschaftlich rational: „Selbstreferenz allein... ist noch nicht rational. Rationalitat ist erst gegeben ..., wenn auf die Einheit der Differenz reflektiert wird." Damit ist gemeint, „... dafi das System seine Einwirkungen auf die Umwelt an den Riickwirkungen auf es selbst kontroUieren muss, wenn es sich rational verhalten will." (Luhmann 1984: 640, 642) Wenn auf diese Weise beispielsweise innerhalb des Wissenschaftssystems deutlich wird, dass das Funktionieren anderer gesellschaftlicher Teilsysteme etwa des Wirtschaftssystems - davon abhangt, dass wissenschaftliche Forschung sich starker auf auBerwissenschaftliche Nutzenkriterien einlassen muss, ware die Umweltindifferenz und damit auch die Verselbstandigung dieses Teilsystems zumindest partiell zuruckgenommen. Trotz funktionaler Spezialisierung ware eine solche verstarkte Riicksichtnahme auf auBerwissenschaftliche Kriterien fiir das Wissenschaftssystem rational, weil dessen eigene Funktionsfahigkeit schlieBlich von der Funktionsfahigkeit seiner gesellschaftlichen Umwelt und damit der relevanten anderen Teilsysteme abhangig ist. Damit formuliert Luhmann allerdings zunachst einmal lediglich eine Anforderung an fiinktional spezialisierte gesellschaftliche Teilsysteme, wobei voUig ofifen bleibt, wie sie umgesetzt werden soil: welche strukturellen Vorkehrungen fur eine solche ReflexionskapazitatfiinktionalerTeilsysteme getroffen werden mtissen und wie diese durchgesetzt werden konnen. Eine dritte Art von Korrektiv gegen teilsystemische Verselbstandigungstendenzen wird von Willke und Gunter Teubner als Kontextsteuerung diskutiert und empfohlen. Wahrend Ressourcenknappheit und Reflexion mogliche Mechanismen zur Korrektur der Umweltindifferenz fiinktionaler Teilsysteme sind, zielt Kontextsteuerung auf die Immunitat von Teilsystemen gegen AuBeneinwirkungenab (Willke 1983; 1984; 1987; Teubner/Willke 1984). Kontextsteuerung respektiert die sich nach auBen als Intransparenz darstellende Autonomic des selbstreferentiellen Operationsmodus fiinktionaler Teilsysteme und beschrankt sich auf eine „Formung der Intersystembeziehungen" (Willke 1987: 6). Hierfiir ist insbesondere „reflexives Recht" ein Instrument. Die staatliche Rechtssetzung verzichtet darauf, substantielle Entscheidungskriterien fiir die Regulierung gesellschaftlicher Konflikte bereitzustellen, und schafft statt dessen Verhandlungssysteme und -verfahren, in deren Rahmen dann die betreffenden gesellschaftlichen Teilsysteme ihre Konflikte autonom regulieren. Die Tarifautonomie im Wirtschaftssystem Oder der Wissenschaftsrat, in dem sich Reprasentanten von Wissenschaft, Wirtschaft und Politik begegnen, werden daflir alsfiinktionstiichtigeBeispiele angefiihrt. Politische und rechtliche Steuerung soil so als „Konditionierung der Selbststeuerung" fiinktionaler Teilsysteme (Willke 1987: 6)fimktionieren- wobei die Konditionierung eben dergestalt sein soil, dass Verselbstandigungstendenzen der Teilsysteme restringiert werden sollen. Kritisch ist zu diesen Uberlegungen anzumerken, dass vor allem zwei Aspekten nicht hinreichend Rechnung getragen wird. Zum ersten werden die Voraussetzungen

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7 Verselbstandigung und politische Steuerbarkeit gesellschaftlicher Teilsysteme

der Selbststeuerungsfahigkeit-u.a. kollektive Handlungsfahigkeit-gesellschaftlicher Teilsysteme nicht berucksichtigt; zum zweiten werden Machtasymmetrien innerhalb von und zwischen Teilsystemen ausgeblendet (Mayntz 1987; Jansen 1988). Diese geraffle Darstellung systemtheoretischer Analysen gesellschaftlicher Differenzierung im Hinblick auf Diagnose undTherapie teilsystemischer Verselbstandigungstendenzen soil hier genugen. Im folgenden soil nun nicht die Diskussion iiber mogliche Therapien teilsystemischer Verselbstandigung fortgefiihrt werden. Denn das hieBe, den zweiten Schritt vor dem ersten zu tun. ZunSchst einmal gibt es eine Reihe von Aspekten, die in der systemtheoretischen Diagnose nicht berucksichtigt sind. Die systemtheoretische Betrachtungsweise konzentriert sich letztlich, wie deutlich hervortritt, auf einen einlinigen Kausalzusammenhang zwischenfiinktionalerSpezialisierung, Ausdifferenzierung, Selbstreferentialitat und Verselbstandigung gesellschaftlicher Teilsysteme. Dieser Kausalzusammenhang wird als universell giiltig, also alsfliralle Teilsysteme in gleicher Weise zutreffend deklariert. Zugleich wird behauptet, dass der Kausalzusammenhang die primare Erklarung teilsystemischer Verselbstandigung bietet, dem gegentiber alle weiteren Erklarungsfaktoren nur von untergeordneter Bedeutung sind. Hingegen sollen im weiteren Verselbstandigungstendenzen gesellschaftlicher Teilsysteme als Phanomene betrachtet werden, die durch erne Mehrzahl von Bedingungsfaktoren hervorgebracht werden, wobei es von Teilsystem zu Teilsystem xmterschiedlich und auch im Zeitverlauf variabel sein kann, welche Bedingungsfaktoren faktisch gegeben und wirksam sind.

7.2

Teilsystemische Bedingungsfaktoren von Verselbstandigung

Die generelle These, die den nun folgenden Uberlegungen zugrunde liegt, lautet: Ob und in welchem Mafie ein bestimmtes gesellschaftliches Teilsystem verselbstandigt ist, hangt vom Zusammenwu-ken mehrerer Faktoren ab, die unabhangig voneinander variieren konnen. Da Verselbstandigung ein Verhaltnis zwischen dem betreflfenden Teilsystem und dem politischen System - als derjenigen gesellschaftlichen Instanz, die der Umweltinadaquanz gesellschaftlicher Teilsysteme entgegenzusteuem versucht - darstellt,^^ miissen die Bedingungsfaktoren teilsystemischer Verselbstandigung auf beiden Seiten identifiziert werden: beim betreffenden gesellschaftlichen Teilsystem auf der einen und beim politischen System auf der anderen Seite. In diesem Abschnitt sollen zunachst Bedingungsfaktoren teilsystemischer Verselbstandigimgstendenzen, die im betreffenden Teilsystem selbst anzusiedeln sind, betrachtet werden.

Gesellschaftliche Folgentrachtigkeit teilsystemischen Operierens Ein erster Faktor ist das AusmaB der gesellschaftlichen Folgentrachtigkeit von Teilsystemoperationen. Je bedeutsamer und je weniger substituierbar die Leistungen eines 95 Eine eigene Fragestellung ware die nach der Verselbstandigung des politischen Systems.

7.2 Teilsystemische Bedingungsfaktoren von Verselbstandigung

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gesellschaftlichen Teilsystems fur dessen Umwelt sind, desto starker ist diese Folgentrachtigkeit gegeben. Folgentrachtig fur die gesellschaftliche Umwelt eines Teilsystems kami zum einen sein, dass dieses die von ihm erwarteten Leistungen nur unzureichend produziert. Zum anderen kami die Folgentrachtigkeit darin bestehen, dass die Leistungsproduktion als Nebenfolgen bestimmte Risiken fur die Gesellschaft mit sich bringt. Die verschiedenen Teilsysteme der modemen Gesellschaft unterscheiden sich deutlich danach, welche dieser beiden Auspragungen von gesellschaftlicher Folgentrachtigkeit teilsystemischer Operationen bei ihnen vorliegen bzw. iiberhaupt in Frage kommen. Wirft man zunachst einen kurzen Blick auf das kapitalistische Wirtschaftssystem, so ist dessen gesellschaftliche Folgentrachtigkeit vor allem an den gesellschaftlichen Risiken der Effekte wirtschaftlichen Handelns festgemacht worden. Ein Beispiel dafiir ware etwa Arbeitslosigkeit als Folge kurzfristiger konjunktureller Krisen oder einer langfristigen technologischen Modemisierung. Ein anderes Beispiel sind die mannigfaltigen okologischen Probleme, die zumindest teilweise darauf zuruckzufuhren sind, dass Natur fiir wirtschaftliches Handeln in bestimmten Hinsichten ein kostenloses Gut darstellt, mit dem demzufolge trotz seiner faktischen Verknappung weiterhin verschwenderisch umgegangen wird. Die lange Zeit vorherrschende Beschaftigung mit dem kapitalistischen Wirtschaftssystem als Paradigma teilsystemischer Verselbstandigung hat dazu gefuhrt, dass man sich auf solche Arten von Extemalitaten konzentriert und die andere Auspragung gesellschaftlicher Folgentrachtigkeit teilsystemischer Operationen eher vemachlassigt hat. Wendet man sich hingegen dem heutigen Forschungssystem zu, entdeckt man ein gesellschaftliches Teilsystem, dessen gesellschaftliche Folgentrachtigkeit eher in Defiziten seiner Leistungsproduktion liegt. Wissenschaftliche Forschung war jahrhundertelang in keiner der beiden genannten Hinsichten gesellschaftlich folgentrachtig. Die Ausdifferenzierung wissenschaftlicher Forschung in der modemen Gesellschaft vollzog sich gerade dariiber, dass die Selbstzweckhaftigkeit der Wahrheitssuche postuliert und institutionell verankert wurde. Insbesondere in der grundlagenorientierten Forschung sind die Produzenten wissenschaftlicher Erkenntnisse auch deren primare Konsumenten, so dass Wahrheiten zunachst ausschlieBlich dafur produziert werden, weitere Wahrheiten produzieren zu konnen. Die so verstandene wissenschaftliche Forschung, die ursprunglich von sich selbst finanzierenden oder mazenatisch geforderten Amateuren und im Rahmen von Gelehrtengesellschaften vor sich ging, bis sie dann seit Beginn des 19. Jahrhunderts an den Universitaten institutionalisiert wurde, war ftir die gesellschaftliche Umwelt lange Zeit kaum folgentrachtig. Erst der Aufstieg der anwendungsorientierten Forschung seit Mitte des 19. Jahrhunderts lieB alhnahlich die heute beobachteten Arten gesellschaftlicher Folgentrachtigkeit wissenschaftlichen Handelns zutage treten. Anwendungsbezogene Forschung als immer umfassendere und tiefenscharfere Verwissenschaftlichung von Technologien zur Bearbeitung auBerwissenschaftlicher Probleme weckt Erwartungen hinsichtlich des Einbezugs auBerwissenschaftlicher Nutzenkriterien in Forschungsentscheidungen. Die Enttauschung solcher Erwartungen signalisiert dann den gesellschaftlichen Akteuren eine inadequate Leistungsproduktion des Wissenschaftssystems. Dies geschah

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beispielsweise in vielen westeuropaischen Landem seit Mitte der siebziger Jahre des letzten Jahrhunderts, wie die Debatten tiber Mangel des „Technologietransfers" insbesondere zwischen staatlichen Forschiingseinrichtungen und Untemehmen dokumentieren (Stankiewicz 1985; Kreibich 1986; Wissenschaftsrat 1986). Das Beispiel zeigt im tibrigen auch, dass die extemen Leistungserwartungen an ein gesellschaftliches Teilsystem weder konstant sein miissen noch kontinuierlich mit der Erwartungsbefriedigung steigen, sondem durch situative Faktoren diskontinuierlich gesteigert werden konnen. Hinter der Unzufriedenheit bestimmter Akteure des Wirtschaftssystems mit dem Technologietransfer aus staatlichen Forschungseinrichtungen steht namlich vor allem der sprunghaft gewachsene Bedarf verschiedener Wirtschaftsbranchen nach neuen technologischen Basisinnovationen. Die andere Art gesellschaftlicher Folgentrachtigkeit einer unmer starker anwendungsbezogenen Forschung besteht in der wissenschaftlich-technischen Erzeugung gesellschaftlicher Risiken (Beck 1986: 254-299; Kapitel 6). Wie die Beispiele der Kemenergie, der Biotechnologie und der GroBchemie zeigen, bringen wissenschaftlich fimdierte GroBtechnologien offenbar nahezu zwangslaufig unbeabsichtigte Nebenfolgen insbesondere in okologischer Hinsicht mit sich, die im Extremfall sogar den gesellschaftlichen Nutzen dieser Technologien iibersteigen konnen. Beachtet werden muss freilich, dass das Forschungssystem diese Art von gesellschaftlichen Risiken nicht allein hervorzubringen vermag, sondem nur in Kombination mit einer im groBen MaBstab erft)lgenden auBerwissenschaftlichen Nutzung seiner Erkenntnisse. Diese Art der gesellschaftlichen Folgentrachtigkeit wissenschaftlicher Forschung ergibt sich also erst daraus, dass andere Teilsysteme zum Trager der technologischen Umsetzung der betreffenden Forschungsergebnisse werden. Bis vor kurzem konnte die wissenschaftliche Forschung als solche als gesellschaftlich risikolos erscheinen. Die zeitweiligen Spekulationen dariiber, ob der Aids-Virus moglicherweise in einem biotechnologischen Forschungslaborfi-eigesetztworden sein konnte, machen jedoch deutlich, dass insbesondere dieses Forschungsfeld mittlerweile bereits im Forschungsprozess und nicht erst in der technologischen Umsetzung gesellschaftliche Risiken produzieren kann. Em gesellschaftliches Teilsystem, dessen Operationen bis heute flir seine gesellschaftliche Umwelt in keiner Weise folgentrSchtig sind, ist die Kunst. Kiinstlerisches Handehi ist Selbstzweck, voUbringt also keine spezifischen Leistungen fur die gesellschaftliche Umwelt. Dem stiinde schon die Tatsache im Wege, dass das Publikum des Kunstsystems nur erne kleine Minderheit der Gesellschaftsmitglieder ausmacht. Entsprechend konnen die gesellschaftlichen Wirkungen kiinstlerischen Handelns keine ins Gewicht fallenden Risiken - etwa flir die offentliche Moral - darstellen.

Esoterik teilsystemischer Handlungsorientierungen Ein zweiter Bedingungsfaktor teilsystemischer Verselbstandigungstendenzen ist das AusmaB der Esoterik teilsystemischer Handlungsorientierungea Prinzipiell gilt ja, dass die spezifischen normativen, kognitiven und evaluativen Orientierungen, die innerhalb eines bestimmten gesellschaftlichen Teilsystems in Form von Codes, Semantiken und

7.2 Teilsystemische Bedingungsfaktoren von Verselbstandigung

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Handlungsprogrammen etabliert sind, in dessen gesellschaftlicher Umwelt durchaus nicht dieselbe selbstverstandliche Geltung beanspruchen konnen. Jedes gesellschaftliche Teilsystem ist, wie Theorien gesellschaftlicher Differenzierung immer wieder betont haben, eine spezialisierte Sinnprovinz, dessen Deutungsmuster gerade in Differenz zu den Deutungsmustem anderer Teilsysteme konstituiert sind. Die GroBe der Differenz kann allerdings variieren. Insbesondere kann ein gesellschaftliches Teilsystem in seinem „Eigen-Sinn" von den Akteuren in der gesellschaftlichen Umwelt mehr Oder weniger akzeptiert und verstanden werden. Ein Vergleich zwischen dem Forschungs- und dem Gesundheitssystem kann die Varianz dieses Bedingungsfaktors verdeutlichen. Die Differenz zwischen der auf die Produktion von Wahrheiten ausgerichteten Handlungslogik wissenschaftlichen Handelns und auBerwissenschaftlichen Nutzenkriterien ist vergleichsweise groB. Dies zeigt sich insbesondere immer dann, wenn grundlagenorientierte Forschungsaktivitaten auf bestimmte Anwendungsbeziige hin ausgerichtet werden sollen. Beispielsweise unterscheiden sich die Problemperzeptionen und Moglichkeitshorizonte der Kemphysiker stark von denen der am Reaktorbau und -betrieb interessierten Untemehmen. Noch wichtiger als solche fallspezifischen substantiellen Differenzen sind jedoch die Differenzen der generalisierten Leitorientierungen von Forschem einerseits und gesellschaftlichen Nutzem andererseits. Wahrend letztere daran interessiert sind, funktionsfahige Technologien zu implementieren, kultivieren erstere einen generalisierten Skeptizismus, fiir den alle Wahrheiten immer nur vorlaufigen Charakter tragen und eine Widerlegung einer Wahrheit im Prinzip ebenso wertvoU ist wie die Entdeckung einer neuen Wahrheit. Hinzu kommt, dass jede Beantwortung einer Forschungsfrage kaskadenformig neue Fragen hervorbringt, ohne dass diesem Uberschuss an Folgefragen gegenstands- oder theorieimmanente Begrenzungen entgegenstiinden. Dieser Stil des Umgangs von Wissenschaftlem mit ihrem Wahrheitscode ist flir auBerwissenschaftliche Interessenten an der technologischen Umsetzung wissenschaftlicher Wahrheiten immer wieder befremdlich und wird, sobald ein konkreter Problembearbeitungsbedarf vorliegt, schnell unakzeptabel - wofUr die Aids-Forschung ein Beispiel abgeben kann.^^ Die Differenz zwischen den professionellen Gesundheitsstandards der Arzte und den auBermedizinischen Kriterien der Patienten ist demgegeniiber zwar nicht Null, aber sehr viel geringer. Dies ist zunachst darin begriindet, dass die vom Gesundheitssystem zu bearbeitenden gesellschaftlichen Probleme im Unterschied zu den analytischen, selbstbeziiglich aus eigenen Theorien heraus konstituierten Problemstellungen der Grundlagenforschung, konkreter Natur und in dem Sinne fremddefiniert sind, dass als Ausgangspunkt fast jeder medizinischen Behandlung Symptomschilderungen des Patienten fungieren, hinter denen lebensweltliche Erfordemisse und Bediirfhisse alltaglicher Lebensflihrung stehen. Diese starkere Vorgegebenheit der zu bearbeitenden Probleme, die der Esoterik medizinischer Handlungsorientierungen Grenzen setzt, spiegelt sich auch in der fachlichen Spezialisierung der Arzte wider. Sie erfolgt vorrangig 96 Eine Form des Ausgleichs dieses Spannungsverhaltnisses sind die Ingenieurwissenschaften, die vielleicht als „Interpenetration" - im Sinne Munchs (1980) - zwischen innerwissenschaftlichen Wahrheitsund auBerwissenschaftlichen Nutzenkriterien begriffen werden kOnnen.

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7 Verselbstandigung und politische Steuerbarkeit gesellschaftlicher Teilsysteme

gemaB praktisch sich ergebenden Problemauspragungen: vor allem Korperorganen und -ftinktionen, die isolierbare Krankheitsbilder aufweisen.^^ Auch die Theorien der medizinischen Wissenschaft schlieBen an diese konkreten Problem vorgaben an. Weiterhin erstreckt sich die professionelle Definitionssouveranitat der Arzte in diagnostischer und therapeutischer Hinsicht gerade auf diese konkreten Probleme der Patienten - im Unterschied zur wissenschaftlichen Definitionssouveranitat der Forscher, die sich auf die analytisch konstruierten Theorieprobleme beschrankt. Die diagnostische Ruckfuhrung der Korpersymptome auf Ursachen, die Spezifizierung von Gesundheitsstandards beziiglich der einzebien Korperorgane und -fiinktionen sowie die Festlegung therapeutischer Strategien der Gewahrleistung dieser Standards sind ausschHeBlich der arztlichen Profession vorbehalten. Dieses professionelle Monopol ist das Ergebnis eines langen Interessenkampfes der sich daraus alhnahlich konstituierenden Arzteschaft, in dem diese sowohl die dann als solche apostrophierten „Laien" und deren lebensweltliches Gesundheitsverstandnis als auch die anderen medizinischen Berufe als inkompetent und damit illegitim verdrangt hat (Mayntz/Rosewitz 1988: 123). Damit wurden aber die professionellen Kriterien des Gesundheitssystems auch fur die Akteure in dessen gesellschaftlicher Umwelt verbindlich. Der Unterschied zwischen Forschungs- und Gesundheitssystem hinsichtlich der gesellschaftlichen Akzeptanz der jeweiligen teilsystemischen Handlungsorientierungen kann also pointiert so formuliert werden: Wahrend Forscher - zumindest dann, wenn erhebliche Ressourcenforderungen im Spiel sind - einen zusatzlichen Begrundungsaufsvand leisten miissen, sobald sie Themen bearbeiten wollen, deren auBerwissenschaftlicher Nutzen nicht unmittelbar einsichtig ist, spezifiziert die medizinische Profession als zentraler Akteur des Gesundheitssystems selbst den gesellschaftlichen Nutzen ihrer Tatigkeit. Hochgradige Esoterik teilsystemischer Handlungsorientierungen kann allerdings nur in Verbindung mit gesellschaftlicher Folgentrachtigkeit der teilsystemischen Operationen Verselbstandigungstendenzen einleiten. Das zeigt sich wiederum am Beispiel der Kunst, die zweifellos in ihren Handlungsorientierungen seit dem Ende des 19. Jahrhunderts ahnlich esoterisch ist wie die wissenschaftliche Grundlagenforschung. Doch selbst ktinstlerische „Revolutionen" bleiben ohne gewichtige Auswirkungen auf andere gesellschaftliche Teilsysteme und werden meistens auch nur von einem sehr kleinen Publikum iiberhaupt registriert.

Okonomische Interessenverfolgung Ein dritter Bedingungsfaktor teilsystemischer Verselbstandigung ist der Moglichkeitsspielraum von Akteuren des betreflfenden Teilsystems zu einer individuellen oder organisatorischen okonomischen Interessenverfolgung.^^ Je groBer der Spielraum okonomischer hiteressenverfolgung innerhalb eines gesellschaftlichen Teilsystems ist, desto 97 Eben aufgrund dieser Art des Praxisbezugs sind Mediziner, obwohl wissenschaftlich ausgebildet, keine Wissenschaftler, sondem Professionelle - Stichweh (1987b: 243/244). 98 Dies schlieBt an die Uberlegungen zur „Kommerzialisierung" gesellschaftlicher Teilsysteme bei Mayntz (1988: 30-32) an.

7.2 Teilsystemische Bedingungsfaktoren von Verselbstandigung

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Starker konnen sich Verselbstandigungstendenzen insbesondere im Hinblick auf die Akquisition finanzieller Ressourcen aus der gesellschaftlichen Umwelt auspragen. Betrachtet man zunachst individuelle Akteure, so ist davon auszugehen, dass die Leistungsrollen in fast alien gesellschaftlichen Teilsystemen verberuflicht sind. Das bedeutet: Obwohl Forscher, Mediziner, Lehrer, Richter oder Verwaltungsbeamte nicht im Wirtschaftssystem agieren, also auch nicht primar wirtschaftlichen Handlungsorientierungen folgen, werden sie durch den Berufscharakter ihrer Leistungsrollen immer auch zu wirtschaftlichen Begleitreflexionen ihres Rollenhandehis angehalten. Die Art und Weise der Rollenaustibung wird also stets auch daraufliin betrachtet, wie sie sich mehr oder weniger vermittelt auf das individuelle Einkommen auswirkt. Dadurch kann es zu einer Zielverschiebung des Handehis der einzebien Rollentrager eines gesellschaftlichen Teilsystems kommen. Die normativen, evaluativen und kognitiven Orientierungen, die die spezifische Handlungslogik des betreffenden Teilsystems ausmachen, konnen gegeniiber den individuellen Interessen der teilsystemischen Akteure an Einkommenssicherung und -steigerung in den Hintergrund treten - ein Sachverhalt, der von Theorien gesellschaftlicher Differenzierung bislang noch nicht reflektiert worden ist. Ein Spielraum flir eine solche individuell-okonomische Interessenverfolgung ist erst bei Vorliegen zweier Voraussetzungen gegeben. Das individuelle Einkommen eines LeistungsroUentragers in einem gesellschaftlichen Teilsystem muss durch die individuelle Produktivitat, am besten durch die quantitative Vermehrung erbrachter Leistungen, zumindest mitbestimmt werden konnen; und die individuelle Produktivitat eines LeistungsroUentragers muss dessen individueller Angebotsoption unterliegen. Beide Voraussetzungen sind im deutschen Gesundheitssystem insbesondere bei den niedergelassenen Arzten in hohem MaBe gegeben (Herder-Domeich 1983:16/17). Deren Einkommen hangt wesentlich davon ab, wieviele Patienten sie mit welchen Leistungen behandeln. Der Leistungskatalog der Krankenkassen, gemaB dem der niedergelassene Arzt - sofem es sich nicht um Privatpatienten handelt - sein Honorar erhalt, enthalt keine Bestimmungen darUber, dass ein Arzt in einem bestimmten Zeitraum nur eine bestimmte Anzahl von Patienten behandehi darf. Auch die Entscheidung dariiber, welche Art der medizinischen Behandlung an einem Patienten vorgenommen wird, bleibt in den durch den Leistungskatalog abgesteckten Grenzen allein dem Arzt iiberlassen. Er hat also die Moglichkeit, sowohl tiber die Anzahl der behandelten Patienten als auch tiber die Art der Behandlung - namlich durch zahlreiche und/oder hochvergiitete Leistungen - sein individuelles Einkommen zu steigem.^^ Dieses kann, worauf Kritiker immer wieder hingewiesen haben, in erheblichem MaBe den - oftmals als Deckmantel dienenden-„medizinischenNotwendigkeiten" zuwiderlaufen (Sichrovsky 1984). Eine Maximierung der Patientenanzahl kann dazu fuhren, dass dem Arzt zu wenig Zeit fiir 99 Eine derartige MOglichkeit der Einkommenssteigerung durch Leistungsmaximierung ist in den achtziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts jedoch insoweit begrenzt worden, als fur alle an der kassenarztlichen Versorgung beteiligten Arzte ein fester Betrag als Gesamtvergtitung zur Verfugung steht, der entsprechend den erbrachten Leistungen auf die Arzte verteilt wird. Diese im Vorhinein festgelegte Gesamtvergiitung ftihrt im Endeffekt zu einem Nullsummenspiel unter den Arzten, da bei erheblichen Leistungsausweitungen die einzelne Leistung niedriger honoriert wird.

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7 Verselbstandigung und politische Steuerbarkeit gcsellschaftlicher Teilsysteme

den einzelnen Patienten bleibt; und eine Orientierung der medizinischen Behandlung an finanziell hoch honorierten Leistungen kann zur Folge haben, dass Patienten iiberfliissigen, suboptimalen oder sogar schadlichen Behandlungen unterworfen werden. Im deutschen Gesundheitssystem ist also der Spielraum fur eine individuell-okonomische Interessenverfolgung der arztlichen Leistungsrollentragerhoch.^^° Im Vergleich dazu ist dieser Spielraum beispielsweise fur die Leistungsrollentrager des Forschungssystems nur gering zu veranschlagen. Eine vergleichbare Position zu der der niedergelassenen Arzte im Gesundheitssystem haben im Forschungssystem hochstens diejenigen Forscher, die sich mit einem Forschungsuntemehmen selbstandig gemacht haben falls sie sich auf diesem hart umkampften Markt durchzusetzen vermogen. Die groBe Mehrzahl der Forscher sind jedoch Angestellte, deren Einkommen bei staatlichen Forschungseinrichtungen durch das offentliche Dienstrecht in hohem MaBe vorgegeben wird. Individuelle Einkommensmteressen konnen dann fast nur noch durch langerfristige intra- oder interorganisatorische Karrieren verfolgt werden, wobei hierfur die Einschatzungen durch KoUegen und Vorgesetzte von entscheidender Bedeutung sind - im Unterschied zum niedergelassenen Arzt, der sein Einkommen iiber sein Leistungsangebot in gewisser Weise selbst zu bestimmen vermag. Die fehlenden institutionellen Moglichkeiten der individuellen Einkommensmaximierung im Forschungssystem fiihren zudem dazu, dass entsprechende Anspriiche auf seiten der Akteure kaimi aufgebaut werden. Forscher beurteilen Arbeitsplatze hauptsachlich gemaB den gebotenen Forschungsmoglichkeiten und erst in zweiter Linie unter Einkommensgesichtspunkten. Rechtsanwalte und Ktinstler sind weitere Leistungsrollentrager in anderen gesellschaftlichen Teilsystemen, deren Spiehaum fur die Verfolgung individuell-5konomischer Interessen ebenfalls unter Umstanden recht hoch sein kann. Dabei sind Kiinstler allerdings in erheblichem MaBe von unbeeinflussbaren und oftmals unvorhersehbaren Wandlungen des Publikumsinteresses abhangig. Insgesamt laBt sich konstatieren, dass in den meisten gesellschaftlichen Teilsystemen der Spielraum ftir eine individuell-okonomische Interessenverfolgung durch die Leistungsrollentrager ahnlich gering wie im Forschungssystem ist. Das gilt fiir das Erziehungs- und das Militarsystem ebenso wie fur die staatliche Verwaltung und den groBten Teil der Leistungsrollen im Wirtschaftssystem. Prinzipiell in alien gesellschaftlichen Teilsystemen konnen allerdings Organisationen als korporative Akteure unter bestimmten Bedingungen dazu neigen und in der Lage sein, ihre jeweiligen okonomischen Wachstumsinteressen gegeniiber den Kriterien teilsystemischer Leistungsproduktion in den Vordergrund zu schieben. Wenn dies nicht nur sporadisch und bei einzelnen Organisationen geschieht, sondem iiber langere Zeit bei vielen oder bei den besonders wichtigen Organisationen des Teilsystems, konnen hiervon teilsystemische Verselbstandigungstendenzen ausgehen, die vermutlich. 100

Dies gilt im tibrigen nicht nur fiir die niedergelassenen, sondem auch fiir die Krankenhausarzte (Bundesminister fur Arbeit und Sozialordnung 1980). Zwar unterliegen sie als Angestellte eines Krankenhauses einer festen Besoldungsordnung. Den Chef^zten ist jedoch das Recht zur Privatliquidation zuerkannt, wodurch sie sich ein individuell bestimmbares Zusatzeinkommen verschafFen kOnnen, das nach empirischen Untersuchungen bis zum doppelten des organisatorischen Festgehalts anwachsen kann. Auch die Assistenzarzte erhalten hiervon einen festgelegten Anteil.

7.2 Teilsystemische Bedingungsfaktoren von Verselbstandigung

133

da sich organisatorische Akteure zumeist schwerer beeinflussen lassen als individuelle Akteure, noch starker sind als bei der Verfolgung individueller Einkommensinteressen. Der eklatanteste Fall einer solchen Zielverschiebung auf organisatorischer Ebene ist die von Marx analysierte „Tauschwertorientierung" von Untemehmen im kapitalistischen Wirtschaftssystem. Dass gesellschaftliche „Gebrauchswerte", also Giiter und Dienstleistungen zur Bedurfiiisbefriedigung, im Wirtschaftssystem nur dann produziert werden, wenn sich das fiir Untemehmen als profitabel erweist, wird geradezu fraglos als selbstverstandliche Handlungslogik dieses Teilsystems hingenommen. Allerdings verftigt das Wirtschaftssystem mit dem Marktmechanismus auch tiber eine Struktur, die - soweit siefiinktioniert- die Profitorientierungen von Untemehmen dann doch wieder auf gesellschaftlich nachgefi'agte Leistungen fokussiert. Erst bei Marktversagen kann aus der Dominanz von organisatorischen Gewinninteressen teilsystemische Verselbstandigung resultieren. In anderen gesellschaftlichen Teilsystemen ist eine okonomische Orientiemng von Organisationen oftmals stmkturell ausgeschlossen. Dies gilt beispielsweise flir staatliche Schulen im Bildungssystem oder Gerichte im Rechtssystem. Eine Reihe von Organisationen in verschiedenen Teilsystemen verfiigen jedoch tiber mehr oder weniger groBe Spielraume fiir die Verft)lgung 6konomischer Eigeninteressen. So konnen beispielsweise staatlich finanzierte Forschungseinrichtungen zum einen Drittmittel von Forschungsfbrdemngseinrichtungen oder tiber Forschungsauftrage flir Untemehmen oder Verwaltungen einwerben. Zum anderen kOnnen staatliche Forschungseinrichtungen auch ihre institutionelle Gmndfmanziemng durch staatliche Stellen in gewissem MaBe dadurch selbst beeinflussen, dass bestimmte eigene Forschungsvorhaben werbewirksam so dargestellt werden, dass sie den jeweiligen Entscheidungskriterien der Geldgeber - z.B. der Befi*iedigung eines politischen Informationsbedarfs - moglichst gerecht werden. Angesichts der noch naher zu betrachtenden Tatsache, dass das Steuemngswissenpolitischer Akteure nicht ausreicht, um die relative Niitzlichkeit eines Forschungsvorhabens kompetent beurteilen zu konnen, eroffhet sich hier ein betrachtlicher Spielraum flir eine offensive Angebotsstrategie der Forscher, wobei dann eben auch organisatorische Wachstumsinteressen in den Vordergmnd treten konnen.

Teilsystemische Selbststeuerungskapazitaten Die drei bisher dargestellten Bedingungsfaktoren teilsystemischer Verselbstandigung - AusmaB der gesellschaftlichen Folgentrachtigkeit teilsystemischer Operationen, Grad der Esoterik teilsystemischer Handlungslogiken und GroBe des Spielraums flir individuell-okonomische hiteressenverfolgung-beziehen sich alle auf den Grad der Indifferenz eines gesellschaftlichen Teilsystems gegeniiber den Wirkungen seines Handelns in der Umwelt, Der nun thematisierte Bedingungsfaktor teilsystemischer Verselbstandigung wirkt sich demgegeniiber auf den Grad an Immunitat aus, den ein gesellschaftliches Teilsystem gegeniiber steuemden Einwirkungen aus seiner Umwelt - insbesondere aus dem politischen System - aufweist. Dieser Faktor ist das AusmaB an teilsystemischen Selbststeuerungskapazitaten.

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7 Verselbstandigung und politischc Steuerbarkeit gescllschaftlicher Tcilsysteme

Die Selbststeuerungskapazitat eines gesellschaftlichen Teilsystems bemiBt sich daran, inwieweit spezialisierte Organisationen und Verhandlungsgremien vorhanden sind, die die mehr oder weniger ausgepragte Pluralitat von Interessen innerhalb des Teilsystems so synthetisieren konnen, dass Potentiate kollektiver Handlungsfahigkeit gebildet werden (Mayntz 1988: 24/25). Eine solche Selbststeuerungskapazitat des Teilsystems hat fur dessen politische Steuerbarkeit prinzipiell ambivalente Konsequenzen. Einerseits ist die auf diese Weise erfolgende Biindelung von Interessen und die Kanalisierung von potentiellen Widerstandspotentialen der Akteure des betrefifenden Teilsystems eine wichtige Bedingung der Moglichkeit fiir dessen politische Steuerbarkeit (Mayntz 1987). Andererseits ist jedoch die Selbststeuerungskapazitat eines Teilsystems zugleich immer auch eine mogliche Barriere gegen Steuerungseinwirkungen aus der gesellschaftlichen Umv^elt. Generell gibt es dabei keine eindeutige Korrelation zwischen teilsystemischer Selbststeuerungskapazitat und Verselbstandigung. Auch im Hinblick auf diesen Bedingungsfaktor ist ein Vergleich zwischen dem deutschen Gesundheitssystem und dem deutschen Forschungssystem instruktiv. Im Gesundheitssystem existieren zahlreiche Organisationen, die die verschiedenen Arten teilsystemischer Akteure reprasentieren: die Interessenverbande der Arzte, der Krankenhauser, der pharmazeutischen Industrie und der paramedizinischen Berufe; die Arztekammem und Kassenarztlichen Vereinigungen als ofFentlich-rechtlichen Zwangsverbande, an die vom Staat bestimmte Regulierungsaufgaben delegiert worden sind; und die Verbande der Krankenkassen als Reprasentanten der Nachfrage- und Finanzierungsseite. Diese verschiedenen Organisationen sind in wechselnder Zusammensetzung in Verhandlungsgremien eingebunden, in denen iiber die Leistungsproduktion und die Ressourcenbeschaffung des Gesundheitssystems entschieden wird. Dieses hohe MaB an Selbststeuerungskapazitat des deutschen Gesundheitssystems ist im iibrigen nicht nur das Resultat systemintemer Entwicklungen, die intendiert oder nicht-intendiert ein solches Potential an kollektiver Handlungsfahigkeit hervorgebracht haben. MaBgeblich sind viehnehr gestaltende Eingriffe und, im Anschluss an die Delegation von Selbstverwaltungsaufgaben, Steuerungsverzichte auf seiten politischer Akteure gewesen. Vergleichbare Interessenverbande und Verhandlungsgremien fmden sich im deutschen Forschungssystem kaum. Die im Hochschulsektor bestehende Hochschulrektorenkonferenz befasst sich hauptsachlich mit Problemen der Lehre und der Organisations- und Personalstrukturen der Hochschulen imd weniger mit der Hochschulforschung. Bedeutsamer fur deren Selbststeuerung ist die Deutsche Forschungsgemeinschaft, die zugewiesene staatliche Finanzmittel an Hochschulforscher verteilt, wobei die dabei zugrunde gelegten Kriterien von gewahlten Reprasentanten der verschiedenen Disziplinen operationalisiert werden (Neidhardt 1988). Die Interessen der Industrieforschung werden durch den Bundesverband der Deutschen Industrie reprasentiert, spielen im Spektrum dieses Verbandes allerdings nur eine marginale Rolle. Die Institute der industriellen Gemeinschaftsforschung und die GroBforschimgseinrichtungen haben zwar jeweils eine Arbeitsgemeinschaft gegriindet, um gemeinsame Interessen gegeniiber forschungspolitischen Akteuren besser durchsetzen zu konnen. Die industrielle Gemeinschaftsforschung ist jedoch von keiner groBen Bedeutung, wahrend die Arbeitsgemeinschaft der GroBforschungseinrichtungen als Dachverband kaum handlungsfa-

7.2 Teilsystemische Bedingungsfaktoren von Verselbstandigung

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hig ist, weil sie gegenuber ihren machtigen einzelnen Mitgliedem keine hinreichende Verpflichtungsfahigkeit aufbringen kann. Lediglich mit der Max-Planck-Gesellschaft und der Fraunhofer-Gesellschaft gibt es in der auBeruniversitaren staatlichen Forschung zwei Institutsverbande, die sich in hohem MaBe selbst steuem, was sich vor allem in der Befiignis der Zentralen zur Griindung und SchlieBung neuer Institute und zur Verteilung der zugewiesenen Finanzmittel auf die einzelnen Institute dokumentiert. Auffallig im Vergleich zum Gesundheitssystem ist beim Forschungssystem vor allem die hochgradige Segmentierung von untereinander nicht verknupften teilsektoralen Selbststeuerungsinstanzen. Dieser Unterschied zwischen den beiden Teilsystemen kann in einem erheblichen MaBe auf die unterschiedliche Interdependenzdichte in beiden Teilsystemen zurtickgefuhrt werden. Im Forschungssystem fuhrt der analytische Problemzuschnitt der Grundlagenforschung zu einer Parzellierung von Wissensdomanen, von denen jede weitgehend autark bearbeitet werden kann. Dies entspricht dem Interesse der Forscher, von Vorleistungen anderer moglichst unabhangig zu bleiben und damit eine wesentliche Quelle von Unsicherheit fur die eigene Arbeit zu reduzieren. Bei der anwendungsbezogenen Forschung herrscht eine bilaterale Nutzerfixierung der Forscher und Forschungseinrichtungen vor, wie am deutlichsten bei der Industrieforschung und der Auftragsforschung fur Untemehmen sichtbar wird. Da Forschung dort eine Konkurrenzstrategie darstellt, werden Forschungsergebnisse zunachst eher geheim gehalten. Forschungskooperationen sind unter diesen Umstanden sehr schwierig und finden nur unter besonderen Bedingungen statt. Auch staatliche Auftraggeber anwendungsbezogener Forschung sind oft an einer exklusiven Nutzung der Forschungsergebnisse interessiert. Diese weitgehende Interdependenzunterbrechung zwischen den verschiedenen Forschem, Forschungseinrichtungen und Forschungsgebieten sowohl in der grundlagentheoretisch ausgerichteten als auch in der anwendungsbezogenen Forschung minimiert Koordinierungs- und Regulierungsprobleme zwischen den Akteuren des Forschungssystems und bietet so keinen teilsystemintemen AnlaB fur den Aufbau von Selbststeuerungskapazitaten. Die Dienstleistungsproduktion des Gesundheitssystems ist demgegenUber durch ein hohes MaB an Arbeitsteilung zwischen den spezialisierten Akteuren gekennzeichnet. Die Abwicklung medizinischer Behandlungen spannt ein weitreichendes und dichtes Netzwerk zwischen Arztpraxen, Krankenhausem, Apotheken, Rettungsdiensten, Krankenkassen und weiteren Akteuren auf, uber das Anweisungen, Informationen und finanzielle Ressourcen transportiert werden. Jeder der beteiligten Akteure hangt in einem erheblichen AusmaB von jeweils anderen Akteuren ab. Diese Abhangigkeiten rufen einen Koordinierungs- und Regulierungsbedarf hervor, der zur Bildung entsprechender Organisationen und Gremien teilsystemischer Selbststeuerung gefuhrt hat (Mayntz/Rosewitz 1988: 141-153). So bestand gerade im Gesundheitssystem die Notwendigkeit, die konfliktgeladene bilaterale Abhangigkeitsbeziehung zwischen Krankenkassen und Arzten in einem von Zwangsverbanden dieser Akteure getragenen Verhandlungsgremium zu kanalisieren. Wahrend das Hauptinteresse der Akteure des politischen Systems anfangs vor allem auf dieses Beziehungsgefuge fokussiert war, weitete es sich mit zunehmender Relevanz weiterer Akteure auch auf diese aus - die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen stand hierfiir beispielhaft.

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7 Verselbstandigung und politische Steuerbarkeit gesellschaftlicher Teilsysteme

Die vergleichsweise geringe Selbststeuerungskapazitat des Forschungssystems bedeutet allerdings keineswegs, dass dessen Immunitat gegen exteme Steuerungseinwirkungen ebenfalls nur gering ware. Das Fehlen von Potentialen kollektiver Handlungsfahigkeit iimerhalb dieses Teilsystems hat vielmehr zur Folge, dass politische Steuemngsakteure zur Erlangung steuerungsrelevanter Informationen ebenso wie zur Durchsetzung von SteuerungsmaBnahmen selbst bis zu den unmittelbaren Adressaten durchgreifen miissen und sich nicht auf die Aggregations- und Verpflichtungsfahigkeit intermediarer Verbande verlassen konnen. Daraus resultiert sehr schnell eine Uberlastung der politischen Steuerungsakteure, die sich in ineffektiven und nicht implementierbaren SteuerungsmaBnahmen manifestiert. Moghcherweise kann man behaupten, dass sowohl eine zu hohe als auch eine zu geringe Selbststeuerungskapazitat eines gesellschaftlichen Teilsystems dessen Immunitat gegen politische SteuerungsmaBnahmen und damit dessen Verselbstandigungstendenz begiinstigt, wahrend ein mittleres MaB an teilsystemischer Selbststeuerungskapazitat Verselbstandigungstendenzen eher entgegenwirkt. Die Selbststeuerungskapazitat eines gesellschaftlichen Teilsystems muss emerseits so hoch sein, dass die betreffenden Organisationen und Verhandlungsgremien in der Lage sind, politische SteuerungsmaBnahmen informationell zu unterfuttem und im Rahmen der teilsystemischen Handlungslogik konstruktiv zu implementieren. Doch die teilsystemische Selbststeuerungskapazitat darf andererseits nicht so hoch sein, dass politische SteuerungsmaBnahmen abgeblockt und neutralisiert werden konnen. Fiir diese beiden Schwellenwerte lassen sich sicherlich keine generellen Werte festlegen. Eine genauere Spezifizierung von Indikatoren der beiden Schwellenwerte kann jedoch sowohl iiber Vergleiche zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Teilsystemen als auch iiber die Betrachtung desselben Teilsystems in unterschiedlichen Stadien seiner Entwicklung erfolgen. Ein hohes MaB an Selbststeuerungskapazitaten kann insbesondere auch dann zu Verselbstandigungstendenzen des betreffenden gesellschaftlichen Teilsystems beitragen, wenn die entsprechenden Organisationen und Verhandlungsgremien mit individuell-okonomischen Akteurinteressen durchsetzt werden. Dies zeigt sich im deutschen Gesundheitssystem, wo die dominante Stellung der Arzteverbande in den Verhandlungsgremien dazu flihrt, dass die Einkommensinteressen der Arzte zu einem bedeutsamen Entscheidungskriterium geworden sind. Die sogenannte „Kostenexplosion" im heutigen deutschen Gesundheitssystem, also die Tatsache, dass die Steigerungsraten der Gesundheitsausgaben bereits seit langerem notorisch hoher als die Steigerungsraten des Wirtschaftswachstums sind,ftihrtdazu, dass dieses Teilsystem immer mehr fmanzielle Ressourcen auf Kosten anderer Teilsysteme - u.a. des Wirtschafts-, des Bildungsund des Forschungssystems - beansprucht und damit deren Leistungsfahigkeit mehr Oder weniger beeintrachtigt. Eine genauere Betrachtung dieser seit Mitte der siebziger Jahre zu beobachtenden Entwicklung zeigt, dass diese keineswegs - wie es systemtheoretische Analysen nahe legen (Luhmann 1983) - eine zwingende Konsequenz des selbstreferentiellen Operationsmodus des Gesundheitssystems ist. Ausschlaggebend fiir die „Anspruchsinflation" und „Kostenexplosion" des deutschen Gesundheitssystems sind viehnehr spezifische institutionelle Arrangements, die emen groBen Spiehaum flir individuell-okonomische Interessenverfolgung der Arzte mit hohen teilsystemischen

7.3 Politische Bedingungsfaktoren teilsystemischer Verselbstandigung

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Selbststeuerungskapazitaten kombinieren. Diese beiden Bedingungsfaktoren verbinden sich im deutschen Gesundheitssystem mit dem Finanzierungsmodus der Zwangsversicherung, der auf seiten der Versicherten eine Indifferenz gegentiber Kostengesichtspunkten und eine individuell rationale, aber kollektiv irrationale Tendenz zur maximalen Ausnutzung des Leistungsangebots hervorruft sowie die weitgehende Unabhangigkeit des Teilsystems von staatlichen Finanzen etabliert, wodurch Gesundheitsausgaben nicht mit anderen staatlichen Ausgaben konkurrieren miissen (Mayntz/Rosewitz 1988: 165). Am Beispiel der „Kostenexplosion" des deutschen Gesundheitssystems kann man weiterhin zeigen, dass es teilsystemische Verselbstandigungstendenzen gibt, zu denen politische SteuerungsmaBnahmen erheblich beigetragen haben. Seit Mitte der sechziger Jahre waren politische MaBnahmen auf eine Verbesserung der defizitaren Leistungsproduktion des Gesundheitssystems ausgerichtet. So bestand am Ende der sechziger Jahre insbesondere im Krankenhausbereich eine Unterversorgung (Elsholz 1969: 16/ 17). Dieses Defizit an Krankenhausbetten, medizinischem Personal und medizintechnischer Infrastruktur wurde in den Folgejahren durch staatliche MaBnahmen ausgeglichen (Schnabel 1980; Altenstetter 1985). Zugleich wurde der Inklusionsgrad der gesetzlichen Krankenversicherung erhoht, indem weitere Bevolkerungsgruppen wie Selbstandige und Landwirte einbezogen wurden. Femer wurden auch die qualitativen Leistungsanspriiche der Versicherten durch gesetzliche MaBnahmen gesteigert. All das fuhrte dazu, dass die Leistungsproduktion des deutschen Gesundheitssystems erheblich ausgedehnt und das ursprunglich bestehende Leistungsdefizit ausgeglichen wurde - jedoch auf Kosten einer rapiden Ausweitung des finanziellen Ressourcenbedarfs, was dann unter Bedingungen eines verlangsamten wirtschaftlichen Wachstums von der gesellschaftlichen Umwelt nicht langer hingenommen wurde.

7.3

Politische Bedingungsfaktoren teilsystemischer Verselbstandigung

Damit sind vier wesentliche Bedingungsfaktoren teilsystemischer Verselbstandigung benannt, die im betreffenden Teilsystem selbst zu verorten sind. Die Betrachtung kann sich nun Bedingungsfaktoren zuwenden, die bei den politischen Steuerungsakteuren liegen.

Politische Steuerungsanspriiche Bin erster notwendiger politischer Bedingungsfaktor flir Verselbstandigungstendenzen eines gesellschaftlichen Teilsystems besteht darin, dass uberhaupt politische Steuerungsanspriiche gegentiber diesem Teilsystem erhoben werden (siehe auch Kapitel 8). Politische Akteure werden solche Steuerungsanspriiche nur dann artikulieren, wenn sie em „Interesse des Staates an sich selbst" (Offe 1975) unmittelbar oder mittelbar tangiert sehen. Bin unmittelbares Selbstinteresse liegt beispielsweise gegentiber dem Forschungssystem dann vor, wenn staatliche Entscheidungsinstanzen einen Bedarf an wis-

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7 Verselbstandigung und politische Steuerbarkeit gesellschaftlicher Teilsysteme

senschaftlicher Politikberatung entwickeln und sich daraufhin bemiihen, Forschungshandeln so steuem zu konnen, dass dieser Bedarf, auf den bin wissenschaftliche Forschung von sich aus bestenfalls zufallig ausgerichtet ist, gedeckt wird. Ein Beispiel fiir politische SteuerungsansprUche, die auf einem mittelbaren Selbstinteresse beruhen, stellen die Bemuhungen dar, die „Kostenexplosion" im gegenwartigen deutschen Gesundheitswesen kalkulierbar zu machen. Hier wird mdirekt eine Schmalerung des staatlichen Steueraufkommens und eine Erhohung der Lohnnebenkosten befurchtet, sofem die Akquisition finanzieller Ressourcen durch das Gesundheitssystem so weit geht, dass die Kaufkraft der Konsumenten und die Investitionsneigung der Untemehmen zuriickgehen und dadurch das besteuerbare Wirtschaftswachstum gebremst werden. Ein staatliches Interesse an sich selbst kann auch durch Legitimationsgefahrdungen geweckt werden. In der modemen Gesellschaft wird das politische als dasjenige Teilsystem angesehen, das solche gesellschaftlich relevanten Probleme zu bearbeiten hat, die in den betrefifenden gesellschaftlichen Sektoren nicht selbst bearbeitet werden konnen. Diese „wohlfahrtsstaatliche" Kompensationsfunktion des politischen Systems (Luhmann 1981c) wird insbesondere da deutlich, wo gesellschaftliche Teilsysteme nicht dem Marktmechanismus iiberlassen werden konnen. Ein Beispiel hierfur stellt der schulische Bereich des Bildungssystems dar, der seit Einfuhrung der Schulpflicht in staatlicher Regie gefuhrt wird. Die Tiefenscharfe sowie der Detaillierungsgrad politischer SteuerungsansprUche gegentiber gesellschaftlichen Teilsystemen konnen stark variieren. Der schulische Bereich des Bildungssystems wird beispielsweise durch Festlegung von Schulformen, staatliche Ausbildungsrichtlinien fur Lehrer und staatliche Lehrplane vergleichsweise detailliert zu steuem versucht. Politische SteuerungsansprUche konnen sich aber auch auf einige generelle Strukturprinzipien eines Teilsystems beschranken und die weitere Strukturierung dann in hohem Ma6e der „Selbstverwaltung" der teilsystemischen Akteure Uberantworten. hn ambulanten Sektor des Gesundheitssystems sind derartige Strukturentscheidungen durch die Akteure des politischen Systems getrofifen worden, wodurch dessen grundlegende Finanzierungs- und Verhandlungsmodi geschaffen wurden (Mayntz/Rosewitz 1988: 164/165). Durch die Delegation von Steuerungsaufgaben an Selbstverwaltungskorperschaften nimmt sich das politische System im Gesundheitssystem - im Gegensatz zum Bildungssystem - insoweit zurUck, als es kein unmittelbares staatliches Interesse an einer Feinsteuerung der Erbringung individuell bezogener Leistungen bekundet. Dieser Fall ist gleichzeitig ein interessantes Beispiel fiir die Modifikation intentionaler SteuerungsansprUche. Denn die ursprUngliche Steuerungsintervention war auf die Verfolgung ganzlich anderer Ziele hin ausgerichtet, als ihr spater attribuiert wurden. Die Etablierung der Gesetzlichen Krankenversicherung, die im Laufe der weiteren Entwicklung zum Finanzier des Gesundheitssystems avancierte, sollte zunachst dazu dienen, das revolutionare Potential der Arbeiterschaft zu befrieden und die Kommunen von der ArmenunterstUtzung zu entlasten. Staatliche SteuerungsansprUche konnen sich auch darauf beschranken, innerhalb eines gesellschaftlichen Teilsystems neben den bereits bestehenden zusatzliche Institutionen zu etablieren, die dann direkten SteuerungsmaBnahmen unterliegen. Ein Beispiel hierflir stellen die Ressortforschungseinrichtungen im Forschungssystem dar, die

7.3 Politische Bedingungsfaktoren teilsystemischer Verselbstandigung

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den staatlichen Bedarf an Forschungsleistungen, der durch andere MaBnahmen nicht befriedigt werden kann, decken sollen. Steuerungsanspruche der Akteure des politischen Systems konnen weiterhin kontinuierlich bestehen, wie z.B. in Form der Kompetenzen der Bundeslander zur Krankenhausbedarfsplanung oder gegenuber dem Offentlichen Gesundheitsdienst, oder sie konnen zyklisch auftreten, wie an Reformversuchen des Gesundheitswesens aufgezeigt werden kann. Hieran wird deutlich, dass das Niveau politischer Steuerungsanspruche hinsichtlich eines gesellschaftlichen Teilsystems im Zeitverlauf variieren kann. Keineswegs sollte, wie manchmal behauptet wird, von einer unaufhaltsam zunehmenden „Politisierung" aller gesellschaftlichen Teilbereiche ausgegangen werden.

Politische Steuerungsinstrumente Politische Steuerungsanspruche gegenuber einem gesellschaftlichen Teilsystem sind eine notwendige Bedingung, um diesem iiberhaupt Verselbstandigungstendenzen zusprechen zu konnen - denn diese Tendenzen manifestieren sich ja letztlich immer als Widerstande gegen politische Steuerungsbemuhungen. Wenn die Akteure des politischen Systems derartige Steuerungsanspruche realisieren wollen, kommt es - dieses ist der zweite politische Bedingungsfaktor teilsystemischer Verselbstandigung - auf das Vorhandensein effektiver politischer Steuerungsinstrumente an. In der steuerungstheoretischen Diskussion wird eine Anzahl von Instrumenten unterschieden,^^^ denen ein unterschiedliches Steuerungspotential inharent ist und deren Anwendung teilsystemspezifisch variiert: - Gebote und Verbote, also Anweisungen, die einerseits unmittelbaren Zugriff auf Akteurhandehi gestatten, aber andererseits nur eine auBerliche Verhaltenskonformitat erzeugen konnen; - UberzeugungsmaBnahmen, die vor allem den Zweck verfolgen, Akteure zu einem Handeln aus Selbsteinsicht zu veranlassen, was besonders effektiv, aber schwer erreichbar ist; - Anreize und hifrastrukturvorgaben, die dazu dienen, Akteure tiber eine Manipulation ihrer Praferenz- und Opportunitatsstrukturen in bestimmte Richtungen zu lenken; - prozedurale SteuerungsmaBnahmen, die zumeist die Schaffung von Kontexten vorsehen, in denen die teilsystemischen Akteure dann eigenverantwortlich Problemregelungen untereinander aushandehi konnen; - Delegation als „verordnete Selbststeuerung" (Glagow 1984b), der man im Nachhinein oftmals nicht mehr die urspriingliche Steuerungsvorgabe ansieht, obwohl eben auch das Unterlassen von kiinftigem Steuerungshandeln auf Seiten politischer Akteure mit dem Ziel geschehen kann, keine Beliebigkeit teilsystemischer Selbststeuerung zuzulassen, sondem bestimmte Zielvorgaben anzustreben.*^^ 101 102

Siehe statt vieler anderer Typologisierungsversuche Kaufmann/Rosewitz (1983), Gotsch (1987). Siehe auch allgemein Geser (1986) dazu, unter welchen Bedingungen Nichthandeln, also das Unterlassen bestimmter erwarteter Handlungen, als Handeln gewertet wird.

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7 Verselbstandigung und politische Steuerbarkeit gesellschaftlicher Teilsysteme

Da die Instrumente politischer Gesellschaftssteuerung schon viel diskutiert worden sind (Glagow 1984a; Glagow/Willke 1987; Kaufmann et al. 1986), sollen an dieser Stelle kurze Andeutungen geniigen, aus denen wiederum hervorgeht, wie unterschiedlich das verftigbare Instrumentarium gegeniiber verschiedenen gesellschaftlichen Teilsystemen gestaltet ist. In diesem Zusammenhang stellt sich vor allem die Frage, welche Steuerungsinstrumente aufgrund welcher auch historischen Kontextbedingungen den Akteuren des politischen Systems uberhaupt teilsystemspezifisch zur Verftigung stehen. So ist beim Gesundheitssystem eine Delegation von Steuerungsaufgaben an institutionalisierte Verhandlungsgremien des Teilsystems selbst erfolgt, die nicht ohne weiteres riickgangig gemacht werden kann. Daher erscheinen zur Zeit Verhandlungssysteme und UberzeugungsmaBnahmen fast als einzige verfugbare Moglichkeiten. Der „Kostenexplosion" wurde seit den siebziger Jahren vor allem mit UberzeugungsmaBnahmen entgegenzuwirken versucht, wie sie etwa halbjahrlich im Verhandlungsgremium der „Konzertierten Aktion zur Kostendampfimg im deutschen Gesundheitswesen" zum Ausdruck kamen (Wiesenthal 1981). Das Forschungssystem wird demgegentiber politisch hauptsachlich uber Anreize und iiber die Bereitstellung von Forschungsinfrastrukturen gesteuert. Die verfassungsrechtlich verankerte „Freiheit der Forschung" setzt einer Steuerung iiber Anweisungen enge Grenzen - daher der RiickgrifFauf Belohnungsmechanismen. Eine Steuerung des Forschungssystems durch finanzielle Anreize erfolgt vor allem iiber die Ausschreibung und Finanzierung spezifischer Projekte und Projektschwerpunkte durch verschiedene Ressorts auf Bundes- und Landesebene. Demgegentiber sind alle MaBnahmen der institutionellen Forderung von Forschimgseinrichtungen, wie deren Errichtung und Grundfinanzierung unter Festlegung genereller Forschungsaufgaben, als InfrastrukturmaBnahmen einzustufen, mittels derer ein bestimmter Rahmen von Forschungsaktivitaten abgesteckt wird. Flankierend zu diesen Steuerungsmechanismen werden auch immerwieder UberzeugungsmaBnahmen eingesetzt, um bestimmte Forschungsaktivitaten als im Eigeninteresse der jeweiligen Institutionen liegend darzustellen. Fiir die Delegation von Steuerungsleistungen an Selbststeuerungsinstanzen stellt die bereits erwahnte Deutsche Forschungsgemeinschaft das wichtigste Beispiel dar. Hier werden die grundlegenden Kriterien fur Projektforderungsentscheidungen intern durch gewahlte Reprasentanten der verschiedenen Fachdisziplinen erarbeitet und umgesetzt, wodurch sich die mit Steuerungsaufgaben befaBten Akteure des politischen Systems des Problems entledigt haben, die kognitive Intransparenz dieses Teilsystems durchschauen zu mtissen. Als Verhandlungsgremium, in dem wissenschaftliche Akteure mit politischen Akteuren zusammentrefifen, wo dann insbesondere auch auBerwissenschaftliche Nutzenkriterien emgebracht werden konnen, fungiert der Wissenschaftsrat (Foemer 1981). Ein Teilsystem, das in hohem MaBe durch Anweisungen gesteuert wu-d, stellt das staatliche deutsche Bildungssystem dar. Wie oben bereits angesprochen, kommt dies von der Festlegung der Ausbildungsverordnungen fiir Lehrer und der Lehrplane bis zu Prtifungsvorgaben beim Abitur zum Ausdruck. Die aus solchen Vergleichen sich aufdrangende Frage, der sich weitere Forschungen widmen miissten, besteht darin, welche Arten von politischen Steuerungsanspriichen welche politischen Steuerungsinstrumen-

7.3 Politische Bedingungsfaktoren teilsystemischer Verselbstandigung

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te voraussetzen - was also beispielsweise nur daiin, wenn man wie im Bildungssystem ein weitgefachertes Spektrum von Anweisungsbefiignissen besitzt, erreicht werden kann. Weiterhin bliebe, jenseits der Untersuchung spezifischer Steueningsinstmmente, die Annahme zu priifen, ob die Durchsetzungsfahigkeit von politischen Steuerungsanspruchen mit der Abhangigkeit des zu steuemden gesellschaftlichen Teilsystems von staatlichen Budgets variiert. 1st beispielsweise das Forschungssystem, zumindest hinsichtlich der staatlich getragenen Forschungseinrichtungen, politisch deshalb besser steuerbar als etwa das Gesundheitssystem, weil letzteres in Form der Zwangsversicherung uber ein Sonderbudget verfiigt und somit nicht auf die Bereitwilligkeit staatlicher Akteure angewiesen ist, mehr oder weniger groBztigig fmanzielle Ressourcen zuzuteilen? Im System der Massenmedien ware ein entsprechender Vergleich des staatlichen Femsehens mit dem Privatfemsehen instruktiv.

Politisches Steuerungswissen Wenn die Akteure des politischen Systems Steuerungsanspruche geltend machen und auch liber entsprechende Steuerungsinstrumente verfligen, bleibt immer noch die Frage, wie stark das politische Steuerungswissen ausgepragt ist, um Steuerungsziele effektiv erreichen zu konnen. Das AusmaB an diesbeziiglichen Informationsdefiziten stellt eine kaum tiberwindbare Restriktion fur politische Steuerungsversuche dar. Dieser Bedingungsfaktor teilsystemischer Verselbstandigung ist derjenige, der in systemtheoretischen Analysen gesellschaftlicher Differenzierung besonders hervorgehoben wird und daher bereits oben etwas eingehender angesprochen worden ist. Was in systemtheoretischen Analysen, wie erwahnt, nicht genug betont wird, ist die Tatsache, dass die politischen Akteure gegentiber den verschiedenen gesellschaftlichen Teilsystemen unterschiedlich ausgepragte Wissens- und Beurteilungsdefizite hinsichtlich der Durchfuhrung von SteuerungsmaBnahmen haben. Generell dtirften bei gesellschaftlichen Teilsystemen, die in einem hohem Mafie iiber Selbststeuerungskapazitaten verfligen und vergleichsweise stark esoterische Handlungslogiken ausgepragt haben, die Wissensdefizite der Akteure des politischen Systems groBer sein als bei anderen gesellschaftlichen Teilsystemen. Betrachtet man beispielsweise die politische Forschungssteuerung unter diesem Informationsgesichtspunkt, so fehlen politischen Akteuren vor allem Informationen dariiber, welche auBerwissenschaftlichenNutzenkriterien durch welche wissenschaftlichen Forschungsaktivitaten befi-iedigt werden konnen. Aus diesem Grund ist die Steuerung der fmanziellen Ressourcen im Hinblick auf bestimmte Leistungserwartungen schwierig. Daher bleibt selbst bei der uber Anweisungen steuerbaren Ressortforschung eine nicht unerhebliche Abhangigkeit von den Steuerungsobjekten - also den einzebien Forschungseinrichtungen und Forschem - bestehen, da nur sie den aktuellen Forschungsstand beurteilen konnen (Hohn/Schimank 1990: 297-341). Politische Akteure mogen zwar hinsichtlich bestimmter gesellschaftlicher Anwendungsprobleme bestrebt sein, die daflir relevanten Forschungsbereiche starker zu fordem. Jedoch ist oftmals nicht

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7 Verselbstandigung und politische Steuerbarkeit gesellschaftlicher Teilsysteme

einmal deutlich, welche Disziplinen und Subdisziplinen uberhaupt etwas zur Bearbeitung der jeweiligen Problematik beitragen koimten. Bereits in diesem fruhen Stadium sind Akteure des politischen Systems zumeist auf Beratungsleistungen durch Akteure des Forschungssystems angewiesen. Fast zwingend erforderlich wird dies bei der Beurteilung der Frage, welche Forschungslinien innerhalb der relevanten Disziplinen und Subdisziplinen am erfolgversprechendsten sind. Daher sind die Akteure des politischen Systems darauf angewiesen, sich bei den zu Steuemden kompetent dahingehend beraten zu lassen, wohin diese sinnvollerweise gesteuert werden sollten. Diese Form der „Steuerungsberatung" innerhalb einer Akteurkonstellation lauft letztendlich darauf hinaus, dass sich die wissenschaftliche Forschung in hohem MaBe vermittels der Politik selbst steuert (van den Daele et al. 1979). Im Gesundheitssystem hat man es mit einer ahnlichen Intransparenzproblematik zu tun. Aufgrund einer nicht vorhandenen Gesundheitsberichterstattung fehlen den Akteuren des politischen Systems im Hinblick auf dieses gesellschaftliche Teilsystem in einem hohen MaBe eigene Kriterien, so dass sie bei der Beurteilung inhaltlicher Aspekte hauptsachlich auf die individuelle professionelle Definitionskompetenz der Arzte angewiesen sind. Wegen dieses mangelnden Steuerungswissens konzentrieren sich politische Diskussionen (iber das Gesundheitssystem denn auch kaum auf inhaltliche Aspekte der Leistungsproduktion, sondem fast ausschlieBlich auf Ressourcenfragen fmanzieller Art.

Fazit Das Hauptergebnis der vorgestellten Uberlegungen besteht darin, plausibilisiert zu haben, dass teilsystemische Verselbstandigungstendenzen von einer Mehrzahl von Bedingungsfaktoren abhangig sind und es von daher wenig aussichtsreich erscheint, nach generalisierenden Aussagen (iber universelle Tendenzen zu suchen. Eher ist von einer Kontingenz teilsystemintemer und -extemer Bedingungsfaktoren auszugehen, die fur die Aktualisierung von Verselbstandigungstendenzen zusammentreffen mussen. Die hier vor allem am Forschungs- und Gesundheitssystem illustrierten Faktoren sind auf alle anderen Teilsysteme ubertragbar.

B Politische Gesellschaftssteuerung

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Determinanten politischer Gesellschaftssteuerung - akteurtheoretisch betrachtet ^^^

Dieses Kapitel - zuerst veroffentlicht in: Heinrich Busshoff(Hrsg.), Politische Steuerung, Baden-Baden, 1992: Nomos, 165-192 - konzipiert einen allgemeinen akteurtheoretischen Bezugsrahmen fur die Analyse politischer Gesellschaftssteuerung, der in den weiteren Kapiteln zugrunde gelegt wird. Eine akteurtheoretische Perspektive, die sich insbesondere gegen eine systemtheoretische Perspektive absetzt, liegt implizit vielen Untersuchungen von Steuenmgsvorgangen zugrunde. Hier soil dieser akteurtheoretische Zugang expliziert werden. Im ersten Abschnitt wird Steuerungshandeln in seinem strukturellen Kontext verortet; daran anschlieBend widmet sich der zweite Abschnitt der Pragung des Steuerungshandelns durch diesen Kontext. Im dritten Abschnitt schlieBlich wird darauf eingegangew, warum staatliche Akteure eigentlich iiberhaupt gesellschaftssteuernd tdtig werden.

8.1

Steuerungshandeln und struktureller Kontext

Zunachst muss man sich klar machen, was eigentlich Steuerungshandeln ausmacht. Dann kann man einen allgemeinen akteurtheoretischen Bezugsrahmen heranziehen, um drei Arten von sozialen Strukturen zu unterscheiden, die den Kontext jedes Handelns - also auch des Steuerungshandehis - ausmachen.

Steuerung als doppelt indirektes zielorientiertes Handeln Steuerung ist in einem akteurtheoretischen Verstandnis eine besondere Art von zielorientiertem Handeln. Em Akteur, der zielgerichtet einen bestimmten Zustand der Welt herbeifuhren - einschlieBlich: aufrechterhalten oder verandem - will, kann dies prinzipiell auf drei Weisen tun. Er kann den angestrebten Zustand erstens direkt durch eigenes Handeln produzieren - z.B. als medizinischer Forscher, der zur Verringerung der Krebstoten beitragen will, eine Krebstherapie entdecken. Zweitens kann der Akteur auch andere Akteure, die den von ihm angestrebten Zustand zu schafifen in der Lage sind, dies aber nicht von sich aus tun wiirden, direkt durch Uberredung, Anreize, Macht u.a. so beeinflussen, dass sie dies tun. Beispielsweise kann ein forschungspolitischer Akteur einer medizinischen Forschungseinrichtung Finanzmittel fur solche Forschungs103

Fiir Diskussionen und Hinweise danke ich Heinrich BuBhoff, Edgar Grande, Jiirgen HSusler, Renate Mayntz, Fritz Scharpf, Volker Schneider und Andreas Stucke.

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8 Determinanten politischer Gesellschaftssteuerung - akteurtheoretisch betrachtet

projekte anbieten, die eine Krebstherapie suchen. Drittens schlieBlich kairn der Akteur, der andere dazu bringen will, den von ihm angestrebten Zustand zu schaffen, sie indirekt beeinflussen, indem er deren strukturellen Kontext entsprechend gestaltet. Der forschungspolitische Akteur konnte beispielsweise ein Forderprogramm flir Krebsforschung auflegen. Dann ginge es nicht mehr lediglich um zeitlich, sachlich und sozial jeweils punktuelle, sondem um generellere Einflussnahme. Der forschungspolitische Akteur konnte nicht nur eine bestimmte Forschungseinrichtung zu einem bestimmten Zeitpunkt dazu bringen, ein gewUnschtes Forschungsthema zu bearbeiten; sondem er konnte auf viele medizinische Forschungseinrichtungen ftir einen langeren Zeitraum dahingehend einwirken, dass sie ihre Forschungsprogramme verstarkt der Krebsforschung widmen. Nur dies ist als ein Fall sozialer Steuerung zu verstehen - jedenfalls dann, wenn man diesen Begriff nicht dadurch inflationieren und iiberfltissig machen will, dass man ihn mit jeder Art zielgerichteter sozialer Einflussnahme oder gar mit jeder Art von zielorientiertem Handeln gleichsetzt. Soziale Steuerung ist also ein doppelt indu*ektes zielorientiertes Handehi. Ein Steuerungsakteur fiihrt den von ihm angestrebten Weltzustand dadurch herbei, dass er den strukturellen Kontext anderer Akteure so gestaltet, dass sie diesen Zustand herbeifiihren.^^^ Im Anschluss an Renate Mayntz (1987) konzeptionellen Vorschlag lasst sich die Leitfrage einer akteurtheoretischen Perspektive auf Vorgange sozialer Steuerung dann so formulieren: Unter welchen Umstanden und auf welche Weisen kann ein Akteur, der steuemd bestimmte Zustande herbeifuhren will, dies tun? Es geht also um einen Akteur, der etwas steuem will: um dessen durch eigenes Vermogen und seinen strukturellen Kontext bestimmte Steuerungsfahigkeit. Erfolgreiches zielorientiertes Handeln ist bekanntlich alles andere als selbstverstandlich. Es setzt hinreichendes Wissen des Akteurs Uber die Situation, in der er handelt, und hinreichende Durchsetzungsfahigkeit bezUglich seiner Ziele voraus; und beides ist langst nicht immer gegeben, so dass Ziele teils vollig verfehlt werden, teils nur mit mehr oder weniger groBen Abstrichen erreicht werden konnen. Im Vergleich zu anderen Arten zielorientierten Handelns weist Steuerungshandeln noch besondere Unwagbarkeiten auf, die sich aus der doppelten Indirektheit des Nexus zwischen dem Steuerungsakteur und seinem Steuerungsziel ergeben. Als jemand, der den von ihm angestrebten Zustand nicht unmittelbar selbst herstellt, muss ein Steuerungsakteur zunachst einmal Akteure identifizieren, die als vermittelnde Akteure in Frage kommen, also den angestrebten Zustand erzeugen konnen. Sodann muss geklart werden, in welche Richtung die relevanten Handlungsintentionen dieser Akteure gehen, um ermessen zu konnen, welche Richtungsanderung zur Erreichung des Steuerungsziels bewirkt werden muss. SchlieBlich miissen mogliche Ansatzpunkte daflir gefunden werden, die vermittelnden Akteure so zu beeinflussen, dass sie dem Steuerungsziel entsprechend handeln. Da die Beeinflussung Uber die Gestaltung des strukturellen Kontextes der vermittelnden Akteure geschieht, miissen dessen Wirkungen auf diese herausgefunden werden. Denn erst dann kann er vom Steuerungsakteur - und natiirlich nur im Rahmen 104

„Kontextsteuerung", von TeubnerAVillke (1984) als besonderer Typus sozialer Steuerung vorgestellt, ist beim hier verwendeten Steuerungsbegriff also eine sprachliche Tautologie.

8.1 Steuerungshandeln und struktureller Kontext

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seines Einflusspotentials - zielgerichtet so gestaltet werden, dass die vermittelnden Akteure im Idealfall tiberhaupt nicht anders konnen als genau so zu handeln, dass der von ihm angestrebte Zustand realisiert wird. Insgesamt wirkt erfolgreiche soziale Steuerung somit, im Vergleich zur direkten Kausalitat eines den angestrebten Zustand unmittelbar selbst herbeifuhrenden zielorientierten Handelns, in einem durch die Nutzung vermittelnder Akteure und deren Beeinflussung iiber ihren strukturellen Kontext ungleich vielschichtigeren Kausalgefuge. Diese auBerst abstrakten Charakterisierungen der Aufgabe, vor der ein Steuerungsakteur steht, lieBen sich unter Bezug auf vorliegende empirische Untersuchungen von Steuerungshandeln sehr leicht illustrieren und vielfaltig weiter spezifizieren. Das soil hier jedoch nicht getan werden, weil solch ein rein induktives Vorgehen leicht auf eine schnell uniibersichtlich werdende, kaum analytische Ordnungsgewinne versprechende bloBe Ansammlung von Einzelbefunden hinausliefe. Statt dessen soil der Umweg iiber einen abstrakten analytischen Bezugsrahmen zur Konzeptualisierung der strukturellen Pragung von sozialem Handeln gegangen werden. Im weiteren dann auf Steuerungshandeln angewandt, vermag dieser Bezugsrahmen ein Ordnungsmuster zu liefem, das die Mannigfaltigkeit relevanter Aspekte sortieren hilft und dieser zunachst chaotischen Komplexitat eine konturierte Gestalt gibt.

Handlungspragung durch soziale Strukturen: ein analytischer Bezugsrahmen Akteure bewegen sich als handlungsfahige soziale Entitaten in einem sozialen Raum verschiedener Arten von Handlungspragungen. Wahrend Handlungsfahigkeit das Vermogen zur Konzipierung und Ausfiihrung von Handlungen bedeutet, manifestieren sich Handlungspragungen in der strukturellen Konditionierung dieses Wahlvorgangs. Diese Konditionierung erfolgt iiber die Vermittlung von Handlungsorientierungen an die Akteure, wobei drei Arten von Orientierungen unterschieden werden konnen: - Normative Orientierungen pragen „Sollens"-Vorstellungen von Akteuren, gebieten Oder verbieten also bestimmte Handlungsweisen. - Kognitive Orientierungen pragen „Konnens"-Vorstellungen von Akteuren, lassen also bestimmte Handlungsweisen als moglich oder unmoglich erscheinen. - Evaluative Orientierungen schlieBlich pragen „Wollens"-Vorstellungen von Akteuren, stellen also bestimmte Handlungsziele als erstrebenswert oder nicht erstrebenswert dar. Diese drei Arten von Orientierungen transformieren die anthropologische „Weltoffenheit" (Gehlen 1940) menschlicher Akteure in Handlungsfahigkeit. Handehi ist also ein zweifach gefilterter Vorgang, eine „constrained choice" (Franz 1986). Auf der ersten Filterstufe werden bereits die allermeisten vom Akteur prinzipiell ausfiihrbaren Handlungsaltemativen eliminiert - fast alle davon so weitgehend, dass sie nicht einmal in dessen Bewusstsem prasent waren. Erst diese sehr weitgehende, dem Akteur entzogene und ihn dadurch entlastende Vorselektion ermoglicht ihm dann eine eigene, und wenn es um zielorientiertes Handeln geht, auch bewusste Selektion derjenigen Hand-

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8 Determinanten politischer Gesellschaftssteuerung - akteurtheoretisch betrachtet

lungsaltemative, zu der er sich entschlieBt, aus den nur noch wenigen verbliebenen Altemativen. Bin Handlimgspragung in den drei genannten Hinsichten findet auf drei analytisch unterscheidbaren sozialen Strukturebenen statt: in gesellschaftlichen Teilsystemen, Institutionenkomplexen und Akteurkonstellationen. Die oberste, generellste Ebene ist die der gesellschaftlichen Teilsysteme wie etwa des Wirtschafts-, des Forschungs- oder des Erziehungssystems. Gesellschaftliche Teilsysteme sind - rekonstruiert man dieses systemtheoretische Konzept akteurtheoretisch - abgegrenzte Zusammenhange generalisierter sinnhafter Orientierungen, die den Akteuren als allgemein verbreitete situationsdefinierende Fiktionen gegenwartig sind (Schimank 1988b). Jeder Akteur, der z.B. in den Besitz eines bestimmten Guts gelangen will, handelt dementsprechend situativ so, als ob es das Wirtschaftssystem gabe, das als Orientierungszusammenhang sein Handeln und das der relevanten anderen pragt. Dadurch werden die Teilsysteme als Orientierungszusammenhange zu self-fulfilling prophecies, die als unentbehrliche Simplifikationen der ansonsten iiberkomplexen Situationen sozialen Handelns fungieren. Diese kontingenzreduzierende Leistung eines Teilsystems fur die Akteure nimmt in dem MaUe zu, wie sich der innere Zusammenhang der jeweiligen kognitiven, normativen und evaluativen Orientierungen in Richtung einer selbstreferentiell geschlossenen Handlungslogik verdichtet. Entscheidend dafur ist eine binar codierte evaluative Leitorientierung, die gleichsam die generelle Richtung teilsystemischen Handebis vorgibt und auf die sich dann alle anderen teilsystemspeziflschen Orientierungen ausrichten (Luhmann 1986a) - z.B. die Fixierung wirtschaftlichen Handehis auf Zahlungen als basale Operationen, was die Aufinerksamkeit der Akteure vor allem anderen auf das „Haben" bzw. „Nichthaben" von Zahlungsmitteln, also auf situative Zahlungsfahigkeit lenkt (Luhmann 1988a). Als Gesamtheit ist wirtschaftliches Handebi dann genau in dem Sinne selbstreferentiell geschlossen, dass Zahlungen an vorausgegangene Zahlungen anschlieBen und weitere Zahlungen auslosen, wobei die Leitorientierungen anderer gesellschaftlicher Teilsysteme - z.B. Rechtmafiigkeit des Handelns als Leitorientierung des Rechtssystems - niemals fur sich genommen, sondem immer nur als potentielle Determinanten von Zahlungsfahigkeit relevant werden. Die „legitime Indifferenz" (Tyrell 1978: 183/184) des in einem bestimmten Teilsystem stattfmdenden Handelns gegentiber teilsystemextemen Gesichtspunkten geht einher mit einer teilsysteminternen Verabsolutierung der eigenen Handlungslogik. Teilsystemische Orientierungszusammenhange sind in einer evaluativen Modalitat gehalten. Sie enthalten zwar auch normative und kognitive Orientierungen; doch die Zugehorigkeit eines Akteurs zu emem bestimmten Teilsystem sagt ihm selbst und seinen Gegeniibem zunachst und vor allem, m welcher der basalen gesellschaftlichen „Wollens"-Spharen er sich bewegt.^^^ Beide Seiten wissen dadurch, was er will - z.B. wissenschaftliche Erkenntnisse zutage fordem -und was er nicht will - z.B. politische Entscheidungen treffen. NatUrlich ist die teilsystemische Handlungslogik fiir sich ge105

Siehe hierzu auch Max Webers Konzept der „Wertordnungen" gesellschaftlichen Handelns (Brubaker 1984: 69-90).

8.1 Steuerungshandeln und struktureller Kontext

149

nommen noch viel zu generell, um etwa spezifische situative Ziele eines Akteurs zu bestimmen. Doch sie schlieBt zahlreiche Richtungen des „Wollens" als irrelevant aus und fixiert gleichsam den Blick des Akteurs in eine und nur eine Richtung. Die weitere Spezifikation des „Wollens" erfolgt dann auf den beiden darunterliegenden sozialen Strukturebenen. Die zweite Ebene bilden institutionelle Ordnungen. Sie bestehen wie gesellschaftliche Teilsysteme aus normativen, evaluativen und kognitiven Orientierungen - allerdings auf einem geringeren Generalisierungsniveau. Bei Institutionen handelt es sich um operationale Vorgaben dafiir, wie Akteure bestimmte Situationen wahmehmen und beurteilen und wie sie demzufolge dann handeln sollen.^^^ Dass man beispielsweise einen Bekannten auf der StraBe nicht gruBlos passiert, sondem zumindest durch Kopfnicken gruBt, ist ein einfaches Beispiel. Institutionelle Regelungen kommen, wie teilsystemische Orientierungen, niemals vollig isoliert vor, sondem bilden stets groBere Komplexe einer Mehrzahl von Regelungen - gewissermaBen Spielregeln fur einen umschriebenen Typus gesellschaftlicher Situationen. Fiir Institutionenkomplexe gibt es unterschiedliche Formen: Sitten - z.B. Umgangsformen - als informelle Regelungen, formalisierte Verfahren, Rechtsnormen, Rollen Oder die Mitgliedschaftserwartungen formaler Organisationen. Allen Arten von Institutionenkomplexen gemeinsam ist die normative Modalitat. Als normative Ordnungen schlieBen Institutionenkomplexe zwar auch evaluative Orientierungen wie z.B. Organisationsziele sowie kognitive Orientierungen - etwa die in rechtlichen Kompetenzregelungen nicht bloB de facto, sondem durchaus auch de iure implizierten Muster selektiver Perzeption - ein. Doch auf dieser Ebene gesellschaftlicher Handlungspragung geht es primar um detaillierte Regelungen des „Sollens". Das kommt auch darin zum Ausdmck, wie die Abweichung eines Akteurs gegeniiber den institutionell vorgegebenen Handlungsorientiemngen im Unterschied zur Abweichung gegeniiber teilsystemischen Handlungsorientiemngen aufgefasst wird. Wenn z.B. ein Kaufer seinen vertraglichen Zahlungsverpflichtungen - als eine Art von institutioneller Regelung - nicht nachkommt, wird dies als durchaus verstehbarer, ihm namlich Vorteile verschaffender RegelverstoB angesehen und geahndet; die Nichtbeachtung teilsystemischer Handlungsorientiemngen - z.B. ein Kaufer, der ein iiber dem geforderten Preis liegendes Zahlungsangebot macht und damit ein basales Element der wirtschaftlichen Handlungslogik missachtet - kann dagegen nur als „unverstandlich", als abstms kategorisiert werden. Die unterste Ebene der Handlungspragung bilden Akteurkonstellationen. Auf dieser Ebene konstituiert sich Sozialitat flir die jeweiligen Akteure ganz unmittelbar durch Gewahrwerden der Tatsache, dass sie bestimmte Intentionen nicht monologisch verfolgen konnen, sondem auf die Kooperation - und sei es in Form einer Nichteinmischung - anderer Akteure angewiesen sind. Intentionsinterferenzen bringen Handlungsmterferenzen hervor,^°^ was wiedemm die Moglichkeit, ja hochgradige Wahrscheinlichkeit von Divergenzen zwischen intendierten und tatsachlichen Handlungseffekten schafft. 106 107

Zum sehr diffus gebrauchten Institutionenbegrififsiehe etwa Schiilein (1987), Grafstein (1988), March/ Olsen (1989), Busshofif (1990) und - an Arnold Gehlen ankniipfend - Rehberg (1990). Das ist das, was James Coleman (1977; 1990: 28-31) unter „social system" versteht.

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8 Determinanten politischer Gesellschaftssteuerung - akteurtheoretisch betrachtet

Fur einen Akteur stellt sich das so dar, wie es Jean Paul Sartre (1960:72) einmal beziiglich der Gestaltbarkeit der Geschichte durch den je einzelnen konstatiert hat: „Wenn mir aber die Geschichte entgleitet, so nicht deshalb, weil ich sie nicht mache, sondem weil auch der andere sie macht."^^^ Die Ebene der Akteurkonstellationen unterscheidet sich damit insofem von den anderen beiden Strukturebenen, als hier Akteure - also handlungsfahige soziale Entitaten - die Strukturkomponenten sind. Die Konstellationsstruktur besteht aus Beziehungen zwischen Akteuren; aus der Sicht jedes einzelnen Akteurs gilt auf dieser Ebene, in Abwandlung eines anderen Sartreschen Diktums: Die Struktur - das sind die anderen. Diese Beschaffenheit der strukturellen Handlungspragung durch Akteurkonstellationen ruft auf seiten der Akteure eine generelle Haltung des strategisch kalkulierenden Miteinanderumgehens hervor, das den jeweils anderen genau deshalb als strukturell gebunden und damit als Bestandteil des eigenen strukturellen Kontexts auffasst, weil er eben nicht nur mit emem selbst, sondem auch mit anderen in Beziehungen steht und durch diese im Umgang mit einem selbst eingeschranktwird.^^^ Eine solche Betrachtung der jeweils anderen als moglicher Hmdemisse - in Gestalt von Gegenspielem, trager Masse, ausbleibender Untersttitzung u.a. - bei der Realisierung der eigenen hitentionen driickt die kognitive Modalitat der Handlungsorientierungen auf der Ebene der Akteurkonstellationen aus. Auf dieser Ebene gibt es wie auf den beiden anderen alle drei Arten von Orientierungen, und zwar nochmals spezifischer als auf der Ebene der Institutionenkomplexe. Doch die Aufschliisse, die ein Akteur aus der Konstellation, in der er sich gerade befindet, gewinnt, und damit die von ihr ausgehenden Handlungspragungen sind primar kognitiver Art. Aus der Beobachtung der anderen Akteure, ihrer Situationsdeutungen und ihres Handelns, erhalt der Akteur Informationen daruber, was von ihnen zu erwarten ist, wie sie moglicherweise beeinflussbar sind und welche Auswirkungen ihr Handeln deshalb auf die Realisierung seiner eigenen Intentionen haben kann. Auch in der Konstellation sich manifestierende evaluative Orientierungen - etwa in Form sich ergebender Interaktionsstile wie egoistischer Nutzenmaximierung oder rachstichtiger Maximierung des Schadens der anderen (Scharpf 1988:24-39) - und normative Orientierungen wie etwa Reziprozitatsnormen werden in diesem Sinne als Informationen behandelt: als Daten, die in die je eigene Handlungswahl und -ausfiihrung eingehen. Akteurkonstellationen riicken also das „Konnen" ins Zentrum der Aufinerksamkeit der Akteure. Insgesamt stellt sich die sozialstrukturelle Handlungspragung demnach so dar, dass evaluative, normative und kognitive Orientierungen von der Ebene der gesellschaftlichen Teilsysteme iiber die Ebene der Institututionenkomplexe zur Ebene der Akteurkonstellationen immer weiter spezifiziert werden, wobei zugleich die Modalitat der Orien108 109

Eine geringfiigig korrigierte deutsche Ubersetzung. Diese Haltung wird am besten in der Rational-Choice-Perspektive eingefangen - insbesondere durch Fritz Scharpfs (1990) Uberlegungen uber „buffering" in „connected games". Isolierte Dyaden - die es freilich in der Realitat niemals gibt - bilden, so gesehen, noch keine Konstellationsstrukturen aus, weil die beiden Akteure jederzeit flexibel, also nicht strukturell gebunden, aufeinander eingehen kdnnen, wenn sie das wollen. Genau das ist nicht mehr so uneingeschrankt mOglich, wenn auch nur einer der beiden Akteure Beziehungen zu Dritten hat, auf die er aus den verschiedensten GrUnden RUcksicht nehmen muss.

8.2 Die strukturelle Pragung des Steuerungshandelns

1^1

tierungszusammenhange von Ebene zu Ebene wechselt. Eine evaluative Modalitat auf der Ebene der gesellschaftlichen Teilsysteme geht in eine normative Modalitat auf der Ebene der Institutionenkomplexe und diese wiederum in eine kognitive Modalitat auf der Ebene der Akteurkonstellationen iiber. So geht das teilsystemisch gepragte „Wollen" in das institutionell gepragte „Sollen" und dieses schlieBlich in das durch die Akteurkonstellation gepragte „Konnen" der Akteure ein.

8.2

Die strukturelle Pragung des Steuerungshandelns

Dieser abstrakte analytische Bezugsrahmen wird nun fiir die Betrachtung von Steuerungshandeln genutzt. Dazu werden nacheinander alle drei Strukturebenen jeweils unter Ausblendung der beiden anderen behandelt - was naturlich einen kiinstlichen Schnitt durch die Komplexitat realer Steuerungssituationen bedeutet, der aber aus GrUnden der analytischen Klarheit zunachst einmal zweckmaBig ist. Im begrenzten Rahmen dieses Kapitels kann keine der drei Ebenen erschopfend hinsichtlich der moglicherweise von ihr ausgehenden und vom Steuerungsakteur zu bewaltigenden Steuerungsprobleme behandelt werden. Eine kleine Auswahl von Aspekten muss zur gleichsam programmatischen Verdeutlichung der entwickelten Perspektive gentigen.

„Wollen" und Steuerungshandeln: teilsystemischeHandlungsorientierungen Die Pragung von Steuerungssituationen durch teilsystemische Orientierungszusammenhange ist naheliegenderweise das Hauptthema systemtheoretischer Perspektiven auf Steuerungsvorgange. Insbesondere im Hinblick auf politische Gesellschaftssteuerung stellen systemtheoretische Betrachtungen heraus, dass politische SteuerungsmaBnahmen aufgrund der funktionalen Differenzierung der modemen Gesellschaft in Teilsysteme mit ungleichartigen und jeweils teilsystemintem verabsolutierten Handlungslogiken auf einen selbstreferentiell geschlossenen und mtransparenten Steuerungsgegenstandtreffen(Luhmann 1981c; 1988a: 324-349; 1990; 1991; Willke 1983; 1984; 1987; 1989;Teubner 1989: 81-122). Aus dieser Sichtbestehtdemnachimmerdann em gravierendes Steuerungsproblem, wenn Steuerungssubjekt und -objekt nicht derselben teilsystemischen Handlungslogik folgen, in divergierende Richtungen des „Wollens" streben - also etwa bei politischer Forschungssteuerung. Noch komplizierter wird es, wenn sich die politische Steuerung Koordinationsproblemen zwischen zwei oder mehreren gesellschaftlichen Teilsystemen widmet, wie z.B. dem Technologietransfer zwischen Forschungs- und Wirtschaftssystem. Diese Art von Steuerungsproblem - auf das sich die Betrachtung dieser Ebene struktureller Handlungspragung hier beschrankt - ist nicht zuletzt auch deshalb interessant, weil erst eine akteurtheoretische Betrachtung verstehen hilft, wie es iiblicherweise bewaltigt wird. Aus systemtheoretischer Perspektive stellt sich das Problem ja so dar, dass sich beispielsweise die Forschungspolitik bei ihren Entscheidungen an vollig anderen Gesichtspunkten orientiert als die Forschung. Wahrend erstere politische Macht-

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8 Determinanten politischer Gesellschaftssteuerung - akteurtheoretisch betrachtet

erhaltungs- und -steigerungskalktile zugrundelegt, ist letztere auf die Vermehrung wahrer Erkenntnisse aus. Diese Divergenz der teilsystemischen Handlungsorientierungen bedeutet, dass sich die Forschungspolitik auf die ihr fremde Handlungslogik der Forschung einlassen muss, um diese iiberhaupt ansprechen zu koimen. In der Sprache der Politik ist die Forschung unansprechbar; erst die Ubersetzung politischer Steuerungsziele in ftir die Forschung attraktive Eflfekte macht Steuerung moglich. Die Politik vermag sich aber die Handlungslogik der jeweils anderen Seite nur abstrakt vor Augen zu fuhren. Konkret ist sie nicht in der Lage, die spezifische Situationsdeutung der Forschung zu verstehen. So ist beispielsweise der Stand der Forschung in einer bestimmten Subdisziplm, aus dem sich die Interessenlagen der betreffenden Forscher ergeben, fur die Forschungspolitik niemals so detailliert nachvollziehbar, wie es fur eine Feinsteuerung der Forschung erforderlich ware. Denn das liefe im Grunde genommen darauf hinaus, dass die Forschungspolitik wie ein Anthropologe beim Studium einer fremden Kultur den Weg des „going native" einschltige, also idealiter zunachst emmal zu einem kompetenten Mitglied derselben wird, was nicht nur angesichts zeitlicher Restriktionen unmoglich ist. Die Orientierungsdivergenz zwischen Teilsystemen schafft also sowohl eine Unansprechbarkeit des Steuerungsobjekts in der Sprache des Steuerungssubjekts als auch eine Undurchschaubarkeit der konkreten Situationsdeutung des Steuerungsobjekts. Das sich so ergebende Bild nur schwer Uberwindbarer Steuerungsbarrieren ist freilich nur solange stimmig, wie man davon ausgeht, dass intersystemische Steuerung tatsachlich direkt auf die basalen Operationen des zu steuemden gesellschaftlichen Teilsystems einzuwirken versucht. Genau besehen erklart die systemtheoretische Perspektive damit aber etwas fur unmoglich, was in der gesellschaftlichen Realitat normalerweise sowieso von niemandem zu tun versucht wird. Statt dessen beobachtet man bei der Betrachtung intersystemischer Steuerungssituationen fast unmer nur eine vergleichsweise globale Steuerung Uber das Ansprechen hochgradig generalisierter, teilsystemunspezifischer reflexiver Interessen, wobei als Ansprechpartner zumeist nicht individuelle Akteure, z.B. einzelne Forscher, sondem formale Organisationen, also beispielsweise Forschungseinrichtungen, fungieren."^ Dieser besondere Typus von Interessen ist also die Losung des systemtheoretisch durchaus zutreffend herausgearbeiteten Steuerungsproblems bei divergenten teilsystemischen Orientierungshorizonten von steuemden und gesteuerten Akteuren - wobei diese Losung systemtheoretisch deshalb nicht erkennbar ist, weil eben nur Akteure, aber nicht gesellschaftliche Teilsysteme mit Interessen ausgestattet sind. Reflexiv sind solche Interessen, die sich auf die generellen Bedingungen der Moglichkeit der Realisierung spezifischer substantieller Interessen beziehen. Hierzu zahlen vor allem Interessen am Wachstum der eigenen Ressourcen, an emer Erweiterung eigener Bediirfhisse und an der eigenen Entscheidungsautonomie. Mit der Unterstellung dieser Interessen auf Seiten der Steuerungsobjekte verfugen Steuerungsakteure iiber einen „Generalschliissel" zu deren Intentionalitat. Dann geniigen hinreichend hauflge und intensive Kommunikationsbeziehungen mit den gesteuerten Akteuren - etwa in 110

Siehe zum Folgenden ausfiihrlicher Kapitel 9,

8.2 Die strukturclle PrSgung des Steuerungshandelns

1^3

Form von Gesprachskreisen, Beratungsgremien, Verhandlungssystemen u.a. Denn Kommunikation bietet Steuerungsakteuren die Chance, ihre jeweiligen Gegeniiber auf deren reflexive Interessen abtasten und ansprechen zu konnen. Uber das Ansprechen reflexiver Interessen ist somit das Problem eines Steuerungsakteurs, gezielt in einen in der eigenen Sprache unansprechbaren und im einzebien undurchschaubaren anderen teilsystemischen Orientierungshorizont hineinzuwirken, oft losbar. Allerdings hat die Sache einen Haken. Reflexive Interessen konnen namlich auch Ursachen dafiir sein, dass sich Akteure renitent gegeniiber Steuerungsversuchen verhalten.^" Das ist in dem MaBe der Fall, wie die reflexiven Interessen der zu steuemden Akteure und das Steuerungsziel des Steuerungsakteurs inkompatibel sind. Beispielsweise kann eine Forschungseinrichtung in einer bestimmten Situation das alles iiberragende Interesse haben, die eigene Autonomic bei der Wahl von Forschungsthemen gegenuber aufierwissenschaftlichen Vorgaben zu wahren, wShrend der forschungspolitische Steuerungsakteur die Einrichtung gerade zu bestimmten Themen hinftihren will. In einer solchen Situation hat dann nicht einmal der Appell an Wachstumsinteressen eine Chance, bei der Einrichtung durchzudrmgen. Sie wird eher Wachstums- als AutonomieeinbuBen hinnehmen. So etwas kann im einzelnen vielerlei hier nicht zu erortemde Grunde haben. Der Eflekt ist jedenfalls, dass gerade die reflexiven Interessen der gesteuerten Akteure, die zumeist deren Bereitschaft, mit dem Steuerungsakteur zu kooperieren, sicherstellen, diese Bereitschaft gelegentlich auch eliminieren konnen. Das Ansprechen reflexiver Interessen ist also auch deshalb kein Allheilmittel, aber doch oft genug erft)lgreich.

„Sollen^^ und Steuerungshandeln: institutionelle Regelungen Geht man nun zur Ebene institutioneller Regelungen als struktureller Pragungen von Steuerungssituationen iiber, so stellt sich hier der Forschungsstand insofem ganz anders als auf der Ebene teilsystemischer Orientierungszusammenhange dar, als es nicht die aus einer dominanten Theorieperspektive herrUhrende Konzentration auf einen einzigen Aspekt gibt. Wahrend die systemtheoretische Betrachtung auf der Ebene der teilsystemischen Orientierungszusammenhange deren selbstreferentielle Geschlossenheit zu derjenigen Variable stilisiert, aus der sich alles andere ergibt, sind die Theorieangebote fiir die Ebene der Institutionenkomplexe pluralistischer. Es werden zahlreiche mindestens einstweilen noch wenig zusammenhangende Aspekte diskutiert, von denen hier stellvertretend zwei angesprochen werden, die haufig als wichtigflirSteuerungshandebi herausgestellt werden: die Institutionalisierung korporativer Akteure sowie institutionelle Kompetenzzuweisungen und Entscheidungsverfahren. Korporative Akteure, insbesondere als solche auftretende formale Organisationen, sind, anders als individuelle Akteure, nichts immer schon Gegebenes, sondem etwas sozial Kreiertes. Korporative Akteure entstehen, vertragstheoretisch rekonstruiert, als „resource pooling" individueller Akteure (Coleman 1974; 1990:325-370; Vanberg 1982; 111

Auch hierzu siehe ausfiihrlich Kapitel 9.

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8 Determinanten politischer Geseilschaftssteuerung - akteurtheoretisch betrachtet

1983), wobei die Abmachimgen daruber, wer dem korporativen Akteur wieviele und welche eigenen Ressourcen zu welchem Zweck verfligbar macht und wie der dadurch erzielte kollektive Nutzen wieder auf die einzelnen individuellen Beitrager des korporativen Akteurs verteilt wird, institutionell geregelt werden miissen - etwa durch Vereins- Oder Verbandssatzungen, Arbeitsvertrage oder Organisationsplane. Ein solcher korporativer Akteur wird zum einen immer dann institutionalisiert, wenn seine Existenz den ihn tragenden individuellen Akteure niitzlich erscheint: wenn z.B. Einzelne meinen, ihre gemeinsamen Interessen verbandsformig besser durchsetzen zu konnen; wenn ein korporativer Akteur Arbeitsteilung und damit EfFizienzsteigerungen bei der Produktion von Leistungen ermoglicht; wenn sich ein Untemehmer und die fur ihn Arbeitenden zusammentun, weil alle sich davon Einkommensverbesserungen versprechen; oder wenn nur durch einen korporativen Akteur ein von vielen genutztes kollektives Gut - z.B. Sportanlagen eines Vereins - getragen werden kann. Zum anderen konnen individuelle Akteure aber auch durch andere Akteure dazu gezwungen werden, sich zu einem korporativen Akteur zusammenzuschlieCen. Insbesondere staatliche Akteure schaffen haufig durch politische Entscheidung korporative Akteure. Beispielsweise mussten die Bergwerksuntemehmen im Ruhrgebiet Wassergenossenschaften bilden, die bestimmte negative Extemalitaten der Untemehmenstatigkeit zu bewaltigen hatten (Glagow 1984b). Das Kammerwesen bietet weitere Beispiele solcher staatlich erzwungenen korporativen Akteure. In diesen Fallen kann sich das „resource pooling" aus der Sicht der individuellen Mitglieder des korporativen Akteurs durchaus als negativ darstellen; erst durch die angedrohte negative Sanktion fiir den Fall des Nichtbeitritts zum korporativen Akteur wh*d der Beitritt individuell rational. Existiert erst einmal ein korporativer Akteur, verschiebt haufig sein Vorhandensein die Kosten/Nutzen-Bilanz eines moglichen Beitritts fiir potentielle Mitglieder. Er kann moglicherweise Beitrittsanreize schaffen; er ist manchmal auch in der Lage, seine erworbene Macht dazu einzusetzen, noch nicht inkorporierte Akteure zum Beitritt zu zwingen; umgekehrt gibt es, wenn erst einmal ein korporativer Akteur besteht und ein bestimmtes kollektives Gut produziert, zum Teil auch das von Mancur Olson (1965) herausgestellte „Trittbrettfahren" derer, die ohne selbst beitreten und einen Beitrag leisten zu mtissen, am koUektiven Gut partizipieren konnen. Fiir Steuerungsakteure ist der Grad der Organisiertheit der Akteure ihres Steuerungsfeldes auBerst wichtig, wobei allerdings keine eindeutige Korrelation zwischen Organisiertheitsgrad und Steuerbarkeit besteht (siehe Kapitel 7). Das Vorhandensein und die Verdichtung korporativer Akteure bis hin zu institutionalisierten interorganisatorischenNetzwerken, beispielsweise im deutschen Gesundheitswesen (Rosewitz/Webber 1990; Mayntz 1990; Dohler/Manow-Borgwardt 1991), ist fur einen Steuerungsakteur prinzipiell ambivalent (Mayntz 1987: 103-105; 1991). Auf der einen Seite sind korporative Akteure erhebliche, oftmals nicht wegdenkbare Steuerungshilfen. Sie aggregieren und formulieren als Verbande Interessen, die unter Umstanden auf Steuerungsanlasse iiberhaupt erst aufmerksam machen, und vermittebi Steuerungsakteuren wichtige Informationen tiber das Steuerungsfeld. Die Verpflichtungsfahigkeit korporativer Akteure gegentiber ihren Mitgliedem ist, wie insbesondere korporatistische Arrangements zeigen, oft eine wichtige Implementationsvoraussetzung von Steuerungs-

8.2 Die strukturelle Pragung des Steuerungshandelns

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maBnahmen. Noch grundsStzlicher gilt, dass korporative Akteure als formale Organisationen strukturelle Kontexte des Handelns individueller Akteure, namlich ihrer Mitglieder, sind. Im Unterschied zu informellen sozialen Kollektiven - z.B. Familien oder Protestgruppen - sind formale Organisationen zugleich sehr genau spezifizierbare, per Entscheidung vergleichsweise gut veranderbare und uber Hierarchie vergleichsweise gut kontroUierbare Handlungspragungen ihrer Mitglieder und eignen sich damit besonders als Zugriffspunkte fiir SteuerungsmaBnahmen. Auf der anderen Seite konnen korporative Akteure aber auch groBe Steuerungshemmnisse sein. Zum Widerstand gegen bestimmte SteuerungsmaBnahmen motiviert sind Akteure im allgemeinen immer dann, wenn - wie bereits angesprochen - ihre reflexiven Interessen beeintrachtigt werden. Wenn das der Fall ist, sind korporative Akteure wegen des ihnen zugrundeliegenden „resource pooling" erheblich widerstandsfahiger als individuelle Akteure. Hinzu kommt, dass der Widerstand eines korporativen Akteurs nicht durch „divide-et-impera"-Strategien, die sich gegentiber je fur sich handelnden individuellen Akteuren haufig als effektiv erweisen (Baumgartner et al. 1975), gebrochen werden kann. Noch hoher ist schlieBlich die Widerstandskraft eines institutionalisierten Netzwerks korporativer Akteure - und zwar nicht nur dann, wenn diese Akteure sich in ihrem Widerstand einig sind und so ein „resource pooling" hoherer Stufe stattfindet. Viebnehr wh-ken derartige Netzwerke auch deshalb oft als kaum iiberwindbare Steuerungsblockaden, weil zahbeiche korporative Akteure darin jeweils als einzelne erhebliche Vetomachtpositionen besitzen konnen."^ Das wiederum hangt mit den die Netzwerke konstituierenden Kompetenzzuweisungen undEntscheidungsverfahren zusammen - also der anderen hier noch anzusprechenden Art von institutionellen Regelungen. Wenn einem Akteur institutionell geregelt erne bestimmte Kompetenz zugewiesen ist, hat er das Recht, in dieser Kompetenzsphare zu handeln; dies kann auch weitergehend als eine Pflicht zur Wahmehmung dieser Kompetenz institutionalisiert sein. Offensichtlich ist, dass die Kompetenzsphare eines Steuerungsakteurs dessen Steuerungshandeln einschrankt - einmal unterstellt, er vermag sich nicht liber diese institutionelle Regelung hinwegzusetzen. Fiir die weitere Ausgestaltung der Steuerungskompetenz ist die institutionelle Regelung des Verfahrens der Entscheidung iiber SteuerungsmaBnahmen bedeutsam. Hier gibt es mehrere Grundformen von Entscheidungsverfahren."^ Ein Steuerungsakteur kann fiir die betreffende Kompetenzsphare ein Monopol besitzen. Dann braucht er sein Steuerungshandehi nicht mit dem anderer Akteure abzustimmen. Das gilt beispielsweise fiir die Bundesministerien bezuglich der ihnen unterstehenden Behorden - etwa der allermeisten Ressortforschungseinrichtungen. Wo es kein solches Kompetenzmonopol eines einzigen Steuerungsakteurs gibt, sondem sich Steuerungskompetenzen iiberlappen, ist eine plurale Steuerung institutionalisiert. So werden etwa alle GroBforschungseinrichtungen vom Forschungsministerium des Bundes auf der einen und vom Forschungsministerium des Sitzlandes auf der anderen Seite getragen, die beide auch steuemd auf die Einrichtungen einwu'ken konnen. Noch weiter 112 113

Siehe Michel Croziers (1970) eindrucksvolles Portrat Frankreichs als einer „soci6t6 blocqu6e" sowie weiterhin die Uberlegungen zu „negativer Koordination" bei Scharpf (1973). Zum Folgenden siehe die Untersuchungen zur staatlich finanzierten auBeruniversitaren Forschung in Deutschland von Hohn/Schimank (1990).

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8 Determinanten politischer Gesellschaftssteuerung - akteurtheoretisch betrachtet

getrieben ist eine plurale und dariiber hinausfreiwilligeSteuerung bei der forschungspolitischen Steuerung der Industrieforschung. Die Forschungs- und die Wirtschaftsministerien des Bundes und der Lander konnen diese Steuerungskompetenz nebeneinander wahmehmen; keines von ihnen ist aber zur Steuerung verpflichtet. Die plurale Steuerung kann ganzlich ungeregelt sein. Dann gilt bei einander ausschlieBenden SteuerungsmaBnahmen das Recht des Schnelleren oder Starkeren; einander nicht ausschlieBende SteuerungsmaBnahmen stehen einfach unkoordiniert nebeneinander. Wenn eine plurale Steuerung hingegen als abgestimmte Entscheidungen institutionell geregelt ist, kann sie prinzipiell zwei Formen annehmen. Entweder es miissen alle Steuerungsakteure einer bestimmten SteuerungsmaBnahme zustimmen. Dann hat jeder von ihnen ein Vetorecht, so dass jede SteuerungsmaBnahme sehr leicht blockiert werden kann. Oder es bedarf fiir die Realisierung einer SteuerungsmaBnahme nur der Zustimmung eines mehr oder weniger groBen Anteils der Steuerungsakteure.""* Dann kann keiner allein entscheiden; aber es kann auch keiner allein eine SteuerungsmaBnahme blockieren. Eine solche Regelung schrankt einen bestimmten Steuerungsakteur also starker als ein Kompetenzmonopol, aber weniger als ein Konsenszwang aller ein. Fiir das Verhaltnis zwischen einem Steuerungsakteur und den von ihm gesteuerten Akteuren kann man ebenfalls die dargestellten drei Grundformen institutioneller Regelung unterscheiden, wobei eine Steuerungsbeziehung oftmals nicht ganzlich einer dieser Formen angehort. Greift man als Steuerungsgegenstand die Auswahl der Forschungsfelder einer Forschungseinrichtung heraus, lassen sich alle drei Moglichkeiten illustrieren (Hohn/Schimank 1990: 413-421). Ein Kompetenzmonopol des Steuerungsakteurs liegt diesbezUglich im Verhaltnis zwischen Ministerium und Ressortforschungseinrichtung vor, die dessen Vorgaben strikt weisungsunterworfen ist. Umgekehrt besitzt die Max-Planck-Gesellschaft als gesteuerter Akteur in dieser Frage ein Kompetenzmonopol. Denn die forschungspolitischen Steuerungsakteure, die etwa den Haushalt der Max-Planck-Gesellschaft festlegen, haben weder bei der Neugriindung oder SchlieBung von Instituten noch bei der Festlegung der Forschungsprogranmie von Instituten formelle Mitentscheidungsrechte. Ein solches Kompetenzmonopol des gesteuerten Akteurs beschrankt das Steuerungshandeln des Steuerungsakteurs nattirlich sehr stark. Ein institutionalisierter Abstimmungszwang zwischen Steuerungsakteur und gesteuertem Akteur besteht schlieBlich im Verhaltnis zwischen forschungspolitischen Instanzen auf der einen und GroBforschungseinrichtungen auf der anderen Seite. Beide Seiten miissen sich einigen. So kann sich der gesteuerte Akteur Steuerungshandebi, das ihm nicht passt, verweigem; aber umgekehrt kann er nicht nach eigenem Gutdiinken in eine Richtung gehen, die dem Steuerungsakteur nicht passt. Dieser verfugt also iiber eine Combination aus Vorschlags- und Vetorecht. Die thematische Steuerung ist freilich nur ein Segment der Steuerungsbeziehung. Andere Segmente konnen, wie schon gesagt, institutionell jeweils ganz anders gestaltet sein. Bei Finanzierungsentscheidungen, die uber die Hohe der zugewiesenen Ressourcen den Umfang der Forschungsaktivitaten einer Einrichtung steuem konnen, liegt in 114

Die Mehrheitsregel ist nur eine von vielen mOglichen Auspragungen. Auch qualifizierte Minderheiten kOnnen in vielen Fallen Steuerungsentscheidungen treffen oder zumindest ihr Veto einlegen.

8.2 Die strukturelle Pragung des Steuerungshandelns

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alien angesprochenen Fallen ein Kompetenzmonopol der Steuerungsakteure vor. Umgekehrt besteht bei Entscheidungen uber die Wahrheit bestimmter Erkenntnisse - in Widerspiegelung der selbstreferentiellen Geschlossenheit des Forschungssystems uberall ein Kompetenzmonopol der gesteuerten Akteure, also ein striktes Steuerungsverbot ftir die forschungspolitischen Akteure. Auf diese Weise sind Steuerungsbeziehungen oftmals aus institutionell sehr unterschiedlich geregelten Segmenten institutioneller Kompetenzzuweisungen und Entscheidungsverfahren zusammengesetzt. Bei diesen wenigen Bemerkungen zu den ausgewahlten Arten institutioneller Regelungen soil es hier bleiben. Insgesamt muss die Ambivalenz jeglicher Art von institutioneller Regelung hinsichtlich ihrer Pragung der Steuerungsfahigkeit eines Akteurs betont werden. Eine Regelung, die als „Sollens"-Vorgabe etwas Bestimmtes ver- oder gebietet, kann sich fur den Steuerungsakteur ebenso wie fur die gesteuerten Akteure sowohl als Handlungsrestriktion als auch als Eroffhung von Handlungschancen auswirken - je nach dem, wie sich die jeweilige Handlungsintention zur Regelung verhalt. Zudem besteht auf beiden Seiten der Beziehung keine eindeutige Korrelation zwischen dem AusmaB der Restriktivitat einer Regelung und der Steuerungsfahigkeit des Steuerungsakteurs. Wenn der institutionelle Kontext eines Steuerungsakteurs ihm selbst viele Handlungsmoglichkeiten lasst, also wenig restriktiv wirkt, kann das seine Steuerungsfahigkeit erhohen; es kann aber auch, etwa als Uberlastung mit Wahlmoglichkeiten, paralysierend wirken. Umgekehrt muss eine hohe Einschrankung der Handlungsaltemativen eines Steuerungsakteurs nicht immer seine Steuerungsfahigkeit reduzieren, weil das auch als Festgelegtheit z.B. die Glaubwiirdigkeit von Drohungen, durch die das eigene Steuerungsziel realisiert werden kann, zu steigem vermag (Schelling 1960). Wie sich das AusmaB der Restriktivitat des institutionellen Kontextes der gesteuerten Akteure auf die Steuerungsfahigkeit des Steuerungsakteurs auswirkt, hangt nicht zuletzt davon ab, ob die gesteuerten Akteure aufgrund eigener reflexiver Interessen bereit smd, von sich aus in die Richtung der angestrebten Steuerungsziele zu gehen. 1st das der Fall, verringem stark restriktive institutionelle Einschrankungen der gesteuerten Akteure die Steuerungsfahigkeit, sofem diese Einschrankungen die gesteuerten Akteure davon abhalten, sich so zu verhalten, dass die Steuerungsziele erreicht werden. Umgekehrt erhoht eine starke Restriktivitat der institutionellen Regelungen die Steuerungsfahigkeit, wenn die gesteuerten Akteure von sich aus nicht in die Richtung der Steuerungsziele gehen wollen, ihnen aber durch den institutionell vorgegebenen Korridor kaum etwas anderes ubrigbleibt. Die Betrachtung von Kompetenzzuweisimgen und Entscheidungsverfahren hat bereits sehr nahe an die nachste Ebene struktureller Handlungspragung - an Akteurkonstellationen - herangeftihrt. Doch man muss sich immer vor Augen halten, dass Pragungen des „Sollens" der Akteure niemals deren „Konnen" determinieren. Zum einen ist mit einer bestimmten institutionellen Regelung fast immer mehr als erne Handlungsaltemative vereinbar, so dass ein zumeist betrachtlicher Spielraumfiirdas Wirken kognitiver Orientierungen, wie sie auf der Ebene der Akteurkonstellationen vorherrschen, existiert. Zum anderen sind institutionelle Ge- oder Verbote niemals unuberschreitbar. Ihre Missachtung ist zwar in der Regel - darauf beruht ja ihre handlungspragende Kraft

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8 Determinanten politischer Gesellschaftssteuerung - akteurtheoretisch betrachtet

- mit Kosten in Form von Sanktionen verbunden; doch gelegentlich sind diese Kosten geringer als der Nutzen, den eine Normverletzung verspricht. Auch das hangt entscheidend davon ab, welchen erst auf der Ebene der Akteurkonstellationen in den Vordergrund ruckenden kognitiven Orientierungen ein Akteur folgt.

„Konnen^^ und Steuerungshandeln: Akteurkonstellationen Auch auf der Ebene der Akteurkonstellationen gibt es, wie auf der Ebene der Institutionenkomplexe, eine groBe und relativ unverbundene Vielfalt steuerungstheoretisch diskutierter Aspekte, aus der hier drei fur eine kurze Vorstellung ausgewahlt werden: Verhandlungsstrukturen, Beziehungsdefinitionen und wechselseitige Erwartungsmuster. Alle drei Aspekte beziehen sich auf solche Akteurkonstellationen, in denen kommunikative Abstimmungen zwischen den Akteuren stattfmden, das handelnde Zusammenwirken von Steuerungsakteuren und gesteuerten Akteuren also koordiniert wird. Daneben gibt es hier auBer Betracht bleibende Akteurkonstellationen, in denen keine solche Handlungsabstimmung stattfmdet und die Akteure nur unkoordiniert zusammenwirken, wie beispielsweise die Gesamtheit der Konsumenten. Solche unkoordinierten Akteurkonstellationen bringen nicht selten unvorhergesehene und auch unerwUnschte Aggregateffekte hervor und werfen aufgrund dieser Eigenschaft auch besondere Steuerungsprobleme auf "^ Als Verhandlung wird hier jede Form der kommunikativen Abstimmung des wechselseitig flireinander relevanten Handelns mehrerer Akteure aufgefasst."^ Wichtige BestimmungsgroBen des Charakters von Verhandlungen sind die institutionellen Kompetenzzuweisungen und Entscheidungsverfahren. Denn dariiber wird festgelegt, wie zu einem bindenden Verhandlungsergebnis gelangt werden kann. Wenn beziiglich eines Steuerungsziels entweder auf seiten des Steuerungsakteurs oder auf seiten des gesteuerten Akteurs ein institutionalisiertes Kompetenzmonopol vorliegt, gibt es formell keinen Verhandlungsspiehaum. Erne weisungsunterworfene Ressortforschungseinrichtung beispielsweise muss thematische Vorgaben des jeweiligen Ministeriums akzeptieren; und die forschungspolitischen Akteure mtissen hinnehmen, dass die MaxPlanck-Gesellschaft thematisch nicht von ihnen gesteuert werden darf. Informelle, nicht als solche dargestellte, wohl aber so aufgefasste Verhandlungen kann es dennoch in beiden Konstellationen geben. So kann die Ressortforschungseinrichtung dem Ministerium zu verstehen geben, dass sie bestimmte ihr aufgetragene Aufgaben nur unwillig erledigt, und dabei die Moglichkeit von „Dienst nach Vorschrift" durchblicken lassen. Insoweit das Ministerium letztlich auf die Forschungsleistungen der Einrichtung angewiesen ist, kann es eine so artikulierte Unwilligkeit nicht dauerhaft ignorieren. Ahnlich muss die Max-Planck-Gesellschaft trotz thematischer Auto115 116

Als Uberblicke uber diesen Typus von Akteurkonstellationen und seine vielftltigen AusprSgungen siehe nur Schelling (1978) und Boudon (1978). Siehe das Konzept der „negotiation" bei Strauss (1984). Das Konzept des „bargaining" ist demgegeniiber bereits enger, weil es nur solche Verhandlungssituationen erfasst, in denen ein Interessenkonflikt zwischen den beteiligten Akteuren besteht (Crott et al. 1977: 14).

8.2 Die strukturelle Pragung des Steuerungshandelns

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nomie darauf achten, die forschungspolitischen Instanzen, von denen sie finanziell abhangig ist, durch gelegentliche Konzessionen an deren thematische Praferenzen gewissermaBen „bei Laune" zu halten. Daruber hinaus haben die forschungspolitischen Instanzen auch die Moglichkeit, die Max-Planck-Gesellschaft durch „side-payments" oder Koppelgeschafte - etwa in Form von in Aussicht gestellten Haushaltssteigerungen gefugig zu machen.^^^ Wenn die institutionellen Regelungen umgekehrt einen Konsens aller relevanten Steuerungsakteure und moglicherweise auch noch der gesteuerten Akteure erforderlich machen, besteht eine besonders schwierige Verhandlungskonstellation. Mit jedem Akteur, dessen Zustimmung erforderiich ist, sinkt die Wahrscheinhchkeit, dass ein Steuerungsziel wie projektiert durchgesetzt werden kann, und steigt der Durchsetzungsaufwand. Kumulierende Vetos ftihren, wie bereits angesprochen, als „negative Koordination" dazu, dass ein Steuerungsziel stark deformiert oder ganzlich blockiert wird. Wenn ein Steuerungsakteur das verhindem will, muss er sich in eine Mehrzahl bilateraler Verhandlungen begeben, um jeden der Widerstand leistenden anderen Akteure individuell umzustimmen - sei es durch UberzeugungsmaBnahmen oder moralische Appelle, sei es durch „side-payments" oder Koppelgeschafte. Dabei hat er darauf zu achten, dass er sich, spieltheoretisch formuliert, in „connected games" bewegt, also jede emzebe Verhandlung immer auch seinen Spieh-aum in den jeweils anderen Verhandlungen einschrankt (Scharpf 1990) - nicht nur deshalb, well er z.B. nur begrenzte Ressourcen fur „side-payments" hat, sondem etwa auch deshalb, weil er haufig sein Steuerungsziel hinreichend konsistent gegenuber den verschiedenen Gegeniibem darstellen muss oder weil Kompromisse, die eine Seite zufriedenstellen, dafur eine andere Seite um so widerspenstiger machen konnen. Li dem MaBe, wie kein vollstandiger Konsens, sondem lediglich die Zustimmung eines - wie immer qualifizierten - Anteils aller mitentscheidenden Akteure notig ist, verringem sich diese Anforderungen. Der Steuerungsakteur braucht es nicht mehr alien irgendwie gearteten Gegnerschaflen recht zu machen, sondem kann sich darauf beschranken, durch entsprechende Zugestandnisse eine „minimal winning coalition" zu Schmieden (Crott et al. 1977:49-59; Holler/IUing 1991: 261-326). Verhandlungskonstellationen weisen noch zahlreiche weitere fur Steuerungshandehi relevante Merkmale auf (Kirsch 1971: 223-239; Crott et al. 1977), die hier nicht behandelt werden konnen. Statt dessen soil ein anderer Aspekt von Akteurkonstellationen angesprochen werden, der eine Steuemngssituation ebenfalls nachhaltig pragen kann: die Beziehungsdefinitionen der beteiligten Akteure. Allzuoft wird bei Zugmndelegung einer Rational-Choice-Perspektive ohne weiteres davon ausgegangen, dass samtliche Akteure ihr Handeln an der Maxime „maximize own gain!" ausrichten. Dabei ist diese egoistische Nutzenmaximiemng zwar eine sicherlich haufig vorkommende, aber eben keineswegs universelle und unumstoBliche Beziehungsdefmition. Andere sind vorstellbar und kommen auch vor: „Maxime joint gain!", „maxime other's gain!", „maximize other's loss!", um nur einige zu nennen (MacCrimmon/Messick 1976; Scharpf 1988: 25-39). Wahrend die erstgenannte solidarische Beziehungsdefinition noch oft - wenn 117

Generell zu „side-payments" und Koppelgeschaften in Verhandlungskonstellationen siehe nur Scharpf (1991b).

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8 Determinanten politischer Gesellschaftssteuerung - akteurtheoretisch betrachtet

auch nicht immer - als eine Maximierung des wohlverstandenen langerfristigen Eigeninteresses verstanden werden kann, ist diese rationale Basis bei den beiden letztgenannten nicht mehr gegeben. Sie stellen vielmehr, als Barmherzigkeit oder Sympathie bzw. Rachsucht, Manifestationen des jedem - auch einem korporativen - Akteur innewohnenden „emotional man" dar (Flam 1989). Solche solidarischen oder emotional bestimmten Beziehungsdefmitionen konnen aus vielerlei Ursprungen stammen. Besonders interessant sind fiir Steuerungshandeln teils negative, teils positive Wechsel vom rationalen Egoismus zu einer dieser andersartigen Beziehungsdefinitionen. So kann man etwa erwarten, dass eine Orientierung des „maximize other's loss!" in dem MaBe naheliegt, wie ein Akteur sich von anderen betrogen sieht oder auch nur erkennen muss, dass diese schlicht mehr Gluck gehabt haben als er. Wenn der betreffende Akteur hohe EinbuBen seiner Interessenbefriedigungspotentiale hat hinnehmen miissen und - moglicherweise iiberreagierend - meint, nichts mehr zu verlieren zu haben, wird diese Beziehungsdeflnition nur um so wahrscheinlicher. Daraus lasst sich fur Steuerungshandeln der Schluss ziehen, dass es stets riskant ist, angebotene Kooperationsbereitschaft wegen eines kurzfristigen Eigennutzes zu enttauschen, und noch riskanter, einen Akteur in erne Situation zu treiben, in der er nichts mehr zu verlieren hat. Eine barmherzige oder solidarische Beziehungsdeflnition kann demgegeniiber am ehesten dann aus rationalem Egoismus hervorgehen, wenn der betreffende Akteur seine Eigeninteressen in hohem Mai3e saturiert hat und sich demgemaB milde Gaben im weitesten Sinne leisten kann. Nur dann haben Appelle an uneigenniitzige Mildtatigkeit, die ein Steuerungsakteur zur Realisierung seiner Steuerungsziele einsetzt, eine Chance, gehort zu werden. „Maximize joint gain!" kann allerdings dann, wenn es genaugenommen nur eine weitblickendere Form des „maximize own gain!" ist, auch umgekehrt in solchen krisenhaften Situationen, in denen alien Akteuren klar wird, dass sie nur gemeinsam eine allgemeine Bedrohung iiberstehen konnen, den rationalen Egoismus transformieren. Die entsprechende Nutzung von Krisensituationen zur Erzeugung einer Stimmung des „Wir sitzen alle im selben Boot" versuchen politische Steuerungsakteure immer wieder. Die verschiedenen Beziehungsdefinitionen konnen auf unterschiedliche Weise ansteckend wh-ken. „Maximize other's loss!" infiziert sehr leicht den davon Getroffenen - sogar iiber rationale Eigeninteressen hinweg - und kann dann zu einer Eskalation wechselseitiger Destruktivitat fuhren; aber Dritte bleiben davon unbeeindruckt. „Maximize other's gain!" ist zunachst eine individuelle Entscheidung und kann, auch ohne weitere Verbreitung zu fmden, weitergefiihrt werden. Wenn es sich allerdings verbreitet, geht davon ein moralischer Druck auf die in Betracht kommenden und noch nicht dazu Ubergeschwenkten Akteure aus, dem sie sich unmer weniger entziehen konnen. Hier liegt dann eine eskalatorische Eigendynamik vor. Diese Verbreitungsdynamik gibt es auch bei „maximize joint gain!" Jedoch ist hier der Anfang schwieriger, weil SoHdaritat Gegenseitigkeit verlangt und aufgegeben wird, wenn sie nicht erwidert wird. „Maximize own gain!" schlieBlich ist die in einer durch Knappheit, Konkurrenz und steigende Ansprliche bestimmten Welt natUrlicherweise naheliegende Beziehungsdefmition, die nur unter besonderen Bedingungen durch eine der anderen Beziehungsdefinitionen verdrangt wird und wiederkehrt, sobald diese verschwindet.

8.2 Die strukturelle PrSgung des Steuerungshandelns

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Der dritte Aspekt von Akteurkonstellationen, der hier illustrativ angesprochen werden soil, sind wechselseitige Erwartungsmuster beziiglich des relevanten Handelns der Jewells anderen. Fur einen Steuerungsakteur ist es offenkundig wichtig, abschatzen zu konnen, wie mogliche andere Steuerungsakteure und die gesteuerten Akteure von sich aus handeln und auf bestimmte Steuerungsmal3nahmen reagieren werden. Besonders schwierig konnen in dieser Hinsicht Situationen sein, in denen keine bereits „eingelebten", allseits bekannten und als verlasslich erfahrenen institutionellen Regelungen und teilsystemischen Orientierungen vorliegen. Die Transformation vieler Gesellschaftsbereiche in der ehemaligen DDR hat beispielsweise solche Strukturvakui entstehen lassen. Eine der groBten Schwierigkeiten einer wirtschaftspolitischen Steuerung vieler Branchen in der ehemaligen DDR bestand lange Zeit darin, dass es nicht nur auf institutioneller Ebene zahllose Rechtsunsicherheiten gab, sondem dariiber hinaus auf teilsystemischer Ebene auch noch keine den Akteuren gewissermafien in Fleisch und Blut tibergegangene selbstreferentiell geschlossene Handlungslogik, sei es als Profitorientierung auf seiten des Managements, sei es als entsprechende Arbeitsdisziplin auf seiten der Beschaftigten vorlag. Dementsprechend wusste keiner der wirtschaftspolitisch zu steuemden Akteure - DDR-Unternehmen, Beschaftigte, westliche Livestoren und Banken - und auch der Steuerungsakteure hinreichend genau, was er jeweils von den ftir ihn relevanten Anderen zu erwarten hatte, und hatte deswegen auch selbst keine Basis der eigenen Handlungsplanung. In einer solchen Konstellation wechselseitiger Verunsicherung bleiben alien Akteuren oftmals nur individuell risikominimierende Strategientibrig(Scharpf 1989:16-25), die aber im Zusammenwirken auBerst suboptimale Effekte erzielen konnen. Oft setzt das Erreichen eines Steuerungsziels voraus, dass andere Steuerungsakteure und die gesteuerten Akteure einander wechselseitig bestimmte, iiber bloBe Risikominimierung hinausgehende Handlungen zutrauen. Genau das ist in solchen Konstellationen nicht gegeben, Mangelndes Zutrauen in die Fahigkeit der jeweils anderen Akteure, so zu handehi, wie es fur das Erreichen eines bestimmten Steuerungsziels notig ist, kommt allerdings nicht nur in solchen Akteurkonstellationen vor, in denen keine wechselseitige Erwartungsbildung moglich ist. Ein gesteuerter Akteur kann einem Steuerungsakteur auch mehr oder weniger erfahrungsgesattigt bestimmte Handlungen nicht zutrauen; und wenn nur diese Handlungen des Steuerungsakteurs es fiir den gesteuerten Akteur rational erscheinen lassen, selbst in einer Weise zu handeln, die das Steuerungsziel realisiert, wird das Steuerungsbestreben gar nicht erst in Angrififgenommen werden. Ein Beispiel fiir solche Erwartungsmuster, die Steuerungshandeln scheitem lassen, ist die technologiepolitische Steuerung der deutschen GroBforschungseinrichtungen in Richtung eines intensiveren Technologietransfers zu Untemehmen (Schimank 1989). Weil weder die GroBforschungseinrichtungen noch die Untemehmen dem Forschungsministerium zutrauten, dass es den Einrichtungen dauerhaft diefiireine Intensivierung des Technologietransfers notigen flexibleren institutionellen Regelungen zusichem konnte, zeigten sich die Untemehmen desinteressiert an den Angeboten der GroBforschungseinrichtungen, die sich daraufhin in anwendungsfeme Forschungsfelder zuriickzogen.

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8 Detcrminanten politischer Gesellschaftssteuerung ~ akteurtheoretisch betrachtet

Diese wenigen Bemerkungen zu einigen Aspekten von Akteurkonstellationen soilten zumindest andeuten, dass auch auf dieser Strukturebene wichtige Pragungen des Steuerungshandelns stattfinden. Beriicksichtigt man, was hier zur Vereinfachiing der Darstellung nur andeutungsweise zur Sprache gekommen ist, dass Akteurkonstellationen in institutionelle Kontexte und diese wiederum in teilsystemische Orientierungszusammenhange eingebettet sind, wird die Komplexitat von Steuerungssituationen erahnbar.

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Antriebe politischer Gesellschaftssteuerung

Die bisherigen tJberlegungen zur polischen Gesellschaftssteuerung unterstellen, dass staatliche Akteure uberhaupt ein Interesse daran haben, steuemd auf Gesellschaft einzuwirken. Dies ist alles andere als selbstverstandlich. Renate Mayntz (2001) attestiert steuerungstheoretischen LFberlegungen einen „Problemlosungsbias". Noch weitergehend kann man danachfragen,wieso eigentlich staatliche Akteure darauf aus sein soilten, gemeinwohlforderlich zu handebi. Ist diese Unterstellung nicht vielmehr hochst unplausibel - angesichts von mannigfachen Korruptionsskandalen, dem Missbrauch von Amtsgewalt und der Selbstbedienungsmentalitat von Amtstragem? Mayntz (2001: 19, Hervorh. weggel.) konstatiert, „...daB die Steuerungstheorie nicht fragt, ob politische Akteure primar an der Losung gesellschaftlicher Probleme orientiert sind, sondem unterstellt, dafi dieses ihr dominantes Ziel ... ist." Mayntz fuhrt diesen „Problemlosungsbias" auf die spezifisch deutsche Tradition staatsphilosophischen Denkens sowie auf ein systemtheoretisches Verstandnis politischen Handelns zurUck, und halt dagegen: „Das sieht ganz anders aus, wenn man die Wirklichkeit... in der Tradition von Max Weber, aus der Perspektive der Herrschaftssoziologie oder durch die Brille marxistischer Klassentheorie betrachtet. Hier sind nicht Funktion oder Leistxmg, sondem Herrscher, Herrschaft und politische Klasse die SchlUsselbegriflfe." (Mayntz 2001:21)"^ In der Tat: Georg Wilhebn Friedrich Kegels Verstandnis des Staates in der biirgerlichen Gesellschaft ebenso wie Talcott Parsons Konzeptualisierung des politischen Systems unterstellen fraglos gemeinwohlforderliches Handehi - und zwar nicht bloB als ideologische Fassade, sondem als tatsachlich realisierte Funktion. Interessanterweise bringt ausgerechnet Luhmanns (1968d; 2000b) von Akteuren absehende systemtheoretische Konzeptualisiemng von Politik zum Ausdmck, dass es in diesem gesellschaftlichen Teilsystem - so der binare Code - um den Erhalt bzw. die Steigemng von Macht geht. Niccolo Macchiavelli lasst griiBen! Luhmann betont zwar einerseits, dass systemtheoretisch nicht die Machtverteilung, sondem Macht als Mittel der Hervorbringung von Gemeinwohl im Vordergrund stehe. Andererseits ist Luhmanns Konzeptualisiemng von Politik als Machtsteigemng bzw. Machtverlust, institutionalisiert als Regiemng und Opposition, uneingestanden durch und durch traditionell herrschaftssoziologisch konzipiert. Auch diese Theorielinie, die vorgeblich den „Problemlosungsbias" bedient, unterstreicht also ein herrschaftssoziologisches Verstandnis von Politik - auch in der modemen Gesellschaft. 118

Christine Trampusch (2004) illustriert diese These von Mayntz anhand des gescheiterten „BUndnisses fur Arbeit" der 1998 ins Amt gekommenen rot-griinen Bundesregierung.

8.3 Antriebe politischer Gesellschaftssteuerung

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„Interesse des Staates an sich selbsf ^ Weiin sich Politik demnach primar darum dreht, dass Amtsinhaber im Amt bleiben Oder ein hoheres Amt anstreben woUen: Daiin fragt sich unter Bedingungen einer modemen Massendemokratie, worauf dieses Interesse hinauslauft. Die Antwort ist zweischneidig. Demokratische Herrschaft wird zum einen dariiber gesichert, dass Anspriiche emflussreicher Interessengruppen befriedigt werden; zum anderen hangt politischer Machterhalt auch daran, dass eine „politics of blame avoidance" (Weaver 1986) betrieben wird. Wer als politischer Akteur in einem demokratischen politischen System Anspriiche bedeutsamer gesellschaftlicher Interessengruppen durch entsprechende politische Entscheidungen befriedigt, wird belohnt - letztlich in Wahlerstimmen. Wenn ein politischer Akteur umgekehrt derartige Anspriiche nicht befriedigt, wird er durch den Entzug von Wahlerstimmen bestraft. Auch wenn es natiirlich bei genauerem Hinsehen langst nicht so einfach ist, leuchtet ein, dass ein politischer Akteur zu aller erst darauf achten muss, Stimmen- und damit Machtverluste zu vermeiden; erst wenn das gesichert ist, kann es ihm um Macht- bzw. Stimmenmehrung gehen. Wenn er also in einer bestimmten Situation iiber zwei Entscheidungsaltemativen verfugt, von denen eine das gegebene Machtpotential erhalt, wahrend die andere mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit einen Machtzuwachs, mit einer anderen - durchaus geringeren - Wahrscheinlichkeit aber auch einen Machtverlust bedeuten kann, wird er risikominimierend und nicht chancenmaximierend die erste Alternative wahlen. „Blame avoidance" geht vor Meritenerwerb. Daraus folgt: Staatliche Akteure werden dann steuemd tatig werden, wenn dies zunachst einmal der Sicherung ihrer Machtbasis dient - und sofem diese gesichert ist, kann politische Gesellschaftssteuerung auch daftir eingesetzt werden, die je eigene Machtbasis zu steigem. Jegliche politische Steuerungsaktivitat unterliegt diesem Machtbzw., wie Mayntz sagen wiirde, Herrschaftskalkul. Es geht staatlichen Akteuren also niemals, wie es eine steuerungstheoretische Perspektive fur sich genommen suggeriert, um sachliche Erfordemisse etwa der gesellschaftlichen System- oder Sozialintegration. Im Gegenteil: Sofem ein Zustand der Desintegration, beispielsweise die Exklusion einer groBeren Bevolkerungsgruppe durch Langzeitarbeitslosigkeit, die gegebenen politischen Machtverhaltnisse stabilisiert, werden keine arbeitsmarkt- oder bildungspolitischen SteuerungsmaBnahmen initiiert, die der Exklusion entgegenwirken konnten. Es konnte ja durchaus sein, dass die erforderlichen SteuerungsmaBnahmen erhebliche Steuergelder verschlingen und damit Steuererhohungen nach sich Ziehen wiirden, was aber so groBe Wahlerunzufriedenheit hervorriefe, dass dagegen die wenigen zusatzlichen Stimmen von Seiten der erfolgreich Re-Inkludierten nicht ins Gewicht flelen. Nimmt man noch hmzu, dass der Inklusionserfolg selbst bei massivem Einsatz der SteuerungsmaBnahmen keineswegs in groBem MaBstab garantiert ist und sich ohnehin erst langfristig einstellte, kame es geradezu politischem Selbstmord gleich, durch politische Gesellschaftssteuerung in Richtimg einer Verbesserung der gesellschaftlichen Sozialmtegration hinzuwirken.

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8 Determinanten politischer Gesellschaftssteuerung - akteurtheoretisch betrachtet

Nicht-Steuerung im Sinne eines Unterlassens sachlich gebotener SteuerungsmaBnahmen ist also immer wieder politisch rational in dem Sinne, dass es dem auf Machterhaltung ausgerichteten Eigeninteresse staatlicher Akteure - Regierungen, Ministerien, ausflihrende Verwaltungen - entspricht. Nicht-Steuerung kann erstens im puren Nichtstun, also im Ignorieren von bestimmten gesellschaftlichen Problemen als Steuerungsanlassen bestehen. Zweitens kann das faktische Nichtstun hinter einer Fassade „symbolischer Politik" (Edelman 1964) versteckt werden. Mit Nils Brunssons (1989) Unterscheidung gesprochen bleibt politische Gesellschaftssteuerung dann bloBer „Talk", wahrend die tatsachliche „Action" ganz anders aussieht und nicht zuletzt in Gestalt von „Inaction" daherkommt. Drittens schlieBlich kann Nicht-Steuerung auf andere Arten staatlichen Handelns hinauslaufen - bis hin zur gewaltsamen Unterdriickung der Forderung nach SteuerungsmaBnahmen. Immer wieder entspricht eine dieser drei Altemativen zum Steuerungshandeln dem staatlichen „Interesse an sich selbst" (Offe 1975) besser als politische Gesellschaftssteuerung.

Interessenpluralitat und Steuerstaat Dass staatliche Akteure politische Gesellschaftssteuerung betreiben, ist vor diesem Hintergrund zunachst einmal dann zu erwarten, wenn einflussreiche gesellschaftliche Akteure ein Interesse an bestimmten SteuerungsmaBnahmen haben, das zu ignorieren auf politische Machtverluste hinausliefe.^^^ Dariiber, wie die gesamtgesellschaftliche Interessenkonstellation in einem bestimmten Staat zu einer bestimmten Zeit aussieht, lasst sich allgemein nicht sehr viel sagen. Die Konstellation stellt sich von einem Staat zum anderen erheblich unterschiedlich dar und wandelt sich zudem in jedem Staat iiber Zeit - mal schneller und mal langsamer. Viele Kontingenzen und dann auch historische Pfadabhangigkeiten kommen hier zum tragen. Neben diesem Pluralismus artikulierter Interessen, und diesen in gewisser Weise rahmend, steht in der modemen Gesellschaft jedoch ein zweiter Mechanismus, aus dem kontinuierlich Antriebe politischer Gesellschaftsteuerung erwachsen. Dieser Mechanismus ist der Steuerstaat.^^^ Staatliches Handeln generell -nicht nur in Form politischer Gesellschaftssteuerung - benotigt finanzielle Ressourcen. Doch der Staat verdient sich diese Ressourcen in der Modeme nicht langer selbst, etwa durch eigene wirtschaftliche Transaktionen. Der vormodeme Staat finanzierte sich aus eigenen Ertragen und Einkommen etwa landwirtschaftlicher Produktion. Der modeme Staat ist in dieser Hinsicht weitgehend enteignet worden und muss daher seine fmanziellen Ressourcen durch die Abschopfimg eines Teils der wirtschaftlich erzielten Einkommen akquirieren. Dies geschieht in Form verschiedener Arten von Steuem. Uber diesen Modus der finanziellen Ressourcenak119

In Wahlerstimmen gerechnet - die freilich nicht das einzige Einflusspotential gesellschaftlicher Interessengruppen sind - hangt die Nicht-Ignorierbarkeit eines Interesses davon ab, welchen Unterschied der damit verbundene Stimmenanteil in der Verteilungskonstellation der Wahlerschaft insgesamt macht. Auch ein geringer Stimmenanteil kann als bertihmtes „Z(inglein an der Waage" groBen Einfluss bedeuten. 120 Zum Folgenden siehe Hickel (1976), Grauhan/Hickel (1978).

8.3 Antriebe politischer Gesellschaftssteuerung

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quisition besteht also eine Abhangigkeit staatlichen Handelns vom Wirtschaftssystem. Diese beruht nicht auf kontingenten Interessenkonstellationen, sondem auf einer festen strukturellen Kopplung. Das „Interesse des Staates an sich selbst" beinhaltet als zentralen Bestandteil ein Interesse an einem hinreichend abschopfbaren Wirtschaftsgeschehen: an einer prosperierenden, moglichst hohe Wachstumsraten aufweisenden WirtschaftJ^i Der Steuerstaat „... ist genotigt, bei seinen MaBnahmen auf die Funktionsfahigkeit der Privatwirtschaft zu achten." (Vogel 1986:134)^^^ Diese aus Eigeninteresse gebotene politische Riicksicht auf wirtschaftliche Prosperitat hat mehrere Komponenten. Am direktesten schlagt sie sich darin nieder, dass staatliches Handeln die Wirtschaft nicht durch zu hohe Steuersatze iiberfordert. Weiterhin muss staatliches Handehi auch andere Teilsysteme daran hindem, das Wirtschaftssystem zu tiberfordem oder zu vemachlassigen. In diesem Sinne besteht auf staatlicher Seite beispielsweise ein Interesse daran, eine „Kostenexplosion" im Gesundheitswesen einzudammen oder im Bildungssystem den Qualifikationsbedarf der Wirtschaft zur Geltung zu bringen. SchlieBlich muss staatliches Handeln auch die Wirtschaft aktiv starken, sei es direkt etwa uber Konjunkturpolitik oder indirekt unter Einspannung anderer Teilsysteme, beispielsweise durch eine Intensivierung des Technologietransfers aus dem Forschungs- in das Wirtschaftssystem. Naturlich ist der Staat kein monolithischer Akteur, der unisono stets die Belange wirtschaftlicher Prosperitat im Auge hat. Ganz im Gegenteil neigen die meisten staatlichen Akteure dazu, diese Belange zu ignorieren - insbesondere dann, wenn einflussreiche gesellschaftliche Interessengruppen Forderungen an sie stellen, die finanzaufwendige MaBnahmen politischer Gesellschaftssteuerung mit sich bringen. Es gibt jedoch einen staatlichen Akteur, der sich als Sachwalter des Steuerstaatsprinzips und damit auch der politischen Beriicksichtigung wirtschaftlicher Prosperitatserfordemisse verstehen muss: das Finanzministerium. In dieser Sachwalterrolle ist es mit bestimmten formellen Rechten ausgestattet, die ihm erlauben, auch die anderen staatlichen Akteure in letzter Instanz steuerstaatlich in die Pflicht zu nehmen. Das Finanzministerium teilt den anderen staatlichen Akteuren nicht nur die ihnen zur Verftigung stehenden Finanzmittel zu, sondem kann auch noch dartiber hinaus jederzeit einen so genannten „Haushaltsvorbehalt" anmelden und damit ein Veto gegen besonders finanzaufwendige staatliche MaBnahmen einlegen. Hinsichtlich politischer Gesellschaftssteuerung legt die Steuerstaatsform staatlichen Akteuren also zum einen solche MaBnahmen nahe, die wirtschaftliche Prosperitat befordem konnen. Zum anderen erlegt die Steuerstaatsform staatlichen Akteuren auf, wirtschaftliche Prosperitatserfordemisse zumindest nicht zu vemachlassigen. Letzteres ist das wichtigere. Der Steuerstaat ist das Korrektiv gegen eine „Anspmchsinflati121

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Zwar ist kurzfristig auch bei wirtschaftlicher Stagnation ein wachsendes Steueraufkommen auspressbar, indem die Steuerschraube angezogen wird. Schon mittelfristig beschleunigt ein solches staatliches Handeln aber nur den weiteren wirtschaftlichen Niedergang in Form sinkender Investitions- und Konsumf^igkeit der wirtschaftlichen Akteure, so dass das Steueraufkommen mit geringem Aufschub umso rapider sinkt. Siehe dazu auch aus neomarxistischer Sicht OflFe (1975: 24/25).

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8 Determinanten politischer Gesellschaftssteuerung - akteurtheoretisch betrachtet

on" (Luhmann 1983), zu der der Interessenpluralismus tendiert; denn gerade im Siime einer „politics of blame avoidance" neigen staatliche Akteure immer wieder dazu, Konflikten mit Interessengruppen dadurch aus dem Weg zu gehen, dass deren Interessen allesamt befriedigt werden. Umgekehrt sorgt der Interessenpluralismus, der sich letztlich uber Wahlerstimmen geltend macht, dafur, dass staatliches Handeln nicht einfach zum Anhangsel der Wirtschaft wird, also eine rigorose „Durchkapitalisierung" (Funke 1978) zunachst des Staates und dann, daruber vermittelt, der iibrigen Gesellschaft stattfindet. Beide AntriebskrSfte politischer Gesellschaftssteuerung korrigieren einander also in gewissem Mafie wechselseitig, wenngleich dies in der gesellschaftlichen Wirklichkeit oftmals nur mit groBen Reibungsverlusten und unvollkommen geschiehtJ^^ Damit ist geklart, unter welchen prinzipiellen Umstanden staatliche Akteure tiberhaupt politische Gesellschaftssteuerung als eigene Handlungsoption erwagen, und welchen substantiellen Antrieben sie dabei ft)lgen.

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Diese wechselseitige Korrektur wirtschaftlicher Prosperitatserfordernisse auf der einen und politischer Forderungen aus einem pluralistischen Interessenfeld auf der anderen Seite haben bereits Eduard Heimann (1929) in seiner Theorie der Sozialpolitik und Alan Wolfe (1977) in seiner Analyse der Legitimationsprobleme des Staates in der kapitalistischen Gesellschaft gesehen.

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Politische Steuerung in der Organisationsgesellschaft - am Beispiel der Forschungspolitik ^^"^

Dieses Kapitel - ursprilnglich stark gekurzt ein Vortrag im Plenum „Politik der Modernisierung, Grenzen der Steuerung" auf dem 25. Deutschen Soziologentag am 11.10.1990 in Frankfurt a.M. und dann veroffentlicht in: Wolfgang Zapf(Hrsg.), Die Modernisierung moderner Gesellschaften. Frankfurt/M., 1991: Campus, 505-516 nimmt sich unter steuerungstheoretischer Perspektive den Tatbestand vor, dass die funktional dijferenzierte Gesellschaft auch eine Organisationsgesellschaft ist. Illustriert werden die Uberlegungen an der Forschungspolitik. Die modeme Gesellschaft ist eine Organisationsgesellschaft (Presthus 1962; Gabriel 1979; Perrow 1988). Natiirlich gab es auch in vormodemen Gesellschaften bereits formale Organisationen, die sogar teilweise sehr groB waren. Doch selbst in den verschiedenen „btirokratischen GroBreichen" - etwa Agyptens oder Chinas - blieb die gesellschaftliche Durchorganisierung auf einzelne Teilbereiche insbesondere der Verwaltung und der Kirche beschrankt (Eisenstadt 1963). In der modemen Gesellschaft haben sich hingegen ft)rmale Organisationen und Literorganisationsnetze immer flachendeckender und dichter herausgebildet; und Organisationen sind in fast alien gesellschaftlichen Teilsystemen nicht nur zu faktisch vorhandenen, sondem auch zu unverzichtbaren und untibergehbaren Bestandteilen geworden. Ich widme mich in diesem Kapitel der Frage: Was bedeutet die Tatsache, dass die modeme Gesellschaft eine Organisationsgesellschaft ist,^^^ ftir politische Gesellschaftssteuerung? Insbesondere politikwissenschaftliche Debatten iiber die Rolle von Interessenverbanden haben sich dieser Thematik gewidmet und dabei ein ambivalentes Bild gezeichnet. Auf der einen Seite wurden und werden Verbande als wesentliche Verursacher von „ungovemability" gebrandmarkt;^^^ auf der anderen Seite sind Verbande aber auch zu einem unverzichtbaren „govemance"-Mechanismus in modemen Gesellschaften erhoben worden.^^^ 124 125

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Ftir hilfreiche Kommentare und Hinweise danke ich Dietmar Braun, Edgar Grande, Jiirgen Hausler, Dorothea Jansen, Renate Mayntz, Claus Ofife, Andreas Ryll, Fritz W. Scharpf und Helmut Willke. Max Webers (1922: 551-579) These von der unaufhaltsamen Zunahme „btirokratischer Herrschaft" (Schluchter 1972), daran anschlieBend der Topos der „Verwalteten Welt" in der Kritischen Theorie (Adomo 1953) und James Colemans (1982) Diagnose der „asymmetric society", in der nicht langer die Ungleichheit zwischen Klassen oder Standen, sondem zwischen formalen Organisationen auf der einen und diesen unterworfenen Individuen auf der anderen Seite Herrschaft ausmache sind zeitdiagnostische Variationen iiber dieses Thema. Siehe nur Crozier et al. (1975), King (1976), Hennis et al. (1977), Lehner (1979), Offe (1979). Empirisch sehr viel detaillierter als diese haufig pauschal bleibenden Analysen untersuchen Bemd Rosewitz und Douglas Webber am Fall des deutschen Gesundheitssystems die Blockierung politischer Steuerung durch Verbande (Rosewitz/Webber 1990).

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9 Politische Steuerung in der Organisationsgesellschaft- am Beispiel der Forschungspolitik

Dieselbe Ambivalenz soil nun hier nicht fiir Verbande, sondem flir Leistungsorganisationen - z.B. Forschungseinrichtungen, Schulen, Untemehmen - in den verschiedenen gesellschaftlichen Teilsystemen herausgearbeitet werden.^^^ Denn an viele Aspekte des teilsystemischen Handelns kommt die politische Gesellschaftssteuerung iiber die bloBe Einwirkung auf Verbande gar nicht heran, weshalb es sehr wichtig ist, sich auch der politischen Steuerbarkeit von Leistungsorganisationen zuzuwenden. Dabei soil der Erkenntnisgewinn der folgenden Uberlegungen nicht so sehr in der bloBen Feststellxmg bestehen, dass Organisationen ein solches ambivalentes Verhaltnis zu politischer Gesellschaftssteuerung aufsveisen. Das ist nicht nur von politischen Praktikem oft genug bemerkt worden. Ich mochte mich vielmehr darauf konzentrieren, wie diese Ambivalenz zustandekommt und gestaltet ist. Denn daruber gibt es bislang nur verstreute und auf einzelne Aspekte des Verhaltnisses beschrankte Aussagen. Dabei haben die folgenden Uberlegungen einen im doppelten Sinne abstrakten Anspruch. Zum einen soil es nicht darum gehen, bestimmte schon operationalisierte Hypothesen iiber die behandelte Thematik zu formulieren oder gar empirisch zu prtifen; die Zielsetzung ist vielmehr die Konstruktion eines generellen und integrativen heuristischen Interpretationsrahmens fiir im einzelnen noch offene Teilaspekte der Thematik. Zum anderen sollen sich die Uberlegungen nicht auf die politische Steuerbarkeit eines bestimmten Gesellschaftsbereichs beziehen, sondem die politische Steuerbarkeit der modemen Gesellschaft schlechthin thematisieren. Doch damit dies nicht zu abgehoben geschieht, wahle ich das System wissenschaftlicher Forschung und die darauf gerichtete Forschungspolitik als denjenigen Gesellschaftsbereich bzw. dasjenige politische Steuerungsfeld, woran ich meine generellen tJberlegungen sowohl zu illustrieren als auch zumindest in gewissem MaBe zu kontrollieren vermag.

9.1

Die Unmoglichkeit einer direkten politischen Steuerung teilsystemischen Handelns

Systemtheoretische Analysen gesellschaftlicher Diflferenzierung haben sich insbesondere auch damit beschaftigt, welche Auswirkungen die funktionale Differenzierung der modemen Gesellschaft auf die Steuerbarkeit der gesellschaftlichen Teilsysteme von auBen - vor allem durch die Politik - hat. Ein Stuck weit kann ich mich den dort vorgebrachten Argumenten anschlieBen. Zunachst Niklas Luhmann, daim auch Hehnut Willke und Gunther Teubner machen darauf aufinerksam, dass eine direkte politische Steuemng des basalen Handebis in einem bestimmten Teilsystem der modemen Gesellschaft nur um den Preis von Dilettantismus bzw. einer regressiven Entdifferenzie127

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Ausgehend von der Korporatismusdiskussion (Schmitter/Lehmbruch 1979; Alemann/Heinze 1979; Alemann 1981; Lehmbruch/Schmitter 1982) ist eine breite Diskussion Uber die Beitrage von Verbanden zur politischen Gesellschaftssteuerung entstanden (Schimank/Glagow 1984; Streeck/Schmitter 1985; Streeck 1987). Renate Mayntz (1987: 103-107; 1990) spricht ebenfalls von dem „Grad an formeller Organisiertheit" der gesellschaftlichen Teilsysteme als einem fiir deren politische Steuerbarkeit ambivalenten Strukturmerkmal, bezieht sich dann allerdings doch wieder vorwiegend auf verbandsfOrmige Organisationen als Gegentiber der staatlichen Akteure.

9.1 Die UnmQglichkeit einer direkten politischen Steuerung teilsystemischen Handelns

lo"

rung moglich ist.'^^ Ich will dies anhand meines Beispieles, der politischen Steuerung wissenschaftlicher Forschung, verdeutlichen.

Unansprechbarkeit - Undurchschaubarkeit - Uniiberschaubarkeit Dass eine kompetente direkte politische Steuerung teilsystemischen Handebis nicht moglich ist, liegt an der selbstreferentiellen Geschlossenheit des Operationsmodus der ausdifferenzierten gesellschaftlichen Teilsysteme, wie sie sich im Ubergang zur Modeme alhnahlich herausgebildet hat (Luhmann 1980). Fiir das System wissenschaftlicher Forschung heiBt das: Forschungshandeln bezieht sich in seiner konstitutiven Sinnhaftigkeit nicht langer auf religiose, politische, wirtschaftliche oder sonstige auBerwissenschaftliche Gesichtspunkten, sondem ausschlieBlich auf die innerwissenschaftlich geltenden Orientierungen. AuBerwissenschaftliche Gesichtspunkte wirken zwar bekanntermal3en haufig und oft auch tiefgreifend auf Forschungshandehi ein; aber dessen Identifizierbarkeit als Forschungshandehi - also dessen Nichtverwechselbarkeit mit wirtschaftlichem oder politischem Handehi - hangt daran, dass es dennoch von weiterem Forschungshandeln einzig und allein gemaB der dieses Teilsystem fimdierenden „distinction directrice" (Luhmann 1986a), dem wissenschaftlichen Wahrheitscode, aufgenommen wird; und dieser Code begriindet sich nicht aus dem Rekurs auf irgendetwas anderes, sondem strikt aus sich selbst heraus (Luhmann 1986b: 150-166; 1987c: 36-77). Diese „Logik der Forschung" errichtet flir unmittelbare forschungspolitische Einwirkungen auf das Forschungshandehi zwei Barrieren: - Zum einen fehlt flir die politische Steuerung der Forschung in deren selbstreferentiell geschlossener Handlungslogik gewissermaBen ein „Platzhalter", in den die jeweiligen politischen Steuerungsziele variabel eingesetzt werden konnten. Das Forschungshandeln ist in der Sprache der Politik - wobei die Politik sich oft zum Fursprecher anderer gesellschaftlicher Teilsysteme macht - nicht gezielt ansprechbar, weil es sie nicht versteht. Dass z.B. Krebserkrankungen ein wichtiges gesellschaftliches Problem darstellen, zu dessen Bearbeitung auch Beitrage etwa aus der zellbiologischen Forschung erforderlich sind, ist em Gesichtspunkt, der imter den innerwissenschaftlichen Kriterien der Erkenntnissuche nicht vorkommt und zwischen diesen, wird er, auf welche Weise auch immer, hmeingezwungen, ein Fremdkorper bleibt.^^^ - Zum anderen versteht aber auch die Politik das Forschungshandeln nicht detailliert genug, um gezielt darauf einwirken zu konnen. Der Stand der Forschung in einer 129 130

Siehe zum folgenden ausfuhrlich Luhmann (1988a: 324-349; 1989), Willke (1983; 1989), Teubner/ Willke (1984), Teubner (1989: 81-148). Dem wiirde die Theorie der Finalisierung wissenschaftlicher Forschung filr die theoretisch abgeschlossenen Forschungsfelder widersprechen. Denn dort sei „... die Ausrichtung an extemen Zwekken durch die Theorieentwicklung selbst bedingt ..." (BOhme et al. 1974: 289-293, Zitat: 293, Fn. 15) Genau diese Behauptung der Finalisierungstheorie, dass postparadigmatische Forschungsfelder gewissermaBen geradezu auf wissenschaftsexteme Orientierungen weiterer Forschung angewiesen sind und warten, ist jedoch stark umstritten geblieben.

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9 Politischc Steuerung in der Organisationsgesellschaft - am Beispiel der Forschungspolitik

bestimmten Subdisziplin des Forschungssystems - z.B. der Zellbiologie - ist fur die Forschungspolitik, die diese Subdisziplin in Richtung auf die Erarbeitung von Grundlagenwissen zur Krebsbekampfung steuem will, nicht kompetent einschatzbar. Welche Forschungsergebnisse mit welchem Grad an Genauigkeit und Zuverlassigkeit vorliegen, welche mittelfristig projektierbaren Erkenntnisfortschritte realistisch sind und welche auBerwissenschaftlichen Anwendungsbeziige sich unter Umstanden daran ankniipfen lassen - diese fur eine politische Forschungssteuerung entscheidenden Sachverhalte konnen letztlich von keiner Instanz auBerhalb der betrefFenden Subdisziplin beurteilt werden. Eine solche Kombination aus Unansprechbarkeit und Undurchschaubarkeit des Forschungshandelns wirft fiir die Forschungspolitik die Frage auf: Gibt es iiberhaupt eine Moglichkeit, in diese black box, aus der die Forscher ebensowenig heraus- wie politische Akteure in sie hineinschauen konnen, so hineinzugreifen, dass man deren Innenleben gezielt zu verandem vermag? Diese bekannten EfFekte funktionaler Differenzierung der modemen Gesellschaft mtissen nun noch im Zusammenhang mit dem GroBenwachstum der gesellschaftlichen Teilsysteme - hier: des Forschungssystems - gesehen werden. Die Anzahl der als Forscher tatigen Personen und die der Forschung zur Verfiigung stehenden Finanzmittel sind wahrend der letzten Jahrhunderte in einem gigantischen AusmaB gestiegen; entsprechend hat die Menge der Produkte wissenschaftlicher Forschung - vor allem in Form von Publikationen - zugenommen. Insbesondere Derek de SoUa Price (1963) hat versucht, das exorbitante Wachstum wissenschaftlicher Forschung auch quantitativ einzuschatzen, und dabei einen exponentialen Wachstumsverlauf konstatiert, der nach einer langen AnlauQ)hase erst in der Mitte des 20. Jahrhunderts zum LFbergang von „little science" zu „big science" gefuhrt hat. Ftir den Anfang der sechziger Jahre stellte Price (1963:13) fest: „... wir konnen sagen, dass 80-90% aller Wissenschaftler, die je gelebt haben, heute leben." Zur Wachstumsgeschwindigkeit sagte er damals aus: „Heute hat das Wissenschaftsvolumen, gemessen in Manpower oder in Publikationszahlen, eine Verdoppelungszeit von 10 bis 15 Jahren." (Price 1963: 17) Es hat sich also seitdem, von damals her prognostiziert, mindestens verachtfacht. Selbst wenn dieses Wachstum vielleicht etwas langsamer geworden sein diirfte, ist das Forschungssystems dennoch schon seit langem so groB, dass es in zunehmendem MaBe uniiberschaubarer geworden ist. Das rapide GroBenwachstum hat eine immer weiter getriebene interne Differenzierung des Forschungssystems in Disziplinen und Subdisziplinen induziert. Damit wurde aber wissenschaftliche Forschung nicht nur ftir AuBenstehende, also etwa forschungspolitische Akteure, sondem daruber hinaus auch fur die Forscher selbst sehr schnell weitgehend unuberschaubar. Schon in der Mitte des 19. Jahrhunderts konnte niemand mehr emsthaft den Status des Universalgelehrten flir sich in Anspruch nehmen; und die mittlerweile noch viel weiter getriebene thematische Spezialisierung der Forscher hat dazu gefuhrt, dass jeder Forscher in fast alien Forschungsgebieten ein nahezu genauso groBer Laie ist wie ein forschungspolitischer Akteur. Das Forschungssystem ist also auch von innen fast ebenso uniiberschaubar wie von auBen. Nur noch kleine Gruppen von Forschem (iberschauen jeweils kleine Forschungsfelder, wahrend das Forschungssystem als ganzes langst im ewigen Dunkel

9.1 Die UnmOglichkeit einer direkten politischen Steuerung teilsystemischen Handelns

171

liegt. Erst recht konnen die forschungspolitischen Akteure hinsichtlich der einzelnen Forscher nicht mehr den tJberblick daruber gewinnen, wer wo national und international welche Themen bearbeitet. Man muss sich nur klarmachen, dass in der zweiten Halfte der achtziger Jahre des letzten Jahrhunderts in der Bundesrepublik beinahe 60.000 Forscher an Hochschulen und staatlich fmanzierten auBeruniversitaren Forschungseinrichtungen tatig waren (Faktenbericht 1990: 338). Diese Zahl, in der die von Industrieuntemehmen beschaftigten Forscher noch gar nicht enthalten sind, macht unmittelbar einsichtig, dass auch in einem sehr eng eingegrenzten Spezialgebiet die Anzahl der Personen, die dort in der Bundesrepublik zu einem gegebenen Zeitpunkt forschen, noch in einer GroBenordnung von durchschnittlich mehreren hundert liegt. Selbst wenn ein forschungspolitischer Akteur sich auf die Spitze der wissenschaftlichen Reputationsrangordnung beschrankt, ist ein difFerenzierter Uberblick Uber die Gesamtheit der dann noch zu beriicksichtigenden Menge von Personen oft nicht zu gewinnen.

Organisationen als Zugriffspunkt Unansprechbarkeit-Undurchschaubarkeit-Untiberschaubarkeit: Das so gezeichnete Bild von scheinbar unuberwindbaren Steuerungsbarrieren istfreilichnur solange stimmig, wie man davon ausgeht, dass politische Gesellschaftssteuerung tatsachlich direkt auf die emzelnen individuellen Akteure und basalen Operationen des zu steuemden gesellschaftlichen Teilsystems einzuwirken versucht. Genauer besehen erklart die systemtheoretische Perspektive damit etwas ftir unmoglich, was in der gesellschaftlichen Realitat normalerweise sowieso von niemandem zu tun versucht wird. Von klar als solchen erkennbaren und kurzlebigen Anomalien abgesehen gibt es in der modemen Gesellschaft, wie sowohl historische Ruckblicke als auch Internationale Vergleiche zeigen, keinerlei forschungspolitische MaBnahmen, die unmittelbar in Forschungshandeln eingreifen wollen oder dies tun.*^^ Schon die konkrete Vorstellung daruber, wie so etwas gehen sollte, wirkt nur befremdlich. Soil etwa ein Referent aus dem Forschungsministerium in ein Max-Planck-Institut gehen und den dort tatigen Forschem zu verstehen geben, wie sie bestimmte Messungen zu lesen bzw. nicht zu lesen haben? Oder soil der Forschungsminister in die wissenschaftlichen Debatten Uber die Ursachen des Waldsterbens eingreifen, mdem er den debattierenden Wissenschaftlem seine Sicht der Dinge mitteilt bzw. verkiindet, welche Erklarungen er nicht gelten lasst? Die offenkundige Abstrusitat solcher fiktiven Beispiele ruhrt genau daher, dass die Forschungspolitik sich - um es mit der gebotenen Drastik zu sagen - anmaBen wiirde, in den „Begrundungszusammenhang" wissenschaftlicher Wahrheitssuche einzudringen. Dies ist der Punkt, an dem die Durchorganisiertheit der Teilsysteme der modemen Gesellschaft ins Spiel kommt. Schon ein kurzer Blick darauf, was Forschungspolitik tatsachlich tagtaglich tut, vermittelt eine Ahnung von der Bedeutung formaler Organi131

Selbst in der stalinistischen UdSSR oder im nationalsozialistischen Deutschland blieben „Lyssenkoismus" bzw. „arische Physik" temporare Ausnahmen. Zur raschen erfolgreichen Zuriickdrangung der „arischen Physik" noch unter dem Nationalsozialismus siehe Walker (1990: 79-101).

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9 Politische Steuerung in der Organisationsgesellschaft - am Beispiel der Forschungspolitik

sationen - hier: Forschungseinrichtungen - ftir politische Gesellschaftssteuerung. Da wird beispielsweise eine neue staatlich finanzierte auBeruniversitare Forschungseinrichtung gegriindet; mit einer anderen dieser Art von Einrichtungen verhandelt die staatliche Tragerinstanz uber Verandemngen des programmatischen Profils der Forschung; ein Hochschulprofessor erhalt im Rahmen eines thematischen Forderschwerpunkts des Bundesforschungsministeriums ein Drittmittelprojekt bewilligt; im Stellenplan einer Fakultat werden vom zustandigen Landesministerium Stellen ftir wissenschaftliche Mitarbeiter gestrichen; das Nebentatigkeitsrecht fur Hochschullehrer wird verandert, so dass die Auftragsforschung ftir Untemehmen erleichtert wird;ftirForschungspersonal in staatlichen Forschungseinrichtungen wird eine Ausnahmeregelung von der ansonsten im offentHchen Dienst generell geltenden Absenkung der Eingangsbesoldung erwirkt. Diese beliebig gewahlten Beispiele, die zwar nicht das gesamte Spektrum, wohl aber wichtige Ausschnitte staatlicher Forschungspolitik illustrieren, zeigen, dass offenbar Forschungseinrichtungen als formale Organisationen ein zentraler Zugriffspunkt forschungspolitischer SteuerungsmaBnahmen sind.^^^ Die - tiber das Forschungssystem hinaus weisende - Frage ist nun, inwiefem und inwieweit sich Organisationen dafur eignen.

9.2

Formale Organisationen als handlungspragende Sozialsysteme

Um zu verstehen, warum politische Gesellschaftssteuerung sich primar an die formalen Organisationen in den zu steuemden gesellschaftlichen Teilsystemen halt, muss man sich Organisationen zunachst als handlungspragende Sozialsysteme vergegenwartigen. Dies ist wiederum ein Sachverhalt, der in der systemtheoretischen Perspektive besonders deutlich hervorgehoben wird. Dass sich in der modemen Gesellschaft die Organisationsebene zwischen die Literaktions- und die Gesellschaftsebene geschoben hat (Luhmann 1975; 1977b: 272-316; 1987a: 40-47; 1988a: 302-323), bedeutet eine enorme Steigerung der Moglichkeiten gesellschaftlicher Handlungspragung. Organisationen bilden - reinterpretiert man dies akteurtheoretisch - Opportunitatskontexte, die die Handlungswahlen von individuellen Akteuren oder Gruppen individueller Akteure in zahlreichen und weitreichenden Hinsichten konditionieren konnen. Fiir das Forschungssystem bedeutet das: Das von einzebien Forschem oder Forschergruppen 132

Der andere wichtige Zugriffspunkt sind Personen: individuelle Forscher oder Forschergruppen. Nicht selten verlauft Forschungspolitik Uber einen Doppelzugrifif auf Personen in Organisationen - wenn z.B. die ErhOhung der institutionellen Finanzierung einer Forschungseinrichtung auch aufgrund der hohen Reputation ihres Direktors stattfindet oder umgekehrt die Bewilligungschancen fiir ein Drittmittelprojekt dadurch steigen, dass der Antragsteller Mitarbeiter eines hoch angesehenen Instituts ist. Ein gewisser, keineswegs bedeutungsloser Organisationsbezug ist stets dadurch gegeben, dass selbst primar personenbezogene forschungspolitische MaBnahmen - etwa die FOrderung eines von einem Professor beantragten Drittmittelprojekts - den organisatorischen Hintergrund der betrefifenden Personen in Betracht ziehen. Umgekehrt gibt es allerdings sehr haufig SteuerungsmaBnahmen, die ausschlieBlich einen Organisationsbezug aufweisen - beispielsweise viele MaBnahmen der institutionellen Finanzierung. Insgesamt gilt also offenbar, dass formale Organisationen zwar nicht die alleinigen, so doch die immer mit prasenten und oft auch vorrangigen oder gar ausschlieBlichen Bezugspunkte forschungspolitischer Steuerung sind.

9.2 Formale Organisationen als handlungspragende Sozialsysteme

173

betriebene Forschungshandeln'^^ wird durch den organisatorischen und interorganisatorischen Kontext, in dem es stattfindet, zwar keineswegs determiniert, wohl aber in einen mehr oder weniger breiten „Handlungskorridor" gelenkt.

Soziale, sachliche und zeitliche Handlungspragung Die Pragekraft, die formale Organisationen auf das basale Handeln in einem gesellschaftlichen Teilsystem ausiibt, lasst sich in sozialer, sachlicher und zeitlicher Hinsicht naher spezifizieren: - In sozialer Hinsicht beschaffen formale Organisationen eine generalisierte Handlungsmotivation, indem sie fur individuelle Akteure „die Erhaltung der Mitgliedschaft unter Bedingungen stellen." (Luhmann 1987c: 224) Die teils zu unbestandige, teils auch zu trage oder zu starrsinnige, jedenfalls stets launenhafte Subjektivitat von Personen wird in formalen Organisationen gleichsam domestiziert: durch Karrierechancen und Kundigungsdrohungen sozial erwartbar gemacht. Sowohl derjenige Forscher, der jeden Tag eine neue Idee hat, als auch derjenige, der einer einzigen fixen Idee verfallen ist, werden in dem MaBe, wie sie Mitglied einer bestimmten Forschungseinrichtung werden bzw. bleiben wollen, dazu gezwungen, sich entgegen diesen eigenen Forschungsneigungen und -stilen dem organisatorischen Forschungsprogramm und der organisatorischen Arbeitsweise - einschlieBlich unvorhersehbarer Anderungen von beidem - zu fugen. - Diese sozial unterstellbare generalisierte Mitgliedschaftsmotivation ermoglicht in sachlicher Hinsicht die Ausbildung extrem unwahrscheinlicher spezifischer Handlungsorientierungen, wie sie mit fortschreitender gesellschaftlicher Differenzierung und entsprechender Spezialisierung von Handlungssituationen erforderlich sind (Luhmann 1987a: 41; Scharpf 1987: 116). Formale Organisationen operationalisieren fur ihr jeweiliges Aufgabenfeld die generalisierten kognitiven, normativen und evaluativen Orientierungen des betreffenden gesellschaftlichen Teilsystems zu routineformigen Handlungsinstruktionen, deren Gewagtheit sogleich ins Auge springt, isoliert man sie in einem Gedankenexperiment von ihrem organisatorischen Kontext.^^"* Das ja zunachst noch ganzlich unbestimmte curiositas-Motiv wissenschaftlicher Forschung wird beispielsweise in Aufgaben mit genau festgelegten Zielen, Vorgehensweisen und Ablaufmustem transformiert. - Als solche sachlichen Erwartungszusammenhange gewinnen formale Organisationen in zeitlicher Hinsicht eine eigene Kontinuitat, die die Diskontinuitat des Personals und der Aufgaben ausgleicht. Forschungseinrichtungen ermoglichen etwa „... die Einrichtung von zeitlimitierten Projekten, mit der GewiBheit, daB der Betrieb 133 134

Hierzu sehr klar das Modell von Krohn/KUppers (1987: 22-28). Innerhalb des organisatorischen Kontextes bleibt die Gewagtheit dieser Handlungsorientierungen hingegen vOllig unauffUllig. So st56t sich z.B. niemand an den in einem auBerorganisatorischen Handlungskontext sogleich als hOchst artifiziell und, im Horizont anderer MOglichkeiten gesehen, ebenso arbitrar erkennbaren Prozeduren der Konsensbeschafiung, die die eigene Organisation einem auferlegt.

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9 Politische Steuerung in der Organisationsgesellschaft - am Beispiel der Forschungspolitik

(aber nicht notwendig die individuelle Anstellung und Karriere) nach der Beendung weiterlauft." (Luhmann 1987c: 223) In einem in personeller und programmatischer Hinsicht stark fluktuierenden gesellschaftlichem Teilsystem wie dem Forschungssystem stellen die Forschungseinrichtungen so relative Fixpunkte der Orientierung dar. Diese hier nur stichwortartig aufgefuhrten Gesichtspunkte, die im einzelnen noch sehr viel weiter ausgefiihrt werden mtissten, laufen zusammengenommen darauf hinaus, dass formale Organisationen unwahrscheinliche Handlungspragungen dauerhaft und personenunabhangig sicherstellen kSnnen.^^^ Als in diesem Sinne wichtige Komponenten des Opportunitatskontextes, in dem das teilsystemische Handeln stattfindet, konnen formale Organisationen fur die politische Gesellschaftssteuerung relevant werden.

Organisationsbezogene SteuerungsmaBnahmen Politische Steuerungsakteure konnen auf verschiedene Weisen Einwirkungsmoglichkeiten auf die Strukturen bestimmter Organisationen in dem zu steuemden gesellschaftlichen Teilsystem haben. Systematisiertman, auf Forschungspolitik bezogen, dieArten des SteuerungszugrifiFs auf formale Organisationen, kann man die Etablierung, die Alimentierung, die Programmierung und die Regulierung von Forschungseinrichtungen unterscheiden. Forschungspolitik kann bestimmte Forschungseinrichtungen etablieren bzw. wieder auflosen; Forschungspolitik kann Forschungseinrichtungen mit - mehr Oder weniger- fmanziellen und personellen Ressourcen alimentieren; Forschungspolitik kann Forschungseinrichtungen uber die - mehr oder weniger maBgebliche - Beteiligung an der Definition der Forschungsthemen und des Forschungstypus sowie an der Auswahl des Leistungspersonals programmieren; und Forschungspolitik kann Forschungseinrichtungen hinsichtlich ihrer Finanz-, Personal- und Organisationsstrukturen - z.B. tiber das ofifentliche Haushalts- und Dienstrecht oder tiber Mitbestimmungsregelungen - und hinsichtlich ihres Forschungshandehis, etwa tiber das Verbot oder die Genehmigungspflichtigkeit bestimmter Untersuchungsmethoden und Forschungsthemen, regulieren. Welche dieser Zugriffsarten welchen politischen Steuerungsakteuren in welchem MaBe zur Verfugung stehen, unterscheiden sich zweifellos erheblich zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Teilsystemen, zwischen verschiedenen Organisationen innerhalb eines Teilsystems und bei derselben Organisation im Zeitverlauf. Unzweifelhaft diirfte aber sein, dass prinzipiell jede Organisation in jedem gesellschaftlichen Teilsystem irgendwie im Zugriff politischer SteuerungsmaBnahmen ist. Diese zwar stark varierenden, aber immer gegebenen Moglichkeiten politischer Steuerungsakteure, auf die Strukturen von Organisationen in dem zu steuemden gesell13 5 Dieser fur alle Arten von formalen Organisationen geltende Sachverhalt ist vor allem fur Arbeitsorganisationen herausgearbeitet worden. Besonders instruktiv sind hier Vergleiche von vorindustriellen Arbeitsformen mit der industriellen Fabrikdisziplin, die allerdings oft zu stark den Zwangen der verwendeten Technologien zugerechnet wird. Rammert (1982) unterscheidet hingegen explizit zwischen „Organisierung" und „Technisierung"; auch Perrow (1988: 268-270) sieht die „factory bureaucracy" als eigenstandigen handlungspragenden Faktor.

9.2 Formale Organisationen als handlungspragende Sozialsysteme

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schaftlichen Teilsystem einwirken zu koimen, sindfreilichsolange nicht mehr als gleichsam blinde StoBe und PiifFe, wie die Steuerungsakteure nicht einschatzen konnen, was sie mit einer bestimmten MaBnahme eigentlich genau bewirken. Sie benotigen, soil es sich um Steuerung handeln, iiber durch Erfahrung bewahrte Wirkungsvorstellungen, die spezifische SteuerungsmaBnahmen mit spezifischen Auspragungen von Organisations- und Interorganisationsstrukturen und diese wiederum mit spezifischen Auspragungen von teilsystemischem Handeln verknupfen. Nur wenn das gegeben ist, ist uber eine Steuerung der Organisationsstrukturen auch eine indirekte Steuerung des teilsystemischen Handehis moglich. Die systematische Identifizierung solcher Wirkungsvorstellungen der politischen Steuerungsakteure ware ein Thema fiir sich, zu dem es bislang, von Fallstudien abgesehen, noch kaum systematische Untersuchungen gibt.^^^ Ich will hier nur an drei Beispielen andeuten, was damit gemeint ist: - Eine sehr krude, aber dennoch immer wieder zugrundegelegte Wirkungsvorstellung forschungspolitischer Steuerungsakteure lautet: „Wenn einer Forschungseinrichtung mehr finanzielle und personelle Ressourcen zur Verftigung gestellt werden, wird dort mehr geforscht werden." Besonders deutlich zeigt sich diese Vorstellung, wenn zu einem Thema, das - in den achtziger Jahren z.B. Aids -plotzlich auf der politischen Agenda steht, sogleich umfangreiche zusatzliche Finanzmittel und Planstellen fiir solche Forschungseinrichtungen verfugbar gemacht werden, von denen wissenschaftliches Problemlosungswissen erwartet wird. Natiirlich wissen auch die politischen Steuerungsakteure iiber die vielen intervenierenden Variablen, die diesen simplen Wirkungszusammenhang storen konnen und oft genug storen; aber als begrenzt rationales kognitives Schema ist diese Wirkungsvorstellung offenbar kaum entbehrlich. - Eine andere, sehr viel speziellere Wirkungsvorstellung forschimgspolitischer Steuerungsakteure lautet: „Damit Forschungseinrichtungen sich nicht nur deklaratorisch politischen Zielvorgaben ihrer Forschung unterwerfen und tatsachlich weiterhin ihre eigenen Forschimgsziele verfolgen, ist ein Vetorecht der Forschungseinrichtungen gegeniiber den von forschungspolitischen Akteuren an sie herangetragenen Forschungszielen sinnvoller als eine Weisungsbefiignis der forschungspolitischen Akteure." Diese Wirkungsvorstellung ist eine Korrektur der zunachst naheliegenden Vorstellung, dass iiber Befehl die thematische Ausrichtung des Forschungshandelns in einer Forschungseinrichtung bestimmt werden konne. Wie die Praxis hinlanglich gezeigt hat, ist dabei die Gefahr bloBen „Etikettenschwindels" der Forscher viel zu groB. In Reaktion darauf stellt das Vetorecht sicher, dass der Forschungseinrichtung keine von ihr nicht gewollten Ziele oktroyiert werden konnen. Ihr Vetorecht soil ihr den „Etikettenschwindel" unnotig machen, so dass die forschungspoliti136

Insbesondere Analysen der „cognitive maps" politischer und organisatorischer Entscheider haben sich dieser Komponente des Steuerungshandelns gewidmet (Axelrod 1976; Weick/Bougon 1986; Downey/Brief 1986), ohne allerdings bislang zu abstrakteren Dimensionen solcher Wirkungsvorstellungen vorgestoBen zu sein. Bei Schneider/Ingram (1990) findet man interessante Uberlegungen zu den „behavioral assumptions of policy tools" - vor allem hinsichtlich der „underlying motivational strategies".

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9 Politische Steuerung in der Organisationsgesellschaft - am Beispiel der Forschungspolitik

schen Akteure sich dann, wenn sie sich mit der Forschungseinrichtung auf bestimmte Forschungsziele geeinigt haben, auch darauf verlassen koirnen, dass diese Ziele tatsachlich das Forschungshandeln bestimmen. Eine weitere, seit langerem wieder starker betonte Wirkungsvorstellung forschungspolitischer Akteure lautet: „Um das Qualitatsniveau der Forschung in einer Forschungseinrichtung moglichst hoch zu halten, sind unbefristete Arbeitsvertrage mit den wissenschafflichen Mitarbeitem moglichst zu vermeiden." Dieser Vorstellung liegt ein psychologisches Motivationsmodell zugrunde, demzufolge Arbeitsplatzsicherheit Bequemlichkeit hervorruft und dies der Kreativitat und Leistungsbereitschaft von Forschem abtrSghch sei. Dies ist ein Beispiel fur eine Wirkungsvorstellung, die in tiefgreifende Interessenkonflikte zwischen forschungspolitischen Akteuren und den Leitungen von Forschungseinrichtungen auf der einen Seite sowie den nach Arbeitsplatzsicherheit strebenden wissenschaftlichen Mitarbeitem der Einrichtungen auf der anderen Seite eingelagert ist. Das fiihrt dazu, dass die von einer solchen Wirkungsvorstellung in ihren Interessen negativ tangierten Akteure, die dies aus legitimatorischen Griinden aber nicht bloB als Interessenkonflikt darstellen konnen, versuchen werden, Zweifel an der Gtiltigkeit der Vorstellung zu verbreiten und eine ihren Interessen gemaBere Vorstellung zu propagieren - in diesem Falle etwa die, dass erst Sicherheit jenefflrqualitativ hochwertige Forschung erforderliche konzentrierte MuBe gestatte. Das Beispiel zeigt, dass Wirkungsvorstellungen dann, wenn sie Interessen berUhren, leicht ideologischen Charakter annehmen.

Die Wirkungsvorstellungen politischer Steuerungsakteure sind - das sollten die Beispiele andeuten - oftmals mehr oder weniger diffus oder ideologisch. Dennoch sind selbst solche Wirkungsvorstellungen, die in ihrer Validitat von den Akteuren als problematisch eingestuft werden, haufig mangels besserer Altemativen unverzichtbar und auch durchaus handlungsinstruktiv, sofem sie inkrementalistisch benutzt werden, also praktiscfie Nichtbestatigungen einer Vorstellung zum einen nur moglichst reversible negative Folgen haben und zum anderen zu Lemeffekten fuhren (Lindblom 1959). In der Tat entstammen ja die meisten Wirkungsvorstellungen noch immer einem solchen „leaming by doing" der politischen Steuerungsakteure, wenngleich die „Versozialwissenschaftlichung" des politischen Steuerungswissens -beispielsweise durch volkswirtschaftliche Theorien, durch Organisationssoziologie oder durch Theorien abweichenden Verhaltens - immer weiter voranschreitet.^^^ Woher aber auch immer die politischen Steuerungsakteure ihre Wirkungsvorstellungen gewinnen bzw. in Zukunft gewinnen werden: Wenn sie vorhanden sind und den realen Wirkungen der SteuerungsmaBnahmen entsprechen, wird die Steuerungsbarriere der Undurchschaubarkeit der zu steuemden gesellschaftlichen Teilsysteme partiell iiberwindbar. Diese Wirkungsvorstellungen sind gewissermal3en Suchscheinwerfer, die das teilsystemische Handeln zwar langst nicht bis in den letzten Winkel taghell ausleuchten konnen, aber zumindest bestimmte Ausschnitte in ein Halbdunkel tauchen, das im Vergleich zu volliger Dunkelheit ein etwas gezielteres Eingreifen ermoglicht. 137 Siehe dazu Badura (1976) und Beck/Bonss (1989). Peter Wagner (1986) interpretiert sogar AusmaB und Richtung des Wachstums der Sozialwissenschaften in Europa hauptsSchlich als Antworten auf wechselnden politischen Bedarf nach Steuerungswissen.

9.2 Formale Organisationen als handlungsprSgende Sozialsysteme

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Handlungsvereinheitlichungen Formale Organisationen sind so als handlungspragende Sozialsysteme gleichsam die Briicken-Variablen zwischen den politischen SteuerungsmaBnahmen und dem teilsystemischen Handeln. Als Mechanismen der Handlungspragung sind formale Organisationen aber dariiber hinaus immer auch noch Mechanismen der Vereinheitlichung des Handelns von Personen. Vereinheitlichung heiBt dabei nicht unbedingt die Herstellung von Gleichartigkeit. Selbst wenn in einer Organisation eine maximale Arbeitsteilung herrscht, so dass jedes Mitglied etwas anderes tut, stellt das eben nicht bloB ein Nebeneinander disparater individueller Akteure und ihrer Handlungen dar, sondem ergibt ein aus diesen Elementen zusammengesetztes Ganzes; und dieses Ganze ist genau in dem MaBe nicht bloB ein ungeordnetes Zusammenwirken einer Pluralitat individueller Akteure, sondem eine Akteur- und Handlungseinheit hoherer Ordnung, wie die organisatorische Handlungspragung funktioniert, so dass nicht jeder das tut, was er gerade will.^^^ Ein anderer Akteur, der mit einer formalen Organisation zu tun hat, kann diese deshalb oftmals gewissermaBen als black box behandeln: das Aggregathandeln zur Kenntnis nehmen und darauf reagieren, ohne sich darum zu kummem, aus welcher Vielzahl von Handlungen einzelner Personen es sich zusammensetzt. Damit reduzieren formale Organisationen als durch ihre Handlungspragung zugleich einheitsbildende Sozialsystemefiirpolitische Steuerungsakteure nicht nur die Undurchschaubarkeit, sondem auch die Uniiberschaubarkeit des zu steuemden Teilsystems. Formale Organisationen sind eine Zusammenfassung einer Vielzahl von individuellen Akteuren zu einem einzigen Akteurkonstmkt, das dann nur noch im Hinblick auf sein Aggregathandehi beobachtet und erwartet zu werden braucht.^^^ Auf Forschungseinrichtungen bezogen: Wenn ein forschungspolitischer Akteur z.B. das weite Feld der Krebsforschung, das aus einer Vielzahl von disziplinaren und mterdisziplinaren Forschungsfeldem besteht, uberschauen muss, ist ihm dabei die Tatsache, dass es darauf spezialisierte Forschungseinrichtungen wie das Deutsche Krebsforschungszentmm gibt, eine kaum verzichtbare Hilfe. Stellt man sich vor, dass die uber 400 Mediziner, Biologen und Chemiker der unterschiedlichsten Spezialgebiete, die Mitte der achtziger Jahre im Deutschen Krebsforschungszentmm arbeiteten, stattdessen je fur sich oder in voneinander unabhangigen kleinen Gmppen geforscht hatten, gewinnt man eine Vorstellung von der Vereinheitlichungsleistung, die diese Forschungseinrichtung als formale Organisation flir die Forschungspolitik erbringt. Die Forschungen der einzelnen Personen und Gmppen werden so in eine - wenn auch lockere - arbeitsteilige Ordnung gebracht, die die Forschungspolitik dann gleichsam holistisch betrachten kann. Damit nimmt die Organisation es der Forschungspolitik ab, die Vielfalt einzehier Projekte 138

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In James Colemans (1974) vertragstheoretischem Modell formaler Organisationen als „resource pooling" individueller Akteure kommt dies indirekt zum Ausdruck, wenn als eines der mit der Bundelung zunachst individueller Handlungspotentiale verbundenen grundlegenden Organisationsprobleme das der kollektiv verbindlichen Entscheidungen tiber den Einsatz dieses aggregierten Handlungspotentials herausgestellt wird (Vanberg 1982). Siehe hierzu vor allem - aus spieltheoretischer Perspektive - Scharpf (1990: 8-13). Das „problem of many hands" (Bovens 1990: 113-115) wird dadurch kognitiv eliminiert - so wie es normativ durch die Figur der juristischen Person eliminiert wird (Teubner 1987).

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9 Politische Steuerung in der Organisationsgesellschaft - am Beispiel der Forschungspolitik

beobachten und steuem zu miissen. Stattdessen erhalt das Deutsche Krebsforschungszentrum als Einheit bestimmte forschungspolitische Zielvorgaben und finanzielle und personelle Ressourcen, die es dann intern selbst dekomponiert und alloziiert. Dass in einem Forschungsgebiet, wenn es - aus welchen Griinden auch immer - verstarkt politisch gesteuert werden soil, typischerweise neue darauf spezialisierte Forschungseinrichtungen gegriindet oder bereits bestehende stark ausgebaut werden, hat eben nicht nur etwas damit zu tun, dass bis dahin kaum vorhandene oder zersplitterte Krafte gebiindelt werden sollen; hinzu kommt, dass die politischen Steuerungsakteure das Gebiet auch fiir sich selbsttiberschaubarerzu gestalten versuchen.

9.3

Formale Organisationen als handlungsfahige Akteure mit reflexiven Interessen

Fur die politische Gesellschaftssteuerung konnen formale Organisationen in den zu steuemden Teilsystemen somit als handlungspragende und, dariiber vemiittelt, einheitsbildende Sozialsysteme zentrale Zugriffspunkte sein - und sind es ganz offensichtlich fur die Forschungspolitik. Allerdings besagt das so erklarbare Interesse der politischen Steuerungsakteure, auf bestimmte formale Organisationen zuzugreifen, noch nichts dariiber, ob auch ein entsprechendes Einflusspotential vorhanden ist. Auf Forschungspolitik bezogen: Dass Forschungseinrichtungen als formale Organisationen das in ihnen stattfindende Forschungshandehi folgenreich pragen, wird flir politische Forschungssteuerung erst dann interessant, wenn diese iiber nicht bloB zufallige, sondem strukturell gegebene Chancen ftir gezielte Einwirkungen auf die Forschungseinrichtungen verfugt. Denn dann sind nicht nur die Steuerungsbarrieren der Undurchschaubarkeit und Uniiberschaubarkeit, sondem ist auch die Steuerungsbarriere der Unansprechbarkeit gesellschaftlicher Teilsysteme tiberwindbar. Die Bedeutung formaler Organisationen als wichtiger Adressaten von Versuchen der Gesellschaftssteuerung, insbesondere durch das politische System, wird auch in der systemtheoretischen Perspektive gesehen. Luhmann (1987c: 223) bemerkt: In fast alien Funktionssystemen der modemen Gesellschaft... spielt Organisation eine bedeutende Rolle. Praktiker, die mit den Zustanden und Leistungen nicht zufrieden sind, suchen Verbesserungen auf der Ebene der Organisation zu erreichen. Andere MOglichkeiten eines extemen Zugrififs auf Funktionssysteme sind kaum denkbar ...

Und noch deutlicher: ,„Die' Gesellschaft hat keine Adressen. Was man von ihr verlangen will, muB man an Organisationen adressieren." (Luhmann 1988b: 70) Hier stimmt die systemtheoretische Perspektive mit denjenigen uberein, die sich praktisch mit der politischen Steuerbarkeit gesellschaftlicher Teilsysteme befassen - siehe fur die Forschungspolitik beispielsweise Klaus Pinkau (1988:35), einfilUiererDirektor des MaxPlanck-Instituts fiirPlasmaphysik: Es sind die Institutionen - Max-Planck-Gesellschaft etwa oder auch die einzelne Forschungseinrichtung ... - die ... von auBen die Signale des Staates und der Gesellschaft aufhehmen. Es sind die Institutionen, die dem einzelnen Wissenschaftler seine Kuriositat,.. ermOglichen und doch

9.3 Formale Organisationen als handlungsf^ige Akteure mit reflexiven Interessen

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verwirklichen, dass es bei dem MaB der Wissenschaft um ein vemtinftiges MaB geht, das heifit ein MaB, das die wissenschaftlichen Rationalitaten lenkt, das sie orientiert und ihnen Grenzen setzt...

Pinkau begreift also die „Institutionen" des Forschungssystems - womit im wesentlichen Organisationen gemeint sind - gewissermaBen als „Briickenkopfe" der Politik, uber die diese nicht direkt in die wissenschaftliche Handlungslogik - die „Kuriositat" des Forschers - eingreift, diese wohl aber gemaB bestimmten auBerwissenschaftlichen Gesichtspunkten - dem „vemunftigen MaB" - „lenkt". Die systemtheoretische Perspektive konstatiert somit offenbar durchaus realitatsgerecht, dass formale Organisationen - hier: Forschungseinrichtungen - wichtige Zugriffspunkte flir politische Steuemngseingriffe in ein gesellschaftliches Teilsystem sind. Aber wie politische Steuerungsakteure tiberhaupt formale Organisationen dazu bewegen konnen, sich responsiv gegeniiber den politisch gesetzten Steuerungsimpulsen zu verhalten, bleibt in der systemtheoretischen Perspektive ratselhaft. Dieses Ratsel lost man erst, wenn man formale Organisationen nicht nur als handlungspragende Sozialsysteme, sondem auch als handlungsfahige Akteure begreift. ^"^^

Reflexive Interessen Denn Akteure sind, im Unterschied zu jeder Art von sozialen Systemen, mit Interessen ausgestattet;^"*' und dazu gehoren, neben zahllosen und unermeBlich vielfaltigen substantiellen Interessen, auch bestimmte reflexive Interessen, dieflirdie Ansprechbarkeit formaler Organisationen durch politische Steuerungsakteure eine besondere Bedeutung haben. Reflexiv sind solche Interessen, die sich auf die generellen Bedingungen der Moglichkeit der Realisierung spezifischer substantieller Interessen beziehen.^^^ Diese generellen Bedingungen lassen sichflirAkteure im allgemeinen und fur formale Organisationen im besonderen vor allem in drei Richtungen ausmachen: - Akteure streben erstens oftmals danach, die Reichweite der eigenen Interessenrealisierung auszudehnen. Ein solcher Akteur versucht, ein breitgefachertes Spektrum an substantiellen Interessen zu realisieren. Dementsprechend wird er zum einen ein Interesse am Wachstum dafur relevanter Ressourcen - insbesondere finanzieller 140

Zur in der soziologischen Systemtheorie nicht entfalteten Unterscheidung von Handlungspragung und HandlungsfMiigkeit siehe Schimank (1985: 426-432). 141 Gelegentlich liest man zwar, dass bestimmte Sozialsysteme irgendwelche Interessen verfolgten. Doch das ist nicht mehr als ein lapsus linguae. 142 Der Tatbestand der Reflexivitat ergibt sich hier somit daraus, dass Interessen konstituiert werden, deren Gegenstand wiederum die Konstitution von Interessen ist. Allgemein zu solchen „reflexiven Mechanismen", bei denen ein bestimmter Prozess auf sich selbst angewandt wird, siehe Luhmann (1966). Um Missverstandnisse zu vermeiden, sei ausdrUcklich angemerkt, dass die Reflexivitat dieser Interessen nicht darin besteht, dass ihnen eine bewuBte Vergegenwartigung des auch andere Akteure einbeziehenden Interessenkontextes zugrundeliegt. Letzteres ware, um Luhmanns (1984: 601/ 602) zweckmafiige Unterscheidung aufzugreifen. Reflexion, und kann, muss aber nicht mit der hier gemeinten Reflexivitat einhergehen. Das hier Gemeinte entspricht viel eher dem, was anderswo etwa als „institutionelle Eigeninteressen" oder „Basisinteressen" apostrophiert wird.

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9 Politische Steuerung in der Organisationsgesellschaft - am Beispiel der Forschungspolitik

und personeller Art - und zum anderen ein Interesse an einer entsprechenden Diversifizierung der eigenen Kompetenzen haben. - Zweitens streben Akteure oftmals nach Dominanz in einer gegebenen substantiellen Interessensphare. Ein solcher Akteur wird zum einen wiederum ein Interesse am Wachstum daftir relevanter Ressourcen, zum anderen ein Interesse an einer groBtmoglichen Monopolisierung von Kompetenzen in der entsprechenden Interessensphare haben. - Drittens streben Akteure oftmals danach, die Kontrolle iiber die eigene Interessenrealisierung zu erweitem. Ein solcher Akteur wird vor allem ein Interesse daran haben, die eigene Entscheidungsautonomie zu vergroBem. Diese reflexiven Interessen konnen, miissen aber nicht mit spezifischen substantiellen Interessen einhergehen bzw. mehr oder weniger vereinbar sein. Was im Falle einer Unvereinbarkeit geschieht, hangt vor allem davon ab, auf wie hohem Niveau die reflexiven Interessen aktuell befriedigt sind. Je hoher dieses Niveau ist, desto mehr konnen substantielle Interessen auch gegenlaufig zu den reflexiven Interessen zur Geltung kommen - desto mehr ist gewissermaBen „Selbstverwirklichung" angesagt. Wenn sich beispielsweise eine Forschungseinrichtung hinsichtlich ihrer Autonomic-, Wachstums- und Dommanzbediirfhisse gleichermaBen fur hochgradig saturiert einschatzt, wird sic sich gegebenenfalls auch in gewissem MaBe solche Forschungsaktivitaten leisten, die EinbuBen in diesen Hinsichten mit sich brmgen. Dort, wo das „Reich der Notwendigkeit" endet und das „Reich der Freiheit" beginnt, sind diese reflexiven Interessen zeitweise nicht langer handlungsbestimmend, weil ihre vorherige Verfolgung sich selbst transzendiert hat. Die meiste Zeit bewegt sich ein Akteur freilich im Geltungsbereich der reflexiven Interessen. Dann geschieht es haufig, dass die drei Richtungen reflexiver Interessen nicht harmonisch miteinander vereinbar sind. So kann das Bestreben, die Reichweite der eigenen Interessenrealisierung auszudehnen, in Widerspruch zum Dominanzstreben bezuglich bestimmter substantieller Interessenspharen geraten; und zwischen jeder dieser beiden Bestrebungen auf der einen und dem Autonomiestreben auf der anderen Seite konnen ebenfalls Spannungen und Unvereinbarkeiten auftreten. Ein Akteur kann also selten seine Aufmerksamkeit nur auf eines dieser drei Interessen konzentrieren, weil er fast immer die Beeintrachtigungen der jeweils anderen beiden Interessen durch die Verfolgung eines bestimmten der drei Interessen im Blick haben muss. Es handelt sich gewissermaBen um die Achsen eines Koordmatensystems reflexiver Interessenrealisierung, die ihren gemeinsamen „Nullpunkt" im elementaren Bestandsinteresse des jeweiligen Akteurs fmden. Ob diese drei Richtungen reflexiver Interessenrealisierung erschopfend sind oder es noch weitere gibt, muss dahingestellt bleiben.^"^^ Denn anstelle einer „ontologischen" Ableitung, die diese und nur diese Richtungen h-gendwie aus dem Wesen des Akteur143 Fiir Organisationen als Akteure lasst sich immerhin soviel sagen, dass sowohl in organisationssoziologischen als auch in politikwissenschaftlichen Untersuchungen die aufgeftihrten reflexiven Interessen - meist als Wachstums-, Domanensicherungs- und Autonomieinteresse bezeichnet - sehr haufig empirisch entdeckt bzw. theoretisch gesetzt werden. Auf einer anderen Ebene liegend ware weiterhin noch das reflexive Interesse an Erwartungssicherheit zu nennen.

9.3 Formale Organisationen als handlungsMiige Akteure mit reflexiven Interessen

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Seins zu begrtinden sucht, oder einer anthropologischen Ableitung - die sich freilich nicht ohne weiteres auch auf Organisationen ausdehnen lasst - soil hier lediglich behauptet werden, dass es sich bei den genannten reflexiven Interessen um empirisch beobachtbare und auf dieser Grundlage theoretisch rekonstruierbare „Akteurfiktionen"^'*'* handelt. Gegeniiber Akteuren im allgemeinen und gegeniiber Organisationen im besonderen wird zwar nicht immer, so doch sehr haufig davon ausgegangen, dass sie diese reflexiven Interessen verfolgen und dementsprechend darauf ansprechbar sind. Dabei wird, solange keine Anzeichen h-gendwelcher Art genaueres erkennen lassen, zunachst unterstellt, dass die reflexiven Interessen eines Akteurs in alle drei Richtungen gehen, sich also auf Reichweite, Dominanz und Autonomic der Interessenrealisierung gleichermal3en beziehen. Diese Erwartung ist selbst dann, wenn iiber den betreffenden Akteur nichts weiter bekannt ist, keineswegs unbegriindet; denn einer der allgemeinen Erfahrungswerte gesellschaftlichen Handelns, der immer wieder durch Selbstbeobachtung wie durch Beobachtung anderer bestatigt wird, ist, dass es im einzelnen viele gute Grtinde fur diese reflexiven Interessen geben kann. Das erfahrungsgesattigte Alltagswissen daruber, dass ein Akteur in der Tat oft gut daran tut, sich um die genannten reflexiven Interessen zu kiimmem, gewinnt durch Fiktionalisierung Handlungsinstruktivitat: Jeder Akteur wird so behandelt, als ob er diese Interessen verfolgt. Diese Fiktion tiberzieht sowohl die „empirische" Evidenz der konkreten Situation als auch den prognostischen Gehalt des Erfahrungssatzes. Doch die Fiktion wirkt in hohem MaBe als self-fulfilling prophecy. So verfestigt sich eine Sichtweise, der sich nicht nur die Fremd-, sondem auch die Selbstbeobachtung von Akteuren nur noch schwer entziehen kaim. Das hier interessierende Ergebnis dieser im einzelnen auBerst verwickelten Vorgange, die die genannten reflexiven Interessen zu nahezu universell unterstellten „Akteurfiktionen" machen, besteht darin, dass politische Steuerungsakteure damit Uber eine Sprache verfugen, in der sie die Akteure - msbesondere die formalen Organisationen in den zu steuemden gesellschaftlichen Teilsystemen ansprechen konnen. Obwohl das Teilsystemhandeln durch eine selbstreferentiell geschlossene Handlungslogik bestimmt wird, woraus zunachst Unansprechbarkeit resultiert, sind formale Organisationen als Akteure mit reflexiven Interessen relativ emfach ansprechbar. Denn die weitreichende Universalitat der Unterstellbarkeit reflexiver Interessen heiBt eben auch, dass diese teilsystemunspezifisch unterstellbar sind.^"*^ Die reflexiven Interessen sind gewissermaBen „Generalschliisser', mit denen man sich auch dann einen Zugang zum Interessenhorizont des Gegeniibers verschaffen kann, wenn man Uber den eigentlich benotigten „Spezialschltissel", also ein detailliertes Wissen iiber dessen konkrete Situation im Kontext des selbstreferentiell geschlossenen teilsystemischen Operierens, nicht verfiigt. Wohlgemerkt: Auch ein Generalschliissel passt nicht immer - aber doch oft ge144 145

Zu diesem Konzept siehe - am Fall teilsystemspezifischer Handlungsorientierungen - Schimank (1988b). Dies ist eine These Fritz Scharpfs, der neben die teilsystemspezifischen Handlungsorientierungen teilsystemunspezifische Eigeninteressen von individuellen und korporativen Akteuren stellt: „defmitions of self-interest that are so general and so basic that they may plausibly be imputed to most actors." (Scharpf 1989: 45, Hervorh. weggel.)

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9 Politische Steuerung in der Organisationsgcsellschaft - am Beispiel der Forschungspolitik

nug, um zunachst einmal ausprobiert zu werden. Mit diesen Unterstellbarkeiten ausgerustet benotigen politische Steuerungsakteure dann eigentlich nur noch hinreichend haufige und intensive Kommunikationsbeziehungen - etwa in Form von Gesprachskreisen, Beratungsgremien, Verhandlungssystemen u.a. -mit Organisationen in den zu steuemden Teilsystemen. Denn Kommunikation bietet Akteuren die Chance, ihre jeweiligen Gegenuber auf deren reflexive Interessen abtasten und ansprechen zu konnen. Die forschungspolitischen Akteure mussten beispielsweise in der Kemforschungspolitik nicht das fur sie unm5gliche versuchen, en detail die Selbstreferentialitat des Forschungshandelns in den scientific communities der Kemforscher nachzuvollziehen. Vielmehr geniigte den politischen Akteuren flir ihre Steuerungsbestrebungen die mit hoher Wahrscheinlichkeit zutreffende ~ und durch Beobachtung leicht weiter priifbare - Annahme, dass eine Forschungseinrichtung wie das Kemforschungszentrum Karlsruhe u.a. Wachstumsinteressen hat. Diese Interessen lieBen sich dann politisch gezielt ansprechen, um das Forschungshandeln an dieser Forschungseinrichtung m eine politisch gewlinschte Richtung - etwa hinsichtlich bestimmter Reaktortypen - zu lenken. In diesem Beispiel haben sich die politischen Steuerungsakteure reflexive Interessen einer Organisation in der Weise zunutze gemacht, dass eine iiber den Status quo hinausgehende Verfolgung dieser Interessen politisch unterstiitzt wurde, weil diese Interessenverfolgung sich politisch so kanalisieren lieB, dass auf das teilsystemische Handeln in der politisch angestrebten Richtung eingewirkt werden konnte. Weiterhin gibt es auch den Fall, dass die politischen Steuerungsakteure eine drohende oder bereits stattfijidende Beemtrachtigung von reflexiven Interessen einer Organisation abwenden bzw. riickgangig machen und dartiber das teilsystemische Handeln in eine politisch gewollte Richtung lenken konnen. Beispielsweise ist eine medizinische Forschungseinrichtung, die einen Riickgang ihrer Finanzmittel und Planstellen erlebt hat und einen weiteren Ruckgang befiirchten muss, besonders empfanglich dafur, wenn ihr neue Ressourcen fur den Fall angeboten werden, dass sie ihr Forschungshandeln verstarkt an bestimmten politisch vorgegebenen Zielsetzungen - etwa Aidsforschung - ausrichtet. Eine zugespitzte Form dieser Ansprechbarkeit von Organisationen auf die Beeintrachtigung reflexiver Interessen ist dann gegeben, wenn die politischen Steuerungsakteure selbst eine solche Beeintrachtigung herbeifiihren konnen und dies als Drohmittel einsetzen, um sich die Organisation gefligig zu machen. Je mehr allerdings die Unfi-eiwilligkeit des Eingehens der betreffenden Organisation auf die politischen Steuerungsziele zunimmt, desto groBer wird auch das Risiko des oben schon angesprochenen „Etikettenschwindels". FUr politische Steuerungsakteure ist deshalb entgegen dem ersten Anschein die Ansprechbarkeit der reflexiven Interessen einer Organisation durch Anreize der durch Drohungen vorzuziehen. Wenn eine Organisation es gewissermaBen „nicht notig hat", auf politische Steuerungsziele einzugehen, ist es zwar um so schwieriger, sie dazu zu bringen - doch wenn sie dazu gebracht wird, kann man um so sicherer sein, dass sie nicht unter der Hand etwas ganz anderes tut, als politisch erreicht werden soil. Denn dann ist die Organisation nicht durch einen extemen Druck in eine bestimmte Richtung dirigiert worden, sondem hat sich selbst dafiir entschieden, diese Richtung zu wahlen.

9.4 Die HandlungsMiigkeit formaler Organisationen als StOrpotential

9.4

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Die Handlungsfahigkeit formaler Organisationen als Storpotential politischerGesellschaftssteuerung

Diese Uberlegungen leiten dazu iiber, dass die Handlungsfahigkeit formaler Organisationen in den zu steuemden gesellschaftlichen Teilsystemen fur die politischen Steuerungsakteure ein „mixed blessing" darstellt. Dass formale Organisationen als handlungsfahige Akteure reflexive Interessen haben, bedeutet eben nicht nur, dass sie daruber politisch ansprechbar und in gewissem MaBe in eine politisch gewollte Richtung dirigierbar sind. Reflexive Interessen sind, worauf ich nun eingehen will, immer auch mogliche Grunde dafur, dass sich Akteure im allgemeinen und Organisationen im besonderen renitent gegeniiber politischen Steuerungsversuchen verhalten konnen. Dies ist in dem MaBe der Fall, wie die reflexiven Interessen der zu steuemden Organisationen und die politischen Steuerungsbestrebungen divergieren und nicht zur Konvergenz gebracht werden konnen. Ein forschungspolitisches Beispiel dafiir gab die Max-Planck-Gesellschaft (MPG) bis Mitte der sechziger Jahre ab (Hohn/Schimank 1990: 98-127). Die forschungspolitischen Akteure insbesondere auf seiten des Bundes waren gewillt, der MPG wachsende Ressourcen zuzuteilen, wenn diese dafiir eine starkere politische Instrumentalisierung der Forschungen an ihren Instituten hinnehmen wtirde. Bei der MPG war jedoch nicht dieses Wachstums-, sondem das Autonomieinteresse primar, weshalb sie sich diesem forschungspolitischen Angebot widersetzte. Dabei kam ihr zunutze, dass der Bund und die Gemeinschaft der Bundeslander, die um die Tragerschaft der MPG konkurrierten, einander wechselseitig in ihren Instrumentalisierungsbestrebungen blockierten, ohne von der MPG lassen zu konnen, wodurch diese schlieBlich eine institutionalisierte themenungebundene Globalfmanzierung von beiden Seiten erhielt, also ihr Autonomieinteresse als „lachende Dritte" im Streit zwischen Bund und Landem durchsetzen konnte. In diesem Beispiel divergieren politisches Steuerungshandehi und reflexive Interessen der zu steuemden Organisation dahingehend, dass die Prioritat der Organisation auf einem anderen reflexiven Interesse liegt als die Politik anspricht. So etsvas kann ganz einfach auf einem Irrtum bemhen. Die politischen Steuemngsakteure konnen die Interessenlage der jeweiligen Organisation falsch einschatzen und gewissermaBen das falsche Register Ziehen, indem sie Gelegenheiten offerieren bzw. mit Beeintrachtigungen drohen, die der Organisation ziemlich gleichgultig sind. Solche Fehleinschatzungen konnen freilich oftmals schnell korrigiert werden. Schwieriger stellt sich die Lage ftir die politischen Steuemngsakteure dar, wenn ihnen - wie im Beispiel - fiir die Verfolgung ihrer Steuemngsziele nur der Zugriff auf ein bestimmtes reflexives Interesse der betreffenden Organisation offensteht, gerade dieses Interesse aber flir die Organisation keine Prioritat besitzt. Dann greift das politische Steuemngshandehi ins Leere. Das Beispiel der MPG zeigt zugleich auch eine andere Art der Divergenz von politischem Steuemngshandehi und reflexiven Interessen der zu steuemden Organisation. Eine Organisation kann durch ihre reflexiven Interessen dazu angetrieben werden, sich in einer Weise zu verhalten, die Zielsetzungen der politischen Steuemngsakteure verletzt. Dies war bei der MPG hinsichtlich ihres Autonomieinteresses der Fall. Je starker die MPG dieses Interesse in den Vordergmnd stellte und auch tatsachlich durchzuset-

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9 Politische Steuerung in der Organisationsgesellschaft - am Beispiel der Forschungspolitik

zen in der Lage war, desto weniger konnten die forschungspolitischen Akteure fur die Zukunft davon ausgehen, dass die MPG sich ftir auBerwissenschaftliche Leistungsbezuge ihrer Forschungen instrumentalisieren lassen wiirde. Ein anderes Beispiel dafur, wie Organisationen in Verfolgung ihrer reflexiven Interessen der politischen Gesellschaftssteuerimg gleichsam aus dem Ruder laufen konnen, bieten solche Forschungseinrichtungen, die aufgrund eines starken Wachstumsinteresses, das nicht durch eine entsprechende Steigerung der institutionellen Finanzierung von seiten des forschungspolitischen Tragers befriedigt wird, immer mehr Drittmittel aus der Wirtschaft einwerben. Dadurch begeben sich diese Organisationen in Abhangigkeiten, die die thematische Ausrichtung und den Typus der von ihnen betriebenen Forschung andem, was den forschungspolitischen Akteuren moglicherweise gar nicht recht ist. Es konnen also zwei Arten der Storung politischer Gesellschaftssteuerung durch Leistungsorganisationen in den zu steuemden gesellschaftlichen Teilsystemen unterschieden werden. Organisationen konnen politische SteuerungsmaBnahmen zum einen durch Passivitat storen: dadurch, dass die Organisationen sich nicht dorthin bewegen lassen, wohin sie gelenkt werden sollen. Zum anderen konnen Organisationen die politische Gesellschaftssteuerung aber auch durch Aktivitat storen. Dann bewegen die Organisationen sich von selbst in eine Richtung, in die sie nicht gehen sollen. Das angeflihrte Beispiel der MPG zeigt, dass auch beides zugleich geschehen kann. Eine Organisation geht nicht dorthin, wohin sie gehen soil, und schlagt stattdessen eine politisch unerwiinschte Richtung ein. Damit zu steuemde Organisationen zum Storpotential politischer Gesellschaftssteuerung werden, gentigt esfi-eilichnicht, dass ihre reflexiven Interessen in eine andere Richtung weisen als die SteuerungsmaBnahmen. Hinzukommen muss, dass die Organisationen auch in der Lage sind, entsprechend diesen Interessen zu handeln, sich also den Steuerungszielen zu entziehen. Eine Steuerungsbeziehung weist stets mindestens zwei Dimensionen auf, m denen Ursachen daflir angelegt sem konnen, dass der zu steuemde Akteur sich den Steuerungszielen des Steuerungsakteurs zu entziehen vermag: die Informations- und die Einflussdimension. In beiden Hinsichten konnen auf seiten des Steuerungsakteurs Defizite bestehen. Zum einen kann es sein, dass der Steuerungsakteur nicht merkt, dass sich der zu steuemde Akteur nicht an den Steuemngszielen orientiert. Zum anderen kann es sem, dass der Einfluss des Steuemngsakteurs auf den zu steuemden Akteur nicht ausreicht, um diesen dazu zu bringen, sich in Richtung auf die Steuemngsziele zu bewegen. Ich will mich im folgenden, wieder am Beispiel der Forschungspolitik, vor allem der Moglichkeit eines Einflussdefizits zuwenden, well ich die Moglichkeit eines Informationsdefizits zwar nicht ausschlieBen will, aber fur das weniger gravierende Problem halte.

Inform ationsdeHzite Um diese Einschatzung nachvollziehen zu konnen, muss man sich vor Augen fuhren, dass in der forschungspolitischen Steuerung vor allem zwei Arten von Informationsdefiziten vorkommen konnen. Erstens kann der Fall auftreten, dass der forschungspoliti-

9.4 Die Handlungsfahigkeit formaler Organisationen als StQrpotential

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sche Akteur sich auBerstande sieht, zu beurteilen, ob die von einer Forschungseinrichtung erbrachten Forschungsleistungen tatsachlich den angestrebten Beitrag zur Bearbeitung des betreffenden gesellschaftlichen Problems darstellen. Wenn z.B. das Deutsche Krebsforschungszentrum beansprucht, mit einem bestimmten Forschungsprogramm einen Schritt zur besseren Erklarung der Entstehung bestimmter Krebsarten getan zu haben und damit auf der Linie der forschungspolitischen Zielsetzungen zu liegen: Wie soil der zustandige forschungspolitische Akteur, der ja die selbstreferentielle Geschlossenheit wissenschafllicher Forschung nicht zu durchdringen vermag, diesen Anspruch beurteilen? In der Tat kann ein forschungspolitischer Akteur solche Einschatzungen nicht selbst treffen - wohl aber kann er sich dabei an den Einschatzungen anderer Akteure, die daftir kompetent sind, orientieren. Je anwendungsnaher die betreffenden Forschungsarbeiten sind, desto eher kann der forschungspolitische Akteur die Reaktionen der auBerwissenschaftlichen Anwender beobachten und sich auf deren Urteil verlassen;^"*^ je grundlagenorientierter die Forschungsarbeiten sind, desto eher kann der forschungspolitische Akteur das peer review innerhalb der betreffenden scientific communities in den Blick nehmen bzw. iiber Evaluationsauftrage selbst initiieren und das sich daraus ergebende Urteil ubemehmen. Solche Einschatzungen kommen zwar immer erst mit einer gewissen Verzogerung zustande, so dass sich eine Forschungseinrichtung unter Umstanden eine Zeitlang unbemerkt den forschungspolitischen Zielsetzungen entziehen kann. Solange sie jedoch gewartig sein muss, dass der forschungspolitische Akteur dies stets fruher oder spater erfahren wird, muss eine Forschungseinrichtung - wie noch naher erlautert werden wird - in ihrem je gegenwartigen Handeln auf ihre zukunftige Reputation Rucksicht nehmen und wird daher zumeist von „Etikettenschwindel" Abstand nehmen. Eine zweite Art von Informationsdefizit der forschungspolitischen Akteure kann durch die unterschiedlichen Zeithorizonte politischen Entscheidens und wissenschafllicher Forschung entstehen. Da forschungspolitische Zielsetzungen in der Regel langfristiger Natur sind, weil die betreffenden Forschungsleistungen nicht von einem Tag auf den anderen erbracht werden konnen, kann es vorkommen, dass der politische „issue-attention cycle" kurzfristiger angelegt ist und der forschungspolitische Akteur fruher das Interesse an einem bestimmten forschungspolitischen Ziel verliert, als dieses realisiert werden kann.^'*^ Zu einem bestimmten Zeitpunkt ist beispielsweise die Forderung der Krebsforschung ein wichtiges forschungspolitisches Ziel; doch bevor eine Bilanz gezogen werden kann, ob die damit betrauten Forschungseinrichtungen sich 146

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Die von Otto Keck (1988) am Beispiel der forschungspolitischen FOrderung des „Schnellen Brtiters" behauptete VerschwOrung der Kemforschungsanlage Karlsruhe und der als Nutzer ausersehenen Untemehmen gegen den zustandigen forschungspolitischen Akteur scheint mir insofem - einmal unterstellt, die Behauptung stimmt - eher ein Sonderfall zu sein. Langst nicht immer Ziehen die Nutzer wie in diesem Beispiel auch aus einem gescheiterten Projekt noch erheblichen Nutzen, so dass sie das Wissen uber den Misserfolg nicht an den forschungspolitischen Akteur weitergeben. Zudem ist es, wie Keck selbst feststellt, fur den forschungspolitischen Akteur prinzipiell ein leichtes, die Nutzer iiber eine spiirbare fmanzielle Selbstbeteiligung an einem Projekt dazu zu bringen, dass sie aus Eigeninteresse ein Scheitem so schnell wie mOglich mitteilen. Siehe zum „issue-attention cycle" Downs (1972) sowie Luhmann (1970).

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9 Politische Steuerung in der Organisationsgesellschaft - am Beispiel der Forschungspolitik

entsprechend diesem forschungspolitischen Ziel orientiert haben, wird Aids zum alles beherrschenden Thema der gesundheitsbezogenen Forschungspolitik. BCrebsforschung verschwindet aus dem stets begrenzten Aufmerksamkeitshorizont des betreffenden forschungspolitischen Akteurs. Dadurch entsteht fur die jeweiligen Forschungseinrichtungen ein Freiraum, innerhalb dessen sie sich, wenn sie das wollen, den fur sie geltenden forschungspolitischen Zielsetzungen ungestraft, weil unbemerkt, entziehen konnen. Immer wieder einmal wird einer Forschungseinrichtung, die sich den forschungspolitischen Zielen entzogen hat, dieses Gliick widerfahren. Allerdings kann eine Forschungseinrichtung wohl nur selten im vorhinein mit der Kurzlebigkeit des sie betreffenden „issue-attention cycles" rechnen - jedenfalls ware es auBerst gewagt, darauf zu setzen, dass die Politik dann, wenn man Forschungsleistungen im Sinne der forschungspolitischen Ziele vorweisen muss, langst anderes kn Sinn haben wird. Damit rticken mogliche Einflussdefizite auf seiten der forschungspolitischen Akteure ins Zentrum der Aufmerksamkeit. Inwieweit sind die forschungspolitischen Akteure in der Lage, auf seiten der Forschungseinrichtungen Kooperationsbereitschaft im Sinne einer Ausrichtung der Forschungsaktivitaten auf die forschungspolitischen Steuerungsziele zu erzeugen? Umgekehrt betrachtet: Welche Moglichkeiten der Verselbstandigung im Sinne einer interventionsresistenten Umweltinadaquanz gesellschaftlicher Teilsysteme (siehe Kapitel 7) gibt es aufgrund der Handlungsfahigkeit formaler Organisationen?

Wechselseitige Abhangigkeiten Im einzelnen kann es von sehr vielen verschiedenartigen Einflussfaktoren abhangen, ob sich Organisationen in einem gesellschaftlichen Teilsystem in Verfolgung ihrer reflexiven Interessen den Zielsetzungen politischer Gesellschaftssteuerung entziehen konnen. Das kann ich auf dem hier gewahlten Abstraktionsniveau nicht naher untersuchen. Stattdessen will ich am Fall der Forschungspolitik versuchen, das generelle Muster der Abhangigkeitsbeziehung zwischen politischen Steuerungsakteuren und Forschungseinrichtungen zu bestimmen - wiederum mit der Vermutung, dass sich dieses Muster auf andere gesellschaftliche Teilsysteme iibertragen lasst. Ein forschungspolitischer Steuerungsakteur auf der einen und eine Forschungseinrichtung auf der anderen Seite konnen in unterschiedlichem MaBe und aus mehreren Grunden wechselseitig voneinander abhangig sein.^"*^ Der forschungspolitischer Akteur hat - sonst machten seine Steuerungsbestrebungen keinen Sinn - ein Interesse daran, dass eine bestimmte Forschungseinrichtung bestimmte Arten von wissenschaftlichen Erkenntnissen produziert: teils auf speziflsche Themen wie etwa das Waldsterben Oder die Mikroelektronik, teils auf spezifische Typen von Forschung - z.B. anwendemahe Auflragsforschung - bezogen. 148

Siehe auch James Colemans (1977: 85/86) Minimalmodell eines „social action system" und Richard Emersons (1962) simples, aber heuristisch ungemein fruchtbares Modell von „power-dependencerelations".

9.4 Die Handlungsf^igkeit formaler Organisationen als St5rpotential

187

Der forschungspolitische Akteur reprasentiert dabei oftmals substantielle Interessen gesellschaftlicher Adressaten-beispielsweise aus dem Wirtschafts-, dem Gesundheitsoder dem Militarsystem. Die gesellschaftliche Umwelt des Forschungssystems ist von diesem in dem MaBe abhangig geworden, wie in einer sich eigendynamisch immer mehr verwissenschaftlichenden Gesellschaft ein dauerhafter Verzicht auf diese Leistungen des Forschungssystems nicht moglich ist (siehe Kapitel 6). Diese intersystemische LeistungsabMngigkeit ist zwar von Bereich zu Bereich sehr unterschiedlich, nimmt aber insgesamt zu. Sie wird in dem MaBe zu einer Interakteur-Abhangigkeit eines bestimmten forschungspolitischen Akteurs von einer bestimmten Forschungseinrichtung, wie letztere das relevante wissenschaftliche Wissen monopolisiert und ersterer dieses Wissen benotigt. Neben dieser Abhangigkeit des forschungspolitischen Akteurs von den Forschungsleistungen der Einrichtung konnen mindestens zwei weitere Abhangigkeiten bestehen. Eine Kompetenzabhangigkeit besteht dann, wenn die Forschungseinrichtung zur organisatorischen „Hausmacht" des forschungspolitischen Akteurs gehort oder wenn der forschungspolitische Akteur diese Einrichtung gemeinsam mit anderen forschungspolitischen Akteuren tragt. Als Bestandteil der Kompetenzdomane des forschungspolitischen Akteurs tragt die Forschungseinrichtung bereits durch ihre bloBe Existenz zu dessen politischer Bedeutsamkeit bei. Damit zusammenhangend kann es eine legitimatorische Abhangigkeit geben. Erfolg oder Misserfolg der Forschungseinrichtung, gemessen an den forschungspolitischen Steuerungszielen, sind immer auch Erfolg bzw. Misserfolg des forschungspolitischen Akteurs - wie „ungerecht" eine solche Zurechnung auch sein mag. In der umgekehrten Richtung konnen verschiedene Arten von Abhangigkeiten bestehen. Zumindest ist- im Falle eines den forschungspolitischen Steuerungszielen entsprechenden Forschungsauftrages - eine Ressourcenabhangigkeit der Forschungseinrichtung von dem forschungspolitischen Akteur gegeben. Diese kann unterschiedlich stark sein. Je hoher der Anteil der mit den SteuerungsmaBnahmen verbundenen finanziellen und personellen Ressourcen an den gesamten Ressourcen der Forschungseinrichtung ist, desto starker ist deren Ressourcenabhangigkeit. Wenn die Forschungseinrichtung nicht bloB ein mehr oder weniger haufiger Auftragnehmer des forschungspolitischen Akteurs ist, sondem dieser sie uber eine institutionelle Finanzierung - was Planstellen einschlieBt - tragt, hat das ambivalente Auswirkungen auf die Abhangigkeit. Einerseits ist die sachliche und zeitliche Spezifizierbarkeit von Auftragen groBer; zudem kann man sich aus Auftragsbeziehungen leichter und schneller zuriickziehen als aus einer institutionellen Finanzierung. Diesen die Abhangigkeit der Forschungseinrichtung vermindemden Eigenschaften einer institutionellen Finanzierung steht gegeniiber, dass diese fast immer von einer GroBenordnung ist, dass sie einen unverzichtbaren Bestandteil der benotigten Ressourcen darstellt, was bei Auftragen nicht sein muss. Dariiber hinaus hat ein institutionell finanzierender forschungspolitischer Akteur gegeniiber der Forschungseinrichtung mehr oder weniger weitreichende Regulierungskompetenzen, die er auch bestrafend oder belohnend einsetzen kann. Oft kann der forschungspolitische Akteur die Forschungseinrichtung sogar auflosen und verftigt damit

9 Politische Steuerung in der Organisationsgesellschaft - am Beispiel der Forschungspolitik

iiber eine letztinstanzliche Macht.*"*^ Zu der Ressourcenabhangigkeit konnen also Regulierungs- und Existenzabhangigkeiten hinzukommen. In dieser wechselseitigen Abhangigkeitsbeziehung haben die beiden Arten von Akteuren jeweils zwei generelle Richtungen aufeinander bezogenen Handelns: - Der forschungspolitische Akteur kann gegenuber der Forschungseinrichtung entweder Hinwendung oder Abwendung praktizieren. Ersteres ist der Fall, wenn der forschungspolitische Akteur seme Etablierungs-, Alimentierungs-, Programmierungs- und Regulierungsentscheidungen so triffi, dass das Forschungspotential der Einrichtung erweitert wird; werden diese Entscheidungen hingegen zuungunsten der Forschungseinrichtung getroffen, manifestiert sich darin eine forschungspolitische Option der Abwendung. - Die Forschungseinrichtung kann gegeniiber dem forschungspolitischen Steuerungsakteur entweder Ansprechbarkeit oder Unansprechbarkeit praktizieren. Ansprechbarkeit liegt dann vor, wenn die Einrichtung sich bereit zeigt, ihr Forschungshandeln entsprechend den forschungspolitischen Zielsetzungen auszurichten; im gegenteiligen Fall handelt es sich um Unansprechbarkeit. Die vier moglichen Kombinationen handelnden Zusammenwirkens, die sich in dieser vereinfachenden Modellierung ergeben, werden von den beiden Arten von Akteuren jeweils unterschiedlich bewertet. Die Forschungseinrichtung praferiert Hinwendung/ Unansprechbarkeit vor Hinwendung/Ansprechbarkeit, dies vor Abwendung/Unansprechbarkeit und dies vor Abwendung/Ansprechbarkeit. Dass die Forschungseinrichtung die Hinwendung des forschungspolitischen Akteurs zu ihr dessen Abwendung von ihr vorzieht, liegt daran, dass die Verbesserung bzw. Verschlechterung ihres Forschungspotentials fiir sie der uberragende Gesichtspunkt der Bewertung der verschiedenen Handlungskombinationen ist. Wenn die Forschungseinrichtung forschungspolitische Hmwendung erhalt, zieht sie es - wenn moglich - vor, gewissermaBen ihren eigenen Weg weitergehen zu konnen und nicht den Aufwand der eigenen Ansprechbarkeit treiben zu miissen. Dieser Aufwand ist es auch, der ihr - wenn sie schon mit der forschungspolitischen Abwendung leben muss - Abwendung/Ansprechbarkeit als schlechtestmoglichen outcome aufeinander bezogenen Handelns erscheinen lasst. Der forschungspolitische Steuerungsakteur bevorzugt demgegeniiber Hinwendung/ Ansprechbarkeit vor Abwendung/Ansprechbarkeit, dies vor Abwendung/Unansprechbarkeit und dies vor Hinwendung/Unansprechbarkeit. Zwischen dem erstpraferierten Outcome und den anderen drei Outcomes besteht dabei eine groCe Differenz. Der forschungspolitische Akteur wird ganz von seinen Steuerungszielen, gegeniiber denen die iibrigen Gesichtspunkte deutlich zuruckstehen, beherrscht; und diese Ziele sind nur durch Hinwendung/Ansprechbarkeit realisierbar. Spricht die Forschungseinrichtung hingegen von sich aus auf die forschungspolitischen Zielsetzungen an, ohne dass -z.B. aufgrund mangelnder Ressourcen oder wegen Unvorbereitetheit des forschungspolitischen Akteurs - eine entsprechende forschungspolitische Hinwendung erfolgt, werden diese Ziele bestenfalls bruchstiickhaft realisiert; denn dazu ist eine nur durch Hinwen149

Im Sinne von Emersons (1981) „last resorts", die er allerdings zu wenig unter dem Machtaspekt betrachtet.

9.4 Die Handlungsf^igkeit formaler Organisationen als StQrpotential

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dung des forschungspolitischen Akteur mSgliche Steigerung des Forschungspotentials der Einrichtung erforderlich.'^^ Noch schlechter stellt sich die Sachlage fflr den forschungspolitischen Akteur dar, wenn weder er selbst Hinwendung noch die Forschungseinrichtung Ansprechbarkeit praktiziert. Gegenuber dem fur den forschungspolitischen Akteur schlechtesten Outcome Hinwendung/Unansprechbarkeit ist bei Abwendung/ Unansprechbarkeit allerdings zumindest kein eigener Hinwendungsaufwand getrieben worden. Beide Arten von Akteuren kennen die Optionsmoglichkeiten und Praferenzen der jeweils anderen und wissen auch ubereinander, dass sie das tibereinander wissen. Diese Vertrautheit mit der Handlungssituation des jeweils anderen ruhrt daher, dass selbst ein forschungspolitischer Akteur und eine Forschungseinrichtung, die einander wechselseitig noch vollig unbekannt sind, die dargestellten Optionsmoglichkeiten und Praferenzen des jeweils anderen auf der Basis unterstellbarer reflexiver Interessen und Interessenverschrankungen gleichsam deduzieren konnen. Hinsichtlich des aktuellen Handelns des jeweils anderen kann von Fall zu Fall wechselnde einseitige, aber auch beiderseitige Unwissenheit bestehen. Oft wird es so sein, dass sich in einer bestimmten Situation zuerst der forschungspolitische AkteurflirHin- bzw. Abwendung entscheidet und dann die Forschungseinrichtung in Kenntnis dessen reagiert. Moglich ist aber auch das umgekehrte: Die Forschungsemrichtung hat sich durch deklarierte Selbstbindung Oder durch faktisches Verhalten schon vor bestunmten Steuerungsabsichten des forschungspolitischen Akteurs auf Ansprechbarkeit bzw. Unansprechbarkeit festgelegt, worauf dieser dann reagieren kann. SchlieBlich kann es auch so sein, dass beide ihr aufeinander bezogenes Handeb gleichzeitig wahlen, jeder dies also in Unkenntnis der Wahl des anderen tut.

Forschungspolitische Einflussmoglichkeiten und -grenzen Wenn eine so beschafifene wechselseitige Abhangigkeit zwischen forschungspolitischem Steuerungsakteur und Forschungseinrichtung besteht: Welche Chancen und Grenzen gibt es flir eine Kooperationsbereitschaft von letzterer gegeniiber ersterem? Eine Beantwortung dieser Frage muss sich vor allem zwei Faktoren zuwenden: erstens der Beziehungsdefmition, die die Forschungseinrichtung zugrundelegt, und zweitens den Drohmoglichkeiten, die dem forschungspolitischen Akteur zur Verfugung stehen. Hinsichtlich der Beziehungsdefinition auf seiten der Forschungseinrichtung brauche ich hier nur zwischen zwei Moglichkeiten unterscheiden: einer egoistischen und einer solidarischen Beziehungsdefinition.^^' Erstere liegt dann vor, wenn die Forschungseinrichtung ihr Handeln auf die Maximierung des eigenen Nutzens ausrichtet; bei einer solidarischen Beziehungsdefmition wahlt die Forschungseinrichtung demgegenuber ihr Handeln so, dass der groBte gemeinsame Nutzen beider Akteure zustandekommt. Letzteres wiirde die Chancen dafur, dass die Forschungseinrichtung Ansprechbarkeit und 150 151

Eine Ausbeutung der Kooperationsbereitschaft der Forschungseinrichtung durch den forschungspolitischen Steuerungsakteur ist also nach diesem Modell kaum mOglich. Zu diesen beiden und anderen mOglichen Beziehungsdefinitionen siehe Scharpf (1988: 32-37).

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9 Politische Steuerung in der Organisationsgesellschaft - am Beispiel der Forschungspolitik

der forschungspolitische Akteur Hinwendung wahlt, stark erhohen. Dafur, dass dieser seine erste Praferenz realisieren kann, verzichtet die Forschungseinrichtung auf ihre erste Praferenz und gibt sich mit ihrer zweiten zufrieden. Dies ist immer dann rational im Sinne eines „maximize joint gain", wenn die - wie auch immer quantifizierbare Nutzendifferenz zwischen Hinwendung/Ansprechbarkeit und Hinwendimg/Unansprechbarkeit auf seiten des forschungspolitischen Akteurs groBer ist als die Nutzendifferenz zwischen Hinwendung/Unansprechbarkeit und Hinwendung/Ansprechbarkeit auf seiten der Forschungseinrichtung. Da es sich bei diesen beiden Outcomes to den forschungspolitischen Akteur um den besten und den schlechtesten handelt und die Differenz zwischen dem besten und dem zweitbesten bereits sehr groB ist, mtisste die Nutzendifferenz auf seiten der Forschungseinrichtung schon extrem groB sein, damit der die Forschungspolitik ausbeutende Outcome HinwendungAJnansprechbarkeit den groBten gemeinsamen Nutzen darstellt. Wenn eine solidarische Beziehungsdefmition auf seiten der Forschungseinrichtung vorliegt, ist deren Kooperationsbereitschaft gegeniiber dem forschungspolitischen Akteur also hochgradig wahrscheinlich - unter normalen Umstanden kann man aber realistischerweise eine solche solidarische Beziehungsdefinition nicht erwarten, sondem wird aus vielerlei hier nicht zu erortemden Grunden ein egoistisches „maxime own gain" unterstellen miissen. Aber man kann sich bestimmte Ausnahmesituationen vorstellen, die einen temporaren Wechsel von der egoistischen zur solidarischen Beziehungsdefinition induzieren kOnnen. Am augenfalligsten sind wohl gesellschaftsweite Krisensituationen. In der Vergangenheit waren dies vor allem kriegerische Bedrohungen. Die Ansprechbarkeit des Kaiser-Wilhelm-Instituts flir Chemie unter Fritz Haber flir die Entwicklung von Giftgasen wahrend des Ersten Weltkriegs (Burchardt 1990: 164-172) Oder die Ansprechbarkeit vieler amerikanischer und aus Europa emigrierter Atomforscher fur den Bau der amerikanischen Atombombe wahrend des Zweiten Weltkriegs (Rhodes 1986) sind bekannte Beispiele daflir, dass plotzlich nicht mehr die „teilsy stem-egoistische" Maximierung wissenschaftlicher Erkenntnischancen, sondem der Beitrag der Forschung zur nationalen Verteidigung in den Vordergrund gestellt wurde. Zuktinftig konnten vielleicht auch zugespitzte okologische Krisensituationen solche „Gemeinsinn" katalysierenden Situationen sein - wobei un iibrigen jeweils genau zu klaren wSre, ob eine solidarische Beziehungsdefmition des „Wir sitzen alle im selben Boot" erne spontan entstandene Reaktion auf erne tatsachliche gesellschaftsweite Krise darstellt oder durch ideologische Indoktrination strategisch hergestellt worden ist, um partikulare hiteressenverfolgxmg legitimatorisch zu Uberh5hen (Vobruba 1983). Falls der forschungspolitische Akteur iiber die Moglichkeiten verfugt, eine solche „symbolische Politik" (Edehnan 1964) zu betreiben, kann er die Kooperationsbereitschaft der Forschungseinrichtung sogar aktiv selbst herbeiflihren und braucht sich nicht nur auf die Ausnutzung giinstiger Gelegenheiten zu beschranken. Gerade in seiner Wirkung auf formale Organisationen ist allerdings der ja vorrangig emotionale Appeal „symbolischer Politik" hochst beschrankt. Insgesamt kann man wohl konstatieren, dass eine die Kooperationsbereitschaft mit groBer Wahrscheinlichkeit steigemde solidarische Beziehungsdefinition auf seiten der Forschungseinrichtung nur in Ausnahmesituationen vorliegt und in noch selteneren

191

9.4 Die Handlungsfahigkeit formaler Organisationen als StOrpotential

Fallen forschungspolitisch erzeugt werden kann. Weiin aber in den allermeisten Fallen eine egoistische Beziehungsdefinition unterstellt werden muss, muss man sich dem zweiten kooperationserzeugenden Faktor zuwenden: den Drohmoglichkeiten des forschungspolitischen Akteurs. Zu deren Klarung kann eine spieltheoretische Modellierung als heuristisches Instrument der analytischen Vergegenwartigung von Situationswahmehmungen durch die beteiligten Akteure beitragen.'^^ Spieltheoretisch betrachtet stellt sich die Beziehung zwischen beiden Akteuren ja so dar:^^^ Forschungseinrichtung

Ansprech-

Unansprech-

barkeit

barkeit

4

3 Hinwendung forschungs-

4

politischer Akteur

1 2

1 Abwendung

3

2

Man kann dabei erst einmal den Fall untersuchen, dass es sich um eine zun^chst als einmalig verstandene Interaktion zwischen dem forschungspolitischen Akteur und der Forschungseinrichtung handelt - also emen bestimmten befristeten Forschungsauftrag, der der Forschungseinrichtung erteilt wird. Dann wtirde bei dieser Spiehnatrix der Outcome Abwendung/Unansprechbarkeit realisiert werden. Denn ftir die Forschungseinrichtung ist Unansprechbarkeit eine dominante Strategic. Gleichgtiltig, wofur der 152

153

Also nicht unbedingt als adaquate Wiedergabe der realen Sozialbeziehung. Man muss vielmehr davon ausgehen, dass die spieltheoretische Modellierung o f t - nicht immer - den Charakter einer „selfdestroying prophecy" (Merton 1948; Henshel 1978) hat. Weil die beteiligten Akteure sich das, was sich der theoretische Beobachter mit spieltheoretischen Mitteln klar macht, selbst ebenfalls klar gemacht haben kOnnen, haben sie unter Umstanden schon geeignete MaBnahmen ergriffen, um die spieltheoretisch prognostizierte Dynamik der Beziehung zu korrigieren. Die Zififem in den Feldem markieren ordinale Nutzendifferenzen, wobei 4>3>2>1. Die Ziffem links unten in einem Feld benennen den Nutzen des Zeilen-, die Ziffem rechts oben den Nutzen des Spaltenspielers.

1"^

9 Politische Steuerung in der Organisationsgesellschaft - am Beispiel der Forschungspolitik

forschungspolitische Akteur optiert, steht sich die Forschungseinrichtung stets besser, wenn sie fiir Unansprechbarkeit optiert. Der forschungspolitische Akteur weiiJ dies und wird daraus den Schluss ziehen, dass der Outcome Hinwendung/Ansprechbarkeit ein schoner Traum bleiben wird. Dementsprechend wird der forschungspolitische Akteur sich fur Abwendung entscheiden, auch wenn dies bei alleiniger Betrachtung seiner eigenen Outcome-Bewertungen keine dominante Strategic darstellt. Hieraus miisste man den Schluss Ziehen, dass Einmalkontakte zwischen emem forschungspolitischen Akteur und einer Forschungseinrichtung zum Scheitem verurteilt sind und, solange beide Akteure egoistisch-rational handeln, nicht zustandekommen. Dies ist aber ein offensichtlich kontrafaktischer Schluss. Solche einmalig bleibenden Auftragsbeziehungen gibt es, und dabei wird durchaus zumeist der Outcome Hinwendung/Ansprechbarkeit realisiert, ohne dass eine solidarische Beziehungsdefmition auf seiten der Forschungseinrichtung vorliegt. Der forschungspolitische Akteur verfugt namlich uber zwei Handhaben, mittels derer er die in der Spielmatrix angelegte - und ihm bewusste - Dynamik handelnden Zusammenwirkens korrigieren kann. Erstens kann er die zugesagte, aber nicht eingehaltene Ansprechbarkeit der Forschungseinrichtung bestrafen. Grobe Zweckentfremdung der fur die forschungspolitischen Zielsetzungen bereitgestellten Ressourcen ist justitiabel; de facto wichtiger dtirfte aber die Moglichkeit sein, bei Forschungsauftragen einenTeil des zugesagten Honorars erst nach Auftragserfiillung zu zahlen. Damit kann geprtift werden, ob das Geleistete den forschungspolitischen Zielsetzungen entspricht; und falls das nicht der Fall ist, kann je nachdem Nachbesserung verlangt oder der ausstehende Teil des Honorars einbehalten werden. In Antizipation beider Arten von moglichen Sanktionen wird sich auch eine Forschungseinrichtung, die keinerlei zukunftige Zusammenarbeit mit dem betreffenden forschungspolitischen Akteur ins Auge fasst, keine Ausbeutung von dessen Hinwendung leisten. Noch wirksamer ist aber zweitens, dass der forschungspolitische Akteur das Interesse der Forschungseinrichtung daran, sich keine Reputation als Ausbeuter einzuhandeln, nutzen kann. Zum einen gilt dieses Interesse der Forschungseinrichtung gegenuber dem betreffenden forschungspolitischen Akteur. Sofem die Forschungseinrichtung sich fur die Zukunft weitere Auftrage von diesem forschungspolitischen Akteur verspricht, wird sie das nicht durch gegenwartiges ausbeuterisches Handebi riskieren wollen. Zum anderen erstreckt sich das Reputationsinteresse aber auch auf andere forschungspolitische Akteure, mit denen die Forschungseinrichtxmg gegenwartig Beziehungen unterhalt oder gegenuber denen sie zuktinftig die Moglichkeit von Beziehungen ins Auge fasst. Sie muss damit rechnen, dass ein forschungspolitischer Akteur, dessen Hinwendung sie durch Unansprechbarkeit ausbeutet, anderen dariiber berichtet und sich dies uneindammbar herumspricht.^^"^ Sofem eine Forschungseinrichtung also von zukiinftigen Forschungsauftragen abhangig ist, wird sie sich rationalerweise sehr iiberlegen, ob sie eine zunSchst oder mit einem bestimmten forschungspolitischen Akteur einmalige Beziehung ausbeutet.

154 Siehe auch Scharpf (1988: 35) Uber solche Reputationseffekte.

9.4 Die Handlungsfahigkeit formaler Organisationen als StOrpotential

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In vielen Fallen handelt es sich freilich tatsachlich um dauerhafte Beziehungen zwischen einem forschimgspolitischen Steuerungsakteur und einer Forschungseinrichtung. Beide Akteure werden immer wieder aufeinander treffen und miissen immer wieder zwischen Hin- und Abwendung bzw. Ansprechbarkeit und Unansprechbarkeit wahlen, wobei fur beide Seiten das Ende der Beziehung offen ist. Dies triffi sowohl fur solche Beziehungen zu, bei denen die Forschungseinrichtung von dem forschungspolitischen Akteur institutionell fmanziert wird, als auch fur solche, bei denen der forschungspolitische Akteur immer wieder Auftrage an dieselbe Forschungseinrichtung vergibt. In solchen dauerhaften Beziehungen gilt das „Gesetz des Wiedersehens" (Luhmann 1969: 75); und das schafft im Vergleich zu einmaligen Beziehungen vielfaltigere Drohmoglichkeiten. Diese sind dadurch gegeben, dass der Outcome Hinwendung/Ansprechbarkeit gegentiber dem Outcome Abwendung/Unansprechbarkeit eine pareto-optimale Verbesserung darstellt, so dass nicht nur der forschungspolitische Akteur, sondem auch die Forschungseinrichtung letzteren ersterem vorzieht. Deshalb stellt es eine effektive negative Sanktion dar, wenn der forschungspolitische Akteur Unansprechbarkeit auf seiten der Forschungseinrichtung seinerseits direkt oder in der nachsten Runde mit Abwendung beantwortet; und die AnkUndigimg dessen ist eine effektive Drohung. Durch die Ankundigung des forschungspolitischen Akteurs, gegebenenfalls auf Abwendung umzuschalten, wird die Forschimgseinrichtung davon abgehalten, dessen Hinwendung durch Unansprechbarkeit auszubeuten. Die Forschungseinrichtung begniigt sich daher mit dem fur sie zweitbesten Outcome Hinwendung/Ansprechbarkeit, um nicht zu riskieren, die Wahl des fiir sie besten Outcomes Hinwendung/Unansprechbarkeit mit der sofortigen oder zukunftigen forschungspolitischen Herbeifiihrung des fur sie zweitschlechtesten Outcomes AbwendungAJnansprechbarkeit buBen zu miissen. Dass eine so wirkende kooperationserzeugende ICraft von Drohungen tatsachlich zum Tragen kommt, ist freilich alles andere als selbstverstandlich. Das Drohpotential des forschungspolitischen Akteurs hangt von der eigenen Drohstrategie ab, die wiederum stark, aber nicht vollig, von den - teilweise forschungspolitisch beemflussbaren Nutzendifferenzen auf seiten der Forschungseinrichtung zwischen den verschiedenen Outcomes abhangt. Dem forschungspolitischen Akteur steht prinzipiell ein breites Spektrum moglicher Drohstrategien zur Verfugung, die sich in ihrer kooperationserzeugenden Kraft erheblich unterscheiden. Das Spektrum gliedert sich in zwei Gruppen von Strategien: unversohnliche und versohnliche Strategien. Von den unversohnlichen Strategien gibt es wiederum zwei Varianten: sofortige und verzogerte Unversohnlichkeit. Der forschungspolitische Akteur kann mit einer dauerhaften Abwendung drohen, falls die Forschungseinrichtung auch nur ein einziges Mai Unansprechbarkeit wahlt;^^^ diese dauerhafte Abwendung kann aber auch erst fiir den Fall angedroht werden, dass die Forschungseinrichtung bei einer bestimmten Anzahl von Gelegenheiten Unansprechbarkeit gewahlt hat. Bei der zweiten Variante wird gewissermaBen eine Zeitlang noch Gnade vor Recht gewahrt, wahrend die erste Vari155

Dies entspricht der Strategic FRIEDMAN in Robert Axelrods (1984:36) Modellierung des „prisoner's dilemma" .

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ante schon die erste Ausbeutung mit dauerhafter Bestrafiing belegt. Klar ist, dass die Forschungseinrichtung auf eine glaubhaft angedrohte sofortige Unversohnlichkeit rationalerweise nur mit uneingeschrankter Kooperationsbereitschaft antworten kann. Bei einer angedrohten verzogerten Unversohnlichkeit kann die Forschungseinrichtung dagegen die Hinwendung des forschungspolitischen Akteurs so oft ausbeuten, bis der Schwellenwert, jenseits dessen sie dauerhaft bestraft wh-d, fast erreicht ist, und muss sich erst dann kooperationsbereit zeigen. Hier hangt es von der Hohe dieses Schwellenwerts ab, wie viele Ausbeutungen der forschungspolitische Akteur hinnehmen muss. Bei den versohnlichen Strategien lassen sich vor allem drei Varianten unterscheiden. Ihnen ist gemeinsam, dass der forschungspolitische Akteur Unansprechbarkeit der Forschungseinrichtung zwar durch Abwendung bestraft, aber auf emeute Ansprechbarkeit auch wieder mit Hinwendung reagiert.^^^ Beim einfachen „tit for tat" wird jede Wahl von Unansprechbarkeit mit einmaliger Abwendung bestraft; auf jede Wahl von Ansprechbarkeit wird bei nachster Gelegenheit mit Hinwendung reagiert. Beim abgemilderten „tit for tat" reagiert der forschungspolitische Akteur immer erst dann mit Abwendung, wenn die Forschungseinrichtung bereits bei einer bestimmten Anzahl von Gelegenheiten Unansprechbarkeit gewahlt hat. Beim drakonischen „tit for tat" schlieBlich wird jede Wahl von Unansprechbarkeit nicht nur einmal, sondem fiir eine bestimmte Anzahl von spateren Gelegenheiten mit Abwendung bestraft; erst nach dieser Strafaktion wird auf die Wahl von Ansprechbarkeit wieder mit Hinwendung reagiert. Wahrend das einfache „tit for tat" also keinen variablen Schwellenwert enthalt, muss sich der forschungspolitische Akteur bei den beiden anderen Varianten darauf festlegen, z.B. nur jede dritte Ausbeutung zu bestrafenbzw. beispielsweise jede Ausbeutung durch dreimalige Abwendung zu ahnden. Die Forschungseinrichtung kann auf diese versohnlichen Strategien im wesentlichen mit drei Strategiealtemativen reagieren. Die eine mogliche Reaktion auf versohnliche Drohstrategien ist konsequente Ausbeutung. Jede Wahl von Hinwendung wird direkt oder bei nachster sich bietender Gelegenheit durch die eigene Wahl von Unansprechbarkeit ausgebeutet; nach den darauf folgenden Bestrafimgen wird wieder mit Ansprechbarkeit reagiert, um eine neuerliche Hinwendung herbeizufiihren, die dann wiederum ausgebeutet wird. Einsichtige Kooperationsbereitschaft liegt demgegeniiber dann vor, wenn die Forschungseinrichtung auf die erste Bestrafiing von Ausbeutung mit Ansprechbarkeit reagiert, um eine neuerliche Hinwendung des forschungspolitischen Akteurs herbeizufiihren, und darauf dann dauerhaft mit Ansprechbarkeit antwortet. Eine gelegentlich ausbeuterische Kooperationsbereitschaft praktiziert die Forschungseinrichtung schlieBlich dann, wenn sie im Rahmen einer nach anfanglicher Ausbeutung dauerhaften Kooperationsbereitschaft ab und zu noch Ausbeutung betreibt.'^^ Welche der versohnlichen Drohstrategien der forschungspolitische Akteur emsetzen muss, um die Kooperationsbereitschaft der Forschungseinrichtung zu erzeugen bzw. zu steigem, hangt von deren Strategiewahl ab. Welche Strategic die Forschungs156 157

Siehe die Strategic des „tit for tat" bei Axelrod (1984). Damit ahnelt diese Variante der Strategic JOSS bei Axelrod (1984: 36-38).

9.4 Die Handlungsfahigkeit formaler Organisationen als StOrpotential

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einrichtung wahlt, wird wiederum stark durch ihre Nutzendifferenzen zwischen den vier moglichen Outcomes bestimmt. Die Differenz zwischen den Payoffs flir Hinwendung/Unansprechbarkeit und Hinwendung/Ansprechbarkeit stellt den relativen Ausbeutungsgewinn der Forschungseinrichtung dar. Die Differenz zwischen den Payoffs flir Hinwendung/Ansprechbarkeit und AbwendungAJnansprechbarkeit ist die relative Hohe der Bestrafung der Forschungseinrichtung fiir fehlende Kooperationsbereitschaft. Die Differenz zwischen den Payoffs ftir Abwendung/Unansprechbarkeit und Abwendung/Ansprechbarkeit schlieBlich ergibt den relativen Aufwand, den die Forschungseinrichtung nach vorheriger Ausbeutung betreiben muss, um den forschungspolitischen Akteur wieder zur Hinwendung umzustimmen. Generell gelten die folgenden Zusammenhange: - Je geringer der relative Ausbeutungsgewinn ist, desto starker wird die Forschungseinrichtung zur Kooperation neigen. - Sie wird hingegen umso starker zur Ausbeutung neigen, je hoher der relative Ausbeutungsgewinn sowie je geringer die relative Hohe der Bestrafung und der relative Umstimmimgsaufwand ist. - Je mehr aber die Forschungsemrichtung - sei es wegen des hohen relativen Ausbeutungsgewinns, sei es wegen der geringen relativen Bestrafiingshohe oder wegen dem geringen relativen Umstimmungsaufwand - zur Ausbeutung neigt, desto mehr muss der forschungspolitische Akteur mit drakonischem „tit for tat" dagegenhalten, um dennoch Kooperationsbereitschaft zu erzeugen. - Je geringer hingegen die Neigung der Forschungseinrichtung zur Ausbeutung ist, desto eher kann sich der forschungspolitische Akteur mit einfachem „tit for tat" oder sogar abgemildertem „tit for tat" als Drohstrategie zufriedengeben. Hieraus lassen sich zwei wichtige Schliisse iiber das forschungspolitische Drohpotential und damit uber die Verhinderbarkeit einer ausbeuterischen Abweichung der Forschungseinrichtung von den forschungspolitischen Zielsetzungen Ziehen. Das Drohpotential bestimmt sich nicht bloB durch einen einzigen dominanten Faktor, sondem durch eine Konstellation mehrerer groBtenteils unabhangig voneinander variierender Faktoren; und ein Teil dieser Faktoren unterliegt einer mehr oder weniger starken forschungspolitischen Beeinflussbarkeit. Der forschungspolitische Akteur hat also von Fall zu Fall stark variierende, mehr oder weniger groBere Moglichkeiten reflexiver Steuerung der Bedingungen seines basalen Steuerungshandelns gegeniiber der Forschungseinrichtung. Neben zahllosen situativen Gegebenheiten, die diese Moglichkeiten bestimmen, lassen sich vorerst eher illustrativ - auch dieses Thema harrt der eingehenderen Bearbeitung - einige generellere Zusammenhange anftihren. So hangt der relative Ausbeutungsgewinn u.a. davon ab, wie nahe die forschungspolitischen Ziele an den forschungsimmanenten Zielen liegen und wie hoch der erforderliche organisatorische Aufwand fur eine Ausrichtung an den forschungspolitischen Zielen ist. Der relative Ausbeutungsgewinn ist daher - wie bei alien noch folgenden Aussagen: ceteris paribus - um so hoher, je anwendungsdistanzierter das betreffende Forschungsgebiet betrieben wird; denn dann ist der Aufwand eines Eingehens auf zumeist anwendungsbezogene forschungspolitische Zielsetzungen groBer. Deshalb miisste man, betrachtet man nur die-

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sen Faktor, also z.B. in den meisten physikalischen Forschungsfeldem eine groBere Neigung zur Ausbeutung forschungspolitischer Hinwendung finden als in ingenieurwissenschaftlichen Forschungsfeldem. Diese BestimmungsgroBe des relativen Ausbeutungsgewinns ist forschungspolitisch kaum beeinflussbar. Unter bestimmten Bedingungen lassen sich, wie bereits angesprochen, auch stark grundlagenorientierten Forschem Anwendungsbezuge zumindest temporar als gesellschafllich dringlich vermitteln - siehe die Kemphysiker im Zweiten Weltkrieg. Manchmal hat die Forschungspolitik auch die Chance, fur die Bearbeitung eines gesellschaftlichen Problems zwischen zwei oder mehreren Subdisziplinen mit unterschiedlich starker Anwendungsorientierung wahlen zu konnen. Im Nutzen solcher eher seltener Gelegenheiten erschopfen sich aber die forschungspolitischen Chancen reflexiver Steuerung wohl schon. Uber finanzielle Ressourcen kann die Hohe des relativen Ausbeutungsgewinns forschungspolitisch besser beeinflusst werden. Zunachst einmal diirfte sich der relative Ausbeutungsgewinn fur eine nicht rein anwendungsbezogen arbeitende Forschungseinrichtung dann als hoch darstellen, wenn diese so knapp mit Ressourcen ausgestattet ist, dass sie „ehrlich" ihre anwendungsfemen Forschungsinteressen nicht verfolgen kann. Je verzweifelter die Lage ist, desto eher neigt man - selbst angesichts der Risiken zum Betrug. Daraus ist forschungspolitisch der Schluss zu Ziehen, mit solchen Forschungseinrichtungen moglichst nicht zusammenzuarbeiten - und wenn, dann mit besonderen Sicherheitsvorkehrungen gegen Ausbeutung - sowie diejenigen Einrichtungen, auf deren Ressourcenversorgung fur die anwendungsfeme Forschung man Einfluss hat, so auszustatten, dass die Einrichtungen keinen „Etikettenschwindel" notig haben. Noch weitergehender sollten Forschungseinrichtungen fiir ihre Kooperationsbereitschafl hinsichtlich der forschungspolitischen Zielsetzungen sichtbar belohnt werden: durch die Hohe des Honorars, durch neue Auftrage oder-bei institutionell finanzierten Einrichtungen - durch zusatzliche Ressourcen fur ungebundene Forschung, wobei jeweils deutlich gemacht werden muss, dass diese Gratifikationen auf die „Folgsamkeit" der Einrichtung zuriickgehen. Auch dies senkt den relativen Ausbeutungsgewinn spurbar. Als Restriktion einer solchen kooperationsfordemden Handhabung von Ressourcen wirkt freilich deren Knappheit auf seiten der forschungspolitischen Akteure. Die relative Hohe der Bestrafung variiert u.a. damit, wie hoch die Abhangigkeit des forschungspolitischen Akteurs von den Forschungsleistungen der jeweiligen Einrichtung ist. Je wichtiger ihm diese Leistungen sind und je weniger alternative Anbieter es dafiir gibt, desto weniger ist der forschungspolitische Akteur in der Lage, mangelnde Kooperationsbereitschaft der Forschungseinrichtung konsequent und empfindlich zu bestrafen. Die Fahigkeit des forschungspolitischen Akteurs zu drakonischem „tit for tat" Oder gar zu einer unversohnlichen Drohstrategie ist dann erheblich eingeschrankt. Vom Bestrafiingsaufwand ganz abgesehen macht es dem forschungspolitischen Akteur sein hohes Interesse an der Erreichung seiner Steuerungsziele schwer, konsequent empfindlich zu strafen, weil er damit ja auch immer fur eine gewisse Zeit auf forschungspolitische Erfolge verzichtet.^^^ Ein solcher-um ein analoges psychologisches Konzept 58

Dazu allgemein auch Scharpf (1988: 35).

9.4 Die HandlungsMtigkeit formaler Organisationen als StQrpotential

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zu verwenden - „BedUrfhisaufschub" wird um so schwieriger durchhaltbar, je drangender das betreffende Bediirfiiis ist. Je hoher also das Interesse eines forschungspolitischen Akteurs an der baldigen Realisierung seiner forschungspolitischen Steuerungsziele ist, desto schwerer wird ihm eine Zeit kostende Strafaktion fallen. Genau das weiB aber die Forschungseinrichtung und kann daher damit rechnen, dass angedrohte empfmdliche Strafen mit einer nicht mehr unerheblichen Wahrscheinlichkeit nur in abgeschwachter Form in die Tat umgesetzt werden wird. Entsprechend wird die Forschungseinrichtung dazu neigen, sich eine zumindest gelegentlich ausbeuterische Kooperationsbereitschaft zu erlauben. Dies ist auf seiten des forschungspolitischen Akteurs ganz ofifensichtlich ein Fall der Art, dass „Willensschwache" im Sinne eines durch kurzfristige Gesichtspunkte dominierten Handelns den langerfristig angestrebten Handlungserfolg gefahrdet (Elster 1977: 96-106). Der forschungspolitische Akteur kann auch noch aufgrund anderer Abhangigkeiten unfahig zur glaubhaften Drohung mit empfindlichen Strafen sein. Wenn es eine Kompetenzabhangigkeit gibt, kann er die Forschungseinrichtung nicht zu drastisch durch Ressourcenentzug oder gar SchlieBung bzw. Ausscheiden aus der Tragerschaft strafen, weil er sich damit selbst seine politische Kompetenzdomane schmalert.^^^ Im Falle einer legitimatorischen Abhangigkeit bedeutet jede tatsachliche Bestrafung einer Forschungseinrichtung auch ein offentliches Eingestandnis des Scheitems der forschungspolitischen Zielsetzungen - und das kann nicht nur der Forschungseinrichtung zugerechnet werden, sondem auch auf den forschungspolitischen Akteur zuruckfallen, der sich als steuerungsunfahig erwiesen hat. Im Sinne einer „politics of blame avoidance" (Weaver 1986) nicht nur gegeniiber der Oflfentlichkeit, sondem auch gegentiber anderen forschungspolitischen Akteuren und anderen Ressorts - insbesondere dem Finanzminister und dem Rechnungshof - muss man also mit Drohungen vorsichtig umgehen, weil man sich leicht auch selbst bloBstellt. Eine weitere, forschungspolitisch oft besser nutzbare BestimmungsgroBe der relativen Bestraftingshohe ist der Grad der Abhangigkeit der Forschungseinrichtung vom forschungspolitischen Akteur. Je wichtiger dieser fur die Ressourcenversorgung und den Bestand der Forschungseinrichtung ist und je starkere Regulierungskompetenzen er ihr gegeniiber hat, desto empfindlicher kann er strafen. Dies ist am starksten bei einer institutionellen Tragerschaft gegeben, die die unentbehrliche Grundfmanzierung der Einrichtung sicherstellt und haufig weitreichende Regulierungskompetenzen sowie das Recht auf SchlieBung einschlieBt. Bei Auftragsfmanzierung fehlt die Kompetenz zur SchlieBung der Einrichtung und die Regulierungskompetenz, und die Spiirbarkeit der Strafe variiert mit dem Anteil der erteilten Auftrage am Gesamtbudget der Einrichtung. Wenn dieser Anteil sehr hoch ist, hangt das Uberleben der Einrichtung bei einem Entzug erwarteter zukiinftiger Auftrage davon ab, ob und wie schnell die Forschungseinrichtung diesen Verlust durch andere Auftrage kompensieren kann. Die forschungspolitische Handhabung dieser Abhangigkeitenfiirdie Erzeugung von Kooperationsbereitschaft kann allerdings nicht nur durch die bereits angesprochenen Riicksichten des 159

Fur beides bietet die staatlich fmanzierte auBeruniversitare Forschung in der Bundesrepublik gute Beispiele (Hohn/Schimank 1990).

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9 Politische Steuerung in der Organisationsgesellschaft ~ am Beispiel der Forschungspolitik

forschungspolitischen Akteurs auf eigene Kompetenzen und Reputation, sondem auch durch Inflexibilitaten eingeschrankt sein. Vertragliche Zusagen mtissen ebenso wie Verfahrenswege eingehalten werden, und das kostet zumindest Zeit. Ein paradoxer Zusammenhang zwischen relativer Bestrafiingshohe und Glaubhaftigkeit der Drohung tritt schlielJlich bei den unversohnlichen Drohstrategien auf. In einer perfekt rationalen Welt waren dies - insbesondere sofortige Unversohnlichkeit zweifellos uniibertroffen effektive Drohstrategien des forschungspolitischen Akteurs. In einer Welt, in der Akteure aber immer auch, aufgrund von Irrtumem oder starken Emotionen, irrational handeln konnen, kann der forschungspolitische Akteur sich nicht in einer so rigorosen Form selbst an ewige Bestrafiing binden. Die Forschungseinrichtung brauchte ja nur ein einziges Mai - warum auch immer - das Falsche zu tun, um eben nicht nur sich selbst, sondem auch den forschungspolitischen Akteur ftir unabsehbare Zukunft scheitem zu lassen. Da die Forschungseinrichtung iiberdies weiB, dass dies auch der forschungspolitische Akteur weifi, wird erstere letzterem die Androhung sofortiger Unversohnlichkeit nicht glauben, wodurch weitere Unwagbarkeiten hinzukommen.^^^ Die Fehlbarkeit von Individuen und Organisationen, ihre unausrottbare Anfalligkeit daflir, immer mal wieder gegen die eigenen Interessen zu handehi, lasst also unversohnliche Drohstrategien hochst suboptimal erscheinen.^^^ Einige der bereits erwahnten Faktoren bestimmen schlieBlich auch den relativen Umstimmungsaufwand der Forschungseinrichtung gegeniiber dem forschungspolitischen Akteur. Dieser Aufwand bemiBt sich u.a. daran, wie einfach es dem forschungspolitischen Akteur glaubhaft zu machen ist, dass die Einrichtung nunmehr dessen Zielen entgegenkommen will, und ein wie groBes Entgegenkommen aus eigener Kraft und auf eigenes Risiko der forschungspolitische Akteur von einer Einrichtung verlangt. So wird der relative Umstimmungsaufwand um so geringer sein, je groBer die Abhangigkeit des forschungspolitischen Akteurs von den Forschungsleistungen oder von der Forschungseinrichtung als solcher ist. Denn um so eher wird er an deren zukiinftigen „guten Willen" glauben wollen. Zu einer Erhohung des Umstimmungsaufwands tragt hingegen eine anwendungsfeme Forschungsorientierung der Einrichtung bei. Eingefleischten Grundlagenforschem wird man es - gerade wenn man schon einmal von ihnen enttauscht worden ist - nur auBerst zogerlich abnehmen, dass sie sich von nun an „brav" an auBerwissenschaftlich vorgegebenen Zielsetzungen ihrer Forschung orientieren wollen. Generell gilt im iibrigen, dass der relative Umstimmungsaufwand allein deshalb nie zu vemachlassigen sein wird, weil er ja eben den Wiederaufbau von Vertrauen nach einem Vertrauensbruch bedeutet. Dies ist stets schwierig, weil das sprichwortliche gebrannte Kind das Feuer scheut. An all dies lieBen sich zahlreiche vertiefende Uberlegungen anschlieBen. Hier kommt es mir hingegen nur darauf an, plausibel zu machen, dass es Faktorenkonstellationen geben kann, die der Forschungseinrichtung einen besseren Payoff garantieren als un160 161

Die nukleare Verteidigung der beiden Supermachte hat mit der Strategie des „flexible response" u.a. genau dieser Unglaubwiirdigkeit einer „Alles oder Nichts"-Entscheidung Rechnung getragen. Auch in Axelrods (1984: 36) „prisoner's dilemma" schnitt FRIEDMAN ja von alien kooperativen Strategien am schlechtesten ab, weil es eine „least forgiving" Strategie ist und damit gegen alle auch nur zu seltener Nicht-Kooperation neigenden Strategien schlecht aussieht.

9.4 Die Handlungsf^higkeit formaler Organisationen als StQrpotential

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eingeschrankte Kooperation - dass sich also unter bestimmten Umstanden Ausbeutung zumindest als gelegentliche Abweichung von einer ansonsten praktizierten Kooperationsbereitschaft lohnt. Ich habe damit am forschungspolitischen Fall abstrakte Bedingungsfaktoren spezifiziert, von denen es abhangt, ob der Einfluss eines politischen Steuerungsakteurs auf die zu steuemden Leistungsorganisationen ausreicht, um diese davon abzuhalten, zumindest gelegentlich die politischen Steuerungsbestrebungen fiir davon divergierende reflexive Interessen auszubeuten. Eine teilweise Verselbstandigung der Teilsysteme wird also gerade auch durch die dort angesiedelten formalen Organisationen - die ansonsten die politische Steuerbarkeit der Teilsysteme tiberhaupt erst ermoglichen - getragen. Diese unauflosbare Ambivalenz der Handlungsfahigkeit formaler Organisationen fur die politische Gesellschaftssteuerung ist zweifellos eines der pragenden Momente gesellschaftlicher Entwicklung in der Modeme, womit wir, ohne es aus der Welt schaffen zu konnen, leben mussen.

10 Autonomic und Steuerung wissenschaftlicher Forschung: ein funktionaler Antagonismus

Dieses Kapitel - zuerst veroffentlicht in: Hans-Ulrich Derlien/Uta Gerhardt/Fritz W. Scharpf(Hrsg.), Systemrationalitdt und Partialinteresse, Festschriftfur Renate Mayntz. Baden-Baden, 1994: Nomos, 409-431 - widmet sich einer besonderen Konstellation der Einflussverteilung zwischen staatlichen Steuerungsakteuren aufder einen und individuellen und korporativen Akteuren des Forschungssys terns aufder anderen Seite. Diese Konstellation balanciert das Autonomiestreben der Forscher und die Steuerungsbemiihungen der Politik auf systemintegrativ funktionale Weise aus. Dass die Interessen, die Akteure zu einem bestimmten Handeln bewegen, gewohnlich nicht damit identisch sind, was dieses Handeln zur gesellschaftlichen Reproduktionsfahigkeit - etwa zur Sy stemintegration - beitragt, ist spatestens seit Bernard de Mandevilles Unterscheidung zwischen „private vices" und „public virtues" bekannt. Die Verfolgung hochst partikularer Eigeninteressen kann ein wichtiges gesellschaflliches Funktionserfordemis erfullen. Um diesen Sachverhalt in den Blick bekommen zu konnen, bedarf es einer akteurtheoretischen Perspektive. Denn in einer ganzlich von Akteuren absehenden systemtheoretischen Perspektive konnen die „private vices", die Eigeninteressen von Akteuren, kategorial gar nicht untergebracht werden. Allerdings muss man, um den Beitrag eines bestimmten Akteurhandelns zur gesellschaftlichen Reproduktion ermessen zu konnen, die „public virtues" in die akteurtheoretische Perspektive einbauen. Ublicherweise interessieren sich akteurtheoretische Analysen lediglich daflir, ob und wie bestimmte Akteurkonstellationen zu einem stabilen Gleichgewicht finden Oder aus einem solchen herausdrangen. Ein Gleichgewicht ist dabei jeder Zustand, bei dem keiner der involvierten Akteure unilateral anders handeln kann, als er tatsachlich handelt, ohne seine Eigeninteressen zu schmalem (Shepsle 1989). Solche Gleichgewichte von Akteurkonstellationen lassen sich dann daraufhin beurteilen, inwieweit sie die Interessen aller Beteiligten jeweils befriedigen. Damit bleiben aber eben die Akteurinteressen analytischer BeurteilungsmaBstab. Ob eine im Gleichgewicht befindliche Akteurkonstellation, selbst wenn sie die Interessen aller Beteiligten maximal befriedigt, indessen auch ein Handeln hervorbringt, das gesellschaftlichen Integrationserfordemissen genugt, bleibt in derartigen akteurtheoretischen Analysen ungeklart^^^ Im Strukturfiinktionalismus war der analytische RUckbezug von Handeln auf fimktionale Erfordemisse gesellschaftlicher Reproduktion wie u.a. Integration konzeptio162

Siehe nur als ein Beispiel die von Hans-Willy Hohn und mir vorgelegte Analyse der forschungspolitischen Akteurkonstellationen in Deutschland nach 1945 (Hohn/Schimank 1990). In dieser Untersuchung interessieren wir uns lediglich daftir, welcher der beteiligten staatlichen und wissenschaftlichen Akteure welche Eigeninteressen in welchem MaBe durchzusetzen vermag. Die - natUrlich zu spezifizierende - Frage hingegen, welche Auswirkungen all das auf den Beitrag des Forschungssystems zur gesellschaftlichen Reproduktion hat, wird nicht gestellt.

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10 Autonomie und Steuerung wissenschaftlicher Forschung: ein funktionaler Antagonismus

nellzentral verankertworden. Robert K. Mertons (1949) Schema funktionaler Analyse und sein Konzept der unintendierten Handlungsfolgen dienten zusammengenommen genau dazu, den hier zur Rede stehenden Sachverhalt einzufangen. Diese Zusammenschau von Akteurinteressen und gesellschaftlichen Funktionserfordemissen zerriss in der Folgezeit. Zunachst wurden durch die vor allem von Talcott Parsons vorangetriebene Entwicklung des Strukturfunktionalismus zur Systemtheorie Akteurinteressen ausgeblendet. Parsons Gesellschaftstheorie fragte, ebenso wie auf ihre Weise spater die Niklas Luhmanns, nur noch danach, wie Handeln funktionalen Erfordemissen gesellschaftlicher Reproduktion geniigt: eine einseitige Konzentration auf die „public virtues" des Handelns. Darauf reagierte vor allem eine dem Paradigma des Rational Choice folgende akteurtheoretische Perspektive damit, dass sie sich, wie schon angesprochen, nur noch um Akteurinteressen und die Gleichgewichte von Akteurkonstellationen kummerte: eine ebenso einseitige Konzentration auf die „private vices". Dieses Schisma der „two sociologies" (Dawe 1970) beherrscht noch immer die soziologische Gesellschaftstheorie. Renate Mayntz gehort zu den wenigen, die dieses AuseinanderreiBen zutiefst zusammengehorender Aspekte gesellschaftlicher Wirklichkeit nie mitgemacht haben. Ihr ist der Zusammenhang von Akteurinteressen und gesellschaftlichen Funktionserfordemissen stets prasent gewesen. In einer von ihr koordinierten Studie iiber die Gemeinwohlorientierung von Interessenverbanden (Mayntz 1992b) versteht sie Gemeinwohl „... im Sinne einer tiber die mitgliederbezogene Nutzenmaximierung hinausgehenden Funktionalitat von Verbanden und Verbandshandeln ..." (Mayntz 1992a: 17) In dieser Verbandestudie ging es um die bewusste, „verantwortungsethische" Ausrichtung von Verbandshandehi an Gemeinwohlbezugen, also gesellschaftlichen Funktionserfordemissen. Mayntz (1992a: 17) stellt allerdings, ganz im Sinne Mandevilles, klar: „Ein faktischer Beitrag zum Gemeinwohl... hangt nicht an bewussten Zielsetzungen dieser Art." Letzteres ist - genau dem ging die Verbandestudie nach - auBerst voraussetzungsvoll und entsprechend selten. Die Erfullung gesellschaftlicher Funktionserfordemisse geschieht vielmehr hauptsachlich nebenbei, durch Akteure, die ganz anderes woUen. In diesem Kapitel wird letztere Feststellung als Leitlinie fur eine Betrachtung des Systems wissenschaftlicher Forschung genommen. Wissenschaftliche Forschung unterscheidet sich ja von fast alien anderen Teilbereichen der modemen Gesellschaft darin, dass sie sich selbst ihr primares Publikum ist.^^^ Der Arzt ben5tigt als Abnehmer seiner Leistungen den Patienten, der Rechtsanwalt den Klienten, das Untemehmen den Konsumenten, der Lehrer den Schiiler, der Politiker den Wahler u.s.w. - doch einem Forscher geniigen in dieser Hinsicht andere Forscher, die seine publizierten Erkenntnisse aufgreifen und weitertragen. Die meisten anderen gesellschaftlichen Teilsysteme produzieren also Leistungen fur ihre gesellschaftliche Umwelt: Gesundheit, Rechtssicherheit, Bediirfiiisbefi-iedigung, Bildung oder Gemeinwohl. Das System wissenschaftlicher Forschung produziert hingegen seine Leistungen in Gestalt wissenschaftlichen Erkenntnisfortschritts zunachst einmal fur sich selbst. 163

Siehe dazu aus differenzierungstheoretischer Perspektive Rudolf Stichwehs (1988b) vergleichende Betrachtung der Inklusion in die verschiedenen gesellschaftlichen Teilsysteme.

10. Autonomie und Steuerung wissenschaftlichcr Forschung: ein funktionaler Antagonismus

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Allerdings benotigt ein Forscher finanzielle Ressourcen, um uberhaupt forschen zu konnen; und liber diese verfligt er nicht selbst, sondem erhalt sie vom Staat oder aus der Wirtschaft. Die vorliegenden Uberlegungen beschranken sich auf die von staatlicher Seite institutionell finanzierte Forschung, also die Forschung in Hochschulen und den entsprechenden auBeruniversitaren Forschungseinrichtungen wie z. B. der MaxPlanck Gesellschaft (MPG) oder den GroBforschungseinrichtungen. Uber die Ressourcenabhangigkeit vom Staat geraten diese wissenschaftlichen Akteure in den Einflussbereich auBerwissenschaftlicher Nutzenkriterien. Denn staatliche Akteure wollen und konnen Forschung nicht bloB rein mazenatisch fordem, sondem fragen - mal mehr, mal weniger - nach dem jeweiligen „retum on investment" und versuchen, Forschung entsprechend zu steuem. Staatlicher Forschungssteuerung wohnt hinsichtlich der Selektion von Forschungsthemen die Moglichkeit einer Divergenz zwischen auBer- und innerwissenschaftlichen Relevanzkriterien inne.^^"* In dem MaBe, wie das tatsachlich so ist, sehen sich die wissenschaftlichen Akteure staatlichen Akteuren gegeniiber, die von ihnen die Bearbeitung wissenschaftlich vergleichsweise unergiebiger Forschungsthemen verlangen und durch Ausnutzung der Ressourcenabhangigkeit, also durch Androhung von Ressourcenentzug oder Versprechen zusatzlicher Ressourcen, Fiigsamkeit herzustellen versuchen. Solche Zwangslagen sind der NahrbodenfiirBetrugsmanover. Die wissenschaftlichen Akteure werden zum bekannten „Etikettenschwindel" neigen, also imter dem Deckmantel vorgespiegelter auBerwissenschaftUcher Nutzlichkeit weiterhin moglichst nur ihren innerwissenschaftlichen Relevanzen folgen. Die staatlichen Akteure, dariiber wissend, miissen versuchen, das auszuschalten, woftir es aber kein einfaches Patentrezept gibt. Das sind altbekannte Probleme. Sie soUen hier den Ausgangspunkt flir zwei wechselseitig aufeinander verweisende Gedankengange markieren, die am deutschen Forschungssystem vorgeflihrt werden. Der eine arbeitet in struktureller Hinsicht ein durchgangiges Muster der deutschen forschungspolitischen Akteurkonstellationen heraus: die durch die Verfligbarkeit von altemativen Anbietem der benotigten Forschungsleistungen bzw. fmanziellen Ressourcen gesteckten Grenzen der wechselseitigen Abhangigkeit zwischen wissenschaftlichen und politischen Akteuren. Diese Abhangigkeitseinschrankungen werden daraufliin betrachtet, wie sie sich auswirken, wenn inner- und auBerwissenschaftliche Relevanzkriterien bei der Wahl von Forschungsthemen auseinanderfallen. Die dabei entdeckten Sachverhalte interpretiert der andere der beiden Gedankengange hinsichtlich ihrer Funktionalitat flir die Sicherung eines solchen wissenschaftlichen Erkenntnisft)rtschritts, wie er gesellschaftlich benotigt wird. Solange diese Grenzen wechselseitiger Abhangigkeit bestehen, schaffen sie -wie zumindest plausibilisiert werden soil - einen gesellschaftlichfimktionalenAntagonismus 164

Das Folgende orientiert sich an Mayntz/Scharpf (1990: 77). Zweifellos gibt es in vielen Forschungsgebieten auch Themen, die gemafi beider Arten von Kriterien hohe Prioritat genieBen, so dass ein Forscher problemlos beiden nachstreben kann und dariiber die von ihm benOtigten Ressourcen erhalt. Entsprechend leicht fUUt es politischer Forschungssteuerung, Forschem solche Themen nahezubringen. Ebenso gibt es Themen, die in beiden Hinsichten irrelevant sind, so dass sich weder Forscher noch staatliche Akteure fiir ihre Bearbeitung interessieren.

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10 Autonomie und Steuerung wissenschaftlicher Forschung: ein funktionaler Antagonismus

zwischen inner- und auBerwissenschaftlichen BestimmungsgroBen wissenschaftlicher Forschung.

10.1

Das strukturelle Muster

Die bei der Wahl von Forschungsthemen haufig anzutreffende Divergenz zwischen inner- und auBerwissenschaftlichen Relevanzen ftihrt dazu, dass die wissenschaftlichen Akteure auf der einen und die staatlichen Akteure auf der anderen Seite jeweils unterschiedliche Arten von sehr wichtig genommenen Eigenmteressen gefShrdet sehen. Ftir die wissenschaftlichen Akteure bedeutet es eine Einschrankung ihrer teilsystemischen Autonomie, wenn sie sich auBerwissenschaftlichen Kriterien unterwerfen miissen. Umgekehrt lauft es fur die staatlichen Akteure auf einen Verlust an forschungspolitischer Steuerungsfahigkeit hinaus, wenn sie ihre auBerwissenschaftlichen Kriterien nicht geltend machen konnen. Beide Seiten werden deshalb die forschungspolitischen Akteurkonstellationen, in denen sie aufeinander treffen, immer auch daraufhin betrachten, wie diesen Interessen an Autonomie bzw. Steuerungsfahigkeit Geniige getan ist. Gelegentlich werden sich Akteure sogar strategisch daran begeben, die Konstellationen gezielt so zu verandem, dass das jeweils eigene Interesse noch besser befriedigt wird. Zumindest jedoch wird die Wahrung des Autonomie- bzw. Steuerungsinteresses als Randbedingung bei der Verft)lgung anderer Interessen im Auge behalten. Dieses forschungspolitische Gegeneinander ist eine „power-dependence relation", wie sie abstrakt von Richard Emerson (1962) konzeptualisiert wird. Beide Seiten hangen voneinander ab: die staatlichen Akteure von den Forschungsleistungen der wissenschaftliche Akteure und diese von den Ressourcenzuweisungen der staatlichen Akteure; und diese Abhangigkeiten voneinander verschaffen beiden Seiten Einfluss aufeinander. Emerson (1962: 32) sieht dabei die Abhangigkeit eines Akteurs vom jeweils anderen durch zwei Variablen bestimmt: „The dependence of actor A upon actor B is (1) directly proportional to A's motivational investment in goals mediated by B, and (2) inversely proportional to the availability q/'those goals to A outside of the A-B relation." Ftir die forschungspolitischen Akteurkonstellationen liegt auf der Hand, dass sich die erste der beiden Variablen in Richtung einer immer groBer gewordenen wechselseitigen Abhangigkeit zwischen wissenschaftlichen und staatlichen Akteuren entwickelt hat. Forschung ist, auch wenn das zwischen verschiedenen Forschungsfeldem stark variiert, durchgSngig immer ressourcenaufwendiger geworden; und die modeme Gesellschaft ist immer mehr verwissenschaftlicht worden. Beiden Seiten ist also das, was die jeweils andere Seite zu bieten hat, immer unentbehrlicher geworden. Um so wichtiger ist es deshalb, sich der zweiten Variable zuzuwenden und zu sehen, ob und unter welchen Umstanden sich dort entgegenwirkende Krafte ausmachen lassen. Abstrakt lasst sich der Extremfall, dass auch diese Variable eine hohe wechselseitige Abhangigkeit hervorbringt, als bilaterales Monopol ausmachen.^^^ In einem bestimm165

Die Okonomische Klassifikation von Marktformen (Ott 1980) bietet einen ntitzlichen Ausgangspunkt ftir die Betrachtung dieser Variable.

10.1 Das strukturelle Muster

205

ten Forschungsfeld steht dann ein einziger Anbieter von Forschungsleistungen - z. B. ein Institut - einem einzigen staatlichen Anbieter von Ressourcen - z. B. einem Forschungsministerium - gegeniiber. Diese Konstellation extremer wechselseitiger Abhangigkeit bei einander entgegenstehenden Interessen beider Seiten kann, wenn keine Paralyse eintreten soil, nur auf ein „tum taking" bei der Interessenrealisierung hinauslaufen. Beide Seiten mtissen einander zugestehen, dass mal der eine, mal der andere sein Interesse auf Kosten des jeweils anderen realisiert. Diesen Extremfall gibt es in der sozialen Wirklichkeit im allgemeinen und in forschungspolitischen Akteurkonstellationen im besonderen jedoch nur seiten. Fast immer existiert auf beiden Seiten eine mehr oder weniger groBe Pluralitat von Anbietem oder zumindest moglichen Anbietem - also Akteuren, die unter bestimmten Umstanden von sich aus darauf kommen oder dazu bewegt werden konnen, als Anbieter der jeweiligen Leistungen oder Ressourcen aufzutreten. Dabei steht den beteiligten Akteuren klar vor Augen: Je mehr Anbieter es auf der jeweils anderen Seite gibt, desto geringer ist die eigene Abhangigkeit von jedem einzehien von ihnen, und desto besser lassen sich die eigenen Interessen gegen die der anderen Seite durchsetzen. Umgekehrt weiB jeder Akteur mit ebenso hoher Gewissheit, dass die Abhangigkeit der anderen Seite von ihm und damit wiederum seine eigene Chance der Interessendurchsetzung um so geringer ist, je mehr alternative Anbieter es auf der eigenen Seite gibt. Ausgehend von diesen einfachen Zusammenhangen kann man den analytischen Blick auf die forschungspolitischen „power-dependence relations" fixieren, wie sie sich seit Anfang des 19. Jahrhunderts in Deutschland herausgebildet haben. Diese Akteurkonstellationen werden also daraufhin betrachtet, wie die Moglichkeiten der wissenschaftlichen und der staatlichen Akteure, ihr Autonomic- bzw. Steuerungsinteresse zu realisieren, dadurch gepragt worden sind, dass es auf beiden Seiten in verschiedenen Hinsichten alternative Ressourcen- bzw. Leistungsanbieter gegeben hat. Das kann hier naturlich nur eine stark vereinfachende, auf die historische Genese nicht weiter eingehende Rekonstruktion sein, was aber deshalb sogar von Vorteil ist, weil es ohnehin imi die Herausarbeitung des heute vorfmdbaren strukturellen Musters gehen soil. Dieses Muster setzt sich aus mehreren Komponenten zusammen, die nun in vier Schritten vorgestellt werden.

Hochschulen und Lander Die forschungspolitische Ausgangskonstellation im 19. Jahrhundert war zunachst die einer Pluralitat von Hochschulen in einer Pluralitat von Landem.^^^ Mit den Humboldtschen Hochschulreformen waren die Hochschulen zu den Orten geworden, wo wissenschaftliche Forschung als berufliche Tatigkeit institutionalisiert ist. Die staatlich getragenen Hochschulen waren aufgrund der kleinstaatlichen Zersplitterung Deutschlands nicht, wie etwa diefranzosischenHochschulen, alle gemeinsam einem einzigen Ministerium zugeordnet, sondem einer Vielzahl von Ministerien der verschiedenen 166

Zum Folgenden siehe Ben-David (1971: 108-138).

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10 Autonomie und Steuerung wissenschaftlicher Forschung: ein funktionaler Antagonismus

voneinander unabhangigen Staaten. Es lag also ein Nebeneinander bilateraler Monopole bzw. - in jenen Staaten, die wie z. B. PreiiBen oder Bay em mehrere Hochschulen unterhielten - beschrankter Monopsone vor. Wichtig war allerdings, dass die einzelnen Staaten nicht gegeneinander abgeschottet waren, sondem fur Professoren als individuelle wissenschaftliche Akteure ein gemeinsamer Arbeitsmarkt aller deutschen Hochschulen existierte. Die individuelle Mobilitat der Professoren wirkte sich fur sie so aus, dass die eigene Abhangigkeit von der staatlichen Seite gemildert wurde. Wenn es in Gestalt der fur die Hochschulen zustandigen Ministerien verschiedener deutscher Staaten mehrere Nachfrager nicht nur nach den Lehr-, sondem auch nach den Forschungsleistungen der Professoren gab, konnten diese sich, wenn das ihren individuellen Prioritaten entsprach, jene Professur aussuchen, die die attraktivsten Forschungsbedingungen bot. Die Einsicht auf seiten der Ministerien, miteinander um gute Professoren zu konkurrieren, fiihrte darilber hinaus dazu, dass schnell ein Uberbietungswettbewerb einsetzte, in dem alle Mitbietenden immer mehr auf die Literessen der Professoren eingehen mussten. Dieses „competitive system" (Ben-David/Zloczower 1962: 132) brachte im 19. Jahrhundert den Aufstieg der deutschen Forschung an die Weltspitze hervor. Dem kam insbesondere zugute, dass die staatliche Nachfrage nach Forschungsleistungen kaum durch wirtschaftliche Oder andere Anwendungsbezuge motiviert war, sondem entsprechend der unter den gesellschaftlichen Eliten verbreiteten Ideen von individueller „Bildung" und „Kulturstaat" anwendungsfeme Gmndlagenforschung zum Zuge kommen lieB. GemaB dem AusmaB der eigenen innerwissenschaftlichen Reputation konnten daher die Professoren bei Bemfiings- und Bleibeverhandlungen die eigene Ressourcenausstattung verbessem und zugleich die eigene Autonomie wahren. Dieses Gegeneinanderausspielen der staatlichen Akteure durch die Professoren hat sich bis heute erhalten, da in der deutschen foderalen Verfassung die Hochschulen stets in die kulturpolitische Kompetenz der Lander gefallen sind. Forschungspolitisch sind jedoch mittlerweile auch auBerwissenschaftliche Anwendungsbezuge der Forschung immer wichtiger geworden und haben zeitweise sogar die Oberhand gewonnen. hisbesondere die wirtschaftlich bedeutsamen „Zukunftstechnologien" wie z. B. Nano- oder Biotechnologie werden von staatlicher Seite bevorzugt gefordert. Professoren in diesen Fachem werden von den fur die Hochschulen zustandigen Ministerien der Bundeslander besonders umworben und konnen fur sich dementsprechend gute Forschungsbedingungen aushandehi. Ein nordrhein-westfalischer Mmisterialbeamter legte beispielsweise m einem Interview mit mir resigniert dar (Literview 52)^^^, dass kein Bundesland sich eines Lehrstuhlinhabers in der Liformatik langer als die drei Jahre, die er sich mit der Annahme des Rufes zu bleiben verpflichtet, sicher sein konne. Danach miisse man ihm entweder eine merkliche Aufstockung seiner Gmndausstattung gewShren, oder er nehme sehr schnell einen Ruf in ein anderes Bundesland an. Gerade in denjenigen Forschungsfeldem also, wo die staatlichen Akteure die groBten Steuemngsambitionen haben, schwachen sie einander wechselseitig durch Konkurrenz untereinander. 167

Das hier und an weiteren Stellen herangezogene anonymisierte Interviewmaterial stammt aus meiner Untersuchung zu Ressourcenproblemen der deutschen Hochschulforschung seit Mitte der siebziger Jahre (Schimank 1995b).

10.1 Das strukturelle Muster

207

Zwar gab es auf seiten der staatlichen Akteure immer wieder einmal Versuche, sich gegenseitig auf bestimmte konkurrenzeindammende MaBnahmen zu verstandigen. So einigten sich etwa die Lander im Jahr 1968 in der Kultusministerkonferenz (KMK) darauf, bei BerufUngs- und Bleibeverhandlungen mit Professoren keine Ausstattungs-, sondem nur noch Besoldungszusagen - und auch die mit festgelegten Obergrenzen zu machen (Dallinger et al. 1978: 280). Diese 1978 fortgeschriebene Regelung wurde allerdings nur sehr beschrankt eingehalten. Das Problem solcher kollektiver Selbstverpflichtungen ist die im Einzelfall aufkommende Willensschwache aller Beteiligten, weil es schlieBlich fur jeden immer wieder ganz besondere Versuchungen gibt. Das Wissen, dass das bei den jeweils anderen genauso ist, enthemmt zusatzlich. So schilderte der schon erwahnte Ministerialbeamte einerseits bedauemd, dass Absprachen zur Eindammung des ruinosen Wettbewerbs um Professoren bestimmter Facher zwar fur alle Landerministerien auBerst sinnvoll seien, aber leider nicht eingehalten wiirden, und berichtete im selben Atemzug andererseits voUer Genugtuung darUber, wie er selbst seinen Kollegen aus anderen Bundeslandem Professoren abgejagt hatte. Eine Grenze flndet so etwas -und damit auch das Gegeneinanderausspielen der staatlichen Akteure durch die Professoren - nur in den staatlichen Ressourcenbeschrankungen. Wie bei einer Auktion ist das hochste Gebot die Grenze des Erreichbaren; und dieses richtet sich wiederum danach, wie weit noch mindestens ein anderer mitbietet. Umgekehrt konnen auch die staatlichen forschungspolitischen Akteure die Professoren und Hochschulen gegeneinander ausspielen. Innerhalb eines Bundeslandes - oder friiher eines deutschen Klemstaates - ist das jeweilige Ministerium der Monopolanbieter von Ressourcen der Grundausstattung fur die Hochschulen und kann so Professoren, Fachbereichen und Disziplinen Fiigsamkeit gegeniiber seinen forschungspolitischen Relevanzkriterien nahebringen. Denn Zuwachse ebenso wie Einsparungen bei der Grundausstattung konnen entsprechend diesen Kriterien differentiell verteilt werden, so dass diejenigen belohnt werden bzw. die geringsten Opfer bringen miissen, deren Forschungsaktivitaten am ehesten den forschungspolitischen Prioritaten entsprechen. Seit Mitte der achtziger Jahre des letzten Jahrhunderts haben die Bundeslander disponibel werdende Ressourcen der Grundausstattung in zentralen Verfiigungsfonds der fur die Hochschulen zustandigen Ministerien gesammelt und diese Ressourcen dann u.a. gemaB inner- und auBerwissenschaftlicher Leistungsfahigkeit der Professoren, Fachbereiche und Disziplinen umverteilt (siehe z. B. Kommission Forschung BadenWurttemberg 2000 (1989): 37-39,51-54). Das ist, als explizit angekundigte forschungspolitische Strategic, ein Beispiel fur ein gezieltes „divide et impera" der staatlichen Akteure gegeniiber der Hochschulforschung, wobei erstere nichts weiter zu tun brauchen, als die eigenen Prioritaten letzteren kundzutun. Diese Praktiken werden dadurch begrenzt, dass die wissenschaftlichen Akteure die staatlichen gegenemander ausspielen konnen. Wenn ein Land seine Professoren zu sehr forschungspolitisch drangsaliert, werden diese mit erhohtem Exit zu Hochschulen anderer Lander reagieren. Ein fur die Professoren diesbezUglich giinstigeres Land gibt es fast immer, weil irgendeines schon gerade daran interessiert sein wird, Professoren dadurch anzulocken, dass es starker auf deren Ressourcen- und Autonomieinteressen einzugehen bereit ist. Freilich braucht kein Land seine forschungspolitischen Interes-

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10 Autonomie und Steuerung wissenschaftlicher Forschung: ein funktionaler Antagonismus

sen gegentiber den Hochschulen ganzlich auf Null zuriickzuschrauben, wie sich wiederum aus der schon angesprochenen Auktionslogik ergibt: Um den Zuschlag eines bestimmten Professors zu erhalten, muss man ihm lediglich etwas nachgiebiger gegeniibertreten als derjenige Mitbewerber, der sich bisher am nachgiebigsten gezeigt hat. Insgesamt stellt sich das Verhaltnis zwischen staatlichen Akteuren und Professoren somit als forschungspolitische Konstellation dar, die sowohl einer aus der Ressourcenabhangigkeit erwachsenden volligen Vereinnahmung letzterer fur die Steuerungsziele ersterer als auch einer volligen VerselbstSndigung ersterer gegenuber den Steuerungszielen letzterer Grenzen zieht.

Hochschulen und staatlich finanzierte auBeruniversitare Forschung Diese auf beiden Seiten zunachst noch recht einfach strukturierte forschungspolitische Akteurkonstellation wurde auf seiten des Forschungssy stems von da an komplexer, als im letzten Viertel des 19. Jahrhunderts die ersten groBeren staatlich fmanzierten auBeruniversitaren Forschungseinrichtungen gegriindet wurden. Zunachst waren es Ressortforschungseinrichtungen wie das Kaiserliche Gesundheitsamt oder die PhysikalischTechnische Reichsanstalt. Kurz vor dem Ersten Weltkrieg kam die Kaiser-WilhehnGesellschaft, Vorgangerin der heutigen MPQ hinzu. Nach dem Zweiten Weltkrieg entstanden die Fraunhofer-Gesellschaft (FhG) und die GroBforschungseinrichtungen - die heutigen Helmholtz-Zentren- als weitere Gruppen von auBeruniversitaren Forschungseinrichtungen. SchlieBlich wurde, ebenfalls nach 1945, die Gruppe der „Konigsteiner Institute" - die als einzelne oft schon linger bestanden hatten - gebildet, die 1975 zur „Blauen Liste" neu geordnet wurde und sich inzwischen Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhelm Leibniz (WGL) nennt. Die forschungspolitischen Begrundungen fiir die Schaffung dieser Forschungseinrichtungen bezogen sich explizit oder implizit immer wieder auf Defizite der Hochschulforschung: die Lehrbelastung als starke Einschrankung der Forschungsmoglichkeiten; die Fragmentierung der Hochschulforschung in die Lehrstuhle als unkoordinierte, kleinformatige Forschungseinheiten; und die durch die hohe Autonomie der Professoren zu geringen Moglichkeiten eines forschungspolitischen steuemden Zugrlfifs auf die Hochschulforschung. Aus Sicht der Professoren tat sich hierdurch spatestens in den sechziger Jahren, als sich der massive Ausbau der GroBforschung und ein erhebliches GroBenwachstum der MPG voUzogen, die Gefahr einer immer groBeren Verlagerung der Forschung weg von den Hochschulen auf ^^^ Die staatlich finanzierte auBeruniversitare Forschung wurde als konkurrierender Sektor erfahren, der sogar schlimmstenfalls den Hochschulsektor ganzlich auskonkurrieren konnte. Diese Einstufung der auBeruniversitaren Forschung als potentiell existenzbedrohender Konkurrenz hat zu verschiedenen Gegenstrategien auf der Hochschulseite gefiihrt:

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Siehe etwa Bahrdt (1964) oder Schelsky (1969: 17-23).

10.1 Das strukturelle Muster

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In legitimatorischer Hinsicht wurde der aufieruniversitare Sektor als strikt subsidiar zur Hochschulforschung verstanden. Nur solche Forschungen, fur die sich - z.B. wegen des Betriebs von GroBgeraten oder wegen einer zu starken Spezialisierung begrtinden lasst, dass sie nicht gut an Hochschulen betrieben werden konnen, sollen demzufolge ausgelagert werden diirfen. Der Wissenschaftsrat (1988: 70-72) hat diese Position der Hochschulseite kanonisiert. Die Sonderforschungsbereiche, die Ende der sechziger Jahre von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) als Forderinstrument der Hochschulforschung neu geschaffen wurden, haben dieser zudem groBere Forschungszusammenhange ermoglicht, was es erschwert, die Auslagerung bestimmter Forschungsfelder aus den Hochschulen forschungspolitisch zu begrtinden. - Nach wie vor monopolisieren die Hochschulen wesentliche Stufen von Wissenschaftlerkarrieren: die Nachwuchsausbildung ebenso wie das Promotions- und das Habilitationsrecht sowie die Professur als Karrierepfad habilitierter WissenschaftlerJ^^ Diese Abhangigkeit der individuellen Forscher von den Hochschulen konnen einzelne Professoren gelegentlich als ein Faustpfand gegeniiber auBeruniversitaren Forschungseinrichtungen emsetzen, um beispielsweise Forschungskooperationen zu erreichen und sich dariiber die meistens viel besseren Forschungsmoglichkeiten dieser Einrichtungen zu erschlieBen. Fachbereiche konnen aufgrund dieser Abhangigkeit iiberdies einen Teil ihrer Lehrbelastung an Forscher auBeruniversitarer Einrichtungen abgeben. - Die andere Moglichkeit der Einflussnahme von seiten der Hochschulen auf die auBeruniversitare Forschung besteht in institutionalisierten Kooperationsbeziehungen - beispielsweise iiber gemeinsame Sonderforschungsbereiche. Am weitesten gehen solche Beziehungen bei einigen Instituten der „Blauen Liste" und der FhG, die zugleich An-Institute von Hochschulen smd. Auch gemeinsame Berufungen, etwa nach dem „Jiilicher Modell", demgemaB die Institutsdirektoren des Forschungszentrums Jiilich gleichzeitig eine Professur an der Aachener, Bonner oder Kolner Hochschule erhalten, sind ein vor allem bei GroBforschungseinrichtungen benutzter Modus. Generell drangen die Hochschulen, was sich etwa auch in Empfehlungen des Wissenschaftsrats (1991) zur Zusammenarbeit von Hochschulen und GroBforschungseinrichtungen dokumentiert, darauf, die auBeruniversitare Forschung verstarkt als kollektiv nutzbare Infrastruktur der Hochschulforschung nutzen zu konnen. - Die Hochschulseite hat dariiber hinaus schon seit den sechziger Jahren erreicht, dass bei den Zuwachsen der Haushalte von MPG auf der einen und DFG als wichtigster Drittmittelquelle der Hochschulforschung auf der anderen Seite ein Prinzip des Gleichschritts eingehalten wird. So halt die Hochschulforschung zumindest zur MPG gleichsam Tuchflihlung. Vom Standpunkt der staatlichen forschungspolitischen Akteure - wobei dahingestellt bleiben kann, wie klar sie sich immer dariiber gewesen sind - stellt sich das Beharren 169

Dass das auch anders geht, zeigen diejenigen nationalen Forschungssysteme, in denen die staatlich finanzierte auBeruniversitare Forschung die Hochschulen dominiert - etwa in Frankreich.

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10 Autonomie und Steuerung wissenschaftlicher Forschung: cin fiinktionaler Antagonismus

der Hochschulforschung darauf, nicht von der auBeruniversitaren Forschung verdrangt zu werden, durchaus als vorteilhaft dar. Zwar ist die Hochschulforschung in der Tat, von den rechtlichen Moglichkeiten her gesehen, schwerer staatlich steuerbar als die auBeruniversitare Forschung.^^^ Doch das noch immer einigermaCen ausbalancierte Nebeneinander von Hochschulsektor und auBeruniversitarem Sektor macht beide gegentiber den Steuerungszielen der staatlichen Akteure gefugiger, als wenn es den jeweils anderen Sektor nicht gabe. Das gilt sowohl fur beide Sektoren als ganze als auch fiir einzelne Forschungseinrichtungen und Professoren. Voraussetzung fur dieses staatliche Gegeneinanderausspielen beider Sektoren ist, dass es zwischen ihnen in vielen Forschungsfeldem keine klaren kognitiven Domanenabgrenzungen hinsichtlich Forschungsthemen und Forschungstypen gibt. FUr die meisten Forschungsaufgaben gilt eben nicht, dass sie eindeutig entweder nur im Hochschulsektor Oder nur im auBeruniversitaren Sektor bearbeitet werden konnen. Zahlreiche Forschungsaufgaben sind faktisch in beiden Sektoren etabliert, andere Forschungsaufgaben zwar nur in einem, was aber keineswegs zwingend ist. Das trifft etwa, wie z.B. ein Forstwissenschaftler bekundete (Interview 23), auf nicht wenige Bereiche der agrarwissenschaftlichen Forschung zu, die sehr gleichartig sowohl an Hochschulen als auch in Ressortforschungseinrichtungen betrieben werden. In den Ingenieurwissenschaften ist vieles, was an den Technischen Hochschulen bearbeitet wird, auch Forschungsgegenstand von Fraunhofer-Instituten.^^^ Der Wissenschaftsrat (1991) hat festgestellt, dass eine Menge dessen, was mittlerweile an den GroBforschungseinrichtungen geforscht wird, nicht langer groBforschungsspezifisch ist, sondem ebensogut an den Hochschulen angesiedelt werden konnte. Fiir das meiste dessen, dem sich die Institute der „Blauen Liste" widmen, und auch flir etliches, was an Max-Planck-Instituten geschieht, gilt das ebenso. Auch viele Forschungskooperationen zwischen Hochschulen und auBeruniversitaren Forschungseinrichtungen, etwa im Rahmen von Sonderforschungsbereichen oder Forderprogrammen des Bundesministeriums fiir Forschung und Technologic (BMFT) bzw. heute des Bundesministeriums fur Bildung und Forschung, machen alien Beteiligten unmittelbar augenfallig, in wie starkem MaBe beide Sektoren oftmals thematisch gleichgerichtete und im Typus gleichartige Forschung betreiben was mir beispielsweise ein Professor ftir die Biotechnologie schilderte (Interview 12). Die Hochschulforschung ist eben keineswegs so eindeutig, wie manche ideologischen Stilisierungen das mitunter erscheinen lassen, auf anwendungsfeme Grundlagenforschung spezialisiert, und hat daher auch bei alien anderen Forschungstypen, die auBeruniversitar institutionalisiert worden sind, durchaus Gewichtiges anzubieten. Man ginge natUrlich zu weit, wollte man behaupten, dass es ftir die staatlichen Steuerungsakteure iiberhaupt keinen Unterschied macht, ob z. B. eine bestimmte agrarwissenschaftliche Forschungsaufgabe an einer Bundesforschungseinrichtung oder einem Hochschulinstitut bearbeitet wird.^^^ Entscheidend ist aber, dass faktisch bestehende Vortei170 Sieht man von der MPG ab, der ebenfalls groBe rechtliche Autonomie gewahrt wird. 171 Nicht zuletzt die Tatsache, dass eine Reihe von Fraunhofer-Instituten aus Hochschulinstituten hervorgegangen sind, ohne dass das eine dramatische Wandlung der Forschung bedeutet hatte, verdeutlicht dies. 172 Um nur zwei flir staatliche Akteure oftmals nicht unwichtige Vorteile ersterer anzuflihren: Eine weisungsgebundene Bundesforschungseinrichtung ist leichter in ihrer Themenwahl zu beeinflussen als

10.1 Das strukturelle Muster

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le des einen Sektors gegentiber dem anderen fast nie so groB sind, dass sie nicht dann nivelliert wurden, wenn die betrefFende Forschungseinrichtung sich konsequent renitent gegentiber staatlichen Steuemngsbestrebungen verhielte. Der nicht so gut auf die staatlicherseits vorgegebenen Forschungsaufgaben zugeschnittene, aber fugsamere wissenschaftliche Akteur erweist sich schnell als der steuerungstechnisch vorzuziehende. Um also sowohl die Hochschulforschung als auch die auBeruniversitare Forschung in gewissem MaBe steuem zu konnen, erweist es sich fUr die staatlichen Akteure als ausgesprochen hilfreich, dass die meisten Forschungsaufgaben in beiden Sektoren bearbeitet werden oder zumindest ohne sehr langwierige Umstellungsschwierigkeiten bearbeitet werden konnten. Denn deshalb kann sich kaum einer der wissenschaftlichen Akteure in beiden Sektoren ganzlich tiber staatliche Steuerungsziele hinwegsetzen, miisste er doch befurchten, sich damit die Gunst der staatlichen Akteure, von deren Ressourcen er abhangt, zu verscherzen. Dasselbe wiederholt sich, allerdings in geringerem MaBe, innerhalb der staatlich finanzierten auBeruniversitaren Forschung. Zwar unterscheiden sich die diesem Sektor angehorenden Gruppen von Forschungseinrichtungen sehr viel deutlicher im Typus der jeweils betriebenen Forschung voneinander als jede von ihnen von bestimmten Segmenten der Hochschulforschung (Hohn/Schimank 1990: 386-401). Die MPG betreibt groBtenteils anwendungsfeme Grundlagenforschung, die FhG transferorientierte Vertragsforschung fur Untemehmen und Behorden, die Ressortforschungseinrichtungen sind auf die oflmals stark routinisierten Forschungsaufgaben des jeweiligen Politikfeldes zugeschnitten und die GroBforschungseinrichtungen sollten ursprunglich eine integrale Verkntipfung grundlagentheoretischer und anwendungsorientierter Forschung leisten. Doch bei naherem Hinsehen weist dieses Bild etliche Uberlappungsfelder zwischen den auf den ersten Blick recht trennscharf gegeneinander abgegrenzten Gruppen auf. So weisen die Institute der „Blauen Liste" keinen eigenstandigen Forschungstyp auf, sondem betreiben teils Ressortforschung, teils anwendungsfeme Grundlagenforschung, teils auch transferorientierte Forschung. Ebenfalls auBerst diffiis ist inzwischen das Profil der GroBforschungseinrichtungen, wo neben dem ihnen zugedachten Forschungstyp in erheblichem MaBe Ressortforschung, transferorientierte Forschung und anwendungsfeme Gmndlagenforschung stattfinden. SchlieBlich hat es immer schon in der MPG einige Institute mit stark anwendungsbezogener Forschung und unter den Ressortforschungseinrichtungen einige Institute oder Teilinstitute gegeben, die sich mit transferorientierter Forschung oder sogar anwendungsfemer Gmndlagenforschung befassen. All diese partiellen Uberlappungen eroffiien, ebenso wie die Uberlappungen zwischen auBemniversitarer Forschung und Hochschulforschung, staatlichen Steuemngsakteuren Moglichkeiten des Gegeneinanderausspielens von wissenschaftlichen Akteuren; und im Wissen dartiber iiberlegen diese es sich sehr genau, ob sie sich einer ihnen zugemuteten forschungspolitischen Steuemng strikt verweigem.

ein sehr autonomer Professor; und die Bundesforschungseinrichtung kann im Unterschied zur Hochschule vielen wissenschaftlichen Mitarbeitem Dauerstellen anbieten, was fiir anwendungsbezogene Forschungsaufgaben mit langfristigem Charakter niitzlich sein kann. Siehe hierzu Naheres im Kapitel2.

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10 Autonomie und Steuerung wissenschaftlicher Forschung: ein funktionaler Antagonismus

Zwar gab und gibt es durchaus Versuche insbesondere der MPQ der FhG und der Arbeitsgemeinschaft der GroBforschungseinrichtungen (AGF), durch bewusste Domanenabgrenzungen zu vermeiden, von den staatlichen Akteuren gegeneinander ausgespielt zu werden.*^^ Aber sehr weit ist man mit solchen Bestrebungen bislang schon deshalb noch nie gekommen, well Forschungsaufgaben, die mit attraktiven Ressourcenangeboten versehen sind, auf zu viele ressourcenhungrige wissenschaftliche Akteure unwiderstehlich verlockend wirken. Hier gibt es dieselbe Willensschwache wie auf staatlicher Seite bei der Konkurrenz um Professoren. Was die auBeruniversitaren Forschungseinrichtungen manchmal noch eher vor einer zu weitgehenden Drangsalierung durch staatliche Steuerungsvorgaben schiitzt, ist der Verweis darauf, gerade die besten wissenschaftlichen Mitarbeiter konnten durch so etwas zum Weggang getrieben werden. Diese Abwanderungsdrohung setzt die Verfugbarkeit von altemativen Arbeitsmoglichkeiten voraus, beruht also ebenfalls auf einem nicht in klar abgegrenzte kognitive Domanen zerfallenden Forschungssystem. Damit trifft fur die Hochschulforschung und die auBeruniversitare Forschung zusammengenommen hinsichtlich ihrer kognitiven Domanen gerade nicht zu, wie Mayntz und Fritz Scharpf das deutsche Forschungssystem charakterisieren: „... instead of a plurality of 'agents' ... competing against each other for resources, we have domain monopolies ..." (Mayntz/Scharpf 1990: 72) Genau diese Anbietermonopole ftir bestimmte Arten von Forschungsleistungen gibt es nicht einmal annaherungsweise.

Lander und Bund Wendet man den Blick nun zur staatlichen Seite, erkennt man, dass nach dem Zweiten Weltkrieg parallel zur Aus- und Innendifferenzierung der staatlich flnanzierten auBeruniversitaren Forschung neben die fur Forschung zustandigen Ministerien der Lander ein Forschungsministerium des Bundes als weiterer Steuerungsakteur getreten ist.^^"* tJber beinahe drei Jahrzehnte kaufte sich der Bund aufgrund seiner uberlegenen finanziellen Ressourcen sukzessiv in die Forschungsforderung ein, die rechtlich bis zum Jahr 1969 fast ausschlieBlich der Kulturhoheit der Lander unterlegen hatte. Abgesehen von den Ressortforschungseinrichtungen, die immer schon jeweils eindeutig einer der beiden foderalen Ebenen zugeordnet gewesen sind, befinden sich seitdem die anderen vier Gruppen auBeruniversitarer Forschungseinrichtungen in gemeinsamer Tragerschaft von Bund und Landem. Das Gleiche gilt ftir die DFG als wichtigste Drittmittelquelle der Hochschulforschung. Auch den Hochschulbau fmanzieren Bund und Lander gemeinsam, wahrend die institutionelle Finanzierung der Hochschulen dem Bund ansonsten weiterhin verwehrt bleibt. 173 Ein Beispiel aus den neunziger Jahren sind die Versuche von Hochschulrektorenkonferenz, MPG und FhG, auf eine Reduzierung der „Blauen Liste" hinzuwirken, die im Zuge der deutschen Wiedervereinigung durch zahlreiche ehemalige Institute der ostdeutschen Akademie der Wissenschaften aufgefijllt worden ist. Denn die „Blaue Liste" wird nun noch starker als unliebsame Konkurrenz in den jeweils eigenen kognitiven Domanen gesehen. 174 Zu diesem Abschnitt siehe Hohn/Schimank (1990) und Stucke (1993b).

10.1 Das strukturelle Muster

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Dieses Einbrechen des Bundes in die forschungspolitische Domane der Lander erwies sich vor allem wahrend der sechziger Jahre als auBerst vorteilhaft fiir die MPG, die GroBforschungseinrichtungen, die DFG - wovon dann die Hochschulforschung profitierte - und auch fur viele der sonstigen „Konigsteiner Institute". AUe konnten groBe Wachstumsgewinne verbuchen, weil der Bund eben nur dadurch, dass er sich uber Drittmittel flnanziell unentbehrlich machte, hoffen konnte,fruheroder spater von den Landem als mit gleichen Rechten ausgestatteter forschungspolitischer Partner akzeptiert werden zu miissen. Mehr noch: Bund und Lander standen einander in ihren Steuerungsbestrebungen gegeniiber der MPG und auch vielen „Konigsteiner Instituten" gegenseitig im Weg. Weil jeder, um die Forschungseinrichtungen selbst steuem zu konnen, zunachst verhindem musste, dass sie vom jeweils anderen in eine ganz andere Richtung gesteuert wurden, unterbanden beide Seiten einander wechselseitig effektive Steuerung - mit dem ungewollten, aber zwangslaufigen Resultat, dass sich die Einrichtungen als lachende Dritte einer zuvor unerreichbaren Autonomic erfreuten. Letzteres hat sich nach der rechtlichen Fixierung der „Gemeinschaftsaufgabe Forschungsforderung" im Jahr 1969 bis heute erhalten. Eine besondere Form nimmt es bei den GroBforschungseinrichtungen an. Die Sitzlander der jeweiligen Einrichtung haben kaum spezifische forschungspolitische Erwartungen an sie, sind vielmehr vorrangig regionalpolitisch am Fortbestand der Einrichtung interessiert. Durch die daraus erwartbare Verweigerung ihrer Zustimmung zur moglichen SchlieBung einer GroBforschungseinrichtung nehmen die Lander dem Bundesforschungsministerium diese SuBerste Drohung als wichtiges Mittel, Gefugigkeit gegeniiber Steuerungsvorgaben zu erreichen. Anders als beim Autonomieinteresse der Forschungseinrichtungen sieht es seitdem beim Interesse an Ressourcenwachstum aus. Sobald der Bund rechtlich in die institutionelle Finanzierung der Einrichtungen einbezogen worden war, war er als Ressourcengeber gefangen. Da die Hohe der den gemeinsam getragenen Forschungseinrichtungen und der DFG zugewiesenen Mittel der institutionellen Finanzierung seitdem nach einem festgelegten Schliissel konsensuell von Bund und alien Landem beschlossen werden muss, bestimmt derjenige, der am wenigsten Mittel aufbringen kann oder will, die Hohe der von alien aufgebrachten Mittel. Durch dieses genau imigekehrt wie das Auktionsprinzip wirkende „Geleitzugprinzip" ist bislang immer eines der finanzschwachen Lander als Wachstumsbremser aufgetreten. Wahrend also einerseits die forschungspolitische Konkurrenz zwischen dem Bund auf der einen und den Landem auf der anderen Seite, auch nachdem sie in der „Gemeinschaftsaufgabe Forschungsfordemng" formalisiert worden war, weiterhin ungewollt die Autonomic der Forschungseinrichtungen gesichert hat, hat die Formalisiemng andererseits ein Ende des ungestUmen Wachstums gebracht. Nicht mehr der Finanzkraftigste, sondem der Finanzschwachste hat seitdem liber die Hohe der den Forschungsemrichtungen gewahrten Ressourcen bestimmt. Die Lander haben in dieser Hinsicht also die minose Konkurrenz mit dem Bund, in der sie langst nicht mehr mithalten konnten, wirksam eingedammt. Und inzwischen leidet der Bund selbst unter groBen Finanziemngsproblemen. Das gilt allerdings nur fiir die institutionelle Finanziemng. Der Bund war auch in den siebziger und achtziger Jahren - bis das BMFT Anfang der neunziger Jahre von den forschungspolitischen Kosten der deutschen Wiedervereinigung iiberwaltigt wur-

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10 Autonomie und Steuerung wissenschaftlicher Forschung: ein funktionaler Antagonismus

de - in der Lage, durch die Vergabe umfangreicher Drittmittel an die Einrichtungen der auBeruniversitaren Forschung und an die Hochschulen weiter seine forschungspolitischen Steuerungsziele zu verfolgen. Insoweit ahnelte die Situation der in den funfziger und sechziger Jahren. AUerdings konnte das BMFT nicht mehr darauf aus sein, sich in der auBeruniversitaren Forschung weitere formelle Kompetenzen zu erkaufen, Fiir die Hochschulforschung sah das eine Zeitlang anders aus. In der zweiten Halfte der achtziger Jahre schien es, als ob sich bei den Hochschulen dasselbe Spiel wie bei der auBeruniversitaren Forschung wiederholen konnte: das BMFT sich also iiber Drittmittel finanziell so unentbehrlich machen konnte, dass es iiber kurz oder lang auch in die institutionelle Finanzierung der Hochschulforschung einbezogen werden miisste.^^^ Bei den zu dieser Zeit gegrundeten vier Genforschungszentren in Koln, Berlin, Heidelberg und MUnchen stand zu erwarten, dass die massive Projektfinanzierung von seiten des Bundes auf Dauer gestellt und damit zu einer institutionellen Mitfinanzierung werden wtirde. Doch als die Befristung dieser Projektmittel auslief, hatte das BMFT nicht mehr das Geld, um weiter den FuB m der Tiir behalten oder gar dauerhaft emsteigen zu konnen. Die Koinzidenz der deutschen Wiedervereinigung unterband also auf langere Zeit entsprechende Ambitionen des Bundes, die bei der institutionellen Finanzierung die Ressourcenabhangigkeit der Hochschulforschung von den Landem verringert und ihr dadurch vielleicht auch eine noch groBere Autonomie gebracht hatte.

Institutionelle Finanzierung und Drittmittel Auch die Drittmittel des BMFT fur die Hochschulen sind seit Anfang der neunziger Jahre knapper geworden. An dieser Verlusterfahrung der Hochschulen wird eine weitere vielbenutzte Strategic wissenschaftlicher Akteure sichtbar, sich aus der zu engen Ressourcenabhangigkeit von demjenigen staatlichen Akteur, der sie institutionell finanziert, ein Stuck weit zu befreien: die Einwerbung von Drittmitteln und die Diversifizierung von Drittmittelquellen. Drittmittel fur die Hochschulforschung ebenso wie fur die auBeruniversitare Forschung konnen aus einer Vielzahl ganz unterschiedlicher Quellen kommen: als nicht mit einem vorgegebenen Forschungsauftrag verbundene Drittmittel von der DFG bzw. ihrer bereits Anfang der zwanziger Jahre des letzten Jahrhunderts gegrundeten Vorgangerin, von privaten Stiftungen oder vomfiirForschung zustandigen Ministerium des Bundes oder des betreffenden Landes, und als Forschungsauftrage von Untemehmen, Behorden, Verbanden sowie - immer wichtiger geworden -derEU.

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Die probate institutionelle Form daflir batten An-Institute sein kOnnen. Wie bereits vermerkt gab es das sogar schon in Gestalt derjenigen Institute der „Blauen Liste" und der FhG, die An-Institute von Hochschulen waren. Derm An-Institute haben einen eigenen Haushalt, so dass die Finanzmittel des Bundes nicht in die Grundausstattung der Hochschulen, die zwischen Ressourcen fiir Lehre und Forschung nicht trennt, geflossen waren - was den Landem deswegen so wichtig sein musste, weil andemfalls der Bund auch noch unvermeidlich in die institutionelle Finanzierung der Bildung hineingekommen und damit ein weiterer Kembereich genuiner Landerkompetenzen verloren gewesen ware.

10.1 Das stmkturelle Muster

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Selbst eng spezifizierte Forschimgsauftrage miissen keineswegs zwangslaufig auf Autonomiebeschrankungen hinauslaufen. Im Gegenteil: Wenn der wissenschaftliche Akteur - wie z.B. ein Professor fur Betriebswirtschaftslehre darlegte (Interview 38) in der Lage ist, solche Auftrage zu akquirieren, die auf der Linie dessen liegen, was er ohnehin erforschen will, kann er sich dem Zwang entziehen, aus Ressourcengrtinden auf staatliche forschungspolitische Steuerungsvorgaben eingehen zu miissen, die ihm nicht in den Kram passen. Erst recht erfiillen auftragsungebundene Drittmittel, vor allem von der DFG, diesen Zweck der Autonomiesicherung. Gerade wenn die staatliche Forschungspolitik, wie gegenuber den Hochschulen seit Mitte der achtziger Jahre, bestrebt ist, die Grundausstattung entsprechend auBerwissenschaftlichen Prioritaten- etwa der Forderung von „Zukunftstechnologien" -umzuverteilen, bieten Drittmittel den davon betroffenen Professoren noch Moglichkeiten, sich solchen forschungspolitischen Prioritatensetzungen nicht voUig unterwerfen zu mussen. Das gilt zum einen ftir die Professoren in den betrefifenden Disziplinen selbst. Diese Professoren, die ja vielleicht ganz anderen innerwissenschaftlichen Relevanzen folgen wollen, konnen das dann z.B. mit Drittmitteln der DFG auch weiterhin tun. Es gilt zum anderen indirekt erst recht ftir die Professoren m denjenigen Disziplinen, denen zum Zweck der Umverteilung zugunsten der forschungspolitisch ftir vorrangig erklarten Disziplinen Ressourcen der Grundausstattung genommen werden. Diese Professoren schaffen es dann vielleicht nur noch mit Drittmitteln, ihre Forschung uber Wasser halten zu konnen. Ein ahnliches Ausspielen von Drittmitteln gegen mit der institutionellen Finanzierung einhergehende Restriktionen lasst sich auch bei vielen staatlich finanzierten auBeruniversitaren Forschungseinrichtungen beobachten - sofem ihnen nicht, wie es lange Zeit bei den GroBforschungseinrichtungen der Fall war, die Einwerbung von Drittmitteln nur in auBerst begrenztem MaBe erlaubt wird. Eine besondere Art der Balance halt dabei die FhG (Hohn/Schunank 1990:223-231). Ihr wird die institutionelle Finanzierung von Bund und Landem als erfolgsabhangige Anreizfmanzierung gewahrt. Die Hohe der institutionellen Finanzierung richtet sich nach dem Volumen der eingeworbenen Forschungsauftrage. Dementsprechend kann die FhG auf der einen Seite durch erfolgreiche Arbeit die Hohe der ihr staatlicherseits gewahrten Ressourcen selbst bestimmen, wodurch die Ressourcenabhangigkeit stark verringert wird. Auf der anderen Seite wird die FhG aber auch nicht riickhaltlos abhangig von den kurzfristigen und engen Interessen ihrer Auftraggeber, sondem kann mittels der institutionellen Finanzierung langerfristige selbstgewahlte Forschungsaktivitaten betreiben. An der FhG wird zugleich deutlich, dass Drittmittel nicht nur die Abhangigkeit von der institutionellen Finanzierung reduzieren, sondem auch eine Diversifizierung von Drittmittelgebem die Abhangigkeit von jedem einzehien von ihnen senkt. Das Gegeneinanderausspielen der Drittmittelgeber - und sei es in der Form, dass man dem einzigen Drittmittelgeber, den man hat, glaubhaft mit Abwanderung zu einem anderen drohen kann - ist etwas, was viele wissenschaftliche Akteure sowohl an den Hochschulen als auch in der staatlichfinanziertenauBeruniversitaren Forschung praktizieren. Aus Sicht derjenigen staatlichen Akteure, die - wie insbesondere das BMFT - neben der institutionellen Finanzierung von Forschungseinrichtungen auch in groBem AusmaB Drittmittel, zum Teil an dieselben Einrichtungen, vergeben, haben Drittmittel

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10 Autonomie und Steuerung wissenschaftlicher Forschung: ein funktionaler Antagonismus

den fiir das Gegeneinanderausspielen von wissenschaftlichen Akteuren wichtigen Vorteil groBerer Flexibilitat als die institutionelle Finanzierung. Bei letzterer ist man langerfristig gebimden, kann allenfalls in gewissem MaBe ZuwSchse gewahren oder vorenthalten, um Fugsamkeit gegeniiber den eigenen Steuerungszielen zu erreichen. Drittmittel dagegen lassen sich immer dann, wenn Projekte auslaufen, zu einem anderen wissenschaftlichen Akteur umlenken, wenn dieser den Eindruck gr5l3erer Bereitschaft, sich die forschungspolitischen Prioritaten zu eigen zu machen, erweckt. Diese Disponibilitat der Drittmittel, die fur das zur Durchsetzung eigener Steuerungsziele wichtige Drohpotential sorgt, wird allerdings dadurch erkauft, dass der betreffende staatliche Akteur sich gegeniiber dem jeweiligen wissenschaftlichen Akteur in anderer Hinsicht Steuerungsmoglichkeiten nimmt. Denn institutionelle Finanzierung bringt im allgemeinen - die MPG ist diesbezUglich eine Ausnahme - das Recht mit sich, uber langerfi-istige Forschungsprogramme, Personal- und Infi-astrukturausstattung und die Besetzung von Leitungspositionen der jeweiligen Forschungseinrichtung mitzuentscheiden. Genau diese Chancen, gleichsam das institutionelle Fundament der Forschungseinrichtung mitgestalten zu konnen, auf dem deren Fahigkeit, ihr gewahrte Drittmittel verarbeiten zu konnen, uberhaupt erst beruht, vermittelt nur die Beteiligung an der institutionellen Finanzierung. Deshalb schalten die staatlichen Akteure nicht radikal auf Drittmittelfinanzierung der Forschung um, was wiederum das damit besser mogliche Gegeneinanderausspielen der wissenschaftlichen Akteure beschrankt.

Transintentionales „TeiIe und herrsche" Damit ist das strukturelle Muster der forschungspolitischen „power-dependence relations", wie sie sich in Deutschland alhnahlich herausgebildet haben, nachgezeichnet. Auch ohne dass auf viele weitere interessante Einzelheiten eingegangen werden konnte, vermittelt die Rekonstruktion doch den Eindruck einer komplexen Uberlagerung mehrerer Strukturkomponenten. Im Zusammenwirken miteinander halten diese Komponenten sowohl die Abhangigkeit der staatlichen Akteure von den Forschungsleistungen der wissenschaftlichen Akteure als auch die Abhangigkeit letzterer von den Ressourcen der staatlichen Akteure in Grenzen, und das ermoglicht es beiden Seiten, in gewissem MaBe ihre je eigenen Relevanzkriterien zur Geltung zu bringen, Wiirde man sich jeweils die strukturellen Triebkrafte und die Beweggrunde der beteiligten Akteure vor Augen ftihren, wiirde schnell deutlich, dass diese forschungspolitischen „powerdependence relations" keineswegs intendiert herbeigefuhrt worden sind. Die Verfligung von altemativen Leistungs- bzw. Ressourcenanbietem stand gelegentlich, aber langst nicht immer im Kalkiil der handelnden staatlichen bzw. wissenschaftlichen Akteure. Nur zum geringeren Teil war also ein gezieltes „divide et impera" (Baumgartner et al. 1975) die Ursache ftir die Herausbildung der geschilderten Strukturen. Doch viele andere strategische Intentionen liefen offensichtlich auf dasselbe hinaus - was den Akteuren manchmal zumindest als willkommener Nebeneffekt bewusst war. Ein „divide et impera", also die Schaflfiing von Konkurrenz auf der anderen Seite, ist vor allem immer dann iiberhaupt nicht notig, wenn sich dort die Konkurrenz auf-

10.2 Die funktionale Logik

217

grund von Domaneneroberungsstrategien von selbst einstellt. Gerade well - um den Extremfall zu nehmen - Monopolanbieter, sei es von Leistungen, sei es von Ressourcen, die „terms of trade" so stark zu ihren eigenen Gunsten zu wenden vermogen, Ziehen sie andere Akteure an, die ebenfalls ein Stiick von diesem Kuchen bekommen wollen und zu ihnen in Konkurrenz treten. Eine solche gleichsam automatische Ausschaltung von Monopolisten funktioniert zwar nur dann, wenn es andere Akteure gibt, die als alternative Anbieter nicht nur auftreten wollen, sondem dies auch konnen. Doch sowohl im Forschungssystem als auch auf staatlicher Seite war und ist das der Fall. Das Wollen ergibt sich, wie bereits angesprochen, meist einfach schon daraus, dass die Ressourcenaufwendigkeit der Forschung und die Verwissenschaftlichung der Gesellschaft immer mehr zugenommen haben. Das Konnen bedeutet auf seiten der staatlichen Akteure lediglich, dass sie einen Teil der ihnen verftigbaren Ressourcen fur forschungspolitische Zwecke einsetzen - was bei einem hinreichend intensiven Wollen nur folgerichtig ist. Auch auf seiten der wissenschaftlichen Akteure geht das Konnen zwar nicht von einem Tag auf den anderen, aber doch auf langere Sicht aus dem Wollen hervor. Diejenigen kognitiven Domanen, die unter Ressourcengesichtspunkten vielversprechend erscheinen, ziehen Leistungsanbieter an - selbst um den Preis eines Wechsels von Forschungsthemen und -typ. Auch ohne sich gezielt darum bemiihen zu mtissen, konnen also wissenschaftliche und staatliche Akteure davon ausgehen, dass ihre Ressourcen- bzw. Leistungsabhangigkeit nicht erdruckend wird. Insbesondere die Domaneneroberungsbemiihungen auf der jeweils anderen Seite sorgen ironischerweise dafur, dass die je eigenen Autonomic- bzw. Steuerungsinteressen befriedigt werden. Jede Seite schwacht sich gewissermaBen immer wieder selbst zugunsten der anderen.

10.2

Die funktionale Logik

Die bisherige Analyse hat sich die Standpunkte der wissenschaftlichen und der staatlichen Akteure zu eigen gemacht und danach gefragt, wie sie jeweils flir sie wichtige Eigeninteressen - das Autonomic- bzw. das Steuerungsinteresse - realisieren konnen. Jetzt soUen diese als „power-dependence relations" modellierten forschungspolitischen Akteurkonstellationen hinsichtlich ihrer Funktionalitat fiir die gesellschaftliche Reproduktionsfahigkeit betrachtet werden ^^^ - also daraufhin, wie gesellschaftlich brauchbar die Ergebnisse einer wissenschaftlichen Forschung sind, die sich im standigen Widerstreit zwischen Autonomieinteresse der wissenschaftlichen und Steuerungsinteresse der staatlichen Akteure vollzieht. Das herausgearbeitete strukturelle Muster, das diesen Widerstreit durch die Verfiigbarkeit altemativer Ressourcen- und Leistungsanbieter ermoglicht, erweckt zunachst einmal den Eindruck eines h5chst dysfiinktionalen Geschehens. Durch wechselseitiges Gegeneinanderausspielen einander abgetrotzte Chancen zur Rea176 Man kOnnte mit Niklas Luhmann (1968c) auch von gesellschaftlicher „Systemrationalitat" im Unterschied zu den bisher als analytische Bezugspunkte dienenden Akteurrationalitaten sprechen. Freilich beniitzte man dann einen nicht-intentionalen Rationalitatsbegriff, der mit dem der Funktionalitat - hier im Sinne von Systemintegration - identisch und insofem eine unnOtige begriffliche Verdoppelung ist.

2lo

10 Autonomic und Steuerung wissenschaftlicher Forschung: ein fiinktionaler Antagonismus

lisierung von konfligierenden engstimigen Eigeninteressen: Sollte so etwas tatsachlich hinsichtlich seiner gesellschaftlichen Fimktionalitat der Weisheit letzter Schluss sein? In dem Mal3e, wie sich wissenschaftliche curiositas in diesen Interessenauseinandersetzungen zwischen wissenschaftlichen und staatlichen Akteuren auf von letzteren eingebrachte auBerwissenschaftliche Nutzenkriterien einlassen muss, die nicht auf den innerwissenschaftlich entwickelten Forschungslinien liegen, verliert die Forschung innerwissenschaftlich an Funktionalitat. Der Erkenntnisfortschritt wird behindert. Umgekehrt gilt aber bekanntlich nicht so einfach, dass die Forschung gesellschaftlich um so dysfunktionaler wird, je starker sich in ihr wissenschaftliche curiositas zu entfalten verniag. Forschung ist vielmehr gesellschaftlich amfiinktionalsten,wenn wissenschaftliche curiositas weder zu stark noch zu schwach zur Geltung kommt. Letzteres ist das hinlanglich bekannte sachliche Paradox einer auBerwissenschaftlich niitzlichen Forschung: dass ihr ein gewisses Mal3 an Nutzlosigkeit innewohnen muss. Das Optimum an Niitzlichkeit liegt unter dem Maximum. Dieses Paradox ist von derselben Art wie das anschaulichere Paradox, dass man, um auf Dauer moglichst viel Brot essen zu k5nnen, eben nicht das gesamte jeweils verfiigbare Getreide verbacken darf, sondem einen Teil als Saatgut ubrigbehalten muss. Dieses Saatgut ist in der Forschung die anwendungsfeme Grundlagenforschung, wobei noch die besondere Schwierigkeit hinzukommt, dass man im vorhinein meist kaum weiB, aus welchem der Samen eine Fruchte tragende Pflanze sprieBen wird: welche Linien anwendungsfemer Grundlagenforschung wann welchen auBerwissenschaftlichen Nutzen abwerfen werden. Man weiB nur soviel, dass viele Samen auch auf lange Sicht keine solchen Fruchte tragen werden, und muss dementsprechend um so mehr Saatgut zuruckbehalten, also stets einen gehorigen Uberschuss an anwendungsfemer Grundlagenforschung betreiben. Dabei ist mit anwendungsfemer Grundlagenforschung hier keine bestimmte Gmppe von Disziplinen gemeint - etwa die Natur- gegeniiber den Ingenieurwissenschaften. Viehnehr besitzt jede Disziplin, wenn auch in unterschiedlichem AusmaB, Teilbereiche von Forschung, die sich relativ abstrakteren, auf keine konkreten AnwendungsbezUge gerichteten Fragen widmen. Bleibt man noch einen Moment lang bei dem als Vergleich dienenden Bild, kann man die staatlichen Akteure als diejenigen sehen, die, von augenblicklichem unersattlichem HeiBhunger erflillt, ohne an die Zukunft zu denken, immer sofort alles gerade verftigbare Getreide verbacken wollen. Die wissenschaftlichen Akteure waren demgegenuber von dem - vielleicht religios oder asthetisch inspirierten - Drang beseelt, die Getreidefelder ins UnermeBliche ausufem zu sehen, und verspiirten solange, wie dieser Drang anhalt, keinen Hunger. Dementsprechend wiirden die wissenschaftlichen Akteure immer alles Getreide als Saatgut ftir Neues verwenden. Keine der beiden Gmppen von Akteuren konnte die andere verstehen. Wer standig unter HeiBhunger leidet, vermag sich nicht vorzustellen, keinen Hunger zu haben; und wertiberhauptkeinen Hunger hat, kann HeiBhunger nicht nachftihlen. Der Notwendigkeit, sowohl heute Brot zu essen zu haben als auchftirmorgen sorgen zu miissen, konnte dann nur dadurch Rechnung getragen werden, dass beide Gmppen von Akteuren sich gegeneinander ihr-je ftir sich genommen h5chst einseitiges, der gesellschaftlichen Reproduktionsfahigkeit abtrSgliches und damit letzten Endes auch ihnen selbst schadendes - Recht verschafifen.

10.2 Die funktionale Logik

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Zur Forschung zuriick: Kann also das einer systemintegrativ funktionalen Forschung innewohnende sachliche Paradox sozial effektiv als antagonistischer Konflikt prozediert werden? Dass die wissenschaftlichen die staatlichen Akteure gegeneinander ausspielen konnen, wiirde dann einer zu starken Vereinnahmung der Forschung durch aui3erwissenschaftliche Relevanzen entgegenwirken, wahrend umgekehrt das Gegeneinanderausspielen der wissenschaftlichen durch die staatlichen Akteure eine zu starke Verselbstandigung der Forschung gegenuber auUerwissenschaftlichen Relevanzen verhinderte. GesellschaftlichfiinktionaleForschung ware die von keinem so gewollte Resultante zweier - die wissenschaftlichen bzw. staatlichen Akteure reprasentierenden auseinanderlaufenden Vektoren. Die Frage bleibtfi-eilich:Konnten beide Gruppen von Akteuren einander das kraftezehrende Gegeneinander nicht ersparen und sich von vomherein auf die Resultante als gemeinsamen Weg verstandigen? Fallefiinktionaleffektiver Antagonismen gibt es auch in anderen Gesellschaftsbereichen. Der sicher prominenteste Fall ist der Antagonismus von Untemehmen und Gewerkschaften m der kapitalistischen Marktwutschaft. Einerseits gibt es bis jetzt keinen effizienter und responsiver die Bedurfhisse der Konsumenten befi*iedigenden Akteur als das unter Konkurrenzzwangen agierende kapitalistische Untemehmen. Andererseits neigt dieses Untemehmen dazu, seine Beschaftigten hemmungslos auszubeuten, obwohl dadurch die Untemehmen einander die ftir ihr Prosperieren erforderliche Kauflcraft der Konsumenten - was die Beschaftigten ja in Personalunion sind - entziehen. Die Rolle der Gewerkschaften als Antipoden der Untemehmen besteht in diesem Zusammenhang, wie etwa Eduard Heimann (1929) oder Karl Polanyi (1944) sehr klar herausstellen, genau darin, durch Schutz der Beschaftigten vor den Untemehmen diese vor sich selbst zu schiitzen.^^^ In diesem Fall ist einefiinktionaleffektivere Losung als das antagonistische Gegeneinander von Untemehmen und Gewerkschaften nach dem Scheitem des Sozialismus schlechterdings gar nicht mehr vorstellbar.*^^ Soweit kann man flir den forschungspolitischen Antagonismus nicht gehen. Aber auch bei ihm stellen sich die vorstellbaren Altemativen nicht gerade als zweifelsfrei unproblematischer dar. Zwei Altemativen sind abstrakt, also unter Ausblendung der verschiedenartigen Institutionalisiemngsft)rmen beider, vorstellbar. Die eine bestunde darin, dass eine der beiden Gmppen von Akteuren - welche, ware im Prinzip gleichgiiltig - sich auch die Relevanzen der jeweils anderen Gmppe zu eigen macht und den antagonistischen Konflikt der inner- und auBerwissenschaftlichen Relevanzen dann gewissermaBen in sich selbst austragt. Eine solche Konfliktintemalisiemng machte aus dieser Gmppe von Akteuren „multiple selfs" der Art, wie Helmut Wiesenthal (1990; 1993) sie u. a. an den deutschen Gewerkschaften illustriert. Die andere Altemative zum antagonistischen Konflikt wissenschaftlicher und staatlicher Akteure ergabe sich dann, wenn beide Gmp177

178

Andrew Dunsire (1993) betrachtet solche gesellschaftlich ntitzlichen oder gar notwendigen „social tensions" steuerungstheoretisch, wobei er dem Staat die Aufgabe zuweist, durch „collibration" eine gesellschaftlich zweckmaBige Ausbalancierung herbeizuftihren bzw. aufi-echtzuerhalten - was am Gegeneinander von Kapital und Arbeit sehr gut aufweisbar ist. Das Besondere an der hier betrachteten forschungspolitischen Konstellation besteht demgegenliber darin, dass staatliche Akteure selbst Teil des Antagonismus sind und es keinen Akteur mehr gibt, der von einer hoheren Warte aus „collibration" betreiben kOnnte. Was natUrlich nicht heiBt, dass es sie nicht doch geben kann und sie auch irgendwann entdeckt wird.

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10 Autonomie und Steuerung wissenschaftlicher Forschung: cin fiinktionaler Antagonismus

pen von Akteuren sich im Sinne dessen, was Niklas Luhmann (1984:640-642) „Reflexion" nennt, vergegenwartigen, dass ihnen aufgrund der wechselseitigen Abhangigkeit voneinander auch und gerade aus ihrem jeweiligen Eigeninteresse daran gelegen sein muss, dass die jeweils anderen ihre dazu konMren Interessen in gewissem MaBe befriedigen konnen. Beide Altemativen kommen in der sozialen Wirklichkeit offenbar nur selten vor, was wohl schon ein Hinweis darauf ist, wie voraussetzungsvoll sie sind. Dass die deutschen Gewerkschaften sich zu „multiple selfs" entwickelt haben, lag daran, dass ihre eigenen Interessen in sich widerspruchlich sind. Nur gezwungenermaBen und mit unaufhorlichen intemen Konflikten nehmen die Gewerkschaften diesen Zustand hin. Aber was Oder wer soUte die wissenschaftlichen oder die politischen Akteure dazu zwingen, sich die Interessen des jeweils anderen zu eigen zu machen, wenn das doch nur Konflikte mit sich selbst bedeutet? Und „Reflexion" ist zwar etwas, wozu ein Akteur in Situationen handlungsentlasteter Selbstbesinnung sehr wohl in der Lage sein mag. Doch wann vermogen ins Tagesgeschaft dauemder forschungspolitischer Auseinandersetzungen eingebundene wissenschaftliche oder staatliche Akteure schon emmal diese Selbstdistanz aufzubringen und im weiteren Handebi auch durchzuhalten, obwohl sie nach wie vor meistens auf engstimig eigeninteressierte Gegeniiber stoBen? Genau das dtirfte demgegeniiber der groBe Vorteil des forschungspolitischen Antagonismus sein: dass die Akteure auf beiden Seiten ganz sie selbst bleiben konnen. Jeder kummert sich nur um seine eigenen Interessen, die aber eben zugleich einen jeweils anderen Teil dessen ausmachen, was gesellschaftlich systemintegrative Forschung ist. Sowohl wissenschaftliche als auch staatliche Akteure wachen iiber kontrare Ingredienzien ein und desselben Erfordemisses gesellschaftlicher Reproduktion.^^^ Die strukturelle Voraussetzung dafiir istfi-eilich,dass beide Gruppen von Akteuren in der Lage sind, ihre jeweiligen Eigeninteressen auch gegen den Widerstand der anderen Seite hinreichend zur Geltung zu bringen. Andemfalls konnte eine von beiden Seiten der anderen die eigenen Bedingungen diktieren, was entweder auf eine zu starke Vereinnahmung der Forschung durch auBerwissenschaftliche Relevanzen oder auf eine zu Starke Verselbstandigung gegen diese hinausliefe. Das am deutschen Forschungssystem herausgearbeitete strukturelle Muster der beiderseitigen Verfligbarkeit von alternativen Anbietem, die die gegenseitige Abhangigkeit voneinander in Grenzen halt, kann so die dauerhafte Stabilitat des gesellschaftlich fimktionalen forschungspolitischen Antagonismus gewahrleisten.^^^ GesellschaftlichfimktionaleForschung beruht, so besehen, auf einem dauerhaften Gegeneinander engstimiger Eigeninteressen wissenschaftlicher und staatlicher Akteure, und dieses Gegeneinander wird zumindest im deutschen Forschungssystem durch strukturelle Moglichkeiten des wechselseitigen Gegeneinanderausspielens erhalten.

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Charles Lindblom (1965:156) wtirde davon sprechen, dass beide Gruppen von Akteuren „watchdogs for values" sind. Was nicht heiBt, dass es keine funktionalen Aquivalente geben kOnnte - die dann auf ihre relative LeistungsMiigkeit geprUft werden miissten.

11 Politische Steuerung und Selbstregulation wissenschaftlicher Forschung

Dieses Kapitel-zuerstveroffentlicht in: Renate Mayntz/Fritz W. Scharpf(Hrsg.), Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung. Frankfurt/M., 1995: Campus, 101-139 -fUhrt, die Darlegungen der beiden vorangegangenen Kapitel weiter vervollstdndigend, am System wissenschaftlicher Forschung vor, welche institutionellen Strukturen und Konstellationsdynamiken zu beachten sind, wenn man Moglichkeiten und Grenzen politischer Gesellschaftssteuerung ausloten will Wissenschaftliche Forschung ist einer der sachlich spezialisierten Handlungszusammenhange, die sich in der modemen Gesellschaft teilsystemisch ausdifferenziert und die dabei auch die Fahigkeit kollektiver Selbstregulation gewonnen haben. Mit dieser Fahigkeit von Forschungsakteuren sind einerseits prononcierte Autonomieanspruche gegeniiber Einwirkungen von auBen verbunden. Andererseits ist die wissenschaftliche Erkenntnisproduktion schon seit dem letzten Jahrhundert ein Gegenstand politischer Steuerung. Unter den forschungspolitischen Praktikem herrscht zwar Einigkeit dariiber, dass sie sich in Wahrheitsfragen tunlichst nicht einmischen, sondem diese ausschlieBlich der wissenschaftlichen Selbstregulation Uberlassen. Auf drei Charakteristika des wissenschaftlichen Wissenskorpus will forschungspolitische Steuerung jedoch Einfluss nehmen: erstens auf die Forschungsthemen; zweitens auf die Innovationskraft, also das quantitative Wachstum und den qualitativen Fortschritt wissenschaftlicher Wahrheitssuche; und drittens auf den Typus der Forschung, der sich in kognitiver Hinsicht zwischen anwendungsfemer Grundlagenforschung und technischer Entwicklung sowie in sozialer Hinsicht durch die entsprechenden AdressatenbezUge - neben der Scientific community als innerwissenschaftlichem Adressat verschiedene Arten von auBerwissenschaftliche Adressaten - verortet. Die bloBe Tatsache forschungspolitischer Steuerungsbemiihungen zeigt bereits, dass politische Akteure in den genannten drei Hinsichten andere Vorstellungen tiber das Wtinschenswerte haben, als die wissenschaftliche Selbstregulation von sich aus realisiert. Dementsprechend ist das Verhaltnis von Selbstregulation wissenschaftlicher Forschung auf der einen und forschungspolitischer Steuerung auf der anderen Seite prinzipiell spannungsreich. Jenseits zahlloser anekdotisch bleibender empirischer Beispiele gehen jedoch die Versuche einer theoretischen Fassung dieses Spannungsverhaltnisses weit auseinander. Dass die Autonomic der Forschung eine Illusion sei, weil sich Forschung riickhaltlos Einflussen aus ihrer gesellschaftlichen Umwelt ergeben musse, wird ebenso behauptet wie das krasse Gegenteil: dass eine gezielte Beeinflussung der Forschung von auBen, insbesondere staatliche Forschungssteuerung, eine Illusion sei, weil sich die Forschung aufgrund ihrer Undurchschaubarkeit jeglichen AuBeneinfliissen verschlieBe und sich im ubrigen Steuerungsimpulsen auch immer noch heimlich ent-

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11 Politische Steuerung und Selbstregulation wissenschaftlicher Forschung

Ziehen konne. Diese beiden Extrempositionen vor Augen, miissen sich Untersuchungen zum Forschungssystem modemer Gesellschaften darum bemiihen, zu empirisch begrtindeten und theoretisch differenzierteren Aussagen zu gelangen. Die verschiedenen Organisationen, in denen Forschung betrieben wird, sind der wichtigste Zugriffspunkt forschungspolitischer Steuerung (siehe Kapitel 9). Steuerung vollzieht sich vor allem als staatliche Beeinflussung dieser Organisationen. Was lasst sich am deutschen Fall dariiber sagen? Welche Aussagen, die sich zum einen liber Deutschland hinaus, zum anderen iiber das Forschungssystem hinaus verallgemeinem lassen, kann man zum Verhaltnis von politischer Steuerung und Selbstregulation gesellschaftlicher Teilsysteme treffen? Aus der offenkundigen Tatsache, dass forschxmgspolitische Steuerung in hohem MaBe als Einwirkung auf Forschungsorganisationen durch die Gestaltung von institutionellen Strukturen stattfindet, ziehen die meisten Perspektiven der Wissenschaftsforschung - sofem sie sich tiberhaupt mit Fragen der Forschungssteuerung befassen keineswegs den Schluss, sich empirisch und theoretisch naher mit der Beschaffenheit dieser Strukturen zu befassen und deren Varianz un Zeitverlauf, zwischen verschiedenen Landem und zwischen unterschiedlichen Sektoren eines bestimmten Forschungssystems analytisch zur Kenntnis zu nehmen: - Noch im Vorfeld der im eigentlichen Sinne sozialwissenschaftlichen Betrachtungen sind stark normativ gepragte Stellungnahmen von Wissenschaftlem angesiedelt, die auf der groBtmoglichen Nichteinmischung der Politik in die Forschung beharren, diese Forderung aber sodann auch funktionalistisch begrtinden. Die „republic of science" solle sich selbst regieren (Polanyi 1962), well sie erst in dieser Ungestortheit durch auBerwissenschaftliche Nutzenerwartungen den langfiistig groBten gesellschaftlichen Nutzen produziere (Ben-David 1992a; 1992b). - Neomarxistische Analysen leiten theoretisch die Instrumentalisierung der Forschung entsprechend den Imperativen kapitalistischer Akkumulation ab, was bei der Industrieforschung unmittelbar durch die Untemehmen, bei den anderen Sektoren des Forschungssystems mittelbar Uber den Staat als „ideellen Gesamtkapitalisten" geschehe (Hh-sch 1970; 1974; Ronge 1977; 1986). Hier werden Eingriflfe m die Autonomic der Forschung als zumindest kurz- und mittelfristig funktional fur die Reproduktion der spatkapitalistischen Gesellschaft eingestuft. - Die theoretisch ansetzenden und in historischen Fallstudien vertieften Untersuchungen zur „Finalisierung" der Forschung kommen zu dem Schluss, dass eine Instrumentalisierung durch auBerwissenschaftliche Einfliisse nur in bestimmten Phasen der kognitiven Entwicklung eines Forschungsfeldes ohne Schaden fur den weiteren Erkenntnisfortschritt moglich, in einer - der postparadigmatischen Phase - allerdings sogar notig seien (Bohme et al. 1974; Stamberger Studien 1978). Damit wird eine differenzierende Mittelposition zwischen den beiden zuvor genannten Betrachtungsweisen eingenommen. - Teilweise an die „Finalisierungs"-These ankniipfende empirische Fallstudien zu zeitgenossischen forschungspolitischen Programmen der „geplanten Forschung" zeigen dann ein ganz anderes Bild als alle drei bisher genannten Betrachtungsweisen (KUppers et al. 1978; van den Daele et al. 1979). Es erweist sich, dass die

11. Politische Steuerung und Selbstregulation wissenschaftlichcr Forschung

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Akteure des Forschungssystems mittels verschiedener gebrauchlicherPraktiken sehr wohl in der Lage sind, sich der forschungspolitischen Steuerung zu entziehen. Damit werden Grenzen forschungspolitischer Steuerung aufgewiesen. Auf derselben Linie liegt das Konzept der „Selbstorganisation" von Forschergruppen, die sich durch strategisches Handeln storende Umwelteinflusse - unter anderem aus der Forschungspolitik - vom Leibe halten konnten (Krohn/Kiippers 1987). In der systemtheoretischen Betrachtung wissenschaftlicher Forschung als eines ausdifferenzierten gesellschaftlichen Teilsystems wird diese Abschottung gegeniiber Umwelteinflussen noch scharfer gefasst (Luhmann 1981a; 1986b: 150-166; 1990; Stichweh 1987a; 1988a). Die selbstreferentielle Geschlossenheit der durch den Wahrheitscode gepragten wissenschaftlichen Kommunikationszusammenhange mache diese zum einen intransparent fur Beobachtungen von auBen, zum anderen resistent gegenuber Einwirkungen von auBen. Dementsprechend fehle der Forschungspolitik sowohl das notige Wissen als auch der notige Einfluss zur gezielten Steuerung der Forschung. Allenfalls konnte eine forschungspolitische „Kontextsteuerung" als „Formung der Intersystembeziehungen" (Willke 1987: 6), beispielsweise zwischen Wissenschaft und Wirtschaft, moglich sein.

Jede dieser Betrachtungsweisen gelangt zu sehr prinzipiellen Aussagen iiber das Verhaltnis von wissenschaftlicher Selbstregulation und politischer Forschungssteuerung. Schon beim kursorischen Blick auf einige beispielhaft herangezogene institutionalistisch orientierte historische Fallstudien zu Forschungssystem und Forschungspolitik im Nachkriegsdeutschland (Stamm 1981;Radkau 1983;Trischler 1992) springt hingegen ins Auge, wie vielfaltig und veranderlich sich institutionelle Strukturen darstellen konnen - und wie unterschiedlich infolgedessen jeweils die forschungspolitischen Steuerungschancen und -wirkungen sowie die Moglichkeiten wissenschaftlicher Selbstregulation ausfallen. Solche Fallstudien taugen somit zur empirischen Destruktion der vorhandenen iibergeneralisierten theoretischen Behauptungen, setzen aber nichts konstruktives Theoretisches an deren Stelle. Hier wird am sozialwissenschaftlichen Erkenntnisziel der Identifikation theoretisierbarer, also von konkreten Fallen abstrahierender und generalisierter Zusammenhange festgehalten, dabei jedoch der durch die historische Forschung aufgezeigten Variabilitat und Varianz Rechnung getragen. Angekniipft wird an die differenzierungstheoretische Vorstellung einer grundlegenden und nicht hintergehbaren Divergenz der ausdifferenzierten Handlungslogiken von Forschung, Politik, Wirtschaft usw.^^^ Verharrt man jedoch hierbei, gelangen lediglich die relativ einheitlichen und sich nur sehr langfristig wandelnden Pragungen des Handelns in den verschiedenen gesellschaftlichen Teilsystemen in den Blick. Daraus lasst sich schon rein logisch die empirisch erkennbare und hier interessierende Varianz und Variabilitat des Verhaltnisses zwischen wissenschaftlicher Selbstregulation und forschungspolitischer Steuerung nicht erklaren. Dafiir kommen nur Faktoren in Betracht, die ihrerseits in gleichem MaBe variieren. Entsprechend der Perspektive des akteurzentrierten Institutionalismus habe 181

Zur Verknupfiing mit der Perspektive der soziologischen Differenzierungstheorie siehe Mayntz (1988) und Braun (1993b).

224

11 Politische Steuerung und Selbstregulation wissenschaftlicher Forschung

ich mich hier auf die institutionellen Faktoren konzentriert. Es geht also darum, die Varianz und Variabilitat des Verhaltnisses zwischen wissenschaftlicher Selbstregulation und forschungspolitischer Steuerung auf die Varianz und Variabilitat institutioneller Strukturen zurUckzuftihren, die sowohl das Steuerungshandebi folgenreich pragen als auch dessen bevorzugte Zugriffspunkte sind (Schimank 1995a). Die Einsichten hierzu werden im folgenden unter vier analytischen Leitgesichtspunkten prasentiert: strukturell angelegte Autonomiegefahrdungen der Forschung; auBerwissenschaftliche Forschungssteuerung im Wechselspiel von staatlicher Forschungspolitik und Adressatenbezugen; Selbstbeschrankungen staatlicher Forschungssteuerung; und strategische Autonomiewahrung der Forschung.

11.1

Strukturell angelegte Autonomiegefahrdungen der Forschung

Man kann davon ausgehen, dass Forschungsakteure - individuelle Forscher ebenso wie Forschungseinrichtungen - die eigene Autonomic wahren wollen und sich deshalb immer wieder durch forschungspolitische Steuerungsbestrebungen bedrangt sehen. Die fur Akteure generell unterstellbare Empfindlichkeit gegeniiber Autonomiegefahrdungen liegt bei Forschungsakteuren noch in spezifisch gesteigertem MaBe vor. Das liegt an einer differenzierungstheoretisch festzumachenden Eigenttimlichkeit des Forschungssystems.

Organisatorische Verortung der Forschung in gesellschaftlichen Teilsystemen Die Ausdiflferenzierung fast aller anderen Tellsysteme der modemen Gesellschaft voUzog sich iiber die Produktion spezialisierter Leistungen fiir ihre gesellschaftliche Umwelt. Beziiglich der Ausdifferenzierung der Forschung hingegen wurde fur die Erkenntnis von Wahrheiten iiber die Welt ein primarer Selbstwertcharakter reklamiert (Mayntz 1988: 39/40). Zwar wurde kaum rundweg abgelehnt, dass sich die Forschung, die ja schnell immer mehr Ressourcen verbrauchte und dadurch von auUerwissenschaftlichen Ressourcengebem abhangig wurde, auch in gewissem MaBe gesellschaftlich niitzlich zu machen habe. Doch dies sollte sich aus Sicht der Forscher am besten als sie in ihrer Wahrheitssuche nicht storende positive Extemalitat ergeben, anstatt durch autonomieeinschrankende Forderungen aus der gesellschaftlichen Umwelt forciert zu werden. Mit derart weit gesteckten Autonomieanspriichen hat sich die gesellschaftliche Umwelt des Forschungssystems freilich nie abfinden konnen. Insbesondere aus der Wutschaft und von staatlicher Seite wurde stets - und mit wachsender Ressourcenvergabe an die Forschung zunehmend-der Anspruch erhoben, ihr Anwendungsbeziige vorgeben zu konnen. Damit steht Forschungshandeln prinzipiell im Spannungsfeld zweier Beurteilungskriterien: seiner innerwissenschaftlichen Qualitat und seiner auBerwissenschaftlichen Niitzlichkeit (Mayntz/Scharpf 1990: 76/77). Beiden Kriterien lasst sich zwar durchaus gelegentlich, aber keineswegs immer gleichermaBen gerecht werden. Das Spannungsverhaltnis zwischen grundlagentheoretischer Wahrheitssuche - im Sinne eines „quest for fundamental understanding" (Rosenberg/Nelson 1994:332) auch

11.1 Strukturell angelegte AutonomiegeMirdungen der Forschung

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von anwendungsbezogenen Forschimgsfragen - und auBerwissenschaftlichen Leistungsbezugen stellt sich in drei generellen institutionellen Formen der Verortung von organisierter Forschung in gesellschaftlichen Teilsystemen jeweils unterschiedlich dar (siehe Kapitel 2). Das organisatorischeNebeneinander von Bildungs- und Forschungssystem an den Hochschulen vieler Lander ermoglicht mit seiner „Huckepack"-Legitimation der Forschung durch die Lehre eine weitgehende AuBerachtlassung auBerwissenschaftlicher Leistungsbezuge (Schimank 1995b: 53-55). Durch den lockeren Leistungsbezug zur Lehre, die thematisch und zeitlich nur relativ unspezifische Anforderungen an die Forschung richtet, wird die Hochschulforschung in erheblichem MaBe vom Druck auBerwissenschaftHcher Anwendungsbezuge mit ihren sehr viel spezifischeren Anforderungen entlastet. Diese institutionelle Form hat allerdings einen nicht unbetrachtHchen Preis (Schimank 1995b: 58-96). Weil insbesondere die Professoren sowohl lehren als auch forschen sollen, tut sich fur sie leicht eine zeitliche Nullsummenkonkurrenz zwischen beiden Tatigkeiten auf; und weil die Lehranforderungen normalerweise drangender und von einflussreicheren Bezugsgruppen gestellt werden und die Erfullung dieser Anforderungen auch leichter kontroUierbar ist, kann es durch das organisatorische Nebeneinander immer wieder zu einem zeitlichen Verdrdngungsdruck der Lehre auf die Forschung kommen. Sofem dariiber hinaus - wie in Deutschland - Lehre imd Forschung in betrachtlichem MaBe einen gemeinsamen Pool an Planstellen und Haushaltsmitteln teilen, kann das weiterhin zu einem ressourcenbezogenen Verdrangungsdruck auf die Forschung fahren. Allerdings erhoht beziehungsweise verringert die Auspragung spezifischer institutioneller Regelungen des Verhaltnisses beider Organisationsaufgaben die Intensitat dieses Verdrangungsdrucks. So mildert zum Beispiel ein hoher Anteil der Drittmittelfmanzierung der Hochschulforschung die Nullsummenkonkurrenz mit der Lehre um die Grundausstattung ab, wie sich etwa im intemationalen Vergleich mit den Vereinigten Staaten zeigt. ^^^ Das Umgekehrte, eine Steigerung des ohnehin schon starken Verdrangungsdrucks der Lehre durch entsprechende spezifische institutionelle Regelungen, lieB sich gelegentlich in den achtziger Jahren an den deutschen Hochschulen beobachten. Dort erschwerten bestimmte Regelungen der Hochschulfinanzierung die Akquisition von Forschungsauftragen aus der Wirtschaft. AuBerhalb der Hochschulen muss Forschung ihre Ressourcenanspruche letztlich stets durch ihre behauptete und auf lange Sicht nachzuweisende Niitzlichkeit fur bestimmte auBerwissenschaftliche Akteure - vor allem Untemehmen, das Gesundheitswesen, staatliche Behorden und das Militar-begriinden und deren Interessen in Rechnung stellen (Hohn/Schimank 1990: 386-394).^^^ Eine institutionelle Form hierftir ist die organisatorische Einbettung des Forschungssystems in andere gesellschaftliche 182 183

Siehe hierzu Braun (1991: 46-71; 1992: 28-55, 147-175, 244-291) am Spezialfall der medizinischen Forschung an Hochschulen. Die Max-Planck-Gesellschaft (MPG) ist diesbeztiglich eine Ausnahme und daher auch nicht zuf^llig fast ohne Pendant in anderen Landem. Sie legitimiert ihre anwendungsfeme Grundlagenforschung durch Exzellenz - was aber naturgemaB immer nur einer sehr kleinen Minderheit von Forschem mOglich ist.

2^P

11 Politische Steuerung und Selbstregulation wissenschaftlicher Forschung

Teilsysteme. Anders als das organisatorische Nebeneinander von Forschung und Lehre an den Hochschulen ist diese Art der organisatorischen Koexistenz des Forschungssystems mit einem anderen gesellschaftlichen Teilsystem, die bei der Industrieforschung und bei den staatlichen Ressortforschungseinrichtungen vorliegt, hierarchisiert. Als Industrieforschung ist das Forschungssystem dem Wirtschaftssystem, als Ressortforschung dem politischen System untergeordnet. Forschung ist jeweils ein Mittel zur besseren Erreichung wirtschaftlicher beziehungsweise politischer Ziele. So kann sie zwar einerseits durch nachgewiesene oder zumindest in Aussicht gestellte wirtschaftliche oder politische Ntitzlichkeit ihr Legitimations- und damit auch ihr Ressourcenproblem losen. Doch der organisatorischen Einbettung wohnt andererseits em Vereinnahmungsdruck auf die Forschung inne.^^"* Die NutznieBer dieser Forschungen tendieren insbesondere immer dann, wenn sie unter dem starken Druck von Problemen stehen, bei denen sie sich von der Forschung Hilfe versprechen, dazu, ihr eine entsprechend kurzfristige und eng fokussierte Orientierung aufzuerlegen. Untemehmen und Ministerien ist dies gegenuber ihren Forschungsabteilungen bzw. Ressortforschungsemrichtungen durch hierarchische Weisungsbefiignis institutionell ermoglicht. Daneben gibt es in der Industrieforschung noch die Institute industrieller Gemeinschaftsforschung. Sie werden von meist branchenbezogenen Forschungsveremigungen getragen, denen oftmals sehr viele Untemehmen angehoren (Lautwein 1993). Diese Institute sind vor allem dadurch, dass sie selbst meist diejenigen sind, die die disparaten Forschungsprobleme der Untemehmen zu Projekten zusammenfiihren, gegeniiber einem Vereinnahmungsdmck abgepuffert. Wiedemm spielt die spezifische institutionelle Gestaltung der organisatorischen Einbettungen eine wichtige Rolle dabei, wie stark der Vereinnahmungsdmck werden kann.'^^ Wenn etwa-um ein plastisches Beispiel aus der Friihgeschichte der Ressortforschung anzufiihren - die Satzung der Physikalisch-Technischen Reichsanstalt zwar auf der einen Seite festlegt, dass diese aus zwei Abteilungen, einer eher gmndlagentheoretisch ausgerichteten und einer eher Adressatenanfordemngen abarbeitenden Abteilung, besteht, dann aber andererseits bestimmt wird, dass zu den Aufgaben ersterer auch die unmittelbare Unterstiitzung letzterer zahlt, ist ein hoher Vereinnahmungsdmck installiert (Hohn/Schimank 1990: 69-72). Denn durch diese Regelung kann die adressatenbezogene Abteilung eine eigene tjberlastung auf die gmndlagentheoretisch ausgerichtete Abteilung abwalzen und moglicherweise dariiber hinaus auch deren Forschungsthemen praformieren. Bei Forschungsabteilungen von Untemehmen lasst sich die fiir den Vereinnahmungsdmck wichtige institutionelle Varianz modellhaft als ein 184 Zu den Ressortforschungseinrichtungen siehe Hohn/Schimank (1990: 325-341), zur Industrieforschung siehe Grande/Hausler (1994: 350-359). 185 Die in der organisatorischen Einbettung angelegte Instrumentalisierung der Industrie- und Ressortforschung wird langst nicht von alien betroffenen individuellen Forschem als Autonomieeinschrankung erfahren (siehe Kapitel 2 und 3). Die sowohl in der Industrieforschung als auch in der Ressortforschung immer wieder auftretenden Konflikte mit Vorgaben von seiten der Untemehmen beziehungsweise des Ressorts deuten allerdings darauf hin, dass ein nennenswerter Anteil von Forschem an ihren scientific communities als wichtigen Bezugsgruppen festhalten wollen. Dies ist auch fiir die Untemehmen beziehungsweise Ressorts funktional, weil eine Vereinnahmung zur Folge hatte, dass der Anschluss an langerfristige Entwicklungen der jeweiligen Forschungsfelder verpasst wiirde.

11.1 Strukturell angelegte Autonomiegef^rdungen der Forschung

^^'

Kontinuum aufzeigen: „Ani einen Ende wird grundlagenorientierte Forschung, per untemehmensweiter Umlage sozusagen grundfmanziert, in einem weitgehend autonomen Zentrallabor durchgefuhrt. Am anderen Ende des Kontinuums ftihren dezentrale Entwicklungslabors Auftrage von Konstruktions-, Produktions- und Vertriebsabteilungen aus, die von diesen finanziert und inhaltlich weitgehend determiniert werden." (Grande/Hausler 1992: 17) Historisch am spatesten haben sich verschiedene Arten von Forschungseinrichtungen herausgebildet, die eine dritte generelle institutionelle Form wissenschaftlicher Forschung darstellen: die organisatorische Freisetzung der Forschung aus der Zugehorigkeit zu anderen gesellschaftlichen Teilsystemen. Diese Form liegt in der Bundesrepublik vor allem bei der Max-Planck-Gesellschaft (MPG), der Fraunhofer Gesellschaft (FhG), den GroBforschungseinrichtungen (heute: Helmholtz-Zentren) und den Instituten der „Blauen Liste" (heute: Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhehn Leibniz) vor. In manchen Landem, vor allem in Frankreich, ist dies die vorherrschende institutionelle Form. Es handelt sich bei der organisatorischen Freisetzung generell um Forschungseinrichtungen, die weder Lehre betreiben noch institutionell an Untemehmen beziehungsweise staatliche Ressorts angebunden sind. Trotz einer solchen organisatorischen Ungebundenheit betreiben diese Einrichtungen aber groBtenteils keine anwendungsfeme Grundlagenforschung. Die MPG ist diesbezUglich aufgrund noch anzusprechender Entwicklungen eher die Ausnahme. Auch als aus anderen Tellsystemzugehorigkeiten ausdififerenzierte Forschungseinrichtungen miissen die genannten Gruppen ihre Existenz und ihre Ressourcenanspriiche meist iiber ihre auBerwissenschaftliche NUtzlichkeit legitimieren.^^^ Entsprechend sind diese Institute, so wie bei der organisatorischen Einbettung der Forschung in ein anderes Teilsystem, ebenfalls einem Vereinnahmungsdruck von seiten ihrer wirtschaftlichen, politischen, militarischen oder medizinischen Adressaten ausgesetzt. Auch hier variiert der Vereinnahmungsdruck je nach den speziellen institutionellen Regelungen. Er ist zum Beispiel hoch bei der sogenannten „variablen erfolgsorientierten Grundfmanzierung" der FhG. Dieser Finanzierungsmodus, den es bei keiner der anderen Einrichtungen gibt, macht die Hohe der institutionellen Zuwendungen an die FhG davon abhangig, wie hoch das Finanzvolumen an eingeworbenen Forschungsauftragen ist (Hohn/Schimank 1990: 223-231,417/418). Die Befunde zu diesem analytischen Leitgesichtspunkt der strukturell angelegten Autonomiegefahrdung der Forschung differenzieren insgesamt vor allem die pauschalen Aussagen beziehungsweise Befiirchtungen der ersten der angeflihrten theoretischen Betrachtungsweisen des Verhaltnisses von forschungspolitischer Steuerung und wissenschaftlicher Selbstregulation. Es trifft zwar zu, dass die „republic of science" Autonomiegefahrdungen aus ihrer gesellschaftlichen Umwelt ausgesetzt ist. Die Ressourcenabhangigkeit der Forschung und das damit verbundene chronische Problem der Legitimation von Ressourcenanspruchen schaffen dieses latent vorhandene Gefahr186 In manchen Fallen stammt die Legitimation der Forschung auch aus einer VerknUpfung mit letztlich philosophischen Orientierungsbediirfnissen, die gesellschaftlich verbreitet sind - siehe etwa die Teilchenphysik mit ihrer Suche nach den letzten Grundbausteinen der Materie oder die Astrophysik, die den Aufbau und die Geschichte des gesamten Kosmos aufzuklaren versucht.

2^o

11 Politische Steuerung und Selbstregulation wissenschaftlicher Forschung

dungspotential. Ob und in welcher Intensitat es jedoch manifest wird, hangt erheblich von spezifischen institutionellen Regelungen im Rahmen der drei generellen institutionellen Formen ab. Zudem gehen Autonomiegefahrdungen der Forschung nicht immer auf Steuerungsbestrebungen zuriick. Hinter Verdrangungstendenzen stehen keine auf die Forschung abzielenden Steuerungsbestrebungen. Dementsprechend unterscheiden sich auch die beiden Arten der Autonomiegefahrdung: Vereinnahmung interveniert bei der Wahl der Forschungsthemen und des Forschungstypus; Verdrangung schrankt demgegeniiber den Moglichkeitsspielraum fur Forschungsaktivitaten ein und trifift dariiber zeit- und ressourcenaufwendige Forschungen besonders hart.

11.2

Forschungssteuerung im Wechselspiel von staatlicher Forschungspolitik und Adressatenbeziigen

Die auf die Forschung gerichteten Steuerungsbestrebungen auBerwissenschaftlicher Akteure treten stets nur im Zusammenwirken mit wissenschaftlicher Selbstregulation auf, weil sie diese eben niemals ersetzen konnen. Steuerung von auBen kommt in zwei Formen vor. Auf der einen Seite gibt es eine forschungspolitische Steuerung durch dafur zustandige staatliche Instanzen - in der Bundesrepublik vor allem das fiir die Forschung zustandige Bundesministerium sowie die fiir Forschungspolitik zustandigen Ministerien der Lander.^^^ Auf der anderen Seite unterliegt Forschung, wie bereits erwahnt, haufig zusatzlich oder auch ausschlieBlich einer Steuerung durch auBerwissenschaftliche Adressaten, die Forschungsauftrage vergeben oder Forschungskooperationen eingehen - vor allem Untemehmen, Ministerien, andere staatliche Instanzen oder Verbande. Die drei generellen institutionellen Formen der organisatorischen Verortung von Forschung in gesellschaftlichen Teilsystemen unterscheiden sich hinsichtlich der Mischung von wissenschaftlicher Selbstregulation, forschungspolitischer Steuerung und Steuerung durch auBerwissenschaftliche Adressaten. Damit sind die Zugrififsmoglichkeiten einer auBerwissenschaftlichen Steuerung der Forschung jeweils anderer Natur.

Organisatorische Einbettung Die organisatorische Einbettung der Forschung in ein anderes gesellschaftliches Teilsystem schaffl eine institutionalisierte Dominanz der aujierwissenschaftlichen Adressaten. Bei den Forschungsabteilungen von Untemehmen ermoglicht die hierarchische Weisungsunterworfenheit unter die Untemehmensleitung dieser, gemaB ihrem RoUenverstandnis darauf zu achten, dass sich die Forschung nicht gegeniiber den Anforderungen von Produktion und Vertrieb sowie den dariiber vermittelten Abnehmerwiin187 Zur Herausbildung des Forschungsministeriums auf Bundesebene siehe Stucke (1993b). Mittlerweile ist das Bundesministerium fiir Forschung und Technologic (BMFT) mit dem fruheren Bundesministerium fiir Bildung und Wissenschaft fusioniert worden; die hier berichteten Untersuchungen beziehen sich allerdings noch auf das BMFT beziehungsweise dessen Vorlaufer.

11.2 Forschungssteuerung im Wechselspiel

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schen verselbstandigt.*^^ Allenfalls sehr grundsatzliche Entscheidungen uber die eigenen Forschungsabteilungen werden von der Spitze eines Untemehmens selbst gefalltund auch dies in der Kegel nach umfangreichen Konsultationen anderer Abteilungen, die als Adressaten der Forschung auftreten. Mit diesen Adressaten finden zumeist „Verhandlungen im Schatten der Hierarchie" (Scharpf 1991a: 629) statt. Dabei sorgt die Hierarchie, mit deren Entscheidung als „last resort" (Emerson 1981) gedroht werden kann, dafur, dass keine Seite sich gegeniiber den Anspruchen der anderen vollig stur stellenkann. Wie stark in diesen untemehmensintemen Konstellationen die Stellung der Forschungsabteilung auf der einen, ihrer Verhandlungspartner auf der anderen Seite ist, kann sehr variieren, wobei verschiedene bereits erwahnte institutionelle Faktoren - vor allem die Art der organisatorischen und finanziellen Einbindung der Forschung - bedeutsam sind. Auch Forschungskooperationen zwischen Untemehmen konnen die untemehmensinteme Verhandlungsbasis der beteiligten Forschungsabteilungen starken (Lutz 1993: 178). Weiterhin ist der Grad der Abhangigkeit der anderen Abteilungen von der Forschungsabteilung fur die Starke der Adressatensteuerung wichtig. Wenn die anderen Abteilungen sich das benotigte Wissen auch extern besorgen konnen, zum Beispiel durch die Vergabe von Forschungsauftragen an die FhG oder an Professoren, starkt das ihre Stellung gegeniiber der Forschungsabteilung. SchlieBlich kommt es darauf an, auf wessen Seite sich die Untemehmensleitung schlagt: ob sie mit ihrem Gewicht m der Waagschale eine strikte Anbindung der Forschung an die Problembewaltigung der anderen Abteilungen unterstutzt oder fur eine lockerere Beziehung zu diesen Adressaten eintritt. Je enger die Forschungsabteilung ernes Untemehmens aufgrund dieser und weiterer Faktoren im Griff ihrer untemehmensintemen Adressaten ist, desto geringer sind die Chancen fur eine forschungspolitische Steuerung durch staatliche Akteure - auBer wenn diese, wie etwa die ehemalige Deutsche Bundespost gegeniiber Untemehmen der Informationstechnik, zugleich als wichtige Kunden auftreten, deren Bediirfiiisse von Vertrieb und Produktion beriicksichtigt werden miissen. Aber selbst wenn die Forschungspolitik Einfluss zu nehmen vermag, kann sie die Forschungsabteilungen von Untemehmen niemals g^nzlich aus deren Adressatenbezugen herauslosen. Bestenfalls konnen die entsprechenden staatlichen Akteure zu zusatzlichen mehr oder weniger einflussreichen Teiblehmem an den auf die Forschimgsabteilung fokussierten mikropolitischen Aktivitaten werden und etwa durch staatliche Fordermittel zur Verschiebung untemehmensintemer Forschungsprioritaten in Richtung eher gmndlagenorientierter Projekte beitragen.^^^ Generell zeigt sich in kognitiver Hinsicht, dass die Industrieforschung bei starker gmndlagentheoretischer Ausrichtung autonomer gegeniiber untemehmensintemen Einfliissen und offener ftir eine forschungspolitische Steuemng ist.^^° Dann dulden Untemehmen forschungspolitische Steuemng oder verlangen sie

188 189 190

Zum Folgenden siehe Hausler (1990) und Grande/HSusler (1994: 385-413) sowie schon Kapitel 3. Das zeigt auch die Untersuchung der Verbundforschungsprogramme des BMFT (Liitz 1993). Siehe zu ersterem auch die Untersuchung zur Hochtemperatursupraleitung von Jansen (1991: 137139).

230

11 Politische Stcuerung und Selbstregulation wissenschaftlicher Forschung

sogar, well sie ihnen eine vereinheitlichte Richtung zukUnftiger Innovation vorgibt (Grande/Hausler 1994: 192-201). Vieles von dem ftir die Industrieforschung Gesagten gilt auch flir die Ressortforschungseinrichtungen sowie diejenigen Institute der „Blauen Liste", die, funktional betrachtet, in erheblichem MaBe wie Ressortforschungseinrichtungen arbeiten, etwa die Wirtschaftsforschungsinstitute (Hohn/Schimank 1990:297-341). Bin Ministerium, dem eine Ressortforschungseinrichtung zugeordnet ist, ist mit einem Untemehmen und seiner Forschungsabteilung vergleichbar - insbesondere hinsichtlich der Weisungsbefugnis. Das Ministerium raumt dariiber hinaus der Klientel des Ressorts oft das mehr Oder weniger weit gehende institutionelle Recht ein, ebenfalls als Adressat einer Ressortforschungseinrichtung aufzutreten und an deren Steuerung vor allem durch Forschungsauflxage mitzuwirken. Im Unterschied zur Industrieforschung unterliegen Ressortforschungseinrichtungen nur beschrankt forschungspolitischer Steuerung. Ihre jeweiligen Ministerien verfolgen iiber den tagtaglichen Adressatenbezug hinaus kaum langerfristig angelegte und integrierte Forschungsziele; und das Bundesforschungsministerium ist bei entsprechenden Bemiihungen um eine forschungspolitische Ausrichtung der Einrichtungen auf die Duldung durch das jeweilige Ressortministerium angewiesen. So fehlt aufgrund des institutionell abgesicherten „Ressortegoismus" erne ressortiibergreifende forschungspolitische Koordination der Ressortforschimg. Damit fallt fiir diese Einrichtungen forschimgspolitische Steuerung als ein Gegengewicht zur Steuerung durch Adressaten weitgehend aus. Allenfalls tun sich in dem MaBe, wie bei einzehien Einrichtungen auch die Anforderungen von seiten der Adressaten gering sind, lokale und temporare Freiraume ftir wissenschaftliche Selbstregulation auf

Organisatorische Freisetzung Die organisatorische Freisetzung der Forschung aus anderen Teilsystemen konstituiert eine institutionalisierte Dominanz der forschungspolitischen Steuerung. ^^^ Diese Dominanz ergibt sich oftmals schon daraus, dass Einrichtungen ohne spezifischen Adressatenbezug geschaffen worden sind, forschungspolitisch jedoch eine ausgepragte Ausrichtung auf einen auBerwissenschaftlichen Nutzen ihrer Forschungen intendiert ist. AUerdings kann sich die Dominanz forschungspolitischer Steuerung auch darin manifestieren, dass die Forschungspolitik - unter Vorbehalt der Rticknahme - die Steuerung durch auBerwissenschaftliche Adressaten oder die wissenschaftliche Selbstregulation dominant setzt. Ersteres geschah bei der FhG durch die bereits erwahnte Finanzierungsform, die die Institute in die Vertragsforschung lenkt (Schimank 1991: 53/54). Eine forschungspolitische Inthronisierung wissenschaftlicher Selbstregulation erfolgte hingegen vor allem bei denjenigen GroBforschungseinrichtungen, die, wie zum Beispiel das Deutsche Elektronensynchroton, eindeutig Grundlagenforschung ohne jegliche Anwendungsbeziige betreiben, sowie auch bei einer Reihe von grundlagentheore191

Das gilt jedenfalls fiir staatlich finanzierte Forschungseinrichtungen, um die es hier nur geht. Anders musste es dort sein, wo die organisatorische Freisetzung auf privater Finanzierung beruht

11.2 Forschungssteuerung im Wechselspiel

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tisch ausgerichteten Instituten der „Blauen Liste" (Hohn/Schimank 1990:419-420).^^^ Allerdings impliziert die Tatsache, dass eben letztinstanzlich die forschungspolitische Steuerung dominant bleibt, der Steuerung durch auBerwissenschaftliche Adressaten bzw. der wissenschaftlichen Selbstregulation also jeweils nur eine gewahrte Dominanz zukommt, einen latenten Unsicherheitsfaktor. Falls die forschungspolitischen Akteure sich, aus welchen Griinden auch immer, bemiiBigtfiihlen,steuemd einzugreifen, konnen sie das auch. Denn sofem sich die Einrichtungen den Steuerungszielen der forschungspolitischen Akteure verweigem wollten, konnten diese stets damit drohen, sich zukunftig bei der Ressourcenzuteilung „ungnadig" zu zeigen oder sogar die institutionellen Regelungen zum Nachteil der Einrichtungen zu andem. Freilich fehlte den staatlichen Akteuren dabei - was im Folgenden noch naher anzusprechen ist - dann oftmals das notige Wissen, um die eigenen Steuerungsziele durchzusetzen. Genau diese Steuerungsinkompetenz ist aber sogar als Drohmittel gegeniiber einer renitenten Einrichtung verwendbar. Forschungspolitisch erratisch drangsaliert zu werden kann schlimmer sein, als sich selbst darum zu bemtihen, den staatlichen Steuerungszielen nachzukommen. Vor allem bei denjenigen GroBforschungseinrichtungen, die GroBforschung als neuartigen, eine integrale Verbindung von grundlagentheoretischer Forschung und technischer Entwicklung anstrebenden Forschungstyp realisieren sollten, war forschungspolitisch eine ausgewogene Balance zwischen forschungspolitischer Steuerung, Steuerung durch auBerwissenschaftliche Adressaten in Gestalt groBer Untemehmen und wissenschaftlicher Selbstregulation angestrebt (Hohn/Schimank 1990: 233-295). Dieses ehrgeizige forschungspolitische Vorhaben blieb, wie schon erwahnt, ohne dauerhaften Erfolg, weil insbesondere die auBerwissenschaftlichen Adressaten ihre Mitarbeit an der Steuerung der Einrichtungen aus verschiedenen Griinden verweigerten (Schimank 1989; Jansen 1991: 205). Dadurch wurden entweder die staatlichen forschungspolitischen Akteure dazu gedrangt, ohne hinreichendes Wissen uber die Forschungsbedurfnisse der Adressaten auch noch die eigentlich diesen zugedachte Feinsteuerung der Einrichtungen zu ubemehmen; oder die Emrichtungen drifteten in Richtung wissenschaftlicher Selbstregulation ab.

Organisatorisches Nebeneinander Beim organisatorischen Nebeneinander von Forschungs- und Bildungssystem an den Hochschulen besteht eine institutionalisierte Dominanz wissenschaftlicher Selbstregulation. Wie schon dargestellt, dient diese Form von organisatorischer Koexistenz der Forschung dazu, sich uber die Lehre eine „Huckepack"-Legitimation zu verschaffen, die sowohl forschungspolitische Steuerung als auch Steuerung durch auBerwissenschaftliche Adressaten auf Distanz halt. Gewahrleistet wird die Dominanz wissenschaftlicher Selbstregulation an den deutschen Hochschulen durch ein Zusammenspiel meh192

Ein besonderer Fall ist diesbeziiglich die MPG (Hohn/Schimank 1990: 79-134). Die bei ihr vorliegende Dominanz wissenschaftlicher Selbstregulation wurde von den staatlichen forschungspolitischen Akteuren nicht freiwillig gewahrt, sondem beruht auf einer unter dem folgenden analytischen Gesichtspunkt noch naher anzusprechenden Selbstbeschrankung staatlicher Forschungssteuerung.

232

11 Politische Stcuerung und Selbstregulation wissenschaftlicher Forschung

rerer institutioneller Regelungen (Schimank 1995b): erstens durch die grundgesetzlich gesicherte, daher politisch nur sehr schwer Snderbare Autonomie der Professoren bei der Wahl ihrer Forschungsthemen; zweitens dadurch, dass das Gros der Ressourcen der Hochschulen die fur Lehre und Forschung gemeinsame Grundausstattung darstellt, die keine Moglichkeit einer Zweckbindung von Forschungsmitteln bietet; drittens schlieBlich dadurch, dass die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) als nach wie vor wichtigster Drittmittelgeber der Hochschulen ihre Fordermittel im sogenannten Normalverfahren ohne thematische Prioritatensetzungen vergibt. Allerdings besitzen sowohl die staatlichen forschungspolitischen Akteure als auch auBerwissenschaftliche Adressaten durchaus einen gewissen steuemden Einfluss auf die Hochschulforschung. Erstere k5nnen beim Aufbau neuer Hochschulen und der Einrichtung neuer Fachbereiche an bestehenden Hochschulen, bei der Festlegung der Lehrgebiete neuer und der Umwidmung bestehender LehrstUhle sowie bei der differentiellen personlichen Zuteilung von Ressourcen der Grundausstattung an Professoren auch forschungspolitische Akzente setzen, wiewohl zumeist bildungspolitische Gesichtspunkte vorherrschen. Weiterhin kann iiber den Zuschnitt von Forderprogrammen etwa des Bundesforschungsministeriums, aus denen die Hochschulen Drittmittel beziehen, eine forschungspolitische Anreizsteuerung erfolgen.^^^ Die auBerwissenschaftlichen Adressaten konnen durch Forschungsauftrage und Forschungskooperationen, insbesondere wenn sie als langerfristige Beziehung angelegt sind, steuemd auf einzelne Professoren einwirken. Allerdings gehen die Professoren solche Auftrags- und Kooperationsbeziehungen jfreiwillig und nicht selten aus eigenem wissenschaftlichen Interesse an den Themenstellungen ein. Sie konnen, anders als etwa Ressortforschungseinrichtungen, nicht durch entsprechende Anweisungen dazu gezwungen werden. Deshalb miissen die Adressaten aus der Praxis fur die Professoren attraktive Anreize setzen, damit ihre Anliegen etwa einer Drittmitteleinwerbung bei der DFG vorgezogen werden. Die wissenschaftliche Selbstregulation und -steuerung der Hochschulforschung wird nur in dem MaBe durch forschungspolitische Steuerung und Steuerung durch Adressaten eingeschrankt, wie Ressourcenknappheiten bei der Grundausstattung - etwa durch einen Verdrangungsdruck der Lehre - und bei den Drittmitteln der DFG die Professoren dazu zwingen, sich diesen auBerwissenschaftlichen Einfliissen auch trotz innerwissenschaftlicher Bedenken zu ftigen. Insgesamt zeigt sich damit anhand dieses zweiten analytischen Leitgesichtspunkts, dass sich die Steuerbarkeit der Forschung durch auBerwissenschaftliche Akteure je nach genereller institutioneller Form der Verortung von Forschung in gesellschaftlichen Teilsystemen, nach variierenden speziellen institutionellen Regelungen im Rahmen dieser Formen und nach den vor allem durch Exit-Optionen sowie Ressourcenknappheiten bestimmten Krafteverhaltnissen in den institutionell gepragten Akteurkonstellationen sehr unterschiedlich darstellt. Die pauschalen Behauptungen iiber auBerwissenschaftliche Steuerbarkeit beziehungsweise Autonomie wissenschaftlicher Forschung, die - in der einen oder anderen Auspragung - die eingangs skizzierten theoretischen Betrachtungsweisen kennzeichnen, miissen schon hier endgiiltig als inadaquat 193

Speziell dazu siehe am Fall der Hochtemperatursupraleitung auch Jansen (1991: 140-146).

11.3 Selbstbeschrankungen staatlicher Forschungssteuerung

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ad acta gelegt werden. Das tritt anhand der beiden nun folgenden analytischen Leitgesichtspunkte nur noch scharfer hervor.

11.3

Selbstbeschrankungen staatlicher Forschungssteuerung

Dass die Akteure staatlicher Forschungssteuerung nicht alles erreichen konnen, was sie erreichen wollen, ist bis jetzt nur auf mogliche Hemmnisse im Steuerungsobjekt zuriickgefuhrt worden. Damit soil allerdings gerade nicht die hinter der systemtheoretischen Perspektive stehende These geteilt werden, dass die entscheidenden Ursachen fur die Schwierigkeit - oder gar Unmoglichkeit - der Forschungssteuerung m der selbstreferentiellen Geschlossenheit des Wahrheitscodes liegen. Ebenso wenig ist umgekehrt mit der neomarxistischen Perspektive davon auszugehen, dass staatliche Forschungspolitik gleichsam dirigistisch zu steuem verniag - und sei es auch nur als Vollstreckerin der Funktionserfordemisse kapitalistischer Akkumulation. Staatliche Steuerungsakteure sind, zugespitzt formuliert, weder ohnmachtig noch alhnachtig. Man kann vielmehr verschiedene strukturelle Einschrankungen des Wollens und des Konnens staatlicher forschungspolitischer Akteure identifizieren und dabei auch zeigen, dass es diese Faktoren auf seiten des Steuerungssubjekts sind, die die staatliche Forschungssteuerung folgenreich begrenzen. Forschungspolltische Durchsetzungsbeschrankungen sindbei genauerem Hinsehen nur seiten im Forschungssystem, also im Steuerungsobjekt, angesiedelt. Denn im Vergleich zu anderen gesellschaftlichen Teilsystemen - etwa dem Wirtschafts- oder dem Gesundheitssystem - gibt es im deutschen Forschungssystem, wie unter dem vierten analytischen Leitgesichtspunkt noch ausgefuhrt werden wird, keine sehr einflussreichen korporativen Akteure, die politischen Steuerungsakteuren starken Widerstand leisten konnten. Durchsetzungsbeschrankungen staatlicher Forschungspolitik finden sich vielmehr hauptsachlich im politischen System selbst.

Steuerungsverzicht Hier ist zunachst darauf einzugehen, dass die staatlichen Akteure forschungspolitisch gar nicht immer steuem wollen. Dies ist bereits an den Fallen forschungspolitischer Dominanzabtretung deutlich geworden. Gewollte staatliche Steuerungsverzichte konnen darauf zuriickgehen, dass man die Autonomic der Forschung respektieren will was etwa in der sogar grundgesetzlich verankerten Autonomic der Professoren bei der Wahl ihrer Forschungsthemen zum Ausdruck kommt. Auch andere rechtliche Beschrankungen konnen diesen Hintergrund haben - beispielsweise die Regelung, dass die Forschungsprogramme der GroBforschungseinrichtungen im Einvemehmen zwischen diesen und ihren staatlichen Tragem beschlossen werden mussen, wodurch den Einrichtungen ein Vetorecht gegeniiber ihnen nicht genehmen staatlichen Steuerungszielen eingeraumt wu-d. Steuerungsverzichte konnen aber auch deshalb gewollt sein, weil forschungspolitisches Steuerungshandeln den jeweiligen staatlichen Akteuren nur von

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11 Politische Steuerung und Selbstregulation wissenschaftlicher Forschung

geringem Nutzen erscheint. Dies gait flir die Vorlaufer des BMFT: „So waren Steuerungsambitionen des Forschungsministeriums gegeniiber seiner gesellschaftlichen Umwelt lange Zeit nicht notwendig, um die Partikularinteressen der Administration (Domanengewinn/Budgeterweiterung) zu befriedigen." (Stucke 1993b: 61-64, 260-262, Zitat: 261) Im Gegenteil entsprach die RoUe des Mazens und Protektors insbesondere der MPG, der DFG und der GroBforschungseinrichtungen viel besser der damaligen Interessenlage des Bundesforschungsministeriums. Angesichts vergleichsweise reichlich vorhandener Ressourcen konnte das Ministerium es sich leisten, groBzugig den Ressourcenanforderungen zu entsprechen, die an es gerichtet wurden. Zugleich erreichte das Ministerium durch diese responsive, auf forschungspolitische Steuerung weitgehend verzichtende Forderpolitik sein strategisches Hauptziel: sich bei MPG, DFG und GroBforschungseinrichtungen als Ressourcengeber beliebt und unentbehrlich zu machen und so in die forschungspolitischen Domanen der Bundeslander einzudringen (Hohn/Schimank 1990: 344-372; Stucke 1993b: 35-86). Erfolgversprechende Steuerung muss erhebliche Wissens- und Durchsetzungsprobleme bewaltigen; und dieser Aufwand kann hoher als der erwartete Nutzen des Steuerungshandelns sein. Wenn ein staatlicher Akteur auf Wissens- oder Durchsetzungsbeschrankungen stoBt, die auch langerfristig kaum iiberwindbar erscheinen, geht Nichtkonnen in Nichtwollen Uber (Mayntz/Scharpf 1990).^^"* So halt die Unfahigkeit, sich kompetent in wissenschaftliche Fachfragen einzuschalten, staatliche forschungspolitische Akteure in der Regel davon ab, unmittelbar steuemd in Forschungsprozessen mitwirken zu wollen. Dieses Nichtwollen, weil man nicht kann, variiert freilich im AusmaB. Dementsprechend spielen sich graduell abgestufte forschungspolitische Steuerungsverzichte ein, die um so leichter fallen, je mehr die staatlichen Akteure davon ausgehen, dass das Forschungshandeln entweder von selbst, also durch die wissenschaftliche Selbstregulation, oder durch auBerwissenschaftliche Adressaten gesteuert in die forschungspolitisch richtige Richtung geht. Hierftir gibt es verschiedene, auch hinsichtlich des AusmaBes des staatlichen Steuerungsverzichts variierende institutionelle Muster. Staatliche Akteure konnen wissenschaftliche Selbstregulation oder Steuerung durch Adressaten unter Eingrififsvorbehalt solange gewahren lassen, wie diese hinreichend effektiv und efifizientfimktionieren.So werden beispielsweise die staatlich finanzierten Agrarforschimgseinrichtungen in Frankreich bei prinzipiell starken zentralstaatlichen Durchgriffismoglichkeiten weitgehend in Ruhe gelassen, solange das Landwirtschafts- beziehungsweise das Forschungsmmisterium den Eindruck hat, dass die Einrichtungen in der Grundlagenforschung ebenso wie in der Bedienung von AnwendungsbezUgen den Erwartungen entsprechen (Krauss 1993: 224-241). Auch die staatliche Forderung der DFG als organisatorisch ausdifferenzierter Instanz wissenschaftlicher Selbstregulation der Hochschulforschung (Neidhardt 1988) sowie die staatliche Forderung der Arbeitsgemeinschaft industrieller Forschungs194

Es gibt natiirlich auch den Fall, dass sich staatliche forschungspolitische Akteure - aus welchen Griinden auch immer - v5llig (iberzogene Steuerungsziele setzen, an denen sie dann klaglich scheitem. Ein Beispiel dafiir ist die gescheiterte industriepolitische Zielsetzung des BMFT, die deutschen Untemehmen der Informationstechnik durch forschungspolitische MaBnahmen entscheidend in ihrer intemationalen WettbewerbsMigkeit zu starken (Grande/Hausler 1994: 486-489).

11.3 Selbstbeschrankungen staatlicher Forschungssteuerung

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vereinigungen (AIF) als organisatorisch ausdifferenzierter Instanz der Adressatenorientierung der Institute industrieller Gemeinschaftsforschung (Lautwein 1993) entsprechen diesem Muster, wobei es in diesen beiden Fallen nicht die hierarchische Weisungsbefugnis, sondem die mogliche Verweigerung von Finanzzuwendungen ist, die den staatlichen Eingriffsvorbehalt begrundet. Das staatliche Vertrauen in die wissenschaftliche Selbstregulation kann sogar so weit gehen, dass die eigene Forschungsforderung von Ministerien sich den Ergebnissen der wissenschaftlichen Peer reviews anschlieBt. So setzte in den achtziger Jahren auf seiten der Landerministerien die Praxis ein, denjenigen Professoren und Gruppen von Professoren, die groBere Drittmittelprojekte - zum Beispiel einen Sonderforschungsbereich der DFG - akquirierten, ohne weitere eigene Priifung aus speziellen Ressourcenpools zusatzliche Ressourcen der Grundausstattung zu gewahren (Jansen 1991: 72-94; Schimank 1995b: 264-271). Sowohl die DFG als auch die AIF sind Beispiele fUr Forderorganisationen, die „von unten", aus der wissenschaftlichen Selbstregulation beziehungsweise der Steuerung durch Adressaten entstanden und dann im nachhinein von den staatlichen forschungspolitischen Akteuren genutzt worden sind. Daruber hinaus haben staatliche Akteure auch immer wieder „von oben" solche Forderorganisationen zur eigenen Steuerungsentlastung gegrundet. Bine Fomi dessen stellen die Projekttrager des BMFT dar, sofem diese das Ministerium nicht bloB in der administrativen Abwicklung seiner Forderprogramme entlasten, sondem die Programme relativ eigenstandig implementieren: „... its staff must include scientifically trained professionals who combine a commitment to the substantive goals or problems that are of concern for the ministry with a wide-ranging knowledge of who-is-who and who-does-what in the scientific community and with an ability to appreciate scientific excellence while remaining unimpressed by scientific showmanship." (Mayntz/Scharpf 1990:76) In der Forderung der Gesundheitsforschung beispielsweise ist das nicht nur in Deutschland, sondem auch in anderen Landem - siehe etwa die National Institutes of Health in den Vereinigten Staaten der Fall (Braun 1991: 98-107; 1993a). Ein weiteres institutionelles Muster der Delegation staatlicher forschungspolitischer Kompetenzen an wissenschaftliche Selbstregulation und Steuemng durch Adressaten stellt das in den achtziger Jahren vom BMFT entwickelte Forderinstmment der Verbundforschungsprogramme dar, das Forschungskooperationen zwischen Untemehmen und staatlichen Forschungseinrichtungen - Hochschulen ebenso wie auBemniversitaren Emrichtungen - fordert und darauf setzt, dass sich die Forschungslinien beider Seiten durch diese institutionelle Vorgabe starker miteinander verzahnen (Liitz 1993).^^^ Wichtig ist, dass der staatliche Steuemngsverzicht hier wie auch bei den anderen dargestellten Formen kein totaler ist. Das BMFT bleibt „erste und letzte Entscheidungsinstanz im VerhandlungsprozeB" (Liitz 1993:217) und verfligt dabei durch die Androhung des Ressourcenentzugs Uber ein Sanktionspotential, mittels dessen es maBgeblich zur dauerhaften Kooperationsbereitschaft der Untemehmen beitragt. 195

Hierbei werden im tibrigen wiederum Projekttrager als intermediare Instanzen eingesetzt. Das weist darauf bin, dass die dargestellten institutionellen Muster des staatlichen Steuerungsverzichts auch miteinander kombinierbar sind.

236

11 Politische Steuerung und Selbstregulation wissenschaftlicher Forschung

Handlungsinterferenzen als Steuerungshindernisse Neben den bisher behandelten Selbstbeschrankungen unterliegen staatliche forschungspolitische Akteure Restriktionen, die sich aus Handlungsinterferenzen mit anderen staatlichen Akteuren ergeben. Hier ist also die strukturelle Fragmentierung des Staates Ursache eines mehr oder weniger starken Nichtkonnens der forschungspolitischen Steuerungsakteure. Restriktionen des forschungspolitischen Steuerungshandelns gehen zunachst einmal aus verschiedenen, mehr oder weniger starken unkoordinierten Handlungsinterferenzen mit anderen staatlichen Akteuren hervor. Damit kann oder muss sich ein staatlicher Akteur oft entweder in der Weise arrangieren, dass er sie ganzlich unbeachtet geschehen lasst und dann die Folgen zu tragen hat, oder so, dass er sich an sie anpasst - wenn die Interferenzen ihm nicht wichtig genugfiirKoordinationsbemtihungen sind oder er keine Chancen fur Koordinationserfolge sieht. Gewichtige und nicht bloB situative, sondem dauerhafte Einschrankungen des forschungspolitischen Steuerungshandelns durch derartige unkoordinierte Handlungsinterferenzen ergeben sich beztiglich aller staatlich fmanzierten Forschungseinrichtungen aus dem Zwang, die generellen Regeln des staatlichen Personal- und Haushaltsrechts anzuwenden, obwohl diese oft zu einer wenig sachangemessenen „Zerwaltung der Forschung" (Meusel 1977) fiihren.'^^ Die ebenfalls auf Dauer erwartbaren Interventionen des Bundeswirtschaftsministeriums und zunehmend der Europaischen Union (EU) gegen solche auf die Lidustrieforschung ausgerichteten forschungspolitischen SteuerungsmaBnahmen, die zu Wettbewerbsverzerrungen flihren konnen, sind ein weiterer Fall unkoordinierter Interferenzen. Die Einschrankungen jeglichen forschungspolitischen Steuerungshandelns, die bei schlechter Wirtschaftslage und geringer werdendem Steueraufkommen aus Verknappungen der vom Finanzministerium zugewiesenen Haushaltsmittel erwachsen, sind zwar nicht dauerhafter, aber doch immer wiederkehrender Natur.^^^ Die Restriktionen schlieBlich, denen eine forschungspolitische Steuerung der Hochschulen dadurch ausgesetzt ist, dass diese vorrangig - und noch dazu weitgehend von denselben Akteuren - unter bildungspolitischen Erwagungen gesteuert werden, deren Prioritat oft keinen Spielraum fiir eine Beriicksichtigung forschungspolitischer Gesichtspunkte lasst (Schimank 1995b: 40-96,273-278), sind dauerhafter, aber sich periodisch, namlich bei Ressourcenverknappungen zuspitzender Natur. Wenn alle Beteiligten davon ausgehen, dass sie durch wechselseitige Abstimmung die Effekte derartiger Handlungsinterferenzen je fiir sich signifikant verbessem konnen, oder wenn ihnen eine Abstimmung von auBen - zum Beispiel vom Bundeskanzler, dessen Richtlinienkompetenz das gegeniiber Bundesressorts ermoglicht- auferlegt wird. 196

Das wird insbesondere an der Steuerung der GroBforschungseinrichtungen deutlich, bei der die forschungspolitischen Transferziele auch an den burokratischen Inflexibilitaten der Einrichtungen scheiterten (Schimank 1989; Hohn/Schimank 1990: 273-282). 197 Hierfur bot der Ubergang von der bis Anfang der siebziger Jahre anhaltenden Prosperitatsphase der Forschungspolitik zur seitdem vorherrschenden Phase der Mittelknappheit empirisches Anschauungsmaterial: wiederum im Fall der deutschen GroBforschungseinrichtungen (Hohn/Schimank 1990: 262-272), der deutschen Hochschulforschung (Schimank 1995b: 70-79) und - im intemationalen Vergleich - der Gesundheitsforschung (Braun 1992).

11.3 Selbstbeschrankungen staatlicher Forschungssteuerung

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kommt politische Koordination mit den ihr eigenen Restriktionen zustande. Eine horizontale Ressortkoordination ist sowohl dann erforderlich, wenn die Forschungspolitik auf mehrere Ressorts verteilt ist, als auch dann, wenn andere Ressortpolitiken mit der Forschungspolitik interferieren. Ersteres war in der Friihphase der Forschungspolitik des Bundes stark ausgepragt, als noch kein Forschungsministerium existierte und verschiedene andere Ministerien forschungspolitische Teilzustandigkeiten beanspruchten, die sich immer wieder Uberschnitten und in interministeriellen Ausschussen koordiniert wurden (Stucke 1993b: 45/46). Die AusdifFerenzierung eines Forschungsministeriums, das es im ubrigen in einigen anderen Landem noch immer nicht gibt, fuhrte in Deutschland zwar zu einer Reduktion dieser Fragmentierung von Zustandigkeiten. Auch weiterhin besitzen allerdings noch etliche andere Bundesministerien gewichtige forschungspolitische Kompetenzen. So musste sich zum Beispiel das BMFT in seiner Forderung der Gesundheitsforschung mit den beiden fiir die Gesundheitspolitik zustandigen Ministerien abstimmen (Braun 1991: 98-99; Stucke 1993b: 72-73); und in der Forderung der hiformationstechnik gab es in bestimmten Feldem eine Abstimmung zwischen BMFT, ehemaligem Post- und Wirtschaftsministerium (Grande/Hausler 1994: 125-169). Verbreiteter Modus ist in solchen horizontalen Ressortkoordinationen die negative Koordination, die eine Kombination von Ressortegoismus und Nichtangriffspakt darstellt (Scharpf 1973). Generell blockiert dies Politiken, die emem der Ministerien groBe Vorteile bringen, sobald daraus auch nur einem der anderen nennenswerte Nachteile erwachsen. Je asymmetrischer das Krafteverhaltnis zwischen Ministerien ist, desto eher geht negative Koordination in einseitige unterwurfige Anpassung txber. Fur ein relativ schwaches Ministerium wie das Forschungsministerium erwachsen daraus besonders gravierende Einschrankungen seines Steuerungshandelns, weil es selbst die weitreichenden Vetopositionen zumeist starkerer anderer Ministerien - zum Beispiel des Wirtschafts-, aber auch des Post- oder des Verkehrsministeriums - respektieren muss. Die Dominanz anderer Ministerien iiber das Forschungsministerium kann soweit gehen, dass letzterem durch erstere forschungspolitisches Steuerungshandebi geradezu diktiert wird. Die Forderung der Weltraumforschung durch das BMFT, die ihm in AusmaB und Ausrichtung weitgehend vom AuBen- und vom Verteidigungsministerium aufgezwungen worden ist, gibt daftir ein Beispiel ab (Stucke 1993a; 1993b: 215-250). Nur selten besitzt das BMFT interministeriell eine relativ starke Position. Das ist zum Beispiel bei der Koordination der Forderung der Gesundheitsforschung der Fall - wohl auch deshalb, weil die beiden anderen daran beteiligten Ministerien an dieser Frage relativ wenig interessiert sind. Zusatzlich zur horizontalen Ressortkoordination schrankt in der Bundesrepublik die vertikale Politikverflechtung der deutschen Spielart des „Verbund-Foderalismus" (Scharpf 1993: 6) die Moglichkeiten forschungspolitischen Steuerungshandelns ein (Scharpf et al. 1976). Damit unterscheidet sich das politische System der Bundesrepublik sowohl von den zentralstaatlichen politischen Systemen beispielsweise Frankreichs und Englands als auch vom nach dem „Trennprinzip" (Scharpf 1993: 6) angelegten Foderalismus der Vereinigten Staaten.*^^ 198

Ein Blick auf die franzOsische zentralstaatlichen Forschungspolitik bestatigt allerdings nicht, dass

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11 Politische Steuerung und Selbstregulation wissenschaftlicher Forschung

Der deutsche forschungspolitische „Verbund-Foderalismus" ist das Resultat einer jahrzehntelangen Auseinandersetzung zwischen Bund und Landem (Hohn/Schimank 1990: 344-386; Stucke 1993b: 35-67,77-86). Sieht man von der Ressortforschung des Bundes ab, war die Forschungsforderung nach 1945 urspriinglich im wesentlichen den Landem vorbehalten. Bis Mitte der siebziger Jahre voUzog sich dann die immer starkere Einbeziehung des Bundes. Die Strategie des Bundesforschungsministeriums war dabei durchgangig die, sich in finanzieller Hinsicht unentbehrlich zu machen, um die Lander schlieBlich, nicht zuletzt uber den Druck der Forschungsakteure, die ihre Ressourcenanspriiche an den Geldstrom von Bundesseite angepasst batten, dahin zu bringen, ihm im Rahmen der verfassungsrechtlich als „Gemeinschaftsaufgabe" eingestuften Forschungsforderung forschungspolitische Kompetenzen einzuraumen. Diese erstrecken sich auf die gemeinsame Finanzierung des Hochschulbaus und der DFG sowie auf die gemeinsame instittitionelle Finanzierung-mitunterschiedlichem Finanzierungsschliissel - von MPG, FhG, GroBforschungseinrichttingen und „Blauer Liste". Die forschungspolitischen Kompetenzen erof&ieten dem Bund zwar neue Steuerungschancen, doch zeigte sich sehr schnell, dass die in die Politikverfiechtung eingebauten Konsenszwange Bundes- und Landesakteure in eine „Politikverflechtungsfalle" (Scharpf 1985) geraten lieBen (Bentele 1979). Beide Seiten blockierten einander in ihren jeweiligen, miteinander inkompatiblen Steuerungsbestrebungen gegenseitig. Bei der „Blauen Liste" macht sich das derart bemerkbar, dass man kaum wieder Institute aus dieser Gruppe herausnehmen kann imd auch Ressourcenumverteilungen zwischen Instituten extrem schwierig sind (Hohn/Schimank 1990: 152-170). Hinsichtlich der GroBforschungsemrichtungen fehlt dem Steuerungshandeln des Bundes die ultimative Drohmoglichkeit mit der Auflosung einer nicht gefugigen Einrichtung, weil eine Auflosung gegen das sichere Veto des Sitzlandes kaum vorstellbar ist (Hohn/Schimank 1990: 271/272). Die MPG schHeBlich konnte dadurch, dass Bund und Lander ihr gegentiber einander konterkarierende Steuerungsbestrebungen verfolgten, den Forschungstypus der anwendungsfemen Grundlagenforschung mit entsprechend hoher Autonomic wissenschaftlicher Selbstregulation kultivieren (Hohn/Schimank 1990: 79-134). Fiir die betreffenden Forschungseinrichtungen bedeutete all das einerseits oftmals Vorteile hinsichtlich der eigenen Bestandssicherheit und Autonomic. Andererseits spielte sich durch die vertikale Politikverfiechtung aber auch das sogenannte „Geleitzugprinzip" bei der Ressourcenzuteilung ein (Hohn/Schimank 1990: 132-134, 409/410). Da die Entscheidungen uber die den gemeinsam geforderten Forschungseinrichtungen zur Verfugung gestellte institutionelle Finanzierung konsensuell getroffen werden mussen und feste Finanzierungsanteile jedes Landes und des Bundes vorgegeben sind, bestimmt der - aus welchen Griinden auch immer - „knauserigste" staatliche Akteur die Gesamthohe der Ressourcen. Dementsprechend mussten die Forschungseinrichtungen ihre das Wegfallen der fbderalen Koordinationszwange ohne weiteres ein entsprechend grOBeres staatliches Steuerungspotential bedeutet (Krauss 1993: 1-27, 124-151, 242-246). Da die aus den Koordinationszwangen erwachsenden Steuerungsbeschrankungen fiir die Forschungsakteure Autonomiechancen bedeuten, zentralstaatliche Forschungspolitik diese Autonomiechancen also nicht bietet, kann man davon ausgehen, dass die Forschungsakteure ihre Autonomieinteressen, die gleichsam nicht automatisch bedient werden, selbst in die Hand nehmen; und wenn sie dabei erfolgreich sind, kOnnen die Steuerungsbeschrankungen ahnlich hoch sein.

11.4 Strategische Autonomiewahrung der Forschung

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Bestands- und Autonomiesicherung mit Wachstumsverlangsamung oder gar Stagnation bezahlen. In vielen forschungspolitischen Feldem ist mittlerweile die vertikale Politikverflechtung in der EU bedeutsam geworden (Scharpf 1985; Behaghel/Braun 1993; Grande/Hausler 1994: 201-269; Grande 1994: 169-251). Die EU hat sich mit nennenswerten Ressourcen in Form von Drittmitteln hauptsachlich dem Bund als konkurrierender Steuerungsakteur prasentiert. Die Europaische Kommission tritt einerseits zunehmend als eigenstandiger forschungspolitischer Akteur auf, bleibt dabei jedoch andererseits eingebunden in die vertikale Politikverflechtung mit den Mitgliedsstaaten (Grande 1995). Auf der Ebene politischer Entscheidungen ist der Ministerrat, in dem die Minister der Mitgliedsstaaten vertreten sind, die letztinstanzliche Entscheidungsebene; und auf der Implementationsebene wird die Europaische Kommission sehr stark durch die beratenden Ausschiisse, in denen wiederum Vertreter der Mitgliedsstaaten sitzen, beeinflusst. Trotz dieser „Zahmung" der Europaischen Kommission durch nationalstaatliche Akteure lauft dies auf eine dauerhafte EinflussschwSchung fiir letztere - in Deutschland alsofiirdas Bundesforschungsministerium - hinaus, da die Forschungsakteure weniger abhangig von ihnen werden. Bei Finanzknappheit der Mitgliedsstaaten, aus deren Beitragen die EU-Programme finanziert werden, kann aus diesem Nebeneinander auch ein Gegeneinander werden, wie man etwa am ESPRIT-Programm sehen konnte. Das Vorhandensein dieses Forderprogramms fthrte dazu, dass sich das BMFT in einer Phase, in der es sich um Mitteleinsparungen bemiihen musste, ganz aus der Forderung verschiedener davon abgedeckter Forschungsfelder zuriickzog und damit dort einen dauerhaften forschungspolitischen Einflussverlust hinnehmen musste. Anders als die foderale Politikverflechtung, die per Saldo fiir die staatlichen forschungspolitischen Akteure Verluste an Steuerungsfahigkeit mit sich bringt, hat das Hinzutreten der EU also eher zu einer Umverteilung von Steuerungskompetenzen gefuhrt. Von den verschiedenen Beschrankungen des Konnens staatlicher forschungspolitischer Steuerungsakteure treten die ersten drei - rechtliche Selbstbeschrankungen, unkoordinierte Handlungsinterferenzen und horizontal Ressortkoordination - in einem komplexen politischen System immer mehr oder weniger stark auf Die Handlungsbeschrankungen aus der foderalen Staatsorganisation und der Mitgliedschaft in der EU ergeben sich hingegen aus nicht iiberall anzutreffenden beziehungsweise nicht schon immer so gewesenen staatlichen Strukturmustem. Insgesamt kann ftir die deutsche Forschungspolitik jedenfalls nicht von einem starken Staat gesprochen werden.

11.4

Strategische Autonomiewahrung der Forschung

Aus der bisherigen Darstellung ist bereits deutlich geworden, dass Forschungsakteure iiber mehr oder weniger groBe Fahigkeiten und Chancen der Autonomiewahrung verfiigen und so den Spielraum wissenschaftlicher Selbstregulation auch unter ungiinstigen Bedingungen erhalten sowie unter gunstigen Bedingungen erweitem konnen. Hierbei sind Forschungsakteure gegenuber staatlichen Akteuren vor allem auf kommunika-

240

11 Politische Steucrung und Selbstregulation wissenschaftlicher Forschung

tive Uberzeugungsarbeit verwiesen (Schimank/Stucke 1994a). Andere Arten von sozialem Einfluss stehen Forschungsakteuren kaum zur Verfugung. Sie besitzen keine nennenswerte Obstruktionskapazitat, konnen also staatlichen Akteuren weder mit der Verweigerung gesellschaftlich wichtiger Leistungen drohen noch andere gesellschaftliche Akteure unmittelbar an der Produktion wichtiger Leistungen hindem. Sogar ein Generalstreik aller Forscher tangierte kurz- bis mittelfristig niemanden sonderlich. Aufgrund ihrer vorherrschenden Kurzfristorientierung ermangelt es den gesellschaftlichen Akteuren auBerhalb des Forschungssystems, speziell politischen Akteuren, zumeist an einem Sensorium, das sie gewissermaBen fur sich erst ubermorgen manifestierende Forschungsdefizite schmerzempfindlich macht.^^^ Oft ist das einzige, was Forschungsakteuren zur Wahrung ihrer Interessen iibrigbleibt, die moglichst plastische Bewusstmachung dieses zukiinftigen Schmerzes. *

Partikularistische Interessenverfolgung Forschungsakteure konnen also, anders als etwa die Gewerkschaften oder die Arzteverbande, nicht drohen, sondem lediglich wamen, ohne dabei sonderlich beeinflussen zu konnen, ob diese Wamungen auf offene Ohren stoBen. Diese kollektive Einflussschwache verweist viele Forschungsakteure -Individuen, zum Beispiel Professoren, ebenso wie Organisationen - auf eine eher partikularistische Interessenverfolgung. Diese konnen Akteure je einzeln oder in meist informellen kleinen Gruppen betrei\)QY^2oo Y^YQi Richtungen partikularistischer Interessenverfolgung lassen sich - oft nur analytisch - unterscheiden: Bemiihungen um die Akquisition von Drittmitteln, Nutzung formell zugestandener Verhandlungsmoglichkeiten und forschungspolitisches Lobbying. In der ersten Richtung partikularistischer Interessenverfolgung versuchen Forschungsakteure, die vorhandenen M5glichkeiten der Drittmittelakquisition zur Verbesserung der eigenen Ressourcenlage zu nutzen. Dadurch konnen zusatzliche Wachstumsgelegenheiten erschlossen werden, was sich etwa bei vielen Instituten der „Blauen Liste" und auch der MPG, deren institutionelle Finanzierung durch das erwahnte „Geleitzugprinzip" stark gebremst wird, gezeigt hat. Noch wichtiger wird die Drittmittelakquisition dann, wenn mit ihrer Hilfe Verknappungen der institutionellen Finanzierung zumindest partiell kompensiert werden konnen, was sich in besonderem MaBe an den Hochschulen seit Mitte der siebziger Jahre beobachten lasst (Schimank 1995b: 123-176,289-293). Drittmittelakquisition muss oder kann nicht immer von einzelnen Forschungsakteuren, beispielsweise emem individuellen Professor oder emem Institut der „Blauen Liste", betrieben werden. An bestimmten Drittmittelprogrammen konnen sich nur Gruppen von Forschungsakteuren beteiligen - so vor allem an den Sonderforschungsbereichen der DFG und den Verbundforschungsprogrammen des BMFT oder 199 Das gleiche gilt im Ubrigen ftir Unternehmen im Verhaltnis zu den eigenen Forschungsabteilungen. 200 Ein Beispiel fiiir eine sogar formalisierte Gruppe dieser Art ist die „Wissenschaftliche Gesellschaft fur Produktionstechnik" (LUtz 1993: 73-76).

11.4 Strategische Autonomiewahrung der Forschung

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der EU. Damit erlegen diese Programme den Forschungsakteuren Kooperationszwange auf.^^^ Auf dem Drittmittelmarkt mit seiner Pluralitat von Drittmittelquellen kann allerdings dann, wenn der Ansturm auf Drittmittel starker zunimmt als die verftigbare Drittmittelmenge, eine ruinose Konkurrenz aufkommen. Dann muss immer mehr Zeit und Energie dafiir verwendet werden, sich mit immer ungewisserer Erfolgschance um immer mehr und immer kiirzere Projekte und Forschungsauftrage zu bemiihen. Je knapper Drittmittel sind, desto mehr konnen die Drittmittelanbieter die Nachfrager hinsichtlich Forschungsthemen und Forschungstypus steuem.^^^ Je reichlicher hingegen Drittmittel verfugbar sind, desto mehr konnen sich die Nachfrager aussuchen, welchem Anbieter sie den Zuschlag geben wollen. Die zweite Richtung partikularistischer Interessenverfolgung besteht darin, dass Forschungsakteure formelle Verhandlungsmoglichkeiten nutzen, die ihnen von den staatlichen forschungspolitischen Akteuren eingeraumt worden sind. Fiir mdividuelle Forscher kommen hierzu vor allem die Berufungs- und Bleibeverhandlungen von Professoren und von Leitem staatlich finanzierter auBeruniversitarer Forschungseinrichtungen in Frage, hi diesen Verhandlungen mit der staatlichen Seite geht es um die eigene Grundausstattung beziehungsweise die Grundausstattung und das Forschungsprogramm der eigenen Einrichtung. Auch auf der Ebene von Forschungseinrichtungen gibt es solche Verhandlungsmoglichkeiten - am ausgepragtesten in den regelmal5igen Verhandlungen zwischen Bundesforschungsministerium und GroBforschungseinrichtungen iiber deren mittelfristige Programmplanung. Der dabei institutionalisierte Einigungszwang zwischen beiden Seiten bietet den GroBforschungseinrichtungen die Moglichkeit, ihre Interessen gewichtig einzubringen (Hohn/Schimank 1990:260-262). Die dritte Richtung partikularistischer Interessenverfolgung von Forschungsakteuren wird durch forschungspolitisches Lobbying markiert. Lobbying erfolgt in der Regel auf informellen Wegen durch eine Gruppe von Akteuren, die damit verschiedene Ziele verfolgen konnen. Sie k5nnen versuchen, die staatliche Forschungspolitik zur Schaffung oder Erweiterung spezifischer Programme der Projektforderung oder zur Etablierung beziehungsweise zum Ausbau von Forschungseinrichtungen zu bewegen.^^^ Es kann auch um die Abwehr von Ressourcenverknappungen, Listrumentalisierungsoder Regulierungsbestrebungen oder sogar Versuchen zur Auflosimg von Forschungseinrichtungen gehen. Wie der Blick nach Frankreich zeigt, ist fiir forschungspolitisches Lobbying insbesondere eine intensive, durch gemeinsamen Ausbildungshintergrund gefbrderte Kommunikation zwischen den politischen und administrativen Spitzen auf der einen und den Leitungen der staatlich finanzierten Forschungseinrichtungen auf

201 202 203

Siehe zu den Verbundforschungsprogrammen des BMFT Liitz (1993). Bin derartiges Interesse kann haufig beim Bundesforschungsministerium und auch bei LSnderministerien sowie der EU unterstellt werden, wahrend es bei der DFG dezidiert nicht vorliegt. Siehe dazu zum Beispiel die GrUndungskonstellationen der GroBforschungseinrichtungen (Hohn/ Schimank 1990: 236-245), den langen Uberlebenskampf der FhG (Hohn/Schimank 1990: 181-211) oder die Bemuhungen der Hochtemperatursupraleitungsforscher, beim BMFT und auch teilweise bei den Bundeslandem Geh5r fiir ausgedehntere und zusatzliche FOrderprogramme ihrer Forschungen zu finden (Jansen 1991).

242

11 Politische Steuerung und Selbstregulation wissenschaftlicher Forschung

der anderen Seite forderlich (Braun 1992: 176-210; Krauss 1993). Beim forschungspolitischen Lobbying bilden sich oft issue-spezifische Koalitionen undNetzwerke von Forschungsakteuren, wobei bereits aus anderen Griinden langer bestehende Beziehungen tragende Elemente sein konnen. Auch solche Zusammenschlusse konnen, ahnlich wie sich um Drittmittel bemiihende Forschungsakteure, mehr oder weniger stark mit anderen konkurrieren.^^"* Forschungspolitisches Lobbying kann sich im einzehen verschiedener Praktiken bedienen: u.a. Verbiindung mit einflussreichen anderen - auch auBerwissenschaftlichen - Akteuren, Pflege guter Beziehungen zu den staatlichen forschungspolitischen Akteuren, gezielte Schaffung und Suche von moglichst exklusiven Nischen.^^^ Letztlich kommt es bei alien drei Richtungen partikularistischer Interessenverfolgung darauf an, das jeweilige Gegeniiber zu iiberzeugen - mit einem wissenschaftlich guten und/oder auBerwissenschaftlich relevanten Projektantrag oder Forschungsprogramm, mit einflussreichen Verbiindeten, mit erwiesener Zuverlassigkeit usw. Gelingt dies, so werden lokale Zugewinne beziehungsweise Schadensbegrenzungen von Individuen, Organisationen und kleinen Gruppen von Individuen oder Organisationen erreicht.

Solidarischelnteressenverfolgung Die partikularistische Interessenverfolgung ist, wegen der hierftir gebotenen Opportunitatsstrukturen bei gleichzeitiger koUektiver politischer Einflussschwache der Forschungsakteure, die haufigste Form, in der diese ihre Interessen verfolgen (Schimank/Stucke 1994a). Eine solidarische Interessenverfolgung, die flachendeckender angelegt und auf gemeinsame Interessen einer groBeren Gruppe von Forschungsakteuren oder sogar eines ganzen Sektors des Forschungssystems gerichtet ist, kommt demgegeniiber viel seltenervbr. Solidarische Interessenverfolgung setzt Selbstorganisation der Kollektivitat der betreffenden Akteure voraus. Oft entmutigt die Relation zwischen dem dazu erforderlichen Aufwand und dem ungewissen und aufgrund fehlender Obstruktionskapazitat eher geringen Ertrag die einzelnen Akteure, eine solche Aktion „von unten" uberhaupt zu beginnen. Die Arbeitsgemeinschaft der GroBforschungseinrichtungen (AGF), die Arbeitsgemeinschaft Forschungseinrichtungen „Blaue Liste" (AG-BL), die AiF und die Hochschulrektorenkonferenz (HRK) - filiher Westdeutsche Rektorenkonferenz (WRK) - sind im deutschen Forschungssystem die Beispiele gelungener Selbstorganisation groBerer Gruppen von Forschungseinrichtungen. Hinzu kommt der Deutsche Hochschulverband (DHV) als Selbstorganisation der Professoren, der gemeinsam mit der HRK den Sektor der Hochschulforschung reprasentiert. Allerdings handelt es sich in alien genannten Fallen um relativ schwache, in hohem MaBe von einem umfassen204 205

Siehe wiederum etwa den Fall der Hochtemperatursupraleitungsforschung (Jansen 1990; 1991). Zu all dem findet sich viel empirisches Anschauungsmaterial fiir das „coping with trouble" in Schimank/Stucke (1994b).

11.4 Strategische Autonomiewahrung der Forschung

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den Konsens der Mitglieder abhangige, also bereits durch tatsachliche oder antizipierte Vetos kleiner Gruppen von Mitgliedem blockierbare korporative Akteure?^^ Sie konnen daher in der Kegel nur fiir die Gesamtheit der Mitglieder pareto-superiore Forderungen aufstellen, was den Verhandlungsspielraum mit staatlichen forschungspolitischen Akteuren stark begrenzt. Im Zweifelsfall verlasst sich jedes Mitglied dieser schwachen korporativen Akteure dann doch auf eigene partikularistische Interessenverfolgung. Durchsetzungsfahiger gegeniiber den eigenen Mitgliedem sind diejenigen korporativen Akteure, die als Reprasentanten einer bestimmten Gruppe von Forschungseinrichtungen geschaffen und staatlich anerkannt worden sind: die Zentralen der MPG und der FhG (Hohn/Schimank 1990:401-406). Sie wirken dadurch, dass sie die diversen und divergenten Einzelinteressen ihrer Mitgliedsinstitute integrieren einerseits durchaus auch im Sinne der staatlichen forschungspolitischen Akteure, entlasten diese von Steuerungsaufgaben oder machen die jeweiligen Gruppen besser staatlich steuerbar. Genau das bringen zum Beispiel die AGF oder die WRK bzw. HRK nicht zustande. Andererseits mtissen die staatlichen Akteure als Preis fiir diese Leistungen aber auch in Kauf nehmen, dass MPG und FhG ihnen jeweils als geschlossene Gruppe gegeniibertreten, deren Institute kaum durch forschungspolitische „Divide-et-impera"-Strategien (Baumgartner et al. 1975) gegeneinander ausgespielt werden konnen. Dass die Ressortforschungseinrichtungen und die Industrieforschung, also diejenigen Forschungseinrichtungen, die in andere Teilsysteme eingebettet sind, keinerlei Selbstorganisation hervorgebracht haben,^^^ erscheint nicht zufallig. Denn dort vermogen die auBerwissenschaftlichen Adressaten der Forschung per hierarchischer Weisung eine ja immer auch ihre Steuerungsmoglichkeiten einschrankende Selbstorganisation zu verhindem. Allerdings werden die Interessen der hidustrieforschung teilweise von den Wirtschaftsverbanden mit vertreten oder auch von GroBuntemehmen wie Siemens selbst reprasentiert (Grande/Hausler 1994: 319-328). Diese aus der organisatorischen Einbettung der hidustrieforschung ins Wirtschaftssystem herrtihrende „Huckepack"-Reptasentation von Forschungs- durch Wirtschaftsinteressen hat den Vorteil eines gewichtigen Drohpotentials gegeniiber dem Staat. Dabei ist jedoch zu beachten, dass auf diese Weise nur diejenigen Interessen der Industrieforschung, die mit wirtschaftlichen Interessen der entsprechenden Untemehmen und Branchen Ubereinstimmen, zur Geltung gebracht werden - imd eine auf eher kurzfristige Anwendungsbeztige fixierte, also langerfristige Forschungsdefizite ignorierende Sichtweise teilen Unternehmen und Wirtschaftsverbande mit staatlichen Akteuren. Uberzeugungsarbeit, ob nun als Ausdruck partikularistischer oder solidarischer Interessenverfolgung, kann sich am besten dort entfalten, wo sich forschungspolitische staatliche Akteure in Gremien der Politikberatung institutionell gleichsam zum Zuhoren bereitflnden. Auf Bundesebene hat das Forschungsministerium von Anfang an fiir seine einzehien Forderprogramme jeweils wissenschaftliche Beirate installiert, die bei der Programmformulierung und -fortschreibung maBgeblich und kontinuierlich mitwirken und teilweise auch als Instanzen des Peer review fur eingereichte Projektantra206 207

Zur AGF siehe Hohn/Schimank (1990: 402), zur WRK bzw. HRK Schimank (1995b: 212-217). Eine Ausnahme stellt hier die AiF dar, die aber nur einen Randbereich der Industrieforschung abdeckt, in dem sehr spezielle Bedingungen herrschen.

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11 Politische Steuerung und Selbstregulation wissenschaftlicher Forschung

ge fungieren (Stucke 1993b: 89-97). Ahnliches haben sich auch die fiir Forschung zustandigen Landerministerien und die Projekttrager des Bundesforschungsministeriums aufgebaut.^^^ Bei all diesen Gremien geht es um die inhaltliche Ausrichtung spezifischer forschungspolitischer Programme der Projektforderung und um die Auswahl der darin zu fordemden Projekte. Eine andere Institutionalisierungsform wissenschaftlicher Politikberatung ist in Deutschland der Wissenschaftsrat, in dem Reprasentanten des Forschungssystems und der staatlichen Seite hauptsachlich Fragen der institutionellen Weiterentwicklung des Forschungssystems hinsichtlich Organisationsformen, Finanzierungsmodalitaten und Finanzbedarf der staatlich finanzierten Forschungseinrichtungenbehandeln (Hohn/Schimank 1990:360-363; Stucke 1993b: 54-57). Dariiber hinaus ist der Wissenschaftsrat mit eigens daflir eingesetzten Kommissionen auch diejenige Instanz, die staatlich finanzierte Forschungseinrichtungen - bislang hauptsachlich Institute der „Blauen Liste" - evaluiert und auf dieser Basis Empfehlungen zur Umgestaltung oder gar Auflosung macht (Hohn/Schimank 1990: 162-164). Rangma13ig am hochsten angesiedelt ist schlieBlich der aus der sogenannten „Heiligen Allianz", der Interessenabstimmung zwischen DFG, MPG und WRK, hervorgegangene sogenannte „Prasidentenkreis", in dem die Prasidenten von HRK, DFG, MPG und FhG sowie die Vorsitzenden der AGF und des Wissenschaftsrats regelmaBig mit dem Bundesforschungsminister zusammentrefFen und ft)rschungspolitische Grundsatzfragen erortem (Hohn/Schimank 1990: 405/406).209 Uber solche Gremien konnen die forschungspolitischen Gesichtspunkte, die aus der wissenschaftlichen Selbstregulation hervorgehen, an das staatliche Steuerungshandeln herangetragen werden und in dieses eingehen. Das kann so weit gehen, dass den staatlichen Akteuren ihr Steuerungshandebi in seinen Zielsetzungen und MaBnahmen von den Steuerungsobjekten gleichsam diktiert wird (van den Daele et al. 1979). Aufgrund der Wissensasymmetrie zwischen Forschungsakteuren und staatlichen Akteuren wissen nur erstere, aber nicht letztere, welche Art von Forschungen in welchem Umfang und welchem institutionellen Rahmen am geeignetsten sind, um staatUche forschungspolitische Steuerungsziele zu erreichen (Mayntz/Scharpf 1990). Sofem die staatlichen Akteure dariiber hinaus sogar noch unentschlossen, also ofFen hinsichtlich ihrer Steuerungsziele sind, ist ihre Beeinflussbarkeit durch Uberzeugungsarbeit noch groBer. Man gelangt damit auch anhand dieses analytischen Leitgesichtspunkts zu einer differenzierteren Einschatzung als einige der einleitend angeflihrten generellen theoretischen Perspektiven. Zwar trifft zu, dass Forschungsakteure zur Wahrung der Autonomic wissenschaftlicher Selbstregulation durch kollektiv-solidarisches politisches Handeln nur vergleichsweise schlecht geriistet smd. Darin unterscheidet sich das Forschungssystem ganz deutlich etwa vom Wirtschafts- oder vom Gesundheitssystem. Wegen fehlender Obstruktionskapazitat beschrankt sich der politische Einfluss von Forschungsakteuren darauf, die eigenen Interessen den staatlichen Akteuren so zu prasentieren, 208 209

Zu letzteren siehe Braun (1993a) und LUtz (1993: 50-52, 67-70). Die wissenschaftlichen Fachgesellschaften spielen in diesen verschiedenen Formen der Politikberatung kaum eine Rolle. Allenfalls wird bei ihnen angefragt, welche Vertreter der jeweiligen Disziplinen oder Subdisziplinen als Personen in bestimmte Gremien rekrutiert werden sollten. Ansonsten haben die Fachgesellschaften andere Funktionen (Schimank 1988c).

11.5 Funktionale Spannungen und koinzidentiell-vergangenheitsdeterminierte Dynamiken

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dass sie in deren Augen - also gemessen an deren Steuerungszielen - uberzeugend wirken. Das wird dadurch befordert, dass sich die staatlichen Akteure uber verschiedene, jeweils wieder sehr variable Institxitionalisierungsformen wissenschaftlicher Politikberatung solchen Uberzeugungsversuchen offiien. Dabei sind insbesondere diejenigen Gruppen von Forschungseinrichtungen und Forschem im Vorteil, die uber eine Selbstorganisation in Form eines gegeniiber der eigenen Mitgliedschafl verpflichtungsfahigen korporativen Akteurs verftigen. Doch auch wenn kein kollektiv-solidarisches politisches Handeln zur Wahrung gemeinsamer Interessen zustandekommt, haben einzelne Forschungsakteure oder auch kleinere Gruppen von ihnen immer noch verschiedene Moglichkeiten, ihre Partikularinteressen zu verfolgen.

11.5

Funktionale Spannungen und koinzidentiell-vergangenheitsdeterminierte Dynamiken

Die Ausgangsfrage nach dem Verhaltnis von forschungspolitischer Steuerung und wissenschaftlicher Selbstregulation des Forschungssystems lasst sich - das belegen die referierten empirischen Befixnd - nicht mehr mit einer einfachen theoretischen Formel beantworten, sobald man sich emsthaft mit den institutionellen Gegebenheiten und den darin angesiedelten Akteurkonstellationen befasst. Theoretische Aussagen iiber die forschungspolitische Steuerbarkeit und Autonomic wissenschaftlicher Forschung miissen entsprechend konditional, also auch mit einem vergleichsweise eingeschrankten Geltungsbereich, ausfallen. Das bedeutet wohlgemerkt nicht, dass man sich mit der historischen Rekonstruktion singularer FSlle zufriedengeben muss. Aber unter die recht komplizierten theoretischen Muster, die man zu identifizieren vermag, konnen jeweils nicht allzu viele empirische Phanomene subsumiert werden. Man darf dieses Ergebnis nicht darauf zuriickfiihren, dass die empirische und theoretische Durchdringung des Untersuchungsgegenstandes noch immer unabgeschlossen ist. Denn es geht ja auf die Varianz und Variabilitat mstitutioneller Strukturen und darin eingebetteter Akteurkonstellationen zuriick; und an dieser Eigenschaft des Gegenstandes wird sich nichts andem, weil sie durch zwei haufig gegebene Eigenarten sozialer Dynamiken hervorgebracht wird. Sozialen Dynamiken wohnen erstens nicht selten unaufliebbarefimktionaleSpannungen inne, und diese Dynamiken sind zweitens oftmals sowohl koinzidentielle als auch vergangenheitsdeterminierte Vorgange der Suche nach stabilen Gleichgewichten von Akteurkonstellationen und institutionellen Strukturen. Funktionale Spannungen innerhalb bestehender institutioneller Strukturen sind die eine Ursache fiir deren Varianz und Variabilitat. Solche dauerhaften „Ambivalenzen und Dualismen, die aus der Unvereinbarkeit gleichzeitiger Anft)rderungen... erwachsen", treten rnimer dann auf, wenn gleichermaBen wichtige, aber miteinander konfligierende Leistungsanft)rderungen keine stabile Balance finden konnen.^^^ Institutionelles Lemen im Sinne einer kontinuierlichen Verbesserung des „fit" zwischen institutionellen Strukturen und erwarteten Leistungen stoBt bei solchen Spannungen zwischen 210

Fiir die Organisationsstrukturen von staatlich finanzierten auBeruniversitaren Forschungseinrichtungen siehe dazu Mayntz (1985 - Zitat: 31); allgemein bereits sehr prononciert Sjoberg (1960).

246

11 Politische Steuerung und Selbstregulation wissenschaftlicher Forschung

Leistungsbeziigen ebenfalls an seine Grenze. Statt dessen fuhren die Spannungen zu einem mehr oder weniger hektischen Schwanken der institutionellen Strukturen, die dann zu jedem Zeitpunkt entweder zu sehr auf die eine oder zu sehr auf die andere Anforderung zugeschnitten sind. An die Stelle von nicht m5glichen dauerhaften Problemlosungen treten immer wieder notige Problemverschiebungen, von denen jede auf die Defizite der jeweils vorausgegangenen reagiert. Ein Beispiel dafur bietet die organisatorische Einbettung der Bundesforschungseinrichtungen in die verschiedenen Bundesressorts (Hohn/Schimank 1990: 340-341). Niemand kennt eine institutionelle Losung, die eine dauerhaft zufriedenstellende Kompatibilisierung des Leistungsbezugs zum Ressort auf der einen Seite mit dem fur dessen langerfristig zufriedenstellende Bedienung erforderlichen Bezug zur akademischen Forschung auf der anderen Seite garantiert. So oszillieren die Bundesforschungseinrichtungen, wie schon in Kapitel 2 behandelt, zwischen einer zu starken Vereinnahmung durch das Ressort und einer zu starken Verselbstandigung gegeniiber diesem, wobei erstere Tendenz meist iiberwiegt. Das funktionale Optimum jedenfalls wird stets verfehlt, was von manifesten oder latenten Konflikten innerhalb der Einrichtungen sowie zwischen diesen und ihren Ministerien begleitet wird. Uber solche spezifischen Beispiele hinaus kann das Verhaltnis zwischen forschungspolitischer Steuerung und wissenschaftlicher Autonomic generell als eine in ihrem Grundmuster ahnlich beschaffene funktionale Spannung eingestuft werden. Bei diesem Verhaltnis geht es stets darum, einerseits - aus der Sicht der Forschungsakteure einen zu starken Vereinnahmungs- oder Verdrangungsdruck abzuwehren und andererseits - aus der Sicht der Akteure in der gesellschaftlichen Umwelt des Forschungssystems - eine zu starke Verselbstandigung der Forschung zu verhindem. Dieser Interessenantagonismus bei wechselseitiger Abhangigkeit voneinander findet, wie im Kapitel 10 genauer gezeigt worden ist, ganz unabhangig voii wechsehiden Krafteverhaltnissen zwischen den Akteuren auch deshalb keine Ruhe, well eine Aufhebung der ftmktionalen Spannung durch eine Versohnung der widerspruchlichen Leistungsanforderungen nicht einmal abstrakt, geschweige denn als konkretes institutionelles Arrangement, vorstellbar ist. Funktionale Spannungen sind somit eine wichtige Triebkraft, die immer wieder Transformationen der institutionellen Ordnungen anstoBen oder gar erzwingen. Daneben sind koinzidentiell startende und dann vergangenheitsdeterminierte Dynamiken dieser Ordnungen zu beobachten. Hochgradig kontingente Ausgangszustande verengen sich schrittweise durch Selbstverstarkungen auf einen immer weniger anderbaren Zustand, was eine wichtige Ursache fur die Varianz institutioneller Strukturen ist. So konnen auch solche institutionellen Strukturen dauerhaft erhalten bleiben, die langst von vielen oder sogar alien involvierten Akteuren als suboptimal erachtet werden. AUerdings bleiben alle sozialen Dynamiken in gewissem MaBe stets offen fiir koinzidentielle Einwirkungen. Auch stark verfestigte Gleichgewichte konnen durch „Coumot-Effekte" (Boudon 1986: 173-179) erschiittert werden. Das ist erne weitere Ursache fur die stets fortbestehende Variabilitat institutioneller Strukturen. Koinzidentiell startende und dann vergangenheitsdeterminierte Dynamiken finden sich bei der institutionellen Gestaltung des deutschen Forschimgssystems immer wie-

11.5 Funktionale Spannungen und koinzidentiell-vergangenheitsdeterminierte Dynamiken

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der. Ein markantes Beispiel ist der forschungspolitische Domanengewinn des Bundes gegeniiber den Landem. Dieser Vorgang hatte als entscheidenden Take-off die Atomforschung, uber deren Forderung der Bund zum ersten Mai eine institutionelle Finanzierung von Forschungseinrichtungen auBerhalb der Ressortforschung betreiben konnte (Hohn/Schimank 1990: 354-356). Hochgradig koinzidentielle Opportunitaten sorgten dafur, dass das forschungspolitische Monopol der Lander ausgerechnet an dieser Stelle aufgebrochen wurde (Hohn/Schimank 1990: 236-248; Stucke 1993b: 97-105). Es hatte zum Beispiel auch ein paar Jahre spater die Weltraumforschung oder noch ein paar Jahre spater der Ausbau der Hochschulen sein konnen. Je nachdem ware aber das institutionelle Gleichgewicht, das sich uber mehrere Schritte in Gestalt der „Rahmenvereinbarung Forschungsforderung" einstellte, wohl in seiner Ausgestaltung jeweils erheblich anders ausgefallen. Dieses Gleichgewicht wiederum erwies sich, einmal gefunden, in der Folgezeit als schwer erschiitterbar, obwohl alle Beteiligten - Bund, Lander und Forschungsakteure - durchaus in jeweils wichtigen Hinsichten unzufrieden damit waren. Da weder damit zu rechnen ist, dass funktionale Spannungen eine harmonische Auflosung finden, noch damit, dass Akteurkonstellationen zu emem ftir alle Beteiligten dauerhaft optimalen, gegen alle „Coumot-Effekte" gefeiten Gleichgewicht gelangen, wird die Varianz und Variabilitat institutioneller Strukturen auch weiterhin das Verhaltnis von forschungspolitischer Steuerung und wissenschaftlicher Autonomic bestimmen.

12 Gesellschaftsbilder als Leitlinien politischer Steuerung

Dieses Kapitel—urspriinglich gemeinsam mit Stefan Lange verfasst undveroffentlicht in: Hans-Peter Burth/Axel Gorlitz (Hrsg), Politische Steuerung in Theorie und Praxis. Baden-Baden, 2001: Nomos, 221-245-zieht eine Reihe von Charakterisierungen der gegenwdrtigen Gesellschaft her an und arbeitet die Jeweiligen Implikationen fUr politische Gesellschaftssteuerung heraus. Jedes der behandelten Gesellschaftsbilder istfUr sich genommen einseitig; miteinander verkniipft ergeben sie hingegen einfacettenreiches Gesamtbild. Politische Gesellschaftssteuerung ist bislang weitgehend ein Thema der Politikwissenschaft gewesen, teilweise auch der Wirtschafts- und der Rechtswissenschaften. Im Rahmen der Facher, die sich seit Ende des 19. Jahrhunderts in Deutschland aus dem Kanon der damaligen „Staatswissenschaften" ausdifferenziert haben, hat sich die Soziologie am wenigsten dieses Themas angenommen. Ausnahmen stellten in den letzten beiden Dekaden die skeptischen Konmientierungen von politischen Steuerungsambitionen durch Niklas Luhmann und einige an ihn anschlieBende Vertreter emer Theorie gesellschaftlicher Teilsysteme als autopoietisch geschlossener Kommunikationszusammenhange sowie Richard Munchs (1996) empirischfiindierteStudien zu Steuerungsstilen in den verschiedenen nationalen Varianten der „Kultur der Modeme" dar.^^^ Schon an diesen Ausnahmen wird klar, dass die soziologische Gesellschaftstheorie anders an das Thema herangeht als die politikwissenschaftliche Policy-Forschung. Letztere bemiiht sich vorrangig um ein sozusagen „technisches" und auf die Ablaufdynamiken und deren institutionelle Kanale gerichtetes Verstandnis politischer Gesellschaftssteuerung. Es gehtum Steuerungsinstrumente, Govemance-Konstellationenund das Wechselspiel von Steuerung und ungesteuerten sozialen Dynamiken. Diese Themenfacetten sind bei der Policy-Forschung gut aufgehoben. Woruber diese allerdings bisher hicht verfiigt, ist ein theoretisch gehaltvoller Begriff der Gesellschaft in ihrer heutigen und flir die nachste Zukunft erwartbaren Gestalt. Die Gesellschaftsbegriffe der Politikwissenschaft sind bis heute fast ausnahmslos politikzentiert - z.B. „nationale", „demokratische", „korporatistische" oder, wie bei Michael Greven (1999), einfach „politische Gesellschaft". Oder man begniigt sich mit sehr allgemein gehaltenen formalen Umschreibungen politikrelevanter Entwicklungsdynamiken zur „komplexen" oder „dynamischen" Gesellschaft oder zur „Netzwerkgesellschaft" (Messner 1995). All dies sind weder falsche noch unwichtige Charakteristika. Sie beleuchten aber nur ausschnittund schemenhaft die mannigfaltigen Spezifika der heute vorfmdlichen Gesellschaft. 211

Siehe zu den politikwissenschafllichen Implikationen der Steuerungskritik durch Luhmann und andere Vertreter der Autopoiesis-Perspektive Lange/Braun (2000).

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12 Gesellschaftsbilder als Leitlinien politischer Steuerung

Damit ist die politikwissenschaftliche Betrachtung politischer Gesellschaftssteuerung bei der analytischen Berucksichtigung von Anlassen, Rahmenbedingungen und Wirkungen der Steuerung unterkomplex. Notorisch zu wenig beachtet wird also der Umstand, dass sich politische Ordnungen mitsamt ihren Steuerungsstilen auf Gesellschaften hin entwerfen und nicht umgekehrt. Die Legitimitat eines politischen Systems und seines Steuerungsregimes leitet sich letztlich aus seinen funktionalen Leistungen fur eine bestimmte Gesellschaft ab (Haldenwang 1999: 371). Fiir eine adaquate Beschreibung und Anleitung politischer Steuerung ist deshalb eine genuin gesellschaftstheoretische Perspektive unverzichtbar. Da insbesondere die soziologische Gesellschaftstheorie mittlerweile eine Reihe von Perspektiven auf die modeme Gesellschaft entwickelt hat, liegt es nahe, von diesen Konzepten ausgehend zufragen,was sie hinsichtlich der Erfordemisse, Moglichkeiten und Grenzen politischer Gesellschaftssteuerung implizieren. Ahnlich wie die Politikwissenschaft idealtypische „Staatsbilder" konstruiert und hinsichtlich ihres Potentials als Leitideen fflr die Ausgestaltung politischer Systeme diskutiert (Wessels 1994), soUen in diesem Kapitel aus der soziologischen Gesellschaftstheorie Gesellschaftsbilder gewonnen werden, die politische Gesellschaftssteuerung als Leitideen entweder heute bereits explizit oder implizit orientieren oder aber einen heuristischen Zugewinn ftir kiinftige Policy-Forschungen und Selbstreflexionen der Praktiker darstellen konnen. Es gilt, komplementare Betrachtungsweisen zu rein politikzentrierten Gesellschaftsbildem ausfindig zu machen und in einem spateren Schritt, der hier nicht vollzogen werden kann, die PluralitSt moglicher Sichtweisen der heutigen Gesellschaft mit validen Politikbegriffen und konkreten steuerungsbezogenen Politikanalysen zu verkniipfen. Zunachst geht es jedoch darum, heraus zu arbeiten, welche Gesellschaftsbilder steuerungstheoretisch (iberhaupt fiiichtbar gemacht werden konnen. Im weiteren werden nacheinander folgende Konzepte herangezogen:^^^ - gesteuerte Gesellschaft - staatlich verfasste Gesellschaft - polykontexturale Gesellschaft - Organisationsgesellschaft - individualisierte Gesellschaft - Biirger- und Verantwortungsgesellschaft - Risikogesellschaft - Medien- und Inszenierungsgesellschaft - Weltgesellschaft Nicht alle diese Gesellschaftsbilder stehen theoretisch auf der gleichen Ebene, manche sind eher suggestive oder normativ getonte Zeitdiagnosen als strenge Theorien; und nicht alle sind gleich weit ausgearbeitet. Einige smd bereits hier und da ad hoc in die politikwissenschaftliche Policy-Forschung oder in die politische Praxis eingegangen. 212

Dies ist nur ein kleiner Ausschnitt der kursierenden Gesellschaftsbilder. Weitere Beschreibungen wie z.B. „multikulturelle Gesellschaft", „Informations-" oder „Wissensgesellschaft" bilden ein noch viel weiter gef^chertes Spektrum steuerungsrelevanter Gesellschaftsbeschreibungen, als in diesem Kapitel auch nur angedeutet werden kann. Fur einen Uberblick Uber die meisten heute gangigen soziologischen Gesellschaftsbilder siehe Kneer et al. (1997).

12.1 Politik in der modemen Gesellschaft

251

Hier geht es nicht darum, die Gesellschaftsbilder en detail zu entwickeln oder empirisch zu prufen. Es konnen nur die jeweiligen Kemideen angedeutet werden. Was allerdings verdeutlicht werden soil, sind zahlreiche Verflechtungen zwischen den Konzepten. Sie stellen kein blofies Nebeneinander isolierter Perspektiven dar, sondem einen fur Politikwissenschaft und Soziologie gleichermaBen bedeutsamen Argumentationszusammenhang. Der Rahmen, in den diese Gesellschaftsbilder hier eingeordnet werden, ist die differenzierungstheoretische Perspektive. Dabei werden im ersten Abschnitt diejenigen Gesellschaftsbilder prasentiert, die die Rolle der Politik in der modemen Gesellschaft akzentuieren. Im zweiten Abschnitt geht es um solche Gesellschaftsbilder, dieflirpolitische Gesellschaftssteuerung relevante konstitutive Charakteristika der Modeme hervorheben. Daran schlieBen sich im dritten Abschnitt Gesellschaftsbilder an, die flir politische Gesellschaftssteuerung gegenwartig besonders vhnlente Dynamiken der Modeme ansprechen.

12.1

Politik in der modernen Gesellschaft

Wenn man politische Gesellschaftssteuemng in den Blick nimmt, muss man sich zunachst zwei Charakteristika der modemen Gesellschaft vor Augen flihren: Sie ist eine gesteuerte und eine staatlich verfasste Gesellschaft.

Gesteuerte Gesellschaft Zur „Kultur der Modeme" gehort die Idee, dass Akteure - Individuen ebenso wie Kollektive oder Organisationen - gezielt gestaltend in ihre Existenzbedingungen eingreifen konnen, diirfen und sollen. Dies fangt mit der je individuellen Biographic, z.B. als Karriereplanung, an und reicht bis hin zur umfassenden Gesellschaftssteuemng wie im real existiert habenden Sozialismus. Nicht nur letzteres Beispiel verweistfi'eilichdarauf, dass Steuemngsambitionen sich zur Hybris auswachsen konnen. Selbstuberft)rdemng durch SelbstUberschatzung ist eine chronische Neigung aller Steuerungsakteure und zwar, wie eine vor allem an Max Webers Deutung des „okzidentalen Rationalismus" geschulte Betrachtung lehrt, nicht so sehr entsprechenden individuellen Schwachen geschuldet, sondem kulturell aufgedrangt. Zentral daflir ist die modeme Idee des ,,Fortschritts'\ Damit sind im Zuge der Sakularisiemng die Menschen selbst in die FuBstapfen Gottes getreten. Er war der allwissende und allmachtige Steuemngsakteur gewesen. Die Aufklamng zog aus der Entdekkung, dass soziale Ordnungen Menschenwerk seien, den Schluss, nun konnten es sich die Menschen endlich selbst besser einrichten. Die Enttauschungen ft)lgten auf dem FuBe und sind bis heute nicht abgerissen - von der Franzosischen iiber die Russische Revolution bis hin zur Planungseuphorie der sechziger und siebziger Jahre des 20. Jahrhunderts. Mit Beginn der achtziger Jahre sindfi'eilichweltweit Gegenstimmen laut und politisch mehrheitsfahig geworden, die etwa als Neoliberalismus der hoheren Weis-

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heit einer von politischen Gestaltungsbestrebungen moglichst befreiten spontanen Ordnungsbildung auf dem Markt - nicht nur in der Wirtschaft - das Wort reden oder mit Luhmann (1984:645) jedem Steuerungsbemiihen lapidar entgegenhalten: „Furs Uberleben genugt Evolution." Mehr als das - so die Botschaft - sei nicht drin; und die Strafe fiir eine menschliche Hybris, die doch mehr versucht, ist die in Dietrich Domers (1989) Computersimulationen und zahllosen Realexperimenten drastisch vorgefuhrte „Logik des MiBlingens". Steuerungshybris versus Steuerungsdefatismus: Diesem unseligen ideenpolitischen Kontrastprogramm ist die Realerfahrung von Steuerungsakteuren entgegen zu halten. Sie kommt ohne wortgewaltige Dramatik aus und besagt schlicht: Steuerungshandeln kann zumindest in dem Sinne erfolgreich sein, dass unter einigermaBen gunstigen Umstanden gezielte kleine Schritte in die gewtoschte Richtung moglich sind. Also: Steuerung klappt nicht immer - und wenn ja, dann ist sie nicht sehr weitreichend und nicht punktgenau. Aber sie ist doch mehr als bloB eine Illusion.^^^ Weil aber mit jeder Steuerung das Risiko des Scheitems verbunden ist, muss die modeme Gesellschaft auch die „Paradoxie des instrumentellen Aktivismus" (MUnch 1991: 34-37) aushalten: dass ein auf Verbesserung gerichtetes Emgreifen in die Welt mit einer nicht geringen Wahrscheinlichkeit auch oder sogar hauptsachlich neue tjbel schaffen konnte und womoglich die alten kaum oder gar nicht beseitigt. Das ist dann allerdings kein Grund, die Sache gleich ganz sein zu lassen, sondem nur Anlass zu weiterem Steuerungshandeln, wodurch Steuerung zu einer der markanten unbeendbaren Fortsetzungsgeschichten der Modeme wird.

Staatlich verfasste Gesellschaft Wenn demzufolge Gesellschaftssteuerung ein kultureller Imperativ der Modeme ist: Wer ist dann zum Steuemngssubjekt ausersehen? In dieser Frage besteht seit den Anfangen der modemen Gesellschaft bis heute ein weitverbreiteter gesellschaftlicher common sense dahingehend, dass die Politik den Steuerungsauftrag hat. Mit der Entstehung des modemen, das Monopol legitimer Gewaltsamkeit an sich ziehenden Staates aus den standischen mittelalterlichen Herrschaftsverhaltnissen voUzog sich eine sukzessive Inanspmchnahme politischer Macht fiir die Gestaltung des gesellschaftlichen Ganzen. Die „Diskurse iiber Staatsaufgaben", wie Franz-Xaver Kaufinann (1991) sie nachzeichnet, kulminieren in der heutigen Idee des Steuerungsstaates. Zwar werden bekanntermaBen die meisten auftretenden gesellschaftlichen Probleme gleichsam vor-politisch in den betreffenden Gesellschaftsbereichen selbst bearbeitet. Aber immer dann, wenn z.B. die Wirtschaft Probleme erzeugt, die weder sie selbst fiir sich noch irgendein anderer Gesellschaftsbereich - etwa die Wissenschaft - fiir sie zu losen vermag, ist die Politik gefordert. Genau deshalb fallt jeder Aufgabenkatalog, 213

Siehe zu einem in diesem Sinne bescheidenen Steuerungsverstandnis weiterhin Kapitel 14 sowie am Fall der biographischen Selbststeuerung Schimank (1999a). Fiir die politische Gesellschaftssteuerung kann man hier nach wie vor auf die Aktualitat von „Inkrementalismus" (Lindblom 1959) und „piece-meal-engineering" (Popper 1961: 67) verweisen.

12.2 Konstitutive Strukturen der Modeme

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der fiir die Politik erstellt worden ist, notwendigerweise ziemlich unsystematisch aus. Denn die Brennpunkte gesellschaftlicher Dynamik, an denen die Politik tatig werden muss, folgen keiner iimeren Logik, sondem allenfalls historischen Pfadabhangigkeiten (Offe 1975: 158-172). Politik ist allerdings stets mehr als Staatshandeln gewesen, und politische Gesellschaflssteuerung erschopft sich heute weniger denn je in etatistischen MaBnahmen. Korporatistische Verhandlungsgremien, die Delegation politischer Aufgaben an Selbstverwaltungsinstanzen wie z.B. Kammem, vielfaltige Arten von QUANGOS sowie sich immer weiter verastelnde Politiknetzwerke dokumentieren, wie Interessengruppen, soziale Bewegungen und die Leistungsorganisationen der meisten Teilsysteme - Untemehmen, Hochschulen, Rundfunkanstalten oder Krankenhauser-teilweise anstelle staatlicher Akteure, teilweise im Zusammenwirken mit diesen politische Gesellschaftssteuerung betreiben. Diese in den letzten beiden Jahrzehnten zu verzeichnende Entwicklung, Steuerungsaufgaben an die gesellschaftlichen Akteure zurtick zu verweisen, ist allerdings selbst wieder ein von staatlichen Akteuren betriebener Akt politischer Steuerung. Der heutige Staat versucht sich willentlich von fruher iibemommenen Staatsaufgaben zu entlasten. Die entsprechende neue Selbstbeschreibung lautet „aktivierender Staat" (Behrens 1999; Blanke/Bandemer 1999) statt interventionistischer Wohlfahrtstaat. Um so mehr zeigt sich jedoch: Wenn die nicht-staatlichen Akteure der Gesellschaftssteuerung versagen oder sich ihren neuen politischen Aufgaben verweigem, sind es nach wie vor die staatlichen Akteure, die von der offentlichen Meinung entsprechend zur Verantwortung gezogen werden. Die „moralische Okonomie" der Mehrheitsbevolkerung ist offenbar noch hartnackig aufjene „verallgemeinerte Gegenseitigkeit" eingestellt, die allein die Steuerungsleistungen des Wohlfahrts- und Sozialstaates garantieren (Kaufinann 1997: 141-150).^'"* Der kulturelle Steuerungsimperativ lastet somit- gerade im etatistisch gepragten Kontinentaleuropa - nach wie vor schwer und in letzter Instanz allein auf dem Staat.

12.2

Konstitutive Strukturen der Moderne

Nachdem damit Anspruch und Subjekt politischer Gesellschaftssteuerung geklart sind, muss nun das Steuerungsobjekt genauer in den Blick genommen werden. Drei konstitutive Strukturen der Modeme werden angesprochen: Sie ist eine polykontexturale Gesellschaft, eine Organisationsgesellschaft und eine individualisierte Gesellschaft.

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Nicht umsonst ist das noch zu behandelnde Bild der BUrger- und Verantwortungsgesellschaft unter politischen Praktikern zur Zeit en vogue. Es soil die moralische Lticke der Verantwortungszuweisung fullen, die der Staat auf seinem Rtickzug aus den bislang von ihm wahrgenommenen Aufgaben hinterlasst.

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12 Gesellschaftsbilder als Leitlinien politischer Steuerung

Polykontexturale Gesellschaft Die modeme Gesellschaft ist eine primar fiinktional differenzierte (Schimank 1996). Das wird noch immer oft als Arbeitsteilung missverstanden, meint jedoch eine Ausdifferenzierung von Teilsystemen als evolutionare Kultivierung, Vereinseitigung und schlieBlich Verabsolutierung von Weltsichten, bis diese sich in Form jeweils hochgradig spezialisierter, selbstreferentiell angelegter binarer Codes etabliert haben - etwa „zahlen/nicht zahlen" als „distinction directrice" (Luhmann 1986a) des Wirtschaftssystems Oder „Recht/Unrecht" als Pendant beim Rechtssystem. Diese „von unten" und gegeneinander profilierten, also nicht wie bei einer Arbeitsteilung moglichst harmonisch und kooperativ aufeinander abgestimmten Leitdifferenzen konstituieren keine iiberschneidungsfi'eien Segmente der sozialen Wirklichkeit, sondem eine polykontexturale Gesellschaft (Schimank 1998a). Jedes soziale Ereignis in der modemen Gesellschaft - einschlieBlich vorgestellter moglicher Ereignisse - hat eine Mehrzahl gesellschaftlich relevanter sinnhafter Bedeutungen, je nachdem, im Kontext welcher teilsystemischen Leitdiiferenzen es betrachtet wird. Ein Storfall in einem Chemiewerk beispielsweise lasst sich nicht der alleinigen Zustandigkeit eines bestimmten Teilsystems zuordnen, um so gleichsam unsichtbar, namlich bedeutungslos - im doppelten Sinne des Wortes - flir die Ubrigen Teilsysteme zu bleiben. Sondem der Storfall stellt sich als rechtliches, wirtschaftliches, politisches, massenmediales, wissenschaftlich-technisches oder medizinisches Geschehen dar-undjedesmal ganz anders! Die gesellschaftliche Wirklichkeit ist damit nicht eine einzige, sondem so oft und so oft anders vorhanden, wie es divergierende teilsystemische Perspektiven auf sie gibt. Der Storfall passiert als Kommunikationsgegenstand- und nur so wird er jenseits physikalisch-chemischer und biologischer Vorgange gesellschaftlich relevant - nicht einmal, sondem eben sechs- bis zehnmal. Dies memt mehr als eine verquaste Umschreibung ftir Multi-Perspektivitat. Es besteht ein unuberbriickbarer genereller Orientierungsdissens zwischen den Teilsystemen der modemen Gesellschaft (Schimank 1992). Jedes Teilsystem stellt einen in sich geschlossenen Operationszusammenhang dar, der auf nichts auBerhalb hinweist. Die juristische, die wirtschaftliche oder die politische Kommunikation tiber den Storfall reden im wahrsten Sinne des Wortes aneinander vorbei, weil sie stets nur mit sich selbst reden. Selbstreferentielle Geschlossenheit der gesellschaftlichen Teilsysteme konstituiert deren Autonomic - die alles andere als Autarkic bedeutet. Gerade wegen der Fixiemng auf erne hochgradig selektive Leitdifferenz kann ein Teilsystem vieles, was es zur eigenen Reproduktion braucht, nicht selbst erzeugen, sondem bleibt auf entsprechende Leistungen anderer Teilsysteme existentiell angewiesen - die Wissenschaft z.B. auf Geld aus Wirtschaft und Politik oder auf Basisqualifikationen ihres Personals, die das Bildungssystem bereitstellt. Zugleich produziert jedes Teilsystem in seiner codegepragten Monomanie auch immer wieder negative Extemalitaten ftir andere Teilsysteme - die Wissenschaft erschuttert etwa religiose Uberzeugungen oder schafift gesundheitliche Risiken. Die modeme Gesellschaft stellt so, differenziemngstheoretisch betrachtet, ein Ensemble von Teilsystemen dar, die nicht langer ein einheitliches Ganzes

12.2 Konstitutive Strukturen der Modeme

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bilden, aber gleichwohl durch vielfaltige wechselseitige Abhangigkeiten nolens volens zusammengeschweiBt sind. Diese Beschaffenheit der modemen Gesellschaft hat fur deren politische Steuerung drei Konsequenzen: - Erstens stellt funktionale Differenzierung eine politisch zu respektierende SteuerungsbegrenzungddLY. Politische Gesellschaftssteuerung darf gemaB einem weit verbreiteten und verfassimgsrechtlich verankerten gesellschaftlichen Konsens (Luhmann 1965) die Autonomie der Teilsysteme nicht zerstoren. Wahrheitsfragen beispielsweise mtissen wissenschaftlich, Investitionsfragen wirtschaftlich entschieden werden - anders als im real existiert habenden Sozialismus, dessen Scheitem aber nur noch einmal eindringlich vorgefuhrt hat, warum diese Begrenzung politischer Steuerung tunlichst nicht angetastet werden sollte. - Zweitens erwachsen aus der nicht zur Disposition stehenden funktionalen Differenzierung zwei Arten von Problemen gesellschaftlicher Systemintegration: die eklatante Leistungsverweigerung eines Teilsystems gegeniiber einem anderen und die Uberlastung eines Teilsystems durch negative Extemalitaten eines anderen. Diese Probleme stellen, werden sie von den betreffenden Teilsystemen nicht in eigener Regie gelost, wichtige Anlasse politischer Gesellschaftssteuerung dar. - Drittens schlieBlich bedeutet der intersystemische Orientierungsdissens auch eine hochgradige kognitive Intransparenz der Teilsysteme fureinander - also auch der politisch zu steuemden Teilsysteme fur die Politik. Politische Akteure wollen z.B. nicht nur nichts von wirtschaftlichen Gesichtspunkten wissen - sie verstehen auch nichts von Wirtschaft und kOnnen daher, wie wiederum das sozialistische Realexperiment gezeigt hat, nur allzu leicht katastrophalen Dilletantismus betreiben. Woraus sich die Frage ergibt: Wie kann politische Gesellschaftssteuerung mit dieser sie behindemden Undurchschaubarkeit ihres Steuerungsobjekts zurecht kommen?

Organisationsgesellschaft Nicht die alleinige, aber doch die wichtigste Antwort auf die zuletzt gestellte Frage ergibt sich aus dem Tatbestand, dass die modeme Gesellschaft in fast alien Teilsystemen immer flachendeckender von formalen Organisationen durchsetzt ist. Es ware allerdings zu einfach, die Organisationsgesellschaft bloB als probates Vehikel politischer Steuerung der funktional differenzierten Gesellschaft zu sehen. Zunachst muss man sich vielmehr vergegenwartigen, dass sich die funktionale Differenzierung erst als Durchorganisierung der Teilsysteme voll entfalten kann. Denn nur iiber formale Organisationen konnen die hidividuen so in die Teilsystemlogiken eingebunden werden, dass sie zuverlassig Tag flir Tag im manchmal raschen Wechsel der RoUen die jeweils sehr „esoterischen" und voUig auseinanderfallenden Logiken der Wirtschaft, der Politik, der Massenmedien, der Erziehung, des Sports u.s.w. realisieren - im doppelten Sinne des Erkennens und Umsetzens (Schimank 2001a). Damit aber tragt die Organisationsgesellschaft erst einmal dazu bei, systemintegrative Probleme, die Anlasse politischer Gesellschaftssteuerung sein konnen, und die kognitive Intransparenz als Steuerungshindemis zu schaflFen.

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Die weitere Betrachtung zeigt daim, dass die Organisationsgesellschaft zugleich ein unerlassliches Hilfsmittel zur Uberwindung dieses Hindemisses ist. Denn formale Organisationen konnen tiber Teilsystemgrenzen hinweg miteinander kommunizieren und verhandeln, weil alle Organisationen die gemeinsame Sprache der reflexiven Interessenh^hQUSchtn(Schimank 1992:261-268;Kapitel9).^^^ Auf Ressourcenwachstum, Domanenausbau, Dominanz, Autonomic und Erwartungssicherheit sind Organisationen, gleich aus welchem Teilsystem sie kommen, in der Regel ansprechbar, weil diese Gesichtspunkte Bedingungen der Moglichkeit einer Verfolgung jeglicher substantieller Interessen benennen. Drohungen und Versprechungen, die auf reflexive Interessen zielen, stellen damit auf der Organisationsebene „Generalschliissel" intersystemischer Verstandigung dar. Mittels reflexiver Interessen wird das Gros systemintegrativer Probleme ganz ohne Einschaltung der Politik direkt vor Ort von Organisationen der betreffenden Teilsysteme bewaltigt - wenn sich etwa Hochschulen aus Ressourcengriinden zur Auftragsforschung fur Untemehmen bewegen lassen und so wichtige Leistungen des Wissenschaftssystems fiir das Wirtschaftssystem gesichert werden. Die Organisationsgesellschaft erspart der politischcn Gesellschaftssteuerung somit die meisten potentiellen Stcuerungsanlasse. Wenn die vor-politische Problcmbewaltigung nicht ausreicht und staatliche Instanzen auf den Plan gerufen werden, agieren diese oft in Gestalt QmQXpolitischen Induzierung und Moderation von interorganisatorischen Verhandlungsnetzwerken zwischen gesellschaftlichen Teilsystemen. Staatliche Steuerung stellt somit prozedurale und motivational „Betriebsmittel" der intersystemischen Vemetzungen bereit: Verfahrensformen, Anreize zur Teibiahme und Einigung, und nicht zuletzt auch den Wink mit der „Rute im Fenster" (Mayntz/Scharpf 1995:29), also glaubhaft in Aussicht gestellte SanktionenfiirNicht-Teilnahme undNicht-Einigung.^^^ Die Durchorganisiertheit der Teilsysteme machen sich weiterhin solche politischen SteuerungsmaBnahmen zunutze, die auf die Leistungsorganisationen bestimmter Teilsysteme, Z.B. Schulen oder Forschungseinrichtungen, zugreifen, imi die gesellschaftliche Systemintegration zu erhalten oder zu erhohen (siehe Kapitel 9). Dieser Zugrifif erfolgt wiederum nicht direkt auf die selbstreferentiell geschlossene teilsystemische Kommunikation, sondem indirekt auf Organisationsstrukturen, die diese Kommunikation rahmen. Politische Gesellschaftssteuerung kann in anderen Teilsystemen Organisationen schaffen oder auflosen, sie mehr oder weniger groBziigig alimentieren, sie durch Mitwirkung in ihren Entscheidungsgremien hinsichtlich der Aufgabenstellung 215 216

Auch individuelle Akteure haben reflexive Interessen, handhaben diese aber zumeist langst nicht so versiert und durchgSngig wie Organisationen. Sehr gut lieB sich dieser Mechanismus bei den seit 1999 zwischen der Bundesregierung und der Energiewirtschaft gefiihrten „Energiekonsens-Gesprachen" studieren. Als „Rute im Fenster" winkte den Organisationen der Energiewirtschaft hier die Regierungsdrohung mit einem notfalls ohne ihre Beteiligung zu verabschiedenden Atomausstiegsgesetz. Die Politik nutzt in Verhandlungssystemen also strategisch ihr Letztentscheidungsmonopol gegeniiber den Partialinteressen der teilsystemischen Organisationen, um gemeinwohldienliche Entscheidungen herbei zu fiihren. Die Machtstellung der Politik gegeniiber anderen Verhandlungsbeteiligten ist somit weitaus hoher, als die systemtheoretische Einschatzung, die Politik sei lediglich ein gesellschaftlicher „primus inter pares" (Willke 1997: 27), Glauben machen mOchte.

12.2 Konstitutive Strukturen der Modeme

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und Ziele beeinflussen sowie durch rechtliche Vorgaben regulieren; und all das kann durchaus im voraus berechenbare, also gezielte Effekte auf die weitere Teilsystemdynamik haben, also etwa Wachstum bzw. Schrumpfung auslosen oder Themenschwerpunkte lancieren. Es handelt sich um eine systemintegrativ favMiondilQ politische Kanalisierung teilsystemischer Autopoiesis, Die Durchorganisierung der Teilsysteme derfiinktionaldiflferenzierten Gesellschaft ist somit eine entscheidende Steuerungsvoraussetzung. Das bedeutet allerdings nicht: Je durchorganisierter, desto besser steuerbar! Die Durchorganisierung kann auch zu weit gehen und dann zu festgefressenen interorganisatorischen Beziehungen und einer ineffizienten „blockierten Gesellschaft" (Crozier 1970) fahren, wofiir wiederum die ehemaligen sozialistischen Lander Osteuropas ein Beispiel abgeben.^^^ Oder die Durchorganisierung flihrt zu zwar effizienten, aber intransparenten Entscheidungsnetzwerken zwischen privaten Organisationen und staatlichen Administrationen, die der Politik ein Demokratie- und Legitimitatsproblem bescheren (Benz 1998: 204-207).

Individualisierte Gesellschaft Wendet man sich nun dem „Personal" der Modeme zu, ist diese dadurch zu charakterisieren, dass die Personen individualisiert worden sind (Schimank 2002b). Individualitat bedeutet ein personales Selbstverstandnis selbstbestimmter Einzigartigkeit. Dies wird - was hier nicht naher erlautert werden kann - durch ftinktionale Differenzierung der Gesellschaft zugleich erzeugt und vorausgesetzt. Nur Personen, die sich in ihrem Handehi als unverwechselbar und dadurch einzigartig sowie, alien sozialen Einfliissen zum Trotz, als autonom verstehen und geben, sind in der Lage, die Komplexitat der polykontexturalen Gesellschaft zu bewaltigen und flir diese Gesellschaft durch eine situationssensible Feinregulierung sozialer Ordnung Komplexitat zu reduzieren. Individualitat der Personen ist somit ein fimktionales Erft)rdemis der modemen Gesellschaft. Dies voraussetzend geht es hier dann um die Frage, welche Art von Steuerungsproblemen die Sozialintegration individualisierter Personen aufwerfen kann. Die vorherrschende Form von Identitatskonstruktion in einer polykontexturalen Gesellschaft ist der Anspruchsindividualismus (Luhmmm 1987b; Schimank 1998b). „Selbstverwirklichung" realisiert sich also iiber Anspriiche, die ein Individuum hinsichtlich der Leistungen der verschiedenen gesellschaftlichen Teilsysteme erhebt und durchsetzt - von Konsum- und Bildungschancen iiber medizinische Versorgung und massenmediale Inft)rmation und Unterhaltung bis hin zu Sport- und Kulturangeboten. Dieses Identitatsmuster beendet den religios begrundeten Bedtirfiiisaufschub in Gestalt der Hoffhungen auf ein jenseitiges Paradies und verlangt sozusagen „paradise now!" Ftir eine individuelle Durchsetzung derartiger Anspriiche sind rechtliche Klagemoglichkeiten, ftir eine kollektive Durchsetzung politische Partizipationschancen wichtig - weshalb diese beiden Teilsysteme Adressaten entsprechender reflexiver Anspriiche sind. Motor des An217

Siehe hierzu die detaillierte Studie von Kreutzer (2000) zum Beruf in der DDR.

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12 Gesellschaftsbilder als Leitlinien politischer Steuerung

spruchsindividualismus der Modeme ist der Wohlfahrtsstaat, der seine Steuerungsleistungen auf individualisierte Anspruchsrechte ausgerichtet hat. Sind Anspruchsrechte durch Gesetzgebung und Rechtsprechung erst einmal legitimiert, treffen die im Prinzip grenzenlos steigerbaren Anspriiche der Gesellschaftsmitglieder auf eine ebenso grenzenlose Bereitschaft zur Anspruchsbedienung durch die anderen gesellschaftlichen Teilsysteme. Deren binare Codes verfugen iiber keine Stopregeln und animieren im Gegenteil gerade dazu, eine immer weitergehende Perfektionierung der teilsy stemischen Leistungen fur wunschenswert zu halten und zu verlangen (Luhmann 1983). Die Interessen der LeistungsroUentrager und Leistungsorganisationen der Teilsysteme weisen in die gleiche Richtung. Damit offiien die Teilsysteme einer „Anspruchsinflation" Tiir und Tor. So gibt es beispielsweise keinerlei padagogisch begriindbare Grenzen fur Bildungsangebote; und die Padagogen und Bildungseinrichtungen werden stets zu einer Angebotserweiterung neigen, weil ihnen das Prestige- und Einkommenssteigerungen bzw. Wachstum bringt. Diese teilsystemische „Fortschritts"-Dynamik passt dann auch zu der bevorzugten Art des Umgangs mit den Verteilungskonflikten, die sich aus sozialen Ungleichheiten ergeben konnen. Wenn die in bestimmten Hinsichten-z.B. Bildungschancen- Schlechtergestellten ihren Forderungen nach Besserstellung Nachdruck verleihen konnen, gibt es prinzipiell zwei Reaktionsmoglichkeiten: Umverteilung oder Wachstum der betreffenden teilsystemischen Leistungen. Da ersteres bedeutet, dass die diesbeziiglich bislang Bessergestellten etwas von ihrem Besitzstand abgeben mtissten, bevorzugen sie in der Regel letzteres, also eine Transformation des Verteilungskonflikts in ein Positivsummenspiel. Dann werden eben z.B. ehemalige Luxusgiiter wie Femreisen vielen zuganglich gemacht, friihere Privilegien in der medizinischen Versorgung zu Versicherungsleistungen erhoben oder Studienplatze aus dem Boden gestampft, damit nicht weniger talentierte Abkommlinge der hoheren Schichten zugunsten kluger Arbeiterkinder auf eine akademische Ausbildung verzichten mtissen. Der Anspruchsindividualismus wirft flir die politische Gesellschaftssteuerung drei Arten von Problemen auf. Erstens erzeugt er Verteilungskonflikte, die oftmals politischer Regelung bediirfen. Die Transformation in teilsystemische Wachstumsdynamiken geschieht ja nicht von selbst, sondem muss politisch ausgetragen und umgesetzt werden. Inzwischen spielt sich dies immer mehr auch auf der weltpolitischen Biihne zwischen Nationalstaaten ab, weil die enormen sozialen Ungleichheiten in der Weltgesellschaft von der „Dritten Welt" energisch auf die politische Agenda gesetzt werden. Zweitens lauft die politische Transformation der Verteilungskonflikte in Wachstum oftmals, wie dargestellt, auf wohlfahrtsstaatliche Emgriffe in die betreffenden teilsystemischen Leistungsproduktionen hinaus (Luhmann 1981c: 25-32; Kaufmann 1997: 2733). Das ruft aber letztlich die Gefahr einer Uberlastung des Wohlfahrtsstaates hervor, insbesondere in Gestalt der Verknappung finanzieller Ressourcen, wie es seit den achtziger Jahren, auch aufgrund einer schlechteren wirtschaftlichen Lage, in vielen westlichen Landem der Fall ist. Dann kehren die Verteilungskonflikte nochmals verscharft zuriick. Und dass der Wohlfahrtsstaat, wie schon angesprochen, zuriickgeschraubt werden kann, ist ebenfalls keineswegs ohne politische Konflikte zu haben. Drittens schlieBlich erzeugt die Bewaltigung von Verteilungskonflikten durch Wachstum bei denjeni-

12.3 Strukturdynamiken der heutigen Modeme

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gen Teilsystemen, deren Leistungsproduktion naturliche Ressourcen verbraucht, Probleme okologischer Nachhaltigkeit - die dann wiederum fruher oder spater auf der politischen Agenda landen und im weiteren wieder aufgegriffen werden.

12.3

Strukturdynamiken der heutigen Moderne

Im Rahmen und als Folge der explizierten konstitutiven Strukturen der Modeme haben sich im Laufe der Zeit weitere Strukturdynamiken ereignet. Gegenwartig sind vor allem vier hervorzuheben: die Biirger- und Verantwortungsgesellschaft, die Risikogesellschaft, die Mediengesellschaft und die Weltgesellschaft.

Burger- und Verantwortungsgesellschaft Anspruchsindividualismus und Polykontexturalitat modemer Gesellschaften wurden seit den achtziger Jahren zunehmend auch von Seiten normativer Zeitdiagnosen ins Visier genommen. Aus dieser Perspektive werden die heute vorfmdlichen skizzierten Folgen der konstitutiven Merkmale der Modeme so auf den Punkt gebracht, dass wir es mittlerweile mit einer „posttraditionalen Gesellschaft" (Giddens 1996) zu tun haben, in der das Fundament gesellschaftstibergreifend geteilter Werte und religioser Uberzeugungen wegbricht. Dies ist steuerungstheoretisch und -praktisch insofem von eminenter Bedeutung, als der sakularisierte Staat als Steuemngszentrale der Gesellschaft bislang von eben diesen Fundamenten gezehrt hat (Bockenforde 1967), die seinen Gesetzen und Verordnungen bereits im vorpolitischen Raum - man konnte mit Jiirgen Habermas auch sagen: in der „Lebenswelt" der einzelnen Staatsbtirger - die notwendige Legitimitat und normative Wirkkraft sicherten. Die Transformation des pflichtgepragten industriegesellschaftlichen Wertekanons m anspmchsgepragte, lebensstilabhangige und plurale Werteordnungen kann vor diesem Hintergrund durchaus als eine gesellschaftliche Anomietendenz gedeutet werden - insbesondere dann, wenn mit den traditionellen Wertbindungen auch die wertvermittelnden intermediaren Institutionen wie Kirchen, Vereine, Parteien, Gewerkschaften etc. erodieren und dem Wohlfahrtsstaat das Geld ausgeht. Was halt die Gesellschaft dann eigentlich noch zusammen? Eine - teils ganz neu zu schaffende, teils wieder herzustellende - Biirger- und Verantwortungsgesellschaft: So lautet die Antwort sozialliberaler (Dahrendorf 1993), kommunitaristischer (Etzioni 1996) oder neo-sozialdemokratischer Beobachter (Giddens 1999: 95-103).^^^ Die heutige Repopularisiemng der von der europaischen marxistischen Linken in den siebziger Jahren bereits totgesagten „burgerlichen" Gesellschaft erfolgt als Import der angelsachsischen Konzeption einer sich politisch verstehenden 218

Von alien hier vorgestellten Gesellschaftsbildem geniefit der Topos der BUrgergesellschaft unter deutschen Parteipolitikem quer durch alle Lager seit einigen Jahren die grOBte Popularitat - siehe nur Simonis (1997), Spath (1999), Koch (1998) und Eichel/Hofimann (1999). Ob das dieses Gesellschaftsbild freilich wissenschaftlich vertrauenswUrdig oder nicht vielmehr verdachtig macht, sei dahingestellt

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12 Gesellschaftsbilder als Leitlinien politischer Steuerung

civil society. Historische Leitbilder sind diefreienVereine imd Assoziationen der amerikanischen Grunderzeit, in denen Alexis de Toqueville die Keimzellen demokratischer Selbststeuerung erblickte. Im Kontrast dazu steht die unpolitische deutschen Tradition der „biirgerlichen" Gesellschaft, die als reines Erwerbs- sowie Kultur- und Bildungsbiirgertum das Politische als Staatsangelegenheit abschob. Empirisch wiederentdeckt wurde die Burgergesellschaft angelsachsischer Pragung in denfriedlichenRevolutionen gegen den Staatssozialismus in Mittel- und Osteuropa 1989/90. Insbesondere die Burgerforen und „Runden Tische" in der DDR, der Tschechoslowakei und Ungam schiirten die Hof&iung, der Burger konne als Volkssouveran Angelegenheiten politischer Steuerung ohne die Nebenwirkungen politischer Elitenherrschaft in die Hand nehmen. Freilich muss konstatiert werden, dass der biirgerschaftliche Elan in den folgenden Transformationsjahren rasch erloschen ist und sich iiberall die iiblichen Strukturen professioneller politischer Organisation etabliert haben. Geblieben ist aber das normative Leitbild der civil society. Politische Gesellschaftssteuerung, die neben Organisationen auch die einzelnen Gesellschaftsmitglieder als Btirger im Blick hat, kann den Protagonisten der Biirgergesellschaft zufolge nur dann erfolgreich sein, wenn sie sich mit den moralischen Werten ihrer Adressaten im Einklang befindet. Eine fur die Werte- und Moralvorstellungen der Steuerungsadressaten unsensible Politik befordert geradezu gesellschaftliche Anomie durch Ubersteuerung: Immer mehr Gesetze und Verordnungen erzielen immer weniger Steuerungswirkung, weil sie wo immer moglich umgangen und nicht beachtet werden, und die Akzeptanz von Umverteilungspolitiken des interventionistischen Wohlfahrtsstaates sinkt. Amerikanische Kommunitaristen setzen deshalb primar auf die Selbststeuerungsf^higkeit der Gesellschaft durch lokale wertvermittelnde Gemeinschaften auch in Fragen der Armuts- und Verbrechensbekampfimg. Auf die Rolle intakter Familien als kleinster und wichtigster moralischer Fundamente flir eine gelingende Sozialintegration in die Gesellschaft macht insbesondere Amitai Etzioni nachdriicklich aufmerksam. Eine gute, und das heiBt, auf gemeinschaftliche Werte und Pflichten bezogene Erziehung macht - so das kommunitarische Credo - spatere sozialpolitische SteuerungsmaBnahmen unnotig. Die „Methode der Moral" (Fach 1999: 91) hat damit einen Vorzug, der sie gerade politischen Praktikem schmackhaft macht: Sie baut auf den Staat entlastende Subsidiaritdt?^^ Freilich mtissen Vorkehrungen gegen die partikularen Gemeinschaften und verwandtschaftlichen Bindungen oft innewohnende Mentalitat des Abschottens, der Exklusion und des moralischen oder ethnischen Fundamentalismus getrofifen werden. Hier bedarf es, gerade angesichts der zunehmenden Multikulturalitat modemer Gesellschaften, gesellschaftsweiter „Uberzeugungsdialoge" (Etzioni 1996: 294-296), um die einzelnen Gemeinschaften auf eine gemeinsame Polity zu verpflichten. Ansonsten waren unteilbare Identitdtskonflikte (Hirschman 1994) die Folge. Dies sind Konflikte, die mit 219

Das Subsidiaritatsprinzip, das weit hinter die katholische Soziallehre der Enzyklika „Quadragesimo anno" von 1931 zurttckreicht, besagt, dass jene Vorkehrungen der Wohlfahrtssicherung, die die Familien und lokalen Gemeinschaften der Gesellschaft selbst tibemehmen kOnnen, nicht von ubergeordneten gesellschaftliche Akteuren wie dem Staat usurpiert werden diirfen. Siehe detailliert Waschkuhn (1995) sowie unter Steuerungsaspekten Schimank/Glagow (1984: 14-16).

12.3 Strukturdynamiken der heutigen Modeme

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den herkommlichen Mitteln politischer Steuerung nicht gelost werden konnen.^^^ Die heutige, in ihren Wertiiberzeugungen verunsicherte und heterogen gewordene Gesellschaft schaffi somit gleichermaBen einen politischen Bedarf nach dezentraler Selbstorganisation lokaler Gemeinschaften sowie auch nach einer die kleinen Einheiten iibergreifenden und verbindenden „kulturellen Steuerung" (Beyerle 1994: 250-268) -Naheres dazu noch in Kapitel 13.

Risikogesellschaft Fur Ulrich Beck (1986) ist die zeitgenossische Gesellschaft in okologischer Hinsicht eine Risikogesellschaft geworden, weil wirtschaftliche, wissenschaftliche und politische Krafte in „organisierter Unverantwortlichkeit" bei der Gefdhrdung okologischer „Nachhaltigkeit" zusammenwirken. Alle drei gesellschaftlichen Teilsysteme folgen je eigenen Handlungslogiken, die sie strukturell blind fur okologische Belange machen und auch dafiir sorgen, dass diese Blindheiten einander nicht wenigstens wechselseitig korrigieren. Wirtschaftliches Gewinn-, politisches Macht- und wissenschaftliches Wahrheitsstreben sind gleichermaBen allenfalls zufallig an einem ressourcenschonenden Verhaltnis der modemen Gesellschaft zu ihrer natUrlichen Umwelt interessiert. Luhmann (1986b) gelangt zu einem sehr ahnlichen Ergebnis, generalisiert es jedoch noch auf alle iibrigen gesellschaftlichen Teilsysteme, die mit ihren jeweiligen bmaren Codes ebenfalls ftir okologische Belange nicht resonanzfUhig sind. Insbesondere das Familien-, das Gesundheits- und das Religionssystem sind noch bei den wichtigen Verursachem okologischer Probleme zu nennen - vermittelt tiber das durch sie getragene Bevolkerungswachstum in vielen Weltregionen (Leisinger 1999). Das politische System ist erst einmal okologisch genauso „unsensibel" wie die anderen gesellschaftlichen Teilsysteme. Der zur Bewaltigung der gesellschaftlichen Verteilungskonflikte erft)rderliche Ausbau des Wohlfahrtsstaates macht sogar das zur Finanzierung seiner Leistungen auf Steuem angewiesene politische System vom Wirtschaftswachstum abhangig, das wiederum haufig okologisch problematisch ist. Es ist zum einen der Druck sozialer Bewegungen, der das politische System iiber seinen auf Machterhaltung und -steigerung fixierten binaren Code dazu bringt, sich okologischen Belangen zu widmen. Zum anderen, eng damit zusammenhangend, haben wissenschaftliche Forschungen zu okologischen Fragen unabweisbaren politischen Handlungsbedarf aufgezeigt, der sich wiederum nicht direkt aus den okologischen Problemen selbst ergibt, sondem indirekt daraus, wie sich diese Probleme als politisch folgenreich darstellen - wenn es etwa um bald ins Haus stehende Wasserknappheiten geht, die der Politik konfliktreiche Verteilungskampfe bis hin zu Biirgerkriegen und militarischen Auseinandersetzungen bescheren konnten (Spillmann 2000). Okologische Fragen wer220

Im Unterschied zu den materiellen Verteilungskonflikten, die vom Bild der individualisierten Gesellschaft ausgeleuchtet werden, lassen sich die Wertekonflikte, die eine Btirgergesellschaft gefthrden, nicht als Positivsummenspiele auflOsen. Sei es die Abtreibungsfrage in den Vereinigten Staaten, das religiose Cleavage zwischen nordirischen Katholiken und Protestanten oder der baskische Nationalismus: Die politische Steuerung solcher unteilbaren Konflikte ist unsagbar schwierig.

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12 Gesellschaftsbilder als Leitlinien politischer Steuerung

den somit nur insoweit zum Gegenstand politischer Gesellschaftssteuerung, wie dies akteurtheoretisch gewendet - aus den Machtinteressen politischer Akteure heraus opportun ist. Wenn umgekehrt eine Vemachlassigung okologischer Belange politisch opportun ist, etwa in Fragen einer Einschrankung des Autoverkehrs, ist kaum damit zu rechnen, dass Politiker sich dafiir stark machen. Umso mehr kommt es - zumindest aus der Perspektive Becks - darauf an, die emzelnen Individuen als Biirger zu animieren, sich von Adressaten zu Autoren politischer Gesellschaftssteuerung aufzuschwingen: „alle Felder der Gesellschaft" konnen „subpolitisch", also jenseits von Staat und etabliertem Parteiensystem, „in Bewegung" versetzt werden (Beck 1993: 156). Subpolitik ist demnach eine Form politischer Selbstorganisation von Individuen und Kollektiven auBerhalb der offiziellen Politik. Zur organisierten Subpolitik zahlt Beck vor allem NGOs wie Greenpeace oder Amnesty International, aber auch lokale Biirgerinitiativen bis hin zu professionellen Vereinigungen wie dem Verein deutscher Ingenieure. Die Steuerungsempfehlungen, die sich aus der Diagnose der Risikogesellschaft filtem lassen, laufen somit ahnlich wie die der Burger- und Verantwortungsgesellschaft auf mehr Eigenverantwortung und Subsidiaritat hinaus: Nachhaltige Steuerung wird primar vom Verursacherprinzip her gedacht. Gleichwohl wird die Steuerungskapazitat der staatlichen Politik noch gebraucht, denn letztlich hat nur sie die LegitimitSt, subpolitische Interessen wie z.B. okologische Nachhaltigkeit in kollektiv bindende Entscheidungen umzusetzen. Damit sind die kritischen Steuerungsprobleme, denen sich die Politik heute und zukiinftig gegentiber sieht, ausgemacht. Es geht nicht mehr vorrangig um Probleme der Systemintegration einer polykontexturalen Gesellschaft. Diese sind mittlerweile in den eingespielten Arrangements der Organisationsgesellschaft einigermaBen routiniert und efFizient bewaltigbar. Kritisch sind vielmehr Probleme der modemen Gesellschaft mit ihrer „inrieren" und ihrer „au6eren" Natur, also Probleme der Sozialintegration und der okologischen Integration. Die Aufinerksamkeit bisheriger politikwissenschaftlicher Untersuchungen widmet sich vor diesem Hmtergrund noch zu sehr den eher harmlosen Steuerungsfragen, wie sie sich bei systemintegrativen Problemen stellen. Vergleichsweise vemachlassigt werden demgegeniiber die eigentlich brisanten Steuerungsprobleme der mdividualisierten Gesellschaft, der Biirgergesellschaft sowie der Risikogesellschaft.

Medien- und Inszenierungsgesellschaft Im weiteren soUen noch zwei sehr unterschiedliche, aber in beiden Fallen zunehmend wichtig gewordene Randbedingungen politischer Gesellschaftssteuerung angesprochen werden. Eine dieser Steuerungsbedingungen ist die Mediengesellschaft (Luhmann 1996) - also der Sachverhalt, dass die von den Massenmedien, vor allem dem Femsehen, vermittelten Gesellschaftsbilder sich immer mehr als nicht ignorierbare Pramissen politischen Handebis auftirangen. Das giltfiirdie Darstellung und Einschatzung politisch zu bearbeitender Steuerungsprobleme durch die Medien, aber genauso auch ftir die

123 Strukturdynamiken der heutigen Modeme

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Beurteilung der mit diesen Problemen befassten individuellen und korporativen Akteure. Es gibt kein Altemativangebot an offentlichkeitswirksamen Informationen. Die Wahmehmung gesellschaftlicher Teilsysteme, ob nun der Wissenschaft oder des Rechts Oder auch der Politik selbst, miissen fiir eine gesellschaftsweite Wirkung massenmedial vermittelt werden und unterliegen damit sogleich den Beobachtungskriterien dieses Teilsystems.^^' Diese Kriterien sind als Nachrichtenfaktoren (Luhmann 1996: 53-81), hinlanglich bekannt. Fiir politische Gesellschaftssteuerung erscheinen dabei insbesondere folgende Aspekte von Belang: - Die massenmediale Berichterstattung iiber Steuerungsprobleme oszilliert zwischen Negierung und Dramatisierung; und dies verlauft relativ unabhangig von der ebenfalls veranderlichen sachlichen Bedeutsamkeit der Probleme, - Wenn die Massenmedien ein Steuerungsproblem zum Thema machen, geht die Dramatisierung haufig in ausgesprochene Schwarzmalerei iiber. Denn die Medien schwelgen in Skandalen und Katastrophen, die den Eindruck von sich epidemieartig ausbreitenden „Kraften des Bosen" hinterlassen - wozu dann auch eine geniissliche Presentation von gescheiterten Steuerungsbemiihungen gehort (Sander/Meister 1997). Steuerungserfolge werden hingegen kaum einmal gemeldet; oder sie werden schlecht geredet. - Trotz der Dramatisierung der dargestellten Probleme halten die Medien an einer Verantwortungszuschreibung an Personen fest, deren Versagen moralisiert wird. Das provoziert auf seiten der Politik einen Austauschaktionismus der „rollenden Kopfe". Nicht nur, dass dies primar strukturell angelegte Steuerungsprobleme nicht lost; so werden auch knappe personelle Kapazitaten verschlissen! - Die Personalisierung der Medienberichterstattung erstreckt sich auch auf die angebotenen Problemlosungen. Populistische Politiker sind die bevorzugten Hoffiiungstrager der Medien (Grande 2000). Diese „Macher" mussen dann im Sinne symbolischer Politik auf der Vorderbiihne des Geschehens durch inszenierte Medienprasenz Problemkomplexitat fur die Offentlichkeit scheinbar reduzieren, damit auf der Hinterbiihne tatsachliche Problembewaltigung versucht werden kann - wobei das Verhaltnis zwischen beiden Biihnen stets prekar bleibt. Die Politik fugt sich damit in die allgemeine Tendenz zur Inszenierungsgesellschaft (Willems/Jurga 1998). Politische „Events" werden als Pseudoereignisse extra fiir die Medienberichterstattung inszeniert. Dies gilt sowohl fiir die offizielle Parteipolitik als auch und geradefiirdie Subpolitik. NGOs wie Greenpeace oder Amnesty International sind wahre Experten der Nutzung des „CNN-Eflfekts" und miissen dies auch sein, um geniigend private Spenden fiir ihre Organisation einzuwerben. Letztlich etablieren die Massenmedien eine neue, unscharfe „Ereignis-Ontologie" des Politischen: Ob politische Steuerung in der „Femsehgesellschaft" iiberhaupt noch ohne Blick auf ihre mogliche mediale Rezeption entworfen und realisiert wird, ist eine offene Frage (Meyer/ Ontrup 1998: 529). 221 Nur auf begrenzte Populationen haben einige andere Teilsysteme noch einen vergleichbaren Zugriff - so das Bildungssystem auf jiingere und das Religionssystem auf glaubige Gesellschaftsmitglieder.

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12 Gesellschaftsbilder als Lcitlinien politischer Steuerung

AuBer Frage steht, dass die Medien immer wieder auch die politische Gesellschaftssteuerung unterstutzen - etwa dann, weirn widerspenstige Steuerungsadressaten durch offentlichen Druck gefugig gemacht werden. Es fallt jedoch insgesamt mehr ins Gewicht, dass die Medienaufinerksamkeit politischen Steuerungsakteuren die Arbeit verkompliziert, ja den Charakter von politischer Steuerung selbst verandert. Sei es, dass die Massenmedien Steuerungsanlasse erst „erfinden", indem sie auf ihrer immerwahrenden Themensuche auch standig neue potentielle Steuerungsanlasse auf die politische Agenda setzen; oder sei es, dass die mediale Durchdringung fast aller fruherer Arkan-Bereiche des Tagesgeschafts einer Regierung inklusive der Privatsphare der Regierungsmitglieder zu langwierigen Kleinkriegen abseits der realen Steuerungsprobleme fiihrt. Zu den steuerungspraktischen Folgen der medialen Belagerung der Politik scheint man inzwischen auch den Tatbestand rechnen zu miissen, dass fur die Machtaspirationen eines Politikers „gute Politik" im Sinne sachadaquater Gesellschaftssteuerung hinter der Befriedigung der „Zerstreuungserwartungen" eines medienkonsumierenden Publikums zuriicksteht (Bockelmann 2000). Die Politik liegt allerdings nicht nur „in den Fesseln der Mediengesellschaft" (Hoffmann-Riem 2000); sie ist auch ein „Macher" der Mediengesellschaft: „Der steigende Bedarf an symbolischer Politik hat zu einem starken Ausbau joumalistisch-professioneller Politikvermittlungskapazitat auf Seiten des politischen Systems gefuhrt." (Sarcinelli 1987: 221) Das bedeutet letztlich nichts anderes, als dass die Politik selbst ein einflussreicher Steuerungsakteur der massenmedialen Wirklichkeitsvermittlung geworden ist, der die Berichterstattung fur „politisch-persuasive Ziele instrumentalisieren" kann (Weischenberg 1995: 221). Dies geschieht durch die wachsenden Public Relations-Stabe von Parteien und Regierungen, aber auch durch die Entscheidungsgewalt der Politik, die Rahmenbedingungen massenmedialer Kommunikation zu gestalten.^^^ Die Reziprozitat von Politik und Massenmedien gilt es demnach stets im Auge zu behalten, wenn man politische Steuerung in der Mediengesellschaft untersuchen mochte.

Weltgesellschaft Die andere unmer mehr in den Vordergrund getretene Randbedingung politischer Gesellschaftssteuerung ist die Weltgesellschaft (Luhmann 1971; Burton 1972) bzw. „Globalisierung" - also die Tatsache, dass die Handlungs- und Wirkungszusammenhange einer Reihe gesellschaftlicher Teilsysteme inzwischen nicht bloB sporadisch, sondem in groBem MaBstab die von den Nationalstaaten gesetzten territorialen Grenzen iiberschreiten. Weltweit operieren z.B. groBe Bereiche der Wirtschaft, viele Felder der Wissenschaft, der Spitzensport, Telle der Massenmedien, die Kunst und immer starker auch ein traditionell nationalstaatlich gepragter Bereich wie die Bildung. Freilich sind die Globalisierungsgrade uberall unterschiedlich.^^^ 222

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So wurde die Einfuhrung des dualen Rundfiinksystems 1984 von der Regierung Kohl auch mit Blick auf eine erhofite Einflussminderung der damals sozialdemokratisch dominierten Gfifentlich-rechtlichen Rundfiinkanstalten forciert. Eine allgemein akzeptierte Operationalisierung dessen, was mit dem Schlagwort „Globalisierung"

12.3 Strukturdynamiken der heutigen Modeme

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Die aus dem Trend zur Weltgesellschaft erwachsende Schwierigkeit fiir die politische Gesellschaftssteuerung liegt auf der Hand. Akteure weltgesellschaftlich ausgedehnter Teilsysteme verfligen gegeniiber nationalstaatlich beschrankten politischen Steuerungsmal3nahmen iiber eine „exit"-Option, konnen sich ihnen also mehr oder weniger leicht entziehen und mit dieser Drohung verschiedene Staaten gegeneinander ausspielen. Das beengt den Optionsraum staatlicher Steuerungsakteure in der Weise, dass in den betreffenden Teilsystemen „unpopulare" SteuerungsmaBnahmen moglichst vermieden werden miissen, auch wenn sie sachlich erforderlich waren. Zu viel Wohlfahrtsstaat mit entsprechenden Steuerlasten lasst Untemehmen abwandem, und zu rigide Auflagen fur Genforschung treiben nicht nur Untemehmen einschlagiger Branchen, sondem auch Forscher der entsprechenden Wissenschaftsfelder auBer Landes. Naheliegend ist, dass das politische System solchen Tendenzen durch eine entsprechende Ausdehnung der raumlichen Reichweite seiner SteuerungsmaBnahmen begegnet. Von einer regionalen Fusion der Steuerungsinstrumente wie in der Europaischen Union (Wessels 1992; 1997) bis hin zu einer weltumspannenden multilateralen Steuerungsarchitektur, wie in „Global Governance"- (Messner/Nuscheler 1997) oder „Cosmopolitan Govemance"-Konzepten (Held 1995:219-286), reichen die Vorschlage zur Ausgestaltung transnationaler Steuerung. Die traditionelle Aufspaltung politischer Steuerung in die Bereiche der Innen- und der AuBenpolitik lasst sich jedenfalls bereits heute nicht mehr ohne weiteres aufrechterhalten. Faktisch ist mittlerweile jedes Fachressort zum AuBenministerium des von ihm bearbeiteten Politikfeldes geworden.^^"* Angesichts der nach wie vor bestehenden Souveranitatsinteressen der Nationalstaaten ist der Konsensaufwand gemeinsamer politischer Entscheidungen in transnationalen Steuerungsregimen oft immens. Die Europaische Union ist bislang das prominenteste Beispiel ftir die Schwierigkeiten, die die Herstellung transnationaler politischer Steuerungsfdhigkeit mit sich bringt (Scharpf 1999). Standen einander schon in den politischen Verhandlungssystemen der nationalen Organisationsgesellschaft die Prinzipien der Effizienz und der demokratischen Legitimitat dort getroffener Entscheidungen konflitkhaft gegeniiber, so verstarkt sich die Legitimitatslucke unter transnationalen Bedingungen noch um em Vielfaches (Neyer 1999) - wenn z.B. supranational politische Akteure wie die Europaische Kommission, der Europaische Gerichtshof oder auch die Welthandelsorganisation steuemd in eingespielte nationale Arrangements wie Landwirtschafts- und Industriesubventionen, AuBenzolle oder Buchpreisbindung eingreifen, um dem transnationalen Recht Vorrang vor nationalen Gestaltungsambitionen zu verschaffen. Solche Steuerungsregime konnen schnell als Fremdherrschaft wahrgenommen werden. Politik, Massenmedien oder auch die regionalen und globalen „Kulturindustrien" haben es bislang jedenfalls nicht vermocht, belastbare kollektive Identitaten und Offentlichkeiten zu schaffen, die transnationale politische Steuerung in absehbarer Zeit mit einer demokratischen Legitimitat ausstatten konnten, die der der Na-

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realiter erfasst werden kann oder soil, steht noch aus (Tudyka 1989; List 1992; Forschungsgruppe Weltgesellschaft 1996; Friedrichs 1997). „Selbst das Innenministerium, das die Abgrenzung zur AuBenpolitik in seinem Namen tragt, beschaftigt sich zunehmend mit grenziiberschreitenden Fragen, wie Migration, Kriegsfltlchtlingen, intemationaler Kriminalitat..." (Messner 2000: 126).

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12 Gesellschaftsbilder als Leitlinien politischer Steuerung

tionalstaaten vergleichbar ware.^^^ Die „Europaische Gesellschaft" - oder gar, mit Blick auf die Architektur von globaler und kosmopolitischer Governance, die „Weltburgergesellschaft" - steht also nicht ante portas. Auch unter den Rahmenbedingungen, die die Weltgesellschaft schafft, behalt das Bild der staatlich verfassten Gesellschaft bis auf weiteres seine Gultigkeit.^^^

Fazit Dieser Schnelldurchlauf durch verschiedene soziologische Gesellschaftsbilder hat ein vielschichtiges Bild der heutigen Problematik politischer Gesellschaftssteuerung skizziert: - In der Modeme bestehen groBe und nicht beliebig herunter schraubbare kulturelle Steuerungsambitionen und -erwartungen, die in erster Linie an den Staat adressiert werden. Auch politische Akteure, die auf ein restriktives Verstandnis von Staatsaufgaben und die Selbststeuerungsfahigkeit der gesellschaftlichen Akteure setzen, kommen um diesen, gerade in Europa sehr wu'kmachtigen kulturellen Imperativ der politischen und letztlich staatlichen Gesellschaftssteuerung nicht herum. - Der wichtigste Steuerungszugriff' erfolgt heute primar auf formale Organisationen, kiinftig vielleicht auch zunehmend auf Wertegememschaften. Die modeme Gesellschaft setzt hierflir vor allem drei wichtige Steuerungsbedingungen: Polykontexturalitat, Medienprasenz und Globalisierung - wobei die letzteren beiden erst in der jungsten Zeit ihre ganze Tragweite zeigen. - Steuerungsprobleme schlieBlich erwachsen zum einen aus der Abstimmung zwischen den verschiedenen Teilsystemen. Diese Art von Problemen haben allerdings die heutigen Verhandlungsdemokratien auch im supranationalen MaBstab ganz gut im Griff". Die groBten Herausforderungen politischer Gesellschaftssteuerung erwachsen hingegen zukUnftig aus dem Anspruchsindividualismus, den okologischen Problemen und den unteilbaren Konflikten, die zwischen antagonistischen religiosen und ethnischen Gemeinschaften in multikulturellen Gesellschaften erwachsen konnen. Mit Blick auf das letztgenannte Problem diirften kiinftig Praktiken der kulturellen Steuerung an Bedeutung gewinnen. Den anderen Problemen hofft man mit Pladoyers fiir das Subsidiaritats- und Verursacherprinzip als Steuerungsmaxime begegnen zu konnen. Wie bereits eingangs vermerkt, konnte und sollte es hier nicht darum gehen, die einzelnen Gesellschaftskonzepte je fur sich mit der gebotenen analytischen Griindlichkeit in den Blick zu nehmen. Naturlich ist jedes der Konzepte schon als solches ein Theorieangebot an die weitere Erforschung politischer Gesellschaftssteuerung. Ziel ist allerdings gewesen, die Vielfalt dessen, was soziologische Gesellschaftstheorie heute einer Theorie politischer Steuerung und damit letztlich auch der Politik und der Politikwis225 226

Hierauf hat mit Blick auf die EuropSische Union vor allem Kielmannsegg (1996) hingewiesen. Siehe fiir den Prozefi der europaischen Integration Streeck (1998a: 33-39; 1998b), fiir die intemationalen Beziehungen Link (1998: 61-69).

12.3 Strukturdynamiken der heutigen Modeme

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senschaft anzubieten hat, zu vergegenwartigen. „Politik ohne Bezug auf Gesellschaft" - so Haldenwang (1999: 387) - „ist nicht denkbar". Deshalb braucht die Theorie politischer Gesellschaftssteuerung adaquate, operationalisierbare Bilder von dieser Gesellschaft. Dabei gilt es im Auge zu behalten, dass die Vielfalt der Gesellschaftsbilder mehr als ein bloBes ungeordnetes Nebeneinander reprasentiert. Vielmehr wurde hier versucht, mit Blick auf die Probleme politischer Steuerung analytische Verkntipfiingen anzubahnen, diefreilichin jedem Falle noch weiter geprtift und prazisiert werden miissen. Hierbei wird in Zukunft eine verstarkte interdisziplinare Zusammenarbeit von Politikwissenschaft und Soziologie von Noten sein.

13 Politik und gesellschaftliche Integration

Dieses Kapitel - urspriinglich gemeinsam mit Stefan Lange verfasst undveroffentlicht in: Armin Nassehi/Markus Schroer (Hrsg), Der Begriffdes Politischen. Soziale Welt Sonderband 14. Baden-Baden, 2003: Nomos, 171-186 - stellt den Zusammenhang vonpolitischer Gesellschaftssteuerung und gesellschaftlicher System- und Sozialintegration her. So wie vormodeme Gesellschaften zunachst durch Mythos und spater durch Religion zusammengehalten wurden, so wird es die modeme Gesellschaft- den gangigen Selbstbeschreibungen zufolge - durch Politik. Naturlich sind in alien Arten von Gesellschaften stets eine Mehrzahl von Integrationsmechanismen am Werk. Doch diejenige Instanz, die gewissermaBen die Letztverantwortung fur gesellschaftliche Integration sowohl zugesprochen erhalt als auch sich selbst zuspricht, ist in der sakularisierten Modeme die Politik - genauer: der Staat als organisiertes Zentrum der Produktion kollektiv bindender Entscheidungen. Die Gesellschaft als ungeordnetes „System der Bedurfnisse" und der Staat als „Einheit der Allgemeinheit und der Einzelheit": Georg Wilhelm Friedrich Kegels (1821: §§ 189-208, § 258) bekannte rechtsphilosophische Denkfigur ist nur eine besonders pragnante Fassung dieser allgemein verbreiteten Selbstbeschreibung der Modeme in Sachen Integration. Wamm sonst - um nur einen Indikator neben vielen anderen anzufiihren - ist der Politikteil der Zeitungen derjenige, der am Anfang steht, am umfangreichsten ausfallt und nicht umsonst den „Manter' abgibt, in den die weiteren joumalistischen Informationen liber die Gesellschaft „integriert" sind? Wie so vielen anderen Topoi des gesellschaftlichen und sozialwissenschaftlichen Common sense hat Niklas Luhmann auch der These einer Integration der modemen Gesellschaft durch Politik widersprochen. Zum einen hat er die Relevanz der Integrationsfi-age bestritten. „Was halt die Gesellschaft zusammen?" (Heitmeyer 1997b): Das ist Luhmann zufolge gar nicht die Schicksalsfi'age, als die sie immer hingestellt wird. Und zum anderen vemeint Luhmann, dass die Politik jenes integrative Zentrum der modemen Gesellschaft sei. Selbst wenn das Integrationsproblem so wichtig ware, wie angenommen wird, verwiese es nicht auf Politik als prominente Instanz der Problembearbeitung. Gibt sich die Modeme also einer falschen Antwort auf eine irrelevante Frage hin? Diese Frage soil hier nicht zum Ausgangspunkt einer emeuten Auseinandersetzung uber das Ftir und Wider von Luhmanns gesellschaftstheoretischer Perspektive und seiner Sicht der „Politik der Gesellschaft" werden. Luhmanns Provokation des Common sense soil lediglich dazu anhalten, genauer hinzuschauen und besser zu begrunden, wenn in diesem Kapitel der Frage nachgegangen wird, welche RoUe die Politik bei der Integration der modemen Gesellschaft einnimmt. Dabei wird Luhmanns gmndlegende Charakterisiemng der modemen Gesellschaft als einer polykontexturalen Weltgesellschaft aufgegrififen, ohne dass seine Schliisse iiber Integrationserfordemisse und die diesbezuglichen Moglichkeiten der Politik am Ende geteilt wiirden.

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13.1

13 Politik und gesellschaJftliche Integration

Poly kontextu rale Weltgesellschaft

Die modeme Gesellschaft weist eine DifTerenzierungsform auf, die auf der selbstreferentiellen Geschlossenheit der Handlungszusammenhange von etwa einem Dutzend Teilsystemen beruht. Diese ftinktionale Differenzierung - so der eingefiihrte, wenngleich irrefiihrende Name (Schimank 1998c) - hat vor allem Luhmann stringent durchdrungen. Binare Codes als Scheuklappen konstituieren die eigen-sinnige Rationalitat aller Teilsysteme, woraus wiederum deren ungeheure Leistungsfahigkeit, je fiir sich betrachtet, hervorgeht. Jedes Teilsystem kiimmert sich gewissermaBen allein um sich selbst und wird so durch nichts in seinem Perfektionsdrang gestort. Einen tibergreifenden gesellschaftlichen Rahmen gibt es nicht mehr. Max Weber (1919: 27/28) spricht vom „Polytheismus" der „Wertspharen", Luhmann von der polykontexturalen Gesellschaft. Luhmann unterlauft mit dieser Konzeption die traditionelle gesellschaftstheoretische Alternative, entweder von der Gesellschaft insgesamt oder von den einzelnen Individuen her zu denken. Keine dieser beiden GroBen ist ihm der letzte Zurechnungspunkt gesellschaftlichen Geschehens und damit dann auch das gesellschaftliche „MaB aller Dinge". Luhmann bestimmt diesen Zurechnungspunkt viehnehr auf der mittleren Ebene der einzebien Teilsysteme - genauer: als deren Konfiguration. Etwa ein Dutzend universalistischer, spezifischer, selbstreferentiell geschlossener Orientierungshorizonte des Handelns: Dieses polykontexturale Ensemble stellt nicht nur das eigentlich Neue an der modemen Gesellschaft dar, sondem auch das deren Gestalt und Dynamik von Anfang an und weiterhin am starksten pragende Moment. Schon lange vor der heutigen Diskussion uber „Globalisierung" hatte Luhmann (1971) vermerkt, dass eine wichtige DynamikfiinktionalerDifferenzierung darin besteht, das Pluriversum vormodemer Gesellschaften in eine einzige Weltgesellschaft zu transformieren (Stichweh 2000).^^^ Die modemen Nationalstaaten waren nur eine kurze Zeit lang auch Nationalgesellschaften in dem Sinne, dass alle teilsystemischen Handlungs- und Leistungszusammenhange jeweils innerhalb der Grenzen eines Staatsgebiets sehr viel dichter gekniipft waren als iiber diese Grenzen hinaus - also beispielsweise deutsche Wissenschaftler ungleich mehr und Wichtigeres mit anderen deutschen Wissenschaftlem kommunizierten als mit anderen Wissenschaftlem auf der Welt. Dieses Beispiel bezieht sich schon auf eines jener Teilsysteme, die besonders filih die nationalstaatlichen Grenzen sprengten. Denn insbesondere in denNaturwissenschaften musste man sich bereits im neunzehnten Jahrhundert an intemationalen „scientific communities" orientieren, um auf dem neuesten Stand zu sein. Ebenso war die Wirtschaft zu jener Zeit, als sich das imperialistische System des intemationalen Handels formierte, „globalisiert" und ist es seitdem geblieben. Auch die Kunst ware unter den filihen Triebkraften der Weltgesellschaft zu nennen, oder die Religion in Gestalt der groBen „Weltreligionen". Der Sport drangt im Teilbereich des Spitzensports gleichsam zwangslaufig zur Weltgesellschaft, weil eben „Welt"-Rekorde und„Welt"-Meister den logischen Abschluss seines Siegescodes ausmachen. 227 Siehe zu anderen Theoretikem der Weltgesellschaft Wobbe (2000).

13.1 Polykontexturale Weltgesellschaft

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Seit geraumer Zeit spannen insbesondere die Massenmedien weitere globale Vernetzungen der Kommunikation auf, so dass die Vorstellung einer weitgehenden nationalgesellschaftlichen Autarkie auch fur dieses Teilsystem erodiert. Gerade die Kopplung des okonomischen Codes mit den strukturellen Moglichkeiten der neuen massenmedialen Verbreitungstechniken scheint heute den groBten und fiir eine Politik nationalstaatlicher Integration problematischsten Transformationsschub in Richtung Weltgesellschaft auszulosen. Kenichi Ohmae (1996: 29-39) hat dies mit der Konvergenzdiagnose der „Califomia-ization" der Welt sehr plastisch beschrieben. Die junge Generation emigriert demzufolge via Internet, interaktiver Kommunikation und globaler Medienprogramme a la CNN und MTV aus den staatlich eingehegten Wertehorizonten ihrer nationalen Kulturen in das neue gelobte Land der globalen Okonomie. In dieser Welt konvergieren die Geschmacker zu einem eigenstandigen transkulturellen Amalgam, das Jugendliche aus den unterschiedlichsten nationalen Herkunftsgemeinschaften einander naher bringt als der Kultur ihrer eigenen Eltem und GroBeltem. Auch die librigen, bislang noch weitgehend im Griff des Nationalstaats verbliebenen Teilsysteme forcieren mittlerweile grenzuberschreitende Zusammenhange. So kommen zumindest auf der Ebene der Hochschulausbildung Internationale Bildungsmigrationen, Kooperationen und Abstimmungen wie beim europaischen „Bologna-Prozess" in Gang; in bestimmten Bereichen des Gesundheitswesens wie der Transplantationsmedizin ist das ebenfalls schon der Fall; und naturlich intensivieren sich mit der internationalen Migration auch die iiberstaatlichen Verflechtungen von Familien und anderen Intimbeziehungen. Selbst die beiden ganz eng an den Staat gekoppelten und ftir die Wahrung des staatlichen Monopols auf legitime physische Gewaltanwendung essentiellen Teilsysteme Recht und Militar - von denen letzteres traditionell gerade fur die gewaltsame Sicherung einer nationalstaatlichen Gesellschaft nach auBen verantwortlich war - haben sich schon seit langerem zumindest teil-intemationalisiert. So fiillt Internationales Recht nicht mehr nur gleichsam die Lticken zwischen den Nationalstaaten, sonderri tiberformt, z.B. in Gestalt des Gemeinschaftsrechts der Europaischen Union, zunehmend nationales Recht; und groBere Truppenkontingente unterstehen temporar Oder - etwa im Rahmen der NATO - sogar dauerhaft keinem nationalem Konmiando j^gj^j. 228 ]3jgg gjj^j ^iigg mittlerweile bekannte Phanomene, die man aber in der Summe sehen muss, um zu erkennen, dass das immer noch gelaufige Denken in nationalgesellschaftlichen Kategorien in vielen Bereichen unangemessen ist. Was heiBt dies ftir gesellschaftliche Integration und ftir die Integrationsleistungen einer noch vorwiegend nationalstaatlich verfassten Politik?

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Bin sich pfadabhangig selbst verstarkender InstitutionalisierungsprozeB lasst sich auf dem Feld der intemationalen Sicherheitskooperation freilich ebensowenig diagnostizieren wie im Umwelt- oder Handelsbereich. Hegemonialstaaten wie die USA nutzen intemationale Kooperationen auch heute als Instrumente zur Durchsetzung ihrer nationalen Interessen. Wo Kooperation zur Verwasserung dieser Interessen fiihren wtirde, wird weiter unilateral agiert. Insofern ist die Welt der intemationalen Politik mitsamt ihrer rechtlichen und militarischen Desiderate nicht die „Eine Welt", als die sie viele geme sahen, sondem „eine pluralistische Welt mit Paradoxien" (Link 1998: 152).

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13 Politik und gesellschaftliche Integration

Integration Wahrend der gesellschaftliche common sense, wie schon die Redeweise vom Auseinanderfallen der Gesellschaft zeigt, Integrationsprobleme primar als mogliche oder drohende Desintegration thematisiert, sieht Luhmann (1997: 617/618), wenn iiberhaupt, Tendenzen einer dysftinktionalen Uberintegration. Dies ist immer dann der Fall, wenn die strukturellen Kopplungen zwischen Teilsystemen so eng werden, dass mindestens einseitige, vielleicht aber sogar wechselseitige empfmdliche Beschneidungen des Bewegungsspielraums teilsystemischen Operierens stattflnden. Die eindringlichsten Beispiele dafur lieferten die ehemals sozialistischen Staaten Osteuropas. Dort war es genau der hypertrophe Anspruch einer umfassenden politischen Integration der Gesellschaft durch Planung, der alle Teilsysteme so eng miteinander verzahnte und unter politische Kuratel stellte, dass die Effizienz und Linovationskraft der teilsystemischen Leistungsproduktionen irreparablen Schaden nahm. Dies stand Luhmann vor Augen und motivierte seine unverhohlene Aversion gegen die Integrationsfi^age im allgemeinen und die Politik als Integrationsinstanz im besonderen. Es mag durchaus sein, dass viele Politiker, wenn man sie lasst, zu einer politisch forcierten Uberintegration der Gesellschaft neigen. Aber man schiittet doch das Kind mit dem Bade aus, wenn man aus dieser Beftirchtung heraus die M5glichkeit gesellschaftlicher Desintegration ignoriert und die Politik als einen der denkbaren Integrationsmechanismen pauschal verwirft. Begreift man Integration abstrakt als wechselseitige Moglichkeitsbeschrankungen zwischen Einheiten, die deren Chancen der dauerhaften Selbstreproduktion erhalten oder erhohen, kann man zu einem negativen und graduellen Integrationsverstandnis gelangen (Schimank 2000b: 450-453). Integration ist immer nur negativ, nicht positiv umschreibbar: entweder als Des- oder Uberintegration. Nur so stoBen Akteure auf die Integrationsfi-age. Ungestorte Integration, also die Abwesenheit von Des- und Uberintegration, bleibt eine latente gesellschaftliche GroBe. Und eine Abweichung von diesem ungreifl)aren mittleren Ordnungszustand kann dann mehr oder weniger groB ausfallen. Niemals kann es bei entsprechenden politischen SteuerungsmaBnahmen um die Suche nach einer optimal integrierten Gesellschaft gehen, sondem immer nur um das Anvisieren eines weniger des- oder uberintegrierten Zustands. Das kannfiirdie Zwecke dieses Kapitels in einem zweidimensionalen Integrationskonzept gefasst werden:^^^ -

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Der Gesichtspunkt der Systemintegration stellt auf die Integration der verschiedenen Teilsysteme der modemen Gesellschaft in diese ab. Das bedeutet auf ein bestunmtes Teilsystem bezogen: dessen Integration mit den jeweils anderen Teilsystemen. Die Teilsysteme diirfen einander wechselseitig keine unlosbaren Probleme bereiten. Weder darf ein Teilsystem durch andere Teilsysteme beispielsweise hinsichtlich benotigter Ressourcen im Stich gelassen werden, noch diirfen diese ihm, etwa durch ZwangsmaBnahmen oder Sachzwange, seine Autonomie nehmen.

Fur weitergehende Analysen empfiehlt es sich, mit der Okologischen Integration noch eine dritte Dimension ins Auge zu fassen (Schimank 1999b: 62/63).

13.2 Gesellschaftliche Systemintegration

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Unter dem Gesichtspunkt der Sozialintegration geht es um die Integration der einzelnen Gesellschaftsmitglieder als Personen in die Gesellschaft. Dies ist das klassische Thema des Verhaltnisses von Individuum und Gesellschaft. Weder dUrfen ungebandigte Personlichkeiten die gesellschaftliche Ordnung ruinieren, noch darf eine zu restriktive Ordnung auf gesellschaftlich ebenso dysfiinktionale Weise die Kreativitat der Personen unterdriicken. In diesen beiden Hinsichten soil nun gefi'agt werden, welche Beitrage Politik zur Integration einer sich entwickelnden polykontexturalen Weltgesellschaft zu leisten vermag.

13.2

Gesellschaftliche Systemintegration

Wendet man sich als erstes der Systemintegration der modemen Gesellschaft zu, ist Luhmann zunachst dahingehend Recht zu geben, dass die meisten systemintegrativen Probleme im Vorfeld einer Politisierung durch direkte Abstimmungen zwischen gesellschaftlichen Teilsystemen bewaltigt werden. Dies hat vor Luhmann auch schon Talcott Parsons mit seinem Konzept der „double interchanges" zwischen den Teilsystemen herausgearbeitet. Wenn z.B. Professoren an Hochschulen Forschungsgelder von Untemehmen erhalten, ist dies ein - von beiden Akteuren zumeist so nicht intendierter Beitrag zur Integration von Wissenschafts- und Wirtschaftssystem. Denn es werden Forschungsthemen gefordert, die versprechen, die Innovationsfahigkeit und damit Prosperitat der Wirtschaft zu verbessem. Unzahlige dezentrale Abstimmungen dieser Art fmden insbesondere zwischen Organisationen verschiedener gesellschaftlicher Teilsysteme permanent statt, so dass man interorganisatorische Beziehungen undNetzwerke, die Teilsystemgrenzen uberschreiten, als wichtige Garanten gesellschaftlicher Systemintegration ansehen kann. Nur wo derartige direkte und dezentrale Abstimmungen zwischen den Teilsystemen versagen, wird iiberhaupt politische Gesellschaftssteuerung auf den Plan gerufen (Schimank 1999b).

Die Rolle der Politik Ftir Luhmann istfi-eilichklar, dass politische MaBnahmen, die auf eine Behebung systemintegrativer Probleme abzielen, zum Scheitem verurteilt sind - bestenfalls die intendierten Efifekte nicht bewirken, schlimmstenfalls unkontrollierbare negative Nebenund Femwirkungen erzeugen (Lange/Braun 2000: 68-76). Denn in einer polykontexturalen Gesellschaft ist das politische System nur eines neben anderen, nicht etwa das Steuerungszentrum der Gesellschaft. Es vermag nicht zielgerichtet in die anderen Teilsysteme zu intervenieren, well diese selbstreferentiell geschlossen operieren; und da es ebenso selbstreferentiell geschlossen ist, ktimmert es sich auch nicht um solche AuBenwirkungen, die nicht unmittelbar auf die politische Machtkommunikation zurtickschlagen. Dass die Politik zur gesellschaftlichen Systemintegration beitragt, ist ftir Luhmann nur erne Lebensluge der Politiker, also Teil der politischen Semantik.

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13 Politik und gesellschaftliche Integration

Nimmt man dies emst, konnte man zu der Frage gelangen, warum es uberhaupt noch ein politisches Teilsystem der modemen Gesellschaft gibt. Luhmann konnte hierzu auf die latente Funktionalitdt der Illusion einer politischen Systemintegration der modemen Gesellschaft verweisen (Lange/Schimank 2001: 69/70). Solange bezuglich konkreter Integrationsprobleme - etwa einer Abstimmung zwischen den Qualifikationserfordemissen der Wirtschaft und dem Lehrangebot der Hochschulen - der fordemde Blick sogleich auf die Politik gerichtet wird, verschaffl das den betreffenden Teilsystemen Luft, um sich jenseits oft hinderlicher offentlicher Aufinerksamkeit sozusagen klammheimlich, aber effektiv miteinander zu koordinieren. Wahrend, vom Parteienwettbewerb angeheizt, die Debatten toben, Regierung und Ministerien Expertenhearings abhalten und Verhandlungsrunden anberaumen, konnen dezentrale Initiativen zwischen organisierten Akteuren der Teilsysteme die Gelegenheit nutzen. Um mitNils Brunsson (1989) zu sprechen: Durch die Entkopplung von politischem „talk" und der „action", die zwischen den in Integrationsprobleme verstrickten Teilsystemen ablauft, wird letztere zum einen entlastet. Zum anderen enthalt der „talk" aber immer auch die nicht zu uberhorende Drohung, dass die Politik mit allem ihr innewohnenden Dilletantismus doch noch tatig werden konnte, soUten die Teilsysteme nicht miteinander zu Rande kommen. Das ist auch eine Art, mit der „Rute im Fenster" (Mayntz/Scharpf 1995:29)zuwinken. Damit ist selbst in Luhmanns Perspektive ein indirekter Beitrag der Politik zur gesellschaftlichen Systemintegration lokalisierbar. Geht man weniger defatistisch an die Moglichkeiten erft)lgreicher politischer Gesellschaftssteuerung heran, gerat zum einen die „prozedurale Steuerung" (Offe 1975) in den Blick, mittels derer von seiten der Politik Verhandlungen zwischen organisierten ReprSsentanten verschiedener Teilsysteme ins Leben gerufen oder gefordert werden. „Runde Tische", korporatistische Arrangements Oder Politiknetzwerke k5nnen auf diese Weise wiederum zumindest die Befahigung und Motivation der gesellschaftlichen Teilsysteme zur direkten Abstimmung untereinander starken. Zum anderen kann die Politik im Rahmen solcher Konstellationen oder im direkten Zugriff auf Organisationen der betreffenden Teilsysteme auch dadurch systemintegrative Wirkungen entfalten, dass sie Rahmensetzungen des teilsystemischen Operierens und intersystemischen Interferierens vomimmt (Kapitel 9) - siehe etwa die „dezentrale Kontextsteuerung" (Teubner/Willke 1984). All das wird zweifellos schwieriger, je mehr eine Weltgesellschaft Gestalt annimmt. Akteure weltgesellschaftlich ausgedehnter Teilsysteme verfligen gegeniiber nationalstaatlich beschrankten politischen SteuerungsmaBnahmen uber eine „exit"-Option, konnen sich ihnen also mehr oder weniger leicht entziehen und mit dieser Drohung verschiedene Staaten gegeneinander ausspielen. Das beengt den Optionsraum staatlicher Steuerungsakteure empfindlich. Gegeniiber den betreffenden Teilsystemen miissen „unpopulare" SteuerungsmaBnahmen moglichst vermieden werden, auch wenn sie aus Grtinden der Systemintegration sachlich erforderlich waren. Hohe Steuerlasten, die z.B. der Leistungsfahigkeit des Erziehungs- und Gesundheitssystems zu gute kamen, lassen Untemehmen abwandem; rigide Auflagen ftir die Genforschung, die z.B. Interessen im Religionssystem und den ofifentHchen Moraldiskurs befi'iedigen konnten, treiben nicht nur Untemehmen einschlagiger Branchen, sondem auch Forscher der ent-

13.2 Gesellschaftliche Systemintegration

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sprechenden Wissenschaftsfelder auBer Landes. Naheliegend ist, dass das politische System solchen Tendenzen durch eine entsprechende Ausdehnung der raumlichen Reichweite seiner SteuerungsmaBnahmen begegnet - also durch transnationale Steuerung. Doch wie schon im vorausgegangenen Kapitel angesprochen: Der Aufwand der Konsensbeschaffung ist in solchen Steuerungsregimen - siehe nur die Europaische Union enorm und verhindert oft schlagkrSftige politische Entscheidungen. Konsens im Sinne von „diflEuse support" (Easton 1965) ist die eine knappe und immer knapper werdende Ressource politischer Entscheidungsproduktion. Die andere stellen die Finanzmittel dar. Der modeme Staat ist Steuerstaat und iiber diese strukturelle Kopplung in ganz besonderer Weise an die Erfordemisse des Wirtschaftssystems angebunden (Grauhan/Hickel 1978). Der Staat bestreitet seine Ausgaben zum groBten Teil aus Steuereinnahmen. Deren Hohe ist abhangig von der Prosperitat der Wirtschaft. Angesichts dieser „Huckepack-Finanzierung der Staatsausgaben" (Grauhan/Linder 1974: 63) lautet der generelle und oberste politische Vermeidungsimperativ, alles zu unterlassen bzw. zu unterbinden, was die okonomische Prosperitat gefahrden konnte. Positiv formuliert, muss der Staat ein „gesundes Investitionsklima" herstellen und wahren, um zu verhindem, dass die Untemehmen von ihrem „ negativen Eigentumsrecht" dem Recht, nicht zu investieren - Gebrauch machen (Offe 1975: 204). Kein anderes gesellschaftliches Teilsystem neben der Wirtschaft pragt auf diese Weise politisches Entscheiden vor. Vielmehr muss sich alles, was sonst an Einfliissen aus den anderen Teilsystemen auf die Politik ausgeiibt wird, in dem durch die wirtschaftlichen Erft)rdemisse abgesteckten Rahmen bewegen, um uberhaupt Berucksichtigung finden zu konnen.^^^ Insoweit haben ansonsten langst vergessene neomarxistische Staatstheorien einen richtigen und wichtigen Punkt markiert. Gerade die wirtschaftliche „Globalisierung" bietet immer groBere Moglichkeiten, diese strukturelle Vorpragung politischen Handelns nur noch nachhaltiger zu instrumentalisieren. Pierre Bourdieus (1998) Diagnose der „neoliberalen Invasion" halt fest, wie sehr die Politik die wutschaftlichen Gegebenheiten und „Sachzwange" bereits verinnerlicht hat - mit der Folge einer „Intrusion" wirtschaftlicher Denkweisen in nahezu alle anderen Teilsysteme. Politische MaBnahmen zur gesellschaftlichen Systemintegration sind also immer schon und heute mehr denn je asymmetrisch in dem Sinne, dass die Belange des Whtschaftssystems Vorrang vor denen aller anderen Teilsysteme haben. Insoweit ist die modeme Gesellschaft als polykontexturale Weltgesellschaft zugleich auch eine kapitalistische Gesellschaft. Was sich also zusammenfassend diagnostizieren lasst, ist der Trend zu einer okonomischen Uberintegration der polykontexturalen Weltgesellschaft. Die Politik, die -um dies nicht zu vergessen - kein Opfer, sondem Motor der Globalisierung ist, hat bislang auf dem Feld der mtemationalen Beziehungen die Weltgesellschaft vor allem durch jene Strategic der negativen Integration gestaltet, die sie in ihren heimischen innenpolitischen Arenen so bitterlich beklagt und als „Sachzwange" inszeniert. Negative Integration heiBt im Ergebnis Verzicht auf nationale politische Regulierungen - gegebe230

So tollkiihn wie die Jungsozialisten in der SPD, die Anfang der siebziger Jahre die „Belastbarkeit" der Wirtschaft herausfordem wollten, ist kein auch nur halbwegs erfahrener Politiker - und auch der damalige Juso-Vorsitzende Gerhard Schroder hat seine Lektion schlieBlich noch gelemt.

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13 Politik und gesellschaftliche Integration

nenfalls deren Rucknahme - zugunsten freier Marktprozesse. So untersagen z.B. die Welthandelsorganisation, die Weltbank und der Internationale Wahrungsfond, aber auch das Recht der Europaischen Gemeinschaft den unterzeichnenden Staaten, zugunsten ihrer nationalen Volkswirtschaften in Marktprozesse einzugreifen (Ziim 1998: 24). Negative Integration ist damit gleichbedeutend mit einem Verzicht auf politische Gestaltungsambitionen jenseits minimalstaatlicher Ordnungspolitik - und zugunsten okonomischer Gestaltungsambitionen. Versuche positiver politischer Integration der Weltgesellschaft geraten dagegen zunehmend in Sackgassen.^^^

13.3

Gesellschaftliche Sozialintegration

Was bedeutet nun die Tendenz einer okonomischen Uberintegration der Weltgesellschaft auch und gerade als Ergebnis negativer politischer Integration fur die sozialintegrative Dimension der Gesellschaft? Der tendenziellen okonomischen Uberintegration korrespondiert die Desintegration m der Dimension gesellschaftlicher Sozialmtegration. Stichworte wie „Anomie" (Heitmeyer 1997), „exzessiver Individualismus" (Etzioni 1996) oder biographischer „drift" (Sennett 1998) stehen daflir. Dabei geht es hier nicht um die Probleme der betrefFenden Individuen mit sich selbst, sondem um die Probleme der Gesellschaft mit den Problemen der Individuen. Sozialtechnisch ausgedriickt: Wie lasst sich eine hinreichende dauerhafte Fiigsamkeit der Individuen mit den Erfordemissen gesellschaftlicher Reproduktion sicher stellen?^^^ Eine Unterscheidung Amitai Etzionis (1961) aus der Organisationssoziologie aufgreifend, kann man drei Arten von Mechanismen zur Herstellung von Fiigsamkeit unterscheiden: Zwang, NutzenkalkUle und gemeinschaftliche Bindungen. In alien drei Hinsichten tragt die Politik zur gesellschaftlichen Sozialintegration bei, wobei sich diese Beitrage aber nicht einfach aufaddieren, sondem einander teilweise auch konterkarieren.

Zwang Zum Integrationsmechanismus Zwang hier nur wenige Worte! Politische Sicherung gesellschaftlicher Sozialintegration durch Zwang verweist auf das staatliche Gewaltmonopol nach innen, das seinerseits in der Modeme rechtlich gebunden ist. Politisch erlassenen Rechtsnormen, die Konflikte zwischen gesellschaftlichen Akteuren regeln und so sozialintegrativ wirken, wird in letzter Instanz durch Polizei und Strafen Geltung verschafft. In der groBen Mehrzahl der Falle kommt der Zwang nicht zum Einsatz; 231 Die jungsten Misserfolge der intemationalen Umwelt- und Tierschutzpolitik, z.B. in Fragen des Klimas und Walfangs, sprechen hier Bande. Eine supranationale Sozialpolitik hat noch nicht einmal den Weg auf die politische Agenda der Weltgesellschaft geftinden. 232 Dies ist nicht mit dem Problem der Legitimitatsbeschaffung fiir eine politische Ordnung oder bestimmte politische Machthaber zu verwechseln. Es geht hier nicht nur um eine Sozialintegration in die Politik, sondern in die Gesellschaft insgesamt.

13.3 Gesellschaftliche Sozialintegration

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er wirkt als allgegenwartige Drohung. Und naturlich geht die Rechtstreue der Burger auch in nicht geringem Mafie auf verinnerlichte Bindungen an den Rechtsstaat und einen akzeptierten Verfassungskonsens zuriick.^" Doch diese Bindungen reichen allein nicht aus.

Nutzen Das Schwergewicht sozialintegrativer Leistungen der modemen Politik liegt vielmehr bei der Bedienung von NutzenkalkUlen der Gesellschaftsmitglieder. Die funktionale Differenzierung der modemen Gesellschaft hat - siehe dazu schon Kapitel 12 - auf seiten der Personen eine vorherrschende Identitatsform des Anspruchsindividualismus hervorgebracht (Schimank 1998b). Die Individuen deflnieren sich selbst iiber Anspriiche, die sie an verschiedene gesellschaftliche Teilsysteme richten; und diese Anspriiche werden vor allem durch die Inklusion in Publikumsrollen dieser Teilsysteme und dariiber erhaltene Leistungen befriedigt. Wirtschaftlich vermittelte Konsum- und Freizeiterlebnisse, Gesundheitsleistungen, Kulturangebote und Unterhaltung durch Kunst und die Massenmedien, Intimitat in Familie und Freundeskreis, Bildungschancen, Sporttreiben und -zuschauen: Dies sind teilsystemisch bereitgestellte Leistungen, die auf immer hoherem Niveau als Eigeninteressen eingefordert werden, wie vor allem Peter Gross (1994) m seinem Konzept der „Multioptionsgesellschaft" festhalt. Immer mehr von allem, was die gesellschaftlichen Teilsysteme an vielfaltigsten Optionen der Lebensfiihrung offerieren: Der Anspruchsindividualismus fiigt sich damit sehr gut in die in der modemen Fortschrittssemantik ausgedruckte Steigerungslogik der Teilsysteme ein, deren binare Codes keine Stopregeln flir immer weitere Perfektioniemngen und Wachstumsschiibe der Leistungsproduktion enthalten. Hinzu kommt, dass die Trager der teilsystemischen Leistungsrollen-Untemehmer, Arzte, Joumalisten, Lehrer u.s.w. - allesamt von teilsystemischen Leistungssteigemngen profitieren. Die politische Antwort auf den Anspmchsindividualismus ist der modeme Wohlfahrtsstaat (Luhmann 1981c). Anspriiche werden ja nicht nur durch Fortschrittsversprechungen hoch getrieben, sondem schaukeln sich auch durch Vergleiche mit besser gestellten Gesellschaftsmitgliedem hoch. Angesichts der modemen Gleichheitssemantik sind Ungleichheiten der Lebenschancen schwer legitimierbar; sie werden schnell als ungerecht erlebt, was dann auf seiten der Schlechtergestellten den Ruf nach einer Verbessemng ihrer Lage aufkommen lasst. Fiir die hieraus im 19. Jahrhundert erwachsenden massiven sozialintegrativen Probleme in Gestalt permanenter sozialer Unmhen und einer drohenden sozialistischen Revolution ist bekanntermaBen die politische Konzeption und Implementierung des Wohlfahrtsstaates die Standardlosung gewesen: Verteilungskonflikte iiber teilsystemische Leistungen wurden nicht durch Umverteilung von den jeweils Besser- zu den Schlechtergestellten entscharft, sondem mit starker 233

Dieser Verfassungskonsens ist freilich nicht als ein strikt dogmatischer anzusehen, sondem als einer, der stetiger und konfligierender Interpretation unterliegt und in der strukturellen Kopplung von Politik und Recht durch die Verfassungsgerichtsbarkeit jeweils neu aktualisiert wird (Schuppert/Bumke 2000).

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13 Politik und gesellschaftliche Integration

politischer Intervention und Mobilisiemng von Ressourcen in teilsystemische Wachstumsdynamiken transformiert, so dass die Schlechtergestellten mehr bekommen, ohne dass die Bessergestellten etwas dafiir abgeben miissen - siehe nur den Ausbau des Gesundheits- und des Bildungssystems in alien westlichen Landem. Dies musste im iibrigen von der Politik gegen die kurzfristigen Interessen der Untemehmen durchgesetzt werden. Der Wohlfahrtsstaat zeigt insofem, dass politische Akteure trotz der Steuerstaatsform langerfristig orientiert gesellschaftliche System- und Sozialintegration balancieren konnen. Allerdings melden sich die finanziellen Gesichtspunkte immer wieder zuriick. Gerade in den zuruckliegenden zwanzig Jahren musste in vielen Landem das expansive wohlfahrtsstaatliche Politikverstandnis in eine restriktive Politik der Beschrankung des Wohlfahrtsstaates tiberfiihrt werden, weil dieser sowohl mit der Krise der Steuerstaatsform im Zeichen der Globalisierung wirtschaftlicher Aktivitaten als auch mit Blick auf den Zukunftsschatten einertiberbordendenStaatsverschuldung nicht mehr bezahlbar war. Damit kehren die Verteilungskonflikte des Anspruchsindividualismus wieder. Im weltgesellschaftlichen Rahmen weist der wohlfahrtsstaatliche Beitrag zur Sozialintegration gegenlaufige Tendenzen auf. Zum einen findet die Konkurrenz der Nationalstaaten um steuertrachtige Untemehmen vor allem auch iiber „Abbau-Politiken" wohlfahrtsstaatlicher Leistungen statt (Habermas 1998: 82). Dabei konkurrieren etwa die europaischen Lander - die diesbezuglich schon untereinander groBe Niveauunterschiede aufweisen - langst nicht mehr nur untereinander, sondem mit vielen Landem, deren wohlfahrtsstaatliche Leistungen, sofem man iiberhaupt von so etwas sprechen kann, weit unter dem europaischen Minimum liegen. Der Krise anspmchsbefriedigender Politik qua Steuerstaat korrespondiert auch eine neue Semantik der maBgeblichen politischen Akteure. Der heutige Staat versucht sich energisch von den umverteilenden Staatsaufgaben zu entlasten und sozialpolitische Steuerungsaufgaben an die gesellschaftlichen Akteure zuriick zu verweisen. Die entsprechende Selbstbeschreibung lautet: „aktivierender Staat" (Behrens 1999).

Gemeinschaft Diese Neuausrichtung der politischen Semantik fuhrt direkt zum dritten und von aktuellen normativen Programmatiken am starksten forcierten Beitrag der Politik zur gesellschaftlichen Sozialintegration: der Starkung gemeinschaftlicher Bindungen. Der Wohlfahrtsstaat wirkt in dieser Richtimg eher kontraproduktiv; er befriedigt vorrangig je individuellen Eigennutz. Dies geschieht uberdies durch immer weiteren Ausbau der Organisationsgesellschaft (Schimank 2001b) nicht nur auf seiten der staatlichen Verwaltung, sondem auch in Gestalt der Leistungsorganisationen der anderen Teilsysteme. Die Organisationsgesellschaft mft aber bei den Individuen, die als Kunden, Klienten, Mitglieder oder Mitarbeiter in immer intensivere und extensivere Kontakte zu formalen Organisationen geraten, typische Entfi-emdungserfahrungen hervor, wie sie von Webers „stahlhartem Gehause der Horigkeit" bis zu James Colemans (1982) „asymmetrischer Gesellschaft" immer wieder thematisiert worden sind. Das bedeutet: Die wohl-

13.3 Gesellschaftliche Sozialintegration

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fahrtsstaatlich sozusagen erkaufte Fugsamkeit der Burger befriedigt nicht nur deren Bediirfhisse nach kollektiven Siimgebungen nicht, sondem schafft auch noch dazu individuelle Erfahrungen des Sinnverlusts. Wie schon Jurgen Habermas (1973: 104) als Kem einer von ihm diagnostizierten moglichen „Legitimationskrise" festhielt: „,Sinn' ist eine knappe und immer knapper werdende Ressource ..."; und „... die fiskalisch abgeschopfte Ressource ,Wert' muB die knappe Ressource ,Sinn' substituieren ..." wobei zweifelhaft sei, wie lange dies gut gehen konne. Auch die von Ohmae diagnostizierte Konvergenz der Konsuminteressen, befordert durch eine globale Medien- und Kulturindustrie, scheint kein hinreichendes Aquivalent fur Sinnverlust und gemeinschaftliche Orientierungsbedurfiiisse zu sein (Huntington 1996: 28/29). Kollektive Sinngebungen sind in Gemeinschaften verankert, innerhalb derer die Individuen einander wechselseitig fortwahrend implizit und explizit bestatigen, dass die gemeinsame Lebensform mit den sie konstituierenden normativen und evaluativen Prinzipien wertvoll und gultig ist. Der Kommunitarismus macht in der Tat auf einen wichtigen Punkt aufinerksam, wenn er die Bedeutung solcher Gemeinschaften flir die gesellschaftliche Sozialintegration betont (Etzioni 1996). Gemeinschaften sind allerdings stets mehr oder weniger partikularistisch, was im weltgesellschaftlichen MaBstab um so mehr ins Auge springt. Die kollektive Identitat wird uber einen substantiellen Gesichtspunkt - z.B. Religion, Weltanschauung oder Ethnic - begrundet, der bestimmte Individuen ein- und andere ausschlieBt. Oftmals konturiert sich die kollektive Identitat geradezu tiber eine Abgrenzung von anderen, die noch dazu zwar nicht zwangslaufig, aber faktisch doch haufig als moralische Herabsetzung gemeint ist: „Die anderen sind schlechtere Menschen als wir." Gemeinschaften erzeugen „cleavages" und „unteilbare Konflikte", die der Wohlfahrtsstaat nur partiell durch die neutralisierende Wirkung einer Umverteilungspolitik und im Modus eines Positivsummenspiels in „crosscutting cleavages" und „teilbare Konflikten" transformieren und so paziflzieren konnte (Douglas/Taylor 1970; Hirschman 1994). Was kann die PoHtik nun hinsichtlich der heute wieder offenkundigen Gemeinschaftsbediirftigkeit, die mit den Mitteln des Wohlfahrtsstaates nicht gestillt werden kann, tun, ohne die gefiirchteten Nebenwirkungen der Vergemeinschaflung - die „unteilbaren Konflikte" - gleich mit zu erzeugen? Im wesentlichen zweierlei - und beides erfordert groBes Fingerspitzengeflihl: zum einen selbst Gemeinschaftsangebote bereitstellen, zum anderen existierende Gemeinschaften fordem. Politisch gestiftete Gemeinschaften gab und gibt es in manchen Parteien und Interessengruppen. Die klassischen, freilich weitgehend Uberlebten Beispiele stellen die Gemeinschaftsfi)rmen des Biirgertums und der Arbeiterbewegung dar. Das Milieu um die „Grtinen" herum ware ein aktuellerer Fall, der zeigt, dass auch heute noch - trotz aller Individualisierung - kollektive Identit^ten gesucht und institutionalisierbar sind. Mit den neuen Formen politischen Protests im Rahmen der neuen sozialen Bewegungen sind seit den siebziger Jahren des letzten Jahrhunderts auch „post-traditionale" politische Gemeinschaften aufgekommen (Hitzler 1998). Die weitreichendste und seit dem 19. Jahrhundert bis heute bedeutsamste politische Gemeinschaft stellt die Nation als Gemeinschaft der Patrioten eines Landes dar (Finlayson 2001). Ob noch weiter ausgreifende Gemeinschaftsentwiirfe wie „Europa", „der

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13 Politik und gesellschaftliche Integration

Westen" oder das „Weltburgertum" jemals eine nennenswerte Identifikation und dartiber Sozialintegration erzeugen werden, bleibt abzuwarten.^^"* Dass die Politik in ihrer territorialen, also segmentaren Binnendifferenzierung der weltgesellschaftlichen Ausdehnung anderer Teilsysteme nicht nachkommt, ist - wie angesprochen - in vielen Hinsichten ein Problem. Zumindest fiir die sozialintegrative Starkung gemeinschaftlicher Bindungen ist die vergleichsweise Kleinraumigkeit der tiberkommenen politischen Strukturen jedoch ein wichtiger Vorteil. Da schon der Nationalstaat aufgrund seiner BevolkerungsgroBe in starkem MaBe nur als vorgestellte Gemeinschaft durch eine Reihe politischer Rituale und Symbole wirken kann (Baringhorst 2001), setzt ein Teil der normativen Politikempfehlungen deshalb auch auf raumliche Einheiten, die weit unterhalb dieser GroBe liegen. Die Traditionen einer heimischen Kommune - Stadt, Stadtviertel oder Dorf - oder einer „Region" sollen als neue Sinnstifter Gemeinschaftsgefuhle befordem. Letztere sind allerdings nicht erst heute groBtenteils hybride Konstruktionen, deren gewollter Sinnbezug weniger der gelebten Tradition als vielmehr rationaler Identitatspolitik und politischem Marketing interessierter politischer Akteure entspringt (Berg 2001). Weniger augenfallig, aber viel bedeutsamer diirfte der indirekte Beitrag der Politik zu sozialintegrativen Angeboten nicht-politischer Kollektivitaten sein. Dies wird heute oft unter dem Stichwort einer Starkung der „ Burgergesellschaft diskutiert und empfohlen (van den Brink 1995). Insbesondere in fiinf gesellschaftlichenTeilsystemen gibt es Optionen der Gemeinschaftsbildung, die politisch gefbrdert werden konnen:^^^ im Religionssystem in Gestalt der relevanten Religionsgemeinschaften - sofem diese sich auf die Akzeptanz des staatlichen Verfassungsrahmens verpflichten lassen; im Sport im Vereinswesen sowie in spitzensportlichen Events nationaler Vergemeinschaftung; im System der Intimbeziehungen als Familien und Nachbarschaften, die sich um die Erziehung der nachwachsenden Generation kiimmem; im Kxmstsystem durch Forderung des Mazenatentums, privatrechtlicher Stiftungsinitiativen und der aktiven Pflege von Museen, Bibliotheken und anderen Arten der Tradierung insbesondere des nationalen kulturellen Erbes; schlieBlich durch die Verschrankung von kognitiver und normativer Bildung im Erziehungssystem, das Heranwachsende in der Schule gerade auch zu den eben genannten Gemeinschaften hinflihren soil. In den entsprechenden Politikfeldem steht, wie eine nahere Betrachtung zeigen wiirde, ein differenziertes Instrumentarium an Moglichkeiten einer politischen Forderung dieser verschiedenen Arten von Gemeinschaften zur Verftigung. Deutlich wird auch hier die - in Deutschland oft in der Formel von der „Subsidiaritat" politischen Handelns ausgedriickte - „Libero"-Rolle der Politik. Sie soil nur dort unterstiitzen, wo die Akteure der „Btirgergesellschaft" nicht allein zurecht kommen - und nur so weit, wie dies der Fall ist.^^^ 234 Wie jede andere Form der Vergemeinschaftung bleibt auch das Intellektuellenprojekt der „Weltbtirger"-Gemeinschaft partikularistisch, weil es diejenigen ausschlieBen und letztlich bekampfen muss, die sich dieser kollektiven Identitat gerade nicht verpflichtet fiihien. 235 Wir erwahnen hier nur die, iiber deren FOrderungswurdigkeit es einen weitgehenden gesellschaftlichen Common sense gibt. 236 Tendenziell neigt die Politik aber auch auf diesem Integrationsfeld zu jenem expansionistischen Politikverstandnis, das sie sich in der Anspruchsspirale des Wohlfahrtsstaates angeeignet hatte. Bekanntlich haben Politiker sogar in einer gewissermafien vorauseilenden Besorgnis pseudo-zivilge-

13.3 Gesellschaftliche Sozialintegration

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Einen Beitrag zur gesellschaftlichen Integration leistete die Politik bislang auch dadurch, dass sie Rahmenbedingungen schuf, in denen sich die Offentlichkeit ungehindert, ausgewogen und verhaltnismaBig objektiv nicht nur iiber die Politik selbst, sondem tiber alle moglichen gesellschaftlichen Ereignisse via Massenmedien informieren konnte. Neben der Presse haben in Deutschland vor allem die offentlich-rechtlichen Rundfunk- und Femsehanstalten die Funktion eines standigen Kontrollorgans und einer orientierenden Kraft in der offentlichen Auseinandersetzung zwischen Individuum, Staat und Gesellschaft wahrgenommen. Auch Parsons hat einem offentlich kontrollierten und wiederum Offentlichkeit erzeugenden Mediensystem maBgebliche sozialintegrative Effekte zugeschrieben (Parsons/Platt 1973: 333). Massenmedien konnen gemeinschaftliche Bindungen auf der nationalstaatlichen und regionalen Ebene bereitstellen oder fordem. Seit sich die Politik - auch dies ist ein globaler Trend - sukzessive aus der Regulierung von Rundfimk und Femsehens zuruckzieht und okonomische Verwertungsinteressen den Inft)rmationsanspruch der Burger zuriickdrangen, ist aber auch dieser Bereich zu einem potentiellen Quell gleichzeitiger Uber- und Desintegration geworden. Einer neuen Uberintegration in dem Sinne, dass die Verschmelzung von Information und Geld exkludierend wirkt: Wer keinen Decoder kauft, kann sich kiinftig moglicherweise nur noch zeitlich versetzt oder im Medium Femsehen gar nicht mehr iiber bestimmte Ereignisse informieren. Desintegrativ wirkt dieselbe Entwicklung dagegen dahingehend, dass sich nun auch die Politik selbst der neuen Warenformigkeit der von ihr deregulierten Medienwelt beugen muss. Gebrochen nicht nur durch die Nachrichtenfaktoren (Luhmann 1996: 53-81), sondem viel starker noch durch die Quotenabhangigkeit des kommodifizierten Femsehens, oszilliert die Berichterstattimg iiber gesellschaftliche und politische Probleme mittlerweile zwischen Negierung und Dramatisierung - und dies relativ unabhangig von der ebenfalls veranderlichen sachlichen Bedeutsamkeit der Probleme. Die Dramatisierung der Probleme steigert sich dabei in der Regel zu komplexitatsreduzierenden Katastrophenszenarien, in denen entlang von Carl Schmitts Freund-Feind-Dichotomien Opfer und Schuldige, Betroffene und Entscheider, Heilige und Bosewichte fein sauberlich sortiert werden. Bourdieu (1998: 79) nennt das die joumalistische „Politik der demagogischen Vereinfachung", die kontrar zur demokratischen Intention eines Journalismus des Informierens steht. Sozialintegration im Verstandnis von Parsons wird jedenfalls nicht mehr hergestellt, wenn die moderate Kopplung von Politik und Medien durch eine Uberintegration letzterer mit der Wirtschaft abgelost wh-d.

Fazit Die bisherige Kopplung von Politik und Wirtschaft in der Form des ressourcenabhangigen nationalen Steuerstaates unterliegt durch den Trend zur polykontexturalen Weltsellschaftliche Vereinigungen gegriindet, wenn besonders gravierende sozial integrative Defizite ausgemacht wurden und die „BtJrgergeseilschaft" sich als zu trage erwies - etwa Vereine gegen Auslanderfeindlichkeit, die dann oft leere GemeinschaftshUlsen geblieben sind.

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13 Politik und gesellschaftliche Integration

gesellschaft einer Tendenz zur Uberintegration in der Dimension der Systemintegration - und zwar einer Uberintegration unter dem Primat des Okonomischen. Der Krise des Steuerstaates korrespondiert die Krise des Wohlfahrtsstaates, der bislang in der Dimension der Sozialintegration durch materielle Anspruchsbefriedigung individuelle Fiigsamkeit und sozialen Frieden erzeugte, ohne dass hierfur der staatliche Zwangsapparat Uberstrapaziert werden musste. Es erscheint nicht als Zufall, dass Appelle und Aktivitaten einer Starkung von Gemeinschaften mit den Finanzproblemen des Wohlfahrtsstaates einhergehen. In gewissem MaBe stellt ein Ausbau der „Zivilgesellschaft" ein kostengiinstigeres - aber auch hinreichend effektives? - funktionales Aquivalent des Wohlfahrtsstaates dar. Welche langerfristigen Nebenwirkungen freilich ein politisches Hochfahren gemeinschaftlicher Bindungen mit sich bringt, bleibt abzuwarten.

14 Steuerung trotz Transintentionalitat! Wider den systemtheoretischen Steuerungsdefatismus

Dieses Kapitel geht auf einenpolemischen Kommentar zu einem Artikel Helmut Willkes - beides veroffentlicht in: Ethik undSozialwissenschaften 11/2000, 195-209, 270272 - zuruck. Willke will bekanntlich Niklas Luhmanns systemtheoretischen Steuerungsdefatismus nicht mit machen, sondern meint, dass die Systemtheorie das in Fragen politischer Gesellschaftssteuerung akteurtheoretischen Perspektiven uberlegene Analyseinstrumentarium bereit halte. Dagegen stehen zum einen, gewissermafien exemplarisch, die akteurtheoretischfundierten Steuerungsanalysen der vorausgegangenen Kapitel. Zum anderen soil aber abschliefiend auch noch einmal thesenhaft auf grundlegende theoriearchitektonische Vorzuge eines soziologischen Denkens in Akteurkategorien eingegangen werden. Helmut Willke (2000: 201) verkundet marktschreierisch als groBe Neuigkeit: Was ein Mensch, ein Philosoph gar oder ein Soziologe, als Veranderung intendiert, hat nahezu nichts mit den wirklichen Veranderungen zu tun, denn diese laufen auf Bahnen, die er nicht beherrscht und deren Weichen er nicht kontrollieren kann. Deshalb sind alle von Philosophen, Religionsstiftem, Politikem, Wirtschaftsreformem etc. in die Welt gesetzten Veranderungsziige vielfach und mit hohen Kosten entgleist, ob Christentum oder franzOsische Revolution, ob Sozialismus oder Apartheid, ob Entwicklungshilfe oder der Neoliberalismus der Weltbank. Diese Einsicht kann eine systemtheoretische Soziologie und eine auf ihr aufbauende Interventionsund Steuerungstheorie zum Verstandnis von Gesellschaft beitragen.

Diesen theoretischen Anspruch kann eine akteurtheoretische Soziologie, wie es sie spatestens seit James Ferguson gibt, nur, uber so viel Ignoranz staunend, so kommentieren: Des Kaisers neue Kleider entpuppen sich zwar nicht als nichts, wohl aber als kaum kleidsamere - uralte Hiite. Noch einmal also: Glauben Akteurtheoretiker an allseits oder jedenfalls meistens erfolgreiche Intentionalitat? Wenn nicht: Warum werden sie dann keine Systemtheoretiker? Anders gefragt: Wenn es so viel Transintentionalitat gibt - warum braucht man dann iiberhaupt noch die Kategorie der Intention? 1st nicht Evolution das adaquatere Konzept?

14.1

Autopoiesis - anschlussfahig?

Schon Niklas Luhmann (1989: 7) hatte Akteurtheoretikem die „Notluge der unvorhergesehenen Effekte" vorgehalten; und da er ein ebenso kluger wie belesener Soziologe war, kann man ihm das wohl nicht als schlichten Irrtum ankreiden, sondern muss es als

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14 Steuerung trotz Transintentionalitat! Wider den systemtheoretischen SteuerungsdeMismus

Notltige werten. Er musste so tun, als ob er es nicht besser wusste, um Akteurtheoretikem in einem Feld die Kompetenz pauschal absprechen zu konnen, in das er seine Systemtheorie hineinmanovriert hatte, ohne dass sie dort dann noch Weiteres anzubieten hat. Luhmanns Jiinger - wie Willke - haben das nun auszubaden und fluchten sich in Starke Sprtiche. Der sachlich durchaus gerechtfertigte, vielleicht sogar unumgangliche, aber theoriestrategisch fatale Schritt war Luhmanns Umstellung der System/Umwelt-Theorie auf das Autopoiesis-Paradigma. Soziale Systeme im allgemeinen und das Gesellschaftssystem bzw. dessen Teilsysteme un besonderen als autopoietische Kommunikationszusammenhange aufzufassen bedeutet vor allem eine rigorose Verzeitlichung der Theorieanlage. Das Problem der „Anschlussfahigkeit" von Kommunikationen ruckt ins Zentrum der Analyse - also „... die Frage, wie man uberhaupt von einem Elementarereignis zumnachstenkommt..." (Luhmann 1984: 62). Mit dieser paradigmatischenUmstellung reiht sich die Systemtheorie in diejenigen neueren soziologischen Theorieperspektiven ein, die alle auf ihre Weise die wechselseitige Konstitution von sozialen Ereignissen - ob nun Handlungen oder Kommunikationen - auf der einen Seite und sozialen Strukturen auf der anderen Seite als fundamentale Frage des Fachs aufifassen (Greshoflf/Kneer 1999). Diese zentrale Aufinerksamkeit fur den - wie es oft hochst missverstandlich heiBt - „micro-macro link" gilt etwafiirRational Choice ebenso wie fur Pierre Bourdieus oder Anthony Giddens Sozialtheorien. Luhmann musste hier mit der allgemeinen Theorieentwicklung Schritt halten, um sozusagen satisfaktionsfehig zu bleiben, und das Autopoiesis-Konzept kam dafur wie gerufen. Der Fluch der guten Tat war freilich, dass B sagen muss, wer A gesagt hat. Wenn man sowohl die Dynamiken der Schaffung, Erhaltung und Veranderung sozialer Strukturen durch handelndes Zusammenwirken bzw. kommunikative Autopoiesis als auch umgekehrt die Pragung von Handlungen bzw. Kommunikationen durch eben diese Strukturen zum Gegenstand macht, reicht es nicht aus, diesen Sachverhalt immer wieder mit dem schlichten Wort „Anschlussfahigkeit" zu beschworen. „Anschlussfahigkeit" druckt den Sachverhalt aus, dass die Kommunikation irgendwie immer weiterlauft. Aber das ist ja nur das kleinere soziologische Erklarungsproblem. Was eigentlich erklart werden muss, ist, warum es so und nicht anders weitergeht. Man hat z.B. zu erklaren, wieso einer Zahlung eine weitere Zahlung und keine Wahrheitsbehauptung oder Liebeserklarung folgt, und wie sich so die Struktur des Wirtschaftssystems gegeniiber anderen gesellschaftlichen Teilsystemen reproduziert. Und man hat weiterhin zu erklaren, wie die Preise zustandekommen, wann gestohlen statt gekauft oder wie zwischen unterschiedlichen Verwendungsmoglichkeiten des verftigbaren Budgets entschieden wird. Doch die Erklarungen, die Luhmann dann noch anzubieten hat, leiht er sich groBtenteils klammheimlich bei Akteurtheoretikem aus. Was die strukturelle Pragung von Kommunikationen anbetrifft, front er uneingestanden einem schlichten Modell a la Emile Durkheim (1885: 126), demzufolge - msbesondere normative - Erwartungsstrukturen als „GuBformen" sozialer Ereignisse dienen. Dies ist akteurtheoretisch insbesondere als Rollentheorie gut ausgearbeitet worden. Bei Luhmann wird hier vor allem der Programmbegriff eingesetzt, der aber ohne weitere Spezifikationen auch nur ein Auffangbecken fur Fragen bildet, um die sich Luhmann dann nicht welter kiimmert.

14.2 Steuerungsintentionen

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Den Aufbau und die Erhaltung sowie Veranderung von Erwartungsstrukturen denkt sich Luhmann vorzugsweise als Vorgang der Abweichungsverstarkung bzw. -dampfung, wie er akteurtheoretisch insbesondere mit dem Konzept der Pfadabhangigkeit prazise gefasst worden ist (Schimank 2000a: 207-226). Daneben steht bei Luhmann noch das Evolutionskonzept, aus dem man durchaus etwas machen konnte - insbesondere wenn man die evolutionaren Mechanismen teilsystemisch spezifiziert, was er in einigen Fallen getan hat. Das war's dann aber auch schon. Wenn man die Luhmannsche Problemstellung der „Anschlussfahigkeit" so einordnet, erkennt man, sofem man sich nur ein wenig im Arsenal der „Normalsoziologie" - so Willkes (2000: 197) herablassende Etikettierung - umschaut, dass es dort schon eine ganze Reihe von theoretischen Modellen gibt, von denen die Systemtheorie uberhaupt nichts weiB oder nichts wissen will und die sie daher auch zu Erklarungszwecken nicht heranzieht. Neben Normkonformitat werden auch Nutzenorientierung, Identitatsbehauptung oder das Ausleben von Emotionen als strukturell gepragte Ausrichtungen des Handelns zur Kenntnis genommen und theoretisch zu fassen versucht; und neben Pfadabhangigkeit und Evolution finden sich - um ganz unsystematisch nur einige Beispiele zu nennen - spieltheoretische Uberlegungen, Verhandlungstheorien, Netzwerkanalyse, Untersuchungen zu „power dependence relations" (Emerson 1962), Konstellationsanalysen in der Machart von Bourdieu oder Ellas, Konzepte wie „Eigendynamik" (Mayntz/Nedelmann 1987) und vieles andere mehr. Ohne dies hier weiter ausfuhren zu konnen, bietet das doch Einiges mehr fur die Analyse der wechselseitigen Konstitution von Handeln und sozialen Strukturen, als Luhmann im Angebot hat. Also: klare komparative Vorteile von Akteurtheorien? Ftir Luhmann nicht: Denn mit vielem von dem, was Akteurtheorien mit sich herum schleppen, will er sich gar nicht erst belasten. Vor allem mit Einem nicht: mit Litentionen von Akteuren, speziell dann auch mit Steuerungsintentionen.

14.2

Steuerungsintentionen

Alle gerade genannten Modelle sozialer Strukturdynamiken zeigen uniibersehbar, dass Akteurtheoretiker als Normalfall der Wirkung sozialen Handelns - und auch Kommunizierens -Transintentionalitat vorsehen.^^^ Transintentionalitat kommt in den beiden Auspragungen der gescheiterten Intentionalitat sowie der nichtbeachteten Eflfekte vor. Ersteres bedeutet, dass man etwas Bestimmtes intendiert, aber wider Erwarten nicht realisiert; nichtbeachtete Effekte liegen hingegen jenseits der Intentionalitat des Akteurs, werden entweder uberhaupt nicht gesehen oder zwar gesehen, aber nicht wichtig genommen. Dass die tatsachlichen Effekte des eigenen Handelns wider die zugrundeliegenden Intentionen odQX jenseits dieser anfallen: Beides ist ubiquitSr. Und dies ist der Akteurtheorie auch ohne systemtheoretisches „Vorsagen" bestens bekannt, wie ihr 237

Zur Konzeptualisierung von Transintentionalitat in den verschiedenen Sozialtheorien siehe vergleichend Greshoff et al. (2003).

286

14 Steuerung trotz Transintentionalitat! Wider den systemtheoretischen Steuerungsdef^tismus

Andreas Gobel (2004: 214) aus systemtheoretischer Warte immerhin zugesteht: „Sie konzediert, dass eine Diskrepanz zwischen Absicht und Erfolg besteht und insofem das Individuum nicht der Herr im Hause ist.. ."^^^ In der Tat: Nicht nur Luhmann weiB, dass, wer handelnd irgendeine Intention verfolgt, diese so gut wie nie vollstandig realisieren wird- es sei denn, es handelt sich um eine so bescheidene Absicht, dass sie diesen Namen eigentlich gar nicht mehr verdient. So betrachtet, scheitert jedes Handeln - und man kann das vorher wissen: „Wer einen Zweck in die Welt setzt, muB dann mit dem Zweck gegen die Welt spielen -und das kann nicht gut gehen oder jedenfalls nicht so, wie er denkt." (Luhmann 1988a: 330) Denn: „ Wenn man einmal anfangt, zwingt das zu Korrekturen, und man kann nicht wieder aufhoren, wie immer man die Zwecke dreht und wendet." (Luhmann 2000a: 404) Nicht deshalb also, weil Akteurtheoretiker so naiv waren zu meinen, dass einzelne Intentionen eine Chance hatten, sich zu realisieren, werden sie analytisch beriicksichtigt. Sondem: „Intentionalitat ist die Basis der Bewegung ..." (Zintl 1998: 297) der sozialen Dynamiken, die aber allein schon deshalb, weil mehrere Intentionen sie antreiben, uber jede einzelne Intention mehr oder weniger „rucksichtslos" hinweggehen. Jede Intention eines Akteurs markiert einen Handlungsimpuls, der sich dann mit den Impulsen der anderen involvierten Akteure gleichsam wie bei der Vektoraddition verbindet. Selbst wenn der Summenvektor, also das Ergebnis des handelnden Zusammenwirkens, weit von jedem in ihn eingehenden Einzelvektor abweicht, ergibt er sich doch in seiner Richtung und Starke nur aus ihnen. Genau deshalb gehen Intentionen tiber die genannten Akteurmodelle ebenso in die Erklarung sozialer Geschehnisse ein wie Modelle der strukturellen Dynamiken, die sich aus den Intentionsinterferenzen ergeben. Gobel (2004: 214) diagnostiziert mit kritischem Stimrunzeln: „Intentionalitatsgesattigte Akteurtheorie ist in dieser Weise eine partielle Rticknahme der soziologischen (nach der nietzscheschen, darwinschen undfreudschen)Destruktion des modemen Individuums." Denn selbst wenn Akteurtheorien - msoweit aufgeklart - von Transintentionalitat als Normalfall ausgehen, erheben sie „... die Absicht dabei aber zugleich zum Bewegungsgaranten des ganzen Spiels uberhaupt: ,Ohne mich lauft nichts, auch wenn ich sehe, dass das, was ich will, nicht das ist, was lauft.'" So ist es in der Tat; und einen anderen „Bewegungsgaranten" hat - entgegen anderslautenden Plakaten - auch der groBe Luhmann noch nicht aus dem Hut gezaubert. Nebenbei: Langst nicht immer „sehen" Akteure, dass ihre Intentionen eitler Selbstbetrug sind; allzu oft-viel zu oft! glauben Akteure ganz authentisch, ihre Intentionen erreichen zu konnen. Der paradigmatische Revolutionar Luhmann mitsamt FuBvolk auf der einen, akteurtheoretische „Normalsoziologie" auf der anderen Seite sind sich also vollig einig daruber, dass das Intendierte nicht das Wirkliche ist und dass die Soziologie sich um letzteres zu kiimmem hat. Andemfalls ware sie keine Wissenschaft, sondem Trauerarbeit, die aber von Utopisten und Ideologen jeglicher Couleur fachgerechter geleistet wird. Akteurtheoretiker sprechen systemtheoretischen Positionen also in diesem Punkt erstens den Neuigkeitswert ab. Zweitens beanspruchen Akteurtheoretiker gegentiber 238

Mit „Individuum" ist der einzelne Akteur gemeint, der aber - wie Akteurtheoretiker wissen - auch eine Organisation sein kann.

14.2 Steuerungsintentionen

^^'

Systemtheoretikem, dass die Erklarung des Wirklichen immer auf Intentionen zuriickgreifen muss, um nicht bei einer inhaltsleeren Formel wie „Anschlussfahigkeit" stehenzubleiben. Fiir diesen Anspruch kann man auf zahllose soziologische und politikwissenschaftliche Untersuchungen verweisen, die sich alien moglichen Arten von Strukturaufbau, Strukturerhaltung oder Strukturveranderung gewidmet haben. Mit Willke und gegen Luhmann behaupten Akteurtheoretiker drittens, dass politische Gesellschaftssteuerung nicht per se zum Scheitem verurteilt ist, also nicht bloB eine Illusion der Gesellschaftsmitgliederdarstellt.^^^ Luhmann arbeitet in Sachen Steuerung mit einem knallharten Dualismus, der keine Zwischentone zulasst - und sich damit die Sache sehr einfach macht. Fiir ihn ist, wie zitiert, klar, dass jede Zwecksetzung ein vorprogrammiertes Scheitem darstellt. Also, so Luhmann, sollte man's doch am besten gleich ganz lassen. Diese in ihrem eigenen Selbstverstandnis hochst abgeklarte Sicht der Dinge ist ironischerweise zutiefst „idealistisch" im Sinne einer normativ-praskriptiven Steuerungstheorie. Luhmann legt namlich, genau besehen, den MaBstab perfekter Rationalitat an und findet dann naturlich unermesslich viele Haare in der Suppe.^'^^ Doch nur dann, wenn man diese maBlos iiberzogenen Anspriiche erhebt, die in der Realitat niemand so stellt, kann man Steuerung als vollig illusionares Geschaft abtun und analytisch tollkiilm auf die Evolution kommunikativer Autopoiesis umstellen, also nicht viel vorsichtiger als die Marktapologeten feiem, dass die „unsichtbare Hand" jedenfalls bislang noch kein katastrophales Unheil angerichtet hat: „Ftirs tjberleben geniigt Evolution." (Luhmann 1984: 645) Dass Akteure variable Anspruchsniveaus hinsichtlich der Ergebnisse ihres Steuerungshandelns hegen, also durchaus oftmals schon damit zufrieden sind, dass sie die Welt ein kleines bisschen in Richtung ihrer Zielsetzung geandert haben, lasst Luhmann nicht gelten. So etwas ware in seinen Augen wahrscheinlich Selbstbetrug in dem Sinne, 239

240

Doch wiederum ist festzustellen: Was Willke durchaus richtig mit Konzepten wie „dezentraler Kontextsteuerung", „Selbststeuerung", „Supervisionsstaat" etc. gegen Luhmann vorbringt, beruht auf akteurtheoretischen Uberlegungen und entsprechend angeleiteter Empiric - z.B. der Korporatismusforschung, Claus Ofifes (1975) Konzept „prozeduraler Steuerung" oder Untersuchungen von „policy networks". Willkes systemtheoretische Reformulierung wirft dabei nicht selten zugunsten suggestiver Plakatierung analytische Differenzierungen mutwillig tiber Bord, die akteurtheoretisch bereits geleistet worden sind. Das mag manchmal fur Zwecke der auBerwissenschafllichen Wirkung - ob nun in Zusammenhangen der Organisationsberatung oder bei der Bereitstellung von Gffentlichem Orientierungswissen - angebracht sein. Im innerwissenschaftlichen Diskurs erweisen sich derartige „Komplexitatsreduktionen" hingegen als Ruckschritte. Insgesamt bleibt in der angesprochenen Frage der Strukturdynamiken und Steuerung von Gesellschaft festzuhalten: Die „AnschlussfUhigkeit" der Systemtheorie, also die Tatsache, dass dieser soziologische Diskurs immer noch weiter lauft, beruht auf einer wenig produktiven Kombination von Selbst- und Fremdreferenz. Empirische Befunde und Theoriefiguren werden recht selektiv importiert, dabei aber nicht selten verballhomt. Wenn der Import ganz gestoppt wurde, liefe die Selbstreferentialitat der Systemtheorie sehr schnell ins Leere, weil das empirische und theoretische Eigenkreativitatspotential der Perspektive ofifensichtlich begrenzt ist; und wenn der Import „ausgewogener" ware, bliebe die Selbstreferentialitat bald auf der Strecke - sprich: die Perspektive l5ste sich auf Mit dieser Einschatzung sei nicht bestritten, dass die systemtheoretische Sicht auf die modeme Gesellschaft zahlreiche hOchst bedeutsame Sachverhalte herausgestellt hat und insofem unentbehrlich ist - wie ich selbst ja immer wieder an verschiedenen Stellen betont habe. Doch zu steuerungstheoretischen Frage hat die Systemtheorie schon lange nur noch wenig Brauchbares anzubieten. Siehe schon seine weit ausgreifende Aufarbeitung der Ergebnisse der empirischen Entscheidungsforschung (Luhmann 1968c).

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dass ein Misserfolg nachtraglich als Erfolg umgedeutet wird. Aber muss man die Welt so schwarz/weiB sehen? Dass sich ein bestimmtes Steuerungsziel vollig realisiert, und dass es sich uberhaupt nicht realisiert, sind zwei Extrempunkte eines Kontinuums, die beide empirisch so gut wie nie vorkommen. Interessant sind die Punkte dazwischen vor allem jene, die noch eine gewisse Nahe zum Pol der Identitat von Intention und Wirkung aufweisen. Kein real existierender politischer Steuerungsakteur, einige verwirrte Weltverbesserungs-Fanatiker und verbohrte planwirtschaftliche Biirokraten die es wohl nicht mal mehr in Nordkorea gibt - vielleicht ausgenommen, erwartet doch mehr von seinen Bemiihungen als eine kleine Annaherung an diesen Pol. „Die grobe Richtung muss stimmen" - so eine gangige Umschreibung dieser realistischen Haltung. Und nattirlich hat nicht zuletzt Luhmann selbst in genau diesem Sinne gesteuert bzw. Steuerungsempfehlungen gegeben - von der eigenen Familie angefangen tiber die Bielefelder Fakultat fur Soziologie bis hin zum Wohlfahrtsstaat, den er mit Hilfe der CDU reformieren wollte.^'*^ Er hat dabei - nicht nur als Alltagsmensch, auch als Soziologe - an den kleinen wunschenswerten Unterschied geglaubt, den seine Steuerungsbemiihungen alien Hindemissen zum Trotz im evolutionaren Geschehen machen konnten und zumindest so oft auch tatsachlich machen, dass es sich immer wieder zu versuchen lohnt. BezUglich ambitionierter politischer Gesellschaftsreformen notiert Hebnut Wiesenthal (2003: 520): „Zu Beginn des 21. Jahrhunderts hat die Vorstellung klug gewShlter und mit guter Erfolgsaussicht zu realisierender Projekte der Gesellschaftsreform einen Tiefpunkt der Glaubwiirdigkeit erreicht." Doch eine genauere Betrachtung einschlagiger Falle ergibt: „Wenngleich nirgendwo ,vollstandig' rationales Handehi moglich zu sein schien, bestand doch eine weite Skala von mehr oder weniger problemgeeigneten und potentiell zielfiihrenden Altemativen. Eine ,absolute' Komplexitatsfalle ftir anspruchsvolle Reformpolitiken war nicht erkennbar." (Wiesenthal 2003:533) Angesichts dessen wamt Wiesenthal (2003: 534): „Dennoch hat saloppe Skepsis stets gute Chancen, als ,self-ftillfilling prophecy' zu reiissieren." Terry Connolly (1980: 69) verallgemeinert: „Instances of important failures in solving complex problems are commonly observed, discussed, and deplored in both popular and scholarly literatures. Less widely remarked, but in many ways more remarkable, is the frequency with which such problems are successfully solved or, at least, adequately handled." FUr die Massenmedien mag gelten: „Only bad news are good news." Soziologische Aufklarung sollte es sich nicht so leicht machen. Im Rahmen einer Diskussion biographischer Selbststeuerung gab Gottfried Keller (1880: 431) zubedenken: Wird aber der Steuermann ... zufUlliger Sturme wegen, die ihn verschlagen kOnnen, der Abhangigkeit wegen von giinstigen Winden, wegen schlecht bestellten Fahrzeuges und unvermuteter Klippen, wegen verhullter Leitsterne und verdunkelter Sonne sagen: Es gibt keine Steuermannskunst! und es aufgeben, nach bestem VermOgen sein vorgestecktes Ziel zu erreichen?

241

Dass diese Reform auch im Jahr 2006 immer noch auf sich warten lasst, liegt, nebenbei bemerkt, kaum an den von Luhmann (1983) ausgemachten Ursachen, sondem ganz (iberwiegend an solchen Reformblockaden, die man nur mit akteurtheoretischen Mitteln zu begreifen vermag.

14.2 Steuerungsintentionen

^Q"

Nein, gerade die Unerbittlichkeit, aber auch die Folgerichtigkeit der tausend ineinandergreifenden Bedingungen mUssen uns reizen, das Steuer nicht fahren zu lassen und wenigstens die Ehre eines tlichtigen Schwimmers zu erkampfen, welcher in mOglichst gerader Richtung iiber einen stark ziehenden Strom schwimmt. Nur zwei werden nicht hintibergelangen: derjenige, der sich nicht die Kraft zutraut, und der andere, der vorgibt, er brauche gar nicht zu schwimmen, er wolle fliegen und nur noch warten, bis es ihm recht gefalle.

Selbstiiberschatzung ist also genauso zu vermeiden wie Selbstentmutigung -und diese Botschaft gilt der heutigen Politik noch genauso, wie sie damals dem „Grunen Heinrich" gait.

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