Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft: Eine Einführung, 3. Auflage (Lehrbuch)

Otfried Jarren · Patrick Donges Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft

Studienbücher zur Kommunikations- und Medienwissenschaft Herausgegeben von Günter Bentele, Hans-Bernd Brosius, Otfried Jarren

Herausgeber und Verlag streben mit der Reihe „Studienbücher zur Kommunikationsund Medienwissenschaft“ an, das Fach als Ganze s wie die relevanten Teil- und Forschungs gebiete darzustellen. Die vielfältigen Forschungsergebnisse der noch jungen Disziplin Kommunikationswissenschaft werden systematisch präsentiert, in Lehrbüchern von kompetenten Autorinnen und Autoren vorgestellt sowie kritisch reflektiert. Das vorhandene Basiswissen der Disziplin soll damit einer größeren fachinteressierten Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Herausgeber und Verlag wollen mit der Reihe dreierlei erreichen: • Zum ersten soll zur weiteren Entwicklung, Etablierung und Profilierung des Faches Kommunikationswissenschaft beigetragen werden. Kommunikationswissenschaft wird als sozialwissenschaftliche Disziplin verstanden, die sich – mit interdisziplinären Bezügen – vor allem mit Phänomenen der öffentlichen Kommunikation in der Gesellschaft befasst. • Zum zweiten soll den Studierenden und allen am Fach Interessierten ein solider, zuverlässiger, kompakter und aktueller Überblick über die Teilgebiete des Faches geboten werden. Dies beinhaltet die Darstellung der zentralen Theorien, Ansätze, Methoden sowie der Kernbefunde aus der Forschung. Die Bände konzentrieren sich also auf das notwendige Kernwissen. Die Studienbücher sollen sowohl dem studienbegleitenden Lernen an Universitäten, Fachhochschulen und einschlägigen Akademien wie auch dem Selbststudium dienlich sein. Auf die didaktische Aufbereitung des Stoffes wird deshalb großer Wert gelegt. • Zum dritten soll die Reihe zur nötigen Fachverständigung und zur Kanonisierung des Wissens innerhalb der Disziplin einen Beitrag leisten. Die vergleichsweise junge Disziplin Kommunikationswissenschaft soll mit der Reihe ein Forum zur innerfachlichen Debatte erhalten. Entsprechend offen für Themen und Autorinnen bzw. Autoren ist die Reihe konzipiert. Die Herausgeber erhoffen sich davon einen nachhaltigen Einfluss sowohl auf die Entwicklung der Kommunikationswissenschaft im deutschen Sprachraum als auch einen Beitrag zur Außendarstellung des Faches im deutschen Sprachraum. Die Reihe „Studienbücher zur Kommunikationswissenschaft“ wird ergänzt um ein „Handbuch der Öffentlichen Kommunikation“ sowie ein „Lexikon der Kommunikations- und Medienwissenschaft“, das von den gleichen Herausgebern betreut wird. Das Handbuch bietet einen kompakten, systematischen Überblick über das Fach, die Fachgeschichte, Theorien und Ansätze sowie über die kommunikationswissenschaftlichen Teildisziplinen und deren wesentliche Erkenntnisse. Das Lexikon der Kommunikationsund Medienwissenschaft ist als Nachschlagewerk für das gesamte Lehr- und Forschungsgebiet der Kommunikationswissenschaft konzipiert.

Otfried Jarren · Patrick Donges

Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft Eine Einführung 3., grundlegend überarbeitete und aktualisierte Auflage

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

1. Auflage 2002 2., überarbeitete Auflage 2006 3., grundlegend überarbeitete und aktualisierte Auflage 2011 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011 Lektorat: Barbara Emig-Roller | Eva Brechtel-Wahl VS Verlag für Sozialwissenschaften ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfälti gungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Ten Brink, Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-17437-2

Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis .......................................................................................... 11 Vorwort: Zum Charakter des Lehrbuches ......................................................... 13 1

Einführung: Politische Kommunikation als Forschungsgegenstand ..... 15 1.1 Begriffsbestimmungen: Politik und Kommunikation........................... 15 1.1.1 Differenzierung des Begriffs „Politik“ .................................... 16 1.1.2 Differenzierung des Begriffs „Kommunikation“ ..................... 18 1.1.3 Definitionen des Begriffs „Politische Kommunikation“.......... 19 1.2 Mediengesellschaft als analytischer Leitbegriff ................................... 21 1.2.1 Entwicklung des Mediensystems ............................................. 21 1.2.2 Merkmale der Mediengesellschaft ........................................... 23 1.3 Eigener Ansatz: Politische Kommunikation als Handlungssystem ...... 25

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Sozialwissenschaftliche Basistheorien zur Analyse politischer Kommunikation ....................................................................... 31 2.1 Basistheorien zwischen System und Handlung .................................... 31 2.2 Systemtheoretische Ansätze ................................................................. 32 2.2.1 Der strukturell-funktionale Ansatz........................................... 33 2.2.2 Der funktional-strukturelle Ansatz........................................... 35 2.2.3 Der Ansatz selbstreferentieller Systeme (Autopoiesis)............ 37 2.2.4 Der Ansatz der Interpenetration ............................................... 41 2.3 Handlungstheoretische Ansätze............................................................ 42 2.3.1 Der Begriff des Akteurs ........................................................... 42 2.3.2 Ökonomische Erklärungsansätze: Rationales Handeln ............ 44 2.3.3 Soziologische Erklärungsansätze: Rollen- und normorientiertes Handeln......................................................... 46 2.4 Organisationstheoretische Ansätze ....................................................... 47 2.4.1 Paradigmen der Organisationstheorie ...................................... 48 2.4.2 Anwendung der Paradigmen: Elemente und Ziele von Organisationen ......................................................................... 49 2.4.3 Politische Kommunikation als organisierte Kommunikation .. 51 2.5 Akteurtheoretische Ansätze .................................................................. 53

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Inhaltsverzeichnis

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Strukturen der Politik: Das politische System ......................................... 61 3.1 Das politische System aus Sicht sozialwissenschaftlicher Basistheorien ........................................................................................ 61 3.1.1 Politik als selbstreferentielles System (Luhmann) ................... 61 3.1.2 Politik als offenes System (Münch) ......................................... 63 3.1.3 Politik als Handlungs- bzw. Verhandlungssystem ................... 66 3.2 Politik in verschiedenen Regierungssystemen ..................................... 70 3.3 Politik als Governance.......................................................................... 72

4

Strukturen der Medien............................................................................... 79 4.1 Medienbegriffe ..................................................................................... 79 4.1.1 Merkmale von Medien ............................................................. 79 4.1.2 Medien als technische Kommunikationskanäle ....................... 81 4.1.3 Medien als Organisationen ...................................................... 82 4.1.4 Medien als Institutionen ........................................................... 82 4.1.5 Medien als System ................................................................... 84 4.2 Differenzierung der Medien in Leit- und Prestigemedien .................... 86

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Strukturen der Öffentlichkeit .................................................................... 95 5.1 Öffentlich und Öffentlichkeit: Definition und Begriffsgeschichte ....... 95 5.2 Öffentlichkeitstheorien ......................................................................... 96 5.2.1 Systemtheoretische Spiegelmodelle ......................................... 97 5.2.2 Diskursmodelle ........................................................................ 98 5.2.3 Öffentlichkeit als intermediäres System ................................ 101 5.2.4 Aktive und passive Öffentlichkeit.......................................... 101 5.3 Öffentliche Meinung .......................................................................... 102 5.3.1 Kategorien öffentlicher Meinung ........................................... 102 5.3.2 Öffentliche Meinung nach Trägern ........................................ 103 5.4 Ebenenmodell der Öffentlichkeit ....................................................... 104 5.5 Akteure und Rollen in der Öffentlichkeit ........................................... 106 5.6 Europäische Öffentlichkeit ................................................................. 107 5.7 Die Öffentlichkeit des Internets.......................................................... 110

Inhaltsverzeichnis

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7

Strukturen des intermediären Systems der Interessenvermittlung ..... 119 6.1 Interessen- und Entscheidungsvermittlung ......................................... 119 6.2 Die Vermittlungsebenen des intermediären Systems ......................... 121 6.3 Das intermediäre System als constraint für politische Akteure .......... 123 6.4 Veränderungen des intermediären Systems als Herausforderung für politische Akteure ......................................................................... 125

7

Politische Akteure ..................................................................................... 129 7.1 Differenzierung der Akteure politischer Kommunikation .................. 129 7.2 Akteure der Interessenartikulation ..................................................... 131 7.2.1 Initiativen ............................................................................... 132 7.2.2 Verbände ................................................................................ 132 7.2.3 Soziale Bewegungen .............................................................. 135 7.3 Akteure der Interessenaggregation: Parteien ...................................... 136 7.4 Akteure der Politikdurchsetzung ........................................................ 141 7.4.1 Parlament ............................................................................... 141 7.4.2 Regierung ............................................................................... 143 7.4.3 Verwaltung ............................................................................. 145 7.5 Zur Rolle individueller Akteure in der politischen Kommunikation.. 146

8

Journalismus und journalistische Akteure............................................. 153 8.1 Politischer Journalismus in der Mikroperspektive ............................. 153 8.1.1 Basisdaten zum Journalismus in Deutschland ....................... 154 8.1.2 Rollenbilder im Journalismus ................................................ 156 8.2 Politischer Journalismus in der Mesoperspektive .............................. 159 8.3 Politischer Journalismus in der Makroperspektive ............................. 165

9

Politische PR und PR-Akteure ................................................................ 169 9.1 Merkmale und Besonderheiten der politischen PR ............................ 169 9.1.1 Funktion und Aufgabe politischer Öffentlichkeitsarbeit........ 170 9.1.2 Politische PR im Zielkonflikt ................................................. 172 9.1.3 Professionalisierungsprobleme für die politische PR ............ 174

8

Inhaltsverzeichnis

9.2 Abgrenzungen zwischen PR und anderen Formen politischer Kommunikation .................................................................................. 175 9.2.1 Politische Werbung ................................................................ 175 9.2.2 Politisches Marketing............................................................. 175 9.2.3 Politische Propaganda ............................................................ 176 9.2.4 Spin Doctoring ....................................................................... 177 9.3 PR-Strategien...................................................................................... 178 9.3.1 Entwicklung von PR-Strategien ............................................. 180 9.3.2 Themenmanagement: Agenda-Setting/Thematisierung ......... 183 9.3.3 Newsmanagement .................................................................. 184 9.3.4 Ereignis-Management: Inszenierungen, symbolische Politik 186 9.3.5 Personalisierungsstrategien: Vertrauensbildung und Imagekreation ........................................................................ 187 9.4 PR-Instrumente ................................................................................... 190 10

Prozesse der Politik................................................................................... 197 10.1Modelle des politischen Prozesses ..................................................... 197 10.1.1 Der politische Prozess als anhaltende Diskussion ................. 198 10.1.2 Der politische Prozess als Arena ............................................ 199 10.1.3 Policy Cycle-Modelle ............................................................ 202 10.1.3.1 Modell nach Handlungsprodukten ......................... 202 10.1.3.2 Modell nach Phasen ................................................ 204 10.1.4 Kritik an Phasenmodellen: Der Ansatz der AdvocacyKoalitionen............................................................................. 209 10.2Politische Prozesse in direktdemokratischen Systemen ..................... 211 10.3Entscheidungsprozesse: Typen von Politik und ihre mediale Beachtung ............................................................................. 212

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Spezialfälle politischer Kommunikationsprozesse: Kampagnen und Wahlkämpfe .............................................................................................. 217 11.1Politische Kampagnen ........................................................................ 217 11.2Wahlkämpfe ....................................................................................... 221 11.2.1 Wahlen und Wahlverhalten.................................................... 221 11.2.2 Wahlkampf als Handlungssystem aus Parteien, Medien und Bevölkerung .................................................................... 224

Inhaltsverzeichnis

12

9

Interaktionsprozesse zwischen Politik, PR und Journalismus ............. 229 12.1Journalisten, Politiker und politische PR: Erklärungsansätze ............ 229 12.1.1 Determinationsthese ............................................................... 229 12.1.2 Dominanz-Dependenz-Thesen ............................................... 230 12.1.3 Interdependenzmodelle .......................................................... 231 12.1.4 Interpenetrationsmodelle........................................................ 233 12.2Politiker, Journalisten und Öffentlichkeitsarbeiter in der Interaktion .................................................................................... 234 12.2.1 Die Akteure und ihre Ziele..................................................... 235 12.2.2 Die Akteure und Rollen ......................................................... 240 12.2.3 Formen der Interaktion .......................................................... 243 12.3Politik, PR und Journalismus als Produktionsgemeinschaft und Handlungssystem................................................................................ 249

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Politikberichterstattung als Ergebnis von Aushandlungsprozessen .... 255 13.1Politikberichterstattung – Ein- und Abgrenzungsprobleme ............... 255 13.2Das mediale Politikbild und seine Formate ........................................ 257 13.2.1 Medienschemata als Handlungsregeln für Journalisten und Rezipienten ..................................................................... 257 13.2.2 Medienschemata als Handlungsvoraussetzungen .................. 259 13.3Das Bild von Politik in verschiedenen Massenmedien ...................... 261 13.3.1 Das Politikbild der Presse ...................................................... 262 13.3.2 Das Politikbild des Radios ..................................................... 266 13.3.3 Das Politikbild des Fernsehens .............................................. 268 13.3.4 Das Politikbild der Online-Medien ........................................ 272 13.4Politikberichterstattung als soziale Konstruktion ............................... 274

Index der Stichwörter und Definitionen ........................................................... 281

Abbildungsverzeichnis Abbildung 1-1:

Politikbegriffe (nach von Alemann)......................................... 16

Abbildung 1-2:

Dimensionen von Politik: Polity, Politics und Policy .............. 17

Abbildung 2-1:

AGIL-Schema (nach Parsons).................................................. 34

Abbildung 2-2:

Strukturell-funktionaler und funktional-struktureller Ansatz in der Systemtheorie..................................................... 37

Abbildung 2-3:

Funktional-struktureller und selbstreferentieller Ansatz in der Systemtheorie..................................................... 38

Abbildung 2-4

Organisationsperspektive auf Kommunikation ....................... 53

Abbildung 2-5:

Akteur-Struktur-Dynamiken (nach Schimank) ........................ 55

Abbildung 3-1:

Politikmodelle (nach Münch) ................................................... 66

Abbildung 3-2:

Formen der Verhandlungsdemokratie (nach Czada) ................ 70

Abbildung 4-1:

Drei Modelle von Mediensystemen (nach Hallin/Mancini) ..... 85

Abbildung 4-2:

Modell der Informationsverarbeitung durch Medien ............... 87

Abbildung 4-3:

Beziehungen im Mediensystem (nach Kepplinger) ................. 89

Abbildung 5-1:

Idealtypische Gegenüberstellung der systemtheoretischen und diskursiven Modelle von Öffentlichkeit (nach Gerhards) ...................................................................... 100

Abbildung 5-2:

Ebenen der Öffentlichkeit ...................................................... 105

Abbildung 5-3:

Theoretische Positionen zur elektronischen Öffentlichkeit.... 112

Abbildung 6-1: 

Verankerung der Akteure des intermediären Systems (nach Rucht) ........................................................................... 121

Abbildung 6-2:

Intermediäres System (Traditionelles Modell) ....................... 125

Abbildung 6-3:

Intermediäres System (Mediatisiertes Modell) ...................... 126

Abbildung 7-1:

Unterscheidungskriterien zwischen Parteien, Verbänden und Bewegungen (nach Rucht) .............................................. 131

Abbildung 8-1:

Typen von Informationsjournalismus (nach Saxer) ............... 157

Abbildung 8-2:

Redaktionelle Organisation und Umweltbeobachtung ........... 162

12

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 8-3:

Redaktionelle Organisation bei privaten Rundfunksendern... 163

Abbildung 9-1:

Phasenmodell strategischer Öffentlichkeitsarbeit (nach Röttger) ........................................................................ 182

Abbildung 10-1: Modell des demokratischen Prozesses (nach Fuchs) ............. 203 Abbildung 10-2: Phasenmodell des politischen Prozesses ................................ 205 Abbildung 11-1: Kommunikationsebenen von Kampagnen (nach Vowe) ........ 220 Abbildung 12-1: Interaktionen von Politikern und Journalisten (nach Jarren/Röttger).............................................................. 241

Vorwort: Zum Charakter des Lehrbuches

Politische Kommunikation ist ein spannender, aber auch sehr komplexer und vielschichtiger Forschungsgegenstand. Mit ihr befassen sich verschiedene wissenschaftliche Disziplinen, neben der Publizistik- und Kommunikationswissenschaft auch die Politikwissenschaft, die Soziologie, die Rechtswissenschaft etc. Wissenschaftliche Analysen beziehen sich auf verschiedene Basistheorien (wie Systemund Handlungstheorien) und Theorieebenen (wie die Mikroebene der Individuen, die Mesoebene der Organisationen oder die Makroebene der Gesellschaft). Zugleich liegen wissenschaftlichen Analysen immer auch unterschiedliche normative Prämissen darüber zugrunde was politische Kommunikation ist und wie sie sein sollte. Die Forschung hat den Wandel von Politik wie der Gesellschaft insgesamt zu reflektieren wie auch auf gesellschaftliche Debatten zu reagieren – so etwa über die Frage, welche Folgen gewisse Formen politischer Kommunikation für die Politik haben. Kein Wunder also, dass das Forschungsfeld Politische Kommunikation in den vergangenen Jahren weiter gewachsen und unübersichtlicher geworden ist. Der Forschungsoutput steigt, und auch die Anzahl an Einführungen und Lehrbüchern. Mit dem vorliegenden Lehrbuch wird daher bewusst ein Schwerpunkt auf die Strukturen, Akteure und Prozesse politischer Kommunikation gelegt. Politische Medieninhalte, so unser Ansatz, sind das Ergebnis von Interaktionsprozessen, die im Rahmen von Strukturen der Politik wie der Medien zwischen politischen und medialen Akteuren stattfinden. Ziel dieses Lehrbuches ist es, diese Strukturen, Akteure und Prozesse aus einer kommunikationswissenschaftlichen Perspektive zu analysieren und dabei integrativ auf die Theorie- und Forschungsbestände anderer Sozialwissenschaften zurückzugreifen, vor allem auf die der Soziologie und der Politikwissenschaft. Dabei wird der Mesoebene der Organisationen wie der Makroebene der Gesellschaft besondere Aufmerksamkeit geschenkt, da politische Kommunikation in erster Linie eine organisierte Form der Kommunikation ist – sowohl auf Seiten der Politik wie auch auf Seiten der Medien. Diesem Ansatz folgt auch der Aufbau des Lehrbuches: Nach einer Einführung in den Forschungsgegenstand (Kapitel 1) und einer Diskussion der relevanten sozialwissenschaftlichen Basistheorien (Kapitel 2), die als Grundlage der Analyse herangezogen werden können, werden zunächst die Strukturen (Kapitel 3-6), dann die Akteure (Kapitel 7-9) und schließlich die Prozesse politischer Kommunikation (Kapitel 10-12) beschrieben. Im letzten Kapitel wird dann auf das Ergebnis dieser

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Vorwort

Prozesse eingegangen: die Berichterstattung über Politik in den Medien (Kapitel 13). Die gewählte integrative sozialwissenschaftliche Perspektive hat zur Folge, dass bestimmte Forschungsgegenstände fokussiert werden, d. h. es ist eine Auswahl auf wesentliche Teilgebiete und Forschungsperspektiven notwendig. Dies auch, um im Rahmen eines für die Lehre nutzbaren Bandes zu bleiben. Selbstverständlich bedeutet Fokussierung aber nicht, dass relevante Überlegungen oder Ansätze im Kontext der gewählten Teilperspektiven ausgeblendet werden dürfen. Es gehört zum Konzept dieser Einführung, mit möglichst allen relevanten Überlegungen und Ansätzen bekannt zu machen und diese dann vor dem Hintergrund der eigenen Überlegungen zu bewerten. Mit der vorliegenden Einführung ist also das Bemühen verbunden, einen eigenen struktur-, akteurs- und prozessorientierten Ansatz zur Analyse der politischen Kommunikation zu entwickeln, zu begründen und in Form einer systematischen Darstellung zu vermitteln. „Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft“ ist erstmalig im Jahr 2002 in zwei Bänden im damaligen Westdeutschen Verlag erschienen, 2006 erfolgte eine zweite Auflage in einem Band. Für die vorliegende dritte Auflage wurde der Text grundlegend aktualisiert, gestrafft und neu strukturiert. Wir danken den Studierenden unserer Lehrveranstaltungen an der Ernst-Moritz-Arndt-Universität Greifswald wie der Universität Zürich, die uns auf Fehler oder Unklarheiten aufmerksam gemacht haben. Besonders danken möchten wir Kerstin Menke sowie Henriette Schade M.A. für ihre sorgfältige Bearbeitung des Manuskriptes. Alle Leserinnen und Leser laden wir herzlich ein, uns kritische Hinweise zu dem hier vorgestellten theoretischen Verständnis von politischer Kommunikationsforschung wie auch zu Konzeption, Aufbau und zu den Inhalten dieses Bandes zu übermitteln. Greifswald, Zürich im Mai 2011 Patrick Donges

Otfried Jarren

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Einführung: Politische Kommunikation als Forschungsgegenstand

In diesem einführenden Kapitel werden die unterschiedlichen Konzepte vorgestellt, um politische Kommunikation als Forschungsgegenstand zu beschreiben und zu definieren (vgl. Abschnitt 1.1). Eine einheitliche oder zumindest in weiten Teilen der Wissenschaft akzeptierte Definition des Begriffs existiert nicht. Allein die Begriffe „Politik“ und „Kommunikation“ ermöglichen unterschiedliche theoretische Zugänge mit jeweils eigenen Vorstellungen darüber, was politische Kommunikation ist bzw. sein sollte. Diese Normativität setzt sich fort, wenn nach dem Verhältnis von Politik und Medien gefragt wird: Dominieren Medien die Politik? Führt die Berichterstattung gar zu einer „schlechteren“ Politik? Solche Fragen sind vor allem vor dem Hintergrund relevant, dass sich moderne Gesellschaften zu Mediengesellschaften entwickeln, in denen Massenmedien immer mehr zur Voraussetzung gesellschaftlicher Kommunikation werden (vgl. Kapitel 1.2). Ferner wird der eigene theoretische Ansatz vorgestellt, politische Kommunikation als ein Handlungssystem zu verstehen (vgl. Abschnitt 1.3). 1.1

Begriffsbestimmungen: Politik und Kommunikation

Trotz eines wachsenden Interesses innerhalb der Wissenschaft wie auch einer breiteren Öffentlichkeit an Fragen der politischen Kommunikation und ihrer Folgen für die Politik gibt es keine einvernehmliche Abgrenzung des Forschungsgegenstandes. Dies hat mehrere Gründe. Allein die beiden Elemente des Begriffs, „Politik“ und „Kommunikation“, bezeichnen gesellschaftliche Phänomene, die sich nicht einfach eingrenzen oder reduzieren lassen (vgl. Saxer 1998: 21). Zweitens werden Politik und Kommunikation von unterschiedlichen wissenschaftlichen Disziplinen wie der Politikwissenschaft, der Publizistik- und Kommunikationswissenschaft oder der Soziologie unter einer Vielzahl von Perspektiven und theoretischen Bezugsrahmen erforscht. Drittens liegen den Fragestellungen und Erkenntnisinteressen meist normative Annahmen zugrunde, beispielsweise über die Funktionen und Leistungen von Politik in der Gesellschaft. Deskriptive (Wie gestaltet sich politische Kommunikation?), perspektivische (Wie wird sich politische Kommunikation gestalten?) und normative (Wie sollte sich politische Kommunikation gestalten?) Forschungsansätze werden häufig nicht klar ausgewiesen und von-

O. Jarren, P. Donges, Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft, DOI 10.1007/978-3-531-93446-4_1, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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1 Einführung: Politische Kommunikation als Forschungsgegenstand

einander getrennt. Denn Anforderungen an das kommunikative Verhalten von politischen Akteuren (z. B. Ruf nach „Fairness“) und an die Ausgestaltung kommunikativer Prozesse (z. B. Partizipation) können auch ein Mittel in der politischen Auseinandersetzung sein, die eigentlich untersucht werden soll. Mit anderen Worten: Die Abgrenzung des Forschungsgegenstandes politische Kommunikation ist selbst eine politische Frage. 1.1.1 Differenzierung des Begriffs „Politik“ Die Versuche, Politik als Gegenstand dennoch wissenschaftlich zu definieren und von Nicht-Politik abzugrenzen, sind zahlreich – auch in der Politikwissenschaft, die immer wieder mit und um ihren Gegenstand ringt (vgl. u. a. Alemann 2000). Jeder dieser Versuche steht zunächst vor dem grundlegenden Dilemma, dass die Definition des Politischen und damit die Markierung einer Grenze zwischen Politik und Nicht-Politik selbst eine politische Frage ist (vgl. u. a. Nassehi 2002: 38). Der Begriff des Politischen kann daher nie wertfrei bestimmt werden. Debatten über die Frage nach der Art des Verhältnisses zwischen Politik und Kommunikation verlaufen auch in der Wissenschaft immer vor dem Hintergrund konkurrierender normativer Ideen politischer Rationalität, die nicht allein nach den Regeln empirischer Sozialforschung entscheidbar sind (vgl. u. a. Japp/Kusche 2004: 512). Zudem ändert sich das Verständnis dessen, was wir als „Politik“ bezeichnen, fortlaufend. Es finden sich normative Politikbegriffe (Politik als „Kampf um die rechte Ordnung“, „Freiheit“ oder „Frieden“ als Ziel von Politik etc.) neben eher deskriptiven, die Politik als einen Prozess betrachten, in dem gesellschaftliche Konflikte durch kollektiv verbindliche Entscheidungen geregelt werden. Politik kann aus der Perspektive einer Regierung oder des Staates betrachtet werden (gouvernementale Perspektive), oder aus einer emanzipatorischen Perspektive, die eher die Machtbeschränkung durch Demokratisierung, Partizipation oder Gleichheit thematisiert. Einzelne Definitionen wiederum nennen Konflikt, andere Konsens als Ausgangsbasis politischen Handelns (vgl. von Alemann 1989). Abbildung 1-1:

Politikbegriffe (nach von Alemann)

Normative Politikbegriffe Politik als „Kampf um rechte Ordnung“, „Friede als Ziel der Politik“

Deskriptive Politikbegriffe Politik als kollektiv verbindliche Entscheidung

Gouvernementale Politikbegriffe Politik als „Staatskunst“, „Lehre von den Staatszwecken“ (Führung, Herrschaft, Macht)

Emanzipatorische Politikbegriffe Partizipation, Gleichheit, Demokratisierung

Konfliktorientierte Politikbegriffe Konflikt als Motor sozialen Wandels (Interessen, Ziele, Kampf)

Konsensorientierte Politikbegriffe Fixierung auf „gute Ordnung“, Ausgleich von Interessen

(Quelle: von Alemann 1989, eigene Darstellung)

1.1 Begriffsbestimmungen: Politik und Kommunikation

17

Zur Unterscheidung der verschiedenen Dimensionen von Politik hat sich innerhalb der Politikwissenschaft eine konzeptionelle Unterscheidung anhand der englischen Politikbegriffe polity, politics und policy etabliert: Abbildung 1-2:

Dimensionen von Politik: Polity, Politics und Policy

Dimension

versteht Politik als

und verwendet häufig die Begriffe

Polity

Rahmen

Normen, Regeln, Institutionen,Verfassung, Gesetze

Politics

Prozess

Interessen, Konflikte, Akteure, Macht, Einfluss, Kampf

Policy

Inhalt

Probleme, Politikfelder, Gestaltung, Regelung, Lösung

 Polity bezeichnet die formale Dimension oder den Rahmen von Politik, ihr Institutionen- und Normengefüge. Für die politische Kommunikation besonders relevant sind die Normen, die sich auf die Kommunikationsverfassung einer Gesellschaft beziehen (z. B. Meinungs- und Medienfreiheit).  Politics meint die verfahrensmäßige Dimension oder den Prozess. Diese Dimension zielt also vor allem auf die Frage, wie einzelne Akteure (wie Parteien, Interessengruppen etc.) politische Interessen durchzusetzen versuchen. Bei der Analyse werden vor allem Machtverhältnisse, Akteurkonstellationen und Konflikte betrachtet. Für die politische Kommunikation ist relevant zu fragen, wie es beispielsweise um die kommunikative Kompetenz unterschiedlicher Akteure bestellt ist und ob es Unterschiede hinsichtlich der Möglichkeiten eines Medienzugangs gibt.  Policy schließlich bezeichnet die Inhalte von Politik, die Verarbeitung gesellschaftlicher Probleme und fokussiert, wie Probleme in konkreten Politikfeldern (z. B. Innenpolitik, Sozialpolitik etc.) angegangen werden. Für die Analyse politischer Kommunikation ist hier relevant, wie Probleme und Themen in einzelnen Politikfeldern von den Medien dargestellt und verarbeitet werden können (vgl. u. a. Kaase 1998). In der Praxis sind diese analytischen Dimensionen von Politik nicht immer trennscharf voneinander abgrenzbar. Der institutionelle Rahmen von Politik, die polity, ist immer auch das Ergebnis eines politischen Prozesses und kann durch Prozesse auch verändert werden. Die Thematisierung von Problemen und Regelungsvorschlägen innerhalb eines bestimmten Politikfeldes ist immer auch mit Fragen von Einfluss und Macht verbunden.

18

1 Einführung: Politische Kommunikation als Forschungsgegenstand

1.1.2 Differenzierung des Begriffs „Kommunikation“ Auch der Begriff der Kommunikation wird unterschiedlich definiert. Das Problem der Eingrenzung des Gegenstandes beginnt bereits damit, dass Kommunikation sich sowohl auf einen Prozess wie auch das Ergebnis eines Prozesses beziehen kann, etwa wenn wir von „gelungener Kommunikation“ sprechen. Beck (2006) unterscheidet die vorliegenden Definitionen des Begriffs in zwei Typen:  Transportmodelle: Kommunikation wird als einseitige Übertragung von Botschaften und Informationen verstanden.  Vermittlungsmodelle: Kommunikation wird als wechselseitig aufeinander bezogener Vermittlungsprozess verstanden, in dem sich Akteure unter Verwendung von Zeichen und unter Rückgriff auf gemeinsame Bedeutungen über etwas verständigen. Nach diesem Verständnis ist Kommunikation eine Form sozialen Handelns bzw. eine Interaktion.

Â

Interaktion Wechselseitig aufeinander bezogene soziale Handlungen samt ihrer kommunikativ vermittelten Bedeutung (Sinn).

Interaktion heißt also: A teilt B etwas mit, worauf B in irgendeiner Form reagiert, d. h. den Erwartungen von A folgt oder sich ihnen widersetzt. Im Unterschied zu den Annahmen von Transportmodellen hat Kommunikation hier nicht nur eine inhaltliche Ebene (Botschaft oder Information), sondern auch eine Beziehungsebene (Beziehung zwischen A und B). Das Gelingen von Interaktion ist nicht selbstverständlich, sondern höchst voraussetzungvoll, setzt Interaktion doch ein geteiltes Symbolsystem voraus, damit B die Zeichen, die A aussendet, auch versteht. Ferner muss die Definition der Situation, in der die Interaktion stattfindet, einigermaßen verträglich ausgehandelt sein, d. h. A und B müssen eine gemeinsame Vorstellung davon haben, worum es in einer konkreten Interaktion geht, welche Normen und Rollenerwartungen gelten, welche Konventionen befolgt werden sollen. Grundsätzlich kann Kommunikation stärker aus einer Kommunikator- und einer Rezipientenperspektive heraus betrachtet werden. Bei der Kommunikatorperspektive steht der Aspekt der Codierung von Mitteilungen im Vordergrund: Wie gelingt es einem Kommunikator, seine Intentionen so in ein Zeichensystem umzusetzen, dass sie von den Empfängern dieser Botschaft verstanden, akzeptiert und befolgt werden. Eine solche Perspektive nimmt beispielsweise die PR ein. Aus einer Rezipientenperspektive heraus interessiert uns hingegen der Aspekt der DeCodierung dieses Zeichensystems. Rezipienten wirken in dieser Perspektive aktiv am Kommunikationsprozess mit und haben die Freiheit, Aussagen auch anders zu verstehen und von den Intentionen des Kommunikators abzuweichen. Anders for-

1.1 Begriffsbestimmungen: Politik und Kommunikation

19

muliert: Nicht durch die Aussendung von Botschaften oder Informationen entsteht Kommunikation, sondern erst durch den Akt der Rezeption. Nicht der Kommunikator entscheidet darüber, ob und was er mitteilen will, sondern der Rezipient entscheidet, ob Kommunikation stattfindet und kann beispielsweise das Schweigen eines Sprechers als Aussage interpretieren. Paul Watzlawick fasste diesen Gedanken mit dem bekannten Satz „Man kann nicht nicht kommunizieren“ zusammen. Diese Rezipientenperspektive wird in der Kommunikationswissenschaft pointiert von einer Theorierichtung eingenommen, die als Konstruktivismus bezeichnet wird. Der Konstruktivismus ist zunächst eine Erkenntnistheorie und geht davon aus, dass eine „objektive Realität“ den Menschen grundsätzlich nicht zugänglich ist. Das, was wir für Wirklichkeit halten, ist das Ergebnis von Konstruktionen: Wir beobachten die Welt um uns herum immer aus einer spezifischen Perspektive heraus, die nie neutral oder objektiv sein kann, sondern wir „machen“ die Wirklichkeit selbst. Da aber Wirklichkeitskonstruktionen von Beobachtern der Realität „gemacht“ werden, können sie nur mit Blick auf den Beobachter entschlüsselt werden (vgl. Kapitel 13.4). Für das Phänomen der sozialen Konstruktion von Politik benutzt Sarcinelli den Begriff Politikvermittlung:

Â

Politikvermittlung „Politikvermittlung bringt das erkenntnistheoretische Grundphänomen zum Ausdruck, dass Politik – auch für politische Akteure – ein überwiegend massenmedial ‚vermitteltes‘ Geschehen ist, das politische Realität nicht einfach abbildet, sie vielmehr – subjektiv und objektiv – erst durch die Publizität mitkonstruiert“ (Sarcinelli 1998: 702).

1.1.3 Definitionen des Begriffs „Politische Kommunikation“ Das Verständnis politischer Kommunikation ist nicht nur abhängig von den skizzierten Sichtweisen auf die Begriffe Politik und Kommunikation, sondern auch von der konkreten historischen Situation, in der es formuliert wird, von den jeweiligen gesellschaftlichen und politischen Bedingungen oder der politischen Kultur. Bei den wissenschaftlichen Definitionen ist zudem entscheidend, aus welcher Perspektive politische Kommunikation betrachtet wird: Aus der Perspektive der Politik, der Medien und/oder der Rezipienten. Die Abgrenzung politischer von „nichtpolitischer“ Kommunikation kann damit sowohl an den Kommunikatoren und ihren Kommunikationszielen, den Kommunikationsinhalten als auch der Nutzung und Wirkung bei den Rezipienten festgemacht werden. Dies zeigen die folgenden Beispiele für Definitionen des Begriffs „Politische Kommunikation“: „Politikwissenschaftliche Kommunikationsforschung fragt nach den Voraussetzungen, Inhalten und Folgen von prinzipiell frei zugänglicher Kommuni-

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1 Einführung: Politische Kommunikation als Forschungsgegenstand

kation über alle Angelegenheiten von öffentlichem Belang“ (Marcinkowski 2001: 244). Politische Kommunikation ist „symbolische Interaktion im Zusammenhang bindender Entscheidungen und in Form unterschiedlicher Grade von Öffentlichkeit mit ihren jeweiligen Medien“ (Vowe 2003: 527). Political Communication as „purposeful communication about politics“: „1. All forms of communication undertaken by politicians and other political actors for the purpose of achieving specific objectives. 2. Communication addressed to these actors by non-politicians such as voters and newspapers columnists. 3. Communication about these actors and their activities, as contained in news reports, editorials, and other forms of media discussion of politics” (McNair 2003: 1). „Die Erforschung politischer Kommunikation orientiert sich zumeist an einer der beiden Grundfragen: 1. Auf welche Weise beeinflusst oder bedingt die gesellschaftliche Kommunikation Strukturen und Prozesse der Politik? 2. Auf welche Weise bestimmt oder bedingt Politik die gesellschaftliche Kommunikation?“ (Schulz 2003: 458). „Politische Kommunikation ist die selbstbeobachtende Operation, mit Hilfe derer ein politisches System sich aus einer Umwelt ausdifferenziert“ (Japp/Kusche 2004: 517). „The field of political communication […] encompasses the construction, sending, receiving, and processing of messages that potenzially have a significant direct or indirect impact on politics. The message senders or message receivers may be politicians, journalists, members of interest groups, or private, unorganized citizens. The key element is that the message has a significant political effect on the thinking, beliefs, and behaviors of individuals, groups, institutions, and whole societies and the environments in which they exist” (Graber/Smith 2005: 479). Auffällig an den vorliegenden Definitionen ist zudem, dass sie mitunter eine Trennung zwischen dem politischen Prozess oder Raum und der politischen Kommunikation vornehmen. Dem liegt der Gedanke zu Grunde, dass eine analytische Trennung zwischen der Herstellung von Politik (politischer Prozess) und ihrer Darstellung (politische Kommunikation) möglich ist: Politik erschöpft sich nicht in Kommunikation (Sarcinelli 2009: 17-24). Dieser Sichtweise kann entgegengesetzt werden, dass die Darstellung von Politik immer weniger ein „Anhängsel“ politischer Entscheidungen, sondern ein integraler Bestandteil jedes politischen Prozesses ist. Dies gilt insbesondere dann, wenn Themen, die sich nicht mediengerecht darstellen lassen, gar nicht erst in den politischen Entscheidungsprozess gelangen.

1.2 Mediengesellschaft als analytischer Leitbegriff

21

Angesichts der kaum zu trennenden Nähe zwischen Politik und politischer Kommunikation bestreiten andere Autoren, dass sich politische Kommunikation überhaupt definieren lasse: „Jeder Versuch, politische Kommunikation zu definieren und damit als wissenschaftlichen Gegenstand zuzurichten, ist also mit deren Grenzenlosigkeit und Hyperkomplexität konfrontiert“ (Saxer 1998: 22). Auch in dem hier zu Grunde liegenden Verständnis von politischer Kommunikation lässt sich eine Trennung der Herstellung und Darstellung von Politik nicht aufrechterhalten. Definiert man Politik als die sozialen Interaktionen, die auf die Selektion, Durchführung und Durchsetzung kollektiv bindender Entscheidungen ausgerichtet sind, so sind Politik und politische Kommunikation untrennbar miteinander verbunden. Politische Kommunikation ist damit, in Anlehnung an Saxer (1998), mehr als ein Mittel der Politik, sie ist auch Politik.

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Politische Kommunikation Politische Kommunikation ist der zentrale Mechanismus bei der Formulierung und Artikulation politischer Interessen, ihrer Aggregation zu entscheidbaren Programmen, sowie der Durchsetzung und Legitimierung politischer Entscheidungen.

1.2

Mediengesellschaft als analytischer Leitbegriff

Politische Kommunikation wird im vorliegenden Lehrbuch mit einem Fokus auf Strukturen, Prozesse und Akteure betrachtet und damit in einen Kontext zu allgemeinen sozialen wie gesellschaftlichen Entwicklungen gestellt. Der Begriff der Mediengesellschaft dient uns dabei als analytischer Leitbegriff oder „hilfreicher Suchbegriff“ (Schmidt 1999: 129-130), weil er bestimmte Tendenzen dieser sozialen Entwicklungen betont und die Beobachtungsperspektive markiert, unter der Gesellschaft betrachtet wird. 1.2.1 Entwicklung des Mediensystems Das, was wir heute verkürzt ein „Mediensystem“ nennen, mit allen Bevölkerungsgruppen zugänglichen und in thematisch-ideologischer Hinsicht relativ offenen Medien, hat sich in einem historischen Prozess entwickelt. So entstand aus den Medien des räsonierenden Bürgertums eine von Honoratioren und später vom Bürgertum und von der Arbeiterschaft getragene Gesinnungs-, Partei- und Gruppenpresse. Erst in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts waren alle gesellschaftlichen Klassen und Schichten in das Printmediensystem integriert. Damit war die Basis für die Entwicklung einer sich stärker an ökonomischen Prinzipien – und weniger an ideologisch-politischen Gruppeninteressen – orientierenden Geschäfts-

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1 Einführung: Politische Kommunikation als Forschungsgegenstand

presse gegeben. Die Gesinnungspresse mit einer mehr oder minder klar definierten Klientel wurde zu Beginn des 20. Jahrhunderts zunächst durch die politische und konfessionelle Richtungspresse und diese dann durch die sog. Geschäfts- und Generalanzeigerpresse abgelöst (vgl. Habermas 1990). Im Bereich der Printmedien finden wir heute, nachdem die meisten der verbliebenen Wochenzeitungen von Kirchen, Parteien und Gewerkschaften eingestellt wurden, eine weitgehend gruppenunabhängige Geschäftspresse vor. Dieser Wandel ist für die gesellschaftlichen Akteure bedeutsam, denn sie verfügen damit kaum noch über eigene Publikationsorgane (Partei-, Gewerkschafts-, Kirchenpresse), wenngleich hier Unterschiede in den europäischen Ländern festzustellen sind. So verfügt die Schweiz nach wie vor über Tages- und Wochenzeitungen, die Parteiverbindungen aufweisen. In Österreich und Deutschland hingegen sind eigenständige Parteizeitungen als Tageszeitungen seit wenigen Jahrzehnten nicht mehr vorhanden. Mit dem nach dem Zweiten Weltkrieg etablierten öffentlichen Rundfunk erhielten die dominanten politischen Gruppen die Möglichkeit, dort ihre Interessen anzumelden und durchzusetzen (Personal- und Programmpolitik). Eine Ausnahme stellt hier die Schweiz dar, in der der Rundfunk als staatsnaher Sektor angesehen wurde. Beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Österreich wie Deutschland wurde nach dem Organisationsmodell des Binnenpluralismus die Rückbindung an gesellschaftliche Gruppen – vor allem an die Parteien – durch gesetzliche Bestimmungen zum konstitutiven Prinzip. So soll der Rundfunk die Interessen der gesellschaftlich relevanten Gruppen vermitteln und mit seinen auf Pluralität und Vielfalt angelegten Radio- und Fernsehprogrammen gesamtgesellschaftlich integrierend wirken. Das Modell der gesellschaftlichen Rückbindung von Medien wurde Mitte der 1980er Jahre in Deutschland auch auf den privaten Rundfunk zu übertragen versucht. In den Landesmedienanstalten entscheiden Vertreter dieser Gruppen über Lizenzen für Privatsender sowie über Programmbeschwerden. Doch faktisch haben sie auf die privaten Unternehmen, die Organisation der Redaktionen und deren Programme kaum einen Einfluss, weil sie nicht – wie beim öffentlichen Rundfunk – unmittelbar an der Programmgestaltung teilhaben können. Damit vollzieht sich in diesem Sektor eine strukturelle Änderung in der Beziehung zwischen Medien und gesellschaftlichen Akteuren: Eine Anbindung an die ökonomisch wie sozial an Bedeutung gewinnenden privaten Rundfunk- und Multimedia-Unternehmen besteht nicht mehr. In der Schweiz wie in Österreich wurde im Ergebnis ähnlich verfahren: In Konzessionen werden Leistungsaufträge an private Rundfunkunternehmen formuliert, auf gesellschaftliche Gremien wird verzichtet. Empirisch lässt sich in allen westeuropäischen Ländern beobachten, dass die privatwirtschaftlichen Rundfunkunternehmen vorrangig bezogen auf Marktziele agieren und sich weniger an politischen oder gesellschaftlichen Verpflichtungen orientieren. Es wird deshalb vielfach von „Kommerzialisierung“ oder „Ökonomisierung“ gesprochen. Die Abkoppelung von gesellschaftlichen Akteuren wirkt sich auf den moralischen Diskurs über Medien(angebote) selbst aus: Die gesell-

1.2 Mediengesellschaft als analytischer Leitbegriff

23

schaftliche Kritik an Medien(programmen) verpufft zumeist ungehört. So gibt es innerhalb dieser Medienorganisationen keine Gremien, beispielsweise mit Vertretern der Gesellschaft, in denen Programmkritik auch intern geübt würde. 1.2.2 Merkmale der Mediengesellschaft Während sich die Presse historisch mit den gesellschaftlichen Gruppen entwickelt hat und der öffentliche Rundfunk in seinen Gremien Vertreter dieser Gruppen kennt, findet sich bei den neu etablierten kommerziellen Rundfunkunternehmen eine derartige Rückbindung, weder programmatisch noch organisatorisch. Aufgrund der Strukturveränderung zwischen Medien und Gesellschaft wie auch der zunehmenden ökonomischen Bedeutung der Medien- (und Telekommunikations-) Branche, kann vom Entstehen einer Mediengesellschaft mit folgenden Merkmalen gesprochen werden:  Die publizistischen Medien haben sich quantitativ und qualitativ immer mehr ausgebreitet: Die Anzahl der Medien und Angebotsformen haben sich verändert. Während es beispielsweise in den 1960er Jahren nur einen öffentlichrechtlichen Fernsehanbieter (mit einem Abendprogramm) gab, hat sich allein das Fernsehangebot in den letzten 50 Jahren erheblich ausgeweitet.  Es haben sich neben den herkömmlichen Massenmedien neue Medienformen herausgebildet (Zielgruppenzeitschriften, Spartenkanäle, Netzmedien).  Die Vermittlungsleistung und -geschwindigkeit von Informationen durch Medien hat zugenommen. So stehen beispielsweise durch das Netzmedium wie aber auch durch Radio- und Fernsehprogramme rund um die Uhr Nachrichten zur Verfügung.  Die Medien durchdringen immer stärker und engmaschiger alle gesellschaftlichen Bereiche (Medialisierung oder synonym Mediatisierung genannt). So müssen Organisationen mit einer ständigen Medienberichterstattung rechnen und sich auf diese ständige Nachfrage einstellen (beispielsweise durch den Ausbau von PR-Stellen).  Die Medien erlangen aufgrund ihrer hohen Beachtungs- und Nutzungswerte gesamtgesellschaftliche Aufmerksamkeit und Anerkennung. So erfahren Mitglieder in Organisationen beispielsweise über wichtige Sach- oder Personalentscheidungen vielfach zuerst aus den allgemeinen Medien. Bezogen auf die politischen Akteure ist festzustellen, dass Medien mehr und mehr zur Voraussetzung für deren Informations- und Kommunikationspraxis werden: Ohne Medien gibt es keine anhaltende, stabile Kommunikation zwischen den Akteuren wie auch zwischen Akteuren und den Bürgern. Diese Form der Kommunikation kann auch als Zwang interpretiert werden: „In einer Gesellschaft, in der alles durch Kommunikation bewegt wird, kann sich niemand mehr dem Zwang zur Erzielung von öffentlicher Aufmerksamkeit entziehen“, denn „ohne eine strategische

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1 Einführung: Politische Kommunikation als Forschungsgegenstand

Nutzung von öffentlicher Aufmerksamkeit lässt sich heute nichts mehr ausrichten“ (Münch 1991: 17). Darauf weist auch Schmidt (1999) hin: „Unsere Gesellschaft hat sich – mit jedem neuen Medium deutlicher und unübersehbarer – zu einer Medien-Gesellschaft in dem präzisen Sinne entwickelt, dass es (a) heute keinen relevanten Bereich mehr gibt, in dem nicht Medienorganisationen, Medientechnologien und Medienangebote die individuelle wie gesellschaftliche Wirklichkeitskonstruktion tief greifend beeinflussen, und dass es (b) keinen gesellschaftlichen Bereich mehr gibt, der nicht unter (Dauer-) Beobachtung der Medien steht“ (Schmidt 1999: 140). So ist die politische Öffentlichkeit in modernen Gesellschaften hinsichtlich ihrer Struktur, der Inhalte und der Prozesse weitgehend medial beeinflusst. Die „Medialisierung“ der politischen Kommunikation ist eine Folge dieser Veränderung. Auf die Bedingungen der Mediengesellschaft haben sich die Akteure einzustellen. Und sie tun dies durch die Entwicklung von medienbezogenen Kommunikationsstrategien, die Schaffung von PR-Organisationseinheiten und mittels medienspezifischer Angebotsstrategien (insbesondere bei Wahlen) (vgl. Donges 2008, Mazzoleni/Schulz 1999).

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Medialisierung der Politik Medialisierung (oder synonym: Mediatisierung) bezeichnet den wachsenden Einfluss der Medien und ihrer Logiken auf die Strukturen, Prozesse, Akteure und Inhalte der Politik wie auch die Folgen dieses Einflusses.

Obgleich empirisch ein Zugewinn an Autonomie der Medien vom politischen System und auch ein Verlust an politischen sowie rechtlichen Ausgestaltungschancen im Mediensektor festgestellt werden kann, so kann zugleich eine zunehmende Ausrichtung und Verpflichtung der Medien auf das ökonomische System beobachtet werden („Ökonomisierung“). Es ist zu erwarten, dass es im Zuge der weiteren Ausdifferenzierung des Mediensystems sowie der Integration der traditionellen (bislang mittelständisch geprägten) Medienbranche in die neu entstehende kapitalstarke Telekommunikations- und Medienbranche zu einer weiteren Ökonomisierung der Medien kommt, so durch sich verschärfende Konzentrationsvorgänge. Medien mögen zunehmend eigenständiger von politischen Akteuren agieren und sich von diesen entkoppeln, zugleich nimmt die Abhängigkeit vom ökonomischen System zu: Medien – zumindest die auf Werbung angewiesenen – organisieren Kaufkraftgruppen für die Wirtschaft oder werden Bestandteil des PRund Marketinginstrumentariums anderer Unternehmen und Branchen.

1.3 Eigener Ansatz: Politische Kommunikation als Handlungssystem

25

Es ist also erwartbar, dass der Einfluss ökonomischer Akteure auf die Medien zunimmt, denn die Konkurrenz zwischen Medienanbietern und -angeboten auf dem größer werdenden Medienmarkt um öffentliche Aufmerksamkeit, Publikumszuwendung wie -bindung sowie um Werbeeinnahmen wächst. Mit der Mediengesellschaft bildet sich ein hochgradig wettbewerborientiertes, zunehmend global ausgerichtetes Mediensystem heraus, das sich auf die medienpolitischen Gestaltungs- und die politischen Kommunikationsmöglichkeiten aller nationalstaatlich gebundenen politischen Akteure auswirkt. Denn durch die beschriebene Entwicklung schwindet die politische Kontrolle über Medien auf nationalstaatlicher Ebene und durch die zunehmende Medienkonzentration und -integration (Konvergenz) sowie durch Formen der Kooperation zwischen Medienunternehmen wird der redaktionelle Spielraum beschränkt. 1.3

Eigener Ansatz: Politische Kommunikation als Handlungssystem

Politische Kommunikation ist ein umfangreiches und heterogenes Forschungsfeld, das von verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen bearbeitet wird. Auch ein Lehrbuch kann nicht für sich in Anspruch nehmen, allen vorhandenen Ansätzen wie auch den vielfältigen und zum Teil sich widersprechenden Forschungsergebnissen (etwa im Bereich der Medienwirkungen, vgl. Schulz 2009) gerecht zu werden. Der vorliegende Band setzt einen Schwerpunkt bei den Strukturen, Prozessen und Akteuren politischer Kommunikation, die als ein Handlungssystem verstanden wird.

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Handlungssysteme Handlungssysteme sind soziale Strukturen, die sich durch Interaktionen zwischen Akteuren herausbilden. Sie sind einerseits flexibel, da sie permanent von den Akteuren durch ihr Handeln produziert und reproduziert werden. Handlungssysteme weisen andererseits eine Stabilität auf, weil die Akteure ein Interesse am Fortbestand der Interaktion haben und daher norm- und regelgeleitet interagieren.

Im Zentrum eines Handlungssystems stehen die beteiligten (zumeist organisierten) Akteure, ihre Ziele, Strategien und Ressourcen. Politische Akteure verfolgen ihre Ziele strategisch und sind auf die Vermittlungsleistung der Medien angewiesen, um ihre eigene Klientel wie auch andere Anspruchsgruppen ressourcensparend und kostengünstig erreichen zu können. Sie wirken auf die Medien ein, um ihre Themen und Deutungen zu politischen Vorgängen (fallweise) durchzusetzen und so Zustimmung für ihre Politik zu erhalten. Die politischen PR-Akteure beeinflussen

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1 Einführung: Politische Kommunikation als Forschungsgegenstand

die politischen Journalisten in vielfältiger Weise: Sie versuchen, die Themen und den Zeitpunkt von Thematisierungen zu bestimmen und wirken auf die Deutungen politischer Vorgänge ein, so durch persönliche Gespräche, Medienmitteilungen, Pressekonferenzen u. a.m. Die politische PR sucht die enge Zusammenarbeit mit Journalisten durch die Initiierung von Produktionsgemeinschaften. Solche Gemeinschaften, die auf bestimmten Regeln und Normen beruhen, ermöglichen Akteuren eine Zusammenarbeit zum wechselseitigen Vorteil. Die Produktionsgemeinschaften erzeugen politische Themen und Deutungen von politischen Vorgängen. Das Ergebnis dieser Produktionen tritt uns als das Bild von Politik in den Medien gegenüber. Erst durch den Vorgang der Veröffentlichung, der Beachtung und Nichtbeachtung sowie vielfältiger Formen von Anschlusskommunikation kann ein Thema zum politisch relevanten Thema werden oder eben nicht. Je nach Stellung unterscheiden sich die Akteure in ihren Möglichkeiten und Strategien bezüglich politischer PR: Regierungsakteure sind an Verfassungs- und Gesetzesregelungen gebunden, während Organisationen sozialer Bewegungen weitgehend autonom agieren können. Eines aber ist allen Akteuren gemeinsam: Sie streben mit Journalistinnen und Journalisten bestimmte Formen der Kooperation an, um dauerhaft und möglichst ressourcenschonend die gewünschten Themen und Deutungen in den Medien zu platzieren und dadurch ihre Ziele durchzusetzen. Politische Medieninhalte werden als das Ergebnis von Interaktionsprozessen verstanden, die im Rahmen von Strukturen der Politik wie der Medien zwischen politischen und medialen Akteuren stattfinden. Ob die von den Produktionsgemeinschaften der Akteure aus Politik, Öffentlichkeitsarbeit und Journalismus erzeugten Medieninhalte Wirkungen auf das Publikum oder gar auf das Wahl- bzw. Abstimmungsverhalten von Bürgerinnen und Bürgern haben, wird in dieser Darstellung ausgespart. Im Mittelpunkt dieser Einführung stehen die Produktion von politischen Medieninhalten und die Bedingungen, unter denen die Akteure sie produzieren. Medien als Organisationen verarbeiten Themen und Deutungen der politischen Akteure jedoch auf ihre spezifische Weise. Qualitäts- oder Elitemedien verfügen über andere Ressourcen zur Beobachtung, Analyse, Verarbeitung und Darstellung politischer Vorgänge als beispielsweise die Nachrichtenredaktionen von privaten Radiostationen. Die Verarbeitung politischer Vorgänge ist von einem ganzen Bündel an System-, Struktur- und Organisationsfaktoren abhängig, wie etwa dem konkreten publizistischen Programm einer Redaktion, den Zielen von Redaktionseinheiten wie auch von einzelnen Journalistinnen und Journalisten und nicht zuletzt auch von situativen Faktoren. Die politischen Akteure wissen um die Struktur des Mediensystems und um deren Bedeutung und versuchen, ihre Themen und Deutungen vor allem innerhalb der für sie jeweils relevanten Medien zu lancieren. Es gibt nicht „die“ Medien, sondern ein differenziertes, spezialisiertes Netzwerk an unterschiedlichen Medien, die sich aufeinander beziehen. Politische

1.3 Eigener Ansatz

27

Akteure agieren entsprechend vielfältig, betreiben spezifische Formen an politischer PR. Das Mediensystem hat sich im historischen Prozess entlang den großen politischen Spannungslinien innerhalb einer konkreten Gesellschaft entwickelt. Das ist heute weitgehend immer noch so: In den demokratischen politischen Systemen repräsentieren vor allem die Qualitätsmedien bestimmte politische Richtungen oder „Lager“, bilden Medien die politischen Spannungslinien – wie das „Links-RechtsSpektrum“ – innerhalb von Gesellschaften ab. Schaut man aus der Vogelperspektive auf nationale Medien- und Politiksysteme, so kann man einen engen Zusammenhang zwischen beiden Teilsystemen – vor allem mittels komparativer Bemühungen – erkennen: Die politischen Akteure haben sich durch Medienpolitik wie durch anhaltende Prozesse politischer PR ein spezifisches Mediensystem „geschaffen“, in dem und unter dessen Bedingungen sie agieren. Medien, im historischen Prozess zunächst von politischen Akteuren begründet und für die Durchsetzung von (Partial-)Zielen genutzt, haben sich von den sie vormals prägenden Gruppen „emanzipiert“. Staats- oder Parteimedien finden wir kaum noch, wohl aber politisch profilierte Richtungsmedien. Durch die in allen Ländern feststellbare (und im historischen Prozess insgesamt auch zunehmende) Orientierung der Medien auf Rezipienten- oder Publikumsmärkte haben die politischen Akteure an direkten Zugriffsmöglichkeiten auf die Medien eingebüßt. Die Gründe für diese Entwicklung hin zu einer „Mediengesellschaft“, die die Kommunikationsvoraussetzungen wie auch die konkreten Kommunikationsbedingungen für Akteure verändert hat, wurden oben beschrieben. Politik und Medien stehen sich, zumindest in den modernen und demokratischen Gesellschaften westlicher Ausrichtung, als mehr oder minder eigenständige, zumindest als teilautonome Systeme „gegenüber“. Politische Systeme wie auch Mediensysteme sind das Ergebnis von Handlungen vor allem ressourcenstarker und deutungsmächtiger Akteure. Akteure können Regeln bestimmen und Organisationen gründen. Welche Regelsysteme und welche Akteure sich dabei durchsetzen eine offene und nur empirisch beantwortbare Frage. Auch andere Akteure handeln, zum Teil eigenständig, zum Teil aber auch in Abhängigkeit von den Handlungen ihrer „Konkurrenten“. Im Ergebnis heißt das: Strukturen und Organisationen sind das vielfach nicht intendierte Ergebnis von Handlungen strategisch agierender Akteure. Durch interdependente Handlungen von Akteuren haben sich Organisationen gebildet, Institutionen entwickelt und haben sich Strukturen herauskristallisiert, die den einzelnen Akteursgruppen wie Akteuren einerseits Möglichkeiten gewähren, ihnen zugleich aber auch Grenzen setzen. In diesem Buch interessieren vor allem Organisations- und Strukturfragen. Es wird also vorrangig auf der Mesoebene argumentiert. Dabei wird das Zusammenspiel zwischen Strukturen und Handlungsprozessen von Akteuren fokussiert. Wir betrachten das politische System als ein Rahmen für die Kommunikation poli-

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1 Einführung: Politische Kommunikation als Forschungsgegenstand

tischer Akteure und die Öffentlichkeit als ein Raum politischer Kommunikation. Politische Akteure sind einerseits von deren spezifischen Bedingungen und Regeln abhängig, d. h. sie müssen sich auf die rahmensetzenden Bedingungen einlassen. Andererseits versuchen sie stets, die vorfindbaren Bedingungen zu ihren Gunsten zu verändern – sie wirken also auf den politischen Rahmen und damit auf Institutionen, Strukturen oder Organisationen ein. Veränderungen, ob intendiert oder nicht, wirken auf die Handlungsmöglichkeiten aller an politischen Prozessen beteiligten Akteure zurück. Akteure streben sowohl nach Veränderung wie nach Stabilität, denn die Struktur- und Organisationsstabilität entlastetet sie und ermöglicht ihnen gezielte politische Aktivitäten. Strategisch handelnde Akteure „gestalten“ somit ihre Aktions- und Interaktionsbedingungen, sie schaffen Organisationen, Institutionen, aus denen Strukturen wie soziale Systeme entstehen. Diese Strukturen sind durch ein gewisses Maß an Eigenkomplexität und somit durch Eigenrationalität wie auch Eigensinn gekennzeichnet. Strukturen ermöglichen und begrenzen die Handlungsmöglichkeiten politischer Akteure, sie sind Rahmen wie Ergebnis von Prozessen politischer Kommunikation. Politische Kommunikation ist der zentrale Mechanismus bei der Formulierung und Artikulation politischer Interessen, ihrer Aggregation zu entscheidbaren Programmen sowie der Durchsetzung und Legitimierung politischer Entscheidungen – und somit kaum von Politik zu trennen. Dies gilt vor allem dann, wenn man moderne Gesellschaften aus der Perspektive „Mediengesellschaft“ heraus betrachtet. Der Strukturwandel des Mediensystems, vor allem die zunehmende Ökonomisierung im Mediensektor, hat Auswirkungen auf die Strukturen, Akteure und Prozesse politischer Kommunikation. Medien dominieren die Vermittlungsstruktur und werden mehr und mehr zur Voraussetzung der Kommunikation von gesellschaftlichen Organisationen.



 Einführungen in die politische Kommunikationsforschung, die stärker auf Medieninhalte, ihre Rezeption und Wirkung eingehen, liefern Schulz (2008a) und Vowe/Dohle (2007). Für eine politikwissenschaftliche Perspektive auf die politische Kommunikation in Deutschland siehe Sarcinelli (2009). Als Einführung in die politische Kommunikation in Österreich und der Schweiz eignen sich die Sammelbände von Plasser (2004) und Donges (2005). Alemann, Ulrich von (1989): Politikbegriffe. In: Nohlen, Dieter/Schultze, Rainer-Olaf (Hrsg.): Politikwissenschaft. Theorien - Methoden - Begriffe. München, Zürich, S. 705707.

Literatur zu Kapitel 1

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1 Einführung: Politische Kommunikation als Forschungsgegenstand

Saxer, Ulrich (1998): System, Systemwandel und politische Kommunikation. In: Jarren, Otfried/Sarcinelli, Ulrich/Saxer, Ulrich (Hrsg.): Politische Kommunikation in der demokratischen Gesellschaft. Ein Handbuch mit Lexikonteil. Opladen, Wiesbaden, S. 2164. Schmidt, Siegfried J. (1999): Theorien zur Entwicklung der Mediengesellschaft. In: Groeben, Norbert (Hrsg.): Lesesozialisation in der Mediengesellschaft. Ein Schwerpunktprogramm. (= Internationales Archiv für Sozialgeschichte der deutschen Literatur, 10. Sonderheft) Tübingen, S. 118-145. Schulz, Winfried (2003): Politische Kommunikation. In: Bentele, Günter/Brosius, HansBernd/Jarren, Otfried (Hrsg.): Öffentliche Kommunikation. Handbuch Kommunikations- und Medienwissenschaft. Wiesbaden, S. 458-480. Schulz, Winfried (2008a): Politische Kommunikation. Theoretische Ansätze und Ergebnisse empirischer Forschung. (2., vollständig überarbeitete und erweiterte Auflage). Wiesbaden. Schulz, Winfried (2008b): Political Communication. In: Donsbach, Wolfgang (Hrsg.): The International Encyclopediea of Communication. Volume 8. Oxford, Malden, S. 36713682. Schulz, Winfried (2009): Politischer Medieneinfluss: Metamorphosen des Wirkungskonzepts. In: Marcinkowski, Frank/Pfetsch, Barbara (Hrsg.): Politik in der Mediendemokratie. Wiesbaden, S. 103-125. Vowe, Gerhard (2003): Politische Kommunikation. In: Münkler, Herfried (Hrsg.): Politikwissenschaft. Ein Grundkurs. Reinbek, S. 519-552. Vowe, Gerhard/Dohle, Marco (2007): Politische Kommunikation im Umbruch. Neue Forschung zu Akteuren, Medieninhalten und Wirkungen. In: Politische Vierteljahresschrift 48 (2), S. 338-359.

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Sozialwissenschaftliche Basistheorien zur Analyse politischer Kommunikation

Der Begriff der Theorie leitet sich vom griechischen Verb „theorein“ ab, was sehen, anschauen oder erkennen bedeutet. Theorien bestimmen die Perspektive, mit der soziale Phänomene betrachtet werden. Sie stellen Begriffe zur Verfügung, anhand derer diese Phänomene dann geordnet, beschrieben, verstanden und analysiert werden können. Damit strukturieren Theorien unser Denken über bestimmte soziale Phänomene grundlegend. Sowohl theoretische als auch empirische Analysen politischer Kommunikation greifen, wenn auch manchmal implizit, aufgrundlegende sozialwissenschaftliche Basistheorien zurück. Ziel dieses Kapitels ist es, die Möglichkeiten und Grenzen sozialwissenschaftlicher Basistheorien für die Analyse politischer Kommunikation darzustellen. Dabei wird auf den grundlegenden Dualismus von Handlungs- und Strukturtheorien eingegangen (Abschnitt 2.1) und anschließend werden Systemtheorien (2.2), Handlungstheorien (2.3) und Organisationstheorien (2.4) vorgestellt. Akteurtheoretische Ansätze (2.5) verfolgen schließlich das Ziel, den Dualismus von Handlungs- und Strukturtheorien zu überwinden. 2.1

Basistheorien zwischen System und Handlung

Die Sozialwissenschaften sind von einem Dualismus aus Handlungs- und Strukturtheorien geprägt (vgl. Schimank 2010). Damit ist gemeint, dass sich soziale Probleme immer von mindestens zwei Seiten aus beschreiben und analysieren lassen: Wir können von Individuen ausgehen, ihren Einstellungen und Interaktionen, oder von den gesellschaftlichen Strukturen, in denen diese Interaktionen stattfinden. Die erste Herangehensweise wäre ein Blick „von unten“, mit dem bestimmte soziale Probleme näher ausgeleuchtet werden können. Die zweite Herangehensweise wäre ein Blick „von oben“, mit dem man größere Zusammenhänge erkennt, aber nicht mehr die Details der ersten Perspektive. Die Wahl einer sozialwissenschaftlichen Basistheorie hängt also wesentlich von der Fragestellung und dem Erkenntnisinteresse ab, die mit ihr verfolgt werden. Basistheorien lassen sich nach verschiedenen Theorieebenen unterscheiden:  Die Mikroebene bezeichnet die soziale Handlungsebene. Untersuchungsgegenstand sind Individuen und Gruppen, beispielsweise einzelne Mediennutzerinnen und -nutzer, bezüglich ihrer Einstellungen, Werthaltungen oder ihres sozialen

O. Jarren, P. Donges, Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft, DOI 10.1007/978-3-531-93446-4_2, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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2 Sozialwissenschaftliche Basistheorien zur Analyse politischer Kommunikation

Verhaltens. Die Mikroebene ist am ehesten empirisch zugänglich, z. B. in Form von Befragungen oder Experimenten.  Mit der Mesoebene ist die Bezugsebene von Organisationen und Institutionen angesprochen. Untersuchungsgegenstand sind hierbei Organisationen als Ergebnis sozialer Handlungen, also z. B. politische Organisationen wie Parteien oder Medienorganisationen wie Redaktionen oder Medienunternehmen. Der empirische Zugang zur Mesoebene gestaltet sich schwieriger, da Organisationen nur mittels Befragung ihrer Repräsentanten, z. B. Sprechern von Parteien, durch Beobachtung oder durch Analyse von Organisationsdokumenten erfasst werden können.  Die Makroebene bezeichnet die Bezugsebene der Gesellschaft, ihre unterschiedlichen Teilbereiche oder -systeme. Hier geht es beispielsweise um die Rolle von Medien oder des Mediensystems insgesamt, oder um die Frage, inwieweit „die Medien“ „die Politik“ beeinflussen. Da die Gesamtgesellschaft nur partiell empirisch-analytisch erfasst werden kann, werden für die Analyse auch nur teilweise empirische Erhebungen durchgeführt. Analytisch anspruchsvoll ist die Frage, wie Veränderungen der einzelnen Ebenen miteinander zusammenhängen, wie sich wie beispielsweise aus Veränderungen individuellen Verhaltens auf der Mikroebene Veränderungen in den Strukturen einer Gesellschaft auf der Makroebene ergeben. Man nennt dies auch das MikroMakro-Problem (englisch micro-macro-link). So hat beispielsweise das individuelle Wahlverhalten Auswirkungen auf die Zusammensetzung der Parlamente und damit auch auf die Entscheidungen des politischen Systems. Die Wähler wiederum treffen ihre Entscheidungen im Rahmen bestimmter Strukturen, etwa des Wahlsystems. Es kann hier aber auch bereits zu Aggregationsproblemen kommen, etwa wenn Koalitionsregierungen gebildet werden, die von den Wählern der einzelnen Parteien nicht gewünscht worden sind. Nicht immer entspricht das Aggregat der individuellen Handlungen dem, was die Individuen gewollt haben. 2.2

Systemtheoretische Ansätze

Hinter der Bezeichnung „Systemtheorie“ stehen eine Vielzahl unterschiedlicher makrotheoretischer Ansätze, deren gemeinsames Ziel es ist, in theoretisch abstrakter Form integrierte und generalisierte Begriffe, Hypothesen und Annahmen zu entwickeln, die für alle gesellschaftlichen Teilsysteme – und damit für die Gesellschaft insgesamt – Gültigkeit haben. Systemtheorien sind theoretische Modelle, die helfen, allgemeine Aussagen auf der Makroebene zu treffen. Die Existenz sozialer Systeme ist eine theoretische Abstraktion, die sich selbst nicht direkt empirisch überprüfen lässt. Welche sozialen Phänomene dabei als „System“ erfasst werden, ist weniger eine Frage der empirisch zugänglichen Realität, sondern hängt im Wesentlichen vom jeweiligen Erkenntniszweck ab:

2.2 Systemtheoretische Ansätze

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„Die Aussage ‚es gibt Systeme‘ besagt also nur, dass es Forschungsgegenstände gibt, die Merkmale aufweisen, die es rechtfertigen, den Systembegriff anzuwenden; so wie umgekehrt dieser Begriff dazu dient, Sachverhalte herauszuabstrahieren, die unter diesem Gesichtspunkt miteinander und mit andersartigen Sachverhalten auf gleich/ungleich hin vergleichbar sind“ (Luhmann 1984: 16) Die vielfältigen systemtheoretischen Ansätze innerhalb der Sozialwissenschaften lassen sich in vier Kategorien einordnen: strukturell-funktionale, funktionalstrukturelle, autopoietische und Ansätze der Interpenetration.

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Systeme Als System wird eine Menge von untereinander abhängigen Elementen und Beziehungen verstanden. Dabei handelt es sich um eine theoretische Konstruktion. Die Systemtheorie betrachtet Politik, Recht, Wirtschaft, Wissenschaft oder Medien als Systeme.

2.2.1 Der strukturell-funktionale Ansatz Der historisch erste systemtheoretische Ansatz ist die von Talcott Parsons entwickelte Theorie strukturell-funktionaler Systeme (Synonym: Strukturfunktionalismus). Systeme sind nach Parsons zum einen dadurch geprägt, dass ihre einzelnen Elemente in einer relativ stabilen Beziehungsstruktur zueinander stehen und sie sich von einer Umwelt abgrenzen lassen, die wiederum aus Systemen besteht (vgl. Parsons 1976: 275). Elemente sozialer Systeme sind nach Parsons nicht die Individuen einer Gesellschaft, sondern ihre sozialen Handlungen in Form von Interaktionen. Wichtig ist die Unterscheidung, dass Individuen in Systemen handeln können, ein System als Ganzes jedoch nicht handlungsfähig ist. Innerhalb sozialer Systeme bilden sich aus den Interaktionen Strukturen heraus, in deren Rahmen sich bestimmte Handlungsprozesse vollziehen können. Strukturen sind die innere Ordnung von Systemen, also Bündelungen von Interaktionen, die im Handeln einzelner Individuen errichtet und durch ihr Handeln vollzogen werden. Soziale Systeme können nach Parsons Funktionen erfüllen, d. h. eine spezifische, inhaltliche Leistung erbringen. So erfüllen nach dieser Lesart einzelne gesellschaftliche Teilsysteme im Sinne einer Wirkungskette Beiträge für das Gesamtsystem. Diese Beiträge können sowohl beabsichtigte (manifeste), unbeabsichtigte (latente), erwünschte (funktionale) oder unerwünschte (dysfunktionale) Wirkungen haben. Die Bezeichnung „strukturell-funktionaler Ansatz“ erklärt sich aus Parsons grundlegender Fragestellung, welche Erfordernisse erfüllt sein müssen, um in einem System einen Gleichgewichtszustand herbeizuführen, bzw. von welchen Vo-

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2 Sozialwissenschaftliche Basistheorien zur Analyse politischer Kommunikation

raussetzungen der Fortbestand sozialer Systeme abhängig ist. Dieser Fragestellung liegt die Prämisse zu Grunde, dass der Fortbestand sozialer Systeme, die gegenüber ihrer Umwelt offen sind, fortwährend durch endogene oder exogene Störungen gefährdet ist. Parsons geht in seiner Argumentation von dem System und seinen Strukturen aus und fragt dann nach den Funktionen, die es erbringt. Die Argumentationskette lautet also: System ´ Struktur ´ Funktion. Damit Systeme ihren Bestand und ihr Gleichgewicht erhalten können, müssen sie nach Parsons vier Grundfunktionen erfüllen, die nach den Anfangsbuchstaben der englischen Begriffe als AGIL-Schema bezeichnet werden:  Adaption: Anpassung an die Umwelt  Goal-Attainment: Ausrichtung der Handlungen auf individuelle und kollektive Ziele  Integration neuer Ereignisse in die innere Ordnung  Latent pattern-maintenance: Aufrechterhaltung grundlegender Orientierungsmuster (Strukturerhaltung) Abbildung 2-1:

AGIL-Schema (nach Parsons) Systemumwelt (extern)

Adaption (Anpassung an die Umwelt)

Goal-Attainment (Zielsetzung und -erreichung)

Integration

Latent pattern-maintenance (Strukturerhaltung)

Beziehungen innerhalb des Systems (intern) Die ersten beiden Funktionen richten sich auf die externen Beziehungen eines Systems zu seiner Umwelt, die letzten beiden auf die internen Beziehungen der Elemente eines Systems. Mit Hilfe dieses AGIL-Schemas können einzelne Elemente eines Systems (oder Teilsysteme des Gesamtsystems) daraufhin untersucht werden, in welcher Weise sie für das System als Ganzes relevant werden. Normatives Ziel des struktur-funktionalen Ansatzes ist dabei, dass jedes System den Grundfunktionen im Interesse der Funktionalität des übergeordneten Systems genügen muss. Die Kritik am strukturell-funktionalen Ansatz setzt an der Argumentationskette System ´ Struktur ´ Funktion an, da hier die Existenz sozialer Systeme und ihrer Strukturen zum Ausgangspunkt genommen wird. Somit könne der Ansatz nicht erklären, warum es zur Herausbildung von Systemen kommt: „Erklärt wird nicht die Entstehung, Existenz oder Fortexistenz (eines gesellschaftlichen Sachverhaltes), sondern die zum jeweiligen Zeitpunkt gegebene Erfüllung des betreffenden funktionalen Erfordernisses“ (Schimank 2000: 102). Auch können sich die Funktionserwartungen, die von der Umwelt an ein System herangetragen werden, ändern.

2.2 Systemtheoretische Ansätze

35

Der strukturell-funktionale Ansatz bleibt hier vergleichsweise statisch und berücksichtigt die Dynamik in der Umwelt des Systems zu wenig. In der Tradition Parsons steht im deutschsprachigen Raum vor allem Richard Münch, der einen systemtheoretischen Ansatz der Interpenetration entwickelt und begründet hat. 2.2.2 Der funktional-strukturelle Ansatz Bereits die Bezeichnung funktional-strukturell deutet an, dass in diesem späteren Ansatz die Argumentationskette umgedreht wird. Der funktional-strukturelle Ansatz geht nicht mehr von Systemen und Strukturen aus, die bestimmte Funktionen erfüllen, sondern stellt die Funktion an den Ausgangspunkt der Argumentationskette: Problem ´ Funktion ´ Struktur. Wichtig ist, dass der Begriff Funktion anders verstanden wird als im strukturell-funktionalen Ansatz. Funktionen werden nicht mehr als Wirkungen oder Beiträge einzelner Strukturen begriffen. Vielmehr versteht der funktional-strukturelle Ansatz Funktionen als ein Set möglicher Lösungen für bestimmte Probleme, die untereinander austauschbar sind und daher jeweils auch unterschiedlich ausfallen können. Damit verweist der funktional-strukturelle Ansatz darauf, dass der Bestand eines sozialen Systems nicht nur durch eine ganz bestimmte Leistung gesichert werden kann, sondern dass sich Systeme auch durch andere, funktional-äquivalente Leistungen zu erhalten vermögen. Wenn ein System bestehen will, muss es bestimmte Probleme lösen. Der funktional-strukturelle Ansatz verweist aber im Gegensatz zu seinem Vorgänger darauf, dass es dies auf unterschiedliche Art und Weise tun kann (vgl. hierzu Rühl 1969: 192 ff.). Um diesen Sachverhalt zu verdeutlichen, wird innerhalb des funktional-strukturellen Ansatzes eine begriffliche Unterscheidung von Funktion und Leistung vorgenommen: Funktion kennzeichnet das Verhältnis eines Teilsystems zum Ganzen, während Leistung seine Beziehung zu anderen Teilsystemen bezeichnet. Ausgangspunkt des funktional-strukturellen Ansatzes ist also ein Problem, zu dessen Lösung Strukturen ausgebildet werden. Dieses Problem ist die Beziehung eines Systems zu seiner Umwelt, genauer die Differenz von System und Umwelt. Die Kernaussage besteht darin, dass jedes System sich nur dann erhalten kann, wenn es die Grenze zu seiner Umwelt wahrt (vgl. Luhmann 1984: 35). Die Erhaltung der Grenze zwischen System und Umwelt ist daher gleichzusetzen mit der Systemerhaltung insgesamt. Erst durch eine Grenze werden einzelne Elemente eindeutig einem System zugeordnet, auch wenn es Beziehungen (Relationen) zwischen den Elementen gibt, die über die Systemgrenzen hinausreichen. Das Kernproblem einer Systemerhaltung leitet sich aus Sicht des funktionalstrukturellen Ansatzes aus der These ab, dass die Umwelt jedes einzelnen Systems komplexer ist als das System selbst. Das weniger komplexe System ist daher nicht in der Lage, seine komplexere Umwelt überhaupt zu beobachten, geschweige denn, sämtliche Ansprüche aus seiner Umwelt verarbeiten zu können. Es kann aufgrund

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2 Sozialwissenschaftliche Basistheorien zur Analyse politischer Kommunikation

seiner niedrigeren Komplexität jeweils nur bestimmte Ausschnitte seiner Umwelt beobachten sowie verarbeiten und ist daher zur Selektion gezwungen. Dieser Selektionszwang ist für das System mit dem Risiko verbunden, bestimmte Teile seiner Umwelt, die für seinen Bestand wichtig sind, auszublenden. Der zentrale Begriff für das Problem der Systemerhaltung aus funktionalstruktureller Sicht ist die Reduktion von Komplexität. Systeme müssen, um ihren Bestand zu sichern, die Komplexität ihrer Umwelt reduzieren. Sie tun dies, indem sie Strukturen ausbilden, die ihre Grenzen zur Umwelt stabil halten. Strukturen sind aus dieser Sicht „generalisierte Verhaltenserwartungen“ (Rühl 1969: 197). Dadurch, dass sie Verhaltenserwartungen selektionieren, also aus der Menge möglicher Verhaltensweisen die erwartbaren aufzeigen, tragen sie zur Reduktion gesellschaftlicher Komplexität bei. Handlungen oder Kommunikationen sind aus Sicht dieses Ansatzes funktional (problemlösend), wenn sie zur Komplexitätsreduktion und der Anpassung eines Systems an seine Umwelt beitragen. Dabei können Funktionen von ganz unterschiedlichen Strukturen erbracht werden, denn Strukturen sind nicht statisch, sondern können umstrukturiert werden, um die Problemlösung zu verbessern.



Fallbeispiel: Journalismus als funktionales System (Rühl) Rühl definiert aus einem funktional-strukturellen Ansatz heraus Journalismus als ein Sozialsystem mit der Funktion der organisatorischen „Herstellung und Bereitstellung durchsetzungsfähiger thematisierter Mitteilungen zur öffentlichen Kommunikation“ (Rühl 1992: 129). Journalismus „reduziert die Komplexität und Veränderlichkeiten der Weltereignisse durch thematisierte Mitteilungen auf Ausmaße, die eine sinnvoll informierende Kommunikation erlauben, wobei dem Verstehensniveau und der Kapazität für Informationsverarbeitung der Öffentlichkeit Rechnung getragen wird“ (Rühl 1992: 128). Um diese Funktion erfüllen zu können, hat der Journalismus nach Rühl Strukturen herausgebildet, die als Vereinfachungsmechanismen die Kommunikation erleichtern, wie z. B. organisierte Redaktionen mit sozialen Rollen und Positionen.

Die funktional-strukturelle Systemtheorie begreift die moderne Gesellschaft als vornehmlich funktional differenziert. Funktionale Differenzierung unterscheidet sich dabei von der segmentären Differenzierung in Familien, Clans, Stämme etc. in archaischen Gesellschaften (Differenzierung in gleichartige und gleichrangige Teile) sowie von Formen der stratifikatorischen Differenzierung, etwa in eine Oberund Unterschicht, d. h. in ungleichartige und ungleichrangige Teile. Zwar treten in der modernen Gesellschaft auch die anderen Differenzierungsformen weiterhin auf, die funktionale Differenzierung ist aber die vorherrschende Form (vgl. Schimank 2000: 150-151).

2.2 Systemtheoretische Ansätze

37

Â

Funktionale Differenzierung Entstehung von ungleichartigen und gleichrangigen Teilsystemen in der Gesellschaft. Ungleichartig bedeutet, dass jedes Teilsystem seinen eigenen, spezialisierten Beitrag zur gesellschaftlichen Reproduktion liefert. Dabei sind die Teilsysteme gleichrangig, da alle etwas Unentbehrliches beisteuern und von keinem anderen Teilsystem ersetzt werden können.

Abbildung 2-2 fasst die Unterschiede zwischen dem strukturell-funktionalen und dem funktional-strukturellen Ansatz zusammen, die im Erkenntnisinteresse sowie in der grundlegenden Argumentationskette liegen. Abbildung 2-2:

Strukturell-funktionaler und funktional-struktureller Ansatz in der Systemtheorie Strukturell-funktionaler Ansatz

Funktional-struktureller Ansatz

Erkenntnisinteresse: Frage nach...

Stabilität von Systemen

Dynamik von Systemen (Funktionale Differenzierung)

Argumentation

System ¶

bestehend aus Interaktionen

Problem ¶

der System-UmweltDifferenz

Strukturen ¶

als innere Ordnung von Systemen

Funktion ¶

als Set von Problemlösungen zur Komplexitätsreduktion

Funktion

als Wirkung des Systems

Strukturen

als Lösung des Problems

2.2.3 Der Ansatz selbstreferentieller Systeme (Autopoiesis) Der Ansatz selbstreferentieller Systeme oder autopoietische Ansatz innerhalb der Systemtheorie geht auf Luhmanns Arbeiten der 1980er und 1990er Jahre zurück, beginnend mit seinem Hauptwerk „Soziale Systeme“ (1984). Der Ansatz ist eine Radikalisierung gewisser Annahmen des funktional-strukturellen Ansatzes, die grundlegende Argumentationskette wird jedoch beibehalten. Gegenüber dem funktional-strukturellen Ansatz nimmt Luhmann in seinem Ansatz selbstreferentieller Systeme zwei Modifikationen vor: Während sich sowohl im strukturellfunktionalen als auch im funktional-strukturellen Ansatz Systeme aus einzelnen Handlungen zusammensetzen, bildet für Luhmann nunmehr Kommunikation das Grundelement sozialer Systeme. Zweitens radikalisiert Luhmann das Problem der System-Umwelt-Differenz durch das Postulat, dass soziale Systeme primär selbst-

38

2 Sozialwissenschaftliche Basistheorien zur Analyse politischer Kommunikation

referentiell geschlossene Systeme sind, die nur vermittelt über strukturelle Kopplungen Austauschbeziehungen pflegen. Abbildung 2-3:

Funktional-struktureller und selbstreferentieller Ansatz in der Systemtheorie Funktional-struktureller Ansatz Ansatz selbstreferentiellerSysteme

Ausgangspunkt der Organisation eines Systems Primäre Operationsweise Elemente von Systemen

Austauschbeziehungen zwischen System und Umwelt

Eigenbezogene Operationsweise

Offene Systeme

Geschlossene Systeme; Öffnung durch strukturelle Kopplung

Handlungen, Interaktionen

Kommunikation

Ausgehend von dem bereits im funktional-strukturellen Ansatz formulierten Grundproblem der Grenzerhaltung als Systemerhaltung, sind selbstreferentielle Systeme solche Systeme, die eine Beschreibung ihres Selbst erzeugen können und sich in allen ihren Operationen an dieser Beschreibung orientieren. Der Begriff Selbstreferentialität bezeichnet die Einheit, die ein Element, ein Prozess oder ein System für sich selbst ist, d. h. unabhängig von der Beobachtung anderer: „Es gibt selbstreferentielle Systeme. Das heißt zunächst nur in einem ganz allgemeinen Sinne: Es gibt Systeme mit der Fähigkeit, Beziehungen zu sich selbst herzustellen und diese Beziehungen zu differenzieren gegen Beziehungen zu ihrer Umwelt“ (Luhmann 1984: 31). Selbstreferentielle Systeme sind nach Luhmann zum einen geschlossen, da ihre Operationen immer auf das System selbst verweisen (Beziehung zu sich selbst), zugleich sind sie offen in dem Sinne, dass sie Kommunikationen aus ihrer Umwelt aufnehmen und verarbeiten können (Beziehung zur Umwelt). In einem zweiten Argumentationsschritt vertritt Luhmann die These, dass „eine Ausdifferenzierung von Systemen nur durch Selbstreferenz zustande kommen kann, das heißt dadurch, dass die Systeme in der Konstitution ihrer Elemente und ihrer elementaren Operationen auf sich selbst […] Bezug nehmen“ (vgl. Luhmann 1984: 25). Wenn selbstreferentielle Systeme in ihren elementaren Operationen auf sich selbst Bezug nehmen, so auch in ihrer Reproduktion. Genau dies behauptet der Begriff der Autopoiesis, der ursprünglich von den Biologen Maturana und Varela entwickelt wurde. Der Ansatz entspringt der Beobachtung, dass es (biologische) Systeme gibt, die sich selbst reproduzieren, und zwar nicht nur im herkömmlichen Sinn der genetischen Replikation in der Generationenfolge, sondern in einer kontinuierlichen Selbsterzeugung des eigenen Systems. Luhmann überträgt dieses Konzept auf die Sozialwissenschaften: Autopoietische Systeme reproduzieren sich

2.2 Systemtheoretische Ansätze

39

selbst, indem sie die Elemente, aus denen sie bestehen, mit Hilfe systemeigener Elemente selbst herstellen.



Fallbeispiel: Autopoiesis der Massenmedien (Luhmann) Elemente des funktionalen Teilsystems der Massenmedien sind für Luhmann Informationen. Die Autopoiesis der Massenmedien liegt darin begründet, dass Informationen sich nicht wiederholen lassen, „sie werden, sobald sie Ereignis werden, zur Nichtinformation“ (Luhmann 1996: 41). Das System der Massenmedien verwandelt fortlaufend Informationen in Nichtinformationen, erzeugt dabei gleichzeitig und unmittelbar anschließend einen Bedarf nach neuen Informationen, die es dann wieder in Nichtinformationen transformiert usw. Das System reproduziert sich also, wie im Konzept der Autopoiesis angelegt, aus seinen eigenen Elementen heraus selbst.

Wonach entscheidet sich aber, welche Elemente zu einem System gehören und welche nicht? Luhmann führt dazu die Begriffe der Leitdifferenz und des binären Codes ein. Der binäre Code fixiert, unter Ausschluss dritter Möglichkeiten, einen positiven und einen negativen Wert. Der positive Wert bezeichnet die im System gegebene Anschlussfähigkeit, das, womit das System etwas anfangen kann. Der negative Wert dient der Reflexion der Bedingungen, unter denen der positive Wert eingesetzt werden kann. Der Code dient – als eine Leitdifferenz – der Selbstbestimmung des Systems. Mit Hilfe des binären Codes lässt sich bestimmen, welche Operationen zum System gehören und welche Operationen in der Umwelt des Systems stattfinden. Erst mit Hilfe dieser Unterscheidung kann das System überhaupt sich selbst beobachten, d. h. System und Umwelt unterscheiden: „Ohne einen solchen Reflexionswert wäre das System allem, was kommt, ausgeliefert; und das heißt auch: Es könnte sich nicht von der Umwelt unterscheiden, könnte keine eigene Reduktion von Komplexität, keine eigene Selektion organisieren“ (Luhmann 1996: 37). Jedes soziale Teilsystem nimmt seine Umwelt immer nur nach seinem spezifischen binären Code wahr, ein „neutraler“ Blick ist nicht möglich.



Fallbeispiel: Information als binärer Code (Luhmann) Der binäre Code des Systems der Massenmedien ist Luhmann zufolge die Unterscheidung von Information und Nichtinformation: „Mit Information kann das System arbeiten. Information ist also der positive Wert, der Designationswert, mit dem das System die Möglichkeiten seines eigenen Operierens bezeichnet. Aber um die Freiheit zu haben, etwas als Information ansehen zu können oder auch nicht, muss es auch die Möglichkeit geben, etwas für nichtinformativ zu halten“ (Luhmann 1996: 36-37). Mit Hilfe des binären Codes unterscheidet das System also das, was zu ihm gehört und was nicht. Erst der binäre Code ermöglicht Komplexitätsreduktion und damit den Bestand eines Systems.

Zur Bearbeitung seines spezifischen Codes verfügt jedes System über sog. Programme, die seine eigenen Operationen gemäß dem binären Code strukturieren.

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2 Sozialwissenschaftliche Basistheorien zur Analyse politischer Kommunikation

Aus dem Ansatz der Autopoiesis folgt daher auch: Soziale Systeme steuern sich weitgehend selbst und können von außen nicht gesteuert werden. Ihre Operationen folgen immer der eigenen Leitdifferenz und den eigenen Programmen und nicht denen anderer Systeme.



Fallbeispiel: Die Funktion der Massenmedien (Luhmann) Als Funktion weist Luhmann dem System der Massenmedien das „Dirigieren der Selbstbeobachtung des Gesellschaftssystems“ zu (Luhmann 1996: 173). Massenmedien „garantieren allen Funktionssystemen eine gesellschaftsweit akzeptierte, auch den Individuen bekannte Gegenwart“, indem sie Kommunikation zu Themen strukturieren und damit Objekte erzeugen, „die in der weiteren Kommunikation vorausgesetzt werden können“ (Luhmann 1996: 176-178).

Was aber hält eine Gesellschaft, die aus autonomen Funktionssystemen besteht, zusammen? Nach Luhmann sind die autonomen Funktionssysteme untereinander durch eine strukturelle Kopplung verbunden, so etwa die Funktionssysteme Politik und Wirtschaft durch Steuern und Abgaben, Recht und Politik durch die Verfassung etc. (vgl. Luhmann 1997: 781 ff.). Die strukturelle Kopplung steht nach Ansicht Luhmanns nicht im Widerspruch zur Selbstreferentialität sozialer Systeme, da die strukturell gekoppelten Teilsysteme zwar im Austausch miteinander stehen, aber erkennbar eigenständig bleiben. Beide sind im Rahmen der strukturellen Kopplung sogar auf die gegenseitige Eigenständigkeit angewiesen, denn – um bei den oben genannten Beispielen zu bleiben – nur wenn die Wirtschaft in der Lage ist, ihr Medium Geld zu regenerieren, könne es die Politik in Form von Steuern und Abgaben entziehen. Ebenfalls aus einem autopoietischen Ansatz heraus, beschreibt Marcinkowski (1993) die Publizistik als autopoietisches System mit der Funktion, „NichtÖffentliches aus allen Arkan- und Privatbereichen der Gesellschaft in Öffentliches zu verwandeln“ (Marcinkowski 1993: 147). Der binäre Code der Publizistik ist bei Marcinkowski öffentlich/nicht-öffentlich, ihre Leistung für andere Teilsysteme besteht darin, „Umwelt in abgrenzbare Sinnprovinzen zu zerlegen (so genannte Themen), solche bereits verdichteten Sinnkomplexe in der Umwelt zu beobachten und für öffentliche Kommunikation bereitzustellen und Kommunikationsbeiträge zu solchen Komplexen zu liefern“ (Marcinkowski 1993: 147). Eine Besonderheit dieses Ansatzes liegt darin, dass Marcinkowski das aktuelle Publikum innerhalb des Systems der Publizistik verortet und von einem Leistungssystem des Journalismus abgrenzt: „Publizistik ist selbstreferentiell, weil sich ihre Operationen und Prozesse auf sich selbst beziehen, also redaktionelle Entscheidungsprämissen des Journalismus auf Erwartungsstrukturen des Publikums und diese wiederum rekursiv auf erwartbare publizistische Outputs bezogen sind“ (Marcinkowski 1993: 149). Gleichzeitig bleibt das System der Publizistik strukturell an das ökonomische System gekoppelt.

2.2 Systemtheoretische Ansätze

41

2.2.4 Der Ansatz der Interpenetration Eine grundsätzliche Kritik des autopoietischen Ansatzes wurde u. a. von Münch vorgenommen. Einer seiner Kritikpunkte am Ansatz der Autopoiesis lautet, dass die Differenzierung einzelner Systeme und die Zuordnung einzelner Elemente zu Systemen eine theoretische Entscheidung ist, die empirisch nicht nachzuvollziehen sei. Zahlungen beispielsweise könnten sowohl ökonomisch sein, jedoch zugleich auch rechtlich, politisch und kulturell determiniert. Münch plädiert im Gegensatz zum Ansatz der Autopoiesis dafür, Systeme stärker als offen und interdependent zueinander zu konzipieren. Zwischen gesellschaftlichen Funktionssystemen bestehe keine Trennung, sondern ein geregelter Austausch spezifischer Leistungen: „Systeme (müssen) füreinander offen sein und die Leistungen der anderen in ihrer eigenen Qualität aufnehmen, ohne sie sogleich in ihre eigene Sprache zu übersetzen, weil sonst die spezifische Leistung verloren ginge“ (Münch 1994: 385). Münch vertritt damit – ausgehend von Parsons und im Gegensatz zu Luhmann – die These, dass sich die einzelnen Teilsysteme der Gesellschaft immer mehr durchdringen, was als Interpenetration bezeichnet wird. Interpenetration ist nach Münch eine besondere Form der Beziehung zwischen Handlungssystemen, bei der ihre Grenzen überschritten werden (vgl. Münch 1988: 519). Die Systeme durchdringen sich dabei wechselseitig und können die eigene Leistung dadurch steigern. Politik beispielsweise wird nach diesem Verständnis nicht – wie bei Luhmann – auf das politische System begrenzt, sondern umfasst auch andere gesellschaftliche Teilsysteme: „Der größte Teil des politischen, wirtschaftlichen, solidarischen, moralischen, wissenschaftlichen Geschehens findet in den systemübergreifenden Prozessen der Kommunikation, Vernetzung, Aushandlung und Kompromissbildung statt. Unter diesen Bedingungen hat kein Subsystem weiterhin die Autonomie, nach eigenen Kriterien zu bestimmen, was innerhalb seiner Grenzen geschieht. […] Die Theorie der funktionalen Systemdifferenzierung erweist sich deshalb in zunehmendem Maße als realitätsfremd […]. Um den aktuellen Entwicklungstrends der Gesellschaft gerecht zu werden, brauchen wir eine Gesellschaftstheorie, welche die Interpenetration gesellschaftlicher Subsysteme und die intersystemische Kommunikation, Vernetzung, Aushandlung und Kompromissbildung in den Mittelpunkt stellt“ (Münch 1991: 287-288). Anders als die Theorie selbstreferentieller Systeme betont Münch damit die wechselseitige Offenheit der Teilsysteme und geht zugleich davon aus, dass Teilsysteme über keine klar definierten Grenzen verfügen.

42

2.3

2 Sozialwissenschaftliche Basistheorien zur Analyse politischer Kommunikation

Handlungstheoretische Ansätze

Unter dem Begriff Handlungstheorie werden höchst unterschiedliche Ansätze subsumiert, die die Intentionalität menschlichen Handelns zum Ausgangspunkt für Erklärungen sozialer Sachverhalte und Prozesse nehmen. Handeln kann dabei mit Max Weber definiert werden als „menschliches Verhalten (einerlei ob äußerliches oder innerliches Tun, Unterlassen oder Dulden) […], wenn und insofern der oder die Handelnden mit ihm einen subjektiven Sinn verbinden“ (Weber 1972: 1). Als Unterform des Handelns kann soziales Handeln unterschieden werden, „welches seinem von dem oder den Handelnden gemeinten Sinn nach auf das Verhalten anderer bezogen wird und daran in seinem Ablauf orientiert ist“ (Weber 1972: 1). Kennzeichnend für soziales Handeln ist also, dass hier im subjektiven Sinn andere Handelnde berücksichtigt werden müssen (vgl. Schimank 2010). Im Mittelpunkt handlungstheoretischer Ansätze stehen Akteure sowie die Bedingungen, Formen und Folgen ihres Handelns. In den vielfältigen Ansätzen, die das Handeln einzelner Individuen oder Gruppen zu erklären versuchen – und von denen hier nur ein kleiner Teil thematisiert werden kann – stehen sich grob vereinfacht zwei Paradigmen gegenüber: das Menschenbild des „homo oeconomicus“, das Verhalten aus individueller Nutzenmaximierung heraus erklärt, und das des „homo sociologicus“, das eher auf gruppenbezogenes und verständigungsorientiertes Verhalten abhebt. Daneben sind handlungstheoretische Ansätze relevant, die sich stärker auf die Erklärung des Verhaltens einzelner Gruppen denn auf Individuen beziehen. 2.3.1 Der Begriff des Akteurs Der zentrale Begriff in handlungstheoretischen Überlegungen ist der des Akteurs. Grundsätzlich kann zwischen individuellen, kollektiven und korporativen Akteuren unterschieden werden:  Individuelle Akteure sind einzelne Personen, die im Rahmen politischer oder sozialer Organisationen oder Prozesse eine bestimmte - zumeist herausgehobene – Rolle innehaben: Sie handeln zwar individuell, mitunter aber auch für eine Gruppe, ohne dass in diesen Fällen immer eine klare Vertretungsvollmacht vorliegen oder eine Art der Beauftragung gegeben sein muss.  Kollektive Akteure sind Zusammenschlüsse von einzelnen Individuen mit einem geringen formalen Organisationsgrad, die ein gemeinsames Ziel verfolgen. Beispiele für kollektive Akteure sind etwa Verbände oder soziale Bewegungen. Kollektive Akteure unterscheiden sich von korporativen Akteuren dadurch, dass sie von den Präferenzen ihrer Mitglieder abhängig sind und von diesen kontrolliert werden. Ziele, Orientierungen und Ressourcen kollektiver Akteure hängen von den sie tragenden Mitgliedern ab und müssen durch Abstimmung oder Konsens gefunden werden.

2.3 Handlungstheoretische Ansätze

43



Korporative Akteure sind Zusammenschlüsse von einzelnen Individuen mit einem hohen formalen Organisationsgrad. Beispiele für korporative Akteure sind etwa Ministerien, Behörden oder Wirtschaftsunternehmen. Korporative Akteure sind von den Präferenzen ihrer Mitglieder weitgehend unabhängig, da Entscheidungen hierarchisch und nicht durch Abstimmung oder Konsens gefunden werden müssen (vgl. Scharpf 2000: 101). Nicht mit komplexen Akteuren verwechselt werden dürfen Akteur-Aggregate, d. h. Gruppen individueller Akteure, die bestimmte Merkmale teilen, aber nicht gemeinsam handlungsfähig sind.



Fallbeispiel: Das Publikum als Kollektiv ohne Akteurstatus Die nicht vorhandene Handlungsfähigkeit eines Kollektivs kann am Beispiel des Publikums von Medienangeboten illustriert werden: Das Publikum trifft Entscheidungen, verfügt über Ressourcen, orientiert sich an bestimmten Angeboten, doch es ist sich seiner selbst nicht bewusst. Das Publikum hat auch keine Sprecher. Es handelt gleichsam kollektiv, doch keiner weiß im Moment der Handlung vom anderen. Mit dem Handeln wird durchaus ein kollektives Ziel, beispielsweise sich zu informieren oder sich zu unterhalten, verfolgt, aber dem Handeln liegt keine vorab ausgemachte Strategie zugrunde. Zwar hat das Handeln des Publikums soziale Folgen: So wird Fernsehnutzung zu einer Quote, die dem Fernsehsender eine Werbeeinnahme ermöglicht. Intentional aber hat das Publikum dieses Ziel nicht verfolgt. Das Publikum ist somit zwar ein soziales Kollektiv, aber kein Akteur und kann beispielsweise nicht in die Programm- oder Redaktionsentscheidungen direkt eingreifen. Es wird allenfalls als einzelne Person wahrgenommen (Leser- oder Zuschauer-/Zuhörer-Reaktion) oder als Aggregat, so in Form von Nutzungsdaten aus der Medienforschung.

Individuelle, kollektive und korporative Akteure haben Interessen, die sie verfolgen, und sie verfolgen ihre Interessen auf Basis bestimmter Orientierungen (Werthaltungen, soziale Orientierungen, kognitive Muster). Sie bündeln zur Zielerreichung ihre Ressourcen, um strategisch agieren zu können. Durch die Zielorientierung werden sie erkennbar und berechenbar. Ein Akteur muss zudem über die Fähigkeit verfügen, sich selbst als Akteur zu definieren (Selbstbeschreibung), also sein Rollenbild festzulegen, und er muss auch von anderen Personen oder sozialen Gruppen die Anerkennung als Akteur erhalten (Fremdbeschreibung). Akteure sind damit Personen oder Personengruppen, die nicht vorrangig individuell und privat agieren, sondern stellvertretend handeln – zumeist im Auftrag von sozialen Gruppen, einzelnen Organisationen oder für ganze Organisationseinheiten. Akteure besitzen die Fähigkeit zur Koordination nach innen (Abstimmungen von Handlungen zwischen Personen oder Personengruppen durch Beratung und Entscheidung) sowie zur Ausbildung einer kollektiven Identität. Das macht sie in der Wahrnehmung durch die Bürger unverwechselbar. Zugleich müssen Akteure sinnhaft handeln und zielgerichtet agieren.

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2 Sozialwissenschaftliche Basistheorien zur Analyse politischer Kommunikation

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Merkmale von Akteuren

.

Für Akteure und Akteurshandeln sind fünf Faktoren von zentraler Bedeutung: 1. Ein Akteur hat Interessen und er verfolgt Ziele. 2. Ein Akteur hat Orientierungen (Wertorientierungen; kognitive Muster etc.). 3. Ein Akteur verfügt über Ressourcen, um seine Ziele verfolgen zu können (Mitglieder, Unterstützer, Geld, Personal, Einfluss, Macht etc.). 4. Ein Akteur verfügt über eine Strategie, die es ihm ermöglicht, Mittel und Ziele miteinander zu kombinieren. 5. Ein Akteur versteht sich selbst als Akteur und wird von anderen als solcher anerkannt.

Generell formuliert kann man sagen, dass Handlungsfähigkeit die konstitutive Eigenschaft von Akteuren ist. Auch kollektive und korporativeAkteure sind in der Lage so zu handeln, als wären sie eine einzelne Person. Ihr Handeln bezieht sich intentional auf ein gemeinsames Ziel, das durch das aufeinander abgestimmte individuelle Handeln erreicht werden soll. Bei komplexen Akteuren entsteht aus individuellen Handlungen ein „konstruktiv geordnetes Ganzes“, das nicht nur gelegentlich, sondern systematisch aufeinander aufbaut (Schimank 2010: 308). Erst die Handlungsfähigkeit macht aus einem sozialen Kollektiv oder einer Gruppe einen Akteur. Daneben sind Organisations-, Kooperations-, Konflikt- oder Strategiefähigkeit variable Größen, die herangezogen werden können, um Akteure oder Akteurshandeln empirisch voneinander zu unterscheiden. Unter Organisationsfähigkeit wird die Fähigkeit zur formalen Organisierung kollektiver Interessen verstanden. Kooperations- und Konfliktfähigkeit bezeichnet die Fähigkeit zur kollektiven Einflussnahme durch Verhandlung/Kooperation und/oder Konflikt. Strategiefähigkeit schließlich ist definierbar durch die Fähigkeit zur Konzipierung, internen Durchsetzung und Durchführung von Strategien, d. h. das Vorhandensein von Grundregeln des Handelns für eine Vielzahl von sozialen Situationen. Insoweit sind wesentliche Teile des Handelns von Akteuren vorhersehbar. 2.3.2 Ökonomische Erklärungsansätze: Rationales Handeln Im Vordergrund ökonomischer Erklärungsansätze steht das einzelne Individuum, von dem angenommen wird, dass es sich in einer konkreten Situation unter mehreren Möglichkeiten entscheiden muss. Die konkrete Entscheidungssituation wird dabei von zwei Faktoren bestimmt: den Präferenzen des Individuums, d. h. seinen Wertvorstellungen, und den Restriktionen, die seinen Handlungsspielraum begrenzen. Unterstellt wird, dass das Individuum unter den ihm zur Verfügung stehenden

2.3 Handlungstheoretische Ansätze

45

Alternativen jeweils diejenige auswählt, die seinen eigenen Präferenzen am ehesten entspricht (rationale Nutzenverfolgung). Der Handelnde verfolgt seine Nutzenorientierung grundsätzlich vor dem Hintergrund begrenzter Ressourcen, d. h. er kann nicht alle seine Ziele zugleich realisieren und muss sich entscheiden, welche seiner knappen Ressourcen er zur Verfolgung einzelner Ziele einsetzt. Für die meisten Handlungsziele gilt ein abnehmender Grenznutzen, d. h. der Zusatznutzen einer weiter getriebenen Zielverfolgung wird immer geringer. So ist für einen Handelnden der Wert einer Einheit des Gutes X dann am höchsten, wenn er zuvor keine Einheit des Gutes besaß, während die Differenz von 100 Einheiten zu 101 für ihn geringer ist. Bei geringem Grenznutzen gewinnen andere Ziele eine höhere Priorität, sodass der Handelnde seine Ziele wechselt und andere verfolgt. Auch weisen Handlungsziele bestimmte Opportunitätskosten auf, d. h. verfolgt ein Handelnder ein bestimmtes Ziel, so entgeht ihm dadurch der Nutzen der Verfolgung eines anderen Ziels. Der Handelnde kalkuliert die Kosten und den Nutzen einer Handlung dabei nicht anhand objektiver Größen, sondern anhand der subjektiv erwarteten Kosten und Nutzen. Die ökonomische Handlungstheorie geht somit nicht davon aus, dass unterschiedliche Akteure in einer konkreten Handlungssituation gleich handeln, sondern davon, dass die Situation von den Handelnden subjektiv und möglicherweise unterschiedlich bewertet wird. Dabei spielen auch die subjektiven Erwartungen hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit des Eintretens eines bestimmten Nutzens eine Rolle, die sowohl über- als auch unterschätzt werden kann. Zur Subjektivität der Kosten-Nutzen-Kalkulation gehört, dass Handelnde dazu tendieren, einen möglichen Nutzen umso geringer einzustufen, je weiter in der Zukunft dessen Eintreten erwartet wird (vgl. Schimank 2010). Entscheidend dabei ist, dass diese Auswahl häufig unter den Bedingungen von Unsicherheit getroffen wird, da dem Individuum nicht alle Informationen bekannt sind, die es zu einer rationalen Entscheidung benötigt und die Beschaffung solcher Informationen zusätzliche Kosten verursacht (vgl. Kirchgässner 1991: 12-17). Ökonomische Erklärungsansätze individuellen Handelns spielen vor allem in der Rational Choice Theorie (RCT) eine wichtige Rolle. Eine Methode für die Analyse komplexer, untereinander abhängiger Entscheidungsstrukturen ist die sog. Spieltheorie. Diese beschreibt die Interaktion zwischen Akteuren als ein „Spiel“ zweier Personen, die ihre Entscheidungen in Abhängigkeit des Verhaltens des anderen treffen müssen und sich dieser Abhängigkeit auch bewusst sind. In unterschiedlichen Typen von „Spielen“ werden dabei die untereinander abhängigen Entscheidungen einzelner „Spieler“ simuliert, um Aussagen über ihr mögliches Verhalten geben zu können. Wesentliche Erkenntnis solcher Spieltheorien ist u. a., dass in bestimmten Entscheidungssituationen die isolierte Verfolgung individueller Interessen zu kollektiv und individuell suboptimalen Ergebnissen führt (Gefangenendilemma). Entscheidend ist dabei, ob bestimmte „Spiele“ nur einmal oder mehrmals durchgeführt werden, ob die Individuen also in

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2 Sozialwissenschaftliche Basistheorien zur Analyse politischer Kommunikation

der Lage sind, das vergangene Verhalten ihrer Interaktionspartner in ihre Entscheidungen mit einzubeziehen. Auch die Theorie des kollektiven Handelns befasst sich mit der Frage, wie aus individuellem, nutzenmaximierendem Handeln ein rationales Kollektivhandeln entstehen kann. Die auf Olson zurückgehende Kollektivgutproblematik behauptet dabei, dass unter der Prämisse individuell nutzenorientierter Entscheidungen ein rationales kollektives Handeln meist nicht möglich ist. Denn geht es bei diesem kollektiven Handeln um ein öffentliches Gut, von dessen Genuss kein Mitglied einer Gemeinschaft ausgeschlossen werden kann, so ist es für das einzelne Individuum rational, sich an der Erstellung dieses öffentlichen Gutes nicht zu beteiligen, da es auch ohne eigenen Aufwand in den Genuss des öffentlichen Gutes kommt (Trittbrettfahrer oder „free-rider“-Verhalten) (vgl. Olson 1968). Einwände gegen ökonomische Erklärungsansätze beziehen sich zumeist auf die Grundannahme, dass Akteure tatsächlich rational handeln. Sowohl aus der ökonomischen Theorie selbst heraus als auch aufgrund empirischer (und lebensweltlicher) Erfahrungen kann vielmehr davon ausgegangen werden, dass die Rationalität von Akteuren zumeist begrenzt ist. So kann beobachtet werden, dass Akteure sich vor Entscheidungen drücken, dass sie über keine stabile und geordnete Liste von Handlungszielen verfügen, kurzfristige Ziele den langfristigen auch dann vorziehen, wenn der Nutzen erkennbar weniger hoch ist etc. (vgl. Schimank 2010). Auch handeln Akteure oftmals routinisiert oder berechnen den Nutzen und die Folgen einer Handlung nicht, weil sie ihnen nicht wichtig genug erscheint (Niedrigkostensituation). Ferner lässt sich gegen die ökonomischen Erklärungsansätze einwenden, dass mit ihnen nicht hinreichend geklärt werden kann, warum Akteure bestimmte Nutzenpräferenzen haben. Präferenzen erscheinen aus Sichtweise der hier skizzierten Ansätze als Produkt einer individuellen Entscheidung, während sie jedoch zumeist sozial geprägt sind. 2.3.3 Soziologische Erklärungsansätze: Rollen- und normorientiertes Handeln Im Gegensatz zu ökonomischen Erklärungsansätzen, die das Handeln aus der Verfolgung individueller und rationaler Nutzenkalküle heraus deuten, spielen bei soziologischen Erklärungsansätzen Begriffe wie Werte, Normen, Rollen sowie die an sie geknüpften Erwartungen die zentrale Rolle. Der Handelnde trifft dabei seine Handlungsentscheidungen anhand sozialer Normen, und dies zumeist nicht freiwillig, wie bereits Durkheim in seiner klassischen Definition soziologischer Tatbestände zum Ausdruck brachte: „Sie bestehen in besonderen Arten des Handelns, Denkens und Fühlens, die außerhalb der Einzelnen stehen und mit zwingender Gewalt ausgestattet sind, kraft deren sie sich ihnen aufdrängen“ (Durkheim 1994: 107). Soziale Rollen bilden mit Durkheims Worten „Gussformen, in die wir unsere Handlungen gießen müssen“ (Durkheim 1994: 126).

2.4 Organisationstheoretische Ansätze

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Das Zwanghafte an Rollen liegt darin begründet, dass sie normative Erwartungen umfassen, und diese Erwartungen sind in erster Linie sozial begründet. Normative Erwartungen reichen von rechtlichen Regeln, die bestimmte Handlungen verbieten oder begrenzen, bis hin zu informellen Normen zum Beispiel an die Art der Berufsausübung oder an das Auftreten, bei deren Übertretung gleichwohl eine soziale Missbilligung erfolgt. Über Rollen fließen auch spezifische Anforderungen von Organisationen in das Handeln der Akteure ein, sie bilden Vermittlungsstellen zwischen Organisation und Akteur. Im Hinblick auf den Bereich der politischen Kommunikation unterscheiden sich Journalisten, die bei einer Qualitätszeitung arbeiten deutlich von denen einer Unterhaltungsillustrierten. Gleiches gilt für die Rolle eines Politikers: Von Regierungsmitgliedern wird anderes erwartet als von Angehörigen einer außerparlamentarischen Partei. Entsprechend dieser unterschiedlichen an die Rolle gebundenen Erwartungen verhalten sich die Akteure kommunikativ unterschiedlich. Soziales Handeln darf nun aber nicht mit einem passiven Befolgen sozialer Rollen und Normen gleichgesetzt werden. Von diesem „role taking“ ist das „role making“ zu unterscheiden, die kreative Bewältigung von Konflikten des Rollenhandelns. Wenn etwa die Erwartungen, die von unterschiedlichen Bezugsgruppen an eine Rolle herangetragen werden, in sich widersprüchlich oder nicht klar definiert sind, wenn die zur Ausübung einer Rolle notwendigen Ressourcen nicht vorhanden sind, kurzum: wann immer es bei der Ausübung einer Rolle innerhalb einer bestimmten Handlungssituation zu Konflikten kommt, muss der Handelnde seine Rolle selbst gestalten und modifizieren (vgl. Schimank 2010). 2.4

Organisationstheoretische Ansätze

Die moderne Gesellschaft ist von Organisationen geprägt und ihr Vorhandensein ist ein Ergebnis des gesellschaftlichen Differenzierungsprozesses. Sie tragen wesentlich dazu bei, Berechenbarkeit, Planbarkeit und Zuverlässigkeit in der sozialen Realität – und damit für alle Handelnden – zu schaffen. Organisationen haben damit eine entlastende Funktion: Bestimmte soziale Aufgaben werden an sie delegiert. In Mediengesetzen wird beispielsweise festgelegt, welche Leistungen von den Medien erwartet werden (Informationsvermittlung, Bildungsaufgabe, Leistungsauftrag usw.). Andererseits setzen Organisationen Grenzen, schränken also durch Angebotsformen und Regeln Handlungsmöglichkeiten für andere ein: Sie treten Individuen oder Gruppen als weitgehend verselbständigte Sozialsysteme (mit Mitgliedschafts- und Entscheidungsregeln, Hierarchien etc.) gegenüber. Die Anzahl der Versuche, den Begriff der Organisation zu definieren, geht ins Endlose. Daher kann und soll hier gar nicht erst der Versuch unternommen werden, die Diskussion um die Frage nach dem plausibelsten Organisationsbegriff wieder-

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2 Sozialwissenschaftliche Basistheorien zur Analyse politischer Kommunikation

zugeben. Vielmehr konzentriert sich der Abschnitt auf zentrale Paradigmen der Organisationstheorie und ihre Anwendung. 2.4.1 Paradigmen der Organisationstheorie In seinem Standardwerk „Organizations“ differenziert Richard W. Scott drei zentrale Paradigmen der Organisationstheorie: Organisationen als rationale, natürliche und offene Systeme. Als rationale Systeme sind Organisationen „collectivities oriented to the pursuit of relatively specific goals and exhibiting relatively highly formalized social structures” (Scott 2003: 27). Scott ist hierbei die Kombination von relativ eindeutigen Zielen und relativ hohem Grad an Formalisierung wichtig, da dies Organisationen von anderen sozialen Kollektiven, wie etwa Familien oder sozialen Bewegungen, unterscheidet. Der Begriff der Rationalität bezieht sich dabei auf die Mittel, die Organisationen einsetzen, um ihre Ziele zu erreichen, nicht zwingend auf die Ziele selbst. Mit anderen Worten: Organisationen als rationale Systeme sind in der Lage, ihre Handlungen zielgerichtet zu planen und ihre Mittel entsprechend einzusetzen. Diese Definition von Organisationen ist nach Scott heute die dominante, da sie sowohl von den Wirtschaftswissenschaften als auch von Organisationspraktikern (Managern, Beratern etc.) geteilt werde. Als natürliche Systeme sind Organisationen „collectivities whose participants are pursuing multiple interests, both disparate and common, but who recognize the value of perpetuating the organizations as an important resource. The informal structure of relations that develops among participants is more influential in guiding the behaviour of participants than is the formal structure” (Scott 2003: 28). Anders als im rationalen Verständnis wird hier nicht gefragt, was Organisationen von anderen sozialen Kollektiven unterscheidet, sondern was Organisationen mit diesen verbindet. Ein wesentliches Ziel teilen alle: Sie wollen überleben. Alle weiteren Zielsetzungen von Organisationen können komplex, mehrdeutig und widersprüchlich sein und müssen nicht zwingend mit denen der Beteiligten übereinstimmen. Als offene Systeme sind Organisationen „congeries of interdependent flows and activities linking shifting coalitions of participants embedded in wider material-resource and institutional environments” (Scott 2003: 29). Organisationen bilden nach diesem Verständnis einen sehr komplexen, aber nur lose verkoppelten Zusammenhang zwischen einzelnen internen Interessengruppen (vgl. Weick 1985: 161-170). Diese Sichtweise betont den Prozesscharakter von Organisationen, es geht um „organizing“ als Tätigkeit des Organisierens, weniger um die statische „organization“. Die Grenzen zwischen Organisation und Umwelt sind in dieser Sichtweise nicht eindeutig zu ziehen. Organisationen als offene Systeme sind in hohem Maße abhängig von ihrer Umwelt, und die Ziehung einer Grenze zwischen Organisation und Umwelt wird zu einem analytischen Problem.

2.4 Organisationstheoretische Ansätze

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Neben diesen drei Systemkonzeptionen von Scott lässt sich aus Luhmanns Ansatz selbstreferentieller Systeme ein viertes Paradigma ableiten, das Organisationen als operativ geschlossene Systeme betrachtet. Organisationen sind für Luhmann operativ geschlossene Systeme, die Entscheidungen kommunizieren, genauer: sie entstehen und reproduzieren sich, wenn es zur Kommunikation von Entscheidungen kommt (vgl. Luhmann 1997: 830, 2000: 63). Entscheidungen von Organisationen werden somit immer aus früheren Entscheidungen heraus gebildet, und Organisationen transformieren durch Entscheidungen „weltbedingte Unsicherheiten in systeminterne Sicherheiten“ (Luhmann 1997: 838). Die ersten beiden Systemperspektiven schließen sich wechselseitig aus, denn wir können entweder die formalen oder die informellen Strukturen von Organisationen betrachten und ihnen entweder spezifische Ziele oder nur das allgemeine Ziel des Überlebens unterstellen, nicht aber beides zugleich. Die dritte Systemperspektive wiederum ist mit den anderen beiden kombinierbar. Zunächst habe die Organisationsforschung, so Scott, Organisationen als geschlossene Systeme behandelt. Innerhalb dieses Paradigmas wurden sie zunächst als rationale, später stärker als natürliche Systeme angesehen. Diese Reihenfolge wiederholte sich unter dem Paradigma der Offenheit von Organisationen: Zunächst als rationale, später als natürliche Systemkonzeptionen. „In sum, the history of organization studies generally and organizational sociology in particular has been dominated in recent decades by the logic of open systems“ (Scott 2004: 10). 2.4.2 Anwendung der Paradigmen: Elemente und Ziele von Organisationen Auf Basis dieser vier Paradigmen lassen sich nun einzelne, grundlegende theoretische Fragen über Organisationen angehen und die Unterschiede im Verständnis von Organisationen ausarbeiten. Eine erste Frage lautet: Woraus bestehen Organisationen? Folgt man einzelnen Definitionen, so bestehen Organisationen aus Personen, die sich zur Verwirklichung spezifischer Ziele zusammengeschlossen haben (vgl. Büschges 2002: 392). Andere Theorien betonen hingegen, dass Organisationen nicht aus Individuen bestehen, sondern aus deren Handlungen. Dies wurde schon in einer klassischen Definition von Chester I. Barnard 1938 formuliert: „Formal organization is that kind of cooperation among men that is conscious, deliberate, purposeful“ (Barnard 1938: 4). Die Personen, die diese Handlungen vollziehen, sind damit nicht mehr Bestandteil der Organisation, sondern gehören zur Umwelt. Daher spricht man in der auf Barnard aufbauenden verhaltenswissenschaftlichen Entscheidungstheorie nicht mehr von Mitgliedern, sondern von Teilnehmern einer Organisation: „An organization is a system of interrelated social behaviors of a number of persons whom we shall call the participants in the organizations“ (March/Simon 1993: 103). In der Systemtheorie bestehen Organisationen wiederum aus Kommunikation, d. h. hier wird nochmals von den Menschen abstrahiert.

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2 Sozialwissenschaftliche Basistheorien zur Analyse politischer Kommunikation

Der Umstand, dass Organisationen aus Handlungen und nicht aus Personen bestehen, ist gerade für politische Organisationen relevant. Folgt man ökonomischen Handlungstheorien, so ist anzunehmen, dass Menschen sich nicht selbstlos für politische Organisationen engagieren, sondern aus einem rationalen Nutzenkalkül heraus. Sie leisten damit Beiträge („contributions“) an die Organisation im Austausch gegen Anreize („inducements“). Politische Organisationen müssen ihren Mitgliedern „etwas bieten“, und sei dies in Form selektiver Anreize wie Vergünstigungen, um sie zur Leistung von Beiträgen an die Organisation zu überzeugen (vgl. March/Simon 1993: 130). Die Unterschiede des „rationalen“ sowie des „offenen“ und „natürlichen“ Systemverständnisses von Organisationen lassen sich auch anhand eines zentralen Merkmals jeder Organisation deutlich machen: ihrer Ziele. In vielen Definitionen des Begriffs der Organisation wird darauf verwiesen, dass diese Ziele haben und verfolgen. Insbesondere in rationalen Systemmodellen sind „the pursuit of relatively specific goals” (Scott 2003: 27) das entscheidende Kriterium, das Organisationen von anderen sozialen Kollektiven unterscheidet. Natürliche Systemmodelle gehen wiederum davon aus, dass die Mitglieder von Organisationen nicht primär kollektive Ziele verfolgen, sondern individuelle. Individuen und Gruppen versuchen, aus dem kollektiven Handeln mit anderen Organisationsmitgliedern Nutzen für die eigenen Präferenzen zu ziehen. Aus diesen Interaktionen entsteht die Organisation und innerhalb dieser Subkoalitionen. „The organization is a coalition of groups and interests, each attempting to obtain something from the collectivity by interacting with others, and each with its own preferences and objectives. The result of these interactions and exchanges is the collectivity we call the organization” (Pfeffer/ Salancik 1978: 36). Organisationen verfolgen nach diesem Verständnis nicht per se Ziele. Diese entstehen erst durch Verhandlungen und Auseinandersetzungen innerhalb der Subkoalitionen einer Organisation. Es kann sich auch um mehrere Ziele handeln, die nur teilweise rational begründbar und sogar in sich widersprüchlich sein können. Das „offizielle“ Organisationsziel ist dann jenes, das von einer dominanten Gruppe innerhalb der Organisation durchgesetzt wurde (vgl. auch Simon 1997: 163). Cohen/March/Olson stellen Organisationen daher auch als einen Mülleimer dar (garbage can model), in dem Probleme, Lösungen, Teilnehmer und Entscheidungsgelegenheiten eher zufällig als rational geplant, aufeinandertreffen. Die Organisationsziele spielen aus dieser Sicht eine eher untergeordnete Rolle. „From this point of view, an organization is a collection of choices looking for problems, issues and feelings looking for decision situations in which they might be aired, solutions looking for issues to which they might be an answer, and decision-makers looking for work” (Cohen/March/Olson 1972: 2).

2.4 Organisationstheoretische Ansätze

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Diese Sichtweise wird auch von Weick in seinem prozessorientierten Ansatz des Organizing vertreten. Er geht davon aus, dass sich Organisationen zunächst auf Basis gemeinsamer Mittel bilden und erst danach aus den verschiedenen Zielen ihrer Teilnehmer gemeinsame Ziele entwickelt werden. Mitunter werden Ziele auch oft erst retrospektiv entwickelt. Das wichtigste gemeinsame Ziel ist für Weick, dem natürlichen Systemmodell folgend, die Erhaltung der Organisationsstruktur, die gemeinsame Mittel bereitstellt (vgl. Weick 1985: 133-138). Schimank schlägt dagegen vor, bei „aller ansonsten berechtigten Kritik am organisationssoziologischen Zielparadigma“ an dem grundlegenden Wesen von Zielen festzuhalten: „Eine Organisation ist in dem Maße kollektiv handlungsfähig, wie die Handlungen der einzelnen Mitglieder eine konstruktiv geordnete Gestalt ergeben, also nicht bloß gelegentlich, sondern systematisch so ineinander greifen, dass an Stelle von Individualinteressen eine übergreifende Zielsetzung verfolgt wird“ (Schimank 2002: 36). Organisationsziele – mögen sie noch so vage und ungenau definiert sein – sind aus dieser Sicht eine Voraussetzung für die kollektive Handlungsfähigkeit des Akteurs: „Über Organisationsziele wird der korporative Akteur ausgeflaggt – nach außen ebenso wie nach innen“ (Schimank 2002: 36, FN 15). Dieser Begriff des „Ausflaggens“ verweist darauf, dass die Ziele einer Organisation von ihrer Kommunikation und deren Wahrnehmung durch andere Akteure abhängig sind. Organisationsziele entstehen durch Kommunikation, in dem die einzelnen Interessengruppen oder Subkoalitionen sie aushandeln, und sie werden dadurch wirksam, dass sie kommunikativ vermittelt werden. Und erst durch einen Akt der Rezeption werden Ziele für eine Organisation handlungsleitend – sowohl nach innen als auch nach außen. Gerade das macht die Kommunikation politischer Ziele so relevant. 2.4.3 Politische Kommunikation als organisierte Kommunikation Organisationen (und damit auch Organisationstheorien) sind für das Forschungsfeld Politische Kommunikation in hohem Maße relevant. Abgesehen von persönlichen Gesprächen über Politik ist politische Kommunikation in der Regel eine organisierte Form der Kommunikation. Damit wird auch die Frage relevant, wie politische Kommunikation durch diese Organisationen geprägt wird, wie etwa die Strukturen einer Organisation ihr Kommunikationsverhalten beeinflussen und umgekehrt. Damit ist das Forschungsfeld der Organisationskommunikation angesprochen, dass sich mit Kommunikationsprozessen beschäftigt, „die wesentlich durch die Organisation als Einflussgröße geprägt sind, dergestalt, dass die Beteiligten primär organisationsbezogen handeln, sei es in ihrer Eigenschaft als Mitglied oder als Repräsentant einer Organisation“ (Theis-Berglmair 2003: 565). Der Zusammenhang zwischen Kommunikation und Organisation lässt sich insgesamt in fünf zentrale Dimensionen differenzieren: Organisationen bestehen aus Kommunikation: Dieser Bezug wird von verschiedenen Theorierichtungen aus unterschiedlichen wissenschaftlichen Diszipli-

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2 Sozialwissenschaftliche Basistheorien zur Analyse politischer Kommunikation

nen hergestellt. Für die Soziologie ist als Referenz vor allem die Theorie selbstreferentieller Systeme von Niklas Luhmann zu nennen. Organisationen sind für Luhmann operativ geschlossene Systeme, die Entscheidungen kommunizieren, genauer: sie entstehen und reproduzieren sich, wenn es zur Kommunikation von Entscheidungen kommt und das System auf Basis von Entscheidungen operativ geschlossen wird (vgl. Luhmann 1997: 830, 2000: 63). Aber bereits der Wirtschaftswissenschaftler Herbert A. Simon definierte Organisationen als “the pattern of communications and relations among a group of human beings, including the processes for making and implementing decisions“ (Simon 1997: 18-19). Auch innerhalb sprachwissenschaftlich argumentierender Organisationstheorien, wie etwa der Montreal-School, werden Organisationen als durch Sprache und Kommunikation konstituiert verstanden. Organisationen sind ein Produkt von Kommunikation, eine „languagebased social entity“ (Robichaud/Giroux/Taylor 2004: 624), die mithilfe von Kategorien wie Texten, Diskursen oder Narrationen entschlüsselt werden kann. Organisationen sind Kommunikatoren oder Sprecher: Organisationen sind korporative Akteure, denen Handlungen – und damit auch Kommunikation – von außen zugeschrieben werden können. Dabei ist es unerheblich, dass es zunächst einmal Individuen sind, die kommunizieren. Organisationen kommunizieren durch Individuen, die sowohl intern als auch extern als Sprecher der Organisation anerkannt werden. „It [an organization] becomes an organization at the moment that an agent is authorized to speak in its name“ (Taylor et al. 1996: 26). Organisationen verfolgen eigene Ziele und versuchen diese durch verschiedene Kommunikationsstrategien zu realisieren (zum Begriff des Akteurs vgl. 2.3.1). Dabei benutzen sie Kommunikationsformen und Instrumente wie Public Relations oder Öffentlichkeitsarbeit, Werbung, Kampagnen oder direkte Kommunikationsformen wie Lobbying etc. Organisationen sind Kommunikationsräume oder -strukturen, innerhalb derer Kommunikation stattfindet. Das ist die klassische Perspektive des Forschungsfeldes Organisationskommunikation, die mit Miller (2008) mit der Frage umschrieben werden kann „how the context of the organization influences communication processes and how the symbolic nature of communication differentiates it from other forms of organizational behavior“ (Miller 2008: 3415). Organisationen sind Gegenstand von Kommunikation, und zwar sowohl der medialen, öffentlichen als auch der interpersonalen. Im Rahmen solcher Kommunikationsprozesse können sich Organisationsimages herausbilden, d. h. vereinfachte, typisierte und meist bewertete Vorstellungsbilder, die für die Organisationen höchst folgenreich sein können.

2.5 Akteurtheoretische Ansätze

53

Organisationen sind Indikatoren für Kommunikationswandel: Organisationen verändern sich, beispielsweise in Folge eines Gerüchts, einer bestimmten Berichterstattung oder bereits durch die Beobachtung, von Medien beobachtet zu werden. Folgen massenmedialer Kommunikation werden in der Kommunikationswissenschaft gemeinhin als Medienwirkung bezeichnet, d. h. als „alle Veränderungen bei Individuen und in der Gesellschaft, die durch Aussagen der Massenkommunikation oder durch die Existenz von Massenmedien entstehen“ (Maletzke 1982: 10). Der letzte Halbsatz, der in heutigen Definitionen von Medienwirkung meist fehlt, ist in diesem Zusammenhang wichtig: Auch strukturelle Veränderungen, die Organisationen vornehmen, um beispielsweise mediale Kommunikation besser beobachten und schneller auf sie reagieren zu können, können als Kommunikationsfolgen betrachtet werden. Der Wandel gesellschaftlicher Kommunikation, wie etwa die zunehmende Relevanz von Online-Medien, wird damit durch Veränderungen in Organisationen sichtbar. Abbildung 2-4

Organisationsperspektive auf Kommunikation

Organisationen als Kommunikationsräume und -strukturen Organisationen als Kommunikatoren

Organisationen als Bündel von Kommunikation

Organisationen als Gegenstand von Kommunikation

Organisationsperspektive auf Kommunikation

Organisationen als Indikatoren für Kommunikationswandel

 2.5

Akteurtheoretische Ansätze

Innerhalb der Sozialwissenschaften gibt es seit einiger Zeit Versuche, system- und handlungstheoretische Ansätze sinnvoll miteinander zu verbinden, sodass die Vorteile beider theoretischer Zugangsweisen genutzt werden können. Einen solchen Versuch stellen insbesondere die akteurtheoretischen Ansätze dar, die einerseits den Systembegriff antizipieren, d. h. nicht rein handlungstheoretisch argumentie-

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2 Sozialwissenschaftliche Basistheorien zur Analyse politischer Kommunikation

ren, die aber andererseits das Handeln von interessen- und normengeleiteten Akteuren in den Mittelpunkt ihrer Argumentation stellen. Einen fruchtbaren Versuch dieser Verbindung stellen die Arbeiten des Kölner Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung dar. Schimank kritisiert auf der einen Seite an der Systemtheorie, dass diese lediglich die Folgewirkungen funktionaler Differenzierung zum Gegenstand habe, die Frage jedoch, welche Ursachen und Mechanismen gesellschaftliche Differenzierung überhaupt erst hervorgebracht haben und weitertreiben, nicht systematisch beantwortet wird. Seine These lautet: Gesellschaftliche Differenzierung ist „nur als Ergebnis von Interessen- und Einflusskonstellationen gesellschaftlicher Akteure im Rahmen funktionaler Erfordernisse gesellschaftlicher Reproduktion angemessen rekonstruierbar“ (Schimank 1985: 422), d. h. es muss sowohl auf handlungstheoretische (Interessen- und Einflusskonstellationen) als auch auf systemtheoretische Erkenntnisse (funktionale Erfordernisse) zurückgegriffen werden, um die Gesellschaft und ihre Dynamik sinnvoll analysieren zu können. Auf der anderen Seite kritisiert Schimank an der Handlungstheorie, dass sie die substantiellen Ausprägungen von Akteurinteressen nicht zum Erklärungsgegenstand macht, also nicht erklären kann, warum ein Akteur bestimmte Interessen verfolgt. Dies gelingt erst, wenn man die Erklärung eines bestimmten Akteurhandelns zweistufig anlegt: Funktionale Teilsysteme bilden aus akteurtheoretischer Perspektive den Rahmen, der Handlungsorientierungen konditioniert. Innerhalb dieses Rahmens treffen Akteure aber Handlungsentscheidungen auf Basis ihrer Interessen (vgl. Schimank 1988: 623). Dabei muss jedoch der Begriff des Systems handlungstheoretisch formuliert werden. Nach Schimank wird das Handeln einzelner Akteure durch drei Orientierungshorizonte geprägt: ihrer Zugehörigkeit zu einem gesellschaftlichen Teilsystem, zu institutionellen Ordnungen und zu Akteurkonstellationen. Diese drei Orientierungshorizonte modulieren die drei verschiedenen Handlungsprägungen eines Akteurs: das „Wollen“, das „Sollen“ und das „Können“. Gesellschaftliche Teilsysteme definiert Schimank handlungstheoretisch als teilsystemische Orientierungshorizonte, d. h. als „abgegrenzte Zusammenhänge hochgradig generalisierter sinnhafter Orientierungen, die den Akteuren als allgemein verbreitete situationsdefinierende Fiktionen gegenwärtig sind“ (Schimank 2000: 243). Die Zugehörigkeit zu einem Teilsystem legt daher die grundsätzlichen Interessen eines Akteurs (das „Wollen“) fest. Dazu gehört das Streben nach Ausdehnung der Reichweite der eigenen Interessenrealisierung, nach Dominanz in einer gegebenen substantiellen Interessensphäre oder nach Kontrolle über die eigene Interessenrealisierung (vgl. Schimank 1992: 175). Handlungsrelevant werden diese reflexiven Interessen ferner dadurch, dass von anderen Akteuren unterstellt wird, dass ein Akteur eines bestimmten Teilsystems die entsprechenden Interessen verfolgt. Es handelt sich also auch um Fiktionen, aus denen aber andere Akteure in Form von Projektionen Erwartungen ableiten (vgl. Schimank 1988: 635).

2.5 Akteurtheoretische Ansätze

55

Institutionelle Ordnungen: Die durch das gesellschaftliche Teilsystem vorgegebenen Interessen sind aber für sich genommen noch zu allgemein, um spezifische Ziele eines Akteurs erklären oder bestimmen zu können (vgl. Schimank 1992: 170). Konkretisiert werden diese teilsystemischen Orientierungen auf der Ebene der institutionellen Ordnungen. Institutionen definiert Schimank als „operationale Vorgaben dazu, wie Akteure bestimmte Situationen wahrnehmen und beurteilen und wie sie demzufolge dann handeln sollten“ (Schimank 1992: 170), also als „Spielregeln“ für bestimmte Situationen. Institutionen modulieren damit die normativen Orientierungen der Akteure, das „Sollen“. Akteurkonstellationen: Eine weitere Prägung erfahren die Interessen von Akteuren auf der Ebene der Akteurkonstellationen. Andere Akteure bilden hier mögliche Hindernisse der Realisierung der eigenen Interessen, der handelnde Akteur muss also abschätzen, ob er seine Interessen in dieser Konstellation realisieren kann (das „Können“). Abbildung 2-5:

Akteur-Struktur-Dynamiken (nach Schimank)

Gesellschaftliche Strukturdimension

Handlungsprägung

Teilsystemische Orientierungshorizonte

W ollen

Institutionelle Ordnungen

Sollen

Akteurkonstellationen

Können

Handelndes Zusammenwirken

Gesellschaftliche Strukturierung

(Quelle: Schimank 1996: 247)

Bei der Analyse des Handelns von Akteuren müssen nach Schimank alle drei Orientierungshorizonte berücksichtigt werden, da diese zusammen wirken. Umgekehrt hat das Handeln der Akteure wiederum Auswirkungen auf die Orientierungshorizonte, so etwa dadurch, dass institutionelle Ordnungen verändert werden oder sich Verschiebungen in den Akteurkonstellationen ergeben. Es gilt daher, die systemtheoretisch ableitbaren teilsystemischen Orientierungszusammenhänge mit handlungstheoretischen Erkenntnissen über Institutionen und Akteurkonstellationen zu verbinden. Zusammenfassend schreibt Schimank: „So geht das teilsystemisch geprägte ‚Wollen‘ in das institutionell geprägte ‚Sollen‘ und dieses schließ-

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2 Sozialwissenschaftliche Basistheorien zur Analyse politischer Kommunikation

lich in das durch die Akteurskonstellation geprägte ‚Können‘ der Akteure ein“ (Schimank 1992: 172). Für die Art und Weise, wie die Logik gesellschaftlicher Teilsysteme das Handeln von Akteuren restringiert, hat sich der Begriff „constraints“ eingebürgert. Constraints sind die Funktionserfordernisse handlungsprägender Sozialsysteme, in denen sich Akteure als handlungsfähige Sozialsysteme bewegen. Anders formuliert: Constraints „bezeichnen die strukturellen Restriktionen, unter denen Akteure ihre Wahlen, ihre ‚choices‘, treffen und entsprechend handeln. [...] Akteure wählen innerhalb der durch Systeme aufgespannten ‚constraints‘, durch die abstrakte Ziele substantiell vorgegeben und Mittel zur Erreichung der Ziele definiert sind, diejenigen Handlungen, die ihre spezifischen Ziele mit dem geringsten Aufwand erreichbar machen“ (Gerhards 1994: 80-81). Ein vergleichbarer Ansatz ist die Theorie der Strukturation von Giddens. Er geht dabei im Gegensatz zu älteren soziologischen Erklärungsansätzen nicht davon aus, dass soziale Strukturen etwas dem Handeln Äußerliches und Eigenständiges haben: „Struktur besitzt keine Existenz unabhängig von dem Wissen, das die Akteure von ihrem Alltagshandeln haben“ (Giddens 1995: 79). Strukturen definiert Giddens dabei als Regeln und Ressourcen. Akteure handeln innerhalb von Strukturen, die ihr Handeln durch Regeln und die Zuweisung von Ressourcen zum einen begrenzen, zum anderen aber auch erst ermöglichen, und indem sie innerhalb von Strukturen handeln, reproduzieren sie diese Strukturen dauerhaft selbst: „Eine der Hauptaussagen der Theorie der Strukturierung ist, dass die Regeln und Ressourcen, die in die Produktion und Reproduktion sozialen Handelns einbezogen sind, gleichzeitig die Mittel der Systemreproduktion darstellen“ (Giddens 1995: 70). So werden etwa Regeln, die dauerhaft befolgt werden, durch diese Befolgung ständig erneuert, oder aber sie werden durch Handeln verändert, etwa wenn neue Regeln vereinbart werden. „Gemäß dem Begriff der Dualität von Struktur sind die Strukturmomente sozialer Systeme sowohl Medium wie Ergebnis der Praktiken, die sie rekursiv organisieren. Struktur ist dem Individuum nicht ‚äußerlich‘: in der Form von Erinnerungsspuren und als in sozialen Praktiken verwirklicht, ist sie in gewissem Sinne ihrer Aktivitäten eher ‚inwendig‘ […] Struktur darf nicht mit Zwang gleichgesetzt werden: sie schränkt Handeln nicht nur ein, sondern ermöglicht es auch“ (Giddens 1995: 77-78). Der Vorteil der hier anhand der Modelle von Schimank und Giddens vorgestellten Ansätze liegt darin, dass durch den wechselseitigen Bezug auf Handeln und Strukturen beide Dimensionen in den Blick geraten. Sie machen zugleich systemtheoretische Analysen für empirische Forschung nutzbar, indem Teilsysteme als „constraints oder als regelmäßige Praktiken beschreibbar werden und gleichzeitig Hypothesen über das Handeln von Akteuren innerhalb dieser Strukturen formuliert und überprüft werden können. Im Unterschied zum autopoietischen Ansatz weisen solche Ansätze zur Verknüpfung von Handlungs- und Systemtheorie auch darauf

2.5 Akteurtheoretische Ansätze

57

hin, dass einzelne Akteure auch innerhalb mehrerer handlungsprägender Sozialsysteme agieren können.



Grundlage zur Analyse politischer Kommunikation können system-, handlungs-, akteur- und organisationstheoretische Ansätze sein. Systemtheoretische Ansätze legen den Schwerpunkt dabei entweder auf die Eigenständigkeit und Selbstreferentialität von Systemen wie Politik und Massenmedien (wie bei Luhmann), oder sie betonen demgegenüber das zunehmende Ineinandergreifen beider Systeme in Form von Zonen der Interpenetration (wie bei Münch). Handlungstheoretische Ansätze gehen von Akteuren und dem Begriff des sozialen Handelns aus. Sie erklären soziales Handeln entweder aus der Nutzenmaximierung rational handelnder Akteure heraus (wie die ökonomischen Erklärungsansätze) oder aus den Zwängen sozialer Normen und Rollen (wie die soziologischen Erklärungsansätze). Politikwissenschaftliche Erklärungsansätze können zusätzlich herangezogen werden, um zu zeigen, warum es in konkreten Handlungssituationen zu politischer Mobilisierung kommt. Akteurtheoretische Ansätze versuchen, system- und handlungstheoretische Argumente zu verknüpfen, indem sie einerseits handelnde Akteure in den Mittelpunkt stellen, andererseits aber davon ausgehen, dass diese innerhalb von Systemen handeln. Akteure handeln damit innerhalb von Strukturen, die ihr Handeln durch Regeln und die Zuweisung von Ressourcen zum einen begrenzen (constraints), zum anderen aber auch erst ermöglichen. Die Akteure reproduzieren diese Strukturen durch ihr Handeln dauerhaft selbst. Organisationstheoretische Ansätze wiederum verweisen auf die Eigendynamik und die Eigenlogik von Organisationen. So sind insbesondere politische Organisationen dadurch gekennzeichnet, dass sie mehrere Ziele zugleich verfolgen und die Grenze zwischen außen und innen fließend ist.



Eine empfehlenswerte Einführung in sozialwissenschaftliche Basistheorien liefert Schimank (2010).

Barnard, Chester I. (1938): The Functions of the Executive. Cambridge, MA. Büschges, Günter (2002): Organisationssoziologie. In: Endruweit, Günter/Trommsdorff, Gisela (Hrsg.): Wörterbuch der Soziologie. Stuttgart, S. 391-395. Cohen, Michael D./March, James G./Olson, Johan P. (1972): A Garbage Can Model of Organizational Choice. In: Administrative Science Quarterly 17 (1), S. 1-25. Cyert, Richard M./March, James G. (1995): Eine verhaltenswissenschaftliche Theorie der Unternehmung. (2. Auflage) Stuttgart. Durkheim, Emile (1984, zuerst 1885): Die Regeln der soziologischen Methode. Frankfurt/M. Gerhards, Jürgen (1994): Politische Öffentlichkeit. Ein system- und akteurstheoretischer Bestimmungsversuch. In: Neidhardt, Friedhelm (Hrsg.): Öffentlichkeit, öffentliche Meinung, soziale Bewegungen. (= Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, Sonderheft 34) Opladen, S. 77-105.

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2 Sozialwissenschaftliche Basistheorien zur Analyse politischer Kommunikation

Giddens, Anthony (1995, zuerst 1984): Die Konstitution der Gesellschaft. Grundzüge einer Theorie der Strukturierung. (3. Aufl.) Frankfurt/M., New York. Kirchgässner, Gebhard (1991): Homo oeconomicus. Das ökonomische Modell individuellen Verhaltens und seine Anwendung in den Wirtschafts- und Sozialwissenschaften. Tübingen. Luhmann, Niklas (1984): Soziale Systeme. Grundriss einer allgemeinen Theorie. Frankfurt/M. Luhmann, Niklas (1996): Die Realität der Massenmedien. (2., erw. Aufl.) Opladen. Luhmann, Niklas (1997): Die Gesellschaft der Gesellschaft. Frankfurt/M. Luhmann, Niklas (2000): Organisation und Entscheidung. Opladen, Wiesbaden. Maletzke, Gerhard (1982): Medienwirkungsforschung. Gedanken zu einer Forschungsstrategie in der Bundesrepublik Deutschland. In: Publizistik 27 (1), S. 9-20. March, James G./Simon, Herbert A. (1993): Organizations. (zuerst 1958) Cambridge/Mass. Marcinkowski, Frank (1993): Publizistik als autopoietisches System. Politik und Massenmedien. Eine systemtheoretische Analyse. Opladen. Mayntz, Renate/Scharpf, Fritz W. (1995): Der Ansatz des akteurzentrierten Institutionalismus. In: Mayntz, Renate/Scharpf, Fritz W. (Hrsg.): Gesellschaftliche Selbstregelung und politische Steuerung. Frankfurt/M., New York, S. 39-72. Miller, Katherine I. (2008): Organizational Communication In: Donsbach, Wolfgang (Hrsg.): The International Encyclopediea of Communication. Oxford, Malden, S. 34153426. Münch, Richard (1988): Theorie des Handelns. Zur Rekonstruktion der Beiträge von Talcott Parsons, Emile Durkheim und Max Weber. Frankfurt/M. Münch, Richard (1991): Dialektik der Kommunikationsgesellschaft. Frankfurt/M. Münch, Richard (1994): Politik und Nichtpolitik. Politische Steuerung als schöpferischer Prozess. In: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 46 (3), S. 381-405. Münch, Richard (1996): Risikopolitik. Frankfurt/M. Olson, Mancur (1968): Die Logik kollektiven Handelns. Kollektivgüter und die Theorie der Gruppen. Tübingen. Parsons, Talcott (1976): Zur Theorie sozialer Systeme. Opladen. Parsons, Talcott (1996, zuerst 1972): Das System moderner Gesellschaften. (4. Aufl.) Weinheim, München. Pfeffer, Jeffrey/Salancik, Gerald R. (1978): The External Control of Organizations. A Resource Dependence Perspective. (Neuauflage 2003) Stanford. Robichaud, Daniel/Giroux, Hélène/Taylor, James R. (2004): The Metaconversation: The recursive property of language as a key to organizing. In: Academy of Management Review 29 (4), S. 617-634. Rühl, Manfred (1969): Systemdenken und Kommunikationswissenschaft. In: Publizistik 14 (2), S. 185-206. Rühl, Manfred (1992): Theorie des Journalismus. In: Burkart, Roland/Hömberg, Walter (Hrsg.): Kommunikationstheorien. Ein Textbuch zur Einführung. Wien, S. 117-133.

Literatur zu Kapitel 2

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Strukturen der Politik: Das politische System

Gegenstand dieses Kapitels ist die polity-Dimension der Politik (vgl. Abschnitt 1.1.1), ihr Rahmen bzw. ihr Charakter als System. Wir hatten bislang den Begriff „politisches System“ verwendet, um das Handlungssystem zu beschreiben, dessen Funktion in der Formulierung und Artikulation politischer Interessen, ihrer Aggregation zu entscheidbaren Programmen, sowie der Durchsetzung und Legitimierung politischer Entscheidungen liegt (vgl. Abschnitt 1.1.3). Der Begriff des Systems wiederum war auch Gegenstand der in Kapitel 2 vorgestellten Basistheorien, die nun für eine Beschreibung des politischen Systems herangezogen werden können (3.1). Wie Merkmale einzelner politischer Systeme die politische Kommunikation beeinflussen wird in Abschnitt 3.2 erläutert. Stärker auf die Ebene institutioneller Ordnungen setzt der Begriff der Governance, der Politik als eine Form der Handlungskoordinierung definiert (3.3). 3.1

Das politische System aus Sicht sozialwissenschaftlicher Basistheorien

In Kapitel 2 wurden verschiedene sozialwissenschaftliche Basistheorien vorgestellt, mit deren Hilfe politische Kommunikation analysiert werden kann. Im Folgenden werden einzelne dieser Basistheorien genutzt, um verschiedene Sichtweisen auf das politische System zu beschreiben. 3.1.1 Politik als selbstreferentielles System (Luhmann) Aus Sicht der Systemtheorie lässt sich Politik als ein funktional differenziertes, selbstreferentielles und autopoietisches System beschreiben, d. h. als ein System, das eine spezialisierte Funktion für die Gesellschaft erbringt, sich in allen seinen Operationen auf sich selbst bezieht und sich auch auf Basis seiner eigenen Elemente selbst reproduziert. In den verschiedenen Systemtheorien wird Politik in der Regel mit der Funktion definiert, kollektiv verbindliche Entscheidungen zu treffen. Diese Formulierung folgt im Grundsatz David Easton (1953), der Politik als die autoritative und damit verbindliche Verteilung von Gütern in der Gesellschaft beschreibt, ohne Aussagen darüber zu treffen, nach welchen Regeln diese Verteilung erfolgt. Niklas Luhmann (2000: 84) beschreibt in neueren Arbeiten die Funktion der Politik im

O. Jarren, P. Donges, Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft, DOI 10.1007/978-3-531-93446-4_3, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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3 Strukturen der Politik: Das politische System

„Bereithalten der Kapazität zu kollektiv bindendem Entscheiden“. Das politische System kann kollektiv verbindliche Entscheidungen treffen, muss dies aber nicht zwingend tun. Entscheiden umfasst auch die Entscheidung, in einem bestimmten Fall keine Entscheidung zu treffen. Aber auch bei Nicht-Entscheidungen müssen andere Systeme damit rechnen, dass das politische System zu einem zukünftigen Zeitpunkt eine Entscheidung trifft, d. h. die Möglichkeit einer Entscheidung bleibt für die Politik immer offen. Und da Entscheidungen immer auf früheren Entscheidungen aufbauen, erreicht das politische System eine operative Geschlossenheit und kann sich im Sinne der Autopoiesis auf Basis seiner eigenen Entscheidungen selbst reproduzieren. Kollektiv verbindlich sind die Entscheidungen des politischen Systems, weil es Macht als Kommunikationsmedium einsetzen kann. Macht wird hierbei definiert als „Inaussichtstellen von Sanktionen“ (Luhmann 2000: 39), d. h. Politik verfügt aufgrund des staatlichen Gewaltmonopols über die Fähigkeit, weitreichende Sanktionen in Aussicht zu stellen, sollten ihre Entscheidungen in Frage gestellt oder nicht befolgt werden. Die Leitdifferenz bzw. der binäre Code des politischen Systems erfuhr in historischer Perspektive eine Veränderung. Mit dem Beginn der Ausdifferenzierung des politischen Systems lautete er machtüberlegen/machtunterlegen, wobei Macht hier die Fähigkeit meint, kollektiv bindende Entscheidungen zu treffen. Wechsel der Macht waren in dieser Phase häufig mit Bürgerkriegen und Staatsstreichen verbunden; erst die Durchsetzung von Demokratie und rechtsstaatlichen Prinzipien erlaubte einen in der Regel unblutigen Wechsel der Macht. Luhmann spricht deshalb davon, dass der ursprüngliche Code des politischen Systems durch die Demokratisierung überformt wurde zum Code Regierung/Opposition: „Der Code [Regierung/Opposition] erfüllt alle Merkmale einer Präferenzcodierung: Man ist lieber an der Regierung beteiligt als an der Opposition. Nur die Regierung besetzt die Ämter, in denen kollektiv verbindlich entschieden werden kann. Die Opposition kann nur lamentieren, Kritik üben, Forderungen artikulieren […]. Wie immer bei Unterscheidungen, die dem Beobachten zugrunde gelegt werden, sind auch hier beide Seiten gleichzeitig relevant, auch wenn nur die eine bezeichnet oder benutzt wird. Die regierende Gruppierung muss bei allem, was sie politisch tut, mit bedenken, welche Möglichkeiten daraus für die Opposition entstehen, welche Gegendarstellungen sich anbieten und wie sich das Licht von Erfolgen und Misserfolgen durch ein Arrangieren der Beleuchtung beurteilen lässt“ (Luhmann 2000: 99). Das heißt zugleich: Aus Sicht der Theorie selbstreferentieller Systeme geht es Politik nicht darum, das Gemeinwohl zu sichern oder die Gesellschaft in irgendeiner Form sinnvoll zu gestalten. Dies wären für Luhmann moralische Anforderungen an das politische System, die dieses nicht erfüllen kann. Politische Entscheidungen und politische Kommunikation zielen nach diesem Ansatz darauf ab, an der Regie-

3.1 Das politische System aus Sicht sozialwissenschaftlicher Basistheorien

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rung zu bleiben oder von der Opposition in die Regierung zu wechseln, unabhängig von den Inhalten politischer Entscheidungen oder Forderungen. Das politische System ist nach der Theorie selbstreferentieller Systeme auch kein Zentrum der Gesellschaft, da es – wie im Begriff der funktionalen Differenzierung angelegt – gleichrangig neben anderen Systemen existiert, die jeweils eigenen Leitdifferenzen folgen. Politik kann die Gesellschaft insgesamt und selbst einzelne Teilsysteme nicht „steuern“, denn dadurch würde sie in die Selbstreferentialität anderer Systeme eingreifen und diese dadurch zerstören (vgl. Luhmann 1991: 144). Würde das politische System den Massenmedien beispielsweise vorschreiben, was diese zu veröffentlichen haben und was nicht, wäre die Differenz des Systems zerstört und es gäbe kein eigenständiges System der Massenmedien mehr. Eine Entscheidung über Veröffentlichungen liegt für die Theorie selbstreferentieller Systeme ausschließlich beim publizistischen System und muss von diesem auch umgesetzt werden. Zwar könnte, um bei dem Beispiel zu bleiben, das publizistische System beobachten, dass Politik auf seine Veröffentlichungsentscheidungen Einfluss zu nehmen versucht, aber ob und in welcher Weise Publizistik diesem Steuerungsversuch nachgibt, liegt ausschließlich in dessen Zuständigkeit. Das politische System kann beim Versuch, Gesellschaft zu steuern, andere selbstreferentielle Teilsysteme daher nur „irritieren“ oder „stören“: „Das politische System kann also nur sich selbst steuern mit Hilfe einer spezifisch politischen Konstruktion der Differenz von System und Umwelt. Dass dies geschieht und wie dies geschieht, hat ohne Zweifel gewaltige Auswirkungen auf die Gesellschaft, weil es Differenzen erzeugt, an denen sich andere Funktionssysteme dann ihrerseits orientieren müssen. Aber dieser Effekt ist schon nicht mehr Steuerung und auch nicht steuerbar, weil er davon abhängt, was im Kontext anderer Systeme als Differenz konstruiert wird und unter die dort praktizierten Steuerungsprogramme fällt“ (Luhmann 1988: 337). 3.1.2 Politik als offenes System (Münch) In Münchs Ansatz der Interpenetration, der sich an Parsons‘ strukturfunktionalistischen Ansatz anlehnt, ist Politik kein geschlossenes funktionales Teilsystem wie bei Luhmann. Politik setzt, so Münch, gerade die Offenheit von Teilsystemen und ihren wechselseitigen Austausch voraus. Politische Steuerung definiert Münch als einen „Faktorinput“ aus dem politischen System in andere gesellschaftliche Teilsysteme: „Beim politischen Faktorinput in die nichtpolitischen Systeme greifen politische Rollenträger mit politischer Macht in die ökonomische Ressourcenallokation, das solidarische Handeln und die Kulturproduktion ein, um ökonomisches, solidarisches und kulturelles Handeln auf kollektiv verbindliche Ziele

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3 Strukturen der Politik: Das politische System

auszurichten und bindenden Entscheidungen zu unterwerfen“ (Münch 1994: 387). Politik kann nach Münch somit sehr wohl, im Gegensatz zu Luhmanns These der Nichtsteuerbarkeit funktionaler Teilsysteme, in andere Systeme steuernd eingreifen. Zwar kann ein funktional ausdifferenziertes politisches System nach Münch z. B. nicht Probleme wirtschaftlicher Fehlleistungen des funktional ausdifferenzierten Teilsystems Wirtschaft lösen, wohl aber die „politischen Probleme“ (Münch 1994: 393) innerhalb dieses Teilsystems bearbeiten. „Politisch“ sind Koordinationsprobleme innerhalb von und zwischen Teilsystemen immer dann, wenn Entscheidungen über Zielsetzungen unter der Bedingung einander widerstreitender Ziele getroffen werden müssen. Diese internen Koordinationsprobleme können dabei durchaus auch Bezüge zu anderen Teilsystemen aufweisen, wie dies beispielsweise bei Lohnkonflikten der Fall ist. Zur politischen Steuerung muss das politische System in der Lage sein, neben Macht auch Geld, Einfluss und Wertbindungen in ausreichendem Maße zu mobilisieren und einzusetzen (vgl. ebd.: 386): „Politische Steuerung endet nicht in der Steuerung des politischen Systems, sondern greift durch die Transformation von politischer Macht in Einfluss, Wahrheit und Geld in die Systeme der gesellschaftlichen Gemeinschaft, der Kommunikation und Wissenschaft und der Wirtschaft ein. Politische Steuerung bedarf der Generierung politischer Macht durch den Zufluss von Einfluss, Wahrheit und Geld aus den Systemen der gesellschaftlichen Gemeinschaft, der Wissenschaft und der Wirtschaft“ (Münch 1992: 98). Je nach Art und Weise dieser Transformation von politischer Macht in andere Kommunikationsmedien unterscheidet Münch (1992) vier Modelle politischer Steuerung, die auch für die Analyse politischer Kommunikation nutzbar gemacht werden können:  Das Synthesemodell ist gekennzeichnet durch eine starke Bündelung von Interessen in wenigen Großverbänden, die eng mit dem Staat verflochten sind (Korporatismus). Ihr Einfluss setzt sich vor allem in der Phase der (vor-)parlamentarischen Gesetzesformulierung in Form institutionalisierter Kommunikationsformen (z. B. Kommissionen) in politische Macht oder in Einfluss um. Gruppen und Interessen, die an diesen institutionalisierten Kommunikationsformen nicht beteiligt sind, werden ausgeschlossen (Beispiel: Deutschland).  Das Wettbewerbsmodell ist gekennzeichnet durch eine Fragmentierung der Interessen, die zudem wenig mit dem Staat verflochten sind, und einer Aufsplitterung des politischen Systems in eine größere Anzahl von Instanzen, die sich gegenseitig kontrollieren und für Gesetzgebungsmaßnahmen eine Vielzahl von Hürden aufbauen können. Der politische Prozess findet vorrangig in Form öffentlich ausgetragener Auseinandersetzungen statt. Die Beziehungen zwischen politischen Instanzen und gesellschaftlichen Gruppen sind nicht, wie im Syn-

3.1 Das politische System aus Sicht sozialwissenschaftlicher Basistheorien

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thesemodell, fest institutionalisiert, sondern müssen jeweils neu ausgehandelt werden und sind weniger stabil (Beispiel: USA).  Das etatistische Modell ist gekennzeichnet durch eine fragmentierte Gesellschaft mit heterogener Interessenlage, während die politische Steuerung von einem starken politischen Zentrum ausgeht und von einer zentralistisch organisierten Verwaltung ausgeübt wird. Die Gesellschaft ist nur in geringem Maße fähig, über Interessenbündelung Einfluss auf die politische Steuerung zu nehmen. Verbände können ihren Einfluss nur in politische Macht umsetzen, wenn sie von der dominanten Zentralverwaltung in den Steuerungsprozess einbezogen werden (Beispiel: Frankreich).  Das Kompromissmodell ist gekennzeichnet durch fragmentierte gesellschaftliche Interessen und ein fragmentiertes politisches System. Der Austausch zwischen beiden erfolgt in Form informeller Verhandlungen, wobei politische Steuerung ein „Stückwerk von kleinen, relativ unzusammenhängenden Versuchen (bleibt), die Gesellschaft zu regulieren, die jedoch häufig im Gefüge der Interessenverbände stecken bleiben“ (Münch 1992: 95). Da gesellschaftliche Interessengruppen sich immer nur auf einen kleinen, partikularen Ausschnitt der Gesellschaft beziehen, ist ihr Politikstil häufig von Besitzstandwahrung geprägt (Beispiel: Großbritannien). Münch betont, dass es kein „bestes Modell“ der Steuerung gibt, sondern alle ihre Vor- und Nachteile haben. Veränderungen an diesen Modellen würden auch immer Konflikte, Instabilitäten, Fehlleistungen und Lernprozesse implizieren. Diese von Münch typologisierten Politikmodelle gehen mit unterschiedlichen Formen der politischen Kommunikation einher:  Beim Synthesemodell konzentriert sich die politische Kommunikation hauptsächlich auf die großen Verbände und staatlichen Akteure, die allerdings auf unterschiedlichen Bühnen miteinander agieren: auf einer öffentlichen, massenmedial vermittelten Bühne sowie innerhalb der institutionalisierten internen Kommunikationsforen, bei denen die Öffentlichkeit ausgeschlossen ist. Von diesen Kommunikationsforen ausgeschlossenen Gruppen steht nur der Weg über die Massenmedien offen, ihre Anliegen innerhalb der Gesellschaft zu thematisieren.  Anders hingegen beim Wettbewerbsmodell: Der hier vorherrschende offene Kommunikationsprozess zwingt die politischen Akteure dazu, „going public“Strategien zu verfolgen und ihre Anliegen permanent in der Öffentlichkeit zu thematisieren (vgl. Pfetsch 2003), wie anhand der US-amerikanischen Präsidenten verfolgt werden kann.  Beim etatistischen Modell wird sich die massenmediale Beobachtung von Politik hingegen stärker auf Konflikte innerhalb der politischen Elite konzentrieren.  Ein ähnlicher Modus politischer Kommunikation wie beim Synthesemodell wird beim Kompromissmodell zu erwarten sein, wobei sich die Verbände hier

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3 Strukturen der Politik: Das politische System

eher auf partikulare Interessen abstützen und ihre direkten Kommunikationswege zur Politik weniger institutionalisiert, sondern informell sind. Abbildung 3-1:

Politikmodelle (nach Münch)

Synthese

Wettbewerb

Etatismus

Kompromiss

Struktur:

Kleine Anzahl großer, auch dem Gemeinwohl verpflichteter Verbände

Konkurrenz vieler politischer Instanzen und gesell. Gruppen

Zentraler Administration steht wenig organisierter Gesellschaft gegenüber

Größere Anzahl politischer Instanzen und gesell. Gruppen mit begrenzter Interessenbündelung

Kultur:

Wahrheitsfindung durch repräsentative Experten

Wahrheitsfindung durch Konkurrenz gegensätzlicher Standpunkte in fairen Verfahren

Wahrheitsfindung durch technokratische Elite und zentrale Planung

Wahrheitsfindung durch Induktion in längeren Prozessen der Annäherung

Prozess:

Institutionalisierte Kommunikation zwischen Staat, Verbänden, Wissenschaft

Offener Kommunikationsprozess, wellenartige Mobilisierung von Macht, Einfluss, Wahrheit, Recht

Geringer Einbezug gesell. Gruppen in Kommunikationsund Entscheidungsprozesse der Administration

Informelle Konsultationen binden nur partikular wirksamen Einfluss ein

Nebeneffekt:

Ausschluss neuer Bewegungen aus Machtkartell

Wellen der Entwertung von Macht, Einfluss, Wahrheit, Recht

Geringe Stabilisierung durch Macht durchgesetzter Entscheidungen, periodisch aufflammender Widerstand

Geringe Mobilisierung von Macht, Einfluss, Wahrheit und Geld; geringe Reichweite von Entscheidungen, Rücksichtnahme auf Besitzstände

Beispiel:

Deutschland

USA

Frankreich

Großbritannien

(Quelle: nach Münch 1996: 258, 260, 262, 264 gekürzt)

3.1.3 Politik als Handlungs- bzw. Verhandlungssystem Vertreter der akteurtheoretischen Perspektive, mit der sowohl system- als auch handlungstheoretische Ansätze verbunden werden, gehen wie die Anhänger systemtheoretischer Ansätze auch von der Existenz eines „politischen Systems“, zugleich aber auch von eigensinnig handelnden politischen Akteuren aus. Politik wird aus dieser Perspektive zumeist als ein arbeitsteiliger Prozess begriffen, der an den institutionellen Rahmenbedingungen des Handelns von Akteuren und an den spezifischen Akteurkonstellationen ansetzt sowie den Eigensinn der funktionalen Teilsysteme berücksichtigt. Funktionale Teilsysteme werden als Orien-

3.1 Das politische System aus Sicht sozialwissenschaftlicher Basistheorien

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tierungshorizonte oder Akteurfiktionen interpretiert, die als soziale Schließungsmechanismen die Möglichkeit politischer Steuerung begrenzen. Der Staat ist auch aus der akteurtheoretischen Perspektive kein Zentrum der Gesellschaft, das alle gesellschaftlichen Probleme zu lösen vermag. Seit den 1970er Jahren hat sich die Politikwissenschaft insgesamt von diesem Leitbild des Sozialstaates weitgehend verabschiedet. „An deren Stelle ist das Bild eines Staates getreten, der zwar nach wie vor eine größere Machtfülle als jeder einzelne gesellschaftliche Akteur besitzt, aber dennoch gezwungen ist, in Konsensbildungsprozesse einzutreten“ (Braun 1995: 617). Die Handlungsfähigkeit des Staates liegt daher in Prozessen der Konsensbildung durch Netzwerke und Verhandlungssysteme. „Der Staat am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts agiert zwar in einem immer dichteren Geflecht innergesellschaftlicher und transnationaler Verhandlungsbeziehungen, die seine Fähigkeiten zur einseitig hierarchischen Steuerung eng begrenzen. Aber […] diese Verhandlungssysteme verfügen über eigenständige Wohlfahrtspotenziale. Sie bedürfen also nicht der umfassenden Steuerung, sondern lediglich der korrigierenden Intervention und komplementären Partizipation staatlicher Instanzen“ (Scharpf 1991: 630). Solche Formen der Verhandlungen zwischen staatlichen und anderen Akteuren werden ergänzt durch Verhandlungsprozesse innerhalb des Staates, der in der handlungstheoretischen Perspektive keinen homogenen Akteur darstellt, sondern ebenfalls ein Netzwerk verschiedener Akteure mit je unterschiedlichen Interessen, wie zum Beispiel Gliedstaaten in föderalistischen Systemen. Innerhalb der Politikwissenschaft ist daher seit den 1970er Jahren der Begriff der Verhandlungsdemokratie zur Kennzeichnung jener politischen Systeme gebräuchlich, „in dem wesentliche Entscheidungen nicht mit Stimmenmehrheit, sondern auf dem Wege von Aushandlungsprozessen getroffen werden“ (Czada 2000: 4). Allerdings werden mit dem Begriff der Verhandlungsdemokratie unterschiedliche Ausprägungen bezeichnet bzw. betont:  Verhandlung in Form von Konkordanz: Als Konkordanzdemokratien werden jene politischen Systeme bezeichnet, in denen weniger dem Prinzip der Mehrheitsentscheidung (wie in Konkurrenzdemokratien) gefolgt wird, sondern ein Konsens der wichtigsten gesellschaftlichen Gruppen in allen wesentlichen politischen Entscheidungen angestrebt wird. Konkordanz äußert sich zumeist dadurch, dass die relevanten politischen Gruppen entweder institutionell in der Exekutive vertreten sind oder die parlamentarische Opposition informell an den Staatsgeschäften beteiligt wird. Beispiele für Konkordanzsysteme sind insbesondere die Schweiz, die Niederlande sowie Österreich (zu Zeiten der großen Koalition).  Verhandlung in Form von Korporatismus: Als Korporatismus wird die „Beteiligung von Interessengruppen an der Formulierung und Implementation von

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3 Strukturen der Politik: Das politische System

politischen Programmen und zwar auf der Basis von Interorganisationsnetzwerken zwischen Regierung und politischer Verwaltung einerseits und starken, zentralisierten gesellschaftlichen Verbänden andererseits“ (Czada 2000: 9) bezeichnet, d. h. Verhandlungen erfolgen hier zwischen Staat und gesellschaftlichen Gruppen. Mit seinen machtvollen Verbänden gilt insbesondere Deutschland als Beispiel einer korporatistischen Verhandlungsdemokratie (vgl. Wintre/Willems 2009).  Verhandlung in Form von Politikverflechtung: Politikverflechtung bezeichnet konstitutionelle Arrangements, „in denen die Regierungsmacht zwischen verschiedenen staatlichen Organen formal geteilt ist, deren Repräsentanten der gleichen oder teilweise gleichen Wählerschaft verantwortlich sind“ (Czada 2000: 12). Diese Organe können sich wechselseitig durch konstitutionelle Vetos blockieren, was wiederum Verhandlungsprozesse zwischen den staatlichen Organen notwendig macht. Solche konstitutionellen Vetos können ihre Ursachen in mehreren Systemmerkmalen haben, beispielsweise in Form einer föderalistischen Politikverflechtung (wie in Deutschland und der Schweiz), einer Gewaltentrennung zwischen Parlament und Präsident (wie in den USA) oder den Möglichkeiten eines Vetos durch Volksentscheid (wie in der Schweiz).



Fallbeispiel: Politikverflechtung in Deutschland Deutschland ist ein parlamentarischer Bundesstaat. Die höchste Staatsgewalt liegt beim Bund (Bundesrecht bricht Landesrecht). Nach der Verfassung haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz es nicht auf den Bund übertragen hat. Dadurch verfügen die 16 Bundesländer über die Möglichkeiten eines konstitutionellen Vetos und müssen bei Entscheidungen, die ihre Zuständigkeit betreffen, zustimmen. Eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes besteht lediglich in Fragen der auswärtigen Angelegenheiten wie Staatsangehörigkeit, Währungs- und Geldfragen, Einheit des Zoll- und Handelgebietes sowie die Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung. Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht. Institutioneller Ausdruck des Föderalismus in Deutschland ist der Bundesrat, in dem jedes Land gemäß seiner Einwohnerzahl mit drei bis sechs Stimmen vertreten ist, wobei die Stimmen eines Bundeslandes nur gesamt abgegeben werden können. Der Bundesrat ist zur Wahrung der Länderinteressen an der Gesetzgebung beteiligt, über die Hälfte aller Bundesgesetze können nur mit seiner ausdrücklichen Zustimmung in Kraft treten. Gesetze, durch die Interessen der Länder berührt werden, können nur in Kraft treten, wenn ihnen der Bundesrat ausdrücklich zustimmt (Zustimmungsgesetze). Bei Einspruchsgesetzen hat der Bundesrat nur die Möglichkeit, seine abweichenden Auffassungen über ein Vermittlungsverfahren einzubringen. Gelingt dies nicht, kann er nach Abschluss des Vermittlungsverfahrens gegen das Gesetz Einspruch einlegen, der jedoch vom Bundestag „überstimmt“ werden kann. Einspruchsgesetze können aber auch gegen den erklärten Willen des Bundesrates in Kraft treten. Politisch – und für die politische Kommunikation – wird der Bundesrat vor allem dann bedeutsam, wenn die Oppositionsparteien

3.1 Das politische System aus Sicht sozialwissenschaftlicher Basistheorien

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des Bundestages dort über eine Mehrheit verfügen. In diesen Fällen besteht für die parlamentarische Opposition die Möglichkeit, zustimmungspflichtige Gesetzesvorhaben zu blockieren.



Fallbeispiel: Konkordanz in der Schweiz Das schweizerische Parlament besteht aus zwei Kammern, dem National- und dem Ständerat. Der Nationalrat besteht aus 200 Mitgliedern, die aus den Kantonen heraus gewählt werden, wobei die Anzahl der Sitze pro Kanton proportional zur Einwohnerzahl bestimmt werden. In den 46 Mitglieder umfassenden Ständerat entsendet das Wahlvolk jedes Kantons hingegen zwei, in den Halbkantonen je ein Mitglied. Beide Kammern sind von einer relativ unabhängigen Stellung gegenüber der Regierung geprägt. Mitglieder des Bundesrates dürfen dem Parlament nicht angehören, umgekehrt kann die Mehrheit des Parlaments in bestimmten Fragen gegen die Regierung entscheiden, ohne dass dies ihren Sturz zur Folge hätte. Auch gegenüber der Judikative ist das Parlament angesichts der fehlenden Verfassungsgerichtsbarkeit weitgehend unabhängig. Aufgrund des Konkordanzprinzips kennt das schweizerische Parlament keine institutionalisierte Opposition – und damit auch keine „Oppositionskommunikation“ –, sondern nur eine „fallweise Opposition“ (vgl. Lüthi 2006). Innerhalb der Schweizer Regierung, dem Bundesrat, gilt das Kollegialprinzip, d. h. Beschlüsse des siebenköpfigen Kollegiums sollen normativ im Konsens gefällt und das Mehrheitsprinzip nur im Ausnahmefall angewandt werden. Hinter einer Entscheidung des Bundesrates sollen alle Mitglieder des Kollegiums stehen, auch wenn sie in der Minderheit geblieben sind (vgl. Klöti 2006). Gleichzeitig können Entscheide sowohl der Regierung als auch des Parlaments durch die direkte Demokratie immer wieder rückgängig gemacht werden. Dies führt dazu, dass referendumsfähige Gruppen vom Bundesrat bereits frühzeitig an der Planung politischer Entscheidungen berücksichtigt und in die Regierungskommunikation eingebunden werden.

Abbildung 3-2 zeigt die drei genannten Formen der Verhandlungsdemokratie in einem internationalen Vergleich. In der Schweiz sind alle drei der von Czada herausgearbeiteten Typen der Verhandlungsdemokratie besonders ausgeprägt: Eine durch die „Zauberformel“ abgesicherte Konkordanz, nach der alle großen Parteien – unabhängig vom Ergebnis der Parlamentswahlen – im Bundesrat Einsitz nehmen, die Beteiligung von Interessenverbänden an der Politikformulierung im Rahmen von Vernehmlassungsverfahren sowie konstitutionelle Vetos durch die hohe Eigenständigkeit der einzelnen Kantone. Korporatistische Arrangements finden sich ebenfalls in den skandinavischen Ländern, die jedoch keine Konkordanz und konstitutionellen Vetos kennen. Gering sind die Ausprägungen der Verhandlungsdemokratie hingegen in den angelsächsischen Ländern: Zwar gibt es in den Bundesstaaten USA, Kanada und Australien ausgeprägte Formen konstitutioneller Vetos, Großbritannien aber ist wie das etatistische Frankreich und die südeuropäischen Länder Italien und Spanien ein Beispiel für ein politisches System ohne verhandlungsdemokratische Elemente. Wie das Beispiel Österreichs zeigt, können sich insbesondere informelle Formen der Verhandlungsdemokratie durch neue politische Konstellationen ändern: Lange Jahre waren in Österreich durch die

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3 Strukturen der Politik: Das politische System

Koalition der beiden Volksparteien SPÖ und ÖVP die beiden großen politischen Lager des Landes an der Regierung beteiligt, bis dieses Arrangement der Konkordanz zugunsten der Koalition aus ÖVP und FPÖ abgelöst wurde. Abbildung 3-2:

Formen der Verhandlungsdemokratie (nach Czada)

Korporatismus

Konkordanz

Konstitutionelle Vetos

Länder

Hoch

Hoch

Hoch

Schweiz

Hoch

Hoch

Gering

Niederlande, z.T. Österreich

Hoch

Gering

Hoch

Deutschland

Hoch

Gering

Gering

Dänemark, Finnland, Norwegen, Schweden

Gering

Hoch

Hoch

-

Gering

Hoch

Gering

Belgien, Portugal

Gering

Gering

Hoch

USA, Kanada, Australien

Gering

Gering

Gering

Frankreich, Großbritannien, Irland, Italien, Spanien

(Quelle: nach Czada 2000: 19)

3.2

Politik in verschiedenen Regierungssystemen

Neben den in Abbildung 3-2 erläuterten Formen der Verhandlungsdemokratie sind für die politische Kommunikationsforschung vor allem die Unterscheidung zwischen präsidentiellen und parlamentarischen Regierungssystemen von Bedeutung. Präsidentielle Regierungssysteme, wie etwa in den USA, zeichnen sich durch eine strikte Trennung von Legislative (Parlament) und Exekutive (Regierung) aus. Der Präsident wird direkt vom Volk gewählt und vereinigt die Funktionen des Staatsoberhauptes und des Regierungschefs. Das Parlament kann den Präsidenten nicht abwählen, sondern nur im Fall rechtlicher Verfehlungen in komplizierten Amtsenthebungsverfahren absetzen. Diese Form des divided government verschafft dem Präsidenten auf der einen Seite eine starke Stellung, schwächt ihn aber auch, da die Regierung selbst keine Anträge im Parlament einbringen kann, sondern Gesetzgebungsprozesse über den Umweg der Öffentlichkeit zu beeinflussen sucht. Dies führt zu dem in Abschnitt 3.1.2 beschriebenen offenen Kommunikationsprozess und den „going public“ Strategien der Akteure.

3.2 Politik in verschiedenen Regierungssystemen

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In parlamentarischen Regierungssystemen, wie etwa in Deutschland, sind die Funktionen Legislative und Exekutive nicht getrennt, sondern stärker miteinander verzahnt. Hier ist die Regierung in ihrer Amtsausübung direkt oder indirekt auf die Unterstützung des Parlamentes angewiesen. Das Parlament besitzt mehr Kompetenzen, insbesondere die der Abwahl der Regierung. Regierungsmitglieder können auch Mitglieder des Parlamentes sein, in einigen Ländern (Großbritannien) müssen sie sogar über ein Parlamentsmandat verfügen. Die Zusammenarbeit zwischen Regierung und Parlament ist daher in der Regel von der Logik Regierungsmehrheit vs. Opposition geprägt. Dies bringt eine stärkere Partei- oder Fraktionsdisziplin mit sich, da die Regierung ihre Mehrheit kontrollieren muss. Ferner sind in parlamentarischen Systemen die Aufgaben des Regierungschefs und des Staatsoberhauptes getrennt. In Deutschland etwa hat der Bundespräsident als Staatsoberhaupt kaum politische Kompetenzen und nimmt hauptsächlich repräsentative Funktionen sowie die völkerrechtliche Vertretung wahr. Gleichwohl haben die bisherigen Bundespräsidenten ihr Amt in unterschiedlicher Art und Weise durch ihre Persönlichkeit geprägt. Eine Mischform zwischen präsidentiellen und parlamentarischen Regierungssystemen ist das semipräsidentielle Regierungssystem, für das vor allem Frankreich bekannt ist. Im Unterschied zum Präsidentialismus gibt es im Semipräsidentialismus neben dem Präsidenten noch einen Regierungschef, der vom Parlament abgewählt werden kann. Als vierter Grundtyp eines Regierungssystems lässt sich die direkte Demokratie nennen, die es jedoch in Reinform nicht gibt. Mit seinen Elementen direkter Demokratie unterscheidet sich das politische System der Schweiz jedoch wesentlich von der in anderen Ländern weit verbreiteten repräsentativen Wahldemokratie. Die Existenz von Elementen direkter Demokratie hat für die politische Kommunikation in der Schweiz zwei Auswirkungen: Zum einen gehen mit ihnen Abstimmungskampagnen einher, die in anderen Ländern unbekannt sind. Ferner tragen Formen der direkten Demokratie zu einer generellen schwachen Stellung der Parteien im politischen System der Schweiz bei. Sie sind nicht, wie in anderen Ländern, die dominanten Akteure der Interessenaggregation, da die direkte Demokratie es finanz- und aktionskräftigen Interessenverbänden und Organisationen der Neuen Sozialen Bewegungen, stärker als in anderen Ländern, ermöglicht, auf politische Entscheidungsprozesse direkt Einfluss zu nehmen. Neben diesen Grundunterscheidungen eines präsidentiellen, semi-präsidentiellen, parlamentarischen und direktdemokratischen Regierungssystems ist auch die Stellung des Regierungschefs relevant. In Europa gelten Deutschland, Großbritannien und Spanien als Länder mit einem institutionell relativ starken Regierungschef (vgl. Helms 2008: 32). In Deutschland beruht die starke Stellung darauf, dass der Bundeskanzler vom Bundestag gewählt wird und dem Bundespräsidenten die weiteren Minister zur Ernennung vor schlägt. Ferner besitzt der Bundeskanzler eine Richtlinienkompetenz. Diese beschränkt sich auf die Vorgabe eines Rahmens

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3 Strukturen der Politik: Das politische System

für das Regierungshandeln, den die einzelnen Ministerien mit Inhalten ausfüllen. Innerhalb der vom Bundeskanzler bestimmten Richtlinien leitet jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung (Ressortprinzip). In Großbritannien beruht die starke Stellung des Premierministers darauf, dass er zugleich Anführer der Mehrheitsfraktion des Parlamentes ist und das britische Wahlsystem Einparteienregierungen begünstigt. Eine hohe Bedeutung für das politische Regierungssystem hat in Deutschland ferner das Bundesverfassungsgericht, das im internationalen Vergleich über weitreichende Kompetenzen verfügt. Im Rahmen der sog. Normenkontrolle prüft das Gericht, ob ein Gesetz mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Wenn ein anderes Gericht ein Gesetz für verfassungswidrig hält und es deshalb nicht anwenden will, muss es zuvor die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einholen (konkrete Normenkontrolle). Darüber hinaus können die Bundesregierung, eine Landesregierung oder ein Drittel der Mitglieder des Bundestages die Verfassungsmäßigkeit einer Rechtsnorm überprüfen lassen (abstrakte Normenkontrolle). Zweitens kann das Bundesverfassungsgericht auch dann angerufen werden, wenn zwischen Verfassungsorganen oder zwischen Bund und Ländern Meinungsverschiedenheiten über die gegenseitigen verfassungsmäßigen Rechte und Pflichten bestehen (Organstreit, Bund-Länder-Streit). Drittens kann jeder, der sich durch die öffentliche Gewalt in seinen Grundrechten verletzt fühlt, eine Verfassungsbeschwerde erheben. Sie kann sich gegen die Maßnahme einer Behörde, gegen das Urteil eines Gerichts oder gegen ein Gesetz richten. Das Bundesverfassungsgericht setzt sich aus sechzehn Richterinnen und Richtern zusammen, die in zwei Senaten organisiert sind. Acht Mitglieder wählt der Bundestag, die andere Hälfte der Bundesrat, jeweils mit Zweidrittelmehrheit. Die Amtszeit beträgt zwölf Jahre, eine Wiederwahl ist ausgeschlossen. 3.3

Politik als Governance

Der Begriff „Governance“ hat in den vergangenen Jahren in der Wissenschaft wie auch in der Politik einen rasanten Aufstieg erlebt. Dabei haben sich verschiedene wissenschaftliche Disziplinen des Begriffs angenommen, unterscheiden sich aber in der konkreten Begriffsbestimmung. Jenseits der hier nur skizzierbaren Unter schiede zwischen einzelnen wissenschaftlichen Disziplinen weist der GovernanceBegriff einen gemeinsamen Kern auf: Die Mechanismen und Wirkungen der Handlungskoordinierung mehr oder weniger autonomer Akteure innerhalb einer bestimmten institutionellen Struktur (vgl. Trute/Kühlers/Pilniok 2008: 174, vgl. auch Schuppert 2008).

3.3 Politik als Governance

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Die wissenschaftlichen Disziplinen unterscheiden sich dabei darin, auf welche Theorieebene sie Bezug nehmen: die Mikroebene individueller Akteure, die Mesoebene kollektiver Akteure oder die Makroebene der Gesellschaft. Ferner werden unterschiedliche Ziele der Handlungskoordination formuliert, von der Reduktion von Unsicherheiten über die Durchsetzung von Verträgen bis hin zur kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte. Aus Perspektive der Soziologie bilden Abstimmungsprobleme zwischen Akteuren, die geregelt oder zumindest bewältigt werden müssen, die Grundlage von Governance-Problemen. Governance meint die „Muster der Interdependenzbewältigung zwischen Akteuren“ (Lange/Schimank 2004: 19). Governance basiert auf institutionalisierten Regelsystemen, die das Handeln der involvierten Akteure lenken, wobei die Regeln unterschiedliche Formen umfassen können, etwa Hierarchie, Polyarchie, Netzwerke, Gemeinschaften, Märkte etc. Das Ziel solcher Regelsysteme besteht aus soziologischer Sicht vor allem darin, Unsicherheit bei der Handlungsabstimmung zu reduzieren: „The relations between actors pose specific risks and uncertainties, and different sectors have developed different institutions to reduce these in order to make cooperation possible or easier“ (Van Kersbergen/Van Waarden 2004: 152). Die Politikwissenschaft fokussiert den Governance-Begriff stärker auf ihren Gegenstand der kollektiv verbindlichen Entscheidungen. An die Stelle einer allgemeinen Handlungsabstimmung zwischen Akteuren tritt bei Arthur Benz „Steuern und Koordinieren (oder auch Regieren) mit dem Ziel des Managements von Interdependenzen zwischen (in der Regel kollektiven) Akteuren“ (Benz 2004: 25). Aus einer politikwissenschaftlichen Perspektive ist das Besondere am GovernanceBegriff, dass er nicht auf den Staat als einen einheitlichen Akteur abstellt, der steuernd und koordinierend in die Gesellschaft eingreift. Vielmehr wird der Staat erstens als ein „differenziertes Geflecht nur teilweise hierarchisch miteinander verbundener Akteure“ (Mayntz 2005: 15) gesehen, der die Steuerung und Koordination zum zweiten gemeinsam mit nicht-staatlichen Akteuren vornimmt. Mayntz definiert Governance als „das Gesamt aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte: von der institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Selbstregelung über verschiedenen Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis hin zu hoheitlichem Handeln staatlicher Akteure“ (Mayntz 2005: 15). Drittens schließlich überschreiten die Prozesse und Strukturen, die der Governance-Begriff umfassen will, sowohl die Grenzen von Organisationen als auch die „Grenzen von Staat und Gesellschaft, die in der politischen Praxis fließend geworden sind“ (Benz 2004: 25). Insbesondere wenn die europäische oder supranationale Ebene ins Spiel kommt, verdeutlicht der Governance-Begriff, dass Steuerung und Koordination sich nicht mehr in Form eines Regierens im klassischen Sinn vollziehen, sondern in Form komplex institutionalisierter Abstimmungsprozesse in Mehrebenensystemen (vgl. Benz 2005).

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3 Strukturen der Politik: Das politische System

Diese Auflösung des Staates als einheitlicher Akteur und der Einbezug privater Akteure, die den Governance-Begriff aus einer politikwissenschaftlichen Sicht so interessant macht, ist für die Rechtswissenschaft ein Problem. Gerade für die deutsche Rechtslehre ist die Trennung von Staat und Gesellschaft, von öffentlichem Recht und Privatrecht konstitutiv (vgl. Hoffmann-Riem 2005: 197). Die Vorstellung staatlicher Akteure, die in Netzwerken und Verhandlungssystemen mit nicht-staatlichen Akteuren Problemlösungen aushandeln, wirft aus juristischer Sicht grundlegende Fragen der Rechtsstaatlichkeit und der Gesetzesbindung auf (vgl. auch Trute/Kühlers/Pilniok 2008). In den Wirtschaftswissenschaften, und hier vor allem in der Neuen Institutionenökonomik, wird Governance häufig mit Überwachung und Durchsetzung übersetzt (vgl. Richter/Furubotn 2003: 581). Governance-Strukturen sind eine Antwort auf das Problem, wie in Vertragsbeziehungen ausgehandelte Regeln unter der Annahme eines opportunistischen Verhaltens effizient kontrolliert und durchgesetzt werden können. Eine Governance-Struktur enthält sowohl die Regeln als auch die Instrumente ihrer Durchsetzung, etwa in Form von Sanktionen. Effizient ist eine Governance-Struktur (wie etwa der Markt) dann, wenn die Transaktionskosten seiner Überwachung und Durchsetzung niedrig sind (vgl. u. a. Williamson 1990: 81ff.). Angesichts der Vielschichtigkeit der Definitionen verwundert es nicht, dass Governance im Allgemeinen nicht als eine Theorie bezeichnet wird, zumal sich drei Lesarten unterscheiden lassen: Governance kann als eine wissenschaftlichanalytische Perspektive betrachtet werden, als ein Programm oder eine „Leitlinie für die Analyse komplexer Strukturen kollektiven Handelns“ (Benz 2004: 27), die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern Begriffe liefert, auf Probleme aufmerksam macht, Erklärungen anbietet, zu neuen Fragestellungen führt etc. Governance beschreibt gewisse Veränderungen im Gegenstand wie der Politik. Veränderungen im Medienbereich wie auch im Bereich der Politik führen dazu, dass sich die Art und Weise, wie politische Entscheidungen getroffen und kommuniziert werden, verändert: Vormals feste Grenzen werden durchlässiger, neue Akteure treten hinzu, es entstehen neue Koordinationsformen innerhalb wie außerhalb einzelner Nationalstaaten etc. Governance wird drittens schließlich normativ-beratend im Sinne bestimmter Handlungsempfehlungen im Sinne einer „Good Governance“ verwendet. Gefragt wird hier nach bestimmten Zielen von Medienpolitik. Zudem wird die Frage diskutiert, ob Medienpolitik bestimmten normativen Vorstellungen entspricht. Diese drei Lesarten sind idealtypische Unterscheidungen, die sich wechselseitig bedingen können. Veränderungen im Gegenstand können eine andere wissenschaftlich-analytische Perspektive rechtfertigen, auf deren Basis je nach Wissenschaftsverständnis dann andere Handlungsempfehlungen abgeleitet werden können.

3.3 Politik als Governance

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Im Zuge der Governance-Forschung wird auch immer wieder auf den Begriff der Multilevel Governance verwiesen, der vor allem in der Europaforschung und in der Forschung über internationale Politik relevant ist. Kern des Begriffs ist die „Tatsache, dass in einem institutionell differenzierten politischen System Akteure unterschiedlicher Ebenen aufeinander angewiesen sind und ihre Entscheidungen koordinieren müssen“ (Benz 2007: 297). Dabei können die institutionellen Strukturen eines solchen Mehrebenensystems ebenso variieren wie die Modi der Politikkoordination, z. B. Anpassung, Verhandlung, Netzwerke, Wettbewerb oder hierarchische Steuerung.



Fallbeispiel: Politikverflechtung im Mehrebenensystem Ein Beispiel für ein Mehrebenensystem ist die Bundesrepublik Deutschland als föderaler Bundesstaat. Bei den Gemeinschaftsaufgaben der Länder sowie bei zustimmungspflichtigen Gesetzen des Bundes werden Verhandlungssysteme konstituiert, in denen ein Zwang zur Einigung entsteht. Bereits in den 1970er Jahren prägten Scharpf/Reissert/ Schnabel (1976) hierfür den Begriff der Politikverflechtung. Politikverflechtung bezeichnet ein Muster, bei dem verschiedene politische Ebenen (Bund, Länder und Gemeinden) Aufgaben gemeinsam erfüllen, ohne dass zentrale Kompetenzen wie die Gesetzgebungskompetenz, Verwaltungshoheit und Finanzierungshoheit in einer Hand liegen. Ein Beispiel sind Bundesgesetze, für die die Länder bezahlen müssen, oder Verwaltungsakte, die dann an die Gemeinden delegiert werden. Diese im deutschen System angelegte Politikverflechtung zwischen Bund und Ländern ist aus demokratietheoretischer Sicht durchaus problematisch, da sie insbesondere die Rechte und Kompetenzen der Parlamente reduziert: „Wenn der Bund die Gesetze macht, die von den Ländern ausgeführt werden müssen, und wenn die Landesregierungen bei der Gesetzgebung des Bundes gleichberechtigt mitwirken, dann ist auf keiner Ebene eigenverantwortliches Handeln möglich. […] [Die innerstaatliche Politikverflechtung] reduziert das Niveau demokratischer Selbstbestimmung, indem sie Entscheidungen verkoppelt, die nach der Logik des Trennsystems entweder auf Bundesebene oder in den Ländern in voller parlamentarischer Verantwortung getroffen werden könnten. Den Preis zahlen in erster Linie die Parlamente auf beiden Ebenen, die über die zwischen den Regierungen bzw. Bürokratien geführten Verhandlungen erst nachträglich informiert und dann in der Regel mit vollendeten Tatsachen konfrontiert werden“ (Scharpf 1993: 35-36).

Auch die Europäische Union ist ein Mehrebenensystem, auf das sich Fragen der Multilevel-Governance anwenden lassen. Entscheidend ist hierbei, dass in der Europäischen Union die funktionalen Aufgaben der staatlichen Institutionen nicht mit den territorialen Grenzen der Ebenen zusammenfallen. „Im europäischen Mehrebenensystem ist der Staat sowohl vertikal als auch horizontal stark segmentiert. Öffentliche Akteure auf wenigstens zwei staatlichen Ebenen teilen sich politische Autorität in institutionellen Arrangements. Die Akteure auf der höheren Ebene sind in einem gewissen Maße au-

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3 Strukturen der Politik: Das politische System

tonom, aber die Einheiten auf der niedrigeren Ebene sind ihnen nicht untergeordnet und partizipieren an Entscheidungsprozessen auf der höheren Ebene“ (Eising/Lenschow 2007: 328). Das Europäische Mehrebenensystem ist von verschiedenen Formen der Handlungskoordination geprägt. Intergouvernementale Verhandlungen, institutionalisierte Verhandlungssysteme, Hierarchie, Wettbewerb und gegenseitige Anpassung stehen nebeneinander. So kann die Europäische Kommission mit Verordnungen und Richtlinien weitreichende Entscheidungen treffen, ist umgekehrt aber immer auf Entscheidungen der Mitgliedsstaaten angewiesen. Das Fehlen eines Zentrums und einer klaren Kompetenzverteilung führt dazu, dass Mehrebenensysteme für die Bürgerinnen und Bürger häufig nicht transparent und schwer nachzuvollziehen sind. Für die politische Kommunikation fehlt so eine Adresse, an die Forderungen oder auch Kritik gerichtet werden können. In Mehrebenensystemen können negative Effekte von Entscheidungen leichter „versteckt“ und Akteuren der anderen Ebene zugeschrieben werden („die in Brüssel“) (vgl. Gerhards/Offerhaus/Roose 2009). Das politische System und der Staat als sein Zentrum bilden den Rahmen, innerhalb dessen sich politische Kommunikation vollzieht. Solche institutionellen Parameter ermöglichen und beschränken das Handeln politischer Akteure wie auch ihre politische Kommunikation. In diesem Kapitel wurden zentrale Parameter vorgestellt, die ein politisches System kennzeichnen: Die Rolle des Staates als Akteur, Arena oder Moderator. Das politische System als autopoietisches System oder als Verhandlungssystem von Akteuren. Das Regierungssystem mit seinen Formen Präsidentialismus, Parlamentarismus und verschiedenen Elementen direkter Demokratie. Auch die Governance-Perspektive betont die Rolle institutioneller Parameter bei der Koordinierung und Regelung von Konflikten zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren auf unterschiedlichen Ebenen.



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Literatur zu Kapitel 3

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3 Strukturen der Politik: Das politische System

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4

Strukturen der Medien

Der Begriff des Mediums wird im Alltag wie in der Wissenschaft zwar vielfach verwendet, jedoch in höchst unterschiedlichen Zusammenhängen und mit verschiedenen Bedeutungen. Wir nennen technische Geräte wie einen Fernseher ebenso „Medium“ wie den Sender als Organisation, der ein entsprechendes Programm herstellt. Alle Formen von Medien zusammen werden dann noch als ein Mediensystem bezeichnet. Das Kapitel führt in die verschiedenen Medienbegriffe ein (4.1) und unterscheidet später verschiedene Formen der Medien, so die für die politische Kommunikation relevanten Leit-, Qualitäts- oder Prestigemedien (4.2). 4.1

Medienbegriffe

4.1.1 Merkmale von Medien Es gibt in der kommunikationswissenschaftlichen Literatur zahlreiche Unterscheidungen von Medien anhand ihrer verschiedenen Merkmale. Häufig ist die eingesetzte Technik dabei ein erstes Unterscheidungskriterium. Mit Kubicek (1977) lassen sich zunächst Medien erster und zweiter Ordnung unterscheiden. Medien erster Ordnung sind inhaltsneutrale, technische Plattformen. Erst bei Medien zweiter Ordnung spielen zeichentheoretische, organisatorische und institutionelle Aspekte eine Rolle. Das Internet beispielsweise ist demnach zunächst ein Medium erster Ordnung, eine technische Infrastruktur, in der verschiedene Medien zweiter Ordnungen, wie etwa Online-Ausgaben von Zeitungen, angeboten werden. Eine weitere technisch geprägte Unterscheidung ist die zwischen Druck- oder Printmedien, Rundfunk (Radio und Fernsehen) und Netzmedien bzw. der Telekommunikation. Insbesondere zwischen Rundfunk und Netzmedien ist die Unterscheidung nicht immer einfach und lässt sich angesichts der Entwicklungen der Medientechnik immer weniger aufrechterhalten. Das Fallbeispiel zeigt, dass selbst ein eingeführter Begriff wie „Rundfunk“ juristisch nicht einfach zu definieren ist, da er sich nur schwer von anderen Angeboten, wie z. B. Musik im Internet, abgrenzen lässt. Medien lassen sich weiter danach unterscheiden, wie viele Akteure an der Kommunikation beteiligt sind. Vereinfacht ausgedrückt findet Kommunikation in der Konstellation one to one (oder auch interpersonale Kommunikation), one to many (etwa in Form von Massenkommunikation) oder many to many (etwa in Form von Diskussionsplattformen im Internet) statt. Damit verbunden ist die UnO. Jarren, P. Donges, Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft, DOI 10.1007/978-3-531-93446-4_4, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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4 Strukturen der Medien

terscheidung von öffentlichen oder publizistischen Medien, die sich potenziell an einen größeren Kreis von Rezipienten richten, und privaten Medien, wie etwa einem Tagebuch. Gerade im Internet lassen sich Kommunikationen mit unterschiedlichen Graden an Öffentlichkeit beobachten.



Fallbeispiel: Was ist Rundfunk? „Rundfunk ist ein linearer Informations- und Kommunikationsdienst; er ist die für die Allgemeinheit und zum zeitgleichen Empfang bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Angeboten in Bewegtbild oder Ton entlang eines Sendeplans unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen. Der Begriff schließt Angebote ein, die verschlüsselt verbreitet werden oder gegen besonderes Entgelt empfangbar sind. Telemedien sind alle elektronischen Informations- und Kommunikationsdienste, soweit sie nicht Telekommunikationsdienste nach § 3 Nr. 24 des Telekommunikationsgesetzes sind, die ganz in der Übertragung von Signalen über Telekommunikationsnetze bestehen oder telekommunikationsgestützte Dienste nach § 3 Nr. 25 des Telekommunikationsgesetzes oder Rundfunk nach Satz 1 und 2 sind. […] Kein Rundfunk sind Angebote, die 1. jedenfalls weniger als 500 potenziellen Nutzern zum zeitgleichen Empfang angeboten werden, 2. zur unmittelbaren Wiedergabe aus Speichern von Empfangsgeräten bestimmt sind, 3. ausschließlich persönlichen oder familiären Zwecken dienen, 4. nicht journalistisch-redaktionell gestaltet sind oder 5. aus Sendungen bestehen, die jeweils gegen Einzelentgelt freigeschaltet werden“ (§ 2 (1), (3) des Rundfunkstaatsvertrages in der Fassung vom 1. April 2010).

Bezogen auf das Internet ist weiter die Unterscheidung zwischen push- und pullMedien relevant. Push-Medien, wie etwa Zeitungen oder das Fernsehen, „drücken“ ihre Botschaft dem Empfänger förmlich auf. Bereits ein kurzer Blick auf das Zeitungsangebot am Kiosk informiert uns über die Schlagzeilen des Tages, die Fernsehnachrichten strukturieren die Ereignisse des Tages, indem sie sie in eine Reihenfolge bringen und mit dem Wichtigsten beginnen. Pull-Medien, wie etwa Online-Angebote, verlangen hingegen eine stärkere Aktivität des Nutzers: Dieser muss wissen, was er im Netz sucht, es gezielt ansteuern und nimmt „nebenbei“ weniger Mitteilungen auf als etwa beim Durchblättern einer Zeitung. Daher erreichen Pull-Medien nicht die gleiche Form öffentlicher Aufmerksamkeit wie PushMedien. Ebenfalls vor allem auf das Internet bezogen wird die Unterscheidung der „Interaktivität“ von Medien. Der Begriff der Interaktivität ist sehr schillernd, vor allem weil er in Form des Begriffs „interaktiv“ positiv konnotiert ist und sogar zu Werbezwecken eingesetzt wird. Hinter dem Begriff der Interaktivität stecken letztendlich Beteiligungsmöglichkeiten der Nutzerinnen und Nutzer. Medien sind daher nicht interaktiv, sondern verfügen über unterschiedlich hohe Grade an Interaktivitätspotenzialen. Dies kann die Möglichkeit der Auswahl sein, die Möglichkeit, Inhalte hinzuzufügen oder zu streichen, sich mit anderen auszutauschen etc. Damit ist noch nichts darüber ausgesagt, ob diese Möglichkeiten auch genutzt werden.

4.1 Medienbegriffe

81

Das Interaktivitätspotenzial von Medien kann zudem mit einem höheren Aufwand für den Nutzer verbunden sein, um an bestimmte Inhalte zu gelangen. Angesichts dieser vielen Unterscheidungsmöglichkeiten wundert es nicht, dass der Begriff des Mediums kaum auf einen Nenner gebracht und allgemein definiert werden kann. Als Definition wird hier der Medienbegriff Ulrich Saxers vorgeschlagen. Er verweist darauf, dass Medien als technische Infrastrukturen und die Art und Weise ihrer Nutzung nur dann adäquat erfasst werden können, wenn man die organisatorischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen nicht vernachlässigt, in denen es zur Ausbildung, Bereitstellung und Nutzung dieser Infrastrukturen kommt (vgl. Burkart 2000: 67-68).

Â

Medien „Medien sind komplexe institutionalisierte Systeme um organisierte Kommunikationskanäle von spezifischem Leistungsvermögen“ (Saxer 1999: 6). Medien sind damit zugleich 1. technische Kommunikationskanäle, 2. Organisationen mit eigenen Zielen und Interessen, 3. institutionalisiert im Sinne kollektiver Regelungsmuster wie auch 4. Sozialsysteme mit funktionalen und dysfunktionalen Auswirkungen auf andere Teilbereiche oder Teilsysteme der Gesellschaft.

4.1.2 Medien als technische Kommunikationskanäle Als technische Kommunikationskanäle sind Medien geeignet, Zeichensysteme (visuelle, auditive, audiovisuelle) mit unterschiedlicher Kapazität zu transportieren (vgl. Saxer 1999: 5). Medien werden hier primär als ein Mittel, eine Transport- und Verbreitungstechnik, begriffen und mit dieser gleichgesetzt: Zeitungen, Fernsehen, Radio etc. sind Massenmedien. Ein solcher Medienbegriff findet sich etwa bei Luhmann, der mit dem Begriff der Massenmedien „alle Einrichtungen der Gesellschaft erfasst […], die sich zur Verbreitung von Kommunikation technischer Mittel zur Vervielfältigung bedienen“ (Luhmann 1996: 10) und die in hoher Anzahl für unbestimmte Adressaten erzeugt werden. Luhmanns Argument für seinen rein technisch induzierten Medienbegriff ist, dass „erst die maschinelle Herstellung eines Produktes als Träger der Kommunikation – aber nicht schon Schrift als solche – zur Ausdifferenzierung eines besonderen Systems der Massenmedien geführt hat“ (Luhmann 1996: 11).

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4 Strukturen der Medien

4.1.3 Medien als Organisationen Massenmediale Kommunikation ist immer eine organisierte Form der Kommunikation und setzt zwingend Medien als Organisationen bzw. korporative Akteure voraus. Als solche haben sie Interessen und verfolgen Ziele, verfügen über normative Orientierungen, Ressourcen sowie Strategien, die es ihnen ermöglichen, Mittel und Ziele miteinander zu kombinieren (vgl. Abschnitt 2.3.1). Altmeppen (2006) verweist darauf, dass wir es im Medienbereich mit zwei Typen von Organisationen zu tun haben, den journalistisch-redaktionellen sowie den unternehmerischen. Das Medium „Süddeutsche Zeitung“ beispielweise bezeichnet eine Organisation Redaktion, welche das Medium im Sinne eines Papierträgers herstellt, als auch eine Organisation Verlag, die das Medium vertreibt, um damit ökonomischen Gewinn zu erzielen. Medienorganisationen mit ähnlichen Aufgaben können für analytische Zwecke zu spezifischen Organisationsensembles zusammengefasst werden, wenn für alle Organisationen ähnliche Bedingungen und Regeln gelten. So können, unabhängig vom unterschiedlichen rechtlichen Status, alle Hörfunk- und Fernsehsender zum Bereich „Rundfunk“ zusammengefasst werden. Dort herrschen, bezogen auf publizistische Leistungen, ähnliche Technikformen sowie Organisations- und Arbeitsweisen vor. Vielfach wird, um den Zusammenhang unterschiedlicher Organisationen in einem Sektor deutlich zu machen, von einer Branche (Medienbranche) gesprochen (vgl. Kübler 1994:107f.). Mit dem Begriff wird jedoch zu sehr die ökonomische Dimension der Medien betont, die eben auch eine publizistische (und somit gesellschaftliche) Funktion haben. Sozialwissenschaftlich angemessener ist deshalb die Bezeichnung derartiger Organisationsensembles als Struktur (Rundfunkstruktur) oder als soziales System (Rundfunk als publizistisches Teilsystem). Der Strukturbegriff verweist eher auf handlungs- und der Systembegriff eher auf systemtheoretische Denkmodelle und Theorien. Medienstrukturen sind demnach auf relative Dauer gestellte Ensembles von Organisationen, in denen sich zudem spezifische Normen und Interaktionsweisen nachweisen lassen. So unterscheiden sich beispielsweise die Strukturen (Organisationsformen, Interaktionen etc.) innerhalb des öffentlich-rechtlichen Rundfunkteilbereichs von den Strukturen des privaten Rundfunks. 4.1.4 Medien als Institutionen Medien haben den Status von Institutionen. Medien sind zum einen in das Regelsystem einer Gesellschaft eingefügt, d. h. institutionalisiert, zum anderen nehmen sie selbst den Status von Institutionen ein. Der institutionelle Charakter von Medien wird auch mit Begriffen wie „Medienlogik“ (engl. media logic) bezeichnet.

4.1 Medienbegriffe

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Â

Institutionen Institutionen sind dauerhafte Regelsysteme, die ein angemessenes oder auch legitimes Handeln für einzelne Rollenträger in bestimmten Handlungssituationen definieren. Institutionen sind damit Strukturen, die das Handeln von Akteuren sowohl begrenzen als auch ermöglichen.

Mit Scott (2001) lassen sich bei Institutionen drei Typen von Regeln unterscheiden, die alle zugleich erfüllt sein müssen (Scott spricht daher von „pillars“ (Säulen) von Institutionen): Regulative, normative und kulturell-kognitive Regeln. Diese können um einen vierten Typ, den der konstitutiven Regeln, ergänzt werden (Donges 2006). Regulative Regeln, wie sie etwa in Form von Gesetzen, Regelwerken oder auch Sanktionen vorliegen, begrenzen und regulieren das Handeln von Akteuren mit Hilfe von Zwang. Medien wirken auf Akteure regulierend ein, indem sie Handlungsverläufe strukturieren und Handlungsmöglichkeiten begrenzen so beispielsweise durch Nachrichtenfaktoren, die relativ verlässlich festlegen, über welche Ereignisse Medien berichten und wie Akteure Kommunikationsangebote aufbauen müssen, um von den Medien beachtet zu werden. Normative Regeln sind bindende Erwartungen darüber, wie Akteure sich angemessen verhalten sollen, d. h. mit ihnen ist die vorschreibende, bewertende und verpflichtende Dimension von Institutionen angesprochen. Medien wirken auf Akteure normierend ein, indem sie die Einhaltung normativer Vorgaben und die Schaffung von wechselseitiger Erwartungssicherheit ermöglichen. Alle gesellschaftlich relevanten Organisationen müssen permanent mit einer Medienberichterstattung über sich rechnen und sind gezwungen, sich präventiv auf eine solche einzustellen. Die Beobachtung von Medien beobachtet zu werden oder jederzeit beobachtet werden zu können, ist für den Auf- und Ausbau normativer Erwartungssicherheiten in hohem Maß relevant (vgl. mit systemtheoretischer Begründung Marcinkowski 2002). Kulturell-kognitive Regeln bestehen aus einem gemeinsamen und kulturell geprägten Verständnis von Rollen und Handlungssituationen, das in der Regel nicht hinterfragt, sondern als selbstverständlich angenommen und durch Nachahmung erworben wird. Medien verfügen über Selektions-, Präsentations- und Interpretationsregeln, die politische Akteure kennen und beachten müssen, wenn sie ihre Aufmerksamkeit und eine in ihrem Sinne positive Thematisierung erreichen wollen. Politische Akteure haben immer eine Vorstellung davon, wie Medien funktionieren und welche Wirkung sie entfalten können. Diese Annahmen erscheinen ihnen selbstverständlich und werden kaum hinterfragt. Gerade aus dieser Selbstverständlichkeit heraus können Medien ihre Wirkung auf die Gesellschaft entfalten: „Media are powerful because people have adopted a media logic. Since people

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4 Strukturen der Medien

perceive, interpret, and act on the basis of the existing media logic, that logic has become a way of life” (Altheide/Snow 1979: 237). Dadurch wird der Status von Medien als Institutionen immer wieder reproduziert. Als vierter Typ können konstitutive Regeln gelten, durch die Akteure und ihre jeweiligen Präferenzen überhaupt erst geschaffen werden. Auch Medien als Institutionen wirken auf politische Akteure konstitutiv ein, und dies bereits dadurch, dass sie keine einfachen und neutralen „Vermittler“ gesellschaftlicher Kommunikation sind, sondern sinn- und bedeutungsgenerierende Systeme. Sie strukturieren die Wahrnehmung von Akteuren ebenso wie ihre Präferenzen. Dies beginnt bereits damit, dass Akteure ihre Umwelt wesentlich anhand massenmedialer Berichterstattung wahrnehmen und ihr Wissen über die Welt weitgehend aus Medien beziehen. Auch die gesellschaftlichen Anforderungen, die an politische Akteure gestellt werden, werden zu einem großen Teil über die Medien an diese vermittelt. Medien als Institutionen wirken aber nicht nur auf bestehende Akteure ein. Durch sie werden auch ständig neue Akteure und Akteurstypen konstituiert. Man denke allein an neue Berufsrollen wie Sprecher, Berater etc., oder Organisationen wie PRAgenturen, Aus- und Weiterbildungseinrichtungen etc., die durch die Anforderungen medialer Kommunikation neu gebildet werden. Wie bereits erwähnt, wird der institutionelle Charakter von Medien auch mit Begriffen wie „Medienlogik“ oder „media logic“ bezeichnet. Media logic bezeichnet in der Literatur sowohl allgemein die Art, wie die Medien soziale Realität wahrnehmen und abbilden (vgl. Altheide/Snow 1979), der Begriff kann aber auch spezifischer verwendet werden. So beschreibt Mazzoleni (2008: 445) media logic als die Kombination technischer, organisatorischer und kultureller Elemente, von denen die kommerzielle Logik, d. h. sowohl die Kommerzialisierung der Medien wie auch der Gesellschaft, die wichtigste ausmache. Diese Medienlogik wird dann oft einer politischen oder Parteienlogik gegenübergestellt (zuerst Mazzoleni 1987). Kritisiert werden kann an diesem Konzept, dass die verschiedenen Medien vermutlich keiner einheitlichen Medienlogik folgen, sondern sich die Logiken beispielsweise von Boulevard- und Qualitätszeitungen unterscheiden und sogar widersprechen (vgl. Abschnitt 4.2). Von daher wäre es angebrachter, von verschiedenen „media logics“ auszugehen. 4.1.5 Medien als System In einer Makroperspektive können wir Medien schließlich als ein System betrachten. „System“ ist, wie dargelegt, ein analytischer Begriff und ein theoretisches Konstrukt (vgl. Abschnitt 2.2). Ein Mediensystem hat keine eindeutigen Grenzen, und es ist keine Frage von wahr oder falsch, sondern der Plausibilität, ob wir beispielsweise Medien wie Anzeigenblätter, private Blogs und ähnliches zum Mediensystem dazurechnen oder nicht. Von Bedeutung ist der Begriff des Mediensystems vor allem in der komparativen Forschung, wenn es darum geht, Mediensysteme einzelner Länder miteinan-

4.1 Medienbegriffe

85

der zu vergleichen. Was dabei unter den Begriff des Mediensystems fällt, wird in der Regel eher pragmatisch als theoriegeleitet entschieden. Häufig werden in der Literatur die traditionellen Medien wie Presse und Rundfunk zum Mediensystem gerechnet, Online-Medien hingegen nicht (vgl. etwa die Beiträge in Thomaß 2007). In dem international sehr erfolgreichen Buch „Comparing Media Systems“ von Hallin/Mancini (2004) wird auf eine Definition des Begriffs verzichtet. Hallin/Mancini unterscheiden die Mediensysteme der westlichen Länder in drei Modelle: einem mediterranen „polaristisch-pluralistischen“, nordeuropäischen „demokratisch-korporatistischen“ und dem nord-atlantischen (oder angelsächsischen) „liberalen“ Modell. Abbildung 4-1:

Drei Modelle von Mediensystemen (nach Hallin/Mancini) Mediterranean/Polarized Pluralist

Northern European/Democratic Corporatist

Political Parallelism

High

High Æ Low

Role of the State

Strong intervention

Newspaper circulation

Low

Countries

F, GR, I, P, E

Strong intervention, also strong public service broadcasting High AUT, B, D, CH, NL, DK, FIN, NOR, SWE

North Atlantic/ Liberal Low, neutral and commercial press Market dominated Medium UK, USA, CAN, IR

(Quelle: nach Hallin/Mancini 2004, gekürzt)

Das polaristisch-pluralistische Modell ist nach Hallin/Mancini von einer starken Form des politischen Parallelismus geprägt, d. h. die Orientierungen des Mediensystems folgen jenen der Politik. Der Staat greift stark in das Mediensystem ein, beispielsweise durch eine direkte Steuerung des öffentlichen Rundfunks. Das polaristisch-pluralistische Modell ist vor allem in südeuropäischen Ländern wie Frankreich, Italien, Griechenland, Spanien oder Portugal zu finden. Das demokratisch-korporatistische Modell ist ein Modell des Wandels: Die Bindung der Medien an die Parteien nimmt ab, die Intervention des Staates in das Mediensystem ist jedoch noch stark. Eine wichtige Rolle in diesem Mediensystem nimmt der öffentliche Rundfunk ein. Von allen drei Mediensystemen werden hier noch die meisten Zeitungen gelesen. Das demokratisch-korporatistische Modell findet sich vor allem in den nordischen Ländern Dänemark, Finnland, Norwegen und Schweden sowie den mitteleuropäischen Ländern Deutschland, Österreich, der Schweiz, Belgien und den Niederlanden. Das liberale Modell ist durch Neutralität der Medien und eine starke Kommerzialität des Mediensystems geprägt. Der politische Parallelismus ist niedrig, d. h. die Medien orientieren sich wenig an den inhaltlichen Konfliktlinien zwischen den

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4 Strukturen der Medien

Parteien. Dieses Modell findet sich vor allem in den angelsächsischen Ländern, den USA, Kanada, Irland und Großbritannien. Die Einteilung von Hallin/Mancini ist in der Wissenschaft auf viel Kritik gestoßen. Insbesondere zwischen dem britischen Mediensystem mit einer starken BBC als öffentlichem Rundfunk und den USA, in denen privat-kommerzielle Medien dominieren, gibt es so viele Unterschiede, dass eine Einteilung in das gleiche Modell irritiert. Gleiches gilt für die Unterschiede zwischen den nordischen und den mitteleuropäischen Ländern. Hallin/Mancini berücksichtigen auch kaum die Größe eines Landes, die aber das jeweilige Mediensystem sehr stark prägt. Gerade die Schweiz und Österreich als kleine Länder mit einem großen, gleichsprachigen Nachbarn (next-door-giant-neighbor Phänomen) wie Deutschland haben ganz andere Bedingungen als beispielsweise Finnland, dessen Mediensystem allein aufgrund der Sprache wesentlich geschlossener ist. 4.2

Differenzierung der Medien in Leit- und Prestigemedien

Aus Sicht der politischen Akteure sind immer die Medien relevant, die ihren Informations- und Kommunikationszielen am dienlichsten sind. Medienstrukturen und die konkreten Medienorganisationen sind ein Bedingungsfaktor für ihre Informations- und Kommunikationsstrategien. So streben politische Akteure auf der kommunalen, der Kreis-, Landes- bzw. Kantons- oder Bundesebene die möglichst flächendeckende und rasche Verbreitung von Informationen an und wählen die dafür geeigneten Medien aus. Relevant für die eigene Informationsverarbeitung sind aus der Sicht politischer Akteure die Leitmedien. Welche Medien als Leitmedien fungieren, ist von zahlreichen Bedingungen abhängig, so vom Politikfeld oder davon, ob es sich um Kommunal-, Landes- bzw. Kantonal- oder Bundespolitik handelt. Auf allen räumlichen Ebenen und in den meisten sachlichen Feldern finden sich Medien, die aus der Sicht des Publikums wie auch anderer Akteure als besonders beachtenswert, als besonders relevant gelten. In Deutschland wird insbesondere den öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten wie der überregionalen Tagespresse aufgrund der starken Verbreitung wie des journalistischen Qualitätsanspruchs der Status von Leitmedien zugesprochen. In anderen Arenen können aber auch Boulevardzeitungen die Funktion von Leitmedien wahrnehmen.

4.2 Differenzierung der Medien in Leit- und Prestigemedien

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Â

Leitmedien Innerhalb der Medienöffentlichkeit nehmen Leitmedien in einzelnen Arenen eine führende Stellung ein, an denen sich Folgemedien in ihrer Berichterstattung orientieren. Leitmedien gelten damit sowohl aufgrund ihres eigenen Anspruchs wie in der Außenwahrnehmung als Referenzmedien.

Abbildung 4-2:

Modell der Informationsverarbeitung durch Medien Input

T hroughput

O utput

M edium

Politik

W irtschaft

K ultur

A gentur

M edium (L eitm edium )

Publikum

Sport

W eitere

M edium

(Quelle: Jarren/Donges 1996: 23)

Im Rahmen der allgemeinen politischen Öffentlichkeit übernehmen in der Regel die Qualitätsmedien oder Prestigemedien, also die überregionalen Qualitätszeitungen, Nachrichtenmagazine sowie die Nachrichtensendungen des öffentlichen Rundfunks die Funktion von Leitmedien, da sie sowohl von breiten Kreisen der Bevölkerung als auch von politischen Akteuren zur Information genutzt werden.

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4 Strukturen der Medien

Â

Qualitätsmedien/Prestigemedien Der Begriff Qualitäts- oder Prestigemedien bezieht sich auf die Wertschätzung dieser Medien durch Journalisten und die Anerkennung der Relevanz publizistischer Leistungen vor allem durch die Elite. Die Thematisierung und Kommentierung in Qualitätsmedien wird in besonderer Weise von anderen Journalisten, von der Elite und den Teilen der Bevölkerung beobachtet, die zur aktiven Öffentlichkeit gerechnet werden können.



Fallbeispiel: Leitmedien in Deutschland Anteil der Journalistinnen und Journalisten, die die jeweiligen Medien regelmäßig nutzen (nach Weischenberg/Malik/Scholl 2006: 359) Süddeutsche Zeitung 35 Prozent Der Spiegel 34 Prozent ARD Tagesschau 19 Prozent Frankfurter Allgemeine Zeitung 15 Prozent ARD Tagesthemen 14 Prozent Die Zeit 11 Prozent Bild 10 Prozent

Auf die besondere Relevanz von Leit-, Qualitäts- bzw. Elitemedien wie auf den Strukturwandel im bundesdeutschen Mediensystem im Hinblick auf mögliche Folgen für die politische Kommunikation weist Kepplinger (1998) in einer Langzeitstudie hin: Zum einen geht er davon aus, dass für die politische Meinungs- und Willensbildung die Medien insgesamt an Bedeutung gewonnen haben (Effekt der „Mediengesellschaft“), und zwar zu Lasten politischer Organisationen und herkömmlicher Informations- und Kommunikationsformen: „Die Verbreiterung der Zielgruppen, die von der aktuellen Berichterstattung erreicht wurden, die Vermehrung der Informationen, die die einzelnen Bürger aufnahmen sowie die wachsende Bedeutung des aktuellen Geschehens für die politische Meinungsbildung rückten die Medien von der Peripherie ins Zentrum des Geschehens. Dadurch erhielten die Medien eine Schlüsselstellung: Ihre Berichterstattung wurde von einer Begleiterscheinung zu einer Voraussetzung für Politik, Wirtschaft und Kultur. [...] Der Einfluss der Massenmedien wuchs [...] in zwei Richtungen – mit Blick auf die Majorität, für die sie berichten, und mit Blick auf die Minorität über die sie berichten. Erstere wurde immer größer, letztere immer abhängiger“ (Kepplinger 1998: 37f.). Zum anderen hat sich, so Kepplinger, eine neue Hierarchie im Mediensystem ausgebildet. In Abbildung 4-3 wird verdeutlicht, dass die Beziehungen zwischen der

4.2 Differenzierung der Medien in Leit- und Prestigemedien

89

Politik und dem Publikum schwächer, die Beziehungen zwischen Politik und den Medien hingegen stärker geworden sind. Dabei wird eine Differenzierung zwischen „Prestigemedien“ und „Populärmedien“ vorgenommen. Während die Prestigemedien sich kontinuierlich und systematisch mit allen Formen von Politik befassen, ist das bei den – stärker auf Unterhaltung ausgerichteten – Populärmedien weniger der Fall. Zum anderen haben die Prestigemedien im Kontext politischer Kommunikationsprozesse deshalb eine zentrale Position inne, weil sie im Unterschied zu den Populärmedien drei wichtige Publika zugleich erreichen: Journalisten anderer Medien (also auch der Populärmedien), Entscheider in Politik, Wirtschaft und Kultur (also Eliten) sowie Teile der aktiven Öffentlichkeit im Publikum. Der Unterschied zwischen Beachtung und Nutzung ist wichtig, nicht allein bezogen auf die Elite: Anerkannte Qualitätsmedien finden bei allen Akteuren und beim Publikum anhaltend eine hohe Beachtung, unabhängig von der Höhe ihrer Auflage oder ihrer Nutzung. Diese Zuschreibung von Relevanz hat im Wesentlichen mit ihrer Stellung innerhalb der Struktur des Mediensystems und der damit verbundenen Position im Informations- und Rezeptionsmarkt zu tun. Abbildung 4-3:

Beziehungen im Mediensystem (nach Kepplinger)

Politik

W irtschaft, Kultur, Sport

Prestigemedien

Publikum

Schwache Beziehungen Populärmedien

Starke Beziehungen

(Quelle: Kepplinger 1998: 41)

Kepplinger folgert aus seinen Überlegungen nicht nur einen besonderen Wirkungseinfluss der Prestige- oder Qualitätsmedien durch Thematisierung auf die Eliten selbst, sondern auf das gesamte Mediensystem und in der Folge auch auf die Bürger: Themen und Deutungen aus den Prestigemedien werden von den ande-

90

4 Strukturen der Medien

ren Medien übernommen. Er nimmt deshalb eine Art Konsonanz-Effekt bei der politischen Thematisierung an (vgl. Kepplinger 1998: 44), der sich dann letztlich auch beim Publikum in Form spezifischer Medienwirkungen wiederfinden lässt (Zuschreibung von Relevanz zu Themen, Bild von der Politik und von Politikerinnen und Politikern). Ob allerdings derartige Kausalketten bestehen, muss bezweifelt werden: So mögen Populärmedien zwar Themen und Deutungen aus Prestigemedien aufgreifen, doch erfolgt dies nach eigenen Kriterien und spezifischen Regeln. An dieser Sichtweise ist außerdem problematisch, dass dadurch die im Mediensystem vorhandenen Unterschiede zwischen den „Medienmeinungsführern“ – so die Bezeichnung für Prestigemedien bei Mathes/Czaplicki (1993: 153) – nicht hinreichend berücksichtigt werden. Das Themen- und Deutungsspektrum zwischen „Spiegel“ und „Focus“ ist breit. Ideologische Haltungen und redaktionelle Linien, journalistische Profilierungsinteressen und ökonomische Zwänge sorgen unter Konkurrenzbedingungen für Unterschiede.



Fallbeispiel: Relevanz der Zielgruppen von Prestigemedien „Der Einfluss der Prestige-Medien beruht im Unterschied zum Einfluss der Populär-Medien nicht auf der Größe, sondern auf der Art ihrer Zielgruppe. Dieser Sachverhalt besitzt quantitative und qualitative Konsequenzen. Zum einen reicht der Einfluss der Prestige-Medien weit über den Kreis ihrer eigenen Rezipienten hinaus, weil ihre Themen und Tendenzen von anderen aufgegriffen, variiert und kommentiert werden: Wer den ‚Spiegel‘ oder ‚Focus‘ nie liest, erfährt ihre Leitthemen spätestens im Laufe der Woche durch andere Medien. Zum anderen besitzen die Prestige-Medien ein größeres Wirkungspotenzial, weil sie die Eliten in Politik, Wirtschaft und Verwaltung erreichen und dadurch Entscheidungen mit weitreichenden Konsequenzen beeinflussen: Was die führenden Medien aufgreifen, wird auch zum Thema der zuständigen Eliten, wobei die Art der Thematisierung eines Problems oft schon den legitim erscheinenden Entscheidungsspielraum eingrenzt“ (Kepplinger 1998: 40).

Die hohe Relevanz von Prestigemedien ergibt sich auch daraus, dass sie von Elitenangehörigen in anderen Ländern Beachtung finden. Die Zuschreibung von Relevanz durch Dritte, zumal von Personen und Gruppen aus dem Ausland, macht ein Medium für alle Akteure bedeutsamer. Zudem sind die Qualitätsmedien in besonderer Weise für die Journalisten (in- wie ausländische) in allen anderen Medien relevant. Diesen Medien kommt eine Leitfunktion zu. Politische Magazine, politische Wochenzeitungen und die überregional verbreiteten Tageszeitungen finden besondere Beachtung bei anderen Journalisten: Themensetzung, Interpretationen und Kommentare werden unter professionellen Kriterien beachtet und können eine entsprechende Folgekommunikation auslösen. Die von Kepplinger vorgenommene Differenzierung in Prestige- und Populärmedien und die Verortung von Medien im Mediensystem (Zentrum – Peripherie) ist mit Blick auf die Analyse der politischen Medienstrukturen in einer Gesellschaft relevant und wichtig: Die Ausrichtung von Medien auf bestimmte Publika und

4.2 Differenzierung der Medien in Leit- und Prestigemedien

91

deren Positionierung im Mediensystem durch spezifische publizistische Leistungen sind für die Akteure wie die Rezipienten der politischen Kommunikation relevant: Aufgrund von Position und Leistung orientieren sich die politischen Akteure an ihnen, wenn sie bestimmte Informationen verbreiten oder erhalten wollen – und ähnlich handelt das Publikum. Auch die Journalisten wissen um diese Zuschreibung und nehmen deshalb bestimmte Medien sowie bestimmte Kolleginnen und Kollegen der eigenen Zunft besonders sensibel wahr. Es gibt eine allgemein akzeptierte Bewertung von Medien, eine Art Medienhierarchie, um die auch wesentliche Teile der Nichtnutzer wissen. Prestige- oder Elitemedien verfügen beim allgemeinen Publikum über einen hohen Imagewert bezüglich Kompetenz und Glaubwürdigkeit, was sich insbesondere in Konflikt- oder Krisenphasen zeigt, in denen diese Medien eine erhöhte Beachtung finden. Die Einteilung in Prestige- bzw. Elite- und Populärmedien ist vor allem mit Blick auf den politischen Journalismus und seine Infrastrukturen von Bedeutung: Bei den Populärmedien sind die Politikredaktionen zumeist klein und wenig ausdifferenziert, das entsprechende Fachwissen ist eher gering, sodass hier vor allem auf Agenturmaterial, Korrespondenten oder auf andere Medienberichte zurückgegriffen wird. Bei diesen Medien wird die Bearbeitung politischer Themen in den Elitemedien besonders beachtet. Dieser Befund lässt sich generalisieren: Journalisten orientieren sich an relativ wenigen „Leitmedien“, was sich auch an den Pressezitaten zeigt, die sich in der Medienberichterstattung finden. Ferner sind Nachrichtenagenturen relevant, denn auf diese Weise kann ressourcensparend agiert werden. Agenturen sind aus Sicht der in den Medien tätigen Journalisten Selektionsfilter, welche sie einsetzen, um den zahlreichen Informationen, die sie als Input bekommen, gewachsen zu sein. Für politische Akteure gilt es, diese Hürde zu nehmen: Was über Agenturen vermittelt wird, hat eine deutlich größere Chance zur Verbreitung in Medien als das, was direkt an die Medien gesandt wird. Agenturen liefern gleichsam das Basisangebot für politische Themen an alle Medien und treffen damit bekanntlich eine Vorauswahl. Auf Agenturmaterial wird auch in Politikredaktionen von Qualitätsmedien zurückgegriffen, weil mit dem eigenen Korrespondentenstab die Vielzahl allein an nationalen Politikereignissen auf der Bundes- als auch Landes- bzw. Kantonalebene nicht erfasst werden kann. Nachrichtenagenturen stellen aber vor allem jenen Redaktionen, die vergleichsweise schlecht ausgestattet sind und die beispielsweise über kein breites politisches Korrespondentennetz im In- und Ausland verfügen, wesentliche Informationen bereit.

92

4 Strukturen der Medien

Vielfach steht, wenn von Medien gesprochen wird, die Medientechnik im Mittelpunkt, weniger die spezifischen sozialen Eigenschaften von Medien. Medien werden aber erst durch ihre soziale Form, durch ihre organisatorische Verfasstheit, ihren Status als Institutionen und den daraus resultierenden Bedingungen (Arbeitsmöglichkeiten für Kommunikatoren, inhaltliche Angebotsformen etc.) zu einem relevanten Gegenstand der politischen Kommunikationsforschung. Medienstrukturen sind demnach auf relative Dauer gestellte Ensembles von Organisationen, in denen sich zudem spezifische Normen und Interaktionsweisen nachweisen lassen. Zu diesen gehört auch ein hohes Maß an Selbstreferentialität der Medien, d. h. eine hohe Orientierung an anderen Medien.



 Altheide, David L./Snow, Robert P. (1979): Media Logic. Beverly Hills, London. Altmeppen, Klaus-Dieter (2006): Journalismus und Medien als Organisation: Leistungen, Strukturen und Management. Wiesbaden Burkart, Roland (2000): Was ist eigentlich ein "Medium"? Überlegungen zu einem kommunikationswissenschaftlichen Medienbegriff angesichts der Konvergenzdebatte. In: Latzer, Michael/Maier-Rabler, Ursula/Siegert, Gabriele/Steinmaurer, Thomas (Hrsg.): Die Zukunft der Kommunikation. Phänomene und Trends in der Informationsgesellschaft. Innsbruck, Wien, 62-72. Donges, Patrick (2006): Medien als Institutionen und ihre Auswirkungen auf Organisationen. Perspektiven des soziologischen Neo-Institutionalismus für die Kommunikationswissenschaft. In: Medien & Kommunikationswissenschaft 54 (4), 563-578. Donges, Patrick/Jarren, Otfried (1997): Redaktionelle Strukturen und publizistische Qualität. Ergebnisse einer Fallstudie zum Entstehungsprozess landespolitischer Berichterstattung im Rundfunk. In: Media Perspektiven (4), S. 198-205. Hallin, Daniel C./Mancini, Paolo (2004): Comparing Media Systems. Three Models of Media and Politics. Cambridge. Jarren, Otfried/Donges, Patrick (1996): Keine Zeit für Politik? Landespolitische Berichterstattung im Rundfunk: Journalisten, Öffentlichkeitsarbeiter und Politiker in der Interaktion. Das Beispiel Hamburg. Berlin. Kepplinger, Hans Mathias (1998): Die Demontage der Politik in der Informationsgesellschaft. Freiburg/Breisgau. Kubicek, Herbert (1997): Das Internet auf dem Weg zum Massenmedium? Ein Versuch, Lehren aus der Geschichte alter und neuer Medien zu ziehen. In: Werle, Raymund/Lang, Christa (Hrsg.): Modell Internet? Entwicklungsperspektiven neuer Kommunikationsnetze. Frankfurt/M., New York, 213-239. Kübler, Hans-Dieter (1994): Kommunikation und Massenkommunikation. Ein Studienbuch. Münster, Hamburg. Luhmann, Niklas (1996): Die Realität der Massenmedien. (2. erw. Aufl.) Opladen.

Literatur zu Kapitel 4

93

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5

Strukturen der Öffentlichkeit

Der Begriff der Öffentlichkeit ist eine zentrale Kategorie zum Verständnis von Gesellschaft. Im folgenden Kapitel werden die verschiedenen Definitionen von Öffentlichkeit (5.1) und grundlegende theoretische Modelle vorgestellt (5.2). Diese unterschiedlichen Vorstellungen von Öffentlichkeit werden später auf den Begriff der öffentlichen Meinung übertragen (5.3). In einem darauf aufbauenden Modell werden verschiedene Ebenen mit jeweils unterschiedlich relevanten Akteuren der Öffentlichkeit unterschieden (5.4, 5.5). Anhand zweier Beispiele, der europäischen Öffentlichkeit (5.6) sowie der Öffentlichkeit des Internets (5.7) werden die vorgestellten Theorien und Modelle dann auf konkrete Phänomene angewandt. 5.1

Öffentlich und Öffentlichkeit: Definition und Begriffsgeschichte

Der Begriff Öffentlichkeit ist im deutschen Sprachraum im 18. Jahrhundert entstanden. Mit ihm wurde das umfasst, was der Allgemeinheit zugänglich sein sollte, und was der Staat nicht mehr als geheim reklamieren konnte. Öffentlichkeit ist damit das Produkt eines Prozesses gesellschaftlicher Differenzierung, der mit der Moderne beginnt (vgl. Imhof 2008). Verstanden als Rede-, Meinungs-, Presse- und Versammlungsöffentlichkeit, wurde von der liberal-bürgerlichen Bewegung des 18. Jahrhunderts Öffentlichkeit angestrebt und als Prinzip gegenüber dem absoluten Staat Stück für Stück durchgesetzt. Mit der Entwicklung der Gesellschaft zur modernen Massengesellschaft, die unterschiedliche soziale Gruppen umfasst, verwandelte sich Öffentlichkeit auch zu einem sozial-räumlichen Begriff. In der Literatur wird Öffentlichkeit häufig mit den Metaphern eines Forums oder Netzwerkes umschrieben. Die Herausbildung und Geschichte demokratischer politischer Systeme ist durchzogen von Auseinandersetzungen um die Grenzziehung zwischen öffentlichen und privaten Handlungsbereichen (vgl. Peters 1994: 43): Was soll durch die Öffentlichkeit im Sinne einer politischen Gemeinschaft verbindlich geregelt und entschieden werden? Was soll dem privaten Bereich an Handlungsfreiheit überlassen bleiben? Gerade in jüngster Zeit wird eine beispiellose Privatisierung des Öffentlichen konstatiert, die sich in der Zunahme von Human Interest Stories, Betroffenheitsjournalismus und der Etablierung neuer boulevardisierender Nachrichtenformate in Radio und Fernsehen manifestiert (vgl. Imhof 2008).

O. Jarren, P. Donges, Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft, DOI 10.1007/978-3-531-93446-4_5, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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5 Strukturen der Öffentlichkeit

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Öffentlichkeit „Die Öffentlichkeit lässt sich am ehesten als ein Netzwerk für die Kommunikation von Inhalten und Stellungnahmen, also von Meinungen beschreiben; dabei werden die Kommunikationsflüsse so gefiltert und synthetisiert, dass sie sich zu themenspezifisch gebündelten öffentlichen Meinungen verdichten“ (Habermas 1992: 436). „(Politische) Öffentlichkeit besteht aus einer Vielzahl von Kommunikationsforen, deren Zugang prinzipiell offen und nicht an Mitgliedschaftsbedingungen gebunden ist und in denen sich individuelle und kollektive Akteure vor einem breiten Publikum zu politischen Themen äußern. Das Produkt der Kommunikationen in der Öffentlichkeit bezeichnet man als öffentliche Meinung, die man von den aggregierten Individualmeinungen der Bürger unterscheiden kann“ (Gerhards 1998: 694).

Für demokratische Gesellschaften ist konstitutiv, dass staatliche Organe der öffentlichen Kontrolle unterliegen müssen. Überhaupt sollen politische Handlungen weitestgehend öffentlich erfolgen, also für alle Gesellschaftsmitglieder transparent und nachvollziehbar sein. Die Legitimität demokratischer Herrschaft ist also mit Anforderungen an Öffentlichkeit auf das Engste verknüpft. Öffentlichkeit ist somit nicht vorrangig ein beschreibbares, empirisches Phänomen, sondern ein normatives Postulat und damit ein anzustrebender Zustand. In den Sozialwissenschaften wird der Begriff Öffentlichkeit sowohl normativ als auch empirisch-analytisch, also sehr unterschiedlich, verwendet. Aber auch in empirisch-analytischen Zusammenhängen wird Öffentlichkeit keineswegs als wertfreie Kategorie verwendet. Normative Vorstellungen oder Verwendungszusammenhänge aus der Alltagskommunikation können vom Verständnis von Öffentlichkeit nicht getrennt werden. Normative Vorstellungen von Öffentlichkeit liegen den meisten wissenschaftlichen Studien – wenn nicht explizit, so doch implizit – zugrunde. Das erfordert eine Auseinandersetzung mit den jeweiligen normativen Prämissen. 5.2

Öffentlichkeitstheorien

Theorien von Öffentlichkeit unterscheiden sich in ihren normativen Ansprüchen an deren Funktionen. Neidhardt (1994) hat auf drei mögliche Funktionsbestimmungen von Öffentlichkeit hingewiesen: In Anlehnung an Etzioni definiert er Öffentlichkeit als ein Kommunikationssystem, „in dem Themen und Meinungen (A) gesammelt (Input), (B) verarbeitet (Throughput) und (C) weitergege-

5.2 Öffentlichkeitstheorien

97

ben (Output) werden“ (Neidhardt 1994: 8). Für diese drei Prozesselemente lassen sich nach Neidhardt unterschiedliche normative Ansprüche formulieren:  Transparenzfunktion: „Öffentlichkeit soll offen sein für alle gesellschaftlichen Gruppen sowie für alle Themen und Meinungen von kollektiver Bedeutung“  Validierungsfunktion: „Öffentlichkeitsakteure sollen mit den Themen und Meinungen anderer diskursiv umgehen und ihre eigenen Themen und Meinungen unter dem Druck der Argumente anderer gegebenenfalls revidieren“.  Orientierungsfunktion: „Öffentliche Kommunikation, die von den Öffentlichkeitsakteuren diskursiv betrieben wird, erzeugt 'öffentliche Meinungen', die das Publikum als überzeugend wahrnehmen und akzeptieren kann“. Die im Folgenden vorgestellten Modelle von Öffentlichkeit, das systemtheoretische Spiegelmodell und das Diskursmodell, unterscheiden sich darin, welche der normativen Ansprüche innerhalb der drei Prozesselemente sie erheben. 5.2.1 Systemtheoretische Spiegelmodelle Normativ „anspruchslos“ sind sog. Spiegelmodelle von Öffentlichkeit, wie sie beispielsweise in systemtheoretischen Ansätzen herausgearbeitet wurden. Öffentlichkeit ermöglicht demnach die Selbstbeobachtung und die Herstellung einer Selbstbeschreibung von Gesellschaft mittels Veröffentlichung von Themen (vgl. Marcinkowski 1993; 2002; Gerhards 1994). Wie durch einen Spiegel sieht ein Beobachter der Öffentlichkeit nicht nur, wie er selbst in der öffentlichen Meinung abgebildet wird, sondern er „sieht auch die Konkurrenten, die quertreibenden Bestrebungen, die Möglichkeiten, die nicht für ihn, aber für andere attraktiv sein könnten“ (Luhmann 1990: 181). Dies ist vor allem für jene Akteure relevant, die auf ein breites Publikum angewiesen sind, beispielsweise weil sie durch Wahlen Legitimation erhalten müssen. Zum einen nutzen vor allem politische Akteure die Medien, um zu erfahren, welche Themen in der Gesellschaft relevant und wichtig sind. Zudem erfahren sie über die Medien, was andere Akteure für Positionen vertreten. Sie benötigen diese Informationen, um politisch selbst handeln zu können. Zum anderen benutzen politische Akteure die Medien, um beabsichtigte Entscheidungen vorzubereiten, die Bürgerinnen und Bürger quasi einzustimmen, oder getroffene Entscheidungen so zu begründen, dass sie eine allgemeine Zustimmung erhalten. Politische Akteure lösen ein Stück weit die mit jedem sozialen Handeln, und natürlich auch mit dem politischen Handeln, verbundenen Ungewissheitsprobleme über die „Nutzung“ und „Beobachtung“ der Öffentlichkeit. Daher wird politische Öffentlichkeitsarbeit für Akteure des politischen Systems immer wichtiger.

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5 Strukturen der Öffentlichkeit Fallbeispiel: Beobachtung der Öffentlichkeit durch Politik (Gerhards) Das Handeln politischer Akteure wird wesentlich dadurch geprägt, dass sie von den Massenmedien beobachtet werden: „Akteure des politischen Systems beobachten aber nicht nur sich und die anderen Akteure des politischen Systems durch Beobachtung der Massenmedien, sondern sie handeln in der Folge oder in der Antizipation dessen, dass sie wissen, dass sie beobachtet werden; sie kommunizieren im Hinblick auf die Tatsache, dass es ein Beobachtungssystem gibt und sie versuchen selbst mit ihren Handlungen, das Bild in den Medien zu gestalten“ (Gerhards 1994: 97) (vgl. Abschnitt 4.1.4).

Normativ betrachtet, lässt sich in diesem Modell nur die Forderung nach Offenheit auf der Inputseite ableiten (Transparenzfunktion), während über die diskursive Validierung und Orientierung durch überzeugende Argumente keine Aussagen gemacht werden. Entscheidend ist aus systemtheoretischer Sicht nur, dass in dem „Spiegel Öffentlichkeit“ alle Akteure und Meinungen abgebildet werden, und nicht durch Ausschluss einzelner Gruppen oder Meinungen die Selbstbeobachtung beeinträchtigt wird. 5.2.2 Diskursmodelle Normativ anspruchsvoller sind Diskursmodelle öffentlicher Meinungsbildung, wie sie vor allem von Habermas in seinem Hauptwerk „Strukturwandel der Öffentlichkeit“ entwickelt wurden. Habermas betont die Relevanz aller drei normativen Funktionen von Öffentlichkeit. Zur Transparenzfunktion schreibt er: „Die bürgerliche Öffentlichkeit steht und fällt mit dem Prinzip des allgemeinen Zugangs. Eine Öffentlichkeit, von der angebbare Gruppen eo ipso ausgeschlossen wären, ist nicht etwa nur unvollständig, sie ist vielmehr gar keine Öffentlichkeit“ (Habermas 1990: 156). Für Habermas zählt daher die Möglichkeit, als Bürger am öffentlichen Diskurs teilzunehmen (Mitgliedschaftsrechte), zu den Grundrechten von Individuen. Dazu zählen für ihn auch materielle Lebensbedingungen, welche die chancengleiche Wahrnehmung der Mitgliedschaftsrechte gewährleisten. Habermas unterscheidet einen sozialen Strukturwandel und einen politischen Funktionswandel der Öffentlichkeit. Idealtypisch charakterisiert Habermas die bürgerliche Öffentlichkeit als „Sphäre der zum Publikum versammelten Privatleute“ (Habermas 1990: 86), die aus einer literarischen Öffentlichkeit in Form von Salons, Debattierzirkeln etc. hervorgeht. Mit dem sozialen Strukturwandel kommt es zu einer Verschränkung der im bürgerlichen Öffentlichkeitsverständnis konstitutiven Trennung der öffentlichen und der privaten Sphäre durch die wachsenden staatlichen Eingriffspotenziale in die Wirtschaft sowie durch die Entwicklung des Sozialrechts. Die Öffentlichkeit entgrenzt sich vom (Bildungs-)Bürgertum, damit verliert der bildungsbürgerliche Diskurshabitus an Bedeutung. Das kulturraisonnierende wird zum kulturkonsumierenden Publikum.

5.2 Öffentlichkeitstheorien

99

Im politischen Funktionswandel entwickelt sich die Öffentlichkeit von den Versammlungsöffentlichkeiten der Aufklärungsbewegung hin zu einer massenmedial „hergestellten“ Öffentlichkeit. Diese löst sich vom Publikum ab und wird in der Perspektive Habermas’ durch Staat, Parteien und insbesondere durch die organisierten Privatinteressen der Wirtschaft okkupiert und „vermachtet“. Dieser Vermachtungsprozess bedeutet die Elimination des im Idealtypus bürgerlicher Öffentlichkeit angelegten emanzipativen Gehalts, d. h. des herrschaftsfreien Diskurses und seiner Rationalitätspotenziale. Publizität wird von oben entfaltet, kritische Publizität durch manipulative verdrängt. In Anlehnung an die Ausdifferenzierung der bürgerlichen Öffentlichkeit aus der „repräsentativen Öffentlichkeit“ der Ancien Régimes deutet Habermas diese Vermachtung als Refeudalisierungsvorgang (vgl. Habermas 1990). Zum Zeitpunkt der Abfassung des „Strukturwandels der Öffentlichkeit“ war Habermas noch sehr stark von der Tradition der kritischen Theorie geprägt, insbesondere durch die Thesen zur Kulturindustrie. Ferner überstilisierte er den Idealtypus der bürgerlichen Öffentlichkeit und seiner Rationalitätspotenziale, womit ihm die Heterogenität des bürgerlichen Publikums der Aufklärungsära und die verschiedenen Formen von Gegenöffentlichkeiten, die sich in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts abzeichneten, entging. Angesichts einer Neuauflage des Buches 1990 revidierte er einen Teil seiner damaligen Prognosen: „Kurzum, meine Diagnose einer geradlinigen Entwicklung vom politisch aktiven zum privatistischen, vom kulturräsonierenden zum kulturkonsumierenden Publikum greift zu kurz. Die Resistenzfähigkeit und vor allem das kritische Potenzial eines in seinen kulturellen Gewohnheiten aus Klassenschranken hervortretenden, pluralistischen, nach innen weit differenzierten Massenpublikums habe ich seinerzeit zu pessimistisch beurteilt“ (Habermas 1990: 30). Die Validierungsfunktion ist nach Habermas dann erfüllt, wenn die Akteure in der Öffentlichkeit kommunikativ handeln. Handlungen sind nach Habermas dann kommunikativ, „wenn die Handlungspläne der beteiligten Aktoren nicht über egozentrische Erfolgskalküle, sondern über Akte der Verständigung koordiniert werden. Im kommunikativen Handeln sind die Beteiligten nicht primär am eigenen Erfolg orientiert; sie verfolgen ihre individuellen Ziele unter der Bedingung, dass sie ihre Handlungspläne auf der Grundlage gemeinsamer Situationsdefinitionen aufeinander abstimmen können“ (Habermas 1988: 385). Kommunikatives Handeln setzt also auf Verständigung und Einverständnis. An den Akt der Verständigung knüpft Habermas hohe Erwartungen: Die Äußerung eines Sprechers setzt im kommunikativen Handeln immer auch Gründe voraus. Das Einverständnis eines Hörers liegt für Habermas erst dann vor, wenn dieser nicht nur der Äußerung des Sprechers zustimmen kann, sondern auch den Gründen.

100

5 Strukturen der Öffentlichkeit

Auf der Output-Seite geht es nach diskurstheoretischen Vorstellungen darum, das politische System und seine Entscheidungsträger möglichst eng an die öffentliche Meinung zu binden, wobei öffentliche Meinung hier verstanden wird als das Ergebnis freier, kommunikativer Beratungen, zu denen alle Staatsbürger Zugang hatten. Habermas bezeichnet dies als „Prinzip der Volkssouveränität, wonach alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht, [und] sich das subjektive Recht und die chancengleiche Teilnahme an der demokratischen Willensbildung mit der objektivrechtlichen Ermöglichung einer institutionalisierten Praxis staatsbürgerlicher Selbstbestimmung“ trifft (Habermas 1992: 209). Gerhards (1997) hat in einer empirischen Auseinandersetzung mit Habermas‘ Ansatz die diskursive Öffentlichkeit einem eher systemtheoretischen oder liberalen Modell gegenübergestellt und verdeutlicht damit die unterschiedlichen normativen Erwartungen beider Sichtweisen innerhalb der Prozesselemente von Öffentlichkeit: Abbildung 5-1:

Idealtypische Gegenüberstellung der systemtheoretischen und diskursiven Modelle von Öffentlichkeit (nach Gerhards) Systemtheoretisches oder liberales Modell

I. Input Akteure

Diskursives Modell

Kollektive Akteure

Individuelle Akteure oder bürgernahe kollektive Akteure der Zivilgesellschaft

Akteursrepräsentanz

Zugangschancen für alle Akteure/Abbildung der Akteurspräferenzen

Dominanz der Akteure der Zivilgesellschaft

II. Kommunikation in der Öffentlichkeit

Alle Kommunikationen und Handlungen sind zugelassen bei gleichzeitigem Respekt vor Akteuren mit anderen Meinungen

-

Öffentliche Meinung als kommunizierte Mehrheitsmeinung bestimmt durch die Aggregation der Individualkommunikationen Ausklammerung nicht-konsensfähiger Fragen aus der Kommunikation

-

III. Resultate

-

-

Kommunikation mit Bezug auf die anderen Akteure Kommunikation mit Begründungen Kommunikation auf einem hohen Rationalitätsniveau Konsens oder argumentativ gestützte Mehrheitsmeinung Legitimität der Entscheidung Gemeinschaftsbildung durch Diskurs

(Quelle: nach Gerhards 1997: 12. Gerhards verwendet für das systemtheoretische Modell den Begriff der liberalen Öffentlichkeit, bezieht sich in seinen Ausführungen aber stark auf Luhmann)

5.2 Öffentlichkeitstheorien

101

5.2.3 Öffentlichkeit als intermediäres System Öffentlichkeit, weitgehend von den Medien hergestellt, aber eben nicht allein von ihnen definiert und bestimmt, kann als ein offenes Kommunikationsforum begriffen werden (vgl. Neidhardt 1994). Öffentlichkeit ist nicht spezifisch institutionalisiert, es gibt also keine einzige eigene Instanz dafür. Öffentlichkeit ist aber dennoch sozial dauerhaft vorhanden, weil sie über gewisse Strukturen, Akteure und Themen verfügt und dauerhaft von den Bürgerinnen und Bürgern gleichsam beobachtet und damit „nachgefragt“ wird. Öffentlichkeit ist und funktioniert damit wie ein intermediäres System: es vermittelt zwischen Gesellschaft und politischem System wie auch zwischen den unterschiedlichen intermediären Organisationen. Medien wie auch die anderen intermediären Organisationen sind intermediäre Systeme im intermediären System Öffentlichkeit (vgl. Abschnitt 6.1, Abbildung 6-1). Die besondere Bedeutung dieses intermediären Systems, das sich eben sowohl in system- als auch in handlungstheoretischer Sicht erfassen lässt, erwähnt Neidhardt: „Insofern ist Gesellschaft mehr als die Summe und das Zusammenspiel ausdifferenzierter Teilsysteme, mehr als ein System funktionalisierter Kommunikationen. Sie ist auch und immer jene Metakommunikation, in der die Akteure allgemeine Sinnfragen stellen, Frustrationen ausdrücken, Schuldsprüche fällen, Befürchtungen und Hoffnungen austauschen. Gesellschaft ist neben allem anderen ein kontinuierlich metakommunizierender Diskussionszusammenhang. Sie umfasst den Dauerkommentar zu sich selber. Und Öffentlichkeit ist das soziale Medium, das diesen Dauerkommentar teilweise aufnimmt und diffundiert“ (Neidhardt 1989: 30f.). Öffentlichkeit kann also verstanden werden als ein intermediäres System, das sowohl zwischen dem politischen System und den Bürgern, zwischen verschiedenen politischen Akteuren als auch zwischen dem politischen System und den Interessen anderer gesellschaftlicher Teilsysteme vermittelt. Im Zuge des Vermittlungsprozesses wird öffentliche Meinung erzeugt, das heißt eine Meinung, die sich in den Arenen öffentlicher Meinungsbildung weitgehend durchzusetzen vermag („herrschende Meinung“). Öffentlichkeit als ein intermediäres System konstituiert sich durch den Austausch von Informationen und Meinungen durch Personen, Gruppen und Organisationen; seine prinzipielle Offenheit (Zugangsoffenheit) gegenüber allen und potenziell allen Themen („Laienöffentlichkeit“) und die Möglichkeit zur Teilnahme im Kreis der Anwesenden als auch die Möglichkeit zur Teilhabe im Kreis der Abwesenden (zum Begriff des intermediären Systems siehe Kapitel 6). 5.2.4 Aktive und passive Öffentlichkeit Eine weitere Differenzierung von Öffentlichkeit ist Dahrendorfs (1993, zuerst 1967) Unterscheidung von latenter, passiver und aktiver Öffentlichkeit, die auf der Teilnahme der Staatsbürger aufbaut.

102

5 Strukturen der Öffentlichkeit

 Als latente Öffentlichkeit bezeichnet Dahrendorf die an der öffentlichen Debatte aus unterschiedlichen Gründen Nichtteilnehmenden.  Die passive Öffentlichkeit wird durch die Personen gebildet, „die als Publikum und Wähler sporadisch im politischen Prozess in Erscheinung treten, aber deren Initiative nicht über eine Frage in der Wahlversammlung, allenfalls eine nominelle Mitgliedschaft in Organisationen hinausreicht“ (Dahrendorf 1993: 45).  Davon ist die aktive Öffentlichkeit „der regelmäßig und mit eigenen Vorstellungen am politischen Prozess Teilnehmenden (zu unterscheiden), die Organisationen angehören, Ämter übernehmen und in ihren Reden die Nichtteilnahme der anderen bedauert“ (ebd.). Nach Dahrendorf umfasst die aktive Öffentlichkeit je nach Definition ca. ein bis zehn Prozent der Wählerinnen und Wähler. Die Grenzen zwischen den drei Gruppen sind nicht statisch, sondern dynamisch; zudem findet zwischen ihnen ein ständiger Austausch statt. Dahrendorf zieht aus seinem Modell den normativen Schluss, dass ein hoher Anteil an aktiver Öffentlichkeit nicht wünschenswert ist, sondern vielmehr auf politische Störungen oder politischen Zwang hindeuten: „Es ist ein Element freiheitlicher Verhältnisse, dass die Öffentlichkeit nicht aus einer Menge gleich motivierter und in gleicher Weise teilnahmeorientierter Individuen besteht. [...] Die demokratische Utopie der total aktivierten Öffentlichkeit ist als Entwurf zur Realisierung so totalitär wie alle Utopien; glücklicherweise ist sie auch ebenso unmöglich“ (Dahrendorf 1993: 45). 5.3

Öffentliche Meinung

Wie schon für den Begriff der Öffentlichkeit gibt es auch für das Ergebnis von Öffentlichkeit, die öffentliche Meinung, eine Vielzahl von Definitionen. 5.3.1 Kategorien öffentlicher Meinung Die zahlreichen Versuche, den Begriff öffentliche Meinung zu definieren, lassen sich nach Herbst in vier Kategorien einteilen (vgl. Herbst 1993): 1. Die häufigste Variante der Definition basiert auf dem Aggregationsprinzip. Die Öffentlichkeit wird dabei als eine Masse von Individuen gesehen, die jeweils eigene Meinungen vertreten. Öffentliche Meinung gilt dann als die durch Umfragen oder Wahlen gewonnene Summe dieser Einzelmeinungen. 2. Nach dem Majoritätsprinzip gilt das als öffentliche Meinung, was bei einer Aufsummierung der Einzelmeinungen von einer Mehrheit als Meinung vertreten wird. 3. Das Diskurs- oder Konsensprinzip begreift öffentliche Meinung als das Ergebnis rationaler und kritischer Diskussionen in der Öffentlichkeit. So geht et wa Habermas (1990) davon aus, dass es keine öffentliche Meinung als solche gibt, sondern, dass allenfalls Tendenzen durch Vergleich ermittelt werden können. Sein Interesse gilt der Chance einer Meinung auf öffentliche Resonanz und

5.3 Öffentliche Meinung

103

Anschlusskommunikation, mithin den Zutrittsbedingungen der Öffentlichkeit: „Der Grad der Öffentlichkeit einer Meinung bemisst sich daran: in welchem Maße diese aus der organisationsinternen Öffentlichkeit eines Mitgliederpublikums hervorgeht; und wie weit diese organisationsinterne Öffentlichkeit mit einer externen Öffentlichkeit kommuniziert, die sich im publizistischen Verkehr über die Massenmedien zwischen gesellschaftlichen Organisationen und staatlichen Institutionen bildet“ (Habermas 1990: 358). 4. Für Vertreter des Projektionsprinzip („reification“) ist öffentliche Meinung eine Fiktion, und sie wird erst durch den Versuch, sie zu messen, hergestellt. Dabei wird öffentliche Meinung auch als ein rhetorisches Instrument der politischen Akteure gesehen, die sich auf eine behauptete öffentliche Meinung berufen. 5.3.2 Öffentliche Meinung nach Trägern Daneben lassen sich die Bestimmungen des Begriffs der öffentlichen Meinung danach unterscheiden, wer Träger der öffentlichen Meinung ist. Dabei lassen sich allgemein drei Konzepte ausmachen: 1. Medienkonzept: Die Medien werden hier als Träger der öffentlichen Meinung angesehen. Folglich wird die veröffentlichte Meinung mit der öffentlichen Meinung gleichgesetzt. 2. Elitenkonzept: Die öffentliche Meinung ist das, was die politischen Eliten in politischer, kultureller oder politischer Hinsicht für relevant erachten. 3. Demoskopiekonzept: Die öffentliche Meinung ist das, was die Mehrzahl der befragten Bürgerinnen und Bürger zu einem bestimmten Thema für relevant erachtet. Mit den unterschiedlichen Konzepten der Trägerschaft öffentlicher Meinung einher geht auch das methodische Problem, ob und wie öffentliche Meinung gemessen werden kann. Nach dem Medienkonzept kann öffentliche Meinung durch Inhaltsanalysen der „meinungsbildenden“ Zeitungen und Rundfunksendungen gemessen werden, nach den Eliten- und Demoskopiekonzepten hat dies durch Befragung zu geschehen.



Fallbeispiel: Öffentliche Meinung als Ergebnis rationaler Beratungen (Habermas) Habermas unterstellt der öffentlichen Meinung in seinem Diskursmodell der Öffentlichkeit grundsätzlich Rationalität, sofern sie das Ergebnis freier, für alle zugänglicher und diskursiver Beratungen ist. „Rational“ ist eine Äußerung für Habermas dann, wenn sie kritisierbar und begründungsfähig ist: „Eine Äußerung erfüllt die Voraussetzungen für Rationalität, wenn und soweit sie fehlbares Wissen verkörpert, damit einen […] Tatsachenbezug hat, und einer objektiven Beurteilung zugänglich ist. Objektiv kann eine Beurteilung dann sein, wenn sie anhand eines trans-

104

5 Strukturen der Öffentlichkeit subjektiven Geltungsanspruchs vorgenommen wird, der für beliebige Beobachter und Adressaten dieselbe Bedeutung hat wie für das jeweils handelnde Subjekt selbst“ (Habermas 1988: 27). Das politische System ist dann an diese rationale öffentliche Meinung institutionell zu binden.



5.4

Fallbeispiel: Öffentlichkeit als Bedrohung (Noelle-Neumann) Noelle-Neumann definiert öffentliche Meinung als „wertgeladene, insbesondere moralisch aufgeladene Meinungen und Verhaltensweisen [...], die man - wo es sich um fest gewordene Übereinstimmung handelt, zum Beispiel Sitte, Dogma - öffentlich zeigen muss, wenn man sich nicht isolieren will; oder bei im Wandel begriffenem ,flüssigem’ (Tönnies) Zustand öffentlich zeigen kann, ohne sich zu isolieren“ (Noelle-Neumann 1994: 376). Öffentliche Meinung wird dabei für Noelle-Neumann nicht durch ihren Gegenstand begrenzt, vielmehr „eignet sich praktisch alles dazu, politisiert, moralisiert zu werden. Die Grenzen der öffentlichen Meinung liegen allein in Zeit und Ort“ (Noelle-Neumann 1998: 92). Aufbauend auf dieser Prämisse der Öffentlichkeit als soziale Kontrolle entwickelte Noelle-Neumann ihre Theorie der Schweigespirale.

Ebenenmodell der Öffentlichkeit

In der Literatur werden häufig, wenn auch mit unterschiedlichen Bezeichnungen, drei Ebenen von Öffentlichkeit unterschieden, die Encounter-Ebene, die Themenoder Versammlungsöffentlichkeiten sowie die Medienöffentlichkeit (vgl. vor allem Neidhardt 1994): Bei der Encounter-Ebene handelt es sich um die z.T. spontane öffentliche Kommunikation auf der Straße, am Arbeitsplatz oder im Wohnbereich. Auf dieser Ebene entsteht Öffentlichkeit spontan und ist ein einfaches Interaktionssystem ohne eine Differenzierung in Leistungs- oder Publikumsrolle, d. h. jede Teilnehmerin und jeder Teilnehmer einer solchen Form von Öffentlichkeit kann zugleich als Sprecher oder als Publikum auftreten. Die Rolle des Vermittlers ist auf dieser Ebene nicht vorhanden. Die Encounter-Ebene ist meist räumlich, zeitlich und sozial beschränkt. Ihr Kennzeichen ist der fließende Übergang zwischen privater Kommunikation mit wechselseitig hoch selektiven Publikumsbezügen und öffentlicher Kommunikation gegenüber einem prinzipiell unbegrenzten Publikum. Die zweite Ebene stellen Themen- oder Versammlungsöffentlichkeiten dar. Darunter sind thematisch zentrierte Interaktions- oder Handlungssysteme zu verstehen, beispielsweise in Form von Veranstaltungen oder Demonstrationen. Diese können sowohl spontan entstehen (etwa in Form spontaner, nicht organisierter Demonstrationen), aber auch einen hohen Organisationsgrad aufweisen. Die Differenzierungen von Leistungs- und Publikumsrollen ist in der Themen- oder Versamm-

5.4 Ebenenmodell der Öffentlichkeit

105

lungsöffentlichkeit ausgeprägter als auf der Encounter-Ebene, d. h. Sprecher, Vermittler und Publikum wechseln weniger oft die Rollen. Themenöffentlichkeiten weisen ferner gegenüber der Encounter-Ebene eine größere innere Stabilität auf und erlangen daher eher allgemeine Aufmerksamkeit, weil sie von Journalisten systematisch beobachtet werden. Die Themen können zu Medienthemen werden. Abbildung 5-2:

Ebenen der Öffentlichkeit

Leitmedien

Medienöffentlichkeit Folgemedien Organisationsöffentlichkeit

Selektion

Themenöffentlichkeit Spontanöffentlichkeit Quartiers- und Betriebsöffentlichkeit

Selektion

Encounter Spontanöffentlichkeit

(Quelle: nach Neidhardt 1989)

Am folgenreichsten vollzieht sich öffentliche Kommunikation auf der dritten Ebene, in der Medienöffentlichkeit. Die Medien sind als Organisationen auf Dauer existent, die Differenzierung von Leistungs- und Publikumsrollen ist hier am stärksten ausgeprägt. Die Bereitstellung und Herstellung von Themen erfolgt durch spezialisierte Personen (Journalisten), die dauerhaft und auf Basis spezifischer Berufsregeln (beispielsweise Selektion aufgrund von Nachrichtenfaktoren) arbeiten. Im Unterschied zu den anderen Formen der Öffentlichkeit verfügt die Medienöffentlichkeit über ein mehr oder minder dauerhaft vorhandenes Publikum, da Medien potenziell alle Mitglieder der Gesellschaft erreichen. Innerhalb der Medienöffentlichkeit lassen sich die sog. Leitmedien differenzieren, die in einzelnen Arenen eine führende Stellung einnehmen und Anschlusskommunikation ermöglichen (vgl. Abschnitt 4.2). Zwischen den einzelnen Ebenen der Öffentlichkeit befinden sich Selektionsstufen: Von der Vielzahl der Themen, die auf der Encounter-Ebene verhandelt werden, gelangt nur ein Bruchteil auf die Ebene der Themen- oder Versammlungsöffentlichkeit, und nur ein Teil davon auf die Ebene der Me-

106

5 Strukturen der Öffentlichkeit

dienöffentlichkeit. In der Publizistik- und Kommunikationswissenschaft sind auch die Interaktionen zwischen diesen Stufen von Interesse und damit die Bedingungen von Anschlusskommunikation in beiden Richtungen über die Selektionsstufen hinweg. 5.5

Akteure und Rollen in der Öffentlichkeit

Öffentlichkeit als ein im Prinzip allen Individuen wie auch Akteuren gleichermaßen zugängliches Kommunikationssystem kann nach verschiedenen Akteursgruppen und Rolleninhabern differenziert werden: Sprecher, Vermittler und Publikum. Die Unterscheidung von Akteuren und Rollen ist deshalb wichtig, da nur Akteure ihre Rollen wechseln können, das Publikum hingegen nicht. Akteure in der Öffentlichkeit können – zumindest teilweise und phasenweise – zugleich in Rollen als Sprecher auftreten, sie können als Mitglieder des Publikums zu den Zuhörern zählen, und sie können sich als Vermittler zwischen Sprechern und Publikum betätigen. Das Publikum hingegen bleibt immer Publikum, da es als Kollektiv nicht strategisch handlungsfähig ist (vgl. Abschnitt 2.3.1). Öffentlichkeit erweist sich dann als ein sozialer Raum, in dem Akteure sich in spezifischen Rollen bewegen. Sprecher sind Angehörige kollektiver oder korporativer Akteure, die sich in der Öffentlichkeit zu bestimmten Themen zu Wort melden. Dabei können Sprecher unterschiedliche Rollen wahrnehmen (vgl. Neidhardt 1994: 14). Sie können in der Öffentlichkeit auftreten als 1. Repräsentanten, indem sie sich als Vertreter gesellschaftlicher Gruppierungen und Organisationen äußern, 2. Advokaten, die ohne politische Vertretungsmacht im Namen von Gruppierungen auf- und deren Interessen vertreten, 3. Experten mit wissenschaftlich-technischen Sonderkompetenzen, 4. Intellektuelle, die sozialmoralische Sinnfragen aufnehmen oder 5. Kommentatoren. Als solche bezeichnet Neidhardt Journalisten, die sich zu öffentlichen Angelegenheiten nicht nur berichtend, sondern auch mit eigenen Meinungen zu Wort melden. Als Vermittler oder „Kommunikateure“ werden die Journalistinnen und Journalisten bezeichnet. Auch sie sind zunächst einmal Personen, aber sie wirken in ihrer überwiegenden Mehrzahl innerhalb von Organisationen. Sie arbeiten in Redaktionen und sind für Medienunternehmen auf Basis eines redaktionellen und publizistischen Programms tätig. Aufgrund dieser „Programmorientierung“ beobachten sie die soziale Entwicklung auf allen Öffentlichkeitsebenen, wenden sich an Sprecher, greifen Themen auf und kommentieren diese (vgl. Eilders/Neidhardt/Pfetsch 2004).

5.6 Europäische Öffentlichkeit

107

Kontinuierlich und entsprechend ihrer jeweiligen Umsetzung des redaktionellen und publizistischen Programms verfolgen sie systematisch gesellschaftliche Bereiche. Das Publikum ist Adressat der Äußerungen von Sprechern und Vermittlern. Sprecher und Vermittler wollen die Aufmerksamkeit und letztlich die Zustimmung des Publikums – bei der politischen Kommunikation der Bürgerinnen und Bürger – zu einer Maßnahme oder für eine getroffene Entscheidung erhalten. Erst durch die Anwesenheit eines Publikums wird Öffentlichkeit konstituiert. Die Beteiligung des Publikums und seine Zusammensetzung schwanken in Abhängigkeit von Themen und Meinungen, die in der Öffentlichkeit verhandelt werden sowie von Sprechern und Medien. Allgemeine Merkmale des Publikums sind jedoch, (1.) dass sich das Publikum vorwiegend aus Laien zusammensetzt, und zwar um so mehr, je größer das Publikum ist, (2.) dass es sozial heterogen ist und einen (3.) schwachen Organisationsgrad aufweist. Da das Publikum in der Regel nicht organisiert ist, kann es auch nicht als Akteur handeln: Es kann weder Ziele formulieren, noch diese strategisch verfolgen. Die Sprecher stehen damit vor dem Problem, sich der Laienorientierung des Publikums anzupassen, wobei sie im Einzelfall gar nicht wissen, wer ihr Publikum ist. 5.6

Europäische Öffentlichkeit

Innerhalb der Kommunikations- wie auch der Politikwissenschaft findet eine breite Debatte darüber statt, ob es eine „europäische Öffentlichkeit“ gibt, geben kann, und was das Fehlen einer solchen Öffentlichkeit für den europäischen Einigungsprozess bedeutet (vgl. u. a. Neidhardt 2006). Dabei werden mehrere Begriffe verwendet, die zunächst unterschieden werden müssen: Transnationalisierung meint, dass gesellschaftliche Prozesse immer öfter, immer weitreichender und immer nachhaltiger den nationalstaatlichen Rahmen überschreiten (vgl. Wessler 2007: 51). Internationalisierung hingegen bezeichnet einen Prozess der verstärkten Interaktion und Koordination zwischen Staaten. Und Supranationalisierung meint schließlich die verstärkte Herausbildung überstaatlicher Institutionen (vgl. Wessler 2007: 51). Europäisierung ist nach Wessler daher ein Spezialfall von Transnationalisierung, Internationalisierung und Supranationalisierung, da sie sowohl den gesellschaftlichen wie den staatlichen Bereich betrifft (vgl. auch Peters/Wessler 2006; Wessler u. a. 2008). Betrachtet man das oben entwickelte Ebenen-Modell (vgl. Abbildung 5-2), so lässt sich zunächst feststellen, dass es kaum Voraussetzungen für eine Europäische Öffentlichkeit gibt:  Auf der Encounter-Ebene mag es zwar Gruppen geben, die europäische Themen aufgreifen, sie werden diese aber aufgrund der derzeitigen politischen Kompetenzsituation an Akteure auf der Nationalstaatsebene adressieren müs-

108

5 Strukturen der Öffentlichkeit

sen. Die Reichweite derartiger Aktivitäten ist zudem in sozialer Hinsicht zu gering, um übernational Aufmerksamkeit zu finden.  Themenöffentlichkeit zu europäischen Themen ist hingegen eher möglich, aber vom weiteren Vermittlungsprozess abhängig. Auch dafür sind die Chancen aufgrund des relativ fragilen und hochgradig fragmentierten Akteurnetzes sowie der z.T. ungeklärten Zuständigkeits- und Kompetenzfragen staatlich-politischer Akteure eher als gering zu veranschlagen.  Vor allem aber fehlt es an einer Medienöffentlichkeit, an einem gesamteuropäischen Mediensystem. Es existieren nur wenige gesamteuropäische Print- und Fernsehangebote. Nutzungsdaten zeigen, dass Europäer nach wie vor überwiegend ihre jeweiligen inländischen Rundfunkangebote nutzen. Die bisherigen länderübergreifenden Angebote finden, sieht man einmal von Film-, Unterhaltungs- oder Sportangeboten ab, hingegen nur eine geringe Resonanz. Es gibt sogar Anzeichen dafür, dass gerade lokale und regionale Angebote an Attraktivität gewinnen: „So wie es noch keine europäische Öffentlichkeit gibt, so gibt es auch noch kein europäisches Publikum“ (Hasebrink/Herzog 2009: 154). Gerhards (1993b, 2000) hat bereits früh darauf verwiesen, dass wir analytisch die Herausbildung einer europäischen Öffentlichkeit von der Europäisierung nationaler Öffentlichkeiten unterscheiden müssen. Unter einer Europäisierung der nationalen Öffentlichkeiten versteht Gerhards „zum einen die Thematisierung europäischer Themen in den jeweiligen nationalen Medien, zum zweiten die Bewertung dieser Themen unter einer europäischen, nicht nationalstaatlichen Perspektive“ (Gerhards 1993b: 102). Gegen eine Europäisierung der nationalen Öffentlichkeiten spricht nach Gerhards die Prägung des Entscheidungsprozesses durch Verwaltungshandeln, das für die Medien nur geringe Nachrichtenwertfaktoren aufweist. Zudem betrachten viele Medien europäische Fragen als außenpolitisch (vgl. Gerhards 1993b: 103-106). Insgesamt betrachtet Gerhards damit das Demokratiedefizit der EU als Ursache des Öffentlichkeitsdefizites, was im Umkehrschluss auch bedeutet, dass eine Europäisierung der nationalen Öffentlichkeiten zwangsläufig dann eintreten werde, wenn Entscheidungsträger und -prozesse innerhalb der EU stärker an die Bürgerinnen und Bürger gekoppelt würden: „Die Öffentlichkeit hinkt einer Transnationalisierung der Politik hinterher, sie bleibt nationalstaatlich verhaftet, während sich die Politik europäisiert hat“ (Gerhards 2000: 299). Koopmans/Erbe (2004: 101) haben Gerhards Unterscheidung später weiter differenziert und nennen drei mögliche Formen der Europäisierung öffentlicher Kommunikation:  Die Herausbildung einer supranationalen europäischen Öffentlichkeit. Diese konstituiert sich durch die Interaktion zwischen EU-Akteuren und kollektiven Akteuren zu einem europäischen Thema und wird – idealerweise – von europaweit erscheinenden Medien aufgegriffen und berichtet. Ein Beispiel wäre

5.6 Europäische Öffentlichkeit

109

die Diskussion im Europäischen Konvent zur Zukunft der Europäischen Union, an der sich sowohl EU-Akteure wie nationalstaatliche Akteure beteiligen.  Die vertikale Europäisierung. Diese konstituiert sich durch Kommunikationsverbindungen zwischen EU- und nationalen Akteuren. Koopmans/Erbe unterscheiden zwei Richtungen: Bottom-up, etwa durch Forderungen nationaler Akteure an die EU, sowie top-down, etwa durch ein Eingreifen von EU-Akteuren in nationale Debatten.  Die horizontale Europäisierung. Diese konstituiert sich durch Kommunikationsbeziehungen zwischen verschiedenen Mitgliedsstaaten. In einer schwachen Variante berichten Medien einfach über Debatten in anderen Ländern, in einer stärkeren Variante adressieren nationalstaatliche Akteure Forderungen an ein anderes Land. In ihren empirischen Studien verweisen Koopmans/Erbe darauf, dass die Antwort auf die Frage nach einer europäischen oder europäisierten Öffentlichkeit sehr stark vom jeweiligen Politikfeld abhängig sei. In Bereichen wie der Finanzpolitik, die durch den Euro stark europäisiert sind, sei auch die Berichterstattung „europäischer“ als in Politikfeldern, die stark national geprägt sind, wie etwa die Bildungspolitik. Neben der Unterscheidung einer vertikalen und einer horizontalen Europäisierung führen Brüggemann u. a. (2006) vier weitere Dimensionen der Europäisierung nationaler Öffentlichkeiten in die Debatte ein:  In der Dimension Regieren unter öffentlicher Beobachtung wird nach der Sichtbarkeit der Europäischen Union und der Relevanz von EU-Themen in den Medien gefragt.  In der Dimension Diskurskonvergenzen geht es um die Frage, ob und inwieweit sich nationale öffentliche Diskurse einander angleichen. Hier lassen sich Indikatoren wie die Ähnlichkeit von Themenzuschreibungen und Problemdefinitionen, der Diskurskoalitionen und der Begründungsmuster nennen.  In der Dimension Diskursive Integration geht es um die gegenseitige Beobachtung der europäischen Länder. Gefragt wird hier nach der Aufmerksamkeit für Themen und Diskurse in anderen europäischen Ländern sowie um diskursive Bezugnahmen über die Grenzen hinweg.  In der Dimension Kollektive Identität stellt sich schließlich die Frage, inwieweit in öffentlichen Diskursen ein Gefühl für Zugehörigkeit sichtbar wird, beispielsweise durch Verwendung von Ausdrücken wie „wir Europäer“ oder der Hervorhebung kultureller Gemeinsamkeiten. Auf diesen Dimensionen basierende empirische Studien zeigen, dass selbst in Qualitätszeitungen keine „Europäisierung“ der Berichterstattung festzustellen ist.

110

5 Strukturen der Öffentlichkeit

„Das was sehr verkürzend ‚Europäische Öffentlichkeit‘ genannt wird, scheint heute in zwei ganz unterschiedliche Phänomene zu zerfallen. In eine zunehmende, aber eben von Regierungsvertretern dominierte europapolitische Debatte in der vertikalen Achse und eine transnational vernetzte, aber gerade nicht auf EU-Europa begrenzte mediale Debattengemeinschaft ohne ansteigende Tendenz in der horizontalen Achse. ‚Europäische Öffentlichkeit‘ in diesem doppelt verzerrten oder verdünnten Sinne konstituiert gerade keine spezifisch europäische Gesellschaftlichkeit, die als adäquates Korrelat zu den Machtzentren der europäischen Politik dienen könnte. In diesem präzisierten Sinne müssen wir also weiterhin von einem vorhandenen europäischen Öffentlichkeitsdefizit ausgehen.“ (Wessler 2007: 69) Zudem zeigen empirische Studien zu den Akteuren einer europäisierten Öffentlichkeit, dass es ohnehin die „Machtzentren“ sind, die von einer Europäisierung profitieren. So bilanziert Koopmans (2007) Befunde der international vergleichend angelegten Europub-Studie wie folgt: “Our results clearly demonstrate that thus far European integration has remained a project by political elites and, at least in as far as discursive influence is concerned, also to the benefit of political elites. Core state actors such as heads of state and government, cabinet ministers and central banks are by far the most important beneficiaries of the Europeanisation of public debates, in whichever form it occurs. Legislative and party actors – those actors from the core of the political system who are directly accountable to the electorate – are much less well represented in Europeanised public debates, both in an absolute sense and even more so relative to government and executive actors.” (Koopmans 2007: 205). 5.7

Die Öffentlichkeit des Internets

In der Debatte um den Stellenwert der Öffentlichkeit des Internets können zwei Hauptpositionen ausgemacht werden, die sich als die enthusiastische und die skeptische Position bezeichnen lassen (vgl. Donges 2000). Beide Hauptpositionen unterscheiden sich dadurch, welche Relevanz sie der im Internet stattfindenden Kommunikation für die allgemeine Öffentlichkeit zuweisen. Die enthusiastische Position prognostiziert einen starken und positiven Einfluss des Internets auf die Strukturen von Öffentlichkeit und auf politische Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse. Durch das Internet würden die Bürgerinnen und Bürger untereinander mehr kommunizieren können als bisher. Dadurch würde auch die Kommunikation zwischen den Bürgerinnen und Bürgern auf der einen und den politischen Entscheidungsträgerinnen und -trägern auf der anderen

5.7 Die Öffentlichkeit des Internets

111

Seite einfacher. Es gebe, so die häufig verwendete Metapher, einen „direkten Draht“ zwischen Bevölkerung und Politik, der auch intensiv genutzt werde. Dadurch würden mehr Menschen als bisher an politischen Willensbildungs- und Entscheidungsaspekten teilnehmen, da soziale, zeitliche und räumliche Barrieren, die Menschen bisher von einer Teilnahme abhielten, entfielen. Durch einen erwarteten Zuwachs der Kommunikationsmöglichkeiten und des politischen Wissens, würden die Bürgerinnen und Bürger in die Lage versetzt, ihre Anliegen auch qualitativ besser als bisher in den politischen Prozess einzubringen. Die enthusiastische Position lässt sich nun weiter dahingehend differenzieren, welchen Bezugspunkt die elektronische Öffentlichkeit zum bestehenden politischen System hat. In den Annahmen einer radikal plebiszitären Variante wird das Mehr an Kommunikation zu einer Form von elektronischer Öffentlichkeit führen, die auch das jeweilige politische System verändert. Strukturen ließen sich – so die These – durch plebiszitäre Elemente ersetzen, indem Individuen die Möglichkeit erhalten auf einem „elektronischen Marktplatz“ ihre Meinungen auszutauschen und diese als volonté de tous in den politischen Prozess einzubringen. Hingegen nimmt die gemäßigt deliberative Variante das jeweils bestehende politische System zum Ausgangspunkt und orientiert sich daran, wie mit Hilfe einer elektronischen Öffentlichkeit eine höhere Partizipation und damit eine Stärkung des politischen Systems insgesamt erreicht werden kann. Die skeptische Position verweist hingegen darauf, dass die bestehenden Barrieren zwischen Individuum und politischer Öffentlichkeit vorwiegend nicht technischer, sondern sozialer Natur sind und durch das Internet nicht aufgehoben werden können. Als solche sozialen Barrieren werden u. a. genannt: die Begrenztheit des zur Mediennutzung zur Verfügung stehenden Zeitbudgets, die fehlende Bereitschaft der Nutzerinnen und Nutzer, gezielt nach politischen Informationen zu suchen, oder die Verknüpfung von Kommunikation und sozialen Beziehungen, in denen Glaubwürdigkeit und Vertrauen eine wesentliche Rolle spielen (vgl. u. a. Jarren 1998). Die politische Öffentlichkeit im Netz unterscheidet sich nach dieser Position nicht wesentlich von der allgemeinen Öffentlichkeit: „There is an extensive political life on the Net, but it is mostly an extension of political life off the Net.” (Margolis/Resnick 2000: 14). Insbesondere wird in der skeptischen Position den traditionellen Massenmedien auch weiterhin eine wichtige Rolle innerhalb der Öffentlichkeit zugesprochen. Die drei skizzierten Positionen zur elektronischen Öffentlichkeit unterscheiden sich nicht nur bezüglich der Annahmen, wie das Internet die Öffentlichkeit verändern wird oder nicht, sondern sie beziehen sich auch in unterschiedlicher Weise auf die vorhin beschriebenen theoretischen Modelle von Öffentlichkeit (vgl. Abschnitt 5.2 sowie Abbildung 5-3). Vertreterinnen und Vertreter einer enthusiastischen Position verfolgen in unterschiedlichen Ausprägungen ein diskurstheoretisches Modell von Öffentlichkeit, das sich, wenn auch meist nicht explizit, an Habermas‘ Modell des Struktur-

112

5 Strukturen der Öffentlichkeit

wandels der Öffentlichkeit anlehnt. Habermas hatte dort die Refeudalisierung der Öffentlichkeit, ihre wahlperiodische Inszenierung und die Entfaltung einer manipulativen Publizität von oben anstelle einer kritischen Publizität von unten als wichtigste Gefährdungstendenzen der Öffentlichkeit benannt (vgl. Habermas 1990: 293ff.). Durch seine technischen Möglichkeiten biete computervermittelte Kommunikation, so das Argument der enthusiastischen Position, eine Möglichkeit, diese Gefährdungstendenzen aufzuheben. Eine solche, technisch von ihrer Vermachtung befreite Öffentlichkeit würde dann, so kann das Argument fortgeführt werden, aus jenen „nur lose organisierten, gleichsam ‚aus‘ dem Publikum hervortretenden Aktoren“ (Habermas 1992: 453) bestehen, während die „lediglich ‚vor‘ dem Publikum auftretende(n) Aktoren“ (ebd.) technisch umgangen werden. Abbildung 5-3:

Theoretische Positionen zur elektronischen Öffentlichkeit Enthusiastische Position

Skeptische Position

radikal plebiszitär

gemäßigt deliberativ

Umbau

Stärkung

keine bis wenig Veränderungen

stark diskurstheoretisch

eher diskurstheoretisch

eher systemtheoretisches Spiegelmodell

Inputseite (technischer Zugang)

Inputseite (technischer Zugang)

Outputseite (Anschlusskommunikation)

Verhältnis zur „bisherigen“ Öffentlichkeit

„zweite“ Öffentlichkeit

Erweiterung Öffentlichkeit

Hilfsmittel für bisherige Akteure

Empirischer Bezugspunkt

Sonderfälle des politischen Prozesses

Sonderfälle des politischen Prozesses

„Normalfall“ des politischen Prozesses

Verhältnis zum politischen System Theoretisches Modell von Öffentlichkeit Fokus auf

(Quelle: nach Donges 2000: 258)

Bei der skeptischen Position hingegen lässt sich ein theoretisches Modell von Öffentlichkeit ausmachen, das sich eher an systemtheoretischen Spiegelmodellen orientiert, in denen vorrangig auf die Leistung von Öffentlichkeit, Selbstbeobachtung von Gesellschaft zu ermöglichen, verwiesen wird. Mit dieser theoretischen Grundannahme über die Leistung von Öffentlichkeit verschiebt sich auch der Ort, an dem diese Leistung erbracht wird. Es ist nicht mehr die Input-Seite, die Zone zwischen Öffentlichkeit und Privatheit, die wesentlich für die Leistung von Öffentlichkeit ist, sondern die Output-Seite, die von Akteuren aus unterschiedlichen Teilsystemen beobachtet werden kann. Bezogen auf die elektronische Öffentlichkeit stellt sich nach diesem theoretischen Modell daher nicht primär die Frage, wer an ihr teilnimmt und welches Maß an Diskursivität die dort stattfindenden Kommuni-

5.7 Die Öffentlichkeit des Internets

113

kationen erreichen. Entscheidend ist vielmehr, welche Relevanz die in der elektronischen Öffentlichkeit stattfindenden Kommunikationen für ihre Leistung der Selbstbeobachtung der Gesellschaft aufweisen. Es ist in der Literatur mittlerweile unbestritten, dass das Internet zu neuen Formen der Vernetzung politischer Akteure führt, die auch für die politische Öffentlichkeit relevant sind. Von dieser Vernetzung profitieren vor allem Akteure der Sozialen Bewegungen. Diese können global miteinander interagieren und haben durch das Internet auch die Möglichkeit, dass Journalisten ihre Themen aufgreifen und in den allgemeinen Medien darüber berichten (vgl. u. a. Dahlgren 2005, Ward/Vedel 2006). Zudem fördert das Internet zumindest in Teilbereichen die Chance für politische Akteure, auch wenig politisch interessierte Menschen mit ihren Anliegen zu erreichen und zu mobilisieren (vgl. Emmer/Vowe 2004). Innerhalb des in Abschnitt 5.4 skizzierten Ebenenmodells könnte man die Öffentlichkeit des Internets daher der Themenöffentlichkeit zuordnen. Neuberger (2009: 43) schlägt hingegen das Modell einer integrierten Netzöffentlichkeit vor, weil das Internet die unterschiedlichen Ebenen von Öffentlichkeit in einem Medium vereine und sie damit durchlässiger und vernetzbar mache. Zwar brauche auch die Netzöffentlichkeit Mediatoren, diese nehmen aber weniger die Rolle von „Gatekeepern“ wie die Journalisten der Medienöffentlichkeit, sondern die von „Gatewatchern“ wahr, da nicht-gewählte Alternativen im Internet erhalten bleiben und jederzeit sichtbar gemacht werden können. „In dieser Flexibilität, Offenheit und Revidierbarkeit liegt die Besonderheit des Internets, die – falls Themen, Informationen und Meinungen aus dem Internet durch journalistische Recherche in die traditionellen Massenmedien gelangen – um das ‚Gatekeeping‘ von Presse und Rundfunk ergänzt werden können. Die Stärken der traditionellen Massenmedien liegen bisher (noch) in der großen Reichweite, ihrer Beachtung durch Funktionseliten sowie dem hohen Maß an Autorität und Vertrauen, das zumindest die Qualitätsmedien besitzen. Diese Merkmale sind aber nicht exklusiv den alten Medien vorbehalten“ (Neuberger 2009: 49). Studien zur Qualität und Diskursivität von Debatten innerhalb der Internetöffentlichkeit kommen bislang zu einem ernüchternden Ergebnis. Ein Mehr an Möglichkeiten in der Netzöffentlichkeit bedeutet nicht automatisch eine höhere Qualität öffentlicher Diskurse. „Online engagement in forums is cyclical, tends to be dominated by those already politically active in the offline world, and functions within a homogeneous ideological framework” (Cammaerts/Audenhove 2005: 193). Trotz „Web 2.0” muss das partizipatorische Potenzial des Internets eher kritisch gesehen werden (vgl. Cammaerts 2008). Auch deutsche Studien von Gerhards/Schäfer (2007) und Rucht/Yang/Zimmermann (2008) kommen zu dem Schluss, dass die Netzöffentlichkeit nicht „demokratischer“ oder vielfältiger als die traditionelle Medienöffentlichkeit ist. Beide Formen der Öffentlichkeit weisen ähnliche Struk-

114

5 Strukturen der Öffentlichkeit

turmuster und Schwächen auf. In der Netzöffentlichkeit kommen angesichts des riesigen und unübersehbaren Angebots an Themen und Stellungnahmen die begrenzten Aufmerksamkeits- und Verarbeitungskapazitäten der Nutzer als inhärentes Problem hinzu (vgl. Neuberger 2009: 50). Der Begriff der Öffentlichkeit bildet eine der zentralen Kategorien der Analyse von politischer Kommunikation. Theoretische Modelle der Öffentlichkeit treffen dabei unterschiedliche normative Annahmen über die Funktion von Öffentlichkeit und machen unterschiedliche Aussagen darüber, welche empirischen Bezugspunkte gesetzt werden können. Bei der Anwendung des Begriffs der Öffentlichkeit muss zudem beachtet werden, auf welche Ebene Bezug genommen wird, denn relevant für politische Akteure und den politischen Prozess ist vor allem die Medienöffentlichkeit, auch wenn die Netzöffentlichkeit als zunehmend relevanter wahrgenommen wird.

 

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116

5 Strukturen der Öffentlichkeit

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Literatur zu Kapitel 5

117

Wessler, Hartmut (2007): Politische Öffentlichkeit jenseits des Nationalstaats? In: Jarren, Otfried/Lachenmeier, Dominik/Steiner, Adrian (Hrsg.): Entgrenzte Demokratie? Herausforderungen für die politische Interessenvermittlung. Baden-Baden, S. 49-71. Wessler, Hartmut/Peters, Bernhard/Brüggemann, Michael/Kleinen-von Königslow, Katharina/Sifft, Stefanie (2008): Transnationalization of Public Spheres. Basingstoke.

6

Strukturen des intermediären Systems der Interessenvermittlung

Innerhalb des politischen Systems lässt sich ein intermediäres System der Interessenvermittlung als relevante Struktur politischer Kommunikation ausmachen. Das intermediäre System vermittelt zwischen der Lebenswelt der Bürgerinnen und Bürger auf der einen und den politischen Entscheidungsträgern auf der anderen Seite. Im folgenden Kapitel werden zunächst die Begriffe Interessen- und Entscheidungsvermittlung definiert und auf die Komplexität dieser Prozesse hingewiesen (6.1). Später werden die einzelnen Vermittlungsebenen des intermediären Systems eingeführt (6.2) und dieses als constraint für politische Akteure modelliert (6.3). Somit stellen Veränderungen des intermediären Systems, etwa in Folge der Medialisierung von Politik, unmittelbar eine Herausforderung für die politischen Akteure dar (6.4). 6.1

Interessen- und Entscheidungsvermittlung

Interessenvermittlung ist ein Oberbegriff für drei analytisch unterscheidbare Grundfunktionen: der Generierung von Interessen, ihre Aggregation sowie schließlich ihre Artikulation (vgl. Rucht 1991). Die Funktion der Interessengenerierung verweist zunächst darauf, dass Interessen in der Lebenswelt der Bürgerinnen und Bürger nicht einfach da sind, sondern stimuliert, geweckt oder einfach auch erzeugt werden müssen. Wie noch zu zeigen sein wird, sind politische Organisationen in hohem Maß darauf angewiesen, bei ihren Mitgliedern die Fiktion gemeinsamer Interessen zu erzeugen. Innerhalb der Organisation findet dann eine Interessenaggregation statt, die sich wiederum in verschiedene Teilprozesse differenzieren lässt: die Selektion der Interessen, die als gemeinsame Interessen weiter verfolgt werden, die Umdeutung von Interessen, beispielsweise bei Widersprüchen zwischen ihnen, und schließlich ihre Bündelung in Form von Forderungen, Programmen, Gesetzentwürfen etc. Drittens erfolgt die Interessenartikulation, die Thematisierung und Sichtbarmachung der Anliegen, sei es in Form öffentlicher oder interpersonaler Kommunikation (z. B. Lobbying). „Vermittlung“ bezeichnet daher mehr als einen reinen Transport von Interessen und Entscheidungen, vielmehr entwickelt das intermediäre System darüber hinaus auch ein Eigenleben und Eigen-

O. Jarren, P. Donges, Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft, DOI 10.1007/978-3-531-93446-4_6, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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6 Strukturen des intermediären Systems

interesse. Akteure des politischen Systems generieren häufig erst Interessen, deuten sie um und transformieren sie hinsichtlich ihrer eigenen Interessen als Akteur. Der Begriff der „Vermittlung“ bezieht sich zudem auf beide möglichen Richtungen der Kommunikation. Einerseits findet im intermediären System eine Interessenvermittlung von der Gesellschaft an die politischen Entscheidungsträger statt, die aus Sicht des politischen Systems auch als Input-Kommunikation bezeichnet wird. Als Output-Kommunikation – oder Entscheidungsvermittlung – wird dann die umgekehrte Kommunikation von den politischen Entscheidungsträgern zu den Bürgerinnen und Bürgern bezeichnet. Entscheidungsvermittlung bedeutet, dass sich politische Entscheidungsträger für ihre Entscheidung vor der Öffentlichkeit rechtfertigen, sie erklären und für sie um Zustimmung werben. Dabei erfolgt quasi eine Abnahme und Bewertung der kollektiv verbindlichen und implementierten Entscheidung durch die Bürgerinnen und Bürger, die dann wieder in Form neuer Interessen und Ansprüche in den politischen Prozess einfließen kann.

Â

Intermediäres System

„Ganz allgemein bezeichnet ein intermediäres Element oder System ein Bindeglied. Damit wird auf zwei weitere Elemente verwiesen, die durch das intermediäre Element verknüpft, also in einen Funktionszusammenhang gebracht werden. Intermediäre Systeme verbinden (mindestens) zwei externe Systeme, zwischen denen Kommunikationsschranken existieren oder die sogar in einem spannungsreichen bzw. widersprüchlichen Verhältnis zueinander stehen“ (Rucht 1991: 5).

Im intermediären System – verstanden als ein Interaktions- und Kommunikationsraum – werden sowohl bei der Interessen- als auch bei der Entscheidungsvermittlung nicht einfach die „Sprachen“ der externen Systeme Staat und Lebenswelt „übersetzt“, sondern es entwickelt sich auch eine eigene Kommunikationsweise, um zu beiden externen Systemen anschlussfähig zu sein (vgl. Neidhardt 2007, Rucht 2007, Streeck 1987). Um dies zu leisten, müssen intermediäre Systeme in der Lage sein, unterschiedlichste kommunikative Anforderungen – zwischen Lebenswelt und Regierung – zu erfüllen. Das intermediäre System kann nicht einfach als Subsystem des politischen Systems angesehen werden, sondern muss als ein offener und grundsätzlich für alle individuellen und kollektiven Akteure zugänglicher Handlungs- und Kommunikationsraum verstanden werden. Beim intermediären System handelt es sich um ein differenziertes, flexibles und multifunktionales Handlungsfeld, dem ein systemischer Charakter zuerkannt werden kann. Intermediäre Systeme sind „somit formal gesehen selbst demokratische politische Systeme en miniature“ (Steiner/Jarren 2009: 257).

6.2 Die Vermittlungsebenen des intermediären Systems

121

In einem Modell von Rucht (1991) wird deutlich, dass die Akteure des intermediären Systems in unterschiedlicher Weise in der Gesellschaft wie im politischadministrativen System (Entscheidungssystem) verankert sind. Politische Parteien sind grundsätzlich auf eine große Durchdringung der Gesellschaft aus, denn sie wollen möglichst viele Wähler auf sich vereinen. Aus Sicht der Parteien handelt es sich bei Neuen Sozialen Bewegungen, Vereinen oder Verbänden um das gesellschaftliche Vorfeld, das es vor allem für Wahlen zu gewinnen gilt. Vereine und Verbände hingegen organisieren nur spezifische Teilinteressen und wenden sich deshalb nur an einen bestimmten gesellschaftlichen Teilbereich. Ad-hoc-Zusammenschlüsse wie Bürgerinitiativen beziehen sich eher auf bestimmte Gruppen von Betroffenen oder auf Themen, die zumeist umstritten sind und von anderen politischen Akteuren nicht aufgegriffen werden. Abbildung 6-1:

U m w elt (Privatsphäre)

Verankerung der Akteure des intermediären Systems (nach Rucht) Ö ffentlicher R aum

U m w elt (nicht-öffentliche polity)

P arteien V erbände B ew egungen B ürger G ruppen M ilieus

System e der Inform ationsverm ittlung

Politisch adm inistratives System

M assenm edien

(Quelle: nach Rucht 1991; Rucht 2007)

6.2

Die Vermittlungsebenen des intermediären Systems

Den Akteuren des intermediären Systems obliegt die Vermittlung von Interessen zwischen Staat und Gesellschaft, aber auch zwischen den Akteuren selbst und Teilen der Gesellschaft. Diese Aufgabe wird weitgehend durch Formen der politischen

122

6 Strukturen des intermediären Systems

Kommunikation geleistet. Wir können dabei die folgenden Vermittlungsebenen im intermediären System analytisch unterscheiden: Auf der horizontalen Ebene findet Kommunikation, Konflikt sowie Kooperation zwischen den intermediären Organisationen statt. Zum einen interagieren und verhandeln die Organisationen miteinander als kollektive Akteure. Zum anderen existiert hier eine Form von Durchdringung, denn einzelne Personen gehören verschiedenen Organisationen zugleich an: Parteimitglieder üben Vorstandsfunktionen in Sportvereinen aus oder Parlamentarier wirken hauptberuflich als Verbandsfunktionäre. Diese Art von Funktions- und Rollenverknüpfung finden wir vor allem bei Mitgliedern politischer Parteien. Sie vernetzen damit unterschiedliche Organisationen und politische Prozesse. Mögliche Forschungsfragen sind hier: Welche Beziehungen bestehen zwischen den intermediären Organisationen (Kooperation, Koalition, Konkurrenz u. a.m.) und welche formalen oder informalen Austauschverhältnisse finden wir vor? Auf der vertikalen Ebene findet Kommunikation, Konflikt und Kooperation zwischen den intermediären Organisationen sowie den Organisationen, die wir zum politischen System zählen können, statt. Hier agieren vor allem Akteure, die bei der Politikformulierung, Programmentwicklung und Politikrealisierung mitwirken. Verbände, vor allem aber die politischen Parteien und ihre Vertreter, haben für diese Informations- und Kommunikationsprozesse eine besondere Bedeutung, weil sie sowohl in den intermediären Organisationen agieren (also in Parteien und Verbänden) und zugleich auch Positionen im politischen System innehaben (so Regierungs- oder Verwaltungspositionen). Sie können aufgrund dieser herausragenden Stellung in besonderer Weise politische Prozesse vernetzen, auch weil ihre Organisationsvertreter auf allen Ebenen agieren. Wegen ihrer einflussreichen Position sind sie für andere Akteure gesuchte Kooperations- oder Verhandlungspartner. Mögliche Forschungsfragen sind hier: Mit Hilfe welcher Kommunikationsformen wird versucht, Einfluss auf politisches Entscheidungshandeln (beispielsweise durch Konflikt- oder Kooperationsstrategien) zu gewinnen? Auf Basis welcher Strategien versucht das politisch-administrative System, Einfluss auf die Akteure des intermediären Systems wie auch auf die Bürger zu gewinnen? Als organisationsinterne oder binnenkommunikative Ebene wird die Kommunikation innerhalb der Akteure des intermediären Systems bezeichnet. Diese ist vor allem bei Großorganisationen, wie etwa den Volksparteien, von Bedeutung. Innerhalb solcher Großorganisationen existieren unterschiedliche Gruppierungen („Flügel“), die jeweils eigene Ansprüche an die Ziele und Programme der Organisationen richten und ihre Differenzen untereinander zum Teil öffentlich austragen. Mögliche Forschungsfragen sind hier: Wie organisiert und koordiniert sich der Akteur selbst (innerorganisatorische Kommunikation; Beziehungen zu Unterstützern oder Mitgliedern)? Die gesellschaftliche Ebene steht schließlich ein wenig quer zu den anderen; sie ist aber empirisch vorfindbar: Zwischen einzelnen Personen wie Bürger

6.3 Das intermediäre System als constraint für politische Akteure

123

gruppen, kollektiven Akteuren und den Medien findet kontinuierlich ein Austauschprozess über zahlreiche soziale Vorgänge statt, in dem immer auch mit darüber debattiert wird, was denn politische Angelegenheiten sein sollen. Auf der gesellschaftlichen Ebene wird darüber entschieden, was als politisches Problem definiert, ob und wie es bearbeitet werden soll. Findet ein Thema Beachtung, in den Medien, bei anderen Akteuren? Zur Formulierung und Durchsetzung von (neuen) Interessen werden vielfach auch neue soziale Organisationen entwickelt. Beispiele sind Bürgerinitiativen oder Ad hoc-Zusammenschlüsse, die zu den Sozialen Bewegungen gerechnet werden können. 6.3

Das intermediäre System als constraint für politische Akteure

Bezogen auf die Möglichkeiten der politischen Kommunikation, setzen Verfassungen und Gesetze den Akteuren Grenzen. So können sich nicht alle Akteure an formalen Prozessen, sei es in Gebietskörperschaften, in parlamentarischen Prozessen oder bei Anhörungen, beteiligen. Durch rechtliche Bestimmungen gelten für Parteien (beispielsweise in Deutschland Art. 21 Grundgesetz, „Parteiengesetz“) bestimmte Vorgaben hinsichtlich ihrer inneren Verfasstheit („innerparteiliche Demokratie“), die für Verbände oder Bürgerinitiativen nicht gelten. Diese normativen Verpflichtungen können wir zu den strukturellen Faktoren zählen, denen die Akteure des intermediären Systems unterworfen sind – und die sich auch auf die kommunikativen Möglichkeiten bzw. ihre Strategien auswirken (vgl. Abbildung 25). Zu den strukturellen Faktoren gehören vor allem:  die Position eines Akteurs im intermediären System;  die normativen Verpflichtungen und demokratisch motivierten Selbstbindungen eines Akteurs (Grenzen);  die Nähe oder Distanz eines Akteurs zum politisch-administrativen System, zu Entscheidungsträgern und damit zum politischen Entscheidungsprozess;  der Organisationstypus eines Akteurs (Dauerhaftigkeit);  Ressourcenoptionen;  Mitgliederoptionen;  Medienzugangsoptionen. Durch den Hinweis auf Optionen soll darauf verwiesen werden, dass die Möglichkeiten in den genannten Bereichen für die Akteure grundsätzlich – also strukturell – unterschiedlich sind: Verbände oder Parteien verfügen aufgrund gesetzlicher Bestimmungen oder besserer finanzieller Möglichkeiten über andere Optionen zur Ausbildung von Organisationen und für politische Handlungen als beispielsweise (Bürger-)Initiativen. Aufgrund ihrer zentralen Bedeutung für das parlamentarischpolitische System und ihrer relativen Dauerhaftigkeit haben Parteien grundsätzlich auch bessere Zugangsmöglichkeiten zu den Medien als neu gebildete Akteure. Auch zwischen Parteien kann dann wieder unterschieden werden: Regierungspar-

124

6 Strukturen des intermediären Systems

teien haben gegenüber Oppositionsparteien einen Vorteil beim Medienzugang, weil sie Entscheidungen treffen können. Daher wird ihren Sprechern und Aktivitäten eine größere Medienaufmerksamkeit zuteil als denjenigen von Oppositionsvertretern. Auf der anderen Seite gibt es eine Vielzahl von historischen und situativen Faktoren, die den Akteuren spezifische Handlungen ermöglichen oder eben nicht ermöglichen. Zu den historischen Faktoren zählen Handlungsmuster und -regeln, die sich beispielsweise in einer Stadt oder einem Land aufgrund der langjährigen Dominanz einer politischen Partei oder bestimmten Personengruppen herausgebildet haben. Jedes politische Handlungsfeld – sei es eine Gemeinde, ein bestimmtes Parlament oder ein Politikfeld – entwickelt sich im Laufe der Zeit; es bilden sich bestimmte Interaktionsweisen (-muster), Mehrheits- und Minderheitskulturen, spezifische persönliche Beziehungen zwischen Handelnden heraus. Bestimmte Bedingungen erleichtern oder erschweren die Anmeldung wie Durchsetzung von Interessen. Zu den situativen Faktoren können zu einem bestimmten Zeitpunkt vorherrschende Konstellationen, gerechnet werden. Zu den historischen und situativen Faktoren gehören:  das spezifische Ensemble der Akteure in einem politischen Handlungsfeld (beispielsweise anhaltende Majoritäts- oder Minoritätsverhältnisse);  die faktische Stellung eines Akteurs im politisch-administrativen System (beispielsweise „Regierung“ oder „Opposition“);  die Verfügbarkeit von Ressourcen (Geld, Mitgliederaktivitäten) in einem konkreten Fall;  Möglichkeit zur Nutzung bereits vorhandener oder erst zu begründender Beziehungen zum Mediensystem;  situative Faktoren im politischen Prozess (Vorhandensein von „Gelegenheiten“). Historische und situative Faktoren sind für das unterschiedliche Einflusspotenzial von einzelnen Akteuren relevant. Durch anhaltende Interaktionen bilden sich Kooperationsgemeinschaften, Zweckbündnisse oder Koalitionen zwischen Akteuren heraus, die wir als Akteurkonstellationen bezeichnen (zum Begriff „Akteurkonstellation“ vgl. Abschnitt 2.5). Im politischen Alltag wird vielfach von Milieus oder – polemisch gewendet – von Filz gesprochen. Situative Faktoren bestimmen die Handlungsmöglichkeiten von Akteuren in bestimmten Prozessen, wobei die situativen Faktoren vor dem Hintergrund einer historischen Folie zu sehen und zu interpretieren sind. Zwischen den strukturellen und den hier als historisch und situativ bezeichneten Faktoren gibt es Interdependenzen. Die Interdependenzen sind nicht zuletzt auf normative Grundentscheidungen bei der Etablierung politischer Systeme zurückzuführen: In einem repräsentativ verfassten politischen System kommen den politischen Parteien normativ andere Aufgaben zu, als in einem System wie der

6.4 Veränderungen des intermediären Systems als Herausforderung

125

Schweiz, in dem direkt-demokratische Elemente gleichsam für das politische System – und damit natürlich auch für die politische Kultur in einem weiten Sinne – konstitutiv sind. Damit sind nun zahlreiche Faktoren angesprochen, die in der einen oder anderen Weise für die empirische Forschung relevant sein können. 6.4

Veränderungen des intermediären Systems als Herausforderung für politische Akteure

Der vielschichtige Wandlungsprozess bei den Medien ist unübersehbar, die Entwicklungen wie auch die Folgen für das intermediäre System und seine Organisationen sind aber insgesamt schwer abschätzbar. Dies liegt auch darin begründet, dass es keinen übergreifenden Forschungsstand zur politischen Kommunikation intermediärer Organisationen gibt: „Die Forschung ist stark akteurspezifisch geprägt und befasst sich entweder mit Parteien, mit Verbänden oder mit Bewegungen, wobei man sich innerhalb der Forschung zudem einseitig an den jeweiligen teildisziplinären Traditionen und Ansätzen orientiert“ (Steiner/Jarren 2009: 254). Abbildung 6-2 stellt ein eher traditionelles Modell des intermediären Systems dar, in dem die vier wichtigsten Gruppen von Akteuren gleichrangig nebeneinander stehen und zwischen Lebenswelt (Bürgerinnen und Bürger) und der politischen Spitze in beide Richtungen vermitteln. Abbildung 6-2:

Intermediäres System (Traditionelles Modell)

Politische Entscheidungsträger

Initiativen, Soziale Bewegungen

Verbände

Parteien

Massenmedien

Bürgerinnen und Bürger Aufgrund ihrer Entkopplung von den gesellschaftlichen Organisationen und ihrer stärker gewordenen ökonomischen Ausrichtung sind die Massenmedien mehr und mehr aus dem Schatten der anderen intermediären Organisationen herausgetreten

126

6 Strukturen des intermediären Systems

und haben sich – wenn wir die Struktur des intermediären Systems betrachten – eigenständig positioniert. Aber durch den Wandel hin zu einer „Mediengesellschaft“ (vgl. Abschnitt 1.2) ist es innerhalb des intermediären Systems zu einer Verschiebung der Bedeutung der Massenmedien gekommen: Sie stehen nicht mehr quasi „neben“ den anderen Akteuren des intermediären Systems, sondern schieben sich zunehmend zwischen die Bürgerinnen und Bürger und die übrigen Akteure des intermediären Systems, wie in Abbildung 6-3 veranschaulicht wird. Die Abbildung macht auch deutlich, dass Bürgerinitiativen und Neue Soziale Bewegungen mehr als die anderen Typen politischer Akteure auf die Vermittlungsleistung der Massenmedien angewiesen sind. Abbildung 6-3:

Intermediäres System (Mediatisiertes Modell)

Politische Entscheidungsträger

Bürgerinitiativen, Neue Soziale Bewegungen

Verbände

Parteien

Massenmedien

Bürgerinnen und Bürger Die Medienöffentlichkeit verliert jedoch ihre relative Stabilität – im Sinne von Überschaubarkeit wie auch einer gewissen Vorhersagbarkeit – in dem Maß, wie das journalistische Selektionsverhalten sich auf Grund unterschiedlicher Zielgruppenmedien und Formate differenziert, auch weil unterschiedlich „professionalisierte“ Kommunikatoren an der Nachrichtenauswahl und -aufbereitung beteiligt sind, und weil sich das Nutzungsverhalten weiter individualisiert. Die politische Medienöffentlichkeit wird aus der Sicht der intermediären Akteure zu einem schlecht kalkulierbaren Prozess. Sie wird es vor allem dann, wenn die herkömmlichen Massenmedien mit ihren Programmstrukturen an Bedeutung einbüßen. Das erklärt, weshalb größere intermediäre Akteure mehr Aufwand für die Analyse von Medien

6.4 Veränderungen des intermediären Systems als Herausforderung

127

betreiben müssen (Issue Monitoring) und die eigenen PR-Aktivitäten forcieren (Professionalität, Erhöhung des Outputs u. a.m.). Zugleich büßt die politische Medienöffentlichkeit dann an relativer Stabilität ein, wenn von den Journalisten der vorpolitische Raum stetig vergrößert wird. Das ist dann der Fall, wenn immer mehr soziale Phänomene als „politisch“ ausgegeben und an das politische System adressiert werden. Das kann dann zu einem Problem für das politische System insgesamt werden, wenn die Akteure des intermediären Systems weiter an Relevanz in der Vermittlungskommunikation zwischen den Bürgern und dem Entscheidungssystem einbüßen. Je weniger Parteien, Verbände, Vereine oder Akteure der Neuen Sozialen Bewegungen vor Ort präsent sind, also je weniger sie dauerhaft große Teile der Gesellschaft zu durchdringen und Probleme behandeln zu vermögen, desto mehr sind auch diese Akteure auf PR- wie Medienaktivitäten angewiesen. Wenn Medienorganisationen und Journalisten nicht oder nur noch im geringen Maße durch politisch-rechtliche Vorgaben auf das politische System hin orientiert werden (Informationsauftrag), so kann das intermediäre System unter stark ökonomisierten Medienbedingungen an Aufmerksamkeit verlieren: Politische Öffentlichkeit ist für Medien eben eine Öffentlichkeit neben vielen. Politische Öffentlichkeit wird auf Grund des gesellschaftlichen Wandels insgesamt – also auch außerhalb der medialen Öffentlichkeit – zu einem Teilbereich auf einem großen Marktplatz, auf dem auch immer wieder neu ausgehandelt und definiert wird, was denn politisch sein, was unter Politik verstanden werden soll. An diesem Aushandlungsprozess haben die Medien durch die Auswahl der Themen und der Berücksichtigung von Akteuren allerdings einen wesentlichen Anteil. Intermediäre Akteure sind sich der steigenden Konkurrenz um Medienzugänge in der Mediengesellschaft erst zum Teil bewusst: Vor allem die traditionellen Intermediäre gehen davon aus, dass sie für die Gesellschaft von großer Bedeutung seien, so dass dem politischen System, seinen Organisationen und Akteuren eine besondere Aufmerksamkeit zukomme – und dass Politik eine Art Vermittlungsprivileg in der medialen Kommunikation beanspruchen könne und genieße. Das ist jedoch immer weniger der Fall. Für alle intermediären Akteure gilt, wenn auch in einem unterschiedlichen Maß: Gewissheiten hinsichtlich der Thematisierung in den Medien sind rar; die Veränderungsdynamik im gesamten Medienbereich ist auf Grund von Modernisierungs- und Globalisierungstendenzen ausgeprägt; die Adressaten politischer Informationsangebote sind nicht mehr so leicht zu erreichen und verhalten sich eigenwillig und die Konkurrenz um öffentliche Aufmerksamkeit als Bedingung der Möglichkeit öffentlicher Akzeptanz hat zwischen den politischen Akteuren wie auch zwischen politischen und Akteuren aus anderen gesellschaftlichen Teilsystemen zugenommen. Diese Entwicklung lässt sich aber nicht nur auf Veränderungen im Medienbereich zurückführen: Politik vollzieht sich in der modernen Gesellschaft immer weniger als alles entscheidende und machtvolle Staatspolitik auf nationaler Ebene, sondern als transnationale Gesellschafts-

128

6 Strukturen des intermediären Systems

politik, an deren Willensbildungs- und Aushandlungsprozessen zahlreiche Akteure mitwirken. Politik und politische Akteure sind dann um so mehr zur Beeinflussung politischer Prozesse ganz generell auf ihre informatorischen und kommunikativen Qualitäten angewiesen. Dabei handelt es sich übrigens um Eigenschaften, die nicht nur für individuelle Akteure Relevanz haben, sondern um Kompetenzen, die auch intermediäre Organisationen ausbilden müssen, wenn sie den politischen Handlungsrahmen wie auch einzelne politische Prozesse mitgestalten wollen. Das intermediäre System der Interessenvermittlung strukturiert das Verhalten zentraler Akteure der politischen Kommunikation – Parteien, Verbände und Interessengruppen sowie neue soziale Bewegungen. Auch in der Struktur des intermediären Systems lässt sich Medialisierung im Sinne einer Bedeutungszunahme der Medien festmachen. Die Auswirkungen dieser Veränderungen werden im nächsten Kapitel wieder aufgegriffen, in dem die politischen Akteure eingehender beleuchtet werden.

 

Neidhardt, Friedhelm (2007): Massenmedien im intermediären System moderner Demokratien. In: Jarren, Otfried/Lachenmeier, Dominik/Steiner, Adrian (Hrsg.): Entgrenzte Demokratie? Herausforderungen für die politische Interessenvermittlung. Baden-Baden: Nomos, S. 33-47. Rucht, Dieter (1991): Parteien, Verbände und Bewegungen als Systeme politischer Interessenvermittlung. (WZB Discussion Paper FS III 91-107) Berlin: Wissenschaftszentrum. Rucht, Dieter (2007): Das intermediäre System politischer Interessenvermittlung. In: Jarren, Otfried/Lachenmeier, Dominik/Steiner, Adrian (Hrsg.): Entgrenzte Demokratie? Herausforderungen für die politische Interessenvermittlung. Baden-Baden, S. 19-32. Steiner, Adrian/Jarren, Otfried (2009): Intermediäre Organisationen unter Medieneinfluss? Zum Wandel der politischen Kommunikation von Parteien, Verbänden und Bewegungen In: Marcinkowski, Frank/Pfetsch, Barbara (Hrsg.): Politik in der Mediendemokratie. Wiesbaden, S. 251-269. Streeck, Wolfgang (1987): Vielfalt und Interdependenz. Überlegungen zur Rolle von intermediären Organisationen in sich ändernden Umwelten. In: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 39 (4), S. 471-495.

7

Politische Akteure

An Prozessen politischer Kommunikation sind zahlreiche Akteure beteiligt. Relevant sind dabei nicht nur die politischen Eliten wie Angehörige der Regierung, des Parlaments oder die Spitzen der dort vertretenen Parteien. Auch Akteure aus den Bereichen der Ökonomie, der Kultur, der Erziehung, der Wissenschaft etc. beteiligen sich folgenreich an der Formulierung und Artikulation politischer Interessen, ihrer Aggregation zu entscheidbaren Programmen, sowie der Durchsetzung und Legitimierung politischer Entscheidungen. Im folgenden Kapitel werden wir uns näher mit den politischen Akteuren beschäftigen – die Medien als Akteure werden in einem späteren Kapitel (vgl. Kapitel 8) thematisiert. Dabei werden wir zunächst die Akteure politischer Kommunikation unterscheiden und klassifizieren (7.1). Das Ergebnis sind drei Typen von Akteuren: Akteure der Interessenartikulation (vor allem Verbände und Soziale Bewegungen, 7.2), der Interessenaggregation (vor allem Parteien, 7.3) sowie der Politikdurchsetzung (vor allem Parlament, Regierung und Verwaltung, 7.4). Ein abschließender Abschnitt widmet sich der Rolle individueller Akteure in der politischen Kommunikation (7.5). 7.1

Differenzierung der Akteure politischer Kommunikation

In Kapitel 2 wurde bereits der Begriff des Akteurs eingeführt und definiert. Akteure sind jene Personen (individuelle Akteure) oder Gruppen (kollektive Akteure), die bestimmte Handlungsziele und Interessen verfolgen, über Handlungsressourcen und normative Orientierungen verfügen, die Fähigkeit besitzen, strategisch zu handeln, die sich sowohl selbst als Akteur verstehen als auch von anderen als solcher anerkannt werden (vgl. Kapitel 2.2.1). Kürzer formuliert, ist die Handlungsfähigkeit die konstitutive Eigenschaft kollektiver Akteure. Das Handeln von Akteuren wird grundsätzlich durch drei Orientierungshorizonte geprägt: ihrer Zugehörigkeit zu einem gesellschaftlichen Teilsystem (das allgemeine „Wollen“), zu institutionellen Ordnungen (das „Sollen“) und zu Akteurkonstellationen (das konkrete „Können“) (vgl. Abschnitt 2.5, Abbildung 2-5). An Politik als einem prinzipiell öffentlichen – oder zumindest prinzipiell öffentlich werdenden – Prozess nehmen zahlreiche Akteure entweder am gesamten Verlauf oder auch nur phasenweise teil. Und gerade da diese Akteure unterschiedliche Ziele und Interessen aufweisen, über unterschiedliche ausgeprägte Handlungsressourcen verfügen und Situationen jeweils unterschiedlich wahrnehmen können,

O. Jarren, P. Donges, Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft, DOI 10.1007/978-3-531-93446-4_7, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

130

7 Politische Akteure

sind die Ergebnisse politischer Prozesse mitunter nicht auf ein bestimmtes Ergebnis hin sicher vorhersagbar. Der politische Prozess ist kontingent, d. h. er kann je nach den beteiligten Akteuren unterschiedliche Verläufe nehmen und Ergebnisse aufweisen. Man kann Akteure anhand zahlreicher Kriterien unterscheiden und klassifizieren. Für die Analyse politischer Kommunikation bietet sich eine Unterscheidung der Akteure nach ihren Funktionen im Kommunikationsprozess an. Eingeführt wurde bereits der Begriff des intermediären Systems. Das intermediäre System vermittelt zwischen der Lebenswelt der Bürgerinnen und Bürger auf der einen und den politischen Entscheidungsträgern auf der anderen Seite. Benannt wurden auch bereits die zentralen Akteure des intermediären Systems: Parteien, Verbände, Organisationen aus (Neuen) Sozialen Bewegungen sowie die Massenmedien. Definiert man politische Kommunikation als den zentralen Mechanismus bei der Formulierung und Artikulation politischer Interessen, ihrer Aggregation zu entscheidbaren Programmen sowie der Durchsetzung und Legitimierung politischer Entscheidungen (vgl. Abschnitt 1.1.3), so werden drei kommunikative Funktionendeutlich: Interessenartikulation, Interessenaggregation und Politikdurchsetzung. Anhand dieser Funktionen lässt sich eine brauchbare Unterscheidung der Akteure politischer Kommunikation vornehmen:  Zu den Akteuren der Interessenartikulation gehören Verbände, Neue Soziale Bewegungen sowie sonstige soziale Organisationen, die partiell – zum Teil sogar nur bereichsspezifisch und punktuell – politische Anliegen verfolgen. Sie greifen Themen auf oder versuchen Themen für politisch relevant zu erklären (beispielsweise Ökologiefrage).  Zu den Akteuren der Interessenaggregation gehören vor allem die politischen Parteien, die sich selbst an der Artikulation von Interessen beteiligen, vorrangig aber formulierte Interessen in Bezug auf die eigene (Wahl- und Ideologie-)Position prüfen und gegebenenfalls aufgreifen. Da Parteien in allen Politikfeldern agieren und unterschiedlichste Interessen miteinander verbinden müssen, um ihre Wahlchancen zu optimieren, übernehmen sie in der Regel nur einen Teil der zuvor artikulierten Anliegen.  Zu den Akteuren der Politikdurchsetzung gehören alle Akteure, die im politisch-administrativen System beteiligt sind, wie Parlament, Regierung und Verwaltung. Sie setzen das durch, was die Akteure in den jeweils formal zuständigen Entscheidungsgremien miteinander ausgehandelt haben. Kollektive Akteure der Interessendurchsetzung gehören nicht zum intermediären System, sind mit diesem aber auf vielfältige Weise verbunden. Die Unterscheidung vor allem zwischen Akteuren der Interessenartikulation und Interessenaggregation hat eher idealtypischen Charakter: So haben kleine Oppositionsparteien in der Regel wenig Chancen, Interessen wirksam zu aggregieren. Andererseits aber können einflussreiche Verbände wie beispielsweise die Gewerkschaften nachhaltig an der Interessenaggregation mitwirken. Jedoch unterscheiden

7.2 Akteure der Interessenartikulation

131

sich diese Akteure hinsichtlich ihrer Kernziele (Operationsmodus), den einsetzbaren Ressourcen und internen Regeln (vgl. nachfolgende Abbildung 6-1). Abbildung 7-1:

Unterscheidungskriterien zwischen Parteien, Verbänden und Bewegungen (nach Rucht)

Kriterium

Partei

Verband

Bewegung

Operationsmodus

Besetzung politischer Ämter

Repräsentation von Protesthandlungen Mitgliederinteressen

Zentrale Ressource

Wählerstimmen

Expertenwissen; Geld; Zugang zum Entscheidungssystem; Leistungsverweigerung

Emphase der Anhängerschaft

Interne Verfahrens grundlage

Satzung; hohe Rollenspezifikation

Satzung; hohe Rollenspezifikation

freies Aushandeln; geringe Rollenspezifikation

(Quelle: Rucht 1991: 15)

7.2

Akteure der Interessenartikulation

Die Akteure der Interessenartikulation können insgesamt als problemnah und spezialisiert (Verbände) und somit als gesellschaftsnah oder -sensibel (Initiativen, Neue Soziale Bewegungen) angesehen werden. Initiativgruppen sind vielfach weniger dauerhaft organisiert und zugleich weiter entfernt vom politischadministrativen System als Vereine und Verbände. Kollektive Akteure dieser Gruppe agieren kommunikativ stark bezogen auf ihre Mitgliedschaft oder auf ihre jeweilige gesellschaftliche Basis. Initiativen sind stärker als andere Akteure auf die (punktuelle) Unterstützung aus der Gesellschaft und auf Ressourcen angewiesen, denn sie verfügen über keine (sichere) Mitgliedschaft. Ihre Ressourcenausstattung ist höchst unterschiedlich und sie sind im hohen Maß abhängig vom anhaltenden Engagement ihrer Unterstützer und von öffentlicher (Medien-)Aufmerksamkeit. So können sie Ressourcen gewinnen, wenn sie über Medienöffentlichkeit auf sich aufmerksam machen (Spenden, Unterstützeraktivitäten, Paten, Förderer). Stärker als in Vereinen und Verbänden, in denen auf Basis einer Satzung und geregelten Aufgabenzuweisungen programmatisch gehandelt wird, muss in Initiativen, die ja über keine klaren Mitgliedschaftsregeln verfügen, intern immer wieder über die politische Ausrichtung debattiert und über die Aufgabenerledigung entschieden werden.

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7 Politische Akteure

7.2.1 Initiativen Unter Initiativen werden hier lose Zusammenschlüsse von Personen verstanden, deren Ziel es ist, einen bestimmten Missstand zu thematisieren oder einem bestimmten Anliegen zur Durchsetzung zu verhelfen. Die Formen sog. „Bürgerinitiativen“ sind ausgesprochen vielfältig. Zu ihren Merkmalen gehört, dass die Mitgliedschaft zumeist formal nicht geregelt ist, keine formalen Leitungs- und Entscheidungsstrukturen auf Dauer existieren und die Ressourcenbeschaffung von Fall zu Fall geschieht. Die Beschaffung und Verwendung von Ressourcen obliegt den Beteiligten und ist in hohem Maße von den gerade verfolgten Zielen und Möglichkeiten abhängig. Die Kommunikationsstrategie ist im Inneren auf Findung von Positionen und Zielformulierung für Außenaktivitäten ausgerichtet. Nach außen wird eine gezielte Öffentlichkeitsarbeit, die auch demonstrative Züge annehmen kann (Demonstration, Besetzungen), betrieben: Auf diese Weise sollen, vielfach über die Medien, die bereits vorhandenen Beteiligten zur Weiterarbeit motiviert, neue Personen für die Sache gewonnen und Entscheidungsträger auf die verfolgten Anliegen aufmerksam gemacht werden. Im Grundsatz unterscheiden sich damit einzelne Initiativen nicht von jenen Akteuren, die den Neuen Sozialen Bewegungen zugerechnet werden können. Allerdings mit einem Unterschied: Initiativen können in ideologischer Hinsicht vielfältig sein, während bei den Akteuren, die man der Neuen Sozialen Bewegung zurechnet, spezifische ideologische Grundmuster angenommen oder unterstellt werden. Ob dies jedoch der Fall ist, kann nur empirisch beantwortet werden. 7.2.2 Verbände Verbände sind als Gegenstand sozialwissenschaftlicher Forschung nicht eindeutig zu definieren. Dies wird daran deutlich, dass Bezeichnungen wie „Interessengruppe“, „Verbände“, „organisierte Interessen“ oder „Interessenverbände“ häufig synonym verwendet werden oder die Wahl des jeweiligen Begriffes nicht begründet wird. Je nach Forschungsperspektive, wissenschaftlicher Disziplin und theoretischem Ansatz werden unter dem Begriff verschiedene Organisationsformen und Akteurstypen subsumiert oder ausgeschlossen (Willems/von Winter 2007, 2009). Während sich in der Politikwissenschaft das Forschungsfeld „Verbändeforschung“ etabliert hat, wählen andere Autoren wie von Alemann den eher weiten Begriff der organisierten Interessen als Ausgangspunkt ihrer Arbeiten.

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Verbände

Der Begriff Verband betont die Etablierung einer festen organisatorischen Struktur über einen längeren Zeitraum hinweg mit dem Ziel einer Einflusssicherung auf die Politik und einer verbesserten Durchsetzbarkeit von Interessen (vgl. Sebaldt/Straßner 2004: 21-23).

7.2 Akteure der Interessenartikulation

133

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Organisierte Interessen

„Freiwillig gebildete, soziale Einheiten mit bestimmten Zielen und arbeitsteiliger Gliederung (Organisationen), die individuelle, materielle und ideelle Interessen ihrer Mitglieder im Sinne von Bedürfnissen, Nutzen und Rechtfertigungen zu verwirklichen suchen. Sie tun dies innerhalb der sozialen Einheit [...] und/oder gegenüber anderen Gruppen, Organisationen und Institutionen“ (von Alemann 1987: 30).

Die Abgrenzung zu Parteien wird nach dem Merkmal vorgenommen, dass Vereine und Verbände nicht an Wahlen teilnehmen, sondern vorrangig die Interessen ihrer Mitgliedschaft repräsentieren. Von Organisationen der Neuen Sozialen Bewegungen unterscheiden sie sich vor allem durch ihre innere Struktur mit in der Regel festen Mitgliedschaftsregeln, Satzungen und Rollenspezifikationen. Verbände sind formeller organisiert als die häufig spontanen und informellen Strukturen innerhalb von Gruppen sozialer Bewegungen (vgl. auch Sebaldt/Straßner 2004). Wichtig für die Analyse der politischen Kommunikation von Verbänden sind Ergebnisse der soziologischen Organisationsforschung, die auf Dilemmata der Handlungslogiken von Vereinen und Verbänden aufmerksam machen. Vor allem Verbände als eigenständige Akteure, die in Interaktionszusammenhängen agieren, in denen weitere Organisationen als strategische Akteure auftreten, verfolgen im Wesentlichen drei Handlungsziele (vgl. Wiesenthal 1987): 1. Repräsentation der Mitgliederinteressen, d. h. Interessenselektion und -aggregation 2. Administration der Organisation, d. h. Bestandssicherung und effektive Zielverfolgung sowie 3. Mitgliederrekrutierung und Sicherung von Teilnahmebereitschaft. Nicht alle dieser drei Handlungsziele, so argumentiert Wiesenthal (1987, 1993), können gleichzeitig verfolgt werden, da zwischen ihnen jeweils Zielkonflikte auftreten: „Repräsentative strategische Akteure sind mit drei Generalproblemen befasst: (1) Mitglieder gegen den Trittbrettfahreranreiz des Kollektivgutdilemmas zu rekrutieren, (2) administrative und repräsentative Rationalität im Interesse der kollektiven Handlungsfähigkeit auszubalancieren und (3) aus einem heterogenen Interessenspektrum einen operativen und Identifikation ermöglichenden Kollektivwillen zu destillieren. […] Keine dieser Aufgaben kann ohne nachteilige Rückwirkungen auf mindestens eine der beiden übrigen bearbeitet werden“ (Wiesenthal 1993: 6).

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7 Politische Akteure

Verbände wie auch Vereine müssen demnach einen Mittelweg zwischen, vielfach widerstreitenden, Zielen finden. Insbesondere gilt es, die Interessen der einzelnen Mitglieder zu aggregieren und gleichzeitig eine Selektion dieser Interessen vorzunehmen: „Durch Aggregation kommt das kollektive Handlungspotenzial zustande, die Exklusion von Möglichkeiten erlaubt seine Ausrichtung auf kollektive Ziele“ (Wiesenthal 1987: 33). Zu einem Kollektivakteur werden Interessengruppen nur dann, wenn sie die Interessen der Mitglieder in Strategien umsetzen können, d. h. Ziele in einem weiten Zeithorizont und einer sozialen Umwelt verfolgen und diese mit anderen Kollektivakteuren durchsetzen können (vgl. Wiesenthal 1993: 5). Verbände stehen damit vor dem grundsätzlichen Dilemma, Repräsentation und Effektivität vereinbaren zu müssen: Je stärker die Interessen der einzelnen Mitglieder berücksichtigt werden, desto geringer der Handlungsspielraum der Funktionäre. Dies wird insbesondere dann problematisch, wenn Organisationen in Netzwerken agieren, d. h. die Interessen der Mitglieder verhandelbar machen, diplomatisch taktieren und gegebenenfalls flexibel reagieren müssen (vgl. auch Offe 1969: 170f.). Je mehr die Organisationen ihren Handlungsspielraum durch verstärkte Selektion der Mitgliederinteressen erweitern, desto mehr laufen sie Gefahr, Mitglieder und damit ihre Beiträge, welche die Ressourcen der Vereinigung darstellen, zu verlieren. Die Individualisierung und die Auflösung traditioneller sozialer Milieus äußern sich insbesondere für die Verbände, so beispielsweise bei den Gewerkschaften, in einer nachlassenden Bindungsfähigkeit gegenüber ihrer sozialen Basis. Mitgliedschaftsverhältnisse „verarmen“ affektiv und vororganisatorische Quellen formaler Organisierung und organisatorischer Loyalität trocknen aus (Streeck 1987: 474f.). Individuen kalkulieren ihre Mitgliedschaft in Interessengruppen zunehmend nach den Kosten und dem Nutzen, während früher die Zugehörigkeit zu bestimmten Gruppen durch die soziale Stellung quasi vorgegeben war. Punktuelle, einmalige und funktional spezifische Unterstützung von Interessengruppen, etwa durch die einmalige Zahlung einer Spende für ein bestimmtes Projekt, löst andere Formen der Unterstützung wie feste, auf Dauer angelegte Mitgliedschaft ab (vgl. Streeck 1987: 479; Armingeon 2007). Verbände sind also nicht auf bestimmte Aufgaben allein festzulegen, und dementsprechend ist ihre Kommunikation insgesamt vielfältig und kann sich laufend ändern. Zudem hat die Forschung Verbände bislang vernachlässigt, sodass nur sehr wenig empirisches Wissen vorliegt (vgl. Vowe 2007). Da Verbände und Vereine nur sehr wenigen normativen Verpflichtungen unterliegen, sind sie auch in der politischen Kommunikation hoch flexibel. Vor allem die organisationsinternen Gesichtspunkte sind entscheidend dafür, welche Formen Verbände in der politischen Kommunikation wählen. Verbände, die über ausreichend finanzielle Ressourcen und das benötigte Expertenwissen verfügen, werden sich in der Artikulation ihrer Interessen vorwiegend nicht öffentlicher Kommunikationsformen (z. B. Lobbying) bedienen. Verbände, die über diese Ressourcen nicht verfügen, sind

7.2 Akteure der Interessenartikulation

135

hingegen stärker auf die öffentliche und massenmediale Form der politischen Kommunikation angewiesen (vgl. Hackenbroch 1998: 484). Öffentlichkeit werden die Verbände immer sorgsam einsetzen, um sich damit bestehende informelle und gleichsam vertraulich-persönliche Einflussmöglichkeiten sowie andere Formen des Lobbyings im Rahmen des Elitenkartells zu erhalten. Verbände, die bereits politisch anerkannt und gleichsam ökonomisch bedeutsam sind (relevante Steuerzahlergruppe, Spitzentechnologie, Relevanz für den Export u. a.m.), werden grundsätzlich unauffällige Formen wählen. Allenfalls dann, wenn bestimmte Ziele nicht durchsetzbar erscheinen, können verschiedene Teilöffentlichkeiten angesprochen werden í letztlich kann eine allgemeine Mobilisierungs- oder Imagekampagne realisiert werden. 7.2.3 Soziale Bewegungen Soziale Bewegungen sind keine einheitlichen Akteure, sondern Netzwerke von Organisationen und individuellen Aktivisten. Die Organisationen innerhalb sozialer Bewegungen sind zumeist durch eine spezifische kollektive Identität und geteilte Überzeugungen gekennzeichnet. Zur Neuen Sozialen Bewegung wird die Ökologiebewegung, die Anti-Atomkraft-Bewegung, die Friedensbewegung oder die Frauenbewegung gezählt. Dabei handelt es sich um höchst unterschiedliche Organisationen bezüglich ihrer Organisationsformen, ideologischen Ausrichtung und Ziele.

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Soziale Bewegung Kollektive Akteure, die „mit einem gewissen Maß an Organisation und Kontinuität außerhalb institutionalisierter Kanäle handeln mit dem Ziel, etablierte Autoritäten im Namen von gesellschaftlich benachteiligten Gruppen herauszufordern“ (Kriesi 2007: 145). „Ein auf gewisse Dauer gestelltes und durch kollektive Identität abgestütztes Handlungssystem mobilisierter Netzwerke von Gruppen und Organisationen, welche sozialen Wandel mittels öffentlicher Proteste herbeiführen, verhindern oder rückgängig machen will“ (Rucht 1994: 338f.).

Organisationen innerhalb Sozialer Bewegungen sind zumeist durch eine spezifische kollektive Identität („Neue Politik“) und geteilte Überzeugungen (Vertretung bestimmter Werte) gekennzeichnet. Die Handlungen von Akteuren der Sozialen Bewegungen basieren auf ähnlichen, gemeinsam geteilten Problemdeutungen, die wesentlich über gemeinsam getragene Öffentlichkeitsformen („alternative Öffentlichkeit“) oder Lebensstile hergestellt werden.

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7 Politische Akteure

Konstitutiv für Akteure der Sozialen Bewegungen sind Formen des kollektiven, öffentlichen Protestes. Ziel politischen Protestes ist es, außerhalb parlamentarischer Entscheidungsprozesse Resonanz bei politischen, ökonomischen oder gesellschaftlichen Machteliten zu erzeugen (Baringhorst 2009: 609). Dies führt dazu, dass Soziale Bewegungen noch stärker als andere Akteursgruppen in der politischen Kommunikation auf massenmediale Vermittlung angewiesen sind. Präsenz in der Berichterstattung der Massenmedien ist für Akteure der Neuen Sozialen Bewegungen daher eine notwendige, wenn auch keine hinreichende Voraussetzung für ihren politischen Erfolg (vgl. Schmitt-Beck 1998: 476). Zugleich wird durch die öffentliche Kommunikation und Interaktion die kollektive Identität einer Sozialen Bewegung immer wieder neu hergestellt. Durch öffentlich wahrnehmbare Aktivitäten werden Mitglieder und Unterstützer gewonnen und zugleich der Versuch gemacht, ein neues politisches oder gesellschaftliches Verständnis deutlich zu machen. Alle Akteure der Neuen Sozialen Bewegungen sind nicht auf die unmittelbare Beeinflussung von politischen Prozessen oder Entscheidungen im engeren Sinne aus, wohl aber versuchen sie, auf die Vorstellung von Gesellschaft und Politik insgesamt hinzuweisen (beispielsweise Selbsthilfegruppen). Aufgrund ihrer anhaltenden Ressourcenschwäche – in der Regel verfügen sie nicht über feste Mitglieder und dauerhafte Organisationsformen – sind sie in besonderer Weise darauf angewiesen, mittels öffentlichen (Protest-)Aktionen oder über die Mobilisierung von Akteuren wie Parteien auf Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse einzuwirken („Bündnispartner“). Aufgrund der vielfach nicht vorhandenen Zugänge zu politischen Entscheidungszentren sind die auf Medien bezogenen Aktivitäten besonders ausgeprägt (Pseudoereignisse, auffällige und in ihrer Form und in ihrem Motiv wiederholte Protestaktionen etc.). 7.3

Akteure der Interessenaggregation: Parteien

Der zentrale Unterschied zwischen Parteien und anderen politischen Organisationen besteht darin, dass sie an Wahlen mitwirken und die formalisierte Besetzung politischer Ämter anstreben. Dieser Fokus auf die Funktion, Wahlämter zu besetzen, findet sich auch in rechtlichen Definitionen, wie beispielsweise dem deutschen Parteiengesetz (§ 2): „Parteien sind Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten.

7.3 Akteure der Interessenaggregation: Parteien

137

Parteien sind vorrangig Akteure der Interessenaggregation: Sie fassen Interessen zusammen, bündeln und selektieren diese und sind bestrebt, entsprechende Ziele in den politischen Entscheidungsprozess einzubringen, um daraus Nutzen zu ziehen (Wiederwahl von Amtsinhabern, Erringung von Mandaten, Erringung von Machtpositionen). Parteien sind damit zum einen voluntaristische Mitglieder- und Willensbildungsorganisationen und zum anderen aber auch professionelle Machterwerbsorganisationen (vgl. Wiesendahl 1998). Bei der Rekrutierung ihrer Mitglieder beschränken sich Parteien in der Regel nicht auf Angehörige bestimmter sozialer Gruppen, sondern halten sich für Anhänger beliebiger sozialer Herkunft offen. So bestehen Parteien aus ehrenamtlich tätigen Mitgliedern und solchen Personen, die „Berufspolitiker“ sind oder aufgrund ihrer Parteizugehörigkeit öffentliche, administrative Ämter innehaben. Diese heterogene Struktur ist es vor allem, die auch die politische Kommunikation von und in Parteien bestimmt. In der politikwissenschaftlichen Literatur wird vielfach versucht, die verschiedenen Ausprägungen von Parteiorganisationen zu einzelnen Typen oder „Spezien“ (vgl. als Überblick Gunther/Diamond 2003) zu verdichten. Zumeist wird in den Typologien der historischen Entwicklung von Parteiorganisationen gefolgt.  Eliteparteien bilden die früheste Form politischer Parteien: Kleine Netzwerke, die bewusst ohne breite Mitgliedschaft und auf Basis persönlicher Beziehungen zwischen einzelnen „Honoratioren“ tätig sind. Grabow bezeichnet diesen Parteityp auch als „Rahmenpartei“, bei der es sich um eine ausschließlich wahlorientierte Gruppierung handelt, die von Eliten, vornehmlich Parlamentariern, kontrolliert wird und die nur schwach und diskontinuierlich organisiert ist (vgl. Grabow 2000: 14).  Massenparteien zeichnen sich vor allem durch zahlreiche Mitglieder aus, weshalb dieser Parteityp auch als Mitgliederpartei bezeichnet wird. Weitere Merkmale sind eine weitgehende Homogenität ihrer sozialen Basis, da Massenparteien sich bis in die 1950er/60er Jahre stark an Klassen- und Konfessionen und damit an klar abgrenzbaren sozialen Milieus orientierten. Gunther/Diamond (2003: 173) unterscheiden Massenparteien nach ihrer ideologischen Ausrichtung in sozialistische, nationalistische und religiöse Parteien.  Kirchheimers Modell der Allerwelts- oder catch-all Partei geht davon aus, dass die ideologische Basis von Parteien immer mehr schwindet und diese ihren Blick zunehmend auf die allgemeine Wählerschaft richtet (vgl. Kirchheimer 1965, siehe auch Krouwel 2003). Catch-all Parteien orientieren sich auf kurzfristige Wahlerfolge hin und richten ihre Organisation zunehmend auf dieses Ziel hin aus, d. h. zentraler Orientierungspunkt ist die Wählerschaft, Entscheidungen werden zentralisiert, die Parteispitze gestärkt und die Rolle des einzelnen Parteimitglieds entwertet.  Der von Katz/Mair (1995) geprägte Begriff der Kartellpartei (cartel party) geht von einer Interpenetration von Staat und Parteien aus. Kartellparteien beziehen ihre Ressourcen vor allem aus staatlichen Subventionen und sind daher nicht

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7 Politische Akteure

mehr, wie etwa die Massenparteien, auf Beiträge ihrer Mitglieder angewiesen. Sie haben den Staat unterwandert, der ihnen nicht nur als Quelle finanzieller Ressourcen, sondern auch zur Abwehr möglicher Alternativen dient. Durch die dadurch mögliche Abkopplung der Parteien von ihrer sozialen Basis wird nach Katz/Mair eine Professionalisierung der Parteipolitik überhaupt erst möglich.  Einen neuen Typ von Parteiorganisation stellt die Bewegungspartei („movement party“) dar. Gunther/Diamond differenzieren sie je nach ideologischer Ausrichtung in linksliberale und post-industrielle bzw. rechtsextreme Parteien (Gunther/Diamond 2003: 173). Beispiele für links-liberale Bewegungsparteien sind grüne Parteien, die aus verschiedenen postmaterialistisch eingestellten sozialen Bewegungen wie der Umwelt-, Friedens- oder Frauenbewegung entstanden sind. Als Beispiele für den rechten Typ von Bewegungsparteien sind die französische Front National und die österreichische FPÖ unter Jörg Haider zu nennen. Allerdings muss hier gesehen werden, dass die Charakterisierung als Bewegungspartei auch Teil einer Inszenierung traditioneller Parteien sein kann, die so ihre Ablehnung vermeintlich „etablierter“ politischer Eliten und ihren Bezug zur „sozialen Basis“ betonen möchten.  In den weiteren Typisierungen von Parteiorganisationen spielen die Aspekte des Wahlkampfs und der (Wahlkampf-)Kommunikation eine zunehmend größere Rolle. Panebianco (1988) entwirft das Modell einer professionellen Wählerpartei (electoral-professional party) und grenzt diese von bürokratischen Massenparteien ab. Wie bei der catch-all Partei bilden die potenziellen Wählerinnen und Wähler den zentralen Orientierungspunkt der Partei. Die Verbindungen innerhalb der Partei sind nur schwach, thematisch findet eine Konzentration auf wenige Issues statt. Die Parteiführung ist personalisiert und öffentlich präsent. Jun (2009) schlägt den Begriff einer professionalisierten Medienkommunikationspartei vor, deren Orientierungspunkte sowohl die Wählerinnen und Wähler als auch die Massenmedien sind. Eine allgemeinere Bewertung dieser Typologisierungsversuche muss sicherlich bei der Vielzahl der Begriffe und Parteitypen ansetzen. Es bleibt der Eindruck zurück, dass hier Wandlungsprozesse von Parteiorganisationen „oft vorschnell – quasi journalistisch – zu dauerhaften Veränderungen hoch stilisiert“ werden (Beyme 2000: 204). Suggeriert wird von den Autoren, die natürlich „ihren“ Typenbegriff durchsetzen wollen, eine evolutionäre Entwicklung von Typ A zu Typ B. Empirisch lässt sich aber innerhalb einzelner Parteiensysteme eher ein Nebeneinander verschiedener Parteiorganisationstypen feststellen, ohne dass es zur Herausbildung eines Modells kommt, das anderen überlegen wäre (vgl. Poguntke 2000: 268). Der Wandel von Parteiorganisationen „passiert“ nicht einfach, sondern solche Veränderungen sind anspruchsvolle Prozesse, die möglicherweise gegen viel Widerstand von Akteuren innerhalb der Organisation durchgesetzt werden müssen (vgl. Harmel/Janda 1994: 261). Harmel/Tan etwa konnten zeigen, dass organisationaler Wandel von und in Parteien häufig auf Konflikte zwischen rivalisierenden Gruppen

7.3 Akteure der Interessenaggregation: Parteien

139

oder Subsystemen zurückzuführen ist (vgl. Harmel/Tan 2003). Von Katz/Mair (1993) stammt die Unterscheidung der drei Gesichter (faces) einer Parteiorganisation, der party in public office, party on the ground und dem party central office.  Zur party on the ground (Parteibasis) zählen neben den Mitgliedern einer Partei alle Personen, welche die Partei freiwillig, aktiv und regelmäßig unterstützen, d. h. beispielsweise auch Stammwähler. Ihre Handlungsmotivation ist „purposive (policy), symbolic and solidaristic“ (Katz/Mair 1993: 598).  Das party central office setzt sich aus zwei Personengruppen zusammen, der Parteiführung und den bezahlten Mitarbeitern der Parteizentrale. Harmel/Janda (1994) differenzieren zusätzlich die „top leaders who constitute the party’s key national decision makers“ von den „middle-level leaders who head its divisions“ (Harmel/Janda 1994: 274). Die Parteiführung muss nicht zwingend durch Wahl bestellt werden, sie kann auch aus Amtsträgern bestehen, die qua Amt an der Parteiführung teilnehmen.  Party in public office (Amtsträger) meint die Organisation der Partei innerhalb einer Regierung, politischen Verwaltung und dem Parlament. Ihre Mitglieder sind gewählt und von einem weiteren Wahlerfolg abhängig, um ihre momentane Position zu erhalten. Ihr Handeln orientiert sich demnach primär an Wahlerfolgen (Katz/Mair 1993: 595 f.). Unabhängig von spezifischen Organisationstypen lässt sich jedoch festhalten: Politische Parteien sind eng mit Akteuren des politisch-administrativen (Entscheidungs-)Systems verbunden, auf relative Dauer hin angelegt und verfügen aufgrund normativer Festlegungen über besondere Privilegien. Zum Teil genießen sie finanzielle Förderung oder Unterstützung durch den Staat oder sie können auf staatliche Ressourcen zugreifen. Die Ziele sind aufgrund ideologischer Grundüberzeugungen zumindest grob (in Partei- oder Wahlprogrammen) fixiert und vielfältig. In der Regel verfolgen Parteien mehrere der oben genannten Handlungsorientierungen zugleich, die in bestimmten Situationen auch in Widerspruch zueinander geraten können, wie etwa  Vote-seeking als Maximierung von Wählerstimmen und das Gewinnen von Wahlen,  Policy-seeking als Durchsetzung bestimmter politischer Ziele und Gewinnung von Aufmerksamkeit für einzelne politische Inhalte,  Office-Seeking als Übernahme öffentlicher Ämter und Machtpositionen (vgl. Strøm 1990: 570, Wolinetz 2002), sowie zusätzlich  Democracy-seeking als Steigerung von Partizipation, die nach Harmel/Janda ein Parteiziel an sich sein kann (vgl. Harmel/Janda 1994: 273). Ferner ist insbesondere bei großen Parteiorganisationen davon auszugehen, dass nicht alle Teile der Partei die gleichen Ziele verfolgen und die verschiedenen innerparteilich relevanten Gruppen in ihren Zielpräferenzen deutlich differieren (vgl. Wiesendahl 2002: 195f.).

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7 Politische Akteure

Parteien verfügen aufgrund ihrer normativen Grundausrichtung und ihrer Tradition über einen mehr oder minder festen Stamm an Mitgliedern, von Förderern und – allerdings mit nachlassender Tendenz – an Wählern (Phänomen der Wechselwähler). Parteien agieren bezogen auf Wähler in Konkurrenz und sind deshalb stark kommunikativ orientiert, und zwar sowohl bezogen auf die Gesellschaft wie auch auf die Medien (vgl. Plasser/Ulram 2004). Hier sind jedoch Unterschiede festzustellen: Eine Minderheiten- oder Oppositionspartei, die beispielsweise nicht in (allen) Parlamenten oder Regierungen vertreten ist, ist auf andere Kommunikationsformen angewiesen als eine Partei, die Regierungsmitglieder stellt und auch auf anderen (föderalen) politischen Handlungs- und Entscheidungsebenen präsent ist. In der Binnenkommunikation sind Parteien sowohl territorial als auch sozial, sowohl nach Politikfeldern als auch nach gesellschaftlichen Problemen, dauerhaft wie auch temporär vielfach gegliedert. Selbst auf den unterschiedlichen politischen Ebenen existieren höchst differenzierte Gremien und Entscheidungsstrukturen, so in Form von Ausschüssen, Kommissionen oder Suborganisationseinheiten. Es handelt sich bei Parteien also um komplexe Kommunikationsnetzwerke oder Handlungssysteme (vgl. Donges 2008). Auffällig ist jedoch, dass die Binnenkommunikation politischer Parteien sehr stark von unvermittelten Formen der Kommunikation bestimmt wird (Fachgruppen, Ausschüsse, Parteitage u. a.m.). Aufgrund der Notwendigkeit, innerhalb von politischen Parteien immer wieder zu Positionen zu gelangen, um entscheiden oder entsprechende Medienanfragen beantworten zu können, ist der gesamte Diskussionsprozess stark von Eliten kontrolliert bzw. abhängig. Unter den Bedingungen der „Mediengesellschaft“ müssen Parteien auch jenseits von Wahlkampfzeiten ihre Kampagnenfähigkeit unter Beweis stellen – auch das erfordert, wie beim Wahlkampf, ein hohes Maß an Aufwand (vgl. auch Ladner 2007). Akteure politischer Parteien sind, aufgrund der immer vorhandenen lokalen bzw. regionalen Präsenz, im Vergleich zu anderen politischen Akteuren stark in der Lebenswelt verankert – auch wenn diese Verankerung durch die geringere Mitgliederzahl bei allen Parteien sinkt. Parteimitglieder wirken an unterschiedlichen gesellschaftlichen Organisationen, wie beispielsweise Vereinen, aktiv mit und übernehmen vielfach Ämter und Aufgaben „vor Ort“, also auch in sozialen, karitativen oder religiösen Bereichen. Für Akteure politischer Parteien ist dieses Umfeld zentral: Hier werden sie bekannt, hier können sie Unterstützer für mögliche Wahlen oder für öffentliche Ämter finden. Die ausgesprochen starke Orientierung politischer Parteien im gesellschaftlichen Leben wird häufig kritisiert, indem unterstellt wird, Parteien würden zu stark und dominant den nicht-politischen Bereich gleichsam besetzen oder gar politisieren. Parteien können also sowohl auf der Gesellschaftsebene wie auch im politischen Entscheidungsbereich mitwirken.

7.4 Akteure der Politikdurchsetzung

141

Diese Präsenz auf allen Ebenen macht die politischen Parteien zu Schlüsselorganisationen in der politischen Kommunikation und für politische Entscheidungen. Da Parteien normativ wie auch faktisch eine besondere Stellung im politischen Prozess zukommt, sind die Medienzugangsmöglichkeiten von Akteuren politischer Parteien im Unterschied zu den anderen Akteuren grundsätzlich besser: Aussagen statushoher Parteienvertreter haben eher Nachrichtenwert, weil eine Äußerung Hinweise auf eine politische Entscheidung oder Nicht-Entscheidung beinhaltet. 7.4

Akteure der Politikdurchsetzung

Bei Parlament und Regierung handelt es sich um Akteure des politisch-administrativen Systems, die eng mit den Akteuren der Interessenaggregation (Vertretern politischer Parteien) verbunden sind. Sie handeln allgemein öffentlich und in der Eigenschaft als Angehörige kollektiver Akteure der Interessenaggregation bezogen auf die Wählerschaft. Von den Medien erwarten sie die Vermittlung ihrer Entscheidungen und Positionen und genießen bei ihnen aufgrund des Status als Akteure, die der Elite zuzurechnen sind, grundsätzlich einen Bonus (Beachtung, Aufmerksamkeit). Vor allem Angehörige des administrativen Teils des politischadministrativen Systems, also die Ministerialbeamten bzw. die Angehörigen der Verwaltung, sind weniger auf Wähler und Publikum angewiesen und agieren daher eher nicht öffentlich. Durch verwaltungs- und verfahrensrechtliche Bestimmungen wird dieser Bereich, in dem faktisch aber Gesetze und Verordnungen als politische Entscheide formuliert werden, dem öffentlichen Blick stark entzogen (vgl. Kapitel 10.1 und 10.2). 7.4.1 Parlament Forschungsbefunde zur Parlamentskommunikation weisen darauf hin, dass die „kommunikativen Binnenstrukturen eines Parlamentes durch im Einzelfall schwer nachvollziehbare, mitunter lähmende, im Durchschnitt aber sehr kreative Überlagerungen formeller bzw. vertikaler und informeller bzw. horizontaler Kommunikationsprozesse gekennzeichnet“ sind (Patzelt 1998: 437). Patzelt unterscheidet dabei drei parlamentarische Kommunikationsformen: Arbeits-, Durchsetzungs- und Darstellungskommunikation. Die Arbeitskommunikation vollzieht sich weitgehend unter Ausschluss einer breiteren Öffentlichkeit und ist nach Patzelt durch Kollegialität und Sachlichkeit geprägt. In der nach innen und außen vollzogenen Durchsetzungskommunikation geht es darum, die Mehrheitsfähigkeit der eigenen Position vorzubereiten. Für die massenmediale politische Kommunikation relevant ist vor allem die Darstellungskommunikation in Form „zweckvolle(r) Zusammenfassungen und Interpretationen tatsächlich abgelaufener Kommunikations- und Entscheidungsprozesse […]; sie zielt darauf ab, die Attraktivität des eigenen politi-

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7 Politische Akteure

schen Lagers zu steigern, bezogenen Positionen nachträgliche Zustimmung zu verschaffen und abgelehnte Entscheidungen fragwürdig zu halten“ (Patzelt 1998: 437). Einzelne Parlamentarier wie auch Gruppen von Abgeordneten oder Fraktionen nehmen formell wie auch informell auf politische Regierungsentscheidungen in vielfacher Weise Einfluss. Die „parlamentarische Mitsteuerung“ (Schwarzmeier 2001: 13) des Regierungshandelns ist sowohl durch die parlamentarischen Minderheiten (Opposition) als auch durch die parlamentarische Mehrheit beeindruckend groß, wobei dies vor allem durch ein komplexes und stark informelles Instrumentarium, also überwiegend durch Informations- und Kommunikationsbeziehungen, geschieht. Empirische Studien weisen bezüglich der Parlamentskommunikation auf eine Reihe von spezifischen Kommunikationsproblemen hin (vgl. zusammenfassend Marschall 2009). Nicht jede Art der politischen Entscheidung ist für die Medien in gleicher Weise relevant: „Nur die restriktiven und extensiven Entscheidungen einerseits und die redistributiven andererseits fordern die Medien zu intensiver Beobachtung und Kommentierung des politischen Entscheidungsprozesses heraus“ (Beyme/Weßler 1998: 319). Regulative und distributive Entscheidungen – wie sie beispielsweise in der Sozialpolitik üblich sind – fordern die Medien hingegen wenig zur Berichterstattung heraus. Auch passen Abläufe und Relevanzstrukturen parlamentarischer Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse nicht von vornherein – und oft auch gar nicht – zu den Prioritäten in der Berichterstattung der Massenmedien. Bis aktuelle Probleme in einen parlamentarischen Vorgang münden, sind sie bereits vom „Bildschirm“ der journalistischen bzw. massenmedialen Aufmerksamkeit verschwunden. Auch sind die Massenmedien in hohem Maße auf die Plenarsitzungen fixiert, während die – für den Parlamentsbetrieb relevanteren – Sitzungen von Ausschüssen, Arbeitsgruppen etc. nur wenig beachtet werden (vgl. Patzelt 1998: 438). Die (zumeist hoch komplexe) Sachpolitik, wie sie in den meisten Politikfeldern heute vorkommt, findet damit bei den allgemeinen Massenmedien erwartbar wenig Aufmerksamkeit. An Aufmerksamkeit gewinnt diese Politik immer dann, wenn Entscheidungen von allgemeiner Relevanz anstehen oder wenn es zu einem politischen Streit innerhalb von Gruppierungen eines Akteurs (Parteien, Fraktionen, Regierungen) oder zwischen politischen Akteuren kommt. Eine systematische Beobachtung der zahlreichen parlamentarischen Vorgänge durch die allgemeinen Massenmedien ist nicht anzunehmen, zumal der Platz dafür in Zeitungen wie auch Radio- und Fernsehprogrammen eher gering ist. Zu den besonderen Problemen der Parlamentskommunikation gehört, dass der Akteur Parlament insgesamt keine politischen Positionen im Alltagsgeschäft vertritt und deshalb zwar als Ort, aber nicht in Form von Sprechern des Gesamtparlaments in der (Medien-)Öffentlichkeit vorkommt. Es ist als Institution, repräsentiert von Abgeordneten zumeist aller Parlamentsfraktionen in Form seines Präsidiums, vor allem bei hoheitlichen Akten und Feierlichkeiten in der Öffentlichkeit als „das

7.4 Akteure der Politikdurchsetzung

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Parlament“ erkennbar. Zumeist wird das Parlament durch das Gesicht seiner Präsidentin oder seines Präsidenten geprägt. Ansonsten bestimmen Fraktionen und führende Parlamentarier, vor allem jene der großen Regierungs- und Oppositionsparteien, das Bild von einem bestimmten politischen Alltag, der sich auch im parlamentarischen Raum abspielt. 7.4.2 Regierung Der Begriff der Regierung kann auf verschiedene Weise definiert werden. Im angelsächsischen wie zunehmend auch im deutschen Sprachraum setzt sich eine Zweiteilung des Begriffes durch (vgl. Klöti 2006: 152). „Government“ bezeichnet die Regierung als Organisation im politischen Entscheidungssystem, „Governance“ den Prozess des Regierens im Sinne einer allgemeinen Wahrung von politischen Aufgaben. Zwischen den beiden Dimensionen gibt es Verbindungen, denn die Art des Regierens (und der Regierungskommunikation) ist in hohem Maß vom politischen Entscheidungssystem und der Stellung der Regierung darin abhängig (vgl. Helms 2008).

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Regieren „Regieren bedeutet die Herbeiführung und die Durchsetzung gesellschaftlich verbindlicher Entscheidungen. […] Regieren erfordert somit eine Mischung aus Koordination und Steuerung, Leitung und Entscheidung sowie die Fähigkeit zur Durchsetzung der Politik“ (Korte/Fröhlich 2004: 9).

Mit Regierungskommunikation „verbindet man herkömmlich vor allem Öffentlichkeitsarbeit und Informationspolitik, im Schwerpunkt also Politikvermittlung im Sinne von Entscheidungsvorbereitung nach innen und außen“ (Gebauer 1998: 464). Regieren bzw. Regierungstätigkeiten sind im hohen Maße kommunikativ, weil Akteure des Entscheidungssystems auf vielfältige Weise im Austausch mit anderen Akteuren eine Entscheidung vorbereiten und durchsetzen müssen. Dies geschieht formell wie auch informell als auch in Formen von medialer und nichtmedialer (unvermittelter) Kommunikation. Die Palette ist ausgesprochen breit: „Regierungserklärungen“, „Kamingespräche“, „Runde Tische“, „Gipfelkonferenzen“, Rundfunkansprachen zu bestimmten Ereignissen und Anlässen, Reden, Interviews etc. Die Regierungskommunikation insgesamt ist aber trotz der Vielfalt an Möglichkeiten eingebunden in parlamentarisch-politische Institutionen und Prozesse, d. h. sie bedarf letztlich der Zustimmung von Parlamentariern. Insoweit sind die Möglichkeiten von Regierungen in der politischen Kommunikation begrenzt: In der Entscheidung und der damit verbundenen Kommunikation ist eine Regierung auf Zustimmung, letztlich auf die des Wahlvolks, angewiesen. Das politische Handeln von Regierungen erfolgt auf Basis von „Versprechungen“, so von Partei- und

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7 Politische Akteure

Regierungsprogrammen oder von Koalitionsverträgen. Aber nicht nur das: Auch das kommunikative Regierungshandeln ist in den rechtlichen Rahmen des politisch-administrativen Systems und in den parlamentarischen Kontext eingebunden. Die Akteure haben bei Beratungen und Entscheidungen und deren Vermittlung bestimmte rechtliche Vorgaben zu berücksichtigten.





Fallbeispiel: Richtlinienkompetenz und Regierungssprecher Im Rahmen seiner Richtlinienkompetenz nimmt der Bundeskanzler über das ihm direkt unterstellte Bundeskanzleramt, das die Regierungsgeschäfte insgesamt steuert, auch auf öffentlichkeitsrelevante Bereiche einzelner Geschäfte in Ministerien Einfluss. Zudem ist der Regierungssprecher beim Bundeskanzler angesiedelt. Durch die Geschäftsordnung des Kabinetts wie auch durch Organisationsverfügungen des Bundeskanzlers ist geregelt, ob und wie die Regierungsarbeit dargestellt wird. Dem Regierungssprecher, der auch Zugang zu Kabinettssitzungen hat, untersteht das Presse- und Informationsamt. Die Behörde analysiert die Medienberichterstattung und übernimmt für die gesamte Regierung wichtige Informations- und Kommunikationstätigkeiten. Fallbeispiel: Öffentlichkeitsaktivitäten der Regierung (in Deutschland) Öffentlichkeitsaktivitäten von Regierungen sind wiederholt zum politischen Streitfall geworden. Für die parlamentarische Ordnung ist es problematisch, wenn die Regierung über aus Steuereinnahmen finanzierte Möglichkeiten für die auch parteipolitische nützliche „Eigen-PR“ verfügt, die Oppositionsparteien aber nicht. Das zumal dann, wenn nicht klar zwischen „Regierungs-PR“ und der PR der sie tragenden Parteien unterschieden werden kann. In den letzten Jahren wurde der politische Streit über die Formen und – vor allem – über die Grenzen von Regierungskommunikation wiederholt vor dem Bundesverfassungsgericht ausgetragen. Das Bundesverfassungsgericht hat in einem Entscheid die Notwendigkeit von Regierungskommunikation und PR im Grundsatz bejaht, aber Grenzen gezogen: So dürfen Regierungsbroschüren nicht von politischen Parteien verbreitet werden und für nahende Wahlkampfzeiten hat sich die Regierung Zurückhaltung aufzuerlegen. Zugleich soll die mit Steuermitteln finanzierte Regierungskommunikation vor allem aufklärerische Züge tragen, denn die Informationspolitik soll „Verständnis für erforderliche Maßnahmen wecken“ (BverfGE 44, 125ff., 147f.).

So berechtigt die Weiterentwicklung, Optimierung oder Professionalisierung der Formen der Regierungskommunikation auch ist, so sehr muss aber zugleich auch dafür Sorge getragen werden, dass die für den parlamentarischen Prozess und die Weiterentwicklung des demokratischen Systems kommunikativen Möglichkeiten von Oppositionsfraktionen und -parteien erhalten bleiben. Es ist das Wesens-

7.4 Akteure der Politikdurchsetzung

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merkmal der pluralistischen Demokratie, dass die Opposition bzw. eine politische Minderheit im Streit mit der Regierung die Möglichkeit haben muss, ihre Position, zumeist in Form von Kritik, sowohl im Parlament wie auch in der allgemeinen Öffentlichkeit vorbringen zu können. Da die parlamentarische Opposition stärker als die Regierung auf die Instrumente des Parlaments angewiesen ist (Debatten, Große und Kleine Anfragen, Untersuchungsausschüsse etc.), kommt der Medienberichterstattung über diesen parlamentarischen Alltag besonderes Gewicht zu. Dies auch deshalb, weil die Medienberichterstattung zum Verständnis in der Gesellschaft von politischen Prozessen und Alternativen beiträgt. Es ist aber, wie empirische Studien belegen, für Oppositionsakteure oder parlamentarische Minderheitsgruppen relativ schwierig, gegen den „Kanzler“- bzw. „Amtsbonus“ anzukommen, denn Akteure des Regierungslagers haben in der Regel etwas zu berichten, was Nachrichtenwert hat oder erhalten könnte. Neuere Arbeiten zur Regierungskommunikation weisen auf einen grundlegenden Wandel hin. Pfetsch (1998) betont, dass „unter Regieren ein kontinuierlicher und komplexer Prozess des Interdependenzmanagements zwischen politischem System und seiner gesellschaftlichen und medialen Umwelt zu verstehen ist, der nur mit kommunikativer Kompetenz der Regierungsakteure zu bewältigen ist“ (Pfetsch 1998: 234, vgl. auch Pfetsch 2008). Der Regierung als Organisation kommt in dieser Definition die Aufgabe des Managements der Interdependenzen zwischen gesellschaftlichen Teilsystemen wie auch zwischen unterschiedlichen Akteuren der Gesellschaft zu. Sie muss als Moderator zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Ansprüchen vermitteln und regulierend eingreifen. Das Konzept des Interdependenzmanagements impliziert, dass „Regierungskommunikation ein permanenter Prozess mit instabilen und ständig erneuerungsbedürftigen Beziehungen zwischen den Akteuren ist“ (Pfetsch 1998: 241). Vogel (2010) verweist darauf, dass Veränderungen der Regierungskommunikation immer mehrere Ursachen haben und nicht allein mit Stichworten wie dem Medienwandel erklärt werden könnten. In Prozessen der Medialisierung seien Regierungen sowohl treibende Kraft als auch von den Medien getrieben. 7.4.3 Verwaltung Verwaltungskommunikation wird als eine zentrale Staatsfunktion betrachtet, über die administrative Prozesse vorbereitet, gesteuert, durchgesetzt und gerechtfertigt werden (vgl. Czerwick 1998: 489). Fragen der Verwaltungskommunikation haben lange Zeit weder in der Kommunikations- noch in der Verwaltungswissenschaft Beachtung gefunden (vgl. Baumgartner 2010). Doch die Kommunikation der Verwaltung mit der Öffentlichkeit wird zunehmend wichtiger. Czerwick (1997: 983) betont, dass die Verwaltungskommunikation mit der Öffentlichkeit eine „administrative Bringschuld darstellt, ohne deren Beachtung auf die Dauer weder ein breiter Konsens zur grundgesetzlichen Staatsordnung zu gewährleisten noch die Befolgung administrativer Akte durch die Bürger sicherzustellen ist“. Jarren (2005) teilt

146

7 Politische Akteure

das Tätigkeitsfeld der Verwaltung in drei Bereiche ein: Sie handelt erstens in eigener Sache, wenn durch Informationen auf bestimmte Leistungen für Bürgerinnen und Bürger hingewiesen und damit für die eigene Leistungsfähigkeit zugleich ‚geworben’ wird. Sie handelt zweitens im Rahmen der Gefahrenabwehr (Krisenfälle, Produktinformationen) oder im Kontext von angestrebten Verhaltensänderungen (beispielsweise Sucht-, Gesundheits-, Verkehrskampagnen) sowie drittens im Rahmen ihrer Annexkompetenz im Zuge von gesetzlichen Sachaufgaben (beispielsweise in der Raumplanung). Die Unterschiede in der Kommunikation zwischen der Regierung und der Verwaltung ergeben sich idealtypisch aus den unterschiedlichen Aufgabenfeldern und Funktionen von Regierung und Verwaltung. Die Amtshaftung und die rechtliche Gebundenheit sind mögliche Kriterien für die Unterscheidung. „Im Gegensatz zur politisch motivierten Regierungskommunikation leitet sich die Verwaltungskommunikation primär aus den Sachaufgaben ab, die die Behörden zu erfüllen haben“ (Czerwick 1998: 493). Während es von der Regierung in ihrer Leitungsfunktion erwartet wird, dass sie explizit politische Ziele kommuniziert und auch umstrittene Themen öffentlich diskutieren lässt, ist die Kommunikation der Verwaltung begrenzter und muss sich aus den gesetzlichen Vorgaben ableiten lassen (vgl. Jarren 2005: 47). Bei der Verwaltungskommunikation handelt es sich um folgenreiche Kommunikation, da sie in die soziale Realität der Bürger eingreift. Warnungen und Empfehlungen von einem Bundesamt können verschiedene Folgen für verschiedene Akteure haben. Die Folgen der Verbreitung von Risikoinformationen sind grundsätzlich schwer kalkulierbar. Die Informations- und Kommunikationstätigkeit der Verwaltung muss sich folglich aus dem geltenden Recht ableiten lassen, da sonst die Verwaltung für ihre Handlung haftbar gemacht werden kann (vgl. Jarren 2005: 47). Die Verwaltung ist also stärker an Gesetze und Verordnungen gebunden als die Regierungskommunikation. Auch Czerwick betont, dass die externe Ver waltungskommunikation in Deutschland sehr stark rechtsgebunden und rechtsbezogen ist (vgl. Czerwick 1998: 491). 7.5

Zur Rolle individueller Akteure in der politischen Kommunikation

Bislang war in diesem Abschnitt nur von kollektiven bzw. korporativen Akteuren der politischen Kommunikation die Rede, nicht von Personen als individuellen Akteuren. Die Rolle der Persönlichkeit oder des individuellen Stils gegenüber strukturellen Faktoren waren und sind im Forschungsfeld politische Kommunikation immer umstritten, wie auch die Frage, ob die Persönlichkeit das Amt oder umgekehrt das (politische) Amt die Persönlichkeit prägt.

7.5 Zur Rolle individueller Akteure in der politischen Kommunikation

147

Auf den ersten Blick hat Politik immer etwas mit handelnden Personen zu tun: Politische Akteure präsentieren sich in der Öffentlichkeit gerne als Persönlichkeiten, die mit „Weitsicht“, „Augenmaß“, „Beharrlichkeit“ oder anderen Attributen versehen die Geschicke ihres Landes lenken. Zudem lassen sie sich gerne bestimmte gesellschaftliche Entwicklungen als Folge ihres Handelns zuschreiben. Medien wiederum sind an Persönlichkeiten interessiert, da sich komplexe politische Ereignisse gut anhand der mit ihnen verbundenen Personen darstellen lassen. Persönlichkeit bzw. Personalisierung ist ein wichtiger Faktor, der aus einem Ereignis eine Nachricht macht. Das wissen wiederum auch politische Akteure und ihre Kommunikationsberaterinnen und -berater, wenn sie mit ihren Botschaften die Selektionshürde der Medien überspringen möchten. Beide, politische Akteure wie Medien, fördern aus ihrer Eigenlogik heraus eine personenzentrierte Sicht auf Politik – die Persönlichkeit prägt das Amt. Auch die Wissenschaft ist von dieser Perspektive geprägt, bezieht sie doch ihr Wissen und ihr Verständnis von Politik ebenfalls zu großen Teilen aus den Medien, wenn nicht von den Akteuren selbst. In Konflikt- und Entscheidungssituationen, wenn die Persönlichkeit eines Akteurs zum Tragen kommt, sitzt kein wissenschaftlicher Beobachter mit am Tisch. Die politische Praxis macht die Frage nach der Rolle von Persönlichkeit nicht transparent, und sie ist auch mit den Methoden der empirischen Sozialforschung kaum zu beantworten. Sarcinelli (2008: 30) vertritt hierzu die These: „Der Persönlichkeitsfaktor in der Politik wird im Entscheidungsbereich systematisch unterschätzt, auf der Darstellungsebene hingegen tendenziell überschätzt. Hier sind wir alle Opfer eines medienvermittelten Politikbildes, Opfer einer Art optischer Täuschung“. Ohne Zweifel hat die Persönlichkeit einzelner Politiker einen großen Einfluss auf ihre politischen Entscheidungen wie auch auf ihr Kommunikationsverhalten. Aus der hier eingenommenen theoretischen Perspektive, die stärker auf Strukturen und Prozesse abstellt, sind die Zugehörigkeit zu einem gesellschaftlichen Teilsystem, die Verbindung mit institutionellen Ordnungen und die in einer spezifischen Handlungssituation vorherrschende Akteurkonstellation jedoch die relevanteren Faktoren, um das Handeln politischer Akteure erklären zu können. In diesem Kapitel wurde eine Unterscheidung der Akteure politischer Kommunikation nach ihren Funktionen im Kommunikationsprozess vorgenommen. Es wurden drei kommunikative Funktionen deutlich: Interessenartikulation, Interessenaggregation und Politikdurchsetzung. Die Unterscheidung vor allem zwischen Akteuren der Interessenartikulation und Interessenaggregation hat eher idealtypischen Charakter, eignet sich aber gut, um verschiedene strukturelle, historische und situative Faktoren herauszuarbeiten, mit denen das Kommunikationsverhalten der Akteure erklärt werden kann.



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7 Politische Akteure

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8

Journalismus und journalistische Akteure

Der Begriff des Journalismus lässt sich auf verschiedenen theoretischen Ebenen diskutieren: Auf der Mikroebene bezeichnet Journalismus die Tätigkeit von Individuen – nicht nur Journalistinnen und Journalisten, sondern im weitesten Sinne auch von Verlegern und anderen Publizisten. In der Mikroperspektive stehen Fragen nach den Merkmalen der Individuen im Vordergrund, ihren subjektiven Einstellungen und Werthaltungen, ihrem Rollenverständnis etc. (vgl. Abschnitt 8.1). In der Mesoperspektive wird die Frage der Organisiertheit des Journalismus angesprochen. Hier geht es um die Organisationen, in denen Journalismus betrieben wird (Redaktionen, Agenturen, Medienunternehmen etc.) sowie um Strukturen innerhalb dieser Organisationen wie Kompetenzverteilungen, Arbeitsorganisation, Routinen etc. Von Bedeutung sind auf dieser Ebene auch die redaktionelle Linie eines Blattes sowie die Frage nach dem Ausmaß der Kollegenorientierung im Journalismus (8.2). In der Makroperspektive lässt sich Journalismus als ein System fassen, dass innerhalb der Gesellschaft eine bestimmte Funktion erfüllt und in seiner Verfasstheit durch die Gesellschaft beeinflusst wird (8.3). 8.1

Politischer Journalismus in der Mikroperspektive

Â

Journalismus „Journalismus recherchiert, selektiert und präsentiert Themen, die neu, faktisch und relevant sind. Er stellt Öffentlichkeit her, indem er die Gesellschaft beobachtet, diese Beobachtungen über periodische Medien einem Massenpublikum zur Verfügung stellt und dadurch eine gemeinsame Wirklichkeit konstruiert. Diese konstruierte Wirklichkeit bietet Orientierung in einer komplexen Welt“ (Meier 2007: 13).

Spezifische Studien über den politischen Journalismus liegen nicht vor. Aus breiter angelegten Journalismus- und Kommunikatorstudien wissen wir jedoch, dass der Anteil der Journalistinnen und Journalisten im Ressort „Politik/Aktuelles“ 2005 14,5 Prozent betrug. Bei geschätzten 48.000 hauptberuflichen Journalistinnen und Journalisten in Deutschland wären dies 6.960 politische Journalisten. Nach „Lokales/Regionales“, in dem 2005 mehr als ein Viertel (26,5 Prozent) aller Journalistin-

O. Jarren, P. Donges, Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft, DOI 10.1007/978-3-531-93446-4_8, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

154

8 Journalismus und journalistische Akteure

nen und Journalisten arbeiteten, ist Politik/Aktuelles der zweitgrößte Bereich (vgl. Weischenberg/Malik/Scholl 2006). 8.1.1 Basisdaten zum Journalismus in Deutschland Die Studie „Journalismus in Deutschland 2005“ von Weischenberg/Malik/Scholl, die auf eine vergleichbare Studie aus dem Jahr 1993 aufbaut, liefert noch eine Reihe anderer interessanter Befunde über den Journalismus in der Mikroperspektive:  Der größte Teil der Journalistinnen und Journalisten ist nach wie vor bei Zeitungen beschäftigt (35,4 Prozent), gefolgt von Zeitschriften (19,5 Prozent), Hörfunk (16,5 Prozent) und Fernsehen (14,9 Prozent). Online-Medien beschäftigen mittlerweile rund 2.000 hauptberufliche Journalistinnen und Journalisten (4,8 Prozent), mehr als Agenturen und Mediendienste als Zulieferbetriebe (1.500 oder 3,0 Prozent).  Während die Anzahl der fest angestellten Redakteure seit der ersten Studie 1993 stabil geblieben ist, ist die Anzahl freier Mitarbeiter gesunken. Machten freie Mitarbeiter 1993 mit 18.000 ein Drittel der Journalistinnen und Journalisten insgesamt aus, sind es nach der Studie 2005 mit 12.000 nur noch ein Viertel. Dabei ist zu beachten, dass die Studie nur jene Personen als Journalisten zählt, die mehr als die Hälfte ihres Einkommens durch journalistische Arbeit bestreiten oder mehr als die Hälfte ihrer Arbeitszeit für journalistische Medien tätig sind. Gerade durch die ökonomische Krise der Medien zu Beginn des 21. Jahrhunderts ist zu vermuten, dass bei vielen Freien der Journalismus nur noch „Nebenerwerb“ ist.  Der Frauenanteil im Journalismus hat seit Ende der 1970er Jahre stetig zugenommen. In der „Journalismus in Deutschland“ Studie von 1993 lag er bei einem Drittel, im Jahr 2005 bei 37,3 Prozent. Überdurchschnittlich vertreten sind Frauen beim Fernsehen (41 Prozent) und beim Hörfunk (39,7 Prozent), unterdurchschnittlich bei Online-Medien (35,9 Prozent). Der Anteil an Chefredakteurinnen beträgt allerdings nur 21,6 Prozent, der Frauenanteil bei den Volontären hingegen 50,3 Prozent.  Die Altersstruktur der Journalisten in Deutschland zeigt das Ausmaß der Medienkrise an: In der Studie von 1993 wurde Journalismus als junges Berufsfeld klassifiziert, da mehr als die Hälfte der Journalistinnen und Journalisten (52,7 Prozent) unter 36 Jahre alt war. Diese Gruppe ist älter geworden, eine Nachwuchsrekrutierung wie vor 1993 unterblieb. Heute sind nur noch ein Drittel der Journalistinnen und Journalisten (32,4 Prozent) jünger als 36 Jahre, die größte Gruppe bilden die 36- bis 45-jährigen – also die „Jungen“ der 1993er Studie. Besonders jung sind hingegen die Journalistinnen und Journalisten bei OnlineMedien.  Bestätigt werden konnte der Trend zur Akademisierung des Journalismus: Fast zwei Drittel der Journalistinnen und Journalisten in Deutschland haben ein Studium an einer Hochschule oder Universität abgeschlossen (63,2 Prozent), die

8.1 Politischer Journalismus in der Mikroperspektive

155

meisten in einem geisteswissenschaftlichen Fach. Journalistik, Publizistik-, Kommunikations- oder Medienwissenschaft haben hingegen nur 17 Prozent studiert.  Damit einher geht der Befund, dass sich Journalistinnen und Journalisten in Deutschland vorrangig aus der Mittelschicht rekrutieren: Rund zwei Drittel ihrer Väter waren oder sind Angestellte oder Beamte. Journalisten aus Arbeiterfamilien stellen eine Minderheit von 8,6 Prozent dar.  In ihren politischen Einstellungen verorten sich Journalistinnen und Journalisten links der Mitte. Bei der Frage nach den Parteineigungen gibt ein Fünftel der befragten Journalistinnen und Journalisten an, keiner Partei zuzuneigen. Eine große Gruppe der Befragten sympathisiert mit Bündnis90/Die Grünen (35,5 Prozent) sowie mit der SPD (26,0 Prozent), während den bürgerlichen Parteien CDU (8,7 Prozent) und FDP (6,3 Prozent) weniger Sympathie entgegengebracht wird. Auch aus anderen Befragungen ergibt sich, dass die parteipolitischen Präferenzen der befragten Journalisten von denen der Wahlbevölkerung abweichen. Über die politischen Orientierungen im Journalismus und den Einfluss dieser Orientierungen auf das journalistische Handeln wird in Deutschland seit Mitte der 1970er Jahre wissenschaftlich und politisch immer wieder diskutiert. Ausgelöst wurde die Debatte durch eine Studie von Elisabeth Noelle-Neumann über die Bundestagswahl 1976 (vgl. Noelle-Neumann 1977). Die Politisierung von Teilen der Publizistik- und Kommunikationswissenschaft lässt sich hier besonders deutlich sehen: Noelle-Neumann hatte zu diesem Zeitpunkt eine Professur an der Universität Mainz inne, sie war zugleich Inhaberin eines kommerziellen Meinungsforschungsinstitutes und Beraterin des CDU-Kandidaten für das Amt des Bundeskanzlers, des späteren Bundeskanzlers Helmut Kohl. Wissenschaftliche Behauptungen, demoskopische Befunde und politische Auffassungen wurden in den politischen Meinungskampf eingebracht. Dazu zählt auch der „Links-Vorwurf“ an die bundesdeutschen Journalisten. Doch beeinflusst bereits eine politische Orientierung tatsächlich professionelles Verhalten in einem organisatorischen Kontext? Kepplinger nimmt dies an, er sieht in der politischen Orientierung einen beeinflussenden Faktor und argumentiert generalisierend: „Die Verteilung der politischen Einstellungen im Journalismus weicht von der entsprechenden Verteilung in der Gesamtbevölkerung ab. Die Mehrheit der Journalisten ist links von der Mehrheit der Gesamtbevölkerung. Die generellen, themenunabhängigen politischen Einstellungen von Journalisten besitzen einen erheblichen Einfluss auf ihre Meinung zu konkreten, aktuellen Kontroversen. Diese besitzen einen signifikanten Einfluss auf die Einschätzung des Nachrichtenwertes von konfliktrelevanten Meldungen. Sie besitzen zudem einen signifikanten Einfluss auf die Berichterstattung über aktuelle Konflikte“ (Kepplinger 2004: 98).

156

8 Journalismus und journalistische Akteure

In Form einer kausalen Annahmekette wird behauptet, dass parteipolitische Orientierungen das professionelle Verhalten wesentlich bestimmen. Damit werden die unterschiedlichen institutionellen Bedingungen der Medien wie auch von Redaktionen sowie die Bedingungen der medialen Produktion (Quellensituation, Arbeitsprozess) für das journalistische Handeln nicht berücksichtigt. Die politische Orientierung von Journalisten steht aber, wie Schönbach/Stürzebecher/Schneider (1994) zeigen konnten, in keinem Zusammenhang mit von den Journalisten präferierten Rollenbildern. „Für einen konsistenten Zusammenhang zwischen den parteipolitischen Präferenzen deutscher Journalisten und ihrem beruflichen Selbstverständnis, vor allem für die immer wieder pauschal unterstellte Linkslastigkeit der vermeintlichen Gesinnungspublizisten gibt es – zumindest eingangs der 90er Jahre – keinerlei Indizien“ (Schönbach/Stürzebecher/Schneider 1994: 157). Die Befunde zum Rollenselbstverständnis und zur politischen Orientierung machen zum einen deutlich, dass die normativen Orientierungen der Journalisten nicht dichotom, sondern multidimensional zu beschreiben sind. Zum anderen kann aus normativen Orientierungen nicht auf entsprechende Handlungen geschlossen werden. Das zumal dann nicht, wenn eine normative Ausrichtung umstritten ist oder als sehr ambitioniert gelten kann. Innerhalb von Teil- und Gesamtredaktionen wird auch über politische Ausrichtungen diskutiert. Diese Orientierung wird zudem durch Redaktions-, Verlagsleitungen sowie Eigentümer mitbestimmt. Schließlich wirken zahlreiche Akteure aus der eigenen Branche sowie weitere Akteure aus der Wirtschaft und der Politik auf die internen Entscheidungen ein. So verwundert es nicht, wenn die Politikjournalisten zu zwei Fünfteln der Auffassung sind, dass die politische Linie des Mediums vor allem ihre journalistische Arbeit beeinflusst (vgl. Altmeppen/Löffelholz 1998: 113). 8.1.2 Rollenbilder im Journalismus Das Selbstverständnis und Rollenbild von Politikjournalisten nimmt in der wissenschaftlichen Forschung und in der öffentlichen Debatte über Journalisten einen großen Raum ein. Auf Basis von Befragungen sowie normativen Vorstellungen vom Journalismus werden Typologien erstellt. Die nachstehende Übersicht von Saxer (1994) und ähnliche Typologien wie etwa von Weischenberg (1983: 35) sind als eine Art Idealtypologie zu verstehen. Damit wird das – relativ breite – Spektrum an Rollenbildern und Selbstverständnissen im Informations- bzw. Politikjournalismus dokumentiert. Typologien dieser Art beinhalten allerdings zwei Probleme: Zum einen handelt es sich um wissenschaftliche Konstruktionen, denn die Rollenbilder lassen sich in dieser Form faktisch nicht finden. In die Konstruktion fließen sowohl normative Vorstellungen über den Journalismus als auch empirische Befunde (vor allem aus Befragungen) zugleich ein. Zum anderen kann aus den Typologien nicht geschlossen werden, ob

8.1 Politischer Journalismus in der Mikroperspektive

157

Journalisten entsprechend einem Rollentypus auch tatsächlich handeln. In der Regel existieren für die journalistischen Akteure unterschiedliche Rollenbilder nebeneinander. Und selbst dann, wenn Journalisten ausschließlich nach einem Rollenbild handeln wollten, stellt sich die Frage, ob sie es könnten: Die Journalismusforschung hat gezeigt, in welch hohem Maß journalistisches Handeln Rollenhandeln ist, das unter spezifischen Organisationsbedingungen – wir können auch Zwänge dazu sagen – stattfindet. Der analytische Gehalt derartiger Typologien ist somit gering, zumal wenn empirische Aussagen gemacht werden sollen. Abbildung 8-1: Kriterien

Typen von Informationsjournalismus (nach Saxer) Rollenbild

Intention

Autonomie

Berufsethik

Recherche

Faktenpräsentation

Objektiver Journalismus

Vermittler

Information

klein

technisch

Verlautbarung

neutrale Faktizität

Interpretativer Journalismus

Erklärer

interpretative Information

mittel

subjektiv

Beizug von Interpretationshilfen

erläuterte Faktizität

Präzisionsjournalismus

Forscher

präzise Information

groȕ

Wissenschaftlich

sozialwissenschaftliche Methoden

wissenschaftlich erhärtete Faktizität

Recherchierjournalismus

Detektiv

geprüfte Information

mittel

qualifizierte Berufskultur

Erschlieȕung zugänglicher Quellen

geprüfte Faktizität

Investigativer Journalismus

Wachhund

Kontrolle/ Kritik

groȕ

politisch

unorthodox

Gegenwahrheit

Meinungsjournalismus

Parteigänger

Meinungsformung

mittel

Loyalität

Verlautbarung

persuasiv

Anwaltschaftlicher Journalismus

Anwalt

Solidaritätsweckung

groȕ

sozial

inoffizielle Quellen

Betroffenheitsjournalismus

„Neuer“ / Literarischer Journalismus

Unterhalter

Authentizität

groȕ

ästhetisch

subjektive Sensibilität

literarisch

Typen

(Quelle: nach Saxer 1994: 6, vgl. auch Weischenberg 1983: 359)

In der Journalismusforschung treffen zwei Schulen aufeinander: Während die eine die Organisationsdimension betont und von „organisatorischem Journalismus“ (vgl. Rühl 1989) spricht, geht die andere Schule von Journalisten als Individuen aus (vgl. Kepplinger 1979). Studien mit Organisationsbezug relativieren das Einflusspotenzial einzelner Journalisten auf redaktionelle Programme und das Auswahlverhalten in der publizistischen Produktion in Redaktionen. Aus Befragungsstudien, in denen Journalisten als Individuen erfasst werden, stammt ein zum Teil anderes Journalisten(selbst)bild.

158

8 Journalismus und journalistische Akteure

„Diejenigen Forscher, die bei den Strukturen ansetzen, berücksichtigen in der Regel den Struktur- und Funktionszusammenhang des Journalismus und stützen sich methodisch vor allem auf Befragungen sowie ergänzend auf Inhaltsanalysen. Die Wissenschaftler, die bei den Subjekten ansetzen, heben vor allem auf die individuellen Einstellungen der Journalistinnen und Journalisten ab, verwenden entweder inhaltsanalytische Untersuchungsdesigns – und interpretieren dann von den Produktaussagen auf die Einstellungen von Journalistinnen und Journalisten – oder ziehen ebenfalls Befragungen zur Ergebnisrecherche heran“ (Altmeppen/Löffelholz 1998: 105). Je nach Journalismusverständnis und methodischem Vorgehen, weichen die Befunde also voneinander ab. Der Streit der Schulen tobt schon lange. Ob politische Journalisten „Missionare“ oder „neutrale Vermittler“ sind, führte immer wieder zu wissenschaftlichen Kontroversen. Im Kern geht es um die Frage, ob normative Rollenvorstellungen oder politische Orientierungen, die Journalisten haben, sich auf ihr professionelles Verhalten (beispielsweise bei der Nachrichtenauswahl) auswirken. In der stark individuums- oder subjektorientiert vorgehenden Forschung wird angenommen, dass Journalisten dem Rollenbild, ihrem Selbstverständnis und ihrer politischen Einstellung gemäß handeln. Vor allem aufgrund vergleichender Untersuchungen wird den bundesdeutschen Journalisten missionarisches Handeln unterstellt. Die Studie „Journalismus in Deutschland 2005“ zeigt hingegen ein journalistisches Selbstverständnis, das vom Informationsjournalismus dominiert wird: Nahezu 90 Prozent der Befragten wollen ihr Publikum neutral und präzise informieren, und jeweils rund drei Viertel der Journalisten beabsichtigen, komplexe Sachverhalte zu erklären und zu vermitteln (79,4 Prozent), das Publikum möglichst schnell zu informieren (74,1 Prozent) und die Realität genauso abzubilden, wie sie ist (73,8 Prozent). Eine Kritikfunktion der Medien („Kritik an Missständen üben“) wird von deutlich mehr als der Hälfte der befragten Journalistinnen und Journalisten vertreten (57,6 Prozent). Formen des anwaltschaftlichen Journalismus sind demgegenüber geringer ausgeprägt: Rund ein Drittel der befragten Journalistinnen und Journalisten möchte „normalen Leuten eine Chance geben, ihre Meinung zu Themen von öffentlichem Interesse zum Ausdruck zu bringen“, rund 29 Prozent sich „einsetzen für die Benachteiligten in der Bevölkerung“. Auch die Kontrollfunktion (23,5 Prozent) und die aktive Mitbestimmung der politischen Agenda (13,8 Prozent) finden jeweils nur von einer Minderheit Zustimmung (Weischenberg/Malik/Scholl 2006). Die Autoren kommen zum Fazit, dass das Selbstverständnis des Journalismus in Deutschland sehr stark von Stabilität geprägt ist: „Im Vergleich mit der Studie von 1993 lässt sich heute auf verschiedenen Ebenen sogar eine funktionale Stabilisierung des Journalismus beobachten.

8.2 Politischer Journalismus in der Mesoperspektive

159

Mehr denn je fühlt sich die deutliche Mehrheit der deutschen Journalisten den Standards des Informationsjournalismus verpflichtet. Es herrscht also weiter Konsens darüber, dass Informieren und Vermitteln die zentralen Aufgaben des Journalismus sind – selbst in Medien und Sparten, in denen Unterhaltung, Ratgeberfunktionen und Service eine große Rolle spielen. Ebenso auffallend ist die Wertestabilität der deutschen Journalisten in Hinblick auf die Berufsethik“ (Weischenberg/Malik/Scholl 2006: 360). 8.2

Politischer Journalismus in der Mesoperspektive

Politischer Journalismus wird im Wesentlichen in einem organisatorischen Kontext betrieben (vgl. Rühl 1989): Rundfunkunternehmen, Tages-, Wochenzeitungsoder Illustriertenverlage oder Agenturen haben zum Zweck der Politikberichterstattung organisatorisch verselbstständigte Einheiten (Redaktionen, Ressorts) gebildet. Auch die politischen Publizisten oder Kommentatoren sind heute weitgehend mit bestimmten Medienhäusern oder Redaktionen verbunden. Der Zweck dieser Organisationseinheiten ist es, in spezialisierter Form Politik zu beobachten, Veröffentlichungen politischer Akteure auszuwerten und in Kooperation mit diesen politische Medieninhalte für die öffentliche Kommunikation her- und bereitzustellen. Rühl begreift Redaktionen als umweltoffene Systeme, die Ressorts ausprägen, um eine spezifische Beobachtung und Informationsverarbeitung leisten zu können. Ressorts können nach räumlichen (Lokales, Europa) oder sachlichen Kriterien (Politik, Wirtschaft) gebildet werden und ermöglichen den Journalisten das Erbringen spezifischer Leistungen aufgrund entsprechender journalistischer Entscheidungsprogramme (vgl. Rühl 1969). Die Entscheidung für die Bildung spezifischer Ressorts erfolgt, in historischer Perspektive betrachtet, aufgrund journalistischer und ökonomischer Handlungslogiken (vgl. Blöbaum 1994). Die Entscheidung zur Ausbildung bestimmter redaktioneller Strukturen ist zum einen vom Unternehmen und seinen ökonomischen und zum anderen von der Redaktion und ihren publizistischen bzw. journalistischen Zielen abhängig. Durch derartige Strukturentscheidungen wird nun nicht nur ein redaktioneller Teilbereich, sondern das gesamte redaktionelle Organisations- wie das journalistische Entscheidungsprogramm beeinflusst. Das Vorhandensein oder Nicht-Vorhandensein von bestimmten redaktionellen Strukturen in quantitativer wie qualitativer Hinsicht ist für die Leistungen von Medien in der politischen Kommunikation relevant, denn sie stellen für das journalistische Handeln eine wesentliche Voraussetzung dar: Ausbildung von Ressorts, Zuweisung von Funktionen an Rollenträger, Zugriffsmöglichkeiten auf Ressourcen wie Personal und Agenturen oder freie Mitarbeiter etc. (vgl. Meier 2002). Durch Organisationsanalyse und Produktvergleich mittels Inhaltsanalyse kann festgestellt werden, ob eine bestimmte redaktionelle Organisation zu einem be-

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8 Journalismus und journalistische Akteure

stimmten Output (beispielsweise zu einer bestimmten Programmleistung) führt. Dabei sind aber auch außerorganisationale Faktoren, wie beispielsweise rechtliche Regelungen oder ökonomische Faktoren, zu berücksichtigen. So gelten für Rundfunkorganisationen spezifische Ziele, die sich aus normativen Vorgaben (Gesetz, Lizenz), der dominanten Finanzierungsform (Werbe- vs. Gebührenfinanzierung), der jeweiligen Marktposition (beispielsweise Monopol- oder Wettbewerbsposition) und aus den selbstgesetzten Unternehmenszielen ergeben. Für öffentlichrechtliche Rundfunkanstalten machen die Gesetzgeber genaue Vorgaben: rechtliche Form und Zweck der Organisation, Festlegung von Leitungsaufgaben (Intendant, Generaldirektor) und Kontrollaufgaben (Kompetenzen für Verwaltungs- und Rundfunkräte). Zudem wird per Gesetz in allgemeiner Form geregelt, welche inhaltlichen Ziele der öffentliche Sender zu verfolgen hat. Aus diesen Vorgaben ergeben sich bestimmte redaktionelle und journalistische Organisationsprinzipien, die wir in allen öffentlichen Rundfunkanstalten vorfinden. Anders sieht es beim Privatfunk aus: Der innere Aufbau und die innere Leitungs- und Verantwortungsstruktur ist bei privaten Rundfunkunternehmen nicht rechtlich vorgegeben. Dementsprechend sind sie rechtlich höchst unterschiedlich verfasst (GmbH oder Aktiengesellschaft) und verfügen über informellere Formen von Aufsicht und Kontrolle. Auch die publizistisch relevante Binnenstruktur ist höchst unterschiedlich: Die Programmverantwortung kann bei einem Programmdirektor, beim Geschäftsführer oder bei der Position Chefredakteur liegen. Unterschiedliche Rechts- wie Binnenverfassungen bestimmen die publizistische Orientierung, wirken sich also auf Organisationszwecke und -formen, publizistische Ziele und auf konkrete Programmleistungen aus. Zu den Zwecken und Zielen von Rundfunkunternehmen können – wir nehmen dazu eine idealtypische Unterscheidung anhand weniger Beispiele vor – gehören: - Eigenständige Erstellung oder lediglich Zusammenstellung eines Programms (Kaufprogramm) - Ausrichtung des Programms auf eine allgemeine Öffentlichkeit oder auf eine spezielle Zielgruppe - Finanzierung des Programms durch Gebühren oder nur durch Werbung - Finanzierung des Programms durch Entgelte (Pay-TV) Gemäß diesen Zielen werden Rechtsform und innere Struktur gewählt. Die unterschiedliche publizistische Ausrichtung von Rundfunkunternehmen, hier haben wir zwischen öffentlichen und privaten Organisationen unterschieden, führt zum Aufbau unterschiedlicher publizistischer und journalistischer Organisationseinheiten wie Programmbereiche oder Ressorts. Dieser Unterschied lässt sich formal an den unterschiedlichen Organigrammen der Organisationstypen ablesen. Doch nicht nur das: Organisationsformen des Rundfunks sind aufgrund ihrer großen Bedeutung für die Programmleistung Ansatzpunkte für die rundfunkrechtliche Regulierung wie für Qualitätssicherungsansätze (vgl. Wyss 2000).

8.2 Politischer Journalismus in der Mesoperspektive



161

Fallbeispiel: Politikberichterstattung in Hamburg Mit der Frage, ob und wie redaktionelle Strukturen die Entstehung politischer Berichterstattung beeinflussen, befasst sich eine Studie, die 1995 in Hamburg durchgeführt wurde (vgl. Jarren/Donges 1996; Donges/Jarren 1997). Ausgangspunkt war die Überlegung, dass die Menge der Informationen, die einer Redaktion als Input zufließen, bekanntlich erheblich höher ist als die Menge der bearbeitbaren und vor allem der publizierbaren Informationen. Für die Beobachtung der gesellschaftlichen Teilsysteme sowie die systematische und kontinuierliche Beschaffung und Bearbeitung von Informationen haben sich die Medien deshalb intern weiter differenziert und entsprechende Organisationseinheiten (Ressorts) ausgebildet. Die redaktionellen Strukturen dienen dazu, Umwelten kontinuierlich zu beobachten, diese Beobachtungen intern zu kanalisieren, entsprechend den publizistischen Zielsetzungen bearbeitungsfähig zu machen und zu verarbeiten (Selektionsentscheidungen). Traditionell hat sich dabei eine redaktionelle Struktur herausgebildet, die sich im Kernbereich mit den gesellschaftlichen Teilsystemen deckt. Mit der redaktionellen Strukturierung und der damit verbundenen Zuweisung von Ressourcen (Personal, Geld etc.) wird festgelegt, welche Umwelten von der Redaktion in welcher Weise beobachtet werden sollen – und welche nicht. Im traditionellen Fall, wie wir ihn bei den meisten Tageszeitungen und auch den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vorfinden, korrespondiert jeweils ein Ressort mit einem zu beobachtenden gesellschaftlichen Teilsystem. Zugleich bestimmt die redaktionelle Binnenstruktur innerhalb der Ressorts den Ort sowie die Art und Weise, in der Informationen verarbeitet werden können. So ist das Vorhandensein von redaktionellen Ressorts oder einzelnen Fachredakteuren beispielsweise für Gesundheits-, Verteidigungs- oder Bildungspolitik für die Verarbeitung entsprechender Informationen relevant. Damit wird auch wesentlich die Programmleistung – der Output – bestimmt: Wenn nämlich Medien bestimmte gesellschaftliche Teilbereiche nicht selbst beobachten, zugleich keinen Ort für die Verarbeitung der Informationen einrichten oder über kein entsprechend spezialisiertes und qualifiziertes Personal verfügen, so können sie in ihrer Berichterstattung allenfalls auf Agenturen und andere Medien zurückgreifen.

An der Ausbildung von Ressorts oder Programmbereichen, an ihrer Bezeichnung, an der personellen Ausstattung sowie an der Bereitstellung von Ressourcen ist abzulesen, welches publizistische Profil ein Medium anstrebt. Es wird erkennbar, welchen gesellschaftlichen Bereichen in der Berichterstattung besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden soll. Und erst eine erkennbare redaktionelle Struktur ermöglicht es Außenstehenden, mit Journalisten aus einer Redaktion in Kontakt zu treten und eine Beziehung aufzubauen, die für den redaktionellen Input eine wesentliche Bedeutung hat. Redaktions- und Beziehungsstrukturen sind damit letztlich für die politische Berichterstattung insgesamt relevant (Quantität und Qualität). Neu etablierte Medien weisen andere Organisations- und Redaktionsstrukturen auf als die traditionellen Tageszeitungen und öffentlich-rechtliche Rundfunkanbieter: Sie sind nicht nach traditionellen Ressorts organisiert und müssen mit weniger Ressourcen für die redaktionelle Arbeit auskommen. Es lassen sich sogar höchst hybride redaktionelle Organisationsformen finden: Bei Redaktio-

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8 Journalismus und journalistische Akteure

nen des neuen Organisationstypus existieren keine Ressorts, wohl aber redaktionelle Zuständigkeiten („Absprachen“), die jedoch stark von einzelnen Personen abhängig sind. Innerhalb der Redaktion müssen diese Zuständigkeiten í insbesondere bei personeller Fluktuation í immer wieder neu „ausgehandelt“ werden. Umweltbeobachtung und redaktionelle Leistung sind demnach in höherem Maß von einzelnen Journalisten abhängig. Die so institutionalisierten Medien werden aufgrund ihrer redaktionellen Struktur, den zur Verfügung stehenden Ressourcen sowie der journalistischen Kompetenz wahrscheinlich nur Teilbereiche ihrer Umwelt beobachten und die Umweltbeobachtung und Informationsbeschaffung sowie -verarbeitung auf eine spezifische Weise organisieren. In der Tendenz stellen sie somit kein Beobachtungssystem der Gesellschaft als Ganzes dar, sondern sie beobachten nur gesellschaftliche Teilbereiche entsprechend ihrer Programmziele. Abbildung 8-2:

Redaktionelle Organisation und Umweltbeobachtung

Traditionelle redaktionelle Strukturierung

Politik

Redaktionelle Strukturen nach neuem Organisationstyp

Ressort I

Ressort II

Ressort III

Ressort IV

Kultur

Politik

Wirtschaft

Kultur

Sport

Wirtschaft

Sport

Beobachteter Umweltbereich

Beobachteter Umweltbereich

(Quelle: Jarren/Donges 1996: 183, 184)

Die Ergebnisse der für die Sender im Kommunikationsraum Hamburg erstellten Studie zeigen, dass in der politischen Kommunikation Hamburgs aus Sicht der Journalisten, politischen Öffentlichkeitsarbeiter und Politiker nur diejenigen Medien relevant sind, die über eine differenzierte Redaktionsstruktur und zugleich über ein hohes Maß an personaler Kontinuität in der landespolitischen Berichterstattung verfügen. Rundfunksender mit geringer redaktioneller Struktur zeichnen sich, so ist zu erwarten und wäre durch entsprechend angelegte Inhaltsanalysen zu prüfen, durch eine relative Beliebigkeit in der landespolitischen Berichterstattung aus, da keine festen Kooperationsbeziehungen aufgebaut werden können. Beziehungen zwischen den Sendern und politischen Akteuren sind hier an einzelne Journalisten gebunden und treffen nicht auf Strukturen wie beispielsweise verschiedene Ressorts. Verlassen bei geringer redaktioneller Struktur einzelne Journalisten den Sen-

8.2 Politischer Journalismus in der Mesoperspektive

163

der, so müssen neue Beziehungen von neuen Personen aufgebaut werden. Die Abhängigkeit von Personen bedeutet zudem, dass Wissen in Redaktionen í insbesondere in kleinen redaktionellen Einheiten, in Redaktionen ohne Struktur und feste Arbeitsteilung sowie ohne Archiv í nicht „gespeichert“ wird und bei personeller Fluktuation verloren geht. Die Befunde der Hamburger Studie zur Politikberichterstattung wurden in einer weiteren, zwei Jahre später durchgeführten Studie aufgegriffen und empirisch vertieft. Gegenstand dieser weiteren Studie waren die Arbeitsbedingungen im privaten Rundfunk in Norddeutschland (vgl. Altmeppen/Donges/Engels 1999). Privatrundfunkredaktionen sind auch nach den Befunden dieser Studie nicht nach Ressorts, sondern nach Bereichen gegliedert, die wiederum nur wenig differenziert sind. Insgesamt lassen sich dabei die Bereiche Nachrichten, Wort, Unterhaltung und Programmorganisation ausmachen. Abbildung 8-3:

Redaktionelle Organisation bei privaten Rundfunksendern Bereichsgliederung

Nachrichten

Wort

Unterhaltung

Programmorganisation

Rollengliederung Leitungsrollen

Teilleitungsrollen

Redakteursrollen

Themengliederung Sendestrecken

Themensendungen (vereinzelt) Musik, Lifestyle, Auto, Quiz-/Hörerspiele, Politik

Themen (konstant) Sport

Themen (vereinzelt) Kino, Kirche, Lifestyle

Rubriken Veranstaltungshinweise

(Quelle: Altmeppen/Donges/Engels 1999: 147)

Diese Bereichsdifferenzierung ist umso weniger trennscharf, je kleiner die personelle Ausstattung der Sender ist. Bei kleineren Sendern findet sich allenfalls eine duale Trennung (Wort/Musik bzw. Nachrichten/Unterhaltung). Je größer die personellen Ressourcen der Sender sind, desto häufiger gibt es neben der dualen Struktur weitere redaktionelle Strukturierungen, an denen sich bereits die unterschiedlichen Programmprofile zeigen, etwa durch die Institutionalisierung von Bereichen wie Sport, Kino, Veranstaltungen. Der Bereich Nachrichten entspricht in privaten Hörfunksendern wohl als einziger den bekannten Ressorts in anderen Medien. Die Aufgaben der dort arbeitenden Journalistinnen und Journalisten sind klar strukturiert: Ihnen obliegt die halbstündige und/oder stündliche Versorgung mit Nachrichten. Angegliedert sind dem Nachrichten-Bereich teilweise noch die Bereiche Wetter und Verkehr. Die Zuständigkeit der Wortbereiche liegt zunächst einmal in der Produktion aller Wortbeiträge, die nicht als Nachrichten im Programm erscheinen. Die Abgren-

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8 Journalismus und journalistische Akteure

zung zu den Nachrichten wird in der Praxis allerdings dadurch durchbrochen, dass Nachrecherchen zu Nachrichten (meistens mit lokalem oder regionalem Bezug) von den Wortbereichen übernommen werden, da die Nachrichtenressorts dafür teilweise personell zu gering besetzt sind. Im Bereich Programmorganisation werden Tätigkeiten ausgeübt, die sich mit der Gestaltung, Änderung und Kontrolle des täglichen Programmablaufs befassen, also mit der Sendeplanung, Sendeablaufkontrolle und mit der Überwachung des senderspezifischen Formats. Während dies bei den kleinen Sendern zwischen den Journalistinnen und Journalisten wechselt, findet sich in großen Sendern eine Spezialisierung in unterschiedlicher Form: Einerseits ist die Programmorganisation Aufgabe von Teilleitungsrollen (Chef vom Dienst, Schichtleiter, Redakteur vom Dienst), andererseits entwickeln sich durchaus Konturen eines neuen Berufsbildes, das in der Praxis mit Producer bezeichnet wird. Zu den Spezifika im privaten Hörfunk gehört auch, dass die redaktionelle Struktur großen Veränderungen unterworfen ist und häufig an den aktuellen Bedarf angepasst wird. Darüber hinaus belegen einzelne Fälle, dass sich bestimmte Teilbereiche der Redaktion gleichsam von selbst über die Jahre entwickeln, ohne dass dies von der Programmleitung intendiert ist. Beispielsweise werden einzelne Aufgaben von einer Person auch dann weiterhin erledigt, wenn sie innerhalb des Senders in einen anderen Bereich wechselt (vgl. auch Altmeppen 1999). Als Fazit ihrer Studie konstatieren Altmeppen/Donges/Engels eine „Transformation im Journalismus“ hin zu einem Formatjournalismus, bei dem die zielgruppenspezifische Programmgestaltung den Vorrang vor themenzentrierten Angeboten hat. Ausgehend von den Unternehmenszielen der privat-kommerziellen Sender entwickelt sich ein quotenabhängiger und kostengesteuerter Produktionsprozess (vgl. Altmeppen/Donges/Engels 1999: 264 ff.). Da stärker differenzierte Redaktionsstrukturen nicht finanzierbar und bei formatgeprägten Quotenprogrammen auch nicht notwendig sind, findet auf der Ebene der Organisationsformen eine Entdifferenzierung statt. Dies hat seinen Niederschlag ebenso auf der Ebene der journalistischen Rollen wie im gesamten journalistischen Arbeitsprozess des Sammelns, Bearbeitens und Präsentierens, was sich wiederum auf die journalistischen Qualifikationsprofile auswirkt. Organisationsziele wie Organisationsverfassungen sind somit entscheidende Faktoren für die Ausbildung von publizistischen Organisations- und Arbeitsprogrammen und damit auch für die Gestaltung der journalistischen Arbeitsprozesse. Über die Programme werden zugleich die Ressourcen der journalistischen Arbeit bestimmt. Die sachliche Ausstattung in Redaktionen, die personelle Redaktionsstärke und damit auch die zeitlichen Ressourcen im Arbeitsprozess sind ein Ergebnis der Vorgaben der journalistischen Organisation in Abhängigkeit von den jeweiligen Etats, während sich die Organisationsziele aus der Wettbewerbssituation und dem Markthandeln der Hörfunksender ableiten. Anhand der weitgehend über die Höhe von Werbeeinnahmen bestimmten Etats müssen die Sender die kostenmäßig

8.3 Politischer Journalismus in der Makroperspektive

165

passenden Herstellungsprozesse konstruieren. Die Etats wiederum werden aufgrund der Quoten des abgelaufenen Geschäftsjahres ermittelt, sodass gleich bleibende oder steigende Hörerzahlen den Zustand der Redaktionen stabilisieren, während sinkende Hörerzahlen eine destabilisierende Wirkung haben. Dies kann sich einerseits in Anpassungen auf der Kostenebene und andererseits auf der Ebene des Programmangebots als Veränderung im Format äußern. 8.3

Politischer Journalismus in der Makroperspektive

Innerhalb der deutschsprachigen Journalismus- bzw. Kommunikatorforschung herrschen heute Erklärungsmodelle vor, in denen, vorrangig basierend auf systemtheoretischen Vorstellungen, zwischen Organisationen, Handlungs- bzw. Entscheidungsprogrammen und Rollen unterschieden wird (vgl. Beiträge in Löffelholz 2004). Im Zuge des Prozesses der gesellschaftlichen Differenzierung hat sich ein eigenes soziales System Journalismus herausgebildet. Ihm obliegt die aktuelle Her- und Bereitstellung von Informationen für die öffentliche Kommunikation. Oder wie es Weischenberg formuliert hat: Durch das „System Journalismus“ werden „Themen für die Medienkommunikation zur Verfügung gestellt, die Neuigkeitswert und Faktizität besitzen, und zwar insofern, als sie an sozial verbindliche Wirklichkeitsmodelle und ihre Referenzmechanismen gebunden sind“ (Weischenberg 1995: 97). Journalismus fungiert dabei als System zur Selbstbeobachtung der Gesellschaft. Die Primärfunktion liegt also darin, Informationen zur öffentlichen Kommunikation aktuell zu vermitteln. Damit kann Journalismus von anderen publizistischen Tätigkeiten (vom Unterhaltungsbereich oder von Filmschaffenden) zumindest graduell unterschieden werden. Das System Journalismus „bildet journalismusspezifische Organisationen, Programme und Rollen aus. Diese Strukturelemente sind so konstruiert, dass Journalismus seine Funktion erfüllen kann. Im Laufe der Geschichte des Journalismus kommt es auf der Ebene dieser Strukturelemente zu Differenzierungsvorgängen. Damit steigert das journalistische System seine Fähigkeit, Informationen zu verarbeiten“ (Blöbaum 2000: 173). Im Zuge des gesellschaftlichen Differenzierungsprozesses  haben sich journalistische Organisationen wie beispielsweise Politikredaktionen herausgebildet. Bei größeren Medienunternehmen sind diese Redaktionen wiederum unterteilt, so nach Landes-, Bundes- und Europapolitik und innerhalb dieser Teilressorts sind wiederum Untergliederungen nach räumlichen Kriterien (Zuständigkeit für Bayern oder Südamerika) oder nach Politikfeldern (Außen- oder Umweltpolitik) zu finden.  sind journalistische Programme, also beispielsweise Programme zur Informationssammlung und Recherche, zur Nachrichtenselektion (Nachrichtenwerte)

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8 Journalismus und journalistische Akteure

oder zur Darstellung von Politik („Politisches Magazin“ im Fernsehen oder „Politikteil“ in einer Tageszeitung) entstanden und  haben sich journalistische Rollen, beispielsweise Politikredakteur oder politischer Korrespondent, herausgebildet. Neben der fachlichen Spezialisierung und Rollenbildung ist eine hierarchische Gliederung auszumachen: Leiterin Politikressort, leitender politischer Redakteur, Politischer Kolumnist, Kommentator oder Volontär im Politikressort. Im systemtheoretischen Verständnis kann der politische Journalismus als das Element angesehen werden, das dazu dient, die Teilsysteme Journalismus und Politik zu koppeln, also Intersystem-Relationen zu ermöglichen. Organisationen wie ein Politikressort sind zentrale Orte struktureller Kopplung von Teilsystemen der Gesellschaft. So kann man „den politischen Journalismus als Einrichtung der strukturellen Kopplung von Politik und Publizistik bezeichnen und generell alle journalistischen Organisationen als Einfallstor für Fremdreferenz in die Publizistik. [...] Die Verwendung politischer Programmkriterien (Konflikt, Prominenz, Macht, Recht bzw. Rechtsverstoß usw.) ermöglicht dem Journalismus [...] die Beobachtung und Beschreibung von Politik“ (Marcinkowski/Bruns 2004: 494). Diese theoretische Beschreibung ist hinreichend abstrakt und allgemein, um in zureichender Weise politischen Journalismus von anderen Formen des Journalismus zu unterscheiden, aber nicht exakt genug für empirische Studien. Denn: Wer wird dem politischen Journalismus zugerechnet? Zudem verwenden auch Journalisten, die nicht im engeren Sinne dem politischen Bereich zuzuordnen sind, politische Programmkriterien. Zur Analyse bieten sich deshalb Verbindungen von systemund handlungstheoretischen Ansätzen an: Wir sprechen hier deshalb von Interpenetrationsbeziehungen und gehen von einem Handlungssystem aus, das wir als „Produktionsgemeinschaft“ auffassen. Die Betonung von Struktur, Organisation, Programm und Rolle innerhalb der Journalismus- und Kommunikatorforschung hat zweifellos zu einem Erkenntnisfortschritt geführt, weil sie auf das journalistische Handeln im organisatorischen Kontext als den Normal- oder Routinefall aufmerksam macht. Regelhaft sind es eben nicht publizistische (Einzel-)Persönlichkeiten, die in der journalistischen Produktion und Thematisierung den Ton angeben. Andererseits: Gerade in der Politikberichterstattung sind, in der Presse wie im Fernsehen, politische Journalisten in besonderer Weise für politische Akteure wie auch das Publikum sicht- und somit erkennbar: Korrespondenten, politische Publizisten, Kommentatoren oder Leitartikler. Neidhardt hat in seinem öffentlichkeitstheoretischen Modell diesen Typus politischer Journalisten als Sprecher in der Öffentlichkeit unter der Bedingung aufgeführt, dass „sie sich sowohl zu öffentlichen Angelegenheiten als auch zu deren Behandlung durch andere Sprecher nicht nur berichterstattend, sondern mit eigenen Meinungen zu Wort melden“ (Neidhardt 1994: 14) (vgl. Abschnitt 5.5). Eilders/Neidhardt/Pfetsch (2004) sprechen auch von einem „Kommentariat“. Auch wenn es darüber an empirischen Studien mangelt: Diesem Journalistentypus kann

8.3 Politischer Journalismus in der Makroperspektive

167

ein besonderer Akteursstatus zugeschrieben werden, und die Akteure dürften – auch weil sie zur Elite zu zählen sind – über Einfluss verfügen.



System- wie handlungstheoretische Zugänge sind gleichermaßen bedeutsam, wenn politischer Journalismus beschrieben und erklärt werden soll. Vor allem in der Verbindung von System- und Handlungstheorie liegt ein Schlüssel zum Verständnis, weil hier teilsystemische Orientierungshorizonte, institutionelle Ordnungen und Akteurskonstellationen miteinander verbunden werden können. Politischer Journalismus findet überwiegend und dominant im organisatorischen Kontext (Politikredaktion) statt. Den Rahmen setzen Medienbetriebe, die zusammengenommen mit weiteren Organisationen (wie beispielsweise Nachrichtenagenturen, Werbevermittlern) eine Branche bilden. Die Organisationen innerhalb einer Branche sind Bestandteil eines spezifischen Institutionenkomplexes, der ihren jeweiligen Handlungen Grenzen setzt. Der politische Journalismus findet somit unter komplexen Handlungsbedingungen statt, auf die einzelne politische Journalisten oder Redaktionen keinen direkten, sondern allenfalls einen indirekten Einfluss haben. Wohl aber verfügt der politische Journalismus insgesamt über eigene Normen, Rollendifferenzierungen, Handlungsregeln und spezifische Formen der Interaktion.

 Altmeppen, Klaus-Dieter (1999): Redaktionen als Koordinationszentren. Beobachtungen journalistischen Handelns. Opladen, Wiesbaden. Altmeppen, Klaus-Dieter/Donges, Patrick/Engels, Kerstin (1999): Transformation im Journalismus. Journalistische Qualifikationen im privaten Rundfunk am Beispiel norddeutscher Sender. Berlin. Blöbaum, Bernd (1994): Journalismus als soziales System. Geschichte, Ausdifferenzierung und Verselbständigung. Opladen. Donges, Patrick/Jarren, Otfried (1997): Redaktionelle Strukturen und publizistische Qualität. Ergebnisse einer Fallstudie zum Entstehungsprozess landespolitischer Berichterstattung im Rundfunk. In: Media Perspektiven (4), S. 198-205. Eilders, Christiane/Neidhardt, Friedhelm/Pfetsch, Barbara (2004): Die Stimme der Medien. Pressekommentare und politische Öffentlichkeit in der Bundesrepublik. Wiesbaden. Görke, Alexander/Koring, Matthias (1996): Unterschiede, die Unterschiede machen: Neuere Theorieentwürfe zu Publizistik, Massenmedien und Journalismus. In: Publizistik 41 (1), S. 15-31. Jarren, Otfried (1998): Medien, Mediensystem und politische Öffentlichkeit im Wandel. In: Sarcinelli, Ulrich (Hrsg.): Politikvermittlung und Demokratie in der Mediengesellschaft. Beiträge zur politischen Kommunikationskultur. Bonn, S. 74-96. Jarren, Otfried/Donges, Patrick (1996): Keine Zeit für Politik? Landespolitische Berichterstattung im Rundfunk: Journalisten, Öffentlichkeitsarbeiter und Politiker in der Interaktion. Das Beispiel Hamburg. Berlin.

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8 Journalismus und journalistische Akteure

Kepplinger, Hans Mathias (2004): Problemdimensionen des Journalismus. Wechselwirkung von Theorie und Empirie. In: Löffelholz, Martin (Hrsg.): Theorien des Journalismus. Ein diskursives Handbuch. (2., vollständig überarbeitete und erweiterte Aufl.) Wiesbaden, S. 87-105. Löffelholz, Martin (2004): Theorien des Journalismus. Eine historische, metatheoretische und synoptische Einführung. In: Löffelholz, Martin (Hrsg.): Theorien des Journalismus. Ein diskursives Handbuch. (2., vollständig überarbeitete und erweiterte Aufl.) Wiesbaden, S. 17-63. Marcinkowski, Frank/Bruns, Thomas (2004): Autopoiesis und strukturelle Kopplung. Theorien zur Analyse der Beziehungen von Journalismus und Politik. In: Löffelholz, Martin (Hrsg.): Theorien des Journalismus. Ein diskursives Handbuch. (2., vollständig überarbeitete und erweiterte Aufl.) Wiesbaden, S. 487-501. Meier, Klaus (2002): Ressort, Sparte, Team. Wahrnehmungsstrukturen und Redaktionsorganisation im Zeitungsjournalismus. Konstanz. Meier, Klaus (2007): Journalistik. Konstanz. Noelle-Neumann, Elisabeth (1977): Der getarnte Elefant. Über die Wirkung des Fernsehens. In: Wilke, Jürgen (Hrsg.): Öffentlichkeit als Bedrohung. Freiburg, München, S. 161-205. Rühl, Manfred (1969): Die Zeitungsredaktion als organisiertes soziales System. Bielefeld. Rühl, Manfred (1989): Organisatorischer Journalismus. Tendenzen der Redaktionsforschung. In: Kaase, Max/Schulz, Winfried (Hrsg.): Massenkommunikation. Theorien, Methoden, Befunde. Opladen, S. 253-269. Saxer, Ulrich (1994): Journalisten in der Medienkonkurrenz. Thesen aus kommunikationswissenschaftlicher Sicht. In: Publizistik 39 (1), S. 4-12. Scholl, Armin/Weischenberg, Siegfried (1998): Journalismus in der Gesellschaft, Wiesbaden. Schönbach, Klaus/Stürzebecher, Dieter/Schneider, Beate (1994): Oberlehrer und Missionare? Das Selbstverständnis deutscher Journalisten. In: Neidhardt, Friedhelm (Hrsg): Öffentlichkeit, öffentliche Meinung, soziale Bewegung. (= Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, Sonderheft 34) Opladen, S. 139-161. Weischenberg, Siegfried (1995): Journalistik. Theorie und Praxis aktueller Medienkommunikation. Band 2: Medientechnik, Medienfunktionen, Medienakteure. Opladen. Weischenberg, Siegfried/Malik, Maja/Scholl, Armin (2006): Journalismus in Deutschland 2005. Zentrale Befunde der aktuellen Repräsentativbefragung deutscher Journalisten. In: Media Perspektiven (7), 346-361. Wyss, Vinzenz (2000): Qualitätsmanagement in der Redaktion. In: Held, Barbara/RussMohl, Stephan (Hrsg.): Qualität durch Kommunikation sichern. Vom Qualitätsmanagement zur Qualitätskultur: Erfahrungsberichte aus Industrie, Dienstleistung und Medienwirtschaft. Frankfurt/M., S. 221-232.

9

Politische PR und PR-Akteure

Spin Doctoring, Ereignis- oder Themenmanagement, symbolische Politik, Pseudoereignisse, permanente Kampagnen, Politmarketing – dies sind Begriffe aus der laufenden Diskussion über tatsächliche oder vermeintliche Veränderungen in der politischen Kommunikation westlicher Länder. Für die einen handelt es sich um notwendige Modernisierungs-, für die anderen um problematische „Amerikanisierungsprozesse“. Das Kapitel beleuchet die Merkmale und Besonderheiten der politischen PR aus einer kommunikationswissenschaftlichen Perspektive (vgl. Abschnitt 9.1) und grenzt den Begriff von anderen Formen politischer Kommunikation ab (9.2). Ferner wird auf die wichtigsten Strategien und Instrumente verwiesen, die PR-Akteuren zur Verfügung stehen (9.3, 9,4). 9.1

Merkmale und Besonderheiten der politischen PR

Politische Akteure verfolgen ihre Ziele intentional, betreiben Öffentlichkeitsarbeit bzw. PR unmittelbar (der Politiker selbst) oder mittelbar (der Pressesprecher, die PR-Stelle eines Politikers oder einer Organisation), und sie richten ihre Aktivitäten aufgrund ihrer Orientierung auf die allgemeine Öffentlichkeit und damit stark auf den Journalismus und die Massenmedien aus. Dort gilt es, Resonanz zu erzielen, positiv besetzte Themen durchzusetzen und als schädlich angesehene Thematisierungen zu vermeiden oder diese durch öffentliche Stellungnahmen rechtzeitig und nachhaltig umzudeuten. PR wird sowohl aktiv als auch reaktiv betrieben. Es ist deshalb berechtigt, politische Öffentlichkeitsarbeit oder politische Public Relations in einer organisationsbezogenen Perspektive als einen Teil des Kommunikationsmanagements politischer Akteure mit ihren externen und internen Umwelten (Bentele 1998; Kamps 2003) zu definieren. Mit dieser Definition wird politische PR vor allem an die Aktivitäten politischer Akteure gebunden.

O. Jarren, P. Donges, Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft, DOI 10.1007/978-3-531-93446-4_9, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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9 Politische PR und PR-Akteure

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Politische PR PR wird als Organisationsfunktion aufgefasst. In einem allgemeinen Sinne kann politische PR umschrieben werden als das Management von Interdependenzbeziehungen zwischen einzelnen politischen Organisationen und deren Umwelten mit dem Ziel einer permanenten Reproduktion von Strukturen als organisationalen Handlungsvoraussetzungen von politischen Akteuren im Prozess der Herstellung allgemein verbindlicher Entscheidungen. Politische Öffentlichkeitsarbeit trägt dazu bei, in den jeweiligen Phasen des politischen Prozesses Unsicherheitszonen zu erkennen, Ressourcen zur informationellen Problemlösung – ggf. unter Beteiligung der jeweils von politischen Prozessen betroffenen Personen wie Gruppen – bereitzustellen und dadurch den Akteuren politische Handlungsspielräume zu verschaffen (vgl. Jarren 1994: 673).

Politische PR ist wie im System Wirtschaft zwar auf Dauer gestellt und entsprechend institutionalisiert, aber die PR-Tätigen sind in einem höheren Maß als ihre Kollegen aus der Wirtschaft an die – immer auf Zeit gewählten – Mandatsträger bzw. Amtsinhaber gebunden. Mit Ausnahme von größeren politischen Organisationen sind PR-Tätige durchwegs in kleinen Stäben organisiert, die unmittelbar beim politischen Leitungsbereich (in einem Ministerium oder in einer Verwaltung) angesiedelt sind. Politische PR-Akteure sind damit auch in politischideologischer Hinsicht ihren Vorgesetzten nah und verbunden – sie agieren mit diesen auf Zeit. Die enge Bindung und die unmittelbare Unterstellung politischer PR-Akteure an einzelne Politiker, also an Personen, setzt Professionalisierungsbemühungen Grenzen, auch weil die Personalauswahl mehr nach ideologisch-politischen und persönlichen als nach beruflich-professionellen Kriterien erfolgt. Insgesamt ist die Professionalität in der politischen PR bislang im Vergleich zu anderen gesellschaftlichen Systemen als geringer einzuschätzen. 9.1.1 Funktion und Aufgabe politischer Öffentlichkeitsarbeit Während bei der politischen Werbung die persuasive Funktion im Mittelpunkt steht und dementsprechende Ziele formuliert und Techniken eingesetzt werden, geht es im Bereich der politischen PR um die Informationsfunktion. Aber die Information erfolgt gezielt, selektiv und sie ist interessengeleitet, d. h. PR ist ein politisches Mittel, ein „legitimer und notwendiger Bestandteil der Informationsvermittlung [...] mit dem Ziel, die öffentliche Meinung zu beeinflussen“ (Sarcinelli 1993: 496). Mittels PR soll auf bestimmte Akteure, Ereignisse, Probleme oder Problemlösungen Aufmerksamkeit gelenkt sowie umgekehrt von negativen Ereignissen oder Vorgängen abgelenkt werden.

9.1 Merkmale und Besonderheiten der politischen PR

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Dass mit Öffentlichkeitsarbeit bzw. PR vor allem Informationsfunktionen verbunden sind, ist nicht zuletzt normativen Regelungen zu verdanken. So hat das Bundesverfassungsgericht 1977 in einem Urteil bezogen auf die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit der deutschen Regierung festgeschrieben: „Die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung findet dort ihre Grenze, wo die Wahlwerbung beginnt. [...] Tritt der informative Gehalt einer Druckschrift oder Anzeige eindeutig hinter die reklamehafte Aufmachung zurück, so kann das ein Anzeichen dafür sein, dass die Grenzen unzulässiger Wahlwerbung überschritten ist“ (Presse- und Informationsamt 1977: 125). Zugleich hat das Bundesverfassungsgericht festgelegt, dass es den die Bundesregierung tragenden politischen Parteien in bestimmten Phasen des Wahlkampfes (vgl. Abschnitt 11.2) nicht gestattet ist, Informationsmaterial der Regierung (vgl. Abschnitt 7.4.2) zu verteilen. Werbung und Öffentlichkeitsarbeit liegen im politischen Bereich in der Tat sehr nah beieinander, denn selbst Informationsbroschüren können den Charakter von werblichen Maßnahmen haben und entsprechende Werbewirkungen für die die Regierung tragenden Parteien erzielen. Politische Werbung und politische Öffentlichkeitsarbeit sind daher nur analytisch voneinander zu trennen – auch das ist ein weiteres Indiz dafür, dass politische PR ein fragiles Handlungsfeld ist und politische PR-Maßnahmen in der allgemeinen Öffentlichkeit vielfach als Propaganda aufgefasst werden. Die PR-Stellen bei politischen Organisationen haben zwei Kernfunktionen: Zum einen sollen sie dazu beitragen, dass innerhalb der Organisation notwendige Informations- und Kommunikationsprozesse stattfinden (Binnenkommunikation). Innerhalb der Organisation nehmen die PR-Akteure vielfältige Beobachtungs-, Analyse- und Beratungsaufgaben wahr. Zudem übernehmen PR-Akteure eine Kritikfunktion, so wenn sie geplante politische Maßnahmen mit vorbereiten oder Politikerauftritte analysieren und mit den politischen Akteuren auswerten. Zum anderen obliegt ihnen – zumeist zusammen mit anderen Stabsstellen – die Beobachtung der Organisationsumwelt und vor allem die Planung, Durchführung und Evaluation von organisationsexternen Informations- und Kommunikationsmaßnahmen. Die Informations- und Kommunikationsmaßnahmen können sich an die Massenmedien wie auch an (Ziel-)Gruppen oder andere Akteure richten. Je nach Konstellation und Situation kann einmal die Binnen- oder die Außenkommunikation im täglichen Geschäft dominieren. Die meisten politischen Organisationen erweisen sich als hochflexibel, weil sie auf plötzlich eintretende Entwicklungen (kommunikativ) reagieren müssen. Alle politischen Entscheidungen müssen regelhaft auf mögliche unerwünschte Nebenwirkungen, die sich auch aus der Folgekommunikation ergeben können, überprüft werden. Aufgrund der starken Außenorientierung aller politischen Organisationen und wegen der geringen personellen Ressourcen können binnenkommunikative Aufgaben nur geringfügig von den PR-Stellen wahrgenommen werden. Das er-

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9 Politische PR und PR-Akteure

klärt, weshalb politische Organisationen wie beispielsweise politische Parteien, die vielfach organisatorisch differenziert sind (so nach Regionen und nach Zielgruppen wie auch nach Politikfeldern), nur über eine schwach ausgeprägte corporate identity als Organisationen verfügen. Personen stehen für Regionen, politische Richtungen und für bestimmte Politikfelder. Bezogen auf Kernziele und in Wahlund Entscheidungssituationen muss zwar eine gewisse Identität, muss „Geschlossenheit“, erkennbar sein. Aber unterhalb dieses Kernbereichs und jenseits von Entscheidungssituationen sind unterschiedliche Vorstellungen vorhanden, die auch notwendigerweise artikuliert werden, damit die Organisation zur Innovation fähig ist. Das Verhältnis von öffentlich erwarteter Offenheit und notwendiger innerer Geschlossenheit ist im Handeln immer prekär und stellt sehr hohe Anforderungen an das Kommunikationsmanagement in politischen Organisationen. Die Binnenkommunikation politischer Organisationen wird allerdings stark von einzelnen Führungspersönlichkeiten auf den unterschiedlichen Organisationsebenen bestimmt. Dies stabilisiert die Organisation in der öffentlichen Wahrnehmung. Die Binnenkommunikation ist nur in geringem Maß von einer zentralen PR-Organisationseinheit vorzubestimmen oder gestaltbar. Hier unterscheidet sich Politik-PR wiederum von der Wirtschafts-PR: Zwar gibt es in der Politik Hierarchien, aber vielfach – wie in der Wirtschaft – kein Unterstellungsverhältnis. So finden in politischen Organisationen vielfach Richtungskämpfe statt, an denen PRAkteure aktiv mitwirken. Diese Richtungs-, Positions- und Personenkämpfe können nicht durch hierarchische Entscheidungen beendet werden. PR-Akteuren kommt eine herausgehobene Position immer dann zu, wenn wesentliche zentrale Organisationsaufgaben zu bewältigen sind, also beispielsweise bei Wahlen und Abstimmungen. Dabei darf allerdings nicht übersehen werden, dass im politischen Alltagsgeschäft den PR-Akteuren vor allem wichtige und vielfältige Analyseund Beratungsfunktionen zukommen. So wird die Stimmung innerhalb der Organisation sensibel beobachtet und auch das wahrgenommen und analysiert, was andere Akteure verlauten lassen. Ebenso wird registriert, welche relevanten Themen in den Medien vorkommen. Die Umweltbeobachtung wird vielfach an externe spezialisierte Dienstleister als Auftrag vergeben (beispielsweise Medienbeobachtung und -analyse). 9.1.2 Politische PR im Zielkonflikt Zu den Besonderheiten politischer PR gehört, dass sie sowohl von Einzelpersonen (Politiker) als auch von Organisationen (Stabsstelle, Abteilung) betrieben wird. Bentele (1998: 136) unterscheidet weiter zwischen funktionaler PR und organisierter PR: Unter funktionaler PR wird jede öffentlichkeitsrelevante Aktivität einer Person bzw. eines politischen Rolleninhabers verstanden. Unter organisierter PR hingegen werden die Tätigkeiten von PR-Stäben oder -Abteilungen bei politischen Organisationen subsumiert. Diese Differenzierung ist grundsätzlich sinnvoll, weil beide Formen beobachtet werden können. Es ist im hohen Maße von der Per-

9.1 Merkmale und Besonderheiten der politischen PR

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sönlichkeit eines Politikers abhängig, ob dieser selbst öffentlich agiert oder ob die Aufgabe durch Sprecher und Beauftragte übernommen wird.  Mit der ausgeprägten Orientierung auf einzelne Führungspersönlichkeiten unterscheidet sich die PR im politischen System in vielerlei Hinsicht von der im Wirtschaftssystem oder anderen Systemen:  Wirtschaftsführer werden nicht in geheimen und gleichen Wahlen gewählt, sie kandidieren nicht öffentlich, sie entscheiden in der Regel ohne auf die allgemeine Öffentlichkeit Rücksicht nehmen zu müssen. Politik hingegen ist ein öffentlicher Vorgang, in dem über die allgemeinen Angelegenheiten öffentlich verhandelt und debattiert wird. Demokratische Politik muss also sichtbar sein, weil sie sonst zur Arkanpolitik verkommen und damit ihren demokratietheoretischen Status einbüßen würde.  Während im Wirtschaftssystem vorrangig Unternehmens-, Produkt- oder Dienstleistungen kommuniziert werden, so sind es in der Politik Sachthemen, die aber durchweg mit Personen verknüpft werden („Auf den Kanzler kommt es an“).  Öffentlichkeitsarbeit für das politische System muss sich ferner mit dem Allzuständigkeitsproblem von Politik und den daraus resultierenden Folgen herumschlagen. An andere gesellschaftliche Teilsysteme werden keine vergleichbaren allgemeinen Ansprüche gerichtet.  Politische PR wendet sich im Grundsatz an die gesamte Bürgerschaft, zumindest an alle Wähler, gleichermaßen. Sie kann sich zwar an soziale oder räumlich definierte Zielgruppen richten, verliert damit aber nicht ihre Gesamtzuständigkeit. Systembedingt gibt es also besondere Probleme für und spezifische Leistungsanforderungen an die politische Öffentlichkeitsarbeit (vgl. Jarren 1994: 655). Politische Organisationen sind zudem Bestandteil „eines mit stark normativen, gemeinwohlorientierten Forderungen konfrontierten Gesamtsystems [...], das sich durch seine Funktion der Zuweisung allgemeinverbindlicher Normen und Werte an die Gesamtgesellschaft von anderen Systemen und deren Organisationen unterscheidet“ (Pfetsch/Dahlke 1996: 141). Diese Besonderheiten gilt es zu berücksichtigen, wenn die spezifischen Formen politischer PR erkannt werden sollen. PR- und Kommunikationskonzepte in der Politik fokussieren stärker als in anderen Teilsystemen Personen, zugleich aber muss die politische PR die längerfristigen Organisationsinteressen verfolgen. Denn auch eine politische Organisation hat ein langfristiges Interesse am Überleben und an einer stabilen Organisationsidentität. Sie profiliert sich zwar einerseits über einzelne wenige Führungspersönlichkeiten, darf sich jedoch andererseits von Einzelpersonen nicht zu stark abhängig machen. Die damit verbundenen Zielkonflikte verschärfen sich, weil Einzelpersonen und Organisationseinheiten gleichermaßen politische Öffentlichkeitsarbeit betreiben (müssen).

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9 Politische PR und PR-Akteure

PR- und Kommunikationskonzepte „aus einem Guss“ sind auch deshalb nicht ohne weiteres möglich, weil in den meisten politischen Organisationen Konkurrenzverhältnisse bestehen, selbst im Führungszirkel. Öffentlich erkennbare Konkurrenzverhältnisse sind nur dann und so lange schädlich, wie mithilfe der vorhandenen Führungspersönlichkeiten (Wahl-)Erfolge erzielt werden müssen. Politische Organisationen benötigen aber immer einen größeren Kreis an geeigneten und öffentlich bekannten Führungspersönlichkeiten, um Nachfolgeprobleme mit Erfolg lösen zu können. Aus dieser Tatsache resultieren – wie bereits erwähnt – vielfältige Spannungen zwischen individuellen Akteurs- und Organisationsinteressen. Dieses Spannungsfeld mag in professionalisierungstheoretischer Sichtweise als Manko gesehen werden, aus demokratietheoretischer Sichtweise ist dem natürlich nicht so: Formen autoritärer PR können so verhindert oder doch zumindest aufgefangen werden. 9.1.3 Professionalisierungsprobleme für die politische PR Die enge Bindung der PR-Akteure an Angehörige der politischen Elite – nicht an Organisationen! – sowie deren Ziele führt letztlich zu einer Dominanz werblicher und verkaufsfördernder Aktivitäten, denn es geht um das Erringen oder Behalten von Ämtern und Mandaten. Als Konsequenz gehen in der PR-Arbeit die kurzfristig-taktischen Personenziele zu Lasten von langfristig-strategischen Organisationszielen. Das wirkt auf PR-Akteure und deren Organisationsstatus zurück: Politische Öffentlichkeitsarbeiter selbst tragen – einmal abgesehen von wenigen Beratern oder Sprechern bei Spitzenpolitikern – keine unmittelbare, persönliche und keine öffentlich erkennbare Verantwortung. Zugleich sind die PRStabsstellen recht klein und verfügen über keine großen Etats. Dieser geringe innerorganisatorische Status ist für die Organisationsbildung und für die Professionalisierung abträglich. So kann die politische PR die eigene Rolle in politischen Prozessen nicht deutlich machen. Politische PR-Stellen verfügen über eine untergeordnete Autonomie. Als Folge ist politische PR nur schwer als eigenständiges, eigensinniges Handlungsfeld innerhalb von politischen Organisationen und Akteuren zu erkennen. Zugleich kann sie aufgrund der relativ hohen personellen Fluktuationsrate und des Agierens auf Zeit keine hinreichende Organisationsidentität entwickeln. Zu den Besonderheiten des politischen Kommunikationsmanagements gehört ferner, dass das Handlungs- und Tätigkeitsfeld für die unterschiedlichen Typen und Formen von Kommunikationsarbeit, wie der politischen Werbung, nicht hinreichend differenziert ist. Während beispielsweise in Unternehmen die Marketingabteilung für Marketing und Werbung und die PR-Abteilung für die internen und externen Kommunikationsbeziehungen getrennt zuständig sind, gibt es bei den meisten politischen Akteuren keine derartige Aufteilung zwischen Werbung, Mar

9.2 Abgrenzungen zwischen PR und anderen Formen politischer Kommunikation

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keting und PR. Das ist ein weiterer Grund dafür, weshalb politische PR von Politmarketing, politischer Werbung usw. schlecht abgegrenzt werden kann. Damit wird der oberflächliche Eindruck einer Dominanz von persuasiven Kommunikationsformen oder gar die Vorstellung „Politik macht ja ohnehin nur Propaganda“ vielfach bestätigt (zur Diskussion um die Professionalisierung der PR Negrine/Lilleker 2002; Tenscher 2003; Vowe/Optiz 2006; Hoffmann/Steiner/Jarren 2007). 9.2

Abgrenzungen zwischen PR und anderen Formen politischer Kommunikation

9.2.1 Politische Werbung Politische Werbung wird vor allem in Wahlkämpfen, Kampagnen und Mitgliederwerbeaktionen betrieben. Sie bedient sich Mitteln, die aus der Wirtschaftswerbung bekannt sind (Produkt- und Imagewerbung). Mit der Wahlwerbung wird eine persuasive Zielsetzung verfolgt. Absicht werblicher Bemühungen ist es, durch Kommunikation Einstellungen, Werthaltungen und Verhalten der jeweiligen Adressaten im Sinne des Absenders der Botschaften zu beeinflussen. Politische Werbung zielt kurzfristig auf ein bestimmtes Wahlverhalten ab und ist langfristig auf die Kreation eines positiven Images sowie auf den Erwerb von Vertrauen für eine Person oder Organisation ausgerichtet. Ähnlich langfristige Ziele werden allerdings auch mit PR-Strategien verfolgt. Ein Unterschied zwischen Werbung und PR im politischen Bereich ist, dass für Werbung und Werbeleistungen in der Regel ein Dienstleister bezahlt werden muss. Für die Werbung wenden vor allem die politischen Parteien in Wahlzeiten sehr viel Geld auf, beispielsweise um Anzeigenraum bei Zeitungen, Sendezeit bei Rundfunksanstalten (für Werbespots) oder Plakatflächen zu kaufen. Zusätzlich werden in Wahlkampfzeiten oder für Kampagnen auch redaktionelle Werbestrategien verfolgt. Auf diese Weise können Kosten gespart werden. So präsentieren Parteien wie auch andere Akteure auf Medienkonferenzen ihre Werbemittel, wie beispielsweise Plakate, und hoffen, dass diese sich dann in der redaktionellen Berichterstattung, etwa in Form von Fotos, wiederfinden lassen. 9.2.2 Politisches Marketing Der Begriff des politischen Marketings hat im Zuge der „Amerikanisierungsdebatte“ Einzug in die wissenschaftliche Literatur gehalten. Die Durchführung von Wahlkämpfen und Kampagnen hat sich in den letzten Jahrzehnten erkennbar verändert (vgl. Beiträge in Röttger 2009). Teile dieser Aufgaben werden verstärkt an Werbe- und Marketingspezialisten delegiert, d. h. die Leistungen werden von den politischen Akteuren eingekauft und nicht, wie es zu früheren Zeiten bei Mitgliederparteien üblich war, selbst produziert.

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9 Politische PR und PR-Akteure

Wahlen und Kampagnen können deshalb zu Formen eines im Entstehen begriffenen Politmarketings gezählt werden. Kunczik begreift Marketing als den übergeordneten Bereich von Werbung wie auch PR und definiert:

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Politmarketing „Marketing-Management im politischen Bereich ist […] der bewusste Versuch, erwünschte Austauschvorgänge mit den Zielmärkten, d. h. der Öffentlichkeit bzw. relevanten Teilöffentlichkeiten herbeizuführen. Die zentralen Marketing-Instrumente bzw. Elemente des Marketing-Mix im politischen Bereich sind Public Relations und Werbung, wobei als Äquivalent zum persönlichen Verkauf im klassischen Marketing-Mix die Individual-PR angesehen werden kann, mittels derer politische Akteure sich mit Hilfe von PR-Firmen ein optimal dienliches Image erarbeiten. Werbung ist nicht-personale Kommunikation, die von bezahlten Medien übermittelt wird, wohingegen PR die Bemühungen umfasst, durch die Selbstdarstellung von Interessen die Öffentlichkeit bzw. relevante Teilöffentlichkeiten zu beeinflussen“ (Kunczik 1998: 330).

Politische Parteien, auch jene, die über eine große Mitgliederbasis verfügen, führen Kampagnen und Wahlen heute maßgeblich unter Mitarbeit von externen Werbe-, PR- und Marketingspezialisten durch und setzen bei der Realisierung nur noch partiell auf die eigene Mitgliedschaft. Im Unterschied zu den USA ist das politische Marketing in Westeuropa aber immer noch gering entwickelt und kommerzialisiert; es existiert hier noch kein hinreichender großer Markt für politische Werbeund PR-Berater (vgl. Siefken 2010). Ähnlich wie bei Marketingkonzepten innerhalb der Wirtschaft werden im politischen Bereich Analyse- und Planungsinstrumente eingesetzt, Motive getestet, die Instrumente im Prozess verfeinert und die Effekte evaluiert. Die Integration von Werbung und PR in den Bereich Marketing ist aber problematisch: Zum einen werden damit grundsätzlich die gesellschaftsbezogene Funktion von PR und die dort zum Einsatz kommenden Techniken zu wenig beachtet. Zum anderen lassen sich – zumindest derzeit – bei den meisten politischen Organisationen in Westeuropa selbst noch keine als professionell anzusehenden Marketing- oder Werbeorganisationseinheiten finden (vgl. Butler/Collins 1999). 9.2.3 Politische Propaganda Der Begriff politische Propaganda ist heute negativ besetzt und er wird eher in einer kritisch-abschätzigen Weise verwendet. Noch zu Beginn des 20. Jahrhunderts wurde der Bereich Propaganda für Wirtschaftsreklame wie auch politische Werbung benutzt. Im NS-Staat existierte das „Reichsministerium für Volksaufklärung

9.2 Abgrenzungen zwischen PR und anderen Formen politischer Kommunikation

177

und Propaganda“ und in den Staaten des kommunistischen Herrschaftssystems existierten Abteilungen für „Agitation und Propaganda“. Aufgrund der negativen Erfahrungen mit Propaganda in den beiden Weltkriegen und des engen Zusammenhangs zwischen politisch totalitären Systemen und Propaganda ist der Begriff heute weitgehend aus dem Sprachgebrauch verschwunden (vgl. Bentele 1998).

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Propaganda

„Propaganda ist […] als undirektionale, beeinflussende Kommunikation zu definieren, für die die Norm der wahrheitsgemäßen Information untergeordnet oder bewusst ausgeklammert wird. Sie arbeitet in der Regel mit einfachen Kommunikationsmitteln (starke Durchdringung, häufige Wiederholungen, einfache Stereotype, klare Wertungen, Vermischung von Information und Meinung), ist häufig emotionalisiert, setzt Feindbilder ein und kommt nur innerhalb einer zentralisierten, nichtdemokratischen Öffentlichkeitsstruktur zu ihrer vollen Entfaltung, d. h. in Systemen, in denen die Medien staatlich anhängig bzw. gelenkt sind. Propaganda stellt in diesen politischen Systemen ein Instrument sozialer Kontrolle dar“ (Bentele 1998: 133f.).

Öffentlichkeitsarbeit oder PR in demokratischen, pluralen Gesellschaften hat sich von Propaganda allein schon durch ihren grundsätzlichen Anspruch auf Wahrhaftigkeit zu unterscheiden. Zudem sind alle politischen Akteure auf die elementaren Grundlagen demokratischer Gemeinschaften verpflichtet. Diese Verpflichtung hat sich auch in der politischen Kommunikationspraxis zu zeigen. 9.2.4 Spin Doctoring Im Vorfeld der Bundestagswahl 1998 wurde der Begriff „Spin Doctor“ in den Medien und in – wenigen – wissenschaftlichen Veröffentlichungen (vgl. beispielsweise Bentele 1998: 144) in der Bundesrepublik Deutschland benutzt. Der Begriff stammt aus den USA (to spin: spinnen, kreiseln bzw. einem Sachverhalt einen bestimmten Dreh geben), wo er im Zusammenhang mit dem Newsmanagement gebraucht wurde. Er fand Verwendung während der Präsidentschaft von Bill Clinton, die durch zahlreiche Affären geprägt war: Angeblich war ein ganzer Stab von Mitarbeitern damit befasst, diese Ereignisse „richtig“ darzustellen (vgl. Esser 2000: 37 f.). Spin Doctors handeln damit manipulativ. Der Begriff wird im deutschen Sprachraum entsprechend abschätzig benutzt. Spin Doctors agierten bzw. agieren aber auch in Europa, so beim englischen Premierminister Tony Blair: Sein Vertrauter und Wahlkampfmanager Peter D. Mandelson war, sogar als Minister im Kabi-

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9 Politische PR und PR-Akteure

nett, für die Imagepflege von Blair zuständig. Diese Tätigkeit in der britischen Regierung sorgte für wiederholte politische und öffentliche Debatten. Es ist kein Zufall, dass der Begriff zunächst und vor allem in Ländern mit Präsidialverfassung (USA) oder mit einem Mehrheitswahlsystem (GB) benutzt wurde. In diesen Staaten haben die gewählten politischen Führer einen starken Einfluss auf die politische Agenda und den politischen Prozess. Das Newsmanagement ist hier, im Unterschied zu föderal verfassten Staaten mit Verhältniswahlrecht und Koalitionsregierungen, von einer Stelle aus möglich. So können bestimmte Themen gesetzt und systematisch anhaltend kommuniziert werden. Zugleich gibt es die Möglichkeit mittels Personalisierungsstrategien zu agieren (vgl. Esser 2000; Pfetsch 2003). Im deutschen Sprachraum wurde der Begriff im Zusammenhang mit den erkennbaren Modernisierungsbemühungen im Wahlkampfmanagement (so 1998 bei der SPD) benutzt. Er steht damit im engen Kontext zu der Behauptung, in Europa könne in der politischen Kommunikation eine „Amerikanisierung“ beobachtet werden. Esser/Reinemann/Fan (2000) setzen sich kritisch mit dem Begriff „Spin Doctors“ auseinander und weisen zugleich auf gewisse Modernisierungsphänomene insbesondere in Wahlkämpfen hin, die mit dieser Wortschöpfung in Verbindung gebracht werden: Zentralisierung der Kommunikation, Aufbau einer Art von „Gefechtszentrale“ („war room“) für rasche Aktionen und Reaktionen, Perfektionierung der Medienbeobachtung, professionelle Sammlung von Informationen und gezielte Beeinflussung von Journalistinnen und Journalisten. Das amerikanische Bild vor Augen, ist es verständlich, wenn die Begriffe „Spin Doctors“ und „Spin Doctoring“ negativ besetzt sind. Als analytische Kategorie eignen sich beide Begriffe nicht. 9.3

PR-Strategien

Politische Organisationen verfolgen, und das machen auch die empirischen Untersuchungen über die Kommunikatoren deutlich, unterschiedliche PR-Strategien. Die Strategiewahl ist von einer Vielzahl von Faktoren abhängig. Im Folgenden werden in allgemeiner Form eine Reihe von verschiedenen Formen des PR- oder Kommunikationsmanagements vorgestellt, die von politischen Akteuren eingesetzt werden. Die Grenzen zwischen den Strategien sind fließend, es handelt sich um Bündel, die sich auf einem Kontinuum anordnen lassen. Vor allem die Akteure der Interessenaggregation und des politischen Entscheidungssystems müssen in der Lage sein, unterschiedliche Strategieformen anzuwenden. Strategien können zum einen im Kontext von politischen Zielen und zum anderen mit Blick auf die Kommunikationsformen betrachtet werden, die hier im Vordergrund stehen.

9.3 PR-Strategien

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Â

Strategie

„Strategien sind erfolgsorientierte Konstrukte, die auf situationsübergreifenden Ziel-Mittel-Umwelt-Kalkulationen beruhen. Strategische Akteure sind strategisch denkende und (inter-)agierende Handlungsträger. Strategisches Handeln ist zeitlich, sachlich und sozial übergreifend ausgerichtet und an strategischen Kalkulationen orientiert. Strategische Politik meint eine an strategischen Bezügen orientierte und strategisch angelegte Politik; sie weist auf einen bestimmten Typ von Politik hin, der sich von anderen Politiktypen (Routinepolitik, situative Politik etc.) abgrenzen lässt“ (Raschke/Tils 2007: 127).

Hazleton (1992: 41 ff.) unterscheidet bezogen auf die von Akteuren verfolgten Ziele die folgenden informatorischen und kommunikativen Strategiealternativen:  Informationsstrategie: Übermittlung von Daten und Fakten;  Persuasionsstrategie: Überredung der Ansprechgruppen;  Zwangsstrategie: Einsatz von Machtressourcen zur Durchsetzung von Interessen;  Verhandlungsstrategie: Aushandlung von Kompromissen zur Durchsetzung von Interessen;  Problemlösungsstrategie: Lösung eines Problems unter Mitwirkung und Beteiligung bzw. Duldung anderer Akteure. Diese Differenzierung ist in analytischer Hinsicht nicht überzeugend, denn die meisten politischen Akteure verfolgen mehrere der genannten Strategievarianten zur gleichen Zeit. So handeln beispielsweise Akteure wie Parteien bezogen auf ihre Wählerschaft (Informations- und Persuasionsstrategie), und sind zur gleichen Zeit an „Runden Tischen“ an Verhandlungen, in parlamentarischen Gremien oder in Regierungen an Problemlösungen beteiligt. Es ist sinnvoller, Strategien anhand der jeweils dominierenden Kommunikationsformen, also bezogen auf bestimmte, als dominant anzunehmende Informations- und Kommunikationsziele voneinander zu unterscheiden. Die Wahl von PR-Strategien im politischen Bereich ist von vier Faktorenbündeln abhängig: Normen und Regeln: Die PR von politischen Organisationen unterliegt unterschiedlichen Normen. Staatliche Akteure, Behörden und Parlamente müssen, da sie hoheitliche Funktionen wahrnehmen, Gesetze, Gerichtsurteile, Verwaltungsvorschriften und Geschäftsordnungen beachten. Politische Parteien, Verbände, Gewerkschaften oder Protestgruppen unterliegen hingegen kaum staatlichen Normen und Vorgaben, wohl aber existieren organisationsinterne Vereinbarungen oder gar

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9 Politische PR und PR-Akteure

Regelwerke (beispielsweise Satzungen, Statuten). Akteure der Interessenartikulation und -aggregation unterliegen insgesamt weniger strengen Vorgaben und Regeln als die Akteure der Interessendurchsetzung. Institutionalisierung einer Organisation: Die Wahl von PR-Strategien und PR-Instrumenten ist wesentlich vom Grad der Institutionalisierung – dem Grad an Organisationsstabilität sowie an Etabliertheit – einer Organisation und dem sich daraus ergebenden Einflusspotenzial im politischen Prozess abhängig. Etablierte große oder gewichtige Organisationen mit Ressourcen können spezialisierte Stabsstellen ausbilden und professionell ausgebildetes Personal auf Dauer beschäftigen. Akteure der Neuen Sozialen Bewegungen, die zumeist über gering ausgeprägte und sehr variable Organisationsstrukturen mit wenig fest angestellten Personen verfügen, müssen je nach Lage und Möglichkeit Ressourcen mobilisieren und entsprechende Strategien entwickeln. Dominante Organisationsziele: Die PR-Strategie folgt den wesentlichen allgemeinen Organisationszielen und den Bedingungen, die für Organisationen in politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen als Strukturmerkmale dominant anzusehen sind. Organisationen, die an Wahlen teilnehmen, konzentrieren sich primär auf dieses Ziel und sind auf eine aktive Medienarbeit angewiesen. Repräsentanten politischer Parteien mit Regierungsbeteiligung verfügen strukturell über bessere Zugänge zu anderen Entscheidungsträgern wie zu Medien als die Vertreter von Bürgerinitiativen und können daher andere Informations- und Kommunikationsstrategien verfolgen. Akteurkonstellation und situative Faktoren: Die Wahl von PR-Strategie und PR-Instrumenten ist nicht zuletzt abhängig von gegebenen Akteurskonstellationen wie auch von Situationen (in denen sich die Akteure befinden): So können die persönliche Ansprache und Lobbying-Maßnahmen auch für kleine und ressourcenschwache Initiativgruppen unter bestimmten Bedingungen (beispielsweise vor Wahlen) sinnvoller und erfolgversprechender sein als Demonstrationen oder eine aktive Medienarbeit. 9.3.1 Entwicklung von PR-Strategien Für die Entwicklung von Strategien oder für strategisches Handeln fehlen den meisten politischen Akteuren vielfach die Möglichkeiten, zumal unter den Bedingungen knapper personeller wie materieller Ressourcen und Zeit. Zudem kann zu Beginn von politischen Prozessen nicht vollständig abgeschätzt werden, welche Reaktionen von anderen Akteuren kommen und – vor allem – wie die Wähler reagieren. Politische Akteure handeln zwar strategisch, es kommt aber vielfach nicht zu den nötigen Abklärungen und Analysen von Situationen, wie sie bei der Wahl von Strategien notwendig wären. Da Unsicherheiten bestehen, werden in kommunikativer Hinsicht unterschiedliche Instrumente zugleich eingesetzt – man verlässt sich unter unsicheren Bedingungen nicht auf eine Strategie allein. Politik handelt immer unter unsicheren Bedingungen. Politische Akteure verfügen vor

9.3 PR-Strategien

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einer Entscheidung oder bei einer Reaktion auf Entscheidungen anderer Akteure nur über einen Teil der als relevant zu erachtenden Informationen. Der kontinuierlichen Beobachtung der öffentlichen Meinung kommt daher eine besondere Bedeutung zu. Hier liegt deshalb die Kernaufgabe der politischen PR-Akteure: Erstellung von Analysen und Fähigkeit zur kommunikativen Reaktion und Aktion.



Fallbeispiel: Strategie des „Aussitzens“ „Zuwarten“ oder „Aussitzen“ sind insoweit sinnvolle Strategieelemente, zumal in Verbindung mit einer Rollenteilung. „Aussitzen“ wurde dem ehemaligen Bundeskanzler Kohl vielfach vorgeworfen. Politische Forderungen prallten gleichsam an ihm ab, ohne dass er Reaktionen zeigte. In seinem Kabinett wurden in bestimmten Fragen abweichende Positionen vertreten, die zum Teil auch öffentlich bekannt wurden. Diese Form realen oder fiktiven Streits macht aber durchaus Sinn, um politische Lösungen zu testen: Wie reagiert die öffentliche Meinung auf diskutierte Lösungsmodelle? Der Kanzler hielt sich – bewusst oder geplant – aus diesen Streitigkeiten heraus, um ein abschließendes Machtwort zu sprechen.

Da die Analyse der öffentlichen Meinung in vielen Fällen nicht mit der Dynamik von politischen Prozessen allein in zeitlicher Hinsicht Schritt halten kann, werden von politischen Akteuren, bezogen auf die Beeinflussung der öffentlichen Meinung, eher allgemeine und proaktive Informations- und Kommunikationsstrategien gewählt. Kennzeichnend für diese Strategien ist ihre Angebotsorientierung. Politische Akteure, vor allem Akteure der Interessenaggregation und -entscheidung, betreiben eine angebotsorientierte, stark werblich ausgerichtete Informations- und Kommunikationspraxis, um – unabhängig von Einzelentscheidungen – möglichst ständig mit „Erfolgen“ und „guten Nachrichten“ in den Medien und im öffentlichen Gespräch zu sein. In den Strategiefindungsprozessen sind die genannten Bedingungen als konstante Größen enthalten. Denn: Die Wahl von Strategien ist in der Regel von allzu vielen Faktoren, vor allem von Konstellationen im politischen System und von situativen Faktoren (Nähe von Wahlterminen), abhängig. Zudem sind im Zeitablauf nicht alle Veränderungen sicher vorherzusagen. Es kann deshalb für die Wahl von Strategien und selbst für einzelne politische Vorhaben keine „Musterlösungen“ geben, allenfalls können analytische Schritte, die bei jedem politischen Projekt zu berücksichtigen sind, angegeben werden: Situationsanalyse, Planung, Durchführung und Wirkungskontrolle.

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Abbildung 9-1:

9 Politische PR und PR-Akteure

Phasenmodell strategischer Öffentlichkeitsarbeit (nach Röttger) Situationsanalyse Erfassung und Analyse der Umweltbeziehungen

Strategiephase Formulierung von PR-Zielen und -Strategien

Umsetzungsphase Realisation von Kommunikationsprogrammen

Wirkungskontrolle Abgleich der erzielten Wirkungen mit den Zielen

(Quelle: nach Röttger 2000: 90)

Die Abfolge der vier Phasen ist idealtypisch, denn in der Realität sind die Übergänge vielfach fließend. Die Situationsanalyse dient dazu, sich der eigenen Stärken und Schwächen bewusst zu werden und zu ermitteln, mit welchen Konfliktpartnern eine politische Auseinandersetzung bei einem bestimmten Thema erwartbar ist. In der Strategiephase werden die eigenen Ziele formuliert, es werden die Einzelmaßnahmen unter Berücksichtigung der vorhandenen Ressourcen festgelegt und ggf. alternative Handlungsmodelle berücksichtigt. In der Umsetzungsphase wird das PR-Projekt mithilfe der zuvor bestimmten Instrumente realisiert und – zumeist schon während der Phase der Umsetzung – kontinuierlich auf erwünschte wie unerwünschte Wirkungen evaluiert. Derart aufwändige Formen der strategischen PR finden sich im politischen Bereich außerhalb von Wahlzeiten oder Kampagnen relativ selten. Das ist zum einen auf die Bedingungen innerhalb der PROrganisationseinheiten bei politischen Akteuren zurückzuführen: Sie verfügen in der Regel nicht über hinreichende personelle und sächliche Ressourcen, um mittelund langfristige Ziele umzusetzen. Es stehen häufig keine Mittel für Evaluationen zur Verfügung. Zum anderen werden PR-Strategien politischer Akteure stark von Journalisten und damit der allgemeinen Öffentlichkeit beachtet. So können sich Formen der Anschlusskommunikation ergeben, die nicht erwartet wurden.

9.3 PR-Strategien

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9.3.2 Themenmanagement: Agenda-Setting/Thematisierung Unter Agenda-Setting/Thematisierung werden Strategien subsumiert, in denen es um die Beeinflussung der öffentlichen Meinung durch das Setzen von Themen in den Massenmedien geht. Mittels Agenda-Setting-Strategien wollen politische Akteure vor allem Themen lancieren, die mit ihnen in positive Verbindung gebracht werden, beispielsweise weil sie dazu Problemlösungen anzubieten haben. Wenn es gelingt, ein Thema in die Medien zu bekommen, erhoffen sich die Akteure davon kurzfristig einen Kompetenzvorteil und mittel- wie langfristig einen Imagegewinn. Die Strategie der Akteure zielt auf die Medien, weil sie politische Prozesse begleitend beobachten und für die Imagekreation relevant sind: Journalisten wählen aus einer Vielzahl von Ereignissen aus und machen durch ihre Auswahlentscheidung in den Medien erst auf ein Thema aufmerksam. Die Öffentlichkeit wird mit einem Problem bzw. Thema bekannt. Die Akteure positionieren sich durch den Bezug zu Themen, indem sie Meinungen dazu äußern. Durch die Thematisierung in den Medien kann eine Folgekommunikation ausgelöst werden, weil sich weitere Akteure auf das Thema beziehen. Dies geschieht in zweierlei Weise: Zum einen beteiligen sich Akteure aus eigenen Interessen an einer Debatte. Zum anderen werden sie durch Journalisten, die Statements einholen, einbezogen. Ein in die Diskussion eingebrachtes Thema erhält eine gewisse Relevanz und erfährt dadurch eine stärkere öffentliche Wahrnehmung – zudem erhoffen sich die agierenden Akteure davon zumindest einen Gewinn an Aufmerksamkeit. Durch die journalistische Leistung im Kontext der Berichterstattung über ein Problem wird das Thema eingeordnet, es findet eine Verdichtung oder Fokussierung statt. Vielfach werden bestimmte Themen zusammengefasst und mit einer Art Etikett versehen („Klima-Katastrophe“). Politische Akteure versuchen, auf diese Etikettierung Einfluss zu erhalten, um ein Thema mit ihren Begriffen, Deutungen und Lösungsansätzen zu besetzen. Die Etikettierung und anhaltende Berichterstattung verleihen einem thematisierten Problem vor allem dann Bedeutung, wenn eine gewisse Dringlichkeit zur Lösung eines Problems besteht. Die Verantwortlichen haben dann zu reagieren, die Akteure im Entscheidungsbereich (Regierung, politische Verwaltung) sind kommunikativ gefordert. Themenmanagement wird deshalb von den Akteuren des Entscheidungssystems betrieben. Ziel der politischen PR aller Akteure ist es, die „richtigen“ Probleme aufzugreifen, diese zu Themen in den Medien werden zu lassen, um dann die eigene Organisation als geeigneten, kompetenten Problemlöser anbieten zu können. Entsprechend dem vorliegenden Organisations-, Partei- oder Wahlprogramm werden Themen ausgewählt. Für einen Akteur neue und schwierige Probleme geht die PR aber ebenso offensiv an, etwa indem sie versucht, Probleme im öffentlichen Bewusstsein herunterzuspielen und die Aufmerksamkeit von ihnen abzulenken. Das Bemühen, Themen zu besetzen und Probleme bestimmten Akteuren in negativer

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9 Politische PR und PR-Akteure

als auch positiver Weise zuzuordnen, ist eine zentrale Aufgabe aller politischen (PR-)Akteure. Dies wird weitgehend über die Medien zu leisten versucht. Eher temporär agierenden Akteuren wie sozialen Protestgruppen oder Bürgerinitiativen geht es darum, ein bestimmtes Problem überhaupt auf die öffentliche Agenda zu bekommen und eine konkrete Sachentscheidung durchzusetzen. Dauerhaft vorhandenen Akteuren wie Verbänden, Gewerkschaften oder Parteien geht es durch Besetzung von Themen und Problemen um den Aufbau und die Bestärkung von bereits bestehenden Images. Im Thematisierungs- und Dethematisierungsprozess können Akteure zwischen drei Optionen wählen: Dem Nichtstun, Reagieren oder Agieren. Thematisierungs- und Dethematisierungsstrategien können unter Themenmanagement oder Issue-Management zusammengefasst werden. Im Rahmen von Themenmanagementstrategien kooperieren die politischen PR-Akteure in vielfältiger Weise mit Journalisten, um eine Medienberichterstattung zu erzielen. Zudem werden auch Kampagnen geführt oder Werbemittel eingesetzt (beispielsweise Plakataktionen) (vgl. Röttger 2001). 9.3.3 Newsmanagement Newsmanagement kann als eine besondere Form des Agenda-Setting-Konzepts bzw. des Themenmanagements verstanden werden. Newsmanagement steht als Strategie vor allem statushohen politischen Akteuren zur Verfügung, die aufgrund des herausgehobenen politischen Personals (Entscheider) und einer Vielzahl von als relevant anzusehenden Entscheidungen besondere Aufmerksamkeit im politischen Journalismus (Nachrichtenfaktoren) finden. Dies trifft vor allem auf Regierungen zu, weshalb der Ansatz des Newsmanagement im engen Zusammenhang mit diesem politischen Akteur zu sehen ist. Durch die Vorgabe von als relevant anzusehenden Themen wird versucht, politische Entscheidungen vorzubereiten und beschlossene Maßnahmen kommunikativ zu legitimieren. Es wird eine Top-Down-Strategie verfolgt, indem der zentrale Akteur des politischen Systems die Agenda bestimmt: Damit sollen andere Akteure und die Gesellschaft beeinflusst werden, sich mit bestimmten Problemen zu befassen; zugleich wird damit eine Art Korridor für Entscheidungen abgesteckt bzw. vorgegeben.

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Newsmanagement

Pfetsch (1999: 6) unterscheidet zwischen „media centered news management” und “political news management“ und definiert: „we can conceptualize news management as strategic variant of public information whereby political actors manage communication in order to influence public opinion by controlling the news media agenda.“

9.3 PR-Strategien

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Zweifellos sind vor allem Regierungen daran interessiert und in besonderer Weise dazu befähigt, auf die großen Themen in der Politik Einfluss zu nehmen. Das geschieht zum einen durch die Orientierung auf die politischen Akteure und zum anderen durch PR-Aktivitäten bezogen auf Journalisten und Medien. Newsmanagement-Strategien werden durch Themen- sowie durch Personenstrategien über die Medien zu realisieren versucht. Der in den USA entwickelte und begründete Ansatz des News-Managements lässt sich – wie Pfetsch zeigt – nur partiell auf die meisten westeuropäischen Länder übertragen. Die Gründe: Newsmanagement setzt, wie es in Präsidialverfassungen gegeben ist, einen zentralen, starken und mit zahlreichen politischen Vollmachten ausgestatteten politischen Akteur voraus (vgl. Abschnitt 3.2). In den meisten europäischen Ländern haben wir keine Präsidialdemokratie (Ausnahme: Frankreich). Aufgrund des Wahlsystems (Verhältniswahlsystem) regieren in den meisten europäischen Ländern Koalitionsregierungen, die sich aus verschiedenen Parteien zusammensetzen. Das setzt den Möglichkeiten von Regierungschefs, zum Teil sogar sehr enge, politische Grenzen, da sie auf unterschiedliche Regierungsbeteiligte Rücksicht zu nehmen haben. Vielfach kann in Koalitionsregierungen keine geschlossene politische Programmatik verfolgt werden. In parlamentarischen Systemen mit Mehrheitswahlrecht (beispielsweise Großbritannien) sind die Möglichkeiten hingegen mit jenen in Präsidialverfassungen vergleichbar. Es ist deshalb kein Zufall, dass während der Regierungszeit von Blair über als problematisch angesehene Formen der Regierungs-PR öffentlich debattiert wurde. Im britischen System sind die Möglichkeiten für ein zentrales Newsmanagement-System besser als in den kontinentaleuropäischen Demokratien. In den mehrheitlich föderal verfassten parlamentarischen Systemen Westeuropas existieren in der Regel zwei Kammern, sodass politische Probleme vor allem durch Aushandlung zwischen dem Zentralstaat und den Gliedstaaten bearbeitet werden müssen. Damit verfügen die politischen Akteure der Gliedstaaten über eigenständige Thematisierungsmöglichkeiten. Schließlich setzt die Umsetzung eines Newsmanagement-Konzepts eine mit Ressourcen- und Führungskompetenzen ausgestatte, zentrale PR-Organisation voraus, die entsprechend agieren kann. Aufgrund normativer Regelungen und der bestehenden politisch-kulturellen Faktoren ist das in den europäischen Ländern allenfalls partiell möglich. In der Kommunikationsstrategie einer Koalitionsregierung in einem föderal verfassten parlamentarischen System muss auf die genannten Faktoren Rücksicht genommen werden. Das heißt: Da die an Regierungen beteiligten Personen und Akteure unterschiedliche Ziele verfolgen und verschiedene Themen für relevant erachten, sich also anhaltend auch in einer gewissen Konkurrenzsituation untereinander befinden, kann in der Regel keine geschlossene „Themenstrategie“ verfolgt werden. Zugleich kann, zumal in Regierungen mit zahlreichen beteiligten

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9 Politische PR und PR-Akteure

Parteien, auch keine klare „Personenstrategie“ realisiert werden, denn es ist auf die Führungspersonen aller Beteiligten Rücksicht zu nehmen. Top-Down-Prozesse sind somit nur eingeschränkt möglich. Newsmanagement kann aus den genannten Gründen daher nicht als gewichtiges und durchgängig vorhandenes strategisches Konzept angesehen werden. „Der Status der Regierung als Kommunikator“ (Pfetsch 1998: 241) ist die Voraussetzung dafür, welche Strategien gewählt, realisiert und durchgehalten werden können. Dennoch: Auch in föderalen politischen Systemen mit Koalitionsregierungen oder unter Konkordanzbedingungen (vgl. Abschnitt 3.1.3) werden Strategien des Newsmanagements verfolgt. Beispielsweise werden die politischen Ziele aus Koalitionsverträgen, den Regierungsprogrammen oder sonstigen Vereinbarungen als Vorgaben für unterschiedliche Kommunikationsmaßnahmen in einer Legislaturperiode gewählt oder es wird für einzelne Entscheidungen von Gewicht sowie mit hohem symbolischen Gehalt (Reform des Gesundheitssystems, Ausstieg aus der Kernenergie) über Kommunikationsstrategien entschieden. Für Akteure des Entscheidungssystems gilt: Über die reine Sachkompetenz hinaus ist kommunikative Kompetenz eine zentrale Leistungsanforderung des Regierens geworden (Pfetsch 2008). 9.3.4 Ereignis-Management: Inszenierungen, symbolische Politik Kepplinger unterscheidet genuine, mediatisierte und inszenierte Ereignisse:

Â

Typen von Ereignissen „Genuine Ereignisse sind Geschehnisse, die unabhängig von den Medien vorkommen […]. Mediatisierte Ereignisse sind Geschehnisse, die zwar unabhängig von den Medien stattfinden, deren Charakter jedoch mit Blick auf die Medien verändert wurde […] Inszenierte Ereignisse sind Geschehnisse, die eigens für die Medien geschaffen werden und ohne sie folglich nicht existieren würden“ (Kepplinger 1998: 662).

Politische PR etablierter Akteure ist – wie dargestellt – in hohem Maß angebotsorientiert. Sie kann dies sein, weil Termine, Ereignisse und Entscheidungen auf ein relativ großes Interesse bei den Journalisten und den Medien stoßen. Politik liefert genuine Ereignisse, die aufgrund ihrer Relevanz von den Journalisten beachtet werden. Zum zweiten können statushohe politische Akteure tatsächlich stattfindende Ereignisse terminlich bestimmen und dann nutzen, um den Medien ihre Botschaften anzubieten (mediatisierte Ereignisse). Sie können Einfluss auf die Orts-

9.3 PR-Strategien

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und Zeitwahl von geplanten politischen Ereignissen nehmen. So haben beispielsweise Akteure des Entscheidungssystems Einfluss darauf, wann und wo ein Vertrag unterschrieben wird oder sich Regierungschefs treffen. Zudem kann der Akteur das Ereignis gezielt für vor- und nachgelagerte Kommunikationsaktivitäten nutzen. Zum dritten schließlich, können politische Akteure Ereignisse ausschließlich zu dem Zweck schaffen, Medienöffentlichkeit zu erzielen (inszenierte Ereignisse): Pressekonferenzen, Anhörungen, Besuche und Begehungen u. a.m. Kepplinger spricht in diesem Zusammenhang von Ereignismanagement (vgl. Kepplinger 1992). Aufgrund von inhaltsanalytischen Studien kommt er dabei zu dem Schluss: „In den vergangenen fünfzig Jahren hat die Zahl der inszenierten und mediatisierten Ereignisse sowie die Zahl der Medienberichte über derartiges Geschehen erheblich zugenommen“ (Kepplinger 1998: 662). Auch wenn es analytische Probleme gibt, zwischen genuinen, mediatisierten und inszenierten Ereignissen zu unterscheiden, wird diese Problematik in der Forschung seit längerem analysiert und diskutiert. Grundlegend dafür sind Arbeiten von Sarcinelli, der das Phänomen „symbolische Politik“ zunächst am Beispiel der Wahlkommunikation zeigen konnte. Symbolische Politik kann dabei nicht auf Inszenierungen reduziert werden. Es ist zu berücksichtigen, „dass Politik stets in der Doppelrealität von Ereignis und Deutung [...], von Nennwert und Symbolwert vermittelt und wahrgenommen wird“ (Sarcinelli 1998: 729). Zu jeder Form der Herrschaftsausübung gehörten und gehören Inszenierungen und Formen der symbolischen Politik. In der jüngeren Vergangenheit wurden diese Formen verstärkt strategisch verwendet, weil der Kampf um die knappe Aufmerksamkeit bei den Medien, beim Publikum wie bei den Wählern zugenommen hat. Zudem steht mit dem Medium Fernsehen ein Bildmedium mit massenhafter Verbreitung zur Verfügung, welches sich für politische Inszenierungen wie auch für symbolische Politik besonders eignet, vor allem für die Verknüpfung von sach- und personalpolitischen Strategien. 9.3.5 Personalisierungsstrategien: Vertrauensbildung und Imagekreation Personalisierung galt lange Zeit als ein Merkmal von präsidial verfassten politischen Systemen wie den USA. Personalisierung hat im Zuge der Angleichung von politischen Parteien auch in den meisten westeuropäischen Ländern an Bedeutung gewonnen. Der Bedeutungszuwachs geht scheinbar über die Wahlkampfzeit hinaus. Die Ursachen dafür sind vielfältig und liegen auch im Wandel des Mediensystems („Mediengesellschaft“) (vgl. Abschnitt 1.2.1) begründet: Amtsinhaber und Herausforderer besitzen in Wahlzeiten starke mediale Beachtung, Regierungschef und Oppositionsführer können sich im politischen Alltagsgeschäft der besonderen Aufmerksamkeit der Medien aufgrund ihrer Nachrichtenwertigkeit sicher sein (vgl. Wilke/ Reinemann 2000: 79). Die Kandidaten und Parteien, die Amtsinhaber und ihre Organisationen haben erkennbar auf den Faktor „Personality“ reagiert, konzipieren und realisieren Personalisierungsstrategien.

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9 Politische PR und PR-Akteure

Die vielfach geäußerte Kritik, durch Personalisierung würde lediglich eine Form von Zustimmungsmanagement jenseits aller Sachthemen betrieben, ist wenig überzeugend: Mit Führungspersonen sind politische Programme und somit politische Themen verbunden, gleichsam in personal-verdichteter Form. Aufgrund der Unsicherheit in politischen Prozessen kommt einzelnen Akteuren, die bereits bekannt sind und die öffentlich erkennbar agieren, für das politische Publikum wie auch für die Wahlbürger eine herausragende Rolle zu. Personalisierungsstrategien werden von zahlreichen politischen Organisationen verfolgt, weil damit Ansprechpartner für die Journalisten angeboten werden können. Für Organisationen und politische Kommunikationsziele stehen damit „Gesichter“, die auch in anderen als politischen Vermittlungsformen agieren können (Unterhaltungssendung, Talkshow). Vor allem das Bildmedium Fernsehen benötigt Personen und Gesichter, die sich mit Organisationen und politischen Zielen in Verbindung bringen lassen. So gehören politische Personen zu den Prominenten in der Mediengesellschaft. Sie können – und müssen! – mit diesem Status in unterschiedlichen Rollen und Situationen agieren. Prominenz ist für politische Akteure nützlich, weil sie damit in vielfältiger Weise öffentliche Aufmerksamkeit finden, vor allem bei den Medien (Prominenz als Nachrichtenfaktor). Prominente repräsentieren eine bestimmte Form von Elite, sie gehören zur Öffentlichkeitselite. Wenn politische Akteure über zahlreiche Personen verfügen, die zur Öffentlichkeitselite gehören bzw. dieser zugerechnet werden, erhöht das die Chancen für eine andauernde und größere Medienpräsenz. Darin liegen aber auch Risiken begründet: Entscheidend für diese Art von Prominenz ist der Zugang zu und die Anerkennung in den Medien. Angehörige der Öffentlichkeitselite müssen sich mediengerecht verhalten – und dieses Verhalten wird im politischen Bereich vielfach als problematisch angesehen oder es polarisiert. Zur medial erzeugten Öffentlichkeitselite zu gehören, kann somit weitreichende Folgen für politische Akteure haben (vgl. Peters 1994). Personalisierungsstrategien werden vor allem von politischen Parteien verfolgt, die damit zweierlei erreichen wollen: Aufbau von Vertrauen und Imagebildung. Vertrauen ist eine wichtige Voraussetzung für Akzeptanz von politischen Personen wie Organisationen und stellt so etwas wie einen Vorschuss für zukünftige Handlungen dar. Für politische Akteure sind Akzeptanz und Vertrauen wichtig, damit sie auch in unsicheren und schwierigen Situationen handeln können, weil sie hoffen können, dass ihnen die Wähler auch dann folgen werden. Personalisierungsstrategien sind für Organisationen zentral, da persönliches Vertrauen eine Grundlage für alle sozialen Beziehungen darstellt. Zwar wird auch Organisationen Vertrauen entgegengebracht, da diese aber jederzeit ihr Personal auswechseln können, sind die Vertrauensbeziehungen von anderer Qualität (vgl. Bentele 1994). Mittels Personalisierung wird vielfach auch versucht, das Image einer politischen Organisation zu prägen bzw. zu beeinflussen, zumal dann, wenn eine Organisation über herausragende Persönlichkeiten verfügt. Da Images erst durch interpersonale und me-

9.3 PR-Strategien

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diale Kommunikationsprozesse entstehen, bieten Personalisierungsstrategien die Möglichkeit zum Imagewandel. Der Slogan „Auf den Kanzler kommt es an“ drückt die Orientierung auf eine Person besonders deutlich aus. Politische Organisationen bedürfen konkreter Führungspersonen: Auch wenn Parteien über Vorsitzende verfügen, sie werden ständig gefragt, ob und wer als „Kanzlerkandidat“ zur Verfügung steht. Im Amt befindliche politische Persönlichkeiten besitzen nicht nur einen Amtsbonus, sondern zumeist einen höheren Akzeptanz- und Vertrauenswert als die Organisation, aus der sie stammen und für die sie agieren. Personalisierungsstrategien sind jedoch auch riskant: Wenn Organisationen zu stark mit dominanten Personen in Verbindung gebracht werden, bedarf es einiger Mühe, neue Personen (etwa als mögliche Nachfolger) aufzubauen und die Leistungen der Organisation sichtbar werden zu lassen. Die CDU hatte dieses Problem zum Ende der Kanzlerschaft von Helmut Kohl, da seine Person mit der Partei gleichgesetzt wurde. Personalisierungsbemühungen sind noch aus einem anderen Grund riskant: Für die Medien ergibt sich die Möglichkeit, nicht nur den politischen Rollen- oder Amtsinhaber darzustellen, sondern auch die Privatperson zu zeigen. Unter den Bedingungen der „Mediengesellschaft“ nutzen Politiker, die Karriere machen wollen, Auftrittsmöglichkeiten in Spielfilmen, Talkshows, Unterhaltungssendungen usw. (wie z. B. „Medienkanzler“ Gerhard Schröder). Politiker suchen aber nicht nur diese Möglichkeit, sondern reagieren auf den Formatwechsel (Boulevard- und Unterhaltungsformate) in der Politikberichterstattung, der sich mit der zunehmenden Verbreitung privater Rundfunkveranstalter vollzogen hat. Privates, Persönliches und gar Intimes kann auf diese Weise bekannt werden und mit den Rollenanforderungen für Ämter kollidieren. Zusammengenommen betrachtet wird deutlich, weshalb zumindest bei politischen Akteuren, die sich Wahlen zu stellen haben, vorrangig Personalisierungsstrategien verfolgt werden (müssen): Aufgrund der bestehenden und anhaltenden Unsicherheiten in politischen Prozessen und bei vielen Sachentscheidungen sind es schließlich einzelne Personen, die gerade in turbulenten Phasen für eine bestimmte Politik stehen und über die der Eindruck von Stabilität und Sicherheit vermittelt werden kann. Dazu bedarf es eines Führungspersonals, das über ein entsprechendes Image verfügt, das Vertrauenswürdigkeit besitzt und in allgemeiner Form Orientierung geben kann. An der Imagekreation hat die politische PR ihren Anteil. Es kommt aber ebenso auf die politischen Führungsqualitäten einer Person an.

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9.4

9 Politische PR und PR-Akteure

PR-Instrumente

Grundsätzlich unterscheidet sich die PR im politischen Bereich hinsichtlich der Grundfunktion und der Instrumente nicht von der PR in anderen Teilsystemen der Gesellschaft, wohl aber werden im politischen Bereich andere Strategien gewählt und die Instrumente anders eingesetzt. Zu den Grundfunktionen der PR im politischen Bereich zählen  Konzeption (analysieren, planen, beraten)  Redaktion (informieren, gestalten)  Kommunikation und Motivation (Kontakt nach innen und außen)  Organisation (organisieren und abwickeln)  Controlling (aufzeigen, steuern, anpassen) (vgl. Schulze-Fürstenow 1988: 86). Aus diesen allgemeinen Grundfunktionen lassen sich die zentralen Aufgabenfelder ableiten, die sich allerdings in der PR-Praxis als auch in der wissenschaftlichen Analyse vielfach nicht stringent voneinander abgrenzen lassen:  Internal Relations (Beziehungen zu den Organisationsangehörigen Formen der internen Kommunikation),  Media Relations (Beziehungspflege zu Journalisten und Medien),  Community Relations (Beziehungen zu Organisationen bzw. Zielgruppen im Umfeld, die für die eigene interne als auch externe politische Arbeit relevant sein können),  Agenda-Setting/Issue-Management (Einwirkung auf die Meinungs- und Willensbildung durch die Analyse der Medienberichterstattung und Entwicklung von Konzepten der Dethematisierung wie auch der Thematisierung),  Personality PR (Bemühungen zur Pflege des Image von Führungspersonen der Organisation),  Lobbying (Bemühung zur Beeinflussung politischer Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse vor allem im parlamentarischen Prozess),  Krisenmanagement (Entwicklung von Szenarien im Hinblick auf problematische Situationen für den politischen Akteur und Etablierung einer Organisationseinheit und Festlegung von Verfahrensschritten zur Bearbeitung von Krisen). Entsprechend den von politischen Akteuren vorrangig verfolgten Zielen wird den genannten Aufgabenfeldern unterschiedliche Relevanz beigemessen. So bedienen sich Verbände vielfältiger Formen des Lobbying, während Personality PR vor allem von den großen politischen Parteien – für Partei-, Fraktionsvorsitzende oder Ministerpräsidenten und Regierungsmitglieder – betrieben wird. Feststellbar ist, dass Media Relations und Issue-Management außerhalb von Wahlzeiten bei fast allen politischen Akteuren von besonderer Bedeutung sind. So werden regelmäßig Pressekonferenzen abgehalten, kontinuierlich Pressemitteilungen versandt und

9.4 PR-Instrumente

191

Hintergrundgespräche durchgeführt. Nach allen wichtigen Ereignissen wird von den jeweils betroffenen Akteuren reagiert:



Fallbeispiel: Wahlnachlese Noch in der Wahlnacht werden die Wahlergebnisse von den beteiligten Spitzenkandidaten, von den Parteispitzen und zumeist auch den Generalsekretären kommentiert. Am Tag nach Wahlen finden Präsidiums- und Vorstandssitzungen statt, nach denen sich die Parteivorsitzenden mit den – gewählten oder geschlagenen – Kandidaten auf einer Pressekonferenz präsentieren. Diese Nachbetrachtungen sind regelhaft in den Hauptnachrichtensendungen zu sehen. Da Wahlen für politische Parteien das wichtigste Ereignis im dauernden Kampf um die Erhaltung oder Eroberung der politischen Macht darstellen, bedarf es der ständigen öffentlichen Kommentierung – sowohl bezogen auf die eigene Mitgliedschaft wie auch auf die Wählerinnen und Wähler. Mit jeder Wahl wird hinterfragt, ob das Programm stimmt und ob die Führungspersonen geeignet sind. Die politische Führung muss also reagieren, um die Triumphe zu feiern und daraus persönliches Kapital zu schlagen oder um Niederlagen beispielsweise als Probleme einer Landesorganisation oder eines Kandidaten darstellen zu können.

In der Presse- und Informationsarbeit werden sowohl aktive wie auch reaktive Formen gewählt. Erkennbar ist, dass dabei den Besonderheiten des elektronischen Mediums Fernsehen heute sehr viel Aufmerksamkeit geschenkt wird: Informationen an die Medien werden fernsehgerecht präsentiert (Form und Ort der Präsentation, bewusste Entscheidung über Wahl von Hintergrundfarben und den Einsatz von Signets und Logos u. a.m.). Da die Fernsehsender über den ganzen Tag verteilt Nachrichten ausstrahlen, reagieren die Politiker und PR-Akteure mit kontinuierlichen Angeboten: Sie stellen sich nach oder zwischen Sitzungen den Journalisten vor, lassen sich in Sitzungspausen interviewen oder geben Stellungnahmen mit Blick auf die kommenden Nachrichten- oder Informationssendungen ab. Das Informations- und Deutungsgeschäft ist durch die allgegenwärtigen elektronischen Medien (Fernsehen, Radio und Netz), die zudem jederzeit entsprechende Informationen verbreiten können, deutlich beschleunigt worden. Dennoch sind in der politischen Kommunikation nach wie vor Formen der nichtmedialen PR relevant. Vier Instrumente haben in der politischen PR besondere Bedeutung: Öffentliche Reden und Anlässe: Nicht nur aus legitimatorischen Gründen wenden sich politische Akteure an die allgemeine Öffentlichkeit: Die Formulierung wie auch Durchsetzung von Interessen erfordert, anhaltend die Unterstützung von anderen Akteuren zu erhalten und eine möglichst breite Form von Zustimmung zu erwerben. Mögliche politische Vorhaben und zukünftige Initiativen werden auf diese Weise getestet. In „Grundsatzreden“, die als solche ausgewiesen werden,

192

9 Politische PR und PR-Akteure

wird zukünftige Politik skizziert, soll auf Probleme verwiesen und für Problemlösungen geworben werden. Öffentliche Reden und Anlässe, so in Form von Beiträgen zu allgemeinen Fest- wie Diskussionsveranstaltungen, sollen zudem dazu beitragen, die allgemeine Akzeptanz für eine Politik zu erhöhen, das Image zu verbessern und Vertrauen zu erwerben. Öffentliche Reden und Anlässe können sowohl instrumentell eingesetzt werden, um ganz konkrete Forderungen aufzustellen oder durchzusetzen, als auch allgemein im Rahmen der politischen Kommunikation zur Einstimmung auf zukünftige Politikentscheidungen. Vorträge bei Jubiläums- und Festveranstaltungen, bei Partei- oder Fraktionsempfängen, zur Eröffnung von Messen oder Gewerkschaftstagen, bei Tagungen der politischen Stiftungen u. a.m.: Diese Formen werden vielfältig genutzt, um Kompetenz zu zeigen sowie die eigene Klientel und andere Personen für die Politik der Organisation zu gewinnen. Auf diese Weise können wichtige Multiplikatoren in einer Gesellschaft erreicht und unterschiedliche Zielgruppen direkt und persönlich angesprochen werden. Medienberichterstattung ist in vielen Fällen den Akteuren, zumindest den statushohen, zudem sicher. Auf alle Fälle wird die Rede aber in den Medien der beteiligten Organisationen Verbreitung finden. Die Ansprache von Zielgruppen mittels Rede ist eine wesentliche PR-Aufgabe für das politische Führungspersonal. Wahlen, Feier- und Gedenktage, Gipfeltreffen und Staatsbesuche sind Anlässe, bei denen sich das gesamte politische System mit seinem Führungspersonal öffentlich zeigt. Bei dieser Gelegenheit werden Reden gehalten. Zwar können Politiker diese Bühnen auch für Wahlzwecke nutzen, doch je nach Anlass und Rahmen sind die Möglichkeiten dazu begrenzt. Allerdings werden herausragende politische Ereignisse, wie EU-Ratstreffen oder bilaterale Gespräche auf der Regierungsebene, in Wahlzeiten bewusst genutzt (Wahl des Ortes; Formen der Medienarbeit). Kritisch wird gegen solche Vorhaben eingewandt, es würde sich um „Inszenierungen“ oder Formen „symbolischer Politik“ handeln (vgl. Abschnitt 9.3.4). Trotz aller Relevanz der Medien bei der Vermittlung politischer Informationen: In Gesprächen in kleinen Kreisen, beim Zusammentreffen mit Fachexperten und Lobbyisten, bei parlamentarischen Beratungen oder in politischen Verhandlungen wird nicht nur über konkrete Probleme gesprochen. Im Zuge dieser Prozesse werden zudem Beziehungen aufgebaut und gepflegt. Politiker suchen aktiv die Nähe zu Personen und pflegen daher die Formen der direkten, unmittelbaren Kommunikation, weil sie aus den Gesprächen relevante Informationen und wichtiges Wissen für ihre Arbeit erhalten können. Zugleich bieten die Politiker ihrerseits Informationen oder auch Wissen an. Für den Informations- und Wissensaustausch sind Formen der direkten Kommunikation wesentlich. Außerdem werden auf diese Weise persönliche Beziehungen aufgebaut, die für spätere Entscheidungen relevant sein können. Aus fachlichen Netzwerken können persönliche Bekanntschaften werden. Diese Beziehungen gehen vielfach über die

9.4 PR-Instrumente

193

engeren Partei- oder Fraktionsgrenzen hinaus. Die Nähe in derartigen Interaktionsprozessen führt dazu, dass sich Angehörige von Eliten besser kennenlernen und spezifische – vielfach persönliche – Umgangsformen entwickeln. Für die persönlichen Karrieren sind diese Netzwerke zudem hilfreich und für politische Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse Formen der direkten Kommunikation und Verhandlungen in vielen Fällen wesentlich: In diesen Zirkeln oder Kreisen wird das vorgeklärt oder gar vorbesprochen, was dann später formell debattiert wird und an die allgemeine Öffentlichkeit gelangt. Direkte Formen der Kommunikation pflegen politische Akteure auch mit Journalisten. Vor allem zur Pflege von Beziehungen und zur vertraulichen Hintergrundinformation wird diese Form systematisch eingesetzt. Was den Einsatz von PR-Instrumenten in der politischen Kommunikation angeht unterscheidet Bentele zwischen drei Formen: spontan, routinisiert und strategisch (vgl. Bentele 1998: 140). Trotz des Mangels an empirischen Studien ist davon auszugehen, dass die beiden erstgenannten Einsatzformen dominieren. Spontaner Einsatz meint, dass korrespondierend mit politischen Ereignissen oder im Verlauf von politischen Prozessen PR-Aktivitäten, wie die Durchführung einer Kampagne oder einer Plakataktion oder die Herausgabe einer Broschüre, realisiert werden. Bei routinisierter PR handelt es sich vor allem um wiederkehrende Formen: Jahresberichte, Leistungsbilanz nach einer Legislaturperiode, Jahrespressekonferenz u. a.m. Politische Öffentlichkeitsarbeit oder PR ist ein Handlungsfeld im politischen System, das vorrangig der Wahrnehmung von organisationsexternen und nachrangig von organisationsinternen Informations- und Kommunikationsaufgaben dient. Sie wird weiterhin von Personen und Personengruppen zur Absicherung politischer Positionen mittels kommunikativer Maßnahmen eingesetzt. Politische PR nimmt insoweit für politische Akteure und Eliten eine Kontroll- und Werbeaufgabe wahr und reduziert Unsicherheit. Hinsichtlich der Werbeziele bedient sie sich weitgehend persuasiver Kommunikationsformen und –techniken, sie unterscheidet sich jedoch von der PR für Unternehmen.

 

Bentele, Günter (1998): Politische Öffentlichkeitsarbeit. In: Sarcinelli, Ulrich (Hrsg.): Politikvermittlung und Demokratie in der Mediengesellschaft. Beiträge zur Kommunikationskultur. Bonn, S. 124-145. Butler, Patrick/Collins, Neil (1999): A Conceptual Framework for Political Marketing. In: Newman, Bruce I. (Hrsg.): Handbook of Political Marketing. Thousand Oaks, London, New Delhi, 55-72.

194

9 Politische PR und PR-Akteure

Donges, Patrick (2000): Amerikanisierung, Professionalisierung, Modernisierung? Anmerkungen zu einigen amorphen Begriffen. In: Kamps, Klaus (Hrsg.): Trans-Atlantik, Trans-Portabel? Die Amerikanisierungsthese in der politischen Kommunikation. Wiesbaden, S. 27-40. Esser, Frank (2000): Spin Doctoring in den USA. Eine Lehre für Deutschland. In: PR Magazin 10, S. 35-40. Esser, Frank/Reinemann, Carsten/Fan, David (2000): Spin Doctoring in British and German Election Campaigns: How the Press is Beeing Confronted with a New Quality of Political PR. In: European Journal of Communication 15 (2), 209-230. Hazleton, Vincent (1992): Toward a Systems Theory of Public Relations. In: Avenarius, Horst/Armbrecht, Wolfgang (Hrsg.): Ist Public Relations eine Wissenschaft? Opladen, S. 33-46. Hoffmann, Jochen/Steiner, Adrian/Jarren, Otfried (2007): Politische Kommunikation als Dienstleistung. Public-Affairs-Berater in der Schweiz. Konstanz. Jarren, Otfried (1994): Kann man mit Öffentlichkeitsarbeit die Politik retten? Überlegungen zum Öffentlichkeits-, Medien- und Politikwandel in der modernen Gesellschaft. In: Zeitschrift für Parlamentsfragen (4), S. 653-673. Kamps, Klaus (2003): Politisches Kommunikationsmanagement. Grundlagen und Professionalisierung moderner Politikvermittlung. Wiesbaden. Kepplinger, Hans Mathias (1998): Inszenierung. In: Jarren, Otfried/Sarcinelli, Ulrich/Saxer, Ulrich (Hrsg.): Politische Kommunikation in der demokratischen Gesellschaft. Ein Handbuch mit Lexikonteil. Opladen, Wiesbaden, S. 662-663. Kunczik, Michael (1998): Politische Kommunikation als Marketing. In: Jarren, Otfried/Sarcinelli, Ulrich/Saxer, Ulrich (Hrsg.): Politische Kommunikation in der demokratischen Gesellschaft. Ein Handbuch mit Lexikonteil. Opladen, Wiesbaden, S. 330341. Negrine, Ralph/Lilleker, Darren G. (2002): The Professionalization of Political Communication. Continuities and Change in Media Practices. In: European Journal of Communication 17 (3), 305-323. Pfetsch, Barbara (1999): Government News Management - Strategic Communication in Comparative Perspective. (Discussion Paper FS III 99-101). Berlin: Wissenschaftszentrum. Pfetsch, Barbara (2003): Politische Kommunikationskultur. Politische Sprecher und Journalisten in der Bundesrepublik und den USA im Vergleich. Wiesbaden. Pfetsch, Barbara (2008): Government Communication. In: Kaid, Lynda Lee/Holtz-Bacha, Christina (Hrsg.): Encyclopedia of Political Communication. Volume 1. Los Angeles et al. 279-281. Pfetsch, Barbara/Dahlke, Kerstin (1996): Politische Öffentlichkeitsarbeit zwischen Zustimmungsmanagement und Politikvermittlung. Zur Selbstwahrnehmung politischer Sprecher in Berlin und Bonn. In: Otfried Jarren/Schatz, Heribert/Weßler, Hartmut (Hrsg.): Medien und politischer Prozess. Politische Öffentlichkeit und massenmediale Politikvermittlung im Wandel. Opladen, S. 137-154. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.) (1977): Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 1977 zur Öffentlichkeitsarbeit von Staatsorganen in Bund und Ländern. Dokumente des Verfahrens und Materialien. Karlsruhe. Raschke, Joachim/Tils, Ralf (2007): Politische Strategie. Eine Grundlegung. Wiesbaden.

Literatur zu Kapitel 9

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10 Prozesse der Politik

Politik kann in die drei analytischen Dimensionen polity (Institutionen- und Normengefüge), policy (Politikinhalte und -ergebnisse) sowie politics (Politikprozess als Konfliktaustragung und Aushandlung) differenziert werden (vgl. Abschnitt 1.1.1, Abbildung 1-2). Hier wird nun die Politics-Dimension betrachtet und der Verlauf politischer Prozesse unter Berücksichtigung der jeweils beteiligten Akteure, ihrer Wert- und Zielvorstellungen sowie ihres Einflusspotenzials fokussiert. Je nach dem Verständnis, was politische Prozesse sind, gibt es unterschiedliche Modellierungen – idealtypische Betrachtungen und Beschreibungen – des politischen Prozesses und seiner Elemente (vgl. Abschnitt 10.1). Von diesen Modellen ist abhängig, welche Bedeutung der politischen Kommunikation generell oder den Medien zugewiesen wird. Eine Besonderheit bilden direktdemokratische Systeme, wie wir es in der Schweiz vorfinden (10.2). Abschließend werden Typen von Politik und ihre mediale Beachtung in einzelnen Entscheidungsprozessen vorgestellt. 10.1

Modelle des politischen Prozesses

Politik muss als ein offener, weitgehend unstrukturierter sozialer Prozess aufgefasst werden, der allerdings innerhalb eines spezifischen formalen Rahmens und damit unter den Bedingungen einer vorhandenen Ordnung stattfindet.

Â

Prozess

Ein Prozess ist eine Aufeinanderfolge verschiedener Zustände eines Objektes in der Zeit, wobei ein spezifischer Zustand mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit aus dem vorausgehenden Zustand erfolgt. Prozesse sind nicht direkt beobachtbar, sondern erschließen sich indirekt durch Veränderungen des Objekts (vgl. Rammstedt 1994).

Politik als die Herstellung von allgemein verbindlichen Entscheidungen ist für jeden Beobachter zudem ein hochkomplexer Prozess, der sich nicht ohne weiteres in seiner Totalität erkennen und für empirisch-analytische Zwecke „einfrieren“ lässt. So tun wir uns auch als Sozialwissenschaftlerinnen und -wissenschaftler schwer: Wir suchen immer nach verallgemeinerungsfähigen Befunden und nach

O. Jarren, P. Donges, Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft, DOI 10.1007/978-3-531-93446-4_10, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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10 Prozesse der Politik

Gemeinsamkeiten sowie auch Erklärungen. Wir wollen Typen bilden und müssen doch feststellen, dass politische Prozesse keineswegs einfach zu verallgemeinern bzw. zu typologisieren sind. Denn bei allen Modellierungs- und Differenzierungsbemühungen darf eines nicht übersehen werden: Das Bemühen um idealtypische Vorstellungen von politischen Prozessen ist sinnvoll, um analytische Kategorien zu gewinnen. Aber so wie es „die“ Medien nicht gibt, gibt es auch „die“ Politik oder gar „den“ politischen Prozess nicht. Je nach Politik- und Prozessverständnis variiert beispielsweise die Aussage, ob Medien auf politische Vorgänge einen eher kleinen oder doch eher großen Einfluss haben. Politik und politische Kommunikation zeichnen sich, wie jedes soziale Handeln, durch vielfältige formale und informale Strukturen sowie Handlungsformen aus. Zunächst werden jedoch Formalität und Informalität in der politischen Kommunikation diskutiert, da wir sie in allen Prozessen bzw. Modellvorstellungen vorfinden. 10.1.1 Der politische Prozess als anhaltende Diskussion Der politische Prozess kann allgemein als alles öffentliche Handeln und Verhandeln der von der Allgemeinheit als lösungsbedürftig anerkannten Problemfelder einer Gesellschaft begriffen werden. Van den Daele und Neidhardt (1996) entwickeln ein derartig weites Politikverständnis: Zahlreiche Akteure, Institutionen, soziale Zusammenschlüsse jeder Art, Bürgergruppen, Experten wie auch Journalisten wirken an einem kontinuierlichen politischen Diskussionsprozess mit, der die politischen Entscheidungen beeinflusst. „Regierung durch Diskussion“ ist in diesem Verständnis normatives Leitbild und empirische Aussage zugleich, denn durch Diskussionen werden Wissen, Wertvorstellungen und Entscheidungen beeinflusst. Politische Prozesse sind in dieser Vorstellung nicht auf politisch-administrative Kerninstitutionen, also auf das eigentliche Entscheidungssystem mit seinen politischen Akteuren, begrenzt. Die Autoren postulieren, dass für Politikprozesse die Formulierung von Leitideen und zentralen Vorstellungen sowie deren (medien-)öffentliche Diskussion besonders wichtig sind, weil diese Vorstellungen die Wahrnehmung von Problemen und in der Folge die Handlungs- und Entscheidungsmöglichkeiten wesentlich steuern. „Jede Regierung muss sich an den politischen Themen und Ansprüchen, die die Bürger aufbringen, orientieren und wird durch diese kontrolliert“ (Daele/Neidhardt 1996: 9). Diesen Teil des politischen Prozesses, als Policy Deliberation bezeichnet, betrachten van den Daele/Neidhardt als für alle Akteure offen und zugänglich. Je nach Politikfeld lassen sich zwar unterschiedliche zentrale Akteure und natürlich unterschiedliche Akteurskonstellationen ausmachen, aber in allen Politikfeldern wirken neben den traditionellen politischen Akteuren Experten, Journalisten, Medien, Angehörige von NGOs u. a. mit. Die Phase der Policy Deliberation ist nun nicht nur relativ offen, sondern reicht „in das Umfeld des Entscheidungssystems herein“ (Daele/Neidhardt 1996: 13).

10.1 Modelle des politischen Prozesses

199

Von der Phase der Policy Deliberation wird die eigentliche Entscheidungsphase abgetrennt, in der eine „Policy Community“ an der konkreten Ausformulierung von Politik mitwirkt. Aber auch hier verfolgen die Autoren ein weites Politikverständnis, denn sie sprechen nicht von den politischen Institutionen oder von staatlichen Akteuren, die hier vorrangig agieren, sondern von Entscheidungsarenen. In ihnen würden sich gewisse Fach- und Elitenkreise finden lassen, die aber nicht nur aus dem politischen bzw. staatlichen Bereich stammen. „Bei Deliberationen in den Entscheidungsarenen ist das Netzwerk der beteiligten Akteure sehr viel enger [als in der Policy Deliberation/OJ, PD]: Politiker, die sich des Issues annehmen, Fachbeamte aus den einschlägigen Bürokratien, Spezialisten aus den Parteien, Sprecher der involvierten Interessenverbände und über Gutachten oder sonstige Beratungskontexte eingebundene Experten“ (Daele/Neidhardt 1996: 13). Empirisch lässt sich in der Tat feststellen, dass auch in dieser Phase des politischen Prozesses Fachleute, Experten und Spezialisten – zum Teil in Form von Lobbying – neben Regierungsangehörigen und Parlamentariern am Werk sind. Doch finden diese Tätigkeiten in den Entscheidungsarenen weniger mediale und öffentliche Aufmerksamkeit als das Agieren der Akteure in der Phase der Policy Deliberation. In diesem politischen Prozess-Modell wird zum einen nicht, wie in vielen politikwissenschaftlichen Differenzierungen üblich, zwischen den unterschiedlichen Typen bzw. Klassen von Akteuren unterschieden, sondern von der Mitwirkung mehr oder minder vieler unterschiedlicher Akteure an politischen Diskussions- und Entscheidungsprozessen ausgegangen. In empirischer Hinsicht wird damit nahe gelegt, dass in Analysen zu untersuchen ist, welche Akteure mit welchen Argumenten in den beiden Phasen welchen Einfluss geltend machen und durchsetzen können. Normativ geht es um den Kampf um den Zutritt beispielsweise in eine Policy Community. Zudem sind auch die Konflikte innerhalb einer Policy Community für die Analyse politischer Probleme relevant (Netzwerk- und Diskursanalyse). Zum anderen wird in dieser Modellvorstellung der politische Prozess lediglich in zwei größere Phasen, die zudem eng miteinander verzahnt sind, differenziert. 10.1.2 Der politische Prozess als Arena Arenamodelle betrachten politische Prozesse unter dem Aspekt des institutionellen Rahmens, in dem sie stattfinden. Das heißt: In jeder Arena gelten bestimmte Regeln, welche politische Prozesse zwar nicht determinieren, aber in erheblichem Umfang strukturieren. Dies beginnt bereits bei der Frage, was als gesellschaftliches Problem angesehen werden kann. Bereits die Konstruktion sozialer Probleme findet, so Hilgartner/Bosk (1988), innerhalb öffentlicher Arenen statt:

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10 Prozesse der Politik

„A social problem is a putative condition or situation that (at least some) actors label a ‚problem‘ in the arenas of public discourse and action, defining it as harmful and framing its definition in particular ways. The level of attention devoted to a social problem is not a function of its objective makeup but is determined by a process of collective definition. The construction of social problems occurs within the public arenas. The success (or size, or scope) of a social problem is measured by the amount of attention devoted to it in these arenas” (Hilgartner/Bosk 1988: 70) Nach Hilgartner/Bosk (1988) verfügt jede Arena über bestimmte Problembearbeitungskapazitäten (carrying capacity), die sie innerhalb eines bestimmten Zeitabschnitts bearbeiten kann. Das heißt auch, dass die Anzahl möglicher sozialer Probleme limitiert ist, was den Wettbewerb zwischen ihnen noch verschärft. Jede Arena verfügt auch über Selektionsprinzipien, die beeinflussen, was als Problem angesehen wird und was nicht. Die Autoren nennen drei zentrale Selektionsprinzipien: Drama, Kultur und Politik. Soziale Probleme setzen sich in öffentlichen Arenen vor allem dann durch, wenn sie von den Akteuren in Form eines Dramas präsentiert werden, wenn sie einen Bezug zu kulturellen Mythen oder zur Politik aufweisen. Insbesondere beeinflussen politische Akteure wie auch die politische Kultur die Spannbreite der Probleme, die als politisch wahrgenommen werden können. Gelingt es nicht, soziale Probleme als politisch wichtig zu definieren, so sinkt die Chance, dass sie überhaupt als relevant wahrgenommen werden. Kriesi (2001) wiederum betrachtet politische Prozesse vorrangig unter dem Aspekt der Beeinflussbarkeit durch unterschiedliche – etablierte wie nicht-etablierte – Akteure, und zwar unter Berücksichtigung der von ihnen erzeugten Resonanz in der (medien-)öffentlichen Arena. „Politik findet in unterschiedlichen Arenen statt, die ihrerseits in unterschiedliche Kanäle gegliedert sind, welche den politischen Akteuren Interventionsmöglichkeiten bieten“ (Kriesi 2001: 4). Unterschieden werden in dieser Modellvorstellung die parlamentarische, die administrative und die öffentliche Arena. In den beiden erstgenannten Arenen finden die politischen Verhandlungsprozesse statt und es werden allgemein verbindliche Entscheidungen gefällt. Hier dominieren Regierungs-, Partei-, Parlamentsvertreter und Angehörige der politischen Verwaltung mit ihren jeweiligen Experten. Die öffentliche Arena begreift Kriesi als ein offenes, loses Kommunikationssystem, in dem die politische Kommunikation zwischen den politischen Akteuren im weitesten Sinne und den Bürgern stattfindet. Der politische Prozess wird in diesem Modell nicht als ein Nacheinander von Handlungen und Abstimmungsprozessen begriffen, sondern als eine Art anhaltender Diskussionsprozess innerhalb der Arenen wie auch zwischen ihnen. Doch es gibt einen prinzipiellen Unterschied zwischen den Arenen, der sich auf das Handeln der unterschiedlichen Rollenträger auswirkt:

10.1 Modelle des politischen Prozesses

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„Während es in der parlamentarischen und der administrativen Arena um die Lösung von Problemen geht, dreht sich die Auseinandersetzung in der öffentlichen Arena um die Zustimmung zu den politischen Akteuren und den von ihnen vertretenen themenspezifischen Standpunkten“ (Kriesi 2001: 4). Die politischen Akteure bemühen sich um Aufmerksamkeit und Zustimmung bei den Bürgern, die wie ein Publikum anzusehen sind: Ein direkter Kontakt zwischen politischen Akteuren und den Bürgern besteht nicht, die politischen Akteure sind deshalb auf die Medien zur Vermittlung ihrer Argumente und Positionen angewiesen. Hier agieren sie in allgemeiner Form, spitzen Problemlösungen zu, verbinden Lösungsmodelle mit moralischen und ideologischen Überlegungen. In der öffentlichen Arena wird zugespitzt, kontrovers und somit strategisch agiert. Die Medien verarbeiten nach ihrer eigenen Logik die Positionen und Argumente der Akteure. Aus der Sicht der politischen Akteure bedarf es eines hohen Aufwandes, das Publikum zu erreichen und zu gewinnen. Die Bürger, so Kriesi (2001: 5), seien „zu einer unberechenbaren, unabhängigen Größe im politischen Prozess“ geworden, um die sich politische Akteure andauernd bemühen müssten. Der Weg zu den Bürgern führt via Medien zum Medienpublikum. Und weil dem so ist, agieren politische Akteure in dieser Arena anders als in jenen Arenen, in denen Problemlösungen, die zumeist auf sachlichen Überlegungen basieren, ausgehandelt werden (müssen). Aufgrund des Medienwandels wird in diesem Modell davon ausgegangen, dass neben den etablierten politischen Akteuren verstärkt auch nicht-etablierte Akteure, Kriesi spricht von „Außenseitern“, zunehmend Einfluss auf die öffentliche Arena gewinnen können. Das sei möglich, weil die Akzeptanz der etablierten, traditionellen politischen Akteure im Schwinden begriffen sei. Die Aufwertung nichtetablierter Akteure sei zudem mit Veränderungen bei den Medien verbunden, die sich offen gegenüber neuen Akteuren zeigen würden, um Publikum zu gewinnen. Den Medien wird eine Art Eigenlogik im politischen Prozess zugeschrieben, d. h. sie agieren in der öffentlichen Arena mit, indem sie eigene Ziele verfolgen (Thematisierung, Personalisierung). Politikzentrierte Top-Down-Strategien von politischen Eliten, Bottom-Up-Strategien von Außenseitern und Medienstrategien würden sich zugleich im politischen Prozess in den Arenen finden lassen. Ob nun bestimmte Strategien zum Erfolg führen, ist dann eine empirisch zu beantwortende Frage. Neben den Akteurskonstellationen sind als relevante Faktoren für eine erfolgreiche Durchsetzung von Interessen die institutionellen Arrangements, die Struktur des Mediensystems und themenspezifische Kontexte (in der empirischen Analyse) zu berücksichtigen. Im Arenamodell wird vor allem die Offenheit von politischen Prozessen betont. Beim Politikprozessverständnis wird zwar an der Vorstellung, dass grundsätzlich in einer bestimmten Arena und damit unter den Bedingungen einer spezifischen Akteurskonstellation politische Entscheidungen getroffen werden, festgehalten, aber die Möglichkeit für Entscheidungen und auch deren Akzeptanz wird

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10 Prozesse der Politik

in Abhängigkeit vom Verlauf der Diskussionen in den anderen Arenen gesehen. Insoweit gibt es im Arenamodell keine Über- oder Unterordnung und es wird auch nicht von einem sachlich, zeitlich und sozial klar gerichteten Prozess ausgegangen. Institutionelle und rechtliche Rahmenbedingungen werden zwar gesehen und berücksichtigt, doch werden sie nicht als sichere Faktoren gewertet: Politische Akteure müssen sich in unterschiedlichen Arenen behaupten und komplexe Aushandlungsprozesse mit zahlreichen anderen Akteuren organisieren und bestehen. Hinter dieser Erkenntnis steht die empirische Evidenz, dass die Politik insgesamt an Gestaltungsfähigkeit eingebüßt hat und bei den Bürgern nicht mehr auf sichere Zustimmung stößt. Die „Verflüssigung“ der Politik führt dazu, dass anhaltend und in unterschiedlichen Arenen politische Kommunikationsprozesse stattfinden. Mittels Inhaltsanalysen und Befragungen wären dann empirisch die entsprechenden Diskussionen in den genannten Arenen zu erfassen. Dabei kann die Relevanz von Medienberichterstattung beurteilt werden. 10.1.3 Policy Cycle-Modelle Die beiden vorgenannten Modelle wurden von Vertretern der politischen Soziologie entwickelt. In dieser Denktradition stehen bestimmte Öffentlichkeits- und Kommunikationsvorstellungen im Mittelpunkt. In der politikwissenschaftlichen Sichtweise herrschen beim Blick auf politische Prozesse Modelle des Policy Cycle vor, in denen vor allem auf politische Akteure und Institutionen fokussiert wird. Mit diesen Modellvorstellungen des politischen Prozesses verbunden ist die Annahme, dass die allgemein als lösungsbedürftig anerkannten Probleme einer Gesellschaft vom politischen System aufgegriffen und entschieden werden. Es gibt damit eine gewisse Abfolge im politischen Prozess, der auf der Überlegung basiert, dass aus der Gesellschaft gewisse Inputs an das politische System gelangen, dort bearbeitet werden (Throughput) und dass es Entscheidungen gibt (Gesetze, Verordnungen etc.), die man als Output des politischen Systems betrachten kann. Das einfache Input-Throughput-Output-Schema wurde in der Theoriebildung zwar immer weiter differenziert, aber die Perspektive blieb gleich: Das politischadministrative System mit seinen Akteuren (Regierung, Parlament, politische Verwaltung) und der Entscheidungsprozess stehen im Mittelpunkt dieser Sichtweise. Auch wenn am Prozessschema Kritik geübt werden kann, weil politisches Handeln zu sehr als Ablauf aufeinander bezogener Handlungen verstanden werden könnte, stellt es doch ein überzeugendes heuristisches Konzept dar, vor allem für empirische Analysen zum Einflusspotenzial von Medien (vgl. Fuchs 1993) (zur Kritik an Prozessschemata siehe Abschnitt 10.1.4). 10.1.3.1 Modell nach Handlungsprodukten Basierend auf Überlegungen von David Easton (1979, zuerst: 1965) hat Fuchs die Leistungsfähigkeit auch komplexer Prozessmodelle für empirische Zwecke gezeigt. „Der politische Prozess wird [...] weniger durch eine Abfolge aufeinander bezoge-

10.1 Modelle des politischen Prozesses

203

ner Handlungen bestimmter Akteure bestimmt, sondern eher durch eine gerichtete Kette von Produkten der Handlungen dieser Akteure“ (Fuchs 1993: 31). Abbildung 10-1: Modell des demokratischen Prozesses (nach Fuchs) Handlungsprodukte

Interessen

Akteure

Subsysteme

Generalisierte Handlungsorientierungen

Akteure aus anderen gesellschaftlichen Funktionssystemen

Umwelt

(je nach Funktionssystem)

Publikumssystem

Responsivität

heterogen

Interessen -gruppen

Massenmedien

Politische Parteien

Intermediäres System

Unterstützung

Programme Parlament Regierung

Entscheidungen

Implementationen

Regierungssystem

Effektivität

Publikumssystem

Angemessenheit

Verwaltung Interessen -gruppen

Massenmedien

Abnahme Staatsbürger Resultate

Akteure aus anderen gesellschaftlichen Funktionssystemen

-----------------------Polity---------------------

Streitfragen

----------------------------------------Politisches System---------------------

Staatsbürger Ansprüche

heterogen Umwelt

(je nach Funktionssystem)

(Quelle: nach Fuchs 1993: 32)

Mit dem Handlungsprodukt „Interessen“ beginnt nach Fuchs der politische Prozess, das dann zu „Ansprüchen“ transformiert wird, die sich an das politischadministrative System wenden etc. Jeweils unterschiedliche Akteure und Subsysteme greifen das Handlungsprodukt anderer Akteure und Subsysteme auf und be-

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10 Prozesse der Politik

arbeiten es, vor dem Hintergrund ihrer jeweiligen generalisierten Handlungsorientierung, weiter, wie in Abbildung 10-1 dargestellt. Damit trägt der Ansatz der Tatsache Rechnung, dass beispielsweise Angehörige politischer Parteien in unterschiedlichen Prozesselementen mitwirken, also eine Trennung zwischen dem eher gesellschaftlichen und dem eher staatlich-administrativen Bereich nicht möglich ist. Es lassen sich allerdings, wie aus der Abbildung hervorgeht, bestimmte Handlungsprodukte vorrangig bestimmten Akteuren und damit zugleich auch bestimmten Institutionen (Fuchs nennt das „Subsysteme“) zuordnen. 10.1.3.2 Modell nach Phasen In der Vorstellung vom Policy Cycle wird davon ausgegangen, dass am Prozess der Herstellung allgemein verbindlicher Entscheidungen unterschiedliche Akteure beteiligt sind. Grundsätzlich werden die Möglichkeiten der und die Formen zur Beteiligung für die Akteure in einzelnen Elementen des politischen Prozesses unterschiedlich gesehen. Entsprechend den normativen Regeln für politische Prozesse und der institutionellen Verfasstheit des politischen Systems können die Prozesse in analytischer Perspektive in die folgenden Phasen gegliedert werden: - Problemartikulation - Problemdefinition - Politikdefinition - Programmentwicklung - Politikimplementation - Politikevaluation Vollständig offen ist der politische Prozess zu Beginn, in der Phase der Problemartikulation: Gesellschaftliche Gruppen, Einzelne wie organisierte Interessen formulieren Probleme, die sie gelöst, oder Interessen, die sie befriedigt wissen möchten. Ob diese Probleme oder Interessen politische sind oder als politisch relevant angesehen werden, ist in dieser Phase noch offen. Die vorgebrachten Positionen werden öffentlich in unterschiedlichen Arenen – vor allem in den Medien – debattiert, und sie erhalten nur unter bestimmten Umständen eine Bedeutung: Sie können von anderen Akteuren, vor allem von Akteuren der Interessenaggregation, aufgegriffen werden oder die allgemeine Öffentlichkeit via Medien erreichen. Ob ein Anliegen als politisch relevant bewertet wird und auf die politische Agenda gelangt, ist nicht zuletzt von der öffentlichen Diskussion abhängig. In dieser Phase sind die Medien von zentraler Bedeutung, weil sie durch Thematisierung oder eben Nicht-Thematisierung wesentlich darüber entscheiden, ob Interessen oder Probleme allgemein öffentlich und damit relativ breit diskutiert werden können. Die Medien wirken hier einerseits als Filter: Da die Journalisten nicht alle Themen aufgreifen, treffen sie zumindest eine relevante Vorauswahl über das, was mit allgemeiner Diskussion – d. h. natürlich noch nicht Zustimmung – rechnen kann. Zum

10.1 Modelle des politischen Prozesses

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anderen wirken sie als Verstärker, weil natürlich all das, was diese Ebene der Öffentlichkeit zu erreichen vermag, als generell relevanter angesehen wird und Folgekommunikation auszulösen vermag. Vor allem die etablierten Akteure der Interessenaggregation (wie Vertreter von Parteien) beobachten die Diskussion in den Medien und beteiligen sich an den Debatten, wenn sie einen politischen Vorteil sehen, ein Thema zu besetzen oder sie bieten sogleich Lösungsvorschläge an, um sich öffentlich zu profilieren. Abbildung 10-2: Phasenmodell des politischen Prozesses Akteure der Interessenartikulation (Verbände, NSB)

Problemartikulation

sehr großer Einfluss

Problemdefinition

Akteure der Interessenaggregation (Parteien)

Politikdefinition

Programmentwicklung

großer Einfluss in großer Einfluss Abhängigkeit von abhängig von Reaktionen sozialer Basis und politischen Akteuren

Akteure der Politikdurchsetzung (Parlament, Regierung)

Implementation

geringer Einfluss von politischen Akteuren abhängig

Evaluation

sehr geringer Einfluss, von den Adressaten abhängig

Prestige medien Publikumsmedien

beeinflusst

paS: politisch-administratives System (Quelle: nach Jarren/Donges/Weßler 1996, überarbeitet)

Der Prozess der Problemdefinition stellt bereits höhere Anforderungen an alle beteiligten Akteure: In dieser Prozessphase wird nicht über allgemeine Wünsche, über ein Unbehagen oder diffuse Forderungen debattiert, sondern es wird nach der sachlichen und sozialen Begründetheit von Interessen und Problemen gefragt. Wer andere von der Begründetheit wie Dringlichkeit seines Problems überzeugen will, muss „gute Gründe“ vorbringen können, oder über Einfluss bzw. Macht verfügen, um weiterhin medienöffentliche Aufmerksamkeit zu finden. Während etablierte Akteure gleichsam über einen relativ sicheren Status verfügen und deshalb vielfältige Chancen haben, am Diskussionsprozess der Definition – und d. h. in der Regel auch: zur Anerkennung – von Problemen mitwirken zu können, müssen sich andere, nicht-etablierte Akteure darum erst bemühen.

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10 Prozesse der Politik

Gerhards unterscheidet zwischen „Konsensusmobilisierung“ und „Konsensusaktivierung“: Erstere bezieht sich in erster Linie auf die Definition von Themen und Problemen, aber auch auf Ursachen, Verursacher und Adressaten. Letztere bezieht sich vor allem auf die Definition von Zielen und Mitteln (vgl. Gerhards 1993: 307f.). Vor allem Akteure der Interessenartikulation, die über eine schwache Stellung im intermediären System verfügen und die neue Probleme oder Interessen vorbringen wollen, sind auf die Entwicklung von Begründungen angewiesen: - ein Thema muss zu einem politischen Thema, zu einem relevanten politischen Problem, „gemacht“, d. h. definiert, werden können, - ein Problem muss über Ursachen und Verursacher verfügen, damit es politisch relevant wird, - ein Problem muss an politische Akteure grundsätzlich adressierbar sein, - ein Problem muss letztlich auch grundsätzlich als lösbar angesehen werden. Es sind also hohe Anforderungen an Akteure gestellt, um ein soziales Problem zu einem anerkannten politischen Problem zu machen, das als allgemein öffentlich diskussionsfähig und im weiteren politischen Prozess bearbeitungsrelevant angesehen wird. Vom weiteren Verlauf der Debatten ist dann abhängig, ob das Problem einer Bearbeitung durch das politische System zugeführt wird. In der Phase der Problemdefinition ist der Einfluss der Medien noch relativ groß, aber abhängig davon, ob das Thema kontrovers behandelt wird, ob sich als relevant anzusehende Akteure an der Debatte beteiligen oder ob die Medien ein Interesse daran haben, das Thema „voranzutreiben“. Vor allem aber dann, wenn sich die Akteure der Interessenaggregation daran beteiligen – weil sich Parteien beispielsweise Wahlchancen durch das Aufgreifen von Problemen versprechen oder durch das Umdeuten von Problemen Wahlchancen erhalten wollen – kann es zu einem anhaltenden öffentlichen Diskussionsprozess kommen. In dieser Phase wird entschieden, welche Elemente an einem Problem politisch sind und was davon politisch gelöst werden kann und soll. In der Phase der Politikdefinition verlässt ein politisches Problem mehr oder minder die allgemeine Öffentlichkeit, weil nun vor allem die Akteure der Interessenaggregation sich des Problems und seiner Lösung annehmen. Parteien oder Verbände befassen sich mit dem Thema in internen Gremien, auf Partei- oder Verbandstagen, holen wissenschaftliche Expertisen ein oder beraten das Thema mit Experten. Das politische Problem wird zu einem fach-öffentlichen Thema. Da sie dies aber vielfach in Konkurrenz zueinander tun, und da zumeist auch jene Akteure, die ein Thema aufgebracht haben, weiterhin aktiv sind, kommt es immer wieder zu öffentlichen Debatten. Entscheidungen von Gremien, öffentliche Verbandsoder Parteiveranstaltungen und (umstrittene) Expertisen bilden für die Journalisten Berichterstattungsanlässe. Je mehr ein Thema moralisch besetzt und strittig ist, desto stärker dürften die öffentlichkeitsbezogenen Aktivitäten der beteiligten Akteure in der Phase der Politikdefinition sein. Sie sind es, die das Thema in der Medienöffentlichkeit vor allem voranbringen. Allerdings verschwindet das Problem

10.1 Modelle des politischen Prozesses

207

als Thema dann aus der allgemeinen politischen Öffentlichkeit, die durch Laien geprägt ist, wenn es zu einem Thema für politische Fachleute, für Experten, wird. Der Politikdefinitionsprozess kann aber jederzeit wieder allgemein öffentlich und damit in allgemeiner Weise politisiert werden. Der Medieneinfluss ist in dieser Phase des politischen Prozesses eher gering, denn die Thematisierung ist davon abhängig, ob das Thema und die Problembearbeitung kontrovers sind, vor allem in Konkurrenz zwischen den Akteuren der Interessenaggregation (politische Parteien). Da das Thema beginnt, für politische, administrative oder wissenschaftlichen Experten relevant zu werden, gewinnen spezialisierte Fachmedien an Bedeutung für die öffentliche Diskussion. Neben der allgemeinen Medienberichterstattung gewinnt die fachpolitische Kommunikation an Relevanz. Die Phase der Programmentwicklung, beispielsweise in Form eines Gesetzgebungsprozesses, wird in hohem Maß von politischen Institutionen und ihren Akteuren bestimmt. Die Programmentwicklung vollzieht sich in den Fraktionen und Ausschüssen der Parlamente und im Parlament selbst. Durch spezifische Verfahren wie Stellungnahmen, Vernehmlassungen, Anhörungen, Expertengutachten etc. wird Öffentlichkeit ermöglicht, allerdings vorrangig auf der Ebene organisierter Interessen (Verbände). In diesem Prozess dominieren zum einen politische wie auch wissenschaftliche Experten, die den Entscheidungsgremien Empfehlungen abgeben und sie beraten. Zum anderen sind politische Programme, die in Verordnungen, Förderprogrammen oder Gesetzen münden, nicht ohne rechtlichen und administrativen Sachverstand zu realisieren. Der Einfluss von Akteuren der Interessenaggregation ist in dieser Phase geringer: Nur jene Akteure, die über eigene Vertreter in parlamentarisch-politischen Gremien verfügen oder um Stellungnahme angefragt werden, können ihre Einflüsse artikulieren und durchsetzen. Durch Lobbying wirken vor allem Verbände auf politische Prozesse ein. In der Regel werden diese Prozesse von den Medien eher in einem protokollarischen Sinn beobachtet und verfolgt, d. h. es wird vor allem über Entscheidungen berichtet. Der Einfluss der Medien ist in dieser Phase eher gering. Eine Thematisierung in den Medien erfolgt vor allem dann, wenn relevante politische Akteure Problemstellungen aus den Verhandlungen zum öffentlichen Thema machen. Da aber parallel über zahlreiche Probleme diskutiert und verhandelt wird, können und werden nur bestimmte Themen von den politischen Akteuren gleichsam für öffentliche Kontroversen und Debatten genutzt: Vor allem jene Themen werden gewählt, die zur öffentlichen Profil- und Imagebildung relevant erscheinen. Es wird also nach Macht- und Wahlkalkülen entschieden, ob und was (medien-)öffentlich diskutiert werden soll. Die Phase der Politikimplementation ist ein Vorgang, von dem die allgemeine Öffentlichkeit nur sehr vereinzelt Notiz nehmen kann, und zwar dann, wenn über als bedeutsam angesehene politisch-administrative Umsetzungen in den Medien berichtet wird. Dies ist allerdings eher selten der Fall: Die administrative Umsetzung von Politik ist Sache der Verwaltung. Hier wirken Fachkommunikatoren

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10 Prozesse der Politik

und Fachmedien mit oder die Verwaltung informiert Betroffene direkt über neue gesetzliche Bestimmungen oder Verordnungen. In der Folge, quasi als Bewertung von Bestimmungen und Umsetzungsformen, kann es zu öffentlichen Reaktionen kommen. Doch sind derartige Formen eher die Ausnahme als die Regel. Die allgemeinen Massenmedien sind an diesen Prozessen kaum beteiligt, da auch die Akteure der Interessenaggregation diesen Bereich nicht weiter verfolgen. Falls sich jedoch in der Phase der Politikevaluation ein Gesetz, eine Verordnung oder eine administrative Maßnahme als Problem für Betroffene herausstellt, so kann die Problemlösung zu einer erneuten Problemartikulation führen, und damit ein erneuter politischer Prozess ausgelöst werden (Beispiel „Hartz IV“). Zusammenfassend kann über den Einfluss der Medien auf den politischen Prozess gesagt werden: In den ersten beiden Phasen des politischen Prozesses ist zunächst offen, welche Relevanz ein Problem für die Politik haben kann und wie die politischen Akteure mit dem Problem umgehen werden. Vor allem publikumsorientierte Medien agieren in diesen Phasen, indem sie die Ungewissheit thematisieren und für das Publikum ständig bei den politischen Akteuren anfragen. Ist ein Problem jedoch als politisches Problem mehr oder minder anerkannt, erscheint es als bearbeitbar sowie lösbar. Wird es zudem durch die politischen Institutionen bearbeitet, so geht das Interesse der Medien an der Thematisierung zurück. Die meist lang anhaltenden politisch-parlamentarischen Verhandlungen zur Problemlösung finden regelhaft weniger Aufmerksamkeit in den Medien. Je stärker Probleme im institutionellen Bereich bearbeitet werden, desto geringer ist die Wahrnehmung durch die Medien. Politik folgt bei der Problembearbeitung der Logik politischer Institutionen, auch wenn sie nicht umhin kommt, sich bei der Vermittlung von Lösungen auf die Logik der Medien (Relevanz einer Nachricht etc.) oder auf „Störungen“, die durch journalistische Nachfragen nach dem Stand von Entscheidungen entstehen können, einzustellen. Aufgrund vorliegender empirischer Befunde kann davon ausgegangen werden, dass der Medieneinfluss in den einzelnen Phasen des politischen Prozesses wesentlich abhängig ist vom Handeln und der Thematisierungsfähigkeit der jeweils dominanten politischen Akteure und weniger von journalistischen Aktivitäten. Politische Akteure liefern den nachrichtenrelevanten Stoff, aus dem Medienberichte entstehen, denn die journalistische Eigenleistung ist immer auf bestimmte Themen begrenzt. Hinsichtlich des kommunikativen Potenzials und der Medienrelevanz kann zudem zwischen Akteuren der Interessenartikulation (Verbände, Neue Soziale Bewegungen), Akteuren der Interessenaggregation (Parteien) und Akteuren der Politikdurchsetzung (Parlament und Regierung) unterschieden werden (vgl. hierzu auch Kapitel 7). In demokratisch verfassten Gesellschaften sind zwar alle Akteure von der Unterstützung oder zumindest Zustimmung durch die Bürger abhängig, aber in unterschiedlichem Ausmaß: Parteien sind unmittelbar auf Wählerstimmen angewiesen und die politische Administration (Regierung) muss wenigstens auf die

10.1 Modelle des politischen Prozesses

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Grundzustimmung der Bevölkerung Rücksicht nehmen. Die Akteure der Interessenartikulation, die sich nicht an Wahlen beteiligen, müssen ihren Einfluss auf die Parteien dann besonders geltend machen, wenn sie über eine relevante Anhängerschaft oder Unterstützung in der Bevölkerung verfügen, oder aber wenn sie mit Akteuren der Interessenaggregation – punktuell oder sogar dauerhaft – eine Verbindung eingehen („koalieren“). Sie sind dazu allerdings in besonderer Weise auf die Medien und die politische Medienberichterstattung angewiesen, und zwar um ihre eigene Anhängerschaft zu überzeugen, diese kontinuierlich anzusprechen und zu mobilisieren sowie, um andere Akteure auf die verfolgten Ziele aufmerksam zu machen. Parteien hingegen, die über Organisationsmitglieder in Parlamenten und Regierungen verfügen (Angehörige des politisch-administrativen Systems), können ihren jeweiligen Machtfaktor als Einfluss auch gegenüber Medien geltend machen (Amtsbonus). Die Möglichkeiten zur Einflussnahme auf den politischen Prozess sind somit je nach Prozessstufe und je nach Akteur unterschiedlich groß: Sie sind demnach von den einzelnen Phasen des politischen Prozesses, vom Status der beteiligten Akteure und der Akteurkonstellation abhängig. Für die erfolgreiche Anmeldung und Durchsetzung von Interessen sind – neben einer Vielzahl von situativen Faktoren – die Medien für alle politischen Akteure von zentraler Bedeutung. Dies hat zur Folge, dass bei allen wesentlichen Entscheidungen oder Nicht-Entscheidungen – insbesondere bei Akteuren der Politikdurchsetzung – mögliche öffentliche Resonanzen ins Kalkül einbezogen und damit Vermittlungsaspekte mitbedacht werden. 10.1.4 Kritik an Phasenmodellen: Der Ansatz der Advocacy-Koalitionen Obwohl wir, wie erwähnt, Phasenmodelle des politischen Prozesses für ein überzeugendes heuristisches Konzept halten, um vor allem in empirischen Analysen den Ablauf politischer Prozesse und das unterschiedlich große Einflusspotenzial von Medien erfassen zu können, muss grundsätzliche Kritik an solchen Prozessschemata, gerade auch unter Kommunikationsaspekten, berücksichtigt werden.Ein Kritiker von Modellen des politischen Prozesses ist der US-amerikanische Politikwissenschaftler Sabatier. Seiner Ansicht nach weist die „Phasenmetaphorik“ folgende Schwächen auf (vgl. Sabatier 1993: 118-119): - Das Phasenmodell ist kein Kausalmodell, da es an identifizierbaren Faktoren mangelt, die den Politikprozess von einer Phase zur nächsten vorantreiben und die Handlungen innerhalb einer bestimmten Phase bedingen. - Daher sind entsprechende Modelle auch keine klare Basis für das Testen von Hypothesen und können somit empirisch weder verifiziert noch falsifiziert werden. - Phasenmodelle weisen eine deskriptive Ungenauigkeit auf, da die Abfolge einzelner Phasen abweichen kann, etwa wenn politische Entscheidungsprozesse durch die Verwaltung angestoßen werden.

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- Normativ weisen Phasenmodelle eine legalistische Sicht „von-oben-nachunten“ auf, indem sie Politik aus der Perspektive der Gesetzgeber betrachten. - Phasenmodelle betonen in unangemessener Weise die zeitliche Einheit der einzelnen Phasen. Sinnvoller als den Fokus auf einen einzelnen Zyklus innerhalb einer politischen Ebene zu legen, ist es, mehrere miteinander interagierende Zyklen zu betrachten, die verschiedene politische Ebenen umfassen. Sabatier begründet aus dieser Kritik einen Ansatz, der stärker auf Beziehungen zwischen den am politischen Prozess beteiligten Akteuren setzt. Ein solches „Policy-Subsystem“ wird gebildet durch alle Akteure (staatliche, politische, private), die aktiv mit einem bestimmten politischen Problem befasst sind, beispielsweise der Verkehrspolitik. Innerhalb des Policy-Subsystems werden die Akteure in einer Anzahl von Advocacy-Koalitionen aggregiert. Diese setzen sich aus Personen der einzelnen Organisationen zusammen, die eine gemeinsame normative und kausale Sichtweise auf das Problem haben (sog. „belief systems“) und ihre Handlungen oft untereinander abstimmen. Im Fall der Verkehrspolitik wären dies beispielsweise zum einen jene Akteure, die für eine Reduktion des Individualverkehrs eintreten (Anwohnerinitiativen, Umweltschutzorganisationen, Grüne Parteien etc.), zum anderen jene, die den Individualverkehr fördern wollen (Automobilclubs, Wirtschaftsverbände etc.). Beide Gruppen haben ihre jeweils eigenen normativen (Individualverkehr ist gut versus ist schlecht) und kausalen (wenn der Individualverkehr gefördert wird, dann…) Vorstellungen des politischen Problems, was sie zu Advocacy-Koalitionen zusammenführt. Zwischen den – meist paarweise gedachten – Advocacy-Koalitionen agieren Policy Broker, deren wesentliches Anliegen es ist, die Intensität des Konfliktes zwischen den beiden Koalitionen zu verringern und einen Kompromiss zu erzielen. Ein solcher Policy Broker kann in unserem Fallbeispiel eine große Volkspartei sein, deren Mitglieder in beiden Koalitionen vertreten sind und die sich daher bemühen muss, einen Konflikt zwischen ihnen (und somit auch einen innerparteilichen Konflikt) zu vermeiden. Die Wertvorstellungen, Ressourcen und die Strategien der beiden AdvocacyKoalitionen bestimmen dann weitgehend den politischen Prozess innerhalb des Policy-Subsystems. Dabei geht Sabatier von der Grundthese aus, dass die Anordnung der verbündeten Koalitionen über lange Jahre hinweg stabil bleibt, d. h. ein grundsätzlicher Policy-Wandel sich nur langsam vollzieht. Zwar wirken externe Ereignisse (z. B. neue wissenschaftliche Erkenntnisse, Gesetzgebung, veränderte öffentliche Meinung etc.) auf die Grundüberzeugung der Koalitionen ein, diese wirken jedoch erst nach der Wahrnehmung und Verarbeitung durch die Mitglieder einer Koalition. Solchen Prozessen des Policy-Lernens sollte nach Sabatier stärker Aufmerksamkeit geschenkt werden als einzelnen heuristischen Politikphasen (vgl. Sabatier 1993).

10.2 Politische Prozesse in direktdemokratischen Systemen

10.2

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Politische Prozesse in direktdemokratischen Systemen

Anders als in repräsentativ verfassten Systemen stellen sich die Prozessbedingungen in direktdemokratischen Ordnungen wie der Schweiz dar. Durch die Volksinitiative und das obligatorische Referendum hat das Schweizerische Stimmvolk die Letztentscheidung in allen wichtigen Politikfragen, die auf der Ebene der Verfassung zu lösen sind. Durch Initiativen und Referenden können die Stimmbürger ohnehin politische Probleme auf die Entscheidungsagenda setzen und damit das Parlament zu gesetzlichen Regelungen zwingen. Auch wenn die meisten vom Parlament getroffenen gesetzlichen Entscheidungen endgültigen Charakter haben, also nicht angefochten werden, so stehen sie unter dem Vorbehalt der Nach- und Letztentscheidung durch das Volk (vgl. Linder 2003). Für den politischen Prozess in der Schweiz sind einige weitere Besonderheiten des politischen Systems relevant: Der Wettbewerb der politischen Parteien ist weniger stark als in parlamentarischen Mehrheitsdemokratien, weil mit den Wahlen kein direktes Mandat für die Realisierung eines bestimmten Programms verbunden ist und kein direkter Einfluss zwischen Parlamentswahl, der Zusammensetzung des Parlaments und der Wahl einer Regierung besteht. „Opposition“ findet allenfalls fallweise statt, und zwar innerhalb der Konkordanzpartner (vgl. Abschnitt 3.1.3), da der Bundesrat eine „Allparteienregierung“ ist. Die im historischen Prozess (die Schweiz wurde 1848 als multikultureller Föderalstaat begründet) etablierten Regeln zur Integration und angemessene Berücksichtigung von Minderheiten, die proportionale Machtverteilung wie die Verpflichtung zur Verhandlung und zum Finden von Kompromissen, setzt allen kompetitiven Aktivitäten enge Grenzen. Die Schweizer Regierung, der Bundesrat, besitzt zwar im Vergleich zu anderen politischen Systemen einen recht großen Kompetenzbereich und er kann auch weitgehend unabhängig auf der Ebene von Verordnungen und Einzelentscheiden agieren, ist aber insgesamt der institutionellen Struktur, den in der politischen Kultur verankerten Wertvorstellungen und vor allem dem Prinzip der Konsensdemokratie verpflichtet. So setzt sich der Bundesrat aus den wichtigsten politischen Strömungen zusammen, arbeitet nach dem Kollegialprinzip und ist aufgrund der Wahl vom Parlament abhängig (vgl. Klöti 2006). Da das Volk Initiativen ergreifen kann, richtet der Bundesrat sein Handeln im Wissen um diese Möglichkeit aus, und die Regierung (wie auch das Parlament) ist um breit getragene Entscheidungen, gegen die kein Referendum ergriffen wird, bemüht. Das Instrument Referendum hat – historisch gesehen – zu einer Integration aller wichtigen politischen Kräfte in politischen Prozessen geführt und die Allparteienregierung hervorgebracht. Um zu verhindern, dass oppositionelle Kräfte die Entscheidung des Parlaments durch das Referendum zu Fall bringen, werden alle referendumsfähigen Gruppen am vorparlamentarischen Verfahren beteiligt und in eine Kompromisslösung eingebunden. Ähnlich wie das Referendum kann auch die Volksinitiative als Verhandlungspfand gebraucht werden (vgl. Linder 2003). Das

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10 Prozesse der Politik

Schweizer System, in dem sich die direkte Demokratie als Konkordanzzwang etabliert hat, weist daher im Unterschied zu den allermeisten repräsentativen politischen Systemen ein sehr hohes Maß an Responsivität auf. Informations- und Kommunikationsprozesse sind für dieses System auf allen Ebenen, in allen Politikfeldern und eben in allen Stufen des politischen Prozesses von hoher und allgemein anerkannter Bedeutung. Es haben sich beispielsweise mit dem Vernehmlassungsverfahren spezifische Formen der öffentlichen Information und der Möglichkeit für Einzelne und kollektive Akteure, zu einem Entscheidungsvorschlag Stellung zu nehmen, herausgebildet. Der Politikprozess in der Schweiz entspricht dem hier vorgestellten Modell des politischen Prozesses als Arena (Kriesi 2001) in besonderer Weise. Für die Schweiz gilt dabei, dass vor allem durch vielfältige personelle Verflechtungen und kooperative Strukturen auf der institutionellen Ebene eine Vernetzung zwischen den unterschiedlichen Arenen jederzeit möglich ist (vgl. auch grundlegend Marcinkowski 2006). 10.3

Entscheidungsprozesse: Typen von Politik und ihre mediale Beachtung

Mit Blick auf das Einflusspotenzial von Medien kann nicht nur zwischen den verschiedenen Stufen des politischen Prozesses unterschieden werden. Differenzierungen ergeben sich auch, wenn man Typen von Politik unterscheidet. Das politisch-administrative System bearbeitet unterschiedliche Typen von Politik, und vorliegende Studien zeigen, dass dies für den gesamten Politikprozessverlauf von zentraler Bedeutung ist. So unterscheidet von Beyme innovative Politik von normaler Regelpolitik. Zur Regelpolitik: „Der Normalfall von Entscheidungen im politischen System sind regulative und distributive Gesetze“ (Beyme 1994: 332), die für die Medien in der Regel nicht interessant sind. Bei regulativen Maßnahmen erfolgen zumeist geringe Eingriffe in bestehende Ordnungen oder Gesetze und bei distributiven Entscheidungen handelt es sich zumeist um normale Leistungsgesetze. Wie von Beyme am Beispiel von Entscheidungen des Deutschen Bundestages empirisch belegen kann, wird über die überwiegende Zahl an derartigen Regelungen überhaupt nicht in den allgemeinen Massenmedien – wohl aber in Fachmedien – berichtet (vgl. Beyme 1997). Anders sieht es bei Formen innovativer Politik aus: Dazu zählen restriktive Entscheidungen, also etwa die Einschränkung von bisherigen Rechten. Ebenso zählen Entscheidungen dazu, mit denen beispielsweise Leistungen oder Einkommen umverteilt werden (Formen der redistributiven Politik). Beide Formen sind, so das deutsche Beispiel, allerdings relativ selten.

10.3 Entscheidungsprozesse: Typen von Politik und ihre mediale Beachtung

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Die Auseinandersetzungen um Rentenprozente, Transferleistungen für Ostdeutschland („Solidarzuschlag“) oder Steuererhöhungen sind in der Regel hochgradig konflikthaltig und lösen sowohl innerhalb des politischen Systems wie auch bei den Medien entsprechende Resonanzen aus. Von Beyme/Wessler (1998) weisen darauf hin, dass vor allem im parlamentarischen Raum politische Unterschiede bestehen müssen, damit es auch zu in den Medien verarbeiteten politischen Konflikten kommt. „Es kann Jahrhundertentscheidungen geben, die mit vergleichsweise geringen Konflikten über die parlamentarische Bühne gehen und daher auch die Medien nicht in Aufregung versetzen“ (Beyme/Wessler 1998: 319). Bezogen auf Entscheidungsprozesse wird resümiert: „Eine systematische, gleichgewichtige publizistische Begleitung aller politischen Entscheidungsprozesse findet daher in den Medien nicht statt. Das Mediensystem hat vielmehr einen eigenen Code für die Verarbeitung von Ereignissen und Informationen entwickelt: Verletzung bestehender Werte, Ereignisse von großem Neuigkeitswert, Krisen [...] entscheiden mit darüber, welches Problem die Aufmerksamkeit der Medien erringt“ (Beyme/Wessler 1998: 321). Den Medien wird auch in dieser Perspektive (Entscheidungsprozesse) eine eher von den politischen Akteuren und deren Initiativen abhängige Position zuerkannt. Zudem greifen die Journalisten vor allem das auf, was neu ist, konflikthaltige Debatten verspricht und (politische) Folgekommunikation auszulösen vermag. Da politische Prozesse zumeist über lange Zeit stattfinden, die Journalisten aber stets auf der Suche nach Veränderung und Neuem (Neuigkeiten) sind, werden vor allem parlamentarische Entscheidungen wenig begleitend dokumentiert und reflektiert. Koch-Baumgarten/Voltmer (2009: 300) machen jedoch darauf aufmerksam, dass die „klassische Politikfeldanalyse der Rolle der Medien im Policyzyklus wenig Aufmerksamkeit geschenkt hat“. Ein policyspezifischer oder policyvergleichender Forschungsansatz zur Rolle der Medien im politischen Entscheidungsprozess sei bislang nur Programm geblieben. Der Prozess der politischen Kommunikation ist relativ stabil und wird von Institutionen sowie den jeweils dominanten Akteuren in konkreten Akteurkonstellationen geprägt. Relativ ist diese Stabilität deshalb zu nennen, da am politischen Prozess zahlreiche – und fallweise erst in Entscheidungsprozessen sich engagierende wie auch neu herausbildende – Akteure mitwirken. Die Kommunikation dieser Akteure ist keineswegs sicher vorhersehbar oder gar verlässlich planbar. Zwar kann man die Mehrzahl der politischen Entscheidungen als Routinevorgänge bezeichnen, aber die prinzipielle Offenheit und Veränderbarkeit in jedem Einzelfall bleibt bestehen, und dies prägt die politische Kommunikation der Akteure. Auch der Einfluss der Medien auf politische Vorgänge gestaltet sich in den einzelnen Phasen des politischen Prozesses unterschiedlich.



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10 Prozesse der Politik

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Literatur zu Kapitel 10

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11 Spezialfälle politischer Kommunikationsprozesse: Kampagnen und Wahlkämpfe

Politische Kampagnen (11.1) und Wahlkämpfe (11.2) sind zwei wichtige Spezialfälle von Prozessen politischer Kommunikation. In ihnen verdichten sich Auseinandersetzungen und werden politische Streitfragen zugespitzt. Zugleich folgen Kampagnen und Wahlkämpfe dramaturgischen Regeln, die von den strukturellen und kulturellen Kontexten abhängig sind, in denen sie stattfinden. 11.1

Politische Kampagnen

Alle politischen Akteure müssen kampagnefähig sein, um ihre Interessen erkennbar öffentlich anzumelden, politische Gegner oder bevorstehende Entscheidungen angreifen zu können oder um mittels einer Kampagne Entscheidungen vorzubereiten. Vorrangiges Ziel von Kampagnen ist es, öffentliche Aufmerksamkeit für einen Akteur, seine Position zu einem konkreten Problem, eine getroffene Maßnahme oder eine bevorstehende Entscheidung zu erzeugen. Aufmerksamkeit ist in der „Mediengesellschaft“ ein äußerst knappes Gut. Durch verdichtete Formen an Kommunikation, also durch Werbespots, Plakate, Verteilaktionen usw., sollen möglichst viele Bürger oder Personen einer bestimmten Zielgruppe erreicht werden.

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Kampagnen

„Kampagnen sind dramaturgisch angelegte, thematisch begrenzte, zeitlich befristete kommunikative Strategien zur Erzeugung öffentlicher Aufmerksamkeit, die auf ein Set unterschiedlicher kommunikativer Instrumente und Techniken – werbliche und marketingspezifische Mittel und klassische PR-Maßnahmen zurückgreifen. Ziele von Kampagnen sind: Aufmerksamkeit erzeugen, Vertrauen in die eigene Glaubwürdigkeit schaffen und Zustimmung zu den eigenen Intentionen und/oder Anschlusshandeln erzeugen“ (Röttger 1998: 667).

O. Jarren, P. Donges, Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft, DOI 10.1007/978-3-531-93446-4_11, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

218

11 Spezialfälle politischer Kommunikationsprozesse

In ähnlicher Weise definiert Greven (1995) Kampagnen als „zielgerichtete Mobilisierung einer Öffentlichkeit auf Grund eines Plans, um die gewissermaßen strategische Herbeiführung eines öffentlichen Meinungsklimas“ (Greven 1995: 41). Das Besondere an Kampagnen sind nach Greven zum einen die besonderen Anstrengungen und Ressourcen, die Akteure in ihre Kampagnen investieren und die „Ausdruck einer gewissen Priorität und Dringlichkeit“ (ebd.: 42) sind, zum anderen der begrenzte Zeitrahmen. Hingegen sehen Blumler/Kavanagh gerade in einem „permanent campaigning“ und in „campaigns without candidates“ – also nichtwahlbezogenen Kampagnen – eine wesentliche Veränderung der politischen Kommunikation: „Without letup, routine events such as party conferences, press conferences, policy launches, the annual budget, the speeches are all accompained by massive publicity arrangements“ (Blumler/Kavanagh 1999: 214). Eine endlose Kampagne, wie sie der Begriff des „permanent campaigning“ suggeriert, wäre jedoch kaum mehr von „normaler“ politischer Kommunikation zu unterscheiden – der Kampagnenbegriff würde ins Leere laufen (so auch Greven 1995: 42). Denn es ist gerade die thematische und zeitliche Begrenzung, die das Besondere an Kampagnen ausmacht und sie als eine Form der politischen Kommunikation von anderen unterscheidet. Kriesi/Bernhard/Hänggli (2009) weisen darauf hin, dass das Führen von Kampagnen die Fähigkeit zu einem strategischen Handeln voraussetze, und strategisches Handeln immer eine Form der Interaktion sei. Sie schlagen ein Modell vor, dass die Wahl von Kampagnenstrategien aus den Dimensionen Kontextfaktoren und Akteurskonstallationen heraus erklärt. Kampagnen werden nicht nur von politischen Akteuren durchgeführt, sondern von Organisationen aus allen gesellschaftlichen Teilsystemen. So werden auch werbliche Formen für Produkte und Dienstleistungen in Form von Kampagnen eingesetzt. Werbe- und Kampagneformen sind deshalb vielfach kaum voneinander zu unterscheiden, wenn in der Werbung mit politischen Motiven, Slogans oder Akteuren geworben wird. Die Austauschbarkeit wirtschaftlicher und politischer Kampagnenformen wird oftmals kritisiert: Diese Form, politische Inhalte zu kommunizieren, werde komplexen Gegenständen nicht gerecht und verkürze Probleme auf Slogans oder Bilder. Trotz dieser Kritik können politische Akteure auf Kampagnen nicht verzichten, wenn sie Aufmerksamkeit sowohl bei den eigenen Mitgliedern wie auch bei den Bürgern erreichen wollen. Kampagnen dienen politischen Akteuren nämlich auch zur Mobilisierung und Aktivierung der eigenen Mitgliedschaft wie zur Rekrutierung von Mitgliedern und Sympathisanten. Parteien können damit außerhalb von Wahlzeiten ihre Mobilisierungsfähigkeit im eigenen Lager prüfen: Wer ist bereit, an Ständen die Position mit zu vertreten oder Flugblätter zu verteilen? Vor allem politische Akteure, die nicht an Wahlen teilnehmen und daher diese regelmäßige Mobilisierungsform nicht kennen, nutzen die Möglichkeit für Kampagnen. Insbesondere Gewerkschaften setzen regelhaft auf diese Technik. Verbände setzten Kampagnen in jüngster Zeit verstärkt ein: Verbände im Bereich Arbeit/Soziales, die übergreifend Interessen

11.1 Politische Kampagnen

219

vertreten, führen beispielsweise im Rahmen von Tarifverhandlungen Kampagnen durch, um über ihre tarif- oder sozialpolitischen Ziele zu unterrichten. Viele Verbände mit großen Mitgliederzahlen (ADAC) setzen auf Kampagnen (vgl. Arlt 1998). Akteure der Neuen Sozialen Bewegungen haben die Kampagnetechniken derweil auch übernommen, erheblich verfeinert und insoweit professionalisiert: „Greenpeace“ und Kampagnen haben sich zu zwei miteinander verbundenen Begriffen entwickelt. Akteure wie „Greenpeace“ sind auf Kampagnen existentiell angewiesen, weil sie über Kampagnen die nötigen Ressourcen für ihre Arbeit beschaffen (Geld). Mit Kampagnen lenken die Akteure auf bestimmte Probleme, bieten sich als Problembearbeiter an und erbitten dafür Unterstützung. Das geht von Postkartenaktionen über die Beteiligung an einer konkreten Aktion bis hin zur – zumeist zahlenden – Mitgliedschaft. Diese Formen einer „medialen Erzeugung von Solidarität“ (Baringhorst 1998) sind nicht unumstritten, auch innerhalb des Bereichs der Akteure Neuer Sozialer Bewegungen selbst. Imhof/Eisenegger (1999) vertreten die These, dass „künftig auch die etablierten politischen Akteure im Wettbewerb um Aufmerksamkeit in steigendem Maße zur Event-Produktion greifen“ (Imhof/Eisenegger 1999: 218), sprich im Prozess der Interessenvermittlung stärker auf Kampagnen als die „eigentliche“ Kommunikationsform insbesondere sozialer Bewegungen zurückgreifen. Durch eine Ausrichtung ihrer politischen Kommunikation an die Selektionslogiken der Massenmedien haben die Parteien damit nach Imhof/Eisenegger einen Vorteil der nicht-etablierten Akteure im Wettbewerb um Aufmerksamkeit egalisiert. Kampagnen als „Feldzüge um die öffentliche Meinung“ (Vowe 2009) sind komplexe soziale Vorgänge. Binnen-, Konflikt-, Medien- und Anschlusskommunikation stehen in einem spezifischen Verhältnis zueinander und müssen von den Kampagnenverantwortlichen im Voraus geplant und im Prozess selbst gesteuert werden. Wenn die Binnenkommunikation zumeist entsprechend organisiert werden kann, erweist sich schon die Konfliktkommunikation als ein Problem: Welche Organisation bietet sich für den Konflikt an und wie geht diese mit der Konfrontation um? Kommt es überhaupt zu einer (härteren) Konfrontation und damit zu einem Konflikt? Und selbst dann, wenn es zu einem Konflikt kommt, ist nicht sicher, ob die Journalisten das Thema zum Medienthema werden lassen. Die Nachrichtenfaktoren Überraschung, Dramatik, Relevanz und Visualität müssen erfüllt sein, wenn sich die Konfrontation als Medienthema etablieren soll. Ob der Konflikt zum Thema in vielen Medien wird, ist auch von der allgemein vorherrschenden Nachrichtenlage abhängig. Vowe kann in seiner Analyse am Beispiel der „Greenpeace“-Kampagnen „Brent Spar“ und „Mururoa“ die Grenzen für Kampagnen aufzeigen: Nachdem sich die „Brent Spar“-Kampagne von „Greenpeace“ als in sachlicher Hinsicht nicht hinreichend korrekt (Verbreitung falscher und unzureichender Informationen) herausgestellt hatte, ergaben sich für die Folgekampagne beim Mururoa Atoll deutliche Akzeptanzprobleme bei den Medien. Als geschei-

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11 Spezialfälle politischer Kommunikationsprozesse

tert angesehene Kampagnen sind für Akteure von besonderer Brisanz, weil sie zu Ressourcenverlusten (Rückgang des Spendenaufkommens) und zu Imageeinbußen führen können (vgl. Vowe 2009). Kampagnen sind eben nicht vollständig planbar, sie verfügen über eine gewisse Eigendynamik. „Gescheiterte“ Kampagnen werden dem Akteur zugerechnet, der sie initiiert hat, was – wie dargestellt – Image- und Ressourcenfolgen haben kann. Es besteht nämlich eine Rückkopplung zwischen den beiden Kampagnen, in diesem Fall zu Lasten von „Greenpeace“: Das gescheiterte Projekt „Mururoa“ wirkt „auf Brent Spar zurück – die Niederlage relativiert den Sieg“ (Vowe 2009: 85). „Greenpeace“ hat seitdem an Reputation und Zustimmung eingebüßt. Abbildung 11-1: Kommunikationsebenen von Kampagnen (nach Vowe)

(Quelle: Vowe 2009: 74) Akteure, die ihre Imagekreation überwiegend über Kampagnen und Medien erreichen, stehen unter einem erheblichen kommunikativen bzw. medialen Erfolgs-

11.2 Wahlkämpfe

221

druck, weil Journalisten und Medien immer „bessere“ Kampagnen erwarten. Das Image dieser Akteure bei den Journalisten und Medien gewinnt dann an Gewicht: Für welche Themen, für welche Kampagnen besteht bei den Journalisten die nötige Aufmerksamkeit? Zudem haben die bei den Journalisten und Medien auf diese Weise bekannten und auf bestimmte Themen wie Kampagnenformen festgelegten Akteure das Problem, andere Themen oder andere Kampagnenformen auszuwählen. Den Folgekampagnen von „Greenpeace“ in der Bundesrepublik Deutschland zum „Drei-Liter-Auto“, dem „FCKW-freien Kühlschrank“ und zur „Solarhauptstadt Berlin“ war nicht mehr viel Erfolg beschieden. Akteure, die sich vor allem auf Kampagnen stützen und keine starke soziale Verankerung in einem stabilen Milieu aufweisen, sind in hohem Maße auf Journalisten- und Medienbeachtung angewiesen – und das macht sie hochgradig verletzlich. 11.2

Wahlkämpfe

Wahlkämpfe sind eine besondere Form politischer Kampagnen. Durch den Wahltag sind sie zeitlich befristet und folgen einem klareren Ziel als andere Kampagnen, nämlich dem, ein möglichst gutes Wahlergebnis zu erzielen. Zugleich ist in Wahlkämpfen die Aufmerksamkeit von Medien und Publikum für Themen politischer Kommunikation generell höher, sodass auch andere Akteure als Parteien den Wahlkampf als Plattform für sich und ihre Anliegen nutzen. Das macht Wahlkämpfe generell zu Prozessen, in denen sich politische Kommunikation konzentriert und verdichtet. Sarcinelli (2009: 217) bezeichnet Wahlkämpfe daher auch als „politische Zäsuren“ und als „Schlüsselphasen demokratischer Legitimation im repräsentativen System“. 11.2.1 Wahlen und Wahlverhalten Obwohl mit dem Wahltermin das Ende eines Wahlkampfes eindeutig bestimmt ist, ist es nicht einfach, Wahlkämpfe und damit auch Wahlkampfkommunikation von anderen Formen politischer Kommunikation abzugrenzen. Zwar haben Wahlkämpfe häufig einen symbolischen Beginn – wie etwa die Auflösung des Parlaments in Großbritannien oder die Ausrufung des Wahlkampfes durch die politischen Parteien in Deutschland. Die auf den Wahltermin bezogene Kommunikation kann jedoch schon vorher einsetzen, sodass ein „offizieller“ und ein „empirischer“ Wahlkampfbeginn unterschieden werden können (Schoen 2007: 35). Zudem gehört der Vorwurf, eine bestimmte Aussage sei bereits Wahlkampf, zu den beliebten rhetorischen Spitzen politischer Akteure. Eine Wahl fordert den Bürgerinnen und Bürgern zwei Entscheidungen ab: Sie müssen zum einen entscheiden, ob sie an der Wahl teilnehmen oder nicht und zum anderen, welcher Partei sie ihre Stimme geben. In Wahlkämpfen versuchen die Parteien, beide Entscheidungen zu ihren Gunsten zu beeinflussen, d. h. sie müssen

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11 Spezialfälle politischer Kommunikationsprozesse

die Bürgerinnen und Bürger sowohl zur Teilnahme an der Wahl mobilisieren als auch von der Wahl der jeweiligen Partei überzeugen. In der Politikwissenschaft gibt es eine breite Literatur zum Wahlverhalten und dessen Erklärungsfaktoren. Vereinfacht lassen sich drei Erklärungsansätze des Wahlverhaltens unterscheiden (vgl. als Überblick Bernauer u. a. 2009: 196-202): Der soziologische Erklärungsansatz geht im Kern davon aus, dass die Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe das Wahlverhalten bestimmt. Die Gruppenzugehörigkeit beeinflusst die politische Sozialisation wie auch das soziale Umfeld, in dem sich ein Wähler bewegt und in dem er mit anderen über Politik spricht. Der soziologische Erklärungsansatz wird häfuig mit der Cleavage-Theorie von Lipset und Rokkan (1967) verbunden. Als Cleavages werden tiefgreifende gesellschaftliche Konfliktlinien bezeichnet, die eine Gesellschaft prägen, etwa die Konflikte zwischen Arbeit und Kapital, Staat und Kirche, Land- und Stadtbevölkerung etc. Relevant wird die Cleavage-Theorie für die Erklärung des Wahlverhaltens dann, wenn die durch solche Konfliktlinien entstandenen Gruppen eine dauerhafte Bindung („alignment“) zu einer politischen Partei eingehen. Ein Beispiel wäre die Verbindung der Arbeiterschaft zu sozialistischen oder sozialdemokratischen Parteien. Im individual-psychologischen Ansatz wird im Unterschied zum soziologischen Erklärungsansatz von einer individuellen Parteienidentifikation ausgegangen. Der Ansatz wurde in den 1950er und 1960er Jahren an der University of Michigan in Ann Arbor entwickelt und daher häufig auch als Michigan- oder Ann Arbor-Ansatz bezeichnet. Er erklärt das Wahlverhalten anhand von drei Faktoren: Der grundlegenden Parteiidentifikation eines Wählers, die eher dauerhaft ist und von der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe und der Primärsozialisation geprägt ist sowie der Kandidaten- und Themenorientierung, die eher kurzfristig auf einzelne Wahlentscheidungen einwirken und die grundlegende Parteiidentifikation brechen können. Im individual-psychologischen Ansatz wird somit anstelle der Bindungen von sozialen Gruppen zu Parteien das „dealignment“ betont, die Auflösung solcher Bindungen und der zunehmenden Orientierung an der Persönlichkeit der Kandidaten, der ihnen zugeschriebenen Kompetenz wie auch den Orientierungen an einzelnen Sachfragen. Im ökonomischen Ansatz wird auf die ökonomische Handlungstheorie zurückgegriffen und das Wahlverhalten aus einer Kosten-Nutzen-Analyse rational entscheidender Individuen erklärt (vgl. Abschnitt 2.3.2). Dabei werden individuelle Präferenzen mit den wahrgenommenen politischen Vorschlägen der Parteien wie den wahrgenommenen Kompetenzen zur Umsetzung der Vorschläge verglichen und münden dann in eine Wahlentscheidung. Das Paradoxe an diesem ökonomischen Ansatz ist, dass er nur die zweite Entscheidung einer Wahl zu erklären versucht – die einer bestimmten Partei – hingegen nicht zu erklären vermag, warum sich Bürgerinnen und Bürger überhaupt an Wahlen beteiligen. Da es unwahrscheinlich ist, dass Wahlen mit einer Stimme entschieden werden, ist es aus Sicht

11.2 Wahlkämpfe

223

eines individuellen Nutzenmaximierers eigentlich nicht „rational“, sich an Wahlen zu beteiligen. In der politikwissenschaftlichen Wahlverhaltensforschung wird gegenwärtig die Frage diskutiert, ob sich langfristige Bindungen sozialer Gruppen an Parteien bzw. Parteiidentifikationen auflösen und irrelevant werden („dealignment“) oder ob die bisher untersuchten langfristig wirkenden Faktoren durch andere ersetzt werden („realignment“), beispielsweise in Form von Lebensstilen oder Milieus. Bislang haben sich solche Erklärungsfaktoren aber nicht durchsetzen können (vgl. Bernauer u. a. 2009: 202). Ein entscheidender Faktor von Wahlen (und damit auch von Wahlkämpfen) ist das Wahlsystem. Das wichtigste Unterscheidungskriterium ist hierbei, ob es sich um ein Mehrheits- oder ein Verhältniswahlsystem handelt (vgl. als Überblick Nohlen 2007). Beim Mehrheitswahlsystem, wie es prototypisch in Großbritannien zu finden ist, gilt das „the winner takes it all“-Prinzip: Der Kandidat mit den meisten Stimmen in einem Wahlkreis zieht in das Parlament ein, die Stimmen für die anderen Kandidaten werden nicht berücksichtigt. Beim Verhältniswahlrecht werden die Stimmen für einzelne Parteien in Parlamentssitze umgerechnet, d. h. die Mandate im Verhältnis zu den abgegebenen Stimmen vergeben. Dabei können verschiedene mathematische Verrechnungsverfahren zum Zuge kommen. Relevant sind auch Sperrklauseln, wie etwa die „Fünf-Prozent-Hürde“ in Deutschland, die einen Mindestanteil an den Stimmen vorsieht, um Parlamentsmandate zu erlangen. Solche Sperrklauseln begünstigen große Parteien und führen zu einer kleineren Anzahl von Parlamentsparteien. Bedeutsam für die Wahlkampfführung ist auch die Frage der Einteilung von Wahlkreisen, denn diese definieren zugleich die Regionen, innerhalb derer Wahlkämpfe geführt werden. Deutschland ist in 299 Wahlkreise eingeteilt. In Österreich bilden die Länder (9) und in der Schweiz die Kantone (26) die Wahlkreise. Das Wahlsystem Deutschlands wird als personalisierte Verhältniswahl bezeichnet. In den 299 Wahlkreisen wird mittels Erstimme mit einfacher Mehrheit ein Abgeordneter direkt gewählt, ebenso viele Mandate werden mit der Zweitstimme im Verhältniswahlrecht über Landeslisten verteilt. Erhält eine Partei mehr Direktmandate, als ihr nach der Landesliste eigentlich zustehen, so verbleiben ihr die direkt errungenen Sitze und es kommt zu sogenannten „Überhangmandaten“. Durch solche Überhangmandate kann die Sitzverteilung im Parlament vom Ergebnis der Zweitstimmen abweichen. Die Erklärung des Wahlsystems ist in Deutschland immer wieder Bestandteil der Wahlkampfkommunikation, da viele Bürgerinnen und Bürger den Unterschied zwischen Erst- und Zweitstimme nicht kennen bzw. letztere sogar mit einer „zweiten“ und daher unwichtigeren Stimme verwechseln, obwohl sie für die Zusammensetzung des Bundestages entscheidend ist. Daher versuchen die Parteien auf die Bedeutung der Zweitstimme hinzuweisen („Zweitstimme ist Kanzlerstimme“) oder gezielt um diese zu werben („Zweitstimme: FDP“).

224

11 Spezialfälle politischer Kommunikationsprozesse

11.2.2 Wahlkampf als Handlungssystem aus Parteien, Medien und Bevölkerung An Wahlkämpfen sind drei Gruppen von Akteuren beteiligt: Parteien und ihre jeweiligen Kandidatinnen und Kandidaten, die wahlberechtigte Bevölkerung sowie die Medien, denen gerade in Wahlkämpfen eine Schlüsselrolle zukommt. Wahlkampfkommunikation findet immer in diesem Dreieck statt, sodass von einem Handlungssystem gesprochen werden kann, in dem die Kommunikationsbeziehungen aller beteiligten Akteure aufeinander bezogen sind (vgl. Klingemann/ Voltmer 1998: 396). Die Bezeichnung Handlungssystem bedeutet, dass die Akteure sich wechselseitig beobachten und ihre Kommunikationsstrategien immer mit Blick auf die anderen Akteure entwickeln. Bereits die Parteien als Akteure entwickeln Wahlkämpfe nicht autonom, sondern berücksichtigen die angenommenen oder tatsächlich beobachtbaren Kommunikationsstrategien ihrer unmittelbaren Konkurrenz. Alle Parteien stellen sich zudem stark auf die Logiken der Massenmedien ein, die sie zur Vermittlung ihrer Aussagen nutzen. Sie beobachten die Bürgerinnen und Bürger und versuchen zu ermitteln, mit welchen Aussagen und Mitteln sie möglichst viele von ihnen überzeugen können, an der Wahl teilzunehmen und die jeweilige Partei zu wählen. Dabei kennen und antizipieren Parteien und Kandidaten jene im vorangegangenen Abschnitt beschriebenen Faktoren, die das Wahlverhalten beeinflussen. Die Kommunikationsbeziehungen zwischen Parteien und der wahlberechtigten Bevölkerung vollziehen sich vereinfacht in drei Kanälen: Parteien können zum einen unter Mobilisierung ihrer Parteiorganisation direkt mit den Bürgerinnen und Bürgern in Kontakt treten, beispielsweise auf öffentlichen Veranstaltungen oder an Informationsständen in der Innenstadt. Sie können zweitens Formen bezahlter Werbung in den Medien nutzen („paid media“), etwa in Form von Inseraten, Online-Auftritten oder bezahlten Werbespots im privaten Fernsehen. Und sie können drittens durch ihre Kampagnen direkt in die Medienberichterstattung gelangen, wofür sich der (missverständliche) Begriff „free media“ eingebürgert hat (vgl. u. a. Schoen 2005). Diese free media lassen sich weiterhin dahingegend differenzieren, wer stärker auf den Inhalt Einfluss nehmen kann – die Journalisten, etwa im Fall der Berichterstattung über den Wahlkampf oder die Politiker, etwa in Form von Talkshowauftritten oder Fernsehdebatten. Gerade das letzte Beispiel zeigt, dass die Unterscheidung zwischen paid und free media nicht sehr sinnvoll ist: Gerade in der wichtigen Wahlkampfkommunikation via Fernsehen wird vieles reguliert. Parteien haben ein Anrecht auf Wahlwerbespots im öffentlichen Rundfunk, deren Anzahl sich nach den Stimmen der letzten Wahl richtet. Die Fernsehdebatten zwischen den Kanzlerkandidaten von CDU/CSU und SPD werden zwar als Diskussion angelegt, sind aber bezüglich Redezeit und Themen streng reglementiert und vorher abgesprochen – und daher keinesfalls „free media“. Maurer (2009) unterscheidet eine Wahlkampfberichterstattung, die der medialen Kommunikationslogik folgt (Berichte in Tageszeitungen und Fernsehnachrichten) von einer Wahlkampfberichterstattung, die einer politischen Kommunikationslogik folgt,

11.2 Wahlkämpfe

225

weil ihr Inhalt primär von der Politik kontrolliert wird (Auftritte von Politikern in Talkshows, Reden). In einer vergleichenden Analyse kommt er zu dem Ergebnis, dass Tageszeitungen und Fernsehnachrichten mehr und konkretere Informationen zu den politischen Zielen der Parteien vermitteln als diese in Talkshows und Reden selbst von sich preisgeben. Viele Studien befassen sich mit der Rolle des Internets und der OnlineKommunikation in Wahlkämpfen. Immer wieder wird vor allem von Seiten medialer Beobachter betont, dass Wahlkämpfe inzwischen weitgehend im Internet ausgetragen werden. Dem ist aus kommunikationswissenschaftlicher Sicht jedoch zu widersprechen. So halten Norris und Curtice (2008) eindrücklich fest: „Like ‘Waiting for Godot’, as the Internet has gone mainstream, succeeding elections have seen a revival of journalistic hype that new technologies will transform the campaign as we know it, only to be followed by another wave of academic scepticism as a result of empirical research about the actual role of the Internet” (Norris/Curtice 2008: 3). Für die Bundestagswählkämpfe 2002 und 2005 kann Schweitzer zeigen, dass das Webangebot deutscher Parteien die mitunter hohen Erwartungen bezüglich Information und Interaktivität nicht erfüllt. Die Angebote der Parteien sind durch ein hohes Maß an Selbstreferentialität gekennzeichnet, d. h. sie thematisieren zu relevanten Teilen die Onlinekommunikation selbst. Schweitzer hält fest, dass gerade die nicht-etablierten Parteien, von denen man eigentlich annehmen könnte, dass sie auf Onlinemedien stärker angewiesen seien als die bereits im Bundestag vertretenen, das Netz deutlich weniger nutzen (Schweitzer 2008: 465). Websites von Parteien dienen daher oft im Sinne eines „preaching to the converted“ (Norris 2003) als Kommunikationskanal zu bestehenden Wählern statt der Erschließung neuer Wählerschichten. Betont wird in der Forschung auch, dass Onlineangebote von Parteien für diese einen hohen symbolischen Stellenwert haben, ohne dass sie andere Formen der Kommunikation ersetzen. Wahlkämpfe gelten insgesamt als Hochphase symbolischer Kommunikation über Politik (vgl. Abschnitt 9.3.4). Politische Streitfragen werden verdichtet, auf Slogans reduziert, an den Kandidaten festgemacht (Personalisierung) (vgl. Abschnitt 9.3.5) und häufig in Form negativer Aussagen vermittelt (negative campaigning). Sowohl zu Inhalten, Nutzung als auch Wirkung der Wahlberichterstattung auf die Bürgerinnen und Bürger liegen zahlreiche Studien vor, die unmittelbar nach Wahlen erscheinen (vgl. die Beiträge in Holtz-Bacha 2010 oder Korte 2010 zur Bundestagswahl 2009). Sie zeigen zusammengefasst, dass Wahlkampagnen von erheblichen Teilen der Bevölkerung zur Kenntnis genommen werden, Menschen aber nicht bewusst und zielgerichtet nach Wahlkampfinformationen suchen, sondern eher zufällig darauf stoßen und sie registrieren (vgl. als Überblick Schoen 2005: 528). Auch müssen Effekte der kognitiven Dissonanz berücksichtigt werden: Wahlveranstaltungen von Parteien werden beispielsweise weniger von noch unent-

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11 Spezialfälle politischer Kommunikationsprozesse

schlossenen Wahlberechtigten besucht als vielmehr von den Anhängerinnen und Anhängern der jeweiligen Partei. Untersuchungen zu früheren Bundestagswahlen deuten darauf hin, dass vor allem die Nachrichtensendungen des (öffentlichrechtlichen) Fernsehens dazu beitrugen, die Bürgerinnen und Bürger mit politischen Informationen zu versorgen, während andere Informationsquellen weniger Menschen erreichten. Auch für den Wahlkampf 2005 stellten sie eine „Führungsrolle des Fernsehens als mediale Quelle politischer Information“ fest, dem allerdings – wie der Medienberichterstattung insgesamt – keine „wahlentscheidende Rolle“ zukam (Schmitt-Beck/Mackenrodt 2009: 417, 441). Auch Schoen (2005: 534) bilanziert den Forschungsstand damit, dass sich in Wahlkämpfen die Einstellungen zu Parteien, Kandidaten und Sachfragen deutlich ändern und in einzelnen Fällen auch Einflüsse von Kampagnenereignissen nachgewiesen werden können. Diese würden jedoch häufig nur beschrieben, aber nicht erklärt. Die Einflusschancen von Wahlkämpfern auf politische Einstellungen dürften daher nicht geleugnet, aber auch nicht überschätzt werden. In den vergangenen Wahlkämpfen haben Fernsehduelle eine zunehmend wichtigere Rolle gespielt und auch die kommunikationswissenschaftliche Forschung starkt beschäftigt. Können solche Duelle den Wahlausgang beeinflussen? Nach Maurer/Reinemann (2007) ist dies von drei Faktoren abhängig: Der Ausgangslage vor dem Duell, der Klarheit eines „Sieges“ im Duell sowie der anschließenden Medienberichterstattung, bei der von Bedeutung ist, wie konsonant und eindeutig die Medien einen solchen Sieger küren. Es ist somit nicht das Duell allein, das wahlentscheidend ist. Dennoch bilanzieren die Autoren: Betrachtet man diese Erkenntnisse und bedenkt, dass bei den letzten beiden Bundestagswahlen bereits Veränderungen von wenigen Zehntelprozentpunkten einen komplett anderen Wahlausgang bedeutet hätten, wird deutlich, welch bedeutsame Rolle TV-Duelle in Wahlkämpfen spielen können (Maurer/Reinemann 2007: 244). Kampagnen wie Wahlkämpfe sind komplexe Prozesse politischer Kommunikation, in denen es darum geht, Aufmerksamkeit zu erregen, Einstellungen zu stabilisieren oder zu ändern (Kampagnen) und die beiden Wahlentscheidungen (Entscheidung zur Wahl und Wahl einer Partei) zu beeinflussen. Trotz erheblichem Aufwand und zunehmender Routine (Professionalisierung) sind die Erfolge von Kampagnen- und Wahlkampfkommunikation für die Akteure schwer plan- und für die Wissenschaft schwer messbar.



Literatur zu Kapitel 11

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Für eine Analyse von PR-Kampagnen siehe den gleichnamigen Band von Röttger (2009). Eine Einführung in die Wahlkampfforschung liefern aus kommunikationswissenschaftlicher Sicht Schulz (2008) und aus politikwissenschaftlicher Sicht Schoen (2005).

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11 Spezialfälle politischer Kommunikationsprozesse

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12 Interaktionsprozesse zwischen Politik, PR und Journalismus

Die Beziehung und das Verhältnis zwischen Politikern, politischer PR und Journalisten werden aufgrund unterschiedlicher empirischer Befunde sowie theoretischer Erklärungsansätze höchst verschieden gesehen und interpretiert. Während in der Forschung zunächst davon ausgegangen wurde, dass die PR den Journalismus (erfolgreich) instrumentalisiert und partiell sogar determiniert, dominieren heute Erklärungsansätze, die grundsätzlich von einem wechselseitigen Abhängigkeitsverhältnis (interdependenten Beziehungen) von PR-Akteuren und Journalisten ausgehen. Im folgenden Teil wird auf die für die politische Kommunikation relevanten Erklärungsansätze eingegangen (vgl. Abschnitt 12.1). Aus den im Kapitel 2 vorgestellten sozialwissenschaftlichen Basistheorien heraus werden Schlussfolgerungen auf die Ziele, Rollen und Formen gezogen, die das Handeln der Akteure in der Interaktion strukturieren (12.2). Abschließend wird das Verständnis dieses Lehrbuchs, Politik, PR und Journalismus als eine Produktionsgemeinschaft und Handlungssystem aufzufassen, erläutert (12.3). 12.1

Journalisten, Politiker und politische PR: Erklärungsansätze

12.1.1 Determinationsthese Am Beispiel nordrhein-westfälischer Landespolitik analysierte Baerns (1985) das Verhältnis von Politikern, politischer PR und landespolitischen Korrespondenten. In ihrer empirischen Studie konnte sie zeigen, dass der Einfluss der politischen Öffentlichkeitsarbeit recht groß ist, da diese Themen und Timing der Berichterstattung bestimmt. Zwar hat Baerns diese Befunde nicht als „Determinationsthese“ benannt, jedoch wurden sie in der anschließenden Diskussion so gedeutet und ihr dieser Begriff zugeschrieben. Immerhin zeigt Baerns Studie, dass über 60 Prozent der landespolitischen Medienberichterstattung auf PR-Aktivitäten zurückgeführt werden kann. Der Befund deckt sich zudem mit den Ergebnissen anderer Fallstudien (vgl. beispielsweise Rossmann 1993). So kam Grossenbacher (1986) in seiner – mit der Baerns-Studie vergleichbaren – Schweizer Untersuchung zu einem ähnlichen Befund, wenngleich er feststellen konnte, dass die Journalisten durchaus die PR-Botschaften weiter bearbeiten und damit verändern. Immerhin zeigt auch die Schweizer Studie, dass die politische PR in hohem Maße die Themen für die

O. Jarren, P. Donges, Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft, DOI 10.1007/978-3-531-93446-4_12, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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12 Interaktionsprozesse zwischen Politik, PR und Journalismus

Medienberichterstattung vorgibt und diese auch in zeitlicher Hinsicht zu steuern vermag. Folgestudien haben diese generelle Bewertung allerdings relativiert. So zeigen Barth/Donsbach (1992) am Beispiel von ökologischen Themen, dass die Eigenleistung im Journalismus ansteigt, wenn Themen strittig sind oder sogar zugespitzte Situationen (wie Krisen) entstehen: Die PR-Akteure werden dann besonders kritisch betrachtet und ihre Mitteilung entsprechend anders gewertet und gewichtet. Zudem ergab die Einbeziehung unterschiedlicher Medien in die Analysen ein differenzierteres Bild: Journalisten bei Qualitätsmedien, regionalen Tageszeitungen oder politischen Magazinen gehen unterschiedlich mit PR-Angeboten um (vgl. beispielsweise Saffarnia 1993). Die Determinationsthese basiert auf empirischen Ergebnissen (Fallstudien), weniger auf theoretischen Überlegungen. Zudem liegen ihr problematische Annahmen zugrunde: Zum einen ist zu berücksichtigen, dass die Berichterstattung über politische Akteure und Prozesse zur Funktion des Journalismus gehört. Generell sind Themen politischer Akteure relevante Anlässe für die Politikberichterstattung und basieren auf Informationen (Pressemitteilungen etc.) der Akteure. Im Routinefall wird von den Journalisten das aufgegriffen, was gemäß redaktionellem Programm Relevanz besitzt – und von den Akteuren an die Journalisten herangetragen wird. Der Rückgriff auf PR-Materialien ist insoweit „normal“, weil dieses Material zu den relevanten Quellen gerechnet werden muss. Zum anderen werden in der Determinationsthese die situativen Bedingungen und der Prozess der Berichterstattung nicht berücksichtigt: Sind Themen umstritten, so nimmt der Anteil an Recherche bei den Journalisten zu, und es werden die Positionen anderer Akteure eingeholt. Selbst in politischen Berichten über Routinevorgänge werden typischerweise verschiedene Positionen wiedergegeben. Ferner darf in empirischen Arbeiten nicht nur ein Ereignis (wie eine Pressekonferenz) empirisch betrachtet werden, um dann eine Determination zu behaupten. In vielen Fällen werden über längere Zeit Themen von politischen Akteure vorgebracht und in den Medien reflektiert. Auf eine Pressekonferenz oder eine veröffentlichte Medienmitteilung reagiert die politische Konkurrenz zu unterschiedlichen Zeitpunkten. Eine vollständige Determination kann es unter Konkurrenzbedingungen in pluralen Gesellschaften nicht geben. Aus empirischen Einzelbefunden kann aber keine plausible theoretische Aussage abgeleitet werden. Denn: Würde PR den Journalismus weitgehend oder gar vollständig determinieren, so gäbe es zwischen PR und Journalismus keinen Unterschied (mehr). 12.1.2 Dominanz-Dependenz-Thesen In Abgrenzung von der Determinationsthese argumentieren Vertreter von Dependenz- und Dominanz-Dependenz-Thesen vollständig anders: Bedingt durch die „Mediengesellschaft“ haben sich die Gewichte zwischen Politik und Medien zugunsten letzterer verschoben. Journalismus sei, so Kepplinger (1985: 261), „in eini-

12.1 Journalisten, Politiker und politische PR: Erklärungsansätze

231

gen Fällen zur funktionalen Voraussetzung“ für die Politik geworden. Die These stützt sich auf einen Bedeutungsgewinn der Medien sowie auf die Annahme von starken Medienwirkungen. Es besteht – in dieser theoretischen Sichtweise – nicht nur ein Ungleichgewicht zwischen Politik und Journalismus, sondern eine Art von Abhängigkeitsverhältnis, in dem die Journalisten bzw. die Medien dominant sind. Folgerung: Die politischen Akteure haben sich an die Eigengesetzlichkeiten von Journalismus und Medien mehr oder minder anzupassen, weil sie Thematisierungen und beim Publikum entsprechende Wirkungen erreichen wollen. Über den Grad an Abhängigkeit und die daraus resultierenden Anpassungsformen wird indes gestritten. Aufgrund von einzelnen beobachtbaren Phänomenen in der medialen Politikvermittlung, vor allem im Fernsehen, kommen Autoren wie Meyer (2001) und Dörner (2001) zu der Einschätzung, die Medien hätten über die Politik bereits obsiegt. Meyer spricht von „Mediokratie“ und einer „Kolonialisierung der Politik durch die Medien“ (Meyer 2001). Innerhalb der Dominanz-Dependenz-Diskussion werden somit höchst unterschiedliche, stark normativ aufgeladene theoretische Ansätze (so beispielsweise Meyer 2001) verfolgt, und auf unterschiedliches empirisches Material zurückgegriffen. Oftmals basieren die Urteile auf Analysen über Wahlkämpfe (so bei Plasser (1985) und Dörner (2001)): Damit werden allerdings Ausnahmesituationen und weniger Alltagssituationen (Regelpolitik) der politischen Kommunikation betrachtet. Manche Überbewertung des Medieneinflusses ist auf diese Fixierung auf Wahlen und Wahlkämpfe zurückzuführen. Auffällig ist zudem, dass oftmals USamerikanische Beispiele angeführt werden (so vor allem bei Dörner 2001). Ein geschlossener theoretischer Erklärungsansatz für Dominanz-DependenzAnnahmen liegt nicht vor. Gemeinsam ist den Anhängern dieser These aber ein bestimmtes normatives Politik- wie auch Medienverständnis: Medien sollen als Politikvermittlungsagenten fungieren. Damit wird den Medien eine Aufgabe zugewiesen, die sie in der Tat zu erfüllen haben, aber eben nicht als „Anhängsel“ des politischen Systems. Andererseits wird beim Bild der Politik in der Opferrolle übersehen, dass es die Politik ist, die durch ihre (medien-)politischen Entscheidungen und die Wahl der Mittel in der politischen Kommunikation zu diesem – von den Autoren beklagten – Zustand beigetragen hat. 12.1.3 Interdependenzmodelle Die Beziehungen zwischen Politik und Medien werden in der jüngeren und stärker theoretisch ausgerichteten Forschung vor allem systemtheoretisch gefasst. Nicht zuletzt aus heuristischen Gründen ist es sinnvoll, die Beziehungen zwischen Politikern, politischen PR-Akteuren und Journalisten als Interdependenzbeziehungen zwischen Systemen bzw. Subsystemen (Handlungssystemen) anzusehen. Das Konzept der strukturellen Kopplung entstammt der funktionalstrukturellen Systemtheorie Niklas Luhmanns, der davon ausgeht, dass soziale Systeme autopoietisch bzw. selbstreferentiell sind (vgl. Abschnitt 2.2.3). Sie kön-

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12 Interaktionsprozesse zwischen Politik, PR und Journalismus

nen durch Umweltsysteme in ihrem Kern nicht beeinflusst, sondern allenfalls irritiert werden. Allerdings sind soziale Systeme interdependent. Trotz der Autonomie von Systemen bilden sich im Verlauf sozialer Differenzierungsprozesse spezielle Formen von Interdependenzen heraus. „Je nach dem, an welche Umweltausschnitte ein System langfristig gekoppelt ist, entwickeln sich im System andere Strukturen – einfach deshalb, weil das System seine Strukturen aus Anlass von spezifischen Irritationen aufbaut und ändert“ (Luhmann 1994: 41). Aufgrund der angenommenen Interdependenz bestehen spezifische „Beziehungen“, die als strukturelle Kopplung bezeichnet werden. Strukturelle Kopplung geht nicht von Einflussbeziehungen aus. Zumal sind in dem Konzept keine Ursache-Wirkungs-Beziehungen angelegt. Weischenberg und Scholl beurteilen diese Auffassung kritisch: „Das Konzept der strukturellen Kopplung ist allgemeiner und voraussetzungsloser (damit aber auch theoretisch weniger informativ) als die Konzepte von Determination und Interdependenz“ (Scholl/Weischenberg 1998: 134). Da der Entwurf auf der Makroebene angesiedelt ist, sind empirische Aussagen nicht oder nur auf der Basis eines erheblichen empirischen Aufwandes möglich. Der analytische Gehalt des Konzepts struktureller Kopplung ist aus handlungstheoretischer Sicht gering. Auch dem Ansatz der Interdependenz liegt die Vorstellung zugrunde, dass es sich bei Politik und Journalismus um zwei Systeme handelt, in denen auf Basis eigener Handlungsrationalität agiert wird. Politische PR strebt für ihre Themen Publizität an und erhält diese durch Interaktion mit dem Journalismus, indem den dort geltenden Relevanzkriterien (Nachrichtenfaktoren) entsprechend publiziert wird (Pressemittelungen etc.). Vor allem politische PR-Akteure tragen zum Interdependenzmanagement bei, weil sie sowohl die Kommunikationsregeln ihres Systems als auch die des Journalismus kennen, beherrschen und entsprechend strategisch und bezogen auf Ziele des politischen Systems handeln. Im Intereffikationsmodell von Bentele/Liebert/Seeling (1997) wird von einem publizistischen System ausgegangen, das sich aus den Subsystemen Journalismus und PR gleichrangig zusammensetzt. In diesem Interdependenzmodell wird angenommen, dass die Leistung des PR-Systems erst die Leistung des Systems Journalismus ermöglicht. Theoretisch offen ist die Frage, ob es sich bei PR tatsächlich um ein autonomes System oder Subsystem handelt. PR kann zudem ohne Journalismus nur partiell agieren, es sei denn, PR wäre zu Veröffentlichungen in der Lage, die vom Publikum gleichermaßen wie journalistische Veröffentlichungen für informatorisch relevant und glaubwürdig angesehen werden. Das ist aber nicht der Fall. Interdependenzmodelle sind im Kern empirische Konzepte und weniger theoretische Erklärungsmodelle. Zwar benutzen Bentele, Liebert und Seeling den Systembegriff, sie sprechen aber auch von „siamesischen Zwillingen“ (Bentele/Liebert/Seeling 1997: 240), und argumentieren im Rahmen ihres Modells mit Handlungen. Es kommt hinzu, dass auch dieses Interdependenzmodell – wie andere auch (vgl. dazu Hoffjann 2001: 185 f.) – normative Implikationen enthält.

12.1 Journalisten, Politiker und politische PR: Erklärungsansätze

233

12.1.4 Interpenetrationsmodelle Das Interpenetrationstheorem geht auf den gleichnamigen Ansatz von Münch zurück (vgl. Abschnitt 2.2.4). Im Unterschied zur funktional-strukturellen Systemtheorie von Luhmann, geht Münch davon aus, dass keineswegs alle sozialen Systeme im Zuge des gesellschaftlichen Differenzierungsprozesses Autonomie gewinnen. Es kommt zu Überlappungen zwischen Systemen, sog. Interpenetrationszonen, die eine starke wechselseitige Durchdringung von Systemen zur Folge haben. Zur Ermöglichung von Intersystembeziehungen bilden sich Subsysteme aus, die ihren jeweiligen Muttersystemen ein Höchstmaß an Autonomie ermöglichen. „Subsysteme lassen sich als Teile eines jeweiligen Muttersystems verstehen, die außer der Logik des Muttersystems auch die Logik der anderen Systeme in sich hinein nehmen“ (Münch 1992: 341f.). Den Subsystemen kommt als Grenzstellen eine besondere Funktion zu: Sie vermitteln zwischen sozialen Systemen und ermöglichen diesen eine Verbesserung der Beobachtung des gesellschaftlichen Wandels. Zugleich können Subsysteme dazu dienen, auf andere Systeme „einzuwirken“, und zwar durch Interaktionen in den von verschiedenen Subsystemen gebildeten Interpenetrationszonen. Subsysteme sind Organisationen oder bestehen aus Organisationskomplexen, die handlungsfähig sind. Die politische PR kann aus dieser Perspektive als Subsystem des politischen Systems modelliert werden: Als Organisationseinheit des politischen Systems agiert es an der Grenzstelle zum Journalismus sowie zu anderen gesellschaftlichen Systemen und Subsystemen. Es beobachtet vor allem den Journalismus und interagiert insbesondere mit dem politischen Journalismus, um die Ziele des Muttersystems, d. h. des politischen Systems, durchzusetzen. Choi (1995) geht davon aus, dass die wechselseitigen Instrumentalisierungen zwischen Medien und Politik über die jeweiligen Subsysteme erfolgen. Die Verlagerung der Beziehung Medien zu Politik auf die jeweiligen Subsysteme ist vor allem in empirischer Hinsicht sinnvoll, weil damit die wechselseitige Durchdringung erfasst werden kann, beispielsweise indem politische PR-Stelle, politischer Journalismus und ihre Interaktionen analysiert werden. In theoretischer Hinsicht bleibt allerdings zunächst offen, wie Interpenetration von Interdependenz abgegrenzt werden kann, was also mit wechselseitiger Durchdringung gemeint ist. Auf Basis der hier vertretenen theoretischen Position sind Interpenetrationsmodelle überzeugend, weil sie von der Veränderung wie auch der Veränderbarkeit sozialer Systeme ausgehen: Soziale Systeme verändern sich im Zuge der gesellschaftlichen Differenzierung, auch weil sie über Subsysteme verfügen, die systeminterne Veränderungen ermöglichen. Interpenetrationsmodelle ermöglichen empirische Analysen und verbinden handlungs- und systemtheoretische Sichtweisen und Erklärungsansätze miteinander. PR-Organisationen und der politische Journalismus (als Rollen- und Organisationskomplexe) können als Akteure begriffen werden: Sie verfolgen bestimmte Interessen, verfügen über Ressourcen und können strategisch handeln. Als Akteure sind sie aufeinander an-

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12 Interaktionsprozesse zwischen Politik, PR und Journalismus

gewiesen, zugleich setzen sie sich aber auch Grenzen. Die Akteure sind zwar durch ihre sozialen (Mutter-) Systeme geprägt, aber nicht determiniert. Die politische PR als Subsystem des politischen Systems kann einen Beitrag zur Strukturveränderung innerhalb des politischen Systems leisten, weil sie nicht nur eine Grenzstelle ist, die nach außen wirkt, sondern auch binnenkommunikative Leistungen erbringt. Sie beobachtet die Umwelt und gibt diese Beobachtungen als Informationen an „ihre“ Organisation weiter. Dadurch können – vor allem langfristig – innerhalb von Organisationen Strukturveränderungen eingeleitet werden. So lässt sich beispielsweise erklären, weshalb Tendenzen zu einer Ökonomisierung von Politik oder der Politisierung der Ökonomie auszumachen sind. PR-Akteure des politischen Systems und des Wirtschaftsystems stehen in einem besonders dichten Beobachtungs- und Interaktionsverhältnis zueinander. Die Politik ist auf Ressourcen aus der Wirtschaft (Steuereinnahmen) und die Wirtschaft auf Entscheidungen der Politik (rechtliche Regelungen) angewiesen. Dabei ist es nicht ohne Ironie, dass der ansteigende Ökonomisierungsgrad innerhalb des politischen Systems auch auf die Professionalisierung der politischen Kommunikation, die PR, zurückgeführt werden kann (steigende Kosten für Polit-Marketing und PR). Aufgrund des derzeitigen theoretischen Diskussionsstandes kann PR eben nicht als gesellschaftliches Teilsystem begriffen werden, auch weil Unklarheit über den Leitcode besteht. „Gegen den Systemcharakter von Öffentlichkeitsarbeit spricht deren funktionale Abhängigkeit von anderen Systemen“ (Scholl/Weischenberg 1998: 132). PR kann stattdessen als Subsystem von sozialen Systemen aufgefasst werden, das „im Auftrag“ des jeweiligen Muttersystems tätig wird. Sie ist als Subsystem Teil einer Organisation und repräsentiert selbst einen eigenen Organisationstypus, d. h. sie bildet eine strategische Organisationsfunktion (vgl. Röttger 2000). Journalismus kann hingegen als soziales System aufgefasst werden, das aus einer Vielzahl von Subsystemen besteht, die sich aus spezifischen Organisationen zusammensetzen. Politischer Journalismus hat sowohl eine Organisationsdimension (politischer Journalismus als Teil der Organisation Redaktion) wie auch eine Sozialdimension (Berufsrolle Politikjournalist), und verfügt über Eigen- wie auch Fremdnormen. Eine vergleichbare soziale Differenzierung weist PR (noch) nicht auf. 12.2

Politiker, Journalisten und Öffentlichkeitsarbeiter in der Interaktion

Die Beziehungen zwischen Politikern, Öffentlichkeitsarbeitern und Journalisten sind nicht grundsätzlich von einem Interessengegensatz geprägt, sondern vielmehr „vergleichbar mit zwei Branchen, die auf Zulieferung der jeweils anderen angewiesen sind“, sodass ein „Tauschverhältnis mit wechselseitiger Abhängigkeit“ entsteht (Sarcinelli 1991: 477; vgl. grundlegend auch Jarren/ Altmeppen/Schulz 1993;

12.2 Politiker, Journalisten und Öffentlichkeitsarbeiter in der Interaktion

235

Schwab Camarrano 2010). Zentrale Voraussetzungen für die Positionierung und die Strategien der Akteure in ihren systemeigenen Spielen werden dabei im Rahmen der Interaktion geschaffen. So entsteht eine Produktionsgemeinschaft aus Politikern, Journalisten und Öffentlichkeitsarbeitern. 12.2.1 Die Akteure und ihre Ziele Generelles Ziel des Politikers ist der Erhalt bzw. der Erwerb der Macht für die Organisation, die er vertritt sowie für sich selbst. Alle seine Handlungen, also auch die Interaktionen mit Journalisten, beinhalten zumindest auch diesen Aspekt. Zur Erreichung dieses Ziels ist er auf die Massenmedien zur Vermittlung und Rechtfertigung nach außen (vor allem die Wahlbürger als Öffentlichkeit) sowie zunehmend auch nach innen (Parteimitglieder als Öffentlichkeit) angewiesen. Da zum Erhalt innerorganisatorischer Macht, die vielfach ja die Voraussetzung für politische Macht darstellt, zunehmend Aspekte der Öffentlichkeitswirksamkeit ausschlaggebend sind, wird der Politiker zudem aktiv bestrebt sein, persönliche Aufmerksamkeit für „seine“ Themen sowie Publicity für seine Person zu erreichen. Politiker können ihren Einfluss durch die Steigerung von Aufmerksamkeit mittels Medienpräsenz erhöhen („Medienprominenz“). Sie können zudem dem Zwang zur öffentlichen Auseinandersetzung im Machtkampf nicht entgehen. Der Politiker spielt dabei immer ein doppeltes Spiel, da er sowohl als Repräsentant einer Organisation (Partei, Fraktion, Regierung etc.) als auch für sich persönlich handelt. Dabei zeigt sich innerhalb der Gruppe der politischen Akteure eine Hierarchie: Da für die Medien nicht alle politischen Akteure gleich relevant sind, spielen vor allem Spitzenpolitiker eine große Rolle als Gesprächspartner für Journalisten. Damit entstehen hierarchische Kommunikationsstrukturen, die wiederum die im Politiksystem – zum Beispiel in politischen Parteien, Fraktionen oder Regierungen – existierenden Machtstrukturen reproduzieren und auch die Karrierechancen einzelner Politiker beeinflussen Politiker verfolgen daher eine angebotsorientierte Kommunikationsstrategie. Sie formulieren und aggregieren politische Probleme, treffen damit Auswahlentscheidungen für Themen, mit denen sie sich öffentlich profilieren wollen und tragen diese Themen auf unterschiedlichen Wegen an Journalisten heran. Die politischen Akteure sind vor allem daran interessiert, ihre Themen und Problemdeutungen möglichst optimal und zum richtigen Zeitpunkt dargestellt zu wissen. Deshalb bieten sie fortlaufend Themen an. Um auf das inhaltliche Angebot und die Themensetzung der Medien erfolgreich einwirken zu können, werden Themen von den politischen Akteuren den geltenden journalistischen Auswahlkriterien und Darstellungsregeln entsprechend ausgewählt und aufbereitet. Zu ihrer Unterstützung greifen politische Akteure auf Sprecher und Öffentlichkeitsarbeiter (PR-Stabsstellen oder –Abteilungen) zurück. Diese Fachleute für Öffentlichkeitsarbeit in der Politik gehören zu einem teilautonomen Subsystem des politischen Systems. Sie sind der Logik des politischen Systems verpflichtet, haben

236

12 Interaktionsprozesse zwischen Politik, PR und Journalismus

aber persönlich nur ein mittelbares Interesse am politischen Machterhalt bzw. -erwerb. Da ihre berufliche Karriere eng mit der Amts- oder Mandatszeit eines Politikers verbunden ist, sind sie aber natürlich an einer Fortsetzung der Karriere ihres Arbeitgebers interessiert. Ihr Wert für den Politiker besteht darin, dass sie die Beobachtungs- und Selektionsregeln der Journalisten professionell beherrschen und zudem mit der Medienlogik vertraut sind. Vielfach handelt es sich bei den im Politikbereich tätigen PR-Experten deshalb um ehemalige Journalisten. Politische Öffentlichkeitsarbeiter sind regelhaft zwar hochgradig an Interaktionen beteiligt, aber zumeist weder Mitspieler im politischen noch im publizistischen Konkurrenzkampf. Die Position des Öffentlichkeitsarbeiters gegenüber den Journalisten ist eingeschränkt, weil der Politiker jederzeit mit dem Journalisten in direkten Kontakt treten kann, sodass der Öffentlichkeitsarbeiter entbehrlich wird. Auch kann der Journalist sich jederzeit direkt an den Politiker wenden, um von ihm bestimmte Informationen zu erhalten. Politische Öffentlichkeitsarbeiter können also – unter bestimmten Akteurskonstellationen, bei bestimmten Themen und in bestimmten Situationen – umgangen werden. Dies führt generell zu einem geringeren Gewicht im politischen Informationsgeschäft. Der politische Öffentlichkeitsarbeiter muss daher seine Bedeutung, Fachkenntnis und Unentbehrlichkeit sowohl gegenüber dem Politiker und dem Journalisten (andauernd) betonen. Nur dann, wenn er als eigenständiger „Sprecher“ erkennbar wird, kann er den Informationsprozess erfolgreich steuern. Aufgabe der Öffentlichkeitsarbeiter ist das Management der Interaktionen zwischen Politikern und Öffentlichkeit ganz allgemein, insbesondere aber das Management der Beziehungen zwischen Politikern und Journalisten (vgl. Bentele 1998; Tenscher 2002). Sie organisieren die Themenproduktion dauerhaft, beobachten und analysieren die Medien und die Arbeit einzelner Journalisten (Resonanzanalyse), optimieren das PR-Angebot und sind für die systematische Beziehungspflege zu den Journalisten zuständig. Ihnen obliegt es, Themensetzungs- und Deutungsbemühungen durch anhaltende Interaktion mit den Journalisten zu einem größeren Erfolg zu verhelfen. Ihr Ziel ist es vor allem, die Tagesordnung politischer Themen in den Medien und der Öffentlichkeit über Thematisierungs- und Dethematisierungsstrategien zu beeinflussen und somit einen zentralen Unsicherheitsbereich der Politiker bzw. der politischen Organisation zu kontrollieren (vgl. Abschnitte 9.3.1 und 9.3.2). Da Interaktionen zwischen Politikern und Journalisten aber nicht zwingend und ausschließlich vermittelt über Öffentlichkeitsarbeiter erfolgen, gehört es zu den zentralen Zielen der PR-Experten, die Relevanz ihrer Tätigkeit für politische Akteure sowie ihre Unersetzbarkeit innerhalb „ihrer“ politischen Organisation darzustellen. Aufgrund der normativen Anforderungen und ihrer Systemzugehörigkeit sind politische Öffentlichkeitsarbeiter daher stärker auf das politische als auf das Mediensystem angewiesen: Ein Wechsel in die Politik ist den einzelnen Akteuren deshalb durchaus möglich, während eine Rückkehr oder ein Einstieg in den Journalismus vielfach Probleme bereitet. Ideal

12.2 Politiker, Journalisten und Öffentlichkeitsarbeiter in der Interaktion

237

gesehen, sollen Journalisten keine unmittelbaren (partei- oder organisations-) politischen Interessen vertreten. Somit haben es politische PR-Sprecher schwer, nach dieser Tätigkeit wieder in den (politischen) Journalismus zurückzukehren oder dort tätig zu werden. Der Journalist nimmt an der Funktion des Mediensystems teil, nämlich an der Veröffentlichung von in anderen Systemen (hier: dem politischen System) generierten Themen. Aufgrund der Konkurrenz zwischen den Medien und zwischen den Journalisten ist der politische Journalist ständig auf der Suche nach neuen, exklusiven Informationen. Aus seiner Perspektive ist die Interaktion mit dem Politiker oder dem politischen Öffentlichkeitsarbeiter jedoch kein Spiel im politischen System. Selbst wenn er – wie manche politische Journalisten in Deutschland (vgl. Sarcinelli 1991: 478) – eine aktive Rolle im politischen Prozess anstrebt, wird er regelhaft nicht selbst nach einer politischen Machtposition streben. Für ihn ist die Interaktion primär ein Teil des Spieles mit journalistischen Konkurrenten um journalistische Leistungen und Positionen: Mit guten Informationen kann er innerhalb seiner Redaktion Aufmerksamkeit erlangen und seine berufliche Position verbessern. Dies zumal dann, wenn er für diese Themen auch ein breites Medienpublikum zu erreichen vermag. Vor allem in einer stark durch Konkurrenz geprägten Mediensituation gelten exklusive Informationen wie auch Zugänge zu hochrangigen Politikern als höchstes Gut. Nicht nur an Wahlabenden kann man das Buhlen der Journalisten um Politiker für ein erstes Statement im Sender A oder B erleben. Vor allem hochrangige Politiker sind für Journalisten relevant und können damit zu einer Art Abhängigkeitsfaktor für sie werden. Vor allem die „Elefanten“ im Politikgeschäft sind sich ihrer Bedeutung bewusst und können sich „die Marktgesetze der Medien mit Raffinement zu nutzen machen“ (Weischenberg 1997: 123). Sie geben vielfach die Bedingungen vor, wann, mit wem und in welcher Form sie etwas thematisieren. Journalisten beobachten das politische Handeln auf allen Ebenen. Sie greifen zwar durchaus eigenständig Probleme und Problemdeutungen auf, um diese zu thematisieren. Im Regelfall aber greifen sie zuerst und vor allem das auf, was politische Akteure ihnen in Form von politischen Themen anbieten (sei es als neues Thema oder als Reaktion auf die Themensetzung der politischen Konkurrenz), oder übernehmen Themen von den Agenturen und von der publizistischen Konkurrenz. Aus Sicht der Journalisten herrscht auf dem Informationsmarkt ständig ein Überangebot an Themen und Deutungen, aus dem es auszuwählen gilt. Journalisten müssen aufgrund der Angebotslage stets Selektionsentscheidungen treffen. Die Vielzahl an politischen Prozessen und das reichhaltige Angebot an Informationen von Seiten der politischen Akteure führt bei den Journalisten zu einer eher passivselektiven Haltung bei der Informationsbeschaffung: Sie erhalten das, was wichtig scheint, ohnehin von PR-Stellen wie auch Nachrichtenagenturen. Das Agenturmaterial macht ihnen somit deutlich, was als wichtig anzusehen ist.

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12 Interaktionsprozesse zwischen Politik, PR und Journalismus

Da politische Akteure zusätzlich zur bestehenden Konkurrenzsituation unter ungewissen Bedingungen kommunizieren müssen, sind sie zu einer hohen Informationstätigkeit „verdammt“. Angesichts hoher Zeitbelastungen, sind vor allem Berufspolitiker und Funktionäre auf Zuarbeiter angewiesen, die sie „durch unentwegte Produktion von Sprechzetteln“ (Scheuch/Scheuch 1992: 50) in die Lage versetzen, zu jedem Thema etwas öffentlich vortragen zu können. Zur Reduktion des Aufwandes verbinden sie ihre Informationstätigkeit mit vielfältigen Interaktionsformen: Sie investieren in Beziehungen zu Journalisten, um die Nachfrageseite und die Nachfrage möglichst genau zu kennen. Durch die Interaktion mit Journalisten soll nach Möglichkeit nur das produziert werden, was tatsächlich von diesen auch nachgefragt und verwendet wird. Durch ständige Interaktionen und enge Abstimmungen sollen die knappen sachlichen wie zeitlichen Ressourcen geschont werden. Interaktionsprozesse können sowohl von Journalisten, so im Rahmen einer Recherche oder im Zusammenhang mit einer Bitte um Stellungnahme oder Kommentierung, als auch von politischen Akteuren ausgehen. Durch Interaktionen, die von politischen Akteuren im Rahmen ihrer politischen PR ausgehen, sollen in jedem Einzelfall die Selektionsentscheidungen beeinflusst werden. Zudem sollen damit Regeln gesetzt werden, die über den Einzelfall hinausreichen. Der Einfluss der politischen PR ist hier zu sehen: Durch Angebote und Interaktionen wird die journalistische Aufmerksamkeit gelenkt, sollen bestimmte Formen der Kooperation erreicht werden. Die Interessen der Akteure sind zwar entsprechend ihrer jeweiligen Systemund Organisationsinteressen unterschiedlich, aber im übergeordneten Ziel weitgehend kongruent: Politische Akteure möchten mit einem möglichst geringen Ressourcenaufwand (an Geld, Personal und Zeit) erreichen, dass sie möglichst andauernd und den Zielen entsprechend ihre Themen in den Medien unterbringen können. Auf der anderen Seite wollen sie durch die Beziehungspflege zum Journalismus sicherstellen, dass sie bei Thematisierungen durch die politische Konkurrenz von den Journalisten auch angehört werden und insoweit in der Berichterstattung – gleichsam reaktiv – Berücksichtigung finden. Aber auch die Journalisten haben aufgrund ihrer beschränkten Personal-, Zeit- und Geldressourcen ein Interesse an einem hohen Maß an Überschaubarkeit und sozialer Stabilität: Sie wollen im Routinefall möglichst kostengünstig, zeitlich rasch und zuverlässig – und nach Möglichkeit auch exklusiv – die notwendigen Informationen erhalten, um dann zu entscheiden, ob sie für ein bestimmtes Thema weitere Recherchen aufwenden wollen. Sie haben dabei in der Konkurrenzsituation ihre „Kunden“, die Rezipienten mit ihren Interessen, im Auge.

12.2 Politiker, Journalisten und Öffentlichkeitsarbeiter in der Interaktion

239

Â

Interaktionen zum wechselseitigen Nutzen und Vorteil Nutzen des Politikers Persönliche Publicity - Thematisierung eines ihm nützlichen Themas - Dethematisierung eines ihm schadenden Themas - Information durch Journalisten (z. B. über Konkurrenten) - Gewogenhalten des Journalisten (späterer Nutzen) Nutzen des Journalisten - Nützliche Informationen - Gewogenhalten des Politiker (späterer Nutzen) (vgl. Jarren/Altmeppen/Schulz 1993)

In der Interaktion zwischen den drei Akteursgruppen können Konflikte entstehen, die zu Rollenproblemen für einzelne Akteure werden. Betrachtet man die drei Gruppen, so wird deutlich, dass vor allem die Journalisten bei den Interaktionen Konflikte in ihre Handlungsüberlegungen einbeziehen müssen: Von ihnen wird, da sie die allgemeine Öffentlichkeit vertreten sollen, in formaler und sozialer Hinsicht ein hoher Grad an Autonomie, Unabhängigkeit, Neutralität und Distanz verlangt. Politiker und politische Öffentlichkeitsarbeiter dürfen hingegen bestimmte Interessen vertreten und durchzusetzen versuchen, sie dürfen auch Nähe herstellen oder Distanzen verletzten. Zwar gibt es auch hier gewisse Regeln, aber geringere rechtliche und soziale Anforderungen als an den Journalismus. Andererseits kann Politikern und Öffentlichkeitsarbeitern nicht daran gelegen sein, die schwierigere Situation von Journalisten in der Produktionsgemeinschaft andauernd und offenkundig auszunutzen. Der Verlust an Glaubwürdigkeit bei Journalisten und Medien würde auf politische Akteure abfärben. Im Einzelfall mögen Formen von Instrumentalisierung möglich sein, aber generell könnten damit die Geschäftsbedingungen grundsätzlich in Frage gestellt werden, zumal dann, wenn im Journalismus Konkurrenz herrscht. Das Fehlverhalten von Politikern oder politischen PRAkteuren könnte öffentlich gemacht werden und Folgen für die Beteiligten haben – wenn auch nicht rechtliche, so doch moralische. Nicht jede Intervention muss, aber jede Intervention kann also erhebliche Folgen zeitigen, die von politischen (PR-)Akteuren genau bedacht sein wollen. Zur Stabilisierung der anhaltend labilen Situation während der Interaktionsprozesse streben Journalisten und Politiker gemeinsam danach, Routineund Vertrauensverhältnisse zu dem jeweils anderen Akteur zu schaffen, ohne dabei an eigener Autonomie einzubüßen.Da alle beteiligten Akteursgruppen aber zur Zielerreichung auf die gemeinsame Produktionsgemeinschaft angewiesen sind, haben sie alle ein generelles Interesse an guten, möglichst engen, dauerhaften und exklusiven Kontakten zu konkreten Personen aus dem anderen Lager.

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12 Interaktionsprozesse zwischen Politik, PR und Journalismus

Politiker, politische Öffentlichkeitsarbeiter und Journalisten werden daher jeweils bestrebt sein, sich für den anderen Partner unentbehrlich zu machen, selber aber zugleich auch darauf zu achten, Autonomiespielräume zur Erreichung der Ziele zu erhalten und nach Möglichkeit auch zu vergrößern (vgl. Theis 1992: 30f.) Dies ist für ihre Position im eigenen Spiel erforderlich. Autonomiespielräume sind erst recht erforderlich oder sogar überlebensnotwendig, wenn zwischen den Interaktionspartnern ein Konflikt entsteht oder sich ein Interessengegensatz aufbaut, der allgemein öffentlich werden könnte (Skandalierung). Das Offenlegen von besonderen Beziehungen – insbesondere von solchen, die als nicht rollenkonform angesehen werden oder sogar normativ nicht akzeptiert sind – in der allgemeinen Öffentlichkeit gefährdet die einzelnen Akteure zwar in unterschiedlicher Weise, stellt aber für die Produktionsgemeinschaft insgesamt eine Bedrohung dar. Bürger könnten bspw. der Auffassung sein, man würde von „denen da oben“ gemeinsam instrumentalisiert oder gar manipuliert. Sowohl Politik wie auch Medien könnten dann erhebliche Image- oder Glaubwürdigkeitsverluste erleiden, was sich auf den Verkauf von Medienprodukten oder auf Wiederwahlchancen negativ auswirken kann. Aus diesem Grund besteht bei allen Beteiligten außer Frage, dass nicht zu viel an informeller Praxis öffentlich bekannt wird. Man hat ein gemeinsames Interesse an der Aufrechterhaltung der allgemein als richtig beurteilten Ordnung. Das „Bühnenbild“ muss stimmen. 12.2.2 Die Akteure und Rollen Die an der Produktionsgemeinschaft beteiligten Gruppen politische Akteure, Öffentlichkeitsarbeiter wie auch Journalisten, haben gewisse Routinen und Handlungsmuster im Umgang miteinander ausgebildet. Relativ stabile soziale Interaktionsbeziehungen sind in der politischen Kommunikation nötig, weil andauernd sehr viele Informationen produziert, geprüft und verarbeitet werden müssen. Die Akteursgruppen streben daher Produktionsgemeinschaften an, natürlich unter grundsätzlicher Wahrung der unterschiedlichen Interessen und Normen. Die Etablierung von Handlungssystemen ist diesem Ziel dienlich. Durch andauernde Interaktionen wird das Handlungssystem zu einer die Beziehung regelnden Produktionsgemeinschaft – zum wechselseitigen Vorteil, zumindest in Alltagsgeschäften und bei Routinevorgängen. Das Handeln der Akteure ist dabei an Rollen gebunden. Politische Akteure und Journalisten haben allerdings je einen anderen – eigenen – „Systemhintergrund“, ihre Handlungsorientierungen weisen dementsprechend Differenzen bei den verfolgten Zielen auf. Politische Akteure suchen politischen Einfluss (Machtgewinn/ Machterhalt oder die Durchsetzung spezifischer Interessen). Politische Journalisten sind auf der Suche nach exklusiven Themen für ihr Publikum; sie wollen durch exklusive Informationen ihren eigenen Wert in der Redaktion und den ihres Mediums beim Publikum steigern. Zugleich wollen sie den Ressourcenaufwand für die

12.2 Politiker, Journalisten und Öffentlichkeitsarbeiter in der Interaktion

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Bearbeitung eines Einzelthemas möglichst gering halten. In den interdependenten Prozessen, in der Produktionsgemeinschaft, wird die Medienberichterstattung gewissermaßen (ausge-)handelt, und dies sowohl in formalisierten als auch informellen Formen der Interaktion. Abbildung 12-1: Interaktionen von Politikern und Journalisten (nach Jarren/Röttger) Erfahrungen Ziele

Erfahrungen Ziele

Normen/Handlungsregeln gesetzl./selbstgesetzt

Journalist

Politiker Rollen

Sanktionsmöglichkeiten Selbst- und Fremdwahrnehmung

Sanktionsmöglichkeiten

Selbst- und Fremdwahrnehmung

(Quelle: Jarren/Röttger 1999: 208)

Rollen umfassen bestimmte Erwartungen an Akteure, zum Beispiel an die Art der Berufsausübung oder an das Auftreten. Über Rollen fließen zudem Anforderungen von Organisationen in das Handeln der Akteure ein. So beeinflussen spezifische Funktionen von Medien und Formen der Medienorganisation das berufliche Selbstverständnis wie das professionelle Handeln der Journalisten, beispielsweise als Kontrolleur von Politik oder als Anwalt bestimmter Bevölkerungsgruppen. Entsprechend dieser Ziele kommt es zur Ausbildung bestimmter Rollen.

Â

Soziale Rollen Soziale Rollen sind, unabhängig von den persönlichen Interpretationen der Rolleninhaber wie auch -partner und jenseits situativer Faktoren, als Bestandteil institutionalisierter sozialer Systeme (wie Organisationen, aber auch Verwandtschaftsbeziehungen) anzusehen. Rollendefinitionen sind das Ergebnis von Sozialisationseffekten und Aushandlungen zwischen einer Person und der Organisation, für die sie tätig ist. Rollenverhalten wird zudem von den Interaktionspartnern als soziale Gruppe beeinflusst. Für politische Journalisten sind das Politiker und politische PR-Akteure wie auch Berufskollegen. Zur Rollenerfüllung ist eine Anpassung des Verhaltens an die Erwartungen aller Partner notwendig.

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12 Interaktionsprozesse zwischen Politik, PR und Journalismus

Rollen werden zwar von den Rollenträgern geschaffen, existieren aber von einzelnen Personen und bezogen auf einzelne soziale Prozesse prinzipiell unabhängig. Sie sind damit immer nur in gewissen Graden veränderbar. Wie in Kapitel 2.3.3 erwähnt stellen Rollen Vermittlungsstellen zwischen Organisation und Akteur dar. In der Politikerrolle und in der Journalistenrolle spiegeln sich die funktionalen Erwartungen der Organisationen und damit auch der sozialen Systeme, zu denen die Rollenträger gehören sowie das daraus entwickelte Selbstverständnis der Akteure. Rollen werden zudem von den organisationsspezifischen Bedingungen geprägt, unter denen gehandelt wird. Im Hinblick auf den Bereich der politischen Kommunikation unterscheiden sich Journalisten, die bei einer politisch orientierten Qualitätszeitung arbeiten deshalb deutlich von denen, die bei einer Unterhaltungsillustrierten arbeiten. Gleiches gilt für die Politikerrolle: Von Regierungsmitgliedern wird anderes erwartet als von Angehörigen beispielsweise einer außerparlamentarischen politischen Partei. Entsprechend dieser unterschiedlichen, an die Rolle gebundenen Erwartungen verhalten sich die Akteure kommunikativ unterschiedlich. Aus der beruflichen Sicht der Akteure kommt vor allem dann eine Interaktion zustande, wenn sie sich von ihr einen Nutzen versprechen und/oder wenn die Interaktion normativ geboten ist. Letzteres ist faktisch nur in einem generalisierten Sinne der Fall: Medien sollen im demokratischen System auch politische Informations- und Kontrollaufgaben übernehmen. Entsprechend diesem Auftrag, der sich aus Verfassungsbestimmungen sowie Presse- und Rundfunkgesetzen ergibt, sollen Journalisten handeln. Da es aber faktisch keine materielle Möglichkeit gibt, politische Berichterstattung von den Medien zu erzwingen oder einzufordern, ist das Spektrum an Verhaltensmöglichkeiten von Journalisten groß. Zudem ist auf Seiten der Medien ein Wandel zu beobachten: Aus den sich vormals ausgeprägt politisch verstehenden Massenmedien werden zunehmend Medien, die sich an Publika mit wechselnden Interessen wenden. Politik findet in den Medien natürlich nach wie vor statt, eben weil die Angehörigen des Publikums in der Bürgerrolle existieren und sich deshalb (auch) für politische Akteure und Prozesse interessieren. Politik ist deshalb für die Medien von Belang. Politische Themen sind aber nur eine inhaltliche Möglichkeit von vielen zur Profilierung bei Journalisten und Medien. Dennoch wandeln sich unter neuen ökonomischen Voraussetzungen die Bedingungen: Politische Themen sind keine zwingenden Themen mehr, sondern konkurrieren verstärkt mit Themen aus anderen sozialen Systemen um die Aufmerksamkeit bei Journalisten, die Berichterstattungsplätze in den Medien und die (knappe) Aufmerksamkeit bei den Rezipienten. Die Mehrzahl der Medien verfolgt in der politischen Berichterstattung kein normativ geschlossenes Konzept mehr – was noch zu den Zeiten der Parteizeitungen durchaus üblich war. Die Produktion politischer Berichterstattung findet unter den Bedingungen der „Viel-Kanal-Öffentlichkeit“ mit ihren unterschiedlichen Medientypen (Massen-, Zielgruppen- und Individualmedien) unter sich wandelnden Rahmenbedingungen statt.

12.2 Politiker, Journalisten und Öffentlichkeitsarbeiter in der Interaktion

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12.2.3 Formen der Interaktion Politische Prozesse bestehen aus formellen und informellen Elementen. Auch für die Interaktion innerhalb der Produktionsgemeinschaften gibt es formalisierte und weniger formalisierte Formen. Eine Unterscheidung zwischen den Formen ist nicht einfach, sie muss in jedem Einzelfall empirisch getroffen werden. Wir sprechen im Zusammenhang mit Formalität und Informalität auch von zwei Bühnen, auf denen Politiker und Journalisten miteinander interagieren und auf denen sie sich unterschiedlich verhalten können, weil jeweils andere Regeln. Auf der Vorderbühne gilt die normative Grunderwartung nach Distanz und formalisierten Beziehungen, während auf der Hinterbühne Absprachen stattfinden, man sich auch persönlich kennt und schätzt und vielerlei Geschäfte miteinander tätigt. Natürlich gelten auch für das informelle Verhalten, also für die Hinterbühne, Regeln. Das Agieren auf Vorder- und Hinterbühnen ist nun nicht allein typisch für diesen Bereich, sondern wir finden derartige Formen auch im rechtlichen Verhandeln oder bei Verwaltungsvorgängen. Auf Grund des gemeinsamen Handelns auf der Hinterbühne können Journalisten zu Mitspielern im politischen Prozess werden: Sie können zwar an der Herstellung allgemein verbindlicher Entscheidungen nicht mitwirken, wohl aber als Berater, Informationsübermittler oder Deuter Einfluss auf politische Akteure, mit denen sie – aus welchen Gründen auch immer – eng kooperieren, ausüben. Auf der Hinterbühne könnten Journalisten einen größeren Einfluss erlangen, so wenn sie zielgerichtet versuchen, auf politische Prozesse und Inhalte einzuwirken, wenn sie also politisch agieren. Zu den zentralen formalisierten Formen in der politischen Kommunikation gehören die Pressekonferenzen: Hier begegnen sich Politiker und Journalisten gemäß ihren Rollenanforderungen als Gegenspieler. Die Politiker bieten Informationen zur Veröffentlichung an. Die Journalisten nehmen diese zur Kenntnis und fragen nach, während die journalistischen Kollegen auch anwesend sind. Pressekonferenzen sind üblicherweise öffentlich und zumindest allen akkreditierten Journalisten frei zugänglich. Durch die Bestimmung des Zeitpunktes, den teilnehmenden Personen auf Seiten des Veranstalters und die Festlegung der Themen wird versucht, die Thematisierung in den Medien zu beeinflussen. Diese Form des „Terminjournalismus“ hat für die politische PR und den Journalismus den Vorteil, dass beide Gruppen „über vorhersagbare, planbare Abläufe und Orientierungspunkte“ (Becker 1998: 30) verfügen. Neben den ad hoc einberufenen Pressekonferenzen zu bestimmten Ereignissen oder Entscheidungen, gibt es zahlreiche Konferenzen, die zeitlich wiederkehren, beispielsweise Jahrespressekonferenzen. Theis sieht in Pressekonferenzen eine Strategie von PR-Akteuren zur Kontrolle von unsicheren sozialen Verhältnissen, indem sich Akteure wie auch Organisationen über diese Form der Zusammenkunft bemühen, ihr Verhältnis gegenüber Journalisten und Medien zu stabilisieren:

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12 Interaktionsprozesse zwischen Politik, PR und Journalismus

„Mit der Regelmäßigkeit des Kontakts bilden sich mehr oder weniger formalisierte Regeln heraus, die bestimmte Handlungsmöglichkeiten ausschließen und dadurch ein gewisses Maß an Vorhersagbarkeit gewährleisten. Ein Beispiel dafür sind Pressekonferenzen […], die zwischenzeitlich einen solchen Routinecharakter entwickelt haben, dass man sie [...] in die Kategorie des Rituals einordnet. Pressekonferenzen sind nicht nur ein Beispiel für den hohen Formalisierungsgrad von Regelsystemen [...]; sie zeigen darüber hinaus, dass das Kontrollinteresse von Organisationen sich nicht in der Beziehungspflege als solcher erschöpft, sondern auch eine starke inhaltliche Komponente enthält. Die anlässlich von Pressekonferenzen herausgegebenen Informationen sind selbst bereits Resultat eines (organisationsinternen) Selektionsbzw. Aushandlungsprozesses und dienen vornehmlich dazu, ein bestimmtes Bild nach außen hin zu etablieren bzw. aufrechtzuerhalten. Selbst wenn man diesen Selbstdarstellungsaktivitäten primär ein Eigeninteresse von Organisationen zurechnet, bleiben sie ganz und gar nicht folgenlos für die Beziehung zwischen Organisation und Umwelt […]. Die an die Öffentlichkeit adressierten Botschaften bilden gewissermaßen die Grundlage, auf der Vertrauen gewährleistet oder entzogen wird“ (Theis 1992: 30 f.). Die Teilnahme an Pressekonferenzen ermöglicht den Journalisten einen Blick in eine Organisation hinein, beispielsweise wenn durch Frage-Antwort-Spiele noch nicht entschiedene Probleme, eine ungelöste Personalfrage oder organisationsinterner Dissens deutlich werden. Pressekonferenzen sind das zentrale Strukturelement für die formalisierten Beziehungen zwischen Politikern und Journalisten. Dabei geht die Initiative von der politischen Seite, vor allem von der politischen PR, aus. „PR-Maßnahmen und ihr besonders formalisierter Ausdruck, die Pressekonferenz, erfüllen daher mindestens eine Doppelrolle: Sie machen bestimmte Aspekte nach außen hin sichtbar und verhüllen damit gleichzeitig andere“ (Theis 1992: 31). Die Selbstdarstellungsinteressen politischer Akteure dominieren bei einem derartigen Anlass. Deshalb werden die Termine von den Journalisten vielfach als Pflichtübung angesehen. Andererseits schaffen diese Termine Einblicke wie Möglichkeiten: Aufgrund der Darstellung eines Themas, des Auftritts eines gewichtigen Akteurs, der Zwischentöne oder Unsicherheiten bei der Beantwortung von Fragen wird ein Einblick in eine Organisation oder ein Eindruck von einer Person möglich. Das Zusammentreffen mit politischen Akteuren bietet ferner die Chance, in Fragerunden oder nach dem offiziellen Teil auch andere Themen anzusprechen. Es besteht zudem die Gelegenheit, Sprecher der Politiker sowie deren persönliche Mitarbeiter zu sehen und um Informationen zu bitten. Und schließlich kommen die Journalisten bei dieser Gelegenheit zusammen, um sich untereinander auszutauschen. Durch Pressekonferenzen wird zweierlei geleistet: Zum einen wird versucht, eine wechselseitige Orientierung zwischen PRAkteuren und Journalisten zu erreichen. Zum anderen können sich die Journalisten

12.2 Politiker, Journalisten und Öffentlichkeitsarbeiter in der Interaktion

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untereinander austauschen, sodass auch auf diese Weise eine wechselseitige Orientierung zwischen Journalisten ermöglicht werden kann.



Fallbeispiel: Bundespressekonferenz Die Bundespressekonferenz ist ein Beispiel für eine formalisierte Form von regelhaft durchgeführten Pressekonferenzen. Die „Bundespressekonferenz“ als eingetragener Verein wurde 1949 von Journalisten gegründet. Sie finanziert sich über Mitgliedsbeiträge. Mitglied kann werden, wer hauptberuflich für deutsche Medien aus Berlin oder Bonn über Bundespolitik berichtet. Derzeit gehören ihr über 900 Parlamentskorrespondenten an. Wichtigstes Gremium des Vereins ist die Mitgliederversammlung. Sie wählt den achtköpfigen Vorstand, der die Pressekonferenzen leitet. Feste Termine sind die Regierungspressekonferenzen. Dabei sind jeweils montags, mittwochs und freitags der Regierungssprecher sowie die Sprecherinnen und Sprecher der Ministerien zu Gast, um auf alle Fragen zum politischen Geschehen zu antworten. Pressekonferenzen der Bundespressekonferenz sind nur deren Mitgliedern sowie jenen Vereinen der ausländischen Presse (VAP) zugänglich.

Die Bundespressekonferenz nimmt Mitglieder auf, die dann über das Fragerecht verfügen. Es muss sich um hauptberuflich tätige Journalisten handeln. Die PRAkteure von Parteien und Fraktionen haben einen Status als außerordentliche Mitglieder und können als Zuhörer teilnehmen. Es gelten aber nicht nur Mitgliedschaftsregeln. Es existieren zudem Regeln über den Umgang mit dort gegebenen Informationen:



Fallbeispiel: „Unter eins, zwei und drei“ Regel der BPK Im Paragraphen 16 der Satzung der Bundespressekonferenz wird festgelegt, dass die Mitteilungen wie folgt erfolgen: „Unter 1.“ zu beliebiger Verwendung, „unter 2.“ zur Verwertung ohne Quelle und ohne Nennung des Auskunftsgebenden oder „unter 3.“ vertraulich. Die Auskunftsgebenden können erklären, wie ihre Mitteilungen behandelt werden sollen. Die Mitglieder des Vereins und die Teilnehmer der Konferenz sind an diese Erklärung über die Verwertung dieser Mitteilungen gebunden. Wird keine Erklärung abgegeben, so gilt das Material als beliebig verwendbar. Eine Verletzung dieser Regeln über die Verwertung der Mitteilungen kann den Ausschluss aus dem Verein oder die Rücknahme der Zulassung als ständiger Gast zur Folge haben.

Die Befragung von politischen Journalisten und PR-Akteuren von Pfetsch (2003) ergab, dass vor allem die PR-Verantwortlichen der Bundespressekonferenz eine wichtige Funktion zuweisen. Dem steht die Einschätzung der Journalisten entgegen: „In der Wahrnehmung von Journalisten hingegen ist die Bundespressekonfe-

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12 Interaktionsprozesse zwischen Politik, PR und Journalismus

renz ein Forum, das die Regierung für ihre Imagepflege nutzt. Darüber hinaus unterstellen immerhin mehr als ein Fünftel der Journalisten der Regierung, die Bundespressekonferenz für ‚bestellte‘ Fragen zu nutzen, d. h. Fragen, die bereits im Vorfeld mit bestimmten Journalisten abgesprochen wurden“ (Pfetsch 2003: 179f). Zu den formalisierten Formen der Interaktion sind weiter Interviews und zudem Pressemitteilungen zu zählen: Bei der Gewährung von Interviews, die als Einzel- oder Gruppengespräche möglich sind, werden die Regeln zumeist vorher ausgemacht, so bezüglich der Themenfelder oder der Vorlage des Interviewtextes zum Gegenlesen und Genehmigen. Bei Pressemitteilungen handelt es sich nur noch im geringen Maß um eine formalisierte Form, denn hinsichtlich der Verwendung des Textes oder von Zitaten aus dem Text sind die Journalisten weitgehend frei. Allerdings haben sie Sperrfristen zu beachten. Bei der Vorabübermittlung von Reden haben sie zu berücksichtigen, dass für die Berichterstattung das gesprochene Wort gilt: Entsprechende Papiere tragen deshalb den Vermerk „Es gilt das gesprochene Wort!“. Löffelholz sieht in Pressekonferenzen „Kommunikationen, die sowohl zum Journalismus wie zur Öffentlichkeitsarbeit gehören“ (Löffelholz 1997: 191), während Pressemitteilungen – in seiner systemtheoretischen Terminologie formuliert – „Journalismus und Öffentlichkeitsarbeit koppeln, weil sie zwar durch PR-Operationen entstehen, aber nicht dem dahinter stehenden Muttersystem [also der Politik/OJ, PD], sondern dessen Umwelt zuzurechnen sind. [...] In diesem Sinne fungieren Pressemitteilungen als extra-organisatorische Symbolmedien, die konventionalisierte Anlässe für journalistische Selektionen liefern und diese damit substituieren sollen“ (Löffelholz 1997: 191). Ob und inwieweit dies gelingt, ist jedoch eine empirische Frage. Pressemitteilungen können deshalb zu den formalisierten Formen gezählt werden, weil die Wahrscheinlichkeit der Übernahme zentraler Aussagen durch den Journalismus hoch ist. Die in der Interaktion von Politikern, Journalisten und Sprechern vorfindbaren Formen an Förmlichkeit in der politischen Kommunikation sind allerdings mehr auf das Interesse der Akteure an Formen der Selbstbindung als auf formale Regeln, also Gesetze, zurückzuführen. So entwickeln politische Institutionen über die Jahre ein gewisses Selbstverständnis, es entwickeln sich spezifische Traditionen und Gepflogenheiten im Bereich Information und Kommunikation („Kommunikationskultur“, vgl. Pfetsch 2003). Formalität in der politischen Kommunikation hat bestimmte Folgen: Das Aufnehmen eines Punktes auf die Tagungsordnung ist zumeist durch eine Geschäftsordnung geregelt und das formale Verfahren beginnt. Damit wird beispielsweise eine bestimmte Form von Öffentlichkeit hergestellt, die es weiteren Akteuren ermöglicht, zu agieren. Formale Regeln existieren vor allem dort, wo Entscheidungsprozesse durch Dritte mit verfolgt werden sollen (wie im Parlament) oder überprüft werden können (wie bei Gericht). Bestimmte Akteure, wie Regierungsmitglieder

12.2 Politiker, Journalisten und Öffentlichkeitsarbeiter in der Interaktion

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oder Parlamentsrepräsentanten, haben sich an formelle wie informelle Regeln in der politischen Kommunikation zu halten. GesicherteAussagen über die Relevanz informeller Interaktionsformen sind aufgrund des Mangels an empirischen Befunden nicht möglich. Wohl aber können gewisse Grundformen beschrieben werden: Neben formalisierten Formen wie Bundes- oder Landespressekonferenzen existieren an den meisten politischen Entscheidungsorten „Clubs“ oder „Kreise“, die vielfach nach dem Treffpunkt (so beispielsweise nach dem Namen einer Gaststätte), oder „Foren“, die nach dem Tag des Treffens (wie etwa ein „Dienstagskreis“) benannt werden. Die Initiativen dazu gehen von Politikern, Fraktionen, Gruppierungen innerhalb von Partei- oder Fraktionsgemeinschaften, PR-Akteuren, Lobbyorganisationen oder – eher selten – von Journalisten aus. Ein Teil dieser Kreise ist nach einem parteipolitischen Muster zusammengesetzt. In diesen Kreisen gelten Regeln, die die Initianten festlegen. Zumeist sind die Regeln nicht in schriftlicher Form verfügbar, sondern werden während der Interaktion vereinbart bzw. ausgehandelt. Kreise dieser Art können sich aufgrund persönlicher Beziehungen, fachlicher Interessen oder ideologischer Gemeinsamkeiten herausbilden. In der Regel dürften mehrere Faktoren relevant sein, also beispielsweise persönliche Beziehung und relativ große Übereinstimmung in politisch-ideologischen Überzeugungen. Pfetsch hat in ihrer Studie ermitteln können, dass den Gesprächskreisen und Zirkeln sowohl in der Wahrnehmung von PR-Akteuren wie auch Journalisten eine große Bedeutung zugesprochen wird. Sie kommt zu dem Ergebnis, dass die informellen Gesprächskreise „als eigentlicher Ort der Interaktion [gelten können], bei dem es sowohl für politische Sprecher als auch für Journalisten um das politische Medien-Agenda-Setting geht“ (Pfetsch 2003: 184). Einen formalisierteren Status genießen jene informellen Kreise, die als Hintergrundkreis oder als Gesprächszirkel agieren, und die sich zumeist um bestimmte führende Politiker bilden. Die Zusammensetzung dieser Kreise ist stark von den politischen Akteuren und ihren Zielen abhängig. Zum ersten eigenen sich diese Kreise, um Argumente und politische Überlegungen zu prüfen. Die Journalisten wirken hier als sachverständige Gesprächspartner mit, die etwas über mögliche öffentliche Wirkungen sagen können. In diesem Fall ist anzunehmen, dass die beteiligten Journalisten dem politischen Akteur in ideologischer Hinsicht nahe stehen. Zum zweiten können Journalisten, die über zahlreiche Zugänge zu politischen Organisationen und zu anderen Akteuren verfügen, politischen Akteuren aber auch Informationen bieten. Und zum dritten sind einflussreiche, bekannte politische Journalisten für politische Akteure dann interessant, wenn sie Redaktionen leiten, politische Linien in der Berichterstattung vorgeben oder wenn sie als politische Kommentatoren bekannt sind. Journalisten in formal hohen Positionen (Herausgeber, Chefredakteure) und mit einem hohen allgemeinen Bekanntheitsgrad nehmen daher eine starke Stellung in der politischen Kommunikation ein, weil ihr Wort oder ihre Analyse beim allgemeinen Publikum oder bei Eliten Gewicht hat.

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12 Interaktionsprozesse zwischen Politik, PR und Journalismus

Nicht nur das politische System verfügt also über „Elefanten“, sondern auch der Journalismus und das Mediensystem. Diese einflussreichen Beobachter und Kommentatoren werden als „pundits“ bezeichnet: „The journalist-pundit is a wise, knowing observer of and commentator on the political scene, making sense of its complexities for the rest of us“ (McNair 2003: 79). Die Kompetenz dieser Journalisten ist gefragt, wie ein Zitat aus den Erinnerungen von Altbundeskanzler Schmidt zeigt: „Am wichtigsten waren freilich die persönlichen Gespräche mit den bereits genannten Journalisten [von überregionalen Tageszeitungen/OJ, PD], von denen ich viel erfahren und gelernt habe. Im Laufe einer Woche ergab sich stets die eine oder anderen Gelegenheit zum Meinungsaustausch unter vier Augen, und dabei konnte ich mich nicht nur auf die Kenntnisse und die Urteilskraft meiner Gesprächspartner verlassen, sondern auch auf ihre Diskretion. Sie gaben ihrer Redaktion nur das zum Abdruck, was ausdrücklich freigegeben war“ (Schmidt 1996: 217). Entsprechend der Bedeutung dieser Journalisten investieren die Politiker schon mal beträchtliche Finanzmittel: „Die Regierung Kohl bspw. gewährte im Zeitraum von etwa zwei Jahren 921 Journalisten Freiflüge zur Begleitung von Auslandsreisen von Politikern“ (Schulz 1997: 68). Damit werden nicht nur informelle Beziehungen gepflegt und Belohnungen gewährt, sondern auch sehr handfeste Interessen verfolgt: „Die Berichte in den verschiedensten Medien haben dann praktisch nur noch eine einzige Quelle, zumindest führt die ständige Interaktion und Koorientierung der Journalisten zu stark homogenisierter Berichterstattung“ (Schulz 1997: 68). Die Einladung zu einem persönlichen Gespräch, die Ermöglichung von Flügen mit einem statushohen Politiker, Teilnahmemöglichkeiten an Banketten mit ausländischen Gästen, die Einladung zum Essen im kleinen Kreis – durch die Gewährung von Exklusivität üben politische Akteure Macht aus, zumindest können sie Einfluss gewinnen, um sich beispielsweise für Krisensituationen Vorteile zu verschaffen. Das alles findet informell statt und die Regeln werden ausgehandelt.

12.3 Politik, PR und Journalismus als Produktionsgemeinschaft und Handlungssystem 249

12.3

Politik, PR und Journalismus als Produktionsgemeinschaft und Handlungssystem

Die bisherigen Überlegungen haben gezeigt, dass sich Politiker, Akteure der politischen PR und Journalisten zu Produktionsgemeinschaften zusammenfinden. Sie konstituieren damit Handlungssysteme mit spezifischen Regeln. Handlungssysteme vermitteln zwischen der Mikro- und der Mesoebene (Rolleninhaber – Organisation) und stellen zugleich auf der Makroebene auch den funktionalen Bezug zwischen dem System Journalismus und dem politischen System her. Jedes Handlungssystem wird durch Akteure und deren Interaktionen konstituiert. Für diese Handlungssysteme lassen sich empirisch sowohl allgemeingültige wie auch spezifische Regeln feststellen. Ein Kerngedanke des Ansatzes, Politik, politische PR und Journalismus als Handlungssystem zu begreifen ist, dass die in diesem Handlungssystem agierenden Akteure zwar durch ihre sozialen (Mutter-)Systeme geprägt sind, aber nicht determiniert werden. Um von dem (makro)theoretischen Modell der Handlungssysteme aus auch Schlussfolgerungen auf andere Theorieebenen (Mikro- und Mesoebene) ziehen zu können, ist es daher notwendig, diesen Begriff des „geprägt seins“ präziser zu fassen. Zu den Organisationen auf der Medienseite zählen politische Redaktionen und Redaktionsbüros in den politischen Entscheidungszentren und zu den Rollenträgern beispielsweise politische Korrespondenten. Zu den Organisationen auf der politischen Seite gehören Presse- und Informationsämter, PR-Stabsstellen und zu den Rollenträgern gehören zum Beispiel Amts- oder Mandatsinhaber und deren (Presse-) Sprecher. Die politische Seite bedient mit Informationen zwar alle ihr als relevant erscheinenden Journalisten, interagiert aber vorrangig mit den jeweils für eine Policy (beispielsweise Außenpolitik), einen Akteur (die Partei X) oder ein Thema (so zum Beispiel Ausländerfragen) spezialisierten bzw. zuständigen Journalisten. Auf der Basis dieser Auswahl bilden sich Handlungssysteme heraus: Man schließt sich zu einer Produktionsgemeinschaft zum wechselseitigen Vorteil (optimaler Einsatz von Ressourcen) oder aber auch aufgrund von ideologischpolitischen Übereinstimmungen zusammen. Mittels konstitutiver Regeln werden Handlungsvollzüge erzeugt und durch anhaltende Interaktionen ein Handlungssystem mit spezifischen (eigenen) Regeln etabliert. Handlungssysteme weisen Formen organisierter Vielfalt der Handlungsorientierungen mehrerer Akteure auf. Letztere stehen in einem Interdependenzverhältnis zueinander. Handlungssysteme können alle Akteure innerhalb eines Handlungsraumes (so: alle mit Lokalpolitik in einer Gemeinde befassten Politiker, PR-Akteure und Journalisten) oder nur bestimmte Gruppen umfassen. Sie können aber auch, so im Bereich von fachpolitischen Fragen, über konkrete örtliche Handlungsräume hinausreichen. Handlungssysteme werden also von Akteuren konstituiert. Daher ist es möglich und sogar üblich, dass Akteure unterschiedlichen Handlungssystemen zugleich

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12 Interaktionsprozesse zwischen Politik, PR und Journalismus

angehören. Die Form des Handlungssystems wird von den Akteuren gemäß ihren Zielsetzungen bestimmt und ist deshalb variabel. Akteure konstituieren Handlungssysteme als Aktionsfelder, weil sie soziale Stabilität anstreben. Soziale Prozesse verlaufen dann nicht zufällig, sondern gemäß den Bedingungen des Handlungssystems. Handlungssysteme bieten den Rollenträgern ein Stück weit Handlungssicherheit und ermöglichen prognostizierbare Ergebnisse. Handlungssysteme können auch als Netzwerke begriffen werden. Mit der Netzwerkmetapher werden oftmals Beziehungs- oder Interaktionsmuster in der politischen Kommunikation bezeichnet. „Ein Netzwerk ist ein spezifisches Set von Verbindungen bzw. Beziehungen, die zwischen einem definierten Set von Elementen bestehen. Diese Elemente können Personen, Gruppen, Organisationen oder auch soziale Systeme sein“ (Schenk 1998: 691). Von der Bezeichnung „Netzwerk“ wird hier jedoch Abstand genommen, weil Netzwerke das Ergebnis empirischer Analysen sind. Aufgrund einer empirischen Untersuchung wird festgestellt, wer zu einem Netzwerk gehört. Für die hier verfolgte theoretische Betrachtung ist das Konzept Handlungssystem vorzuziehen, auch weil dem Produktionsaspekt besondere Aufmerksamkeit zuerkannt wird. Handlungssysteme sind von Akteuren geschaffene Aktionsformen, deren Begründung auf konstitutiven Regeln beruht, die uns an dieser Stelle interessieren. Das Handlungssystem zwischen politischen Akteuren und politischen Journalisten, in dem nach eigenen Regeln fortdauernd gehandelt wird, bildet den Rahmen für das jeweils konkrete Verhalten der beteiligten Personen. Dieser Rahmen determiniert Handlungen nicht, sondern ist relativ flexibel: Rollen- und Regelverletzungen sind ebenso möglich wie Vereinbarungen über Regeländerungen. Beides kommt allerdings selten vor. Zumeist haben alle Akteure ein Interesse an gemeinsam gültigen Regeln mit einer gewissen Dauer (beispielsweise Bestimmung des Zeitpunkts von Veröffentlichungen: Beachtung von Sperrfristen, Regelung von Zugängen zu institutionalisierten wie individualisierten Formen der Informationsweitergabe), um die Interaktionen zu stabilisieren. Vereinbarungen über abweichende Regelungen sind nicht nur ressourcenaufwändig, sondern dann problematisch, wenn sie nicht gemeinsam getroffen werden können und/oder gegen allgemeinere Organisations- und Professionsnormen verstoßen. Separatlösungen und Sonderbeziehungen in Handlungssystemen sind möglich, bergen aber vielfältige Risiken in sich, so wenn ein persönliches Verhältnis belastet wird oder Bevorzugungen allgemein bekannt werden. Innerhalb eines Handlungssystems können dafür aber entsprechende Vorkehrungen getroffen werden. Vielfach dürften aber gemeinsam geteilte Grundüberzeugungen oder gemeinsame ideologische Grundauffassungen solche „Sicherheitsvorkehrungen“ überflüssig machen. Über das noch Mögliche und das nicht mehr Erwünschte oder Erlaubte in solchen Handlungssystemen muss deshalb politisch gestritten werden – mittels politi-

12.3 Politik, PR und Journalismus als Produktionsgemeinschaft und Handlungssystem 251

scher Kommunikation werden die Regeln für die politische Kommunikation bestimmt. Hinsichtlich der Formalität und Informalität in der Interaktion ist nicht von einem Gegensatz, sondern vielmehr von einem Kontinuum auszugehen. Für das richtige Handeln gibt es deshalb weniger rechtliche Vorgaben, sondern vielmehr soziale Normen, Regeln, also genuine „Spielregeln“, und es bilden sich in Institutionen gewisse Traditionen heraus. Diese Regeln werden eher selten juristisch geprüft, sondern vor allem durch die öffentliche Thematisierung in Institutionen oder den Medien, also durch Diskurse, beeinflusst. Das Vorhandensein oder Fehlen von Regeln ist keineswegs unbedeutend, um zumindest ein Mindestmaß an Rechten vor allem aber an Pflichten bzw. Grenzen für Akteure und Institutionen festzulegen. Doch müssen Grenzen wie Regeln immer wieder neu bestimmt, d. h. kommunikativ ausgehandelt werden. Die Beziehungen von Journalisten, Politikern und politischen Öffentlichkeitsarbeitern wurden in diesem Kapitel als Produktionsgemeinschaften, d. h. auf relative Dauer angelegte Interaktionen interpretiert. Interaktionsprozesse dieser Art zeichnen sich allerdings durch eine Labilität und Instabilität aus. Insbesondere Politiker und Journalisten streben danach, Routineund Vertrauensverhältnisse zu dem jeweils anderen Akteur zu schaffen, ohne dabei an eigener Autonomie einzubüßen. Zur Stabilisierung ihrer Interaktionsprozesse formulieren die Akteure spezielle Verhaltenserwartungen, entwickeln Routinen und legen (formelle) Regeln fest. Politische PR übernimmt dabei die Aufgabe, solche Verhaltenserwartungen, Routinen oder Regeln auf Dauer stabil zu halten. Angestrebt wird die Etablierung zeitlich und sachlich stabiler Gemeinschaften, also der Aufbau von Produktionsgemeinschaften, um daraus wechselseitig Nutzen zu ziehen. Damit werden Handlungssysteme etabliert, die auf eine relative Dauer hin institutionalisiert sind. Handlungssysteme dieser Art sind weder Subsystem des politischen Systems noch des Journalismus, sondern stellen einen eigenständigen Typus eines sozialen Handlungsfeldes dar. Sie entwickeln einen gewissen Grad an Autonomie gegenüber den gesellschaftlichen Teilsystemen, fungieren damit systemübergreifend und sind insoweit als Interpenetrationszonen aufzufassen. Nur die empirische Analyse der Produktionsgemeinschaften aus Politik, Journalismus und Öffentlichkeitsarbeit kann zeigen, wie es um diese Handlungssysteme bestellt ist und welche Einfluss- oder Machtverhältnisse existieren. Erst dann sind Aussagen über den geringen oder nicht geringen Einfluss der Medien bzw. der politischen PR plausibel möglich.



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12 Interaktionsprozesse zwischen Politik, PR und Journalismus

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Literatur zu Kapitel 12

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13 Politikberichterstattung als Ergebnis von Aushandlungsprozessen

Das Bild, das die Medien von der Politik zeichnen, wird vielfach als unzureichend oder gar als verzerrt wahrgenommen. Im folgenden Abschnitt werden zunächst die Abgrenzungsprobleme des Begriffs der Politikberichterstattung dargestellt (Abschnitt 13.1) und die unterschiedlichen Formate und Schemata des medialen Politikbildes beschrieben (13.2). Ferner wird in Abschnitt 13.3 das Bild der Politik in verschiedenen Medien (Zeitung, Fernsehen, Radio und Online-Medien) skizziert und ausgewählte Kernbefunde der Forschung dazu vorgestellt. Im abschließenden Abschnitt 13.4 wird nochmals eine theoretische Perspektive eingenommen und Politikberichterstattung aus konstruktivistischer Sicht beschrieben. 13.1

Politikberichterstattung – Ein- und Abgrenzungsprobleme

Der Begriff „Politikberichterstattung“ suggeriert Eindeutigkeit, ist bei näherer Betrachtung aber sehr vielfältig. Politikberichterstattung findet nicht nur in den Fernsehnachrichten und in den mit „Politik“ überschriebenen Seiten einer Tageszeitung statt. Auch im Wirtschaftsteil, im Feuilleton, im Wissenschaftsteil einer Illustrierten, in einem Magazin im Radio oder in Talkshows werden immer auch politische Inhalte behandelt und vermittelt. Dieses Spektrum erweitert sich noch, wenn Beiträge von politischen Akteuren in Unterhaltungssendungen, in Talkshows oder die Mitwirkung von Spitzenpolitikern an Home-Stories in Illustrierten einbezogen werden. Politisch Relevantes kann in allen Ressorts, Formaten etc. vorkommen, die Themen wandern vielfach zwischen den Ressorts und formalen Zuständigkeiten. Das Verständnis von Politikberichterstattung ist zum einen abhängig von der dem Verständnis zugrunde liegenden Definition von Politik. Zum anderen – und das erschwert die empirische Analyse zusätzlich – ist das Verständnis, wie bereits in der Einleitung aufgezeigt, vom Kommunikations- und Medienbegriff abhängig (vgl. auch Schwer/Brosius 2008). Der zu analysierende Gegenstand Politikberichterstattung bedarf also der Eingrenzung sowie entsprechender Definitionen. Für empirische Zwecke ist jeweils zu entscheiden, was unter Politik und politischer Berichterstattung verstanden werden soll: Wird von politischen Akteuren oder von Themen, politischen Medienformaten bzw. Genres ausgegangen? Die jeweils nötigen Eingrenzungen sind folgenreich,

O. Jarren, P. Donges, Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft, DOI 10.1007/978-3-531-93446-4_13, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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13 Politikberichterstattung als Ergebnis von Aushandlungsprozessen

denn nur zu gerne wird im Umgang mit sozialwissenschaftlichen Befunden später generalisiert, so wenn von „der“ politischen Medienberichterstattung gesprochen wird. Die Problematik der Definition von politischer Berichterstattung und die Lösung des Problems für empirische Zwecke soll anhand einer Studie von Kepplinger (1998) gezeigt werden:



Fallbeispiel: Definition politischer Berichterstattung Kepplinger verdeutlicht die Schwierigkeiten einer Definition von „Politikberichterstattung“ für eine empirische Analyse: „Für den Zweck dieser Untersuchung soll unter Politik alles Handeln verstanden werden, das auf allgemeinverbindliche Regelungen zielt, und zwar unabhängig davon, ob Politiker daran direkt beteiligt sind. Zur Politik gehört danach sowohl die institutionalisierte als auch die nichtinstitutionalisierte Politik. Mit der institutionalisierten Politik sind die Aktivitäten der politischen Einrichtungen und ihrer Mitglieder […] gemeint. Als nichtinstitutionalisierte Politik wird das Handeln von gesellschaftlichen Akteuren bezeichnet, die sich an diese Einrichtungen wenden. Hierzu gehören u. a. Forderungen von Individuen, Gruppen und Verbänden. Auf Grund dieser Festlegungen kann man folgende Thesen formulieren: Je mehr Akteure, die nicht per se zur Politik gehören, sich an die Politik wenden und je mehr Politiker sich mit Themen befassen, die nicht per se Gegenstand der Politik sind, desto mehr wird der vorpolitische Raum politisiertUnter Politikberichterstattung werden alle Beiträge über Politik verstanden. Als Indikator wird in der Regel das Thema betrachtet: Beiträge über Geschehnisse in den traditionellen Politikfeldern [...] gelten per definitionem als Politikberichte. Diese Eingrenzung ist jedoch aus zwei Gründen problematisch. Zum einen handelt es sich nicht bei allen Ergebnissen in diesen Themenbereichen um politische Geschehnisse. Ein Beispiel hierfür ist ein Manöver-Unfall, der politisch relevant sein kann, aber nicht sein muss. Zum anderen können auch Ereignisse in anderen Themenbereichen [...] durchaus politischen Charakter besitzen. Ein Beispiel hierfür sind Verbrechen, die Forderungen nach härteren Gesetzen nach sich ziehen. Eine rein thematische Festlegung der Politikberichterstattung erfasst deshalb vermutlich nicht alle einschlägigen Beiträge und vernachlässigt zugleich sachlich relevante Artikel. Als Alternative hierzu kann man die Politisierung des Geschehens betrachten. Zur Politikberichterstattung gehören danach alle Beiträge über Geschehnisse, an denen Politiker beteiligt sind bzw. die auf allgemeinverbindliche Entscheidungen durch politische Einrichtungen zielen. Zugriffskriterium ist hier die soziale Funktion des Geschehens“ (Kepplinger 1998: 89-90).

13.2 Das mediale Politikbild und seine Formate

13.2

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Das mediale Politikbild und seine Formate

Die Behandlung von Politik in den Medien variiert je nach Politikfeld stark: Querschnittbereiche wie die Sozialpolitik finden in unterschiedlichen Medienressorts (Innenpolitik, Wirtschaft) Beachtung. Ein klassisches Politikfeld wie die Außenpolitik verfügt zumeist über eine spezialisierte Redaktion und eigene Seiten oder Sendeplätze bzw. -formate. In den meisten Lokalredaktionen findet sich hingegen allenfalls eine Spezialisierung bei den Journalisten, aber keine Differenzierung nach Teilressorts wie Wirtschaft, Politik oder Kultur. Mit Politik wird in den Medien also sehr unterschiedlich umgegangen, es haben sich aber gewisse Strukturmuster herausgebildet. 13.2.1 Medienschemata als Handlungsregeln für Journalisten und Rezipienten Das mediale Politikbild beruht nicht nur auf einem Thema, sondern auch auf der Art der Darstellung selbst. Für die Gestaltung von Beiträgen in den Medien verfügen die Journalisten über eine Vielzahl an Formen oder Stilmitteln (Nachricht, Bericht, Feature, Kommentar), die man zusammenfassend als Darstellungsformen oder auch Genres bezeichnet. Die Darstellungsformen wie die Rezeptionsweisen sind von den medienspezifischen Eigenschaften abhängig. Schmidt/Weischenberg (1994) sprechen in diesem Zusammenhang von „Medienschemata“, die den Umgang mit Medien regeln, und zwar im Hinblick auf die Produktion, die Vermittlung, die Rezeption und die Verarbeitung von Informationen.

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Medienschemata

„Medienschemata orientieren also jede medienbezogene Handlung und Kommunikation und tragen in allen Gesellschaften Bezeichnungen, die intersubjektiv verwendet werden. Sie sind erforderlich, um den Umgang mit der Überfülle einzelner Medienangebote in einer Gesellschaft intersubjektiv bewältigen zu können; denn einzelne Medienangebote, die nicht an Gattungen gebunden wären, würden uns als rein zufällige [...] Erscheinungen entgegentreten. Wenn jedes einzelne Medienangebot von Grund auf und in allen Aspekten neu erfasst, benannt und in Zusammenhänge eingeordnet werden müsste, wäre unser Bewusstsein ebenso wie die gesellschaftliche Kommunikation überfordert“ (Schmidt/Weischenberg 1994: 216).

Medienschemata regeln einerseits die Produktionsweise innerhalb der Medien sowie das Handeln der Journalisten und bestimmen die Darstellungsformen in den jeweiligen Medien. Je nach den technischen Bedingungen eines Mediums variieren die Darstellungsformen nicht nur, mit ihnen sind zugleich unterschiedliche soziale

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13 Politikberichterstattung als Ergebnis von Aushandlungsprozessen

Praxen verbunden: So wird ein zum Druck vorgesehenes Interview dem Interviewten in der Regel vorher zur Korrektur und Zustimmung vorgelegt, während dies bei einem aufgezeichneten Radio- oder Fernsehinterview – auch wenn dieses durch Schnitt bearbeitet wird – nicht der Fall sein muss. Zudem können Radio und Fernsehen Interviews live ausstrahlen. Ein anderes Beispiel: Talkshows als interaktive Form sind nicht für Printmedien geeignet, nicht einmal für das Radio, obwohl dieses Medium Interaktion zuließe: Die Rezipienten erwarten die Interaktionspartner sehen zu können, auch um Gesten, Mimik etc. wahrzunehmen. Genres als journalistische Darstellungstechniken sind zwar auf eine gewisse Dauer gestellt, denn ansonsten könnten sie keine regulative Funktion haben. Allerdings sind sie abhängig von den jeweiligen Produktions- und Rezeptionsbedingungen der Medien. Diese wandeln sich laufend und die Darstellungsformen unterliegen gewissen Moden, zumal unter den Bedingungen eines stärker auf Aufmerksamkeitsgewinnung ausgerichteten kompetitiven sowie kommerzialisierten Mediensystems. So werden stets neue Genres kreiert und es entstehen Hybridformate, die „zwischen Information/Infotainment und Unterhaltung und/oder Fiction“ angesiedelt sind (Gerhards/Klingler 2011: 53). Während bei den traditionellen Printmedien eine weitgehende Übereinstimmung wie auch Stabilität bei Formen wie „Nachricht“, „Bericht“, „Reportage“, „Feature“, „Kommentar“ etc. auszumachen ist, gilt dies für die neu institutionalisierten, privat-kommerziellen Radio- und Fernsehsender nicht mehr. Ralph Weiß (2002) sieht im neuen Journalismus Formen eines modernen Barden, und unterscheidet nur noch zwischen Erzählen und Unterhalten. Die Darstellungsformen würden sich mehr und mehr auflösen oder verwischen, so wenn in aktuellen Informationsmagazinen des Privatfernsehens überwiegend soft news vorkommen oder persönliche Schicksalsfragen in der Anmutung politischer Themen vermittelt werden (vgl. auch Weiß/Trebbe 2000). Medienschemata strukturieren andererseits die Erwartungen der Rezipienten in inhaltlicher wie formaler Hinsicht. So erwarten Rezipienten Gleiches, wenn sie sich Nachrichten in Zeitungen, im Radio oder Fernsehen zuwenden: Eine Orientierung über das aktuelle politische, wirtschaftliche, kulturelle und sonstige Weltgeschehen. Die sich herausgebildeten Medienschemata regeln die Erwartungen und die Ansprüche der Nutzer an den Wirklichkeitsbezug von Medienangeboten. So lernen die Rezipienten gleiche Erwartungen an bestimmte Formen zu hegen und zugleich zu unterscheiden: Nachrichtenangebote bieten eine aktuelle Orientierung in jedem Medium, jedoch unterschiedlich dargestellt, in einem unterschiedlichen Maß und in einer unterschiedlichen Qualität. Zugespitzt formuliert: Nachrichten in der Neuen Zürcher Zeitung haben eine andere Bedeutung als Nachrichten bei RTL II. Im Zusammenhang mit neuen Angeboten von Radio und Fernsehen wird vielfach von Sendeformaten gesprochen. Ein Formatradio verfügt über eine bestimmte Musikfarbe, das Programm wird in einer spezifischen Weise (durch-)moderiert. Im

13.2 Das mediale Politikbild und seine Formate

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Fernsehen wie im Radio lassen sich zunehmend neue Formate auch für die Politikberichterstattung finden, beispielsweise „News Shows“ oder „Polit-Magazine“ (Infotainment-Angebote).

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Formate

„Formate bezeichnen die Gestalt, die Regeln und die Logik, welche Informationen in die erkennbare Form eines spezifischen Mediums transformieren. Dem Konzept der Medienformate liegt die konstruktivistische Annahme zugrunde, dass die Funktion der Medien über die Informationsvermittlung hinausgeht und vielmehr darin besteht, Informationen nach zeitlichen und räumlichen Kriterien zu strukturieren. Dementsprechend prägt die Erscheinungsform eines Mediums bzw. eines Genres bereits die Information sowie deren Interpretation und Bewertung“ (Pfetsch 1998: 650).

Die Formatisierung von Programmen bei den elektronischen Medien hat zur Folge, dass politische Themen in höchst unterschiedlichen Kontexten, also auch jenseits der aktuellen Berichterstattung, vorkommen. Innerhalb von Programmund Inhaltsanalysen werden Formate deshalb zunehmend als eigenständiger Untersuchungsgegenstand begriffen. Für politische Akteure und die politische PR ist das Wissen über neue Formate von großer Bedeutung, denn sie stellen beispielsweise an den Auftritt eines Politikers spezifische Anforderungen. So können in Infotainment-Formaten Fragen zur persönlichen Lebensführung gestellt oder praktische Haushaltsfähigkeiten („Bügeln Sie mal das Hemd“) verlangt werden. 13.2.2 Medienschemata als Handlungsvoraussetzungen Politische Akteure wie das Publikum wissen um die Unterschiedlichkeit der Medien und die Möglichkeiten sowie Formen der Berichterstattung. Sowohl die an Thematisierung interessierten politischen Akteure wie auch die Informationsinteressen verfolgenden Rezipienten bedienen sich im Wissen um diese Besonderheiten unterschiedlicher Medien zugleich. Kenntnisse über die Grundstrukturen der Medienkommunikation sind eine zentrale Voraussetzung für ein erfolgreiches Handeln von politischen Akteuren. Deshalb wenden sie für die Analyse eben dieser Grundstrukturen einiges auf (Medienanalyse, Issuemanagement-Systeme u. a.m.) (vgl. die Beiträge in Röttger 2001). „Grundstrukturen lassen sich auffassen als regelgeleitete Abläufe, als Muster, nach denen Massenkommunikationen prinzipiell verlaufen“ (Bucher 2000: 260). Neben dem Aufwand an Medienanalysen werden von Seiten der politischen Akteure Ressourcen für die Etablierung von Produktionsgemeinschaften mit Journalisten bereitgestellt, um auch die Form der Berichterstattung zu beeinflussen: Politische Parteien, Fraktionen oder die Regierung richten

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13 Politikberichterstattung als Ergebnis von Aushandlungsprozessen

für die elektronischen Medien entsprechend ausgestattete Räume ein (Positionen für Kameras etc.) und bestimmen über deren Ausstattung (beispielsweise Farbwahl, Hintergrunddarstellungen, Flaggenschmuck). Es wird nicht nur versucht, ein bestimmtes Thema und eine bestimmte Deutung bei den Medien durchzusetzen, sondern auch die Darstellungsform mit zu beeinflussen. So steht ein Regierungschef nicht auf der Straße, wenn er schlechte Arbeitsmarktdaten verkündet und kommentiert, sondern wählt dazu, wenn immer es geht, einen passenden Hintergrund aus. Für politische Akteure sind zum einen die medienspezifischen Produktionsweisen relevant, also in welcher Weise Medien Themen verarbeiten und darstellen können. So macht es für den politischen Akteur einen Unterschied, ob seine Äußerungen lediglich mitgeschrieben oder aber mitgeschnitten werden. Und es macht vor allem einen Unterschied, ob der Mitschnitt lediglich als Gedächtnisstütze für den Journalisten dient oder ob aus dem Mitschnitt Zitate (im Fall einer Presseberichterstattung) oder O-Töne (im Falle einer Radioberichterstattung) entnommen werden. Zum anderen haben politische Akteure die medienspezifischen Kommunikationszusammenhänge, also die Bedingungen, unter denen produziert wird, zu beachten. Dazu gehört beispielsweise, ob die Akteure mit einem Journalisten allein sind oder ob andere Personen und Publikum dabei sind. Produktionsweisen und Kommunikationszusammenhänge sind vielfach miteinander verschränkt. Die Präsentationsmöglichkeiten für Themen sind unterschiedlich und müssen von den politischen Akteuren beachtet werden: „Während in Fernsehgesprächen die Kommunikationssituation auf Grund der Mehrkanaligkeit von Sprache, Ton und Bild gezeigt werden kann – wer nimmt teil, wer spricht gerade, wie ist die Gesprächskonstellation gestaltet, wie reagieren die Gesprächspartner gestisch, mimisch – müssen diese Informationen im Hörfunk explizit – beispielsweise von einem Moderator – formuliert werden, falls sie für ein Verständnis der Gesprächsäußerungen erforderlich sind. In den Nachrichtensendungen des Fernsehens hat die Einführung und Entwicklung des Bluebox-Verfahrens oder des virtuellen Studios mehrschichtige und simultane Formen der Informationspräsentation [...] ermöglicht. [...] Mit dem Präsentieren wird eine Kommunikation erst zur öffentlichen Kommunikation“ (Bucher 2000: 264). Für politische Akteure ist relevant, ob bei der Produktion ein direkter oder ein indirekter Bezug zu möglichen Rezipienten vorhanden ist. Bei einem Zeitungsinterview mit einer Qualitätszeitung weiß der politische Akteur, mit welchem Publikum (Bildungsgrad, politische Ausrichtung) er es in etwa zu tun hat. Bei einem Interview mit einer Nachrichtenagentur ist über die Adressaten vorab wenig bekannt, da die Verwendung des Textes, die durch beliebig viele Redaktionen erfolgen kann, unbekannt ist. Der Adressatenbezug ist bei elektronischen Medien grundsätzlich mit geringerer Sicherheit vorab zu bestimmen: So kann eine Sendung

13.3 Das Bild von Politik in verschiedenen Massenmedien

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mit einem Interview am vorgesehenen Abend erstmalig, aber zu anderen Zeitpunkten an anderen Tagen (wiederholt) ausgestrahlt werden – dabei muss mit unterschiedlichen Publika (je nach Sendeterminen) gerechnet werden. Außerdem ist nicht ausgeschlossen, dass bestimmte Ausschnitte aus diesem Interview in anderen Sendungen (Ausschnitt in einer Nachrichtensendung oder einem politischen Magazin) auch bei anderen Sendern verwendet werden. Die Adressatenproblematik ist bei live ausgestrahlten Sendungen besonders groß, weil erst im Nachhinein verlässliche Aussagen über das Publikum möglich sind. Vor allem bei elektronischen Medien sind zudem die Kommunikationskonstellationen zu beachten. So müssen politische Akteure bei Live-Sendungen mit Publikum im Raum zwischen diesem Präsenzpublikum und dem – zunächst unbekannten – Medienpublikum unterscheiden. Von den Medienrezipienten werden sie beobachtet, ob und wie sie mit dem im Raum präsenten Publikum umgehen. Da sie sich zugleich aber auch an das disperse Medienpublikum wenden wollen, müssen die politischen Akteure eine entsprechende Kommunikationsstrategie verfolgen, d. h. sie dürfen sich in ihren Interaktionen nicht allein auf das Studiopublikum beziehen. Mit Blick auf Kommunikationskonstellationen ist außerdem relevant, in welcher Weise Gespräche oder Dialoge durchgeführt werden können (Moderationsform, Möglichkeiten zur Publikumsbeteiligung u. a.m.) (vgl. dazu Bucher 2000: 265ff.). Die Darstellung macht deutlich: Medienschemata beeinflussen die Handlungsmöglichkeiten politischer Akteure in einem hohen Maß. Aufgrund des raschen Medienwandels, vor allem im Bereich der elektronischen Medien, sind politische Akteure gefordert, sich auf die ständig im Wandel befindlichen Bedingungen einzustellen. Hier sind bei Akteuren wie politischen Parteien, Verbänden und Regierungen erhebliche Modernisierungs- und Professionalisierungsbemühungen – von der Medienanalyse bis hin zum inszenierten Auftritt – zu erkennen. 13.3

Das Bild von Politik in verschiedenen Massenmedien

Medien sollen und müssen sich unterscheiden: Die Politik der Qualitätsmedien muss anders aussehen als die Politikberichterstattung von Lokal- und Regionalzeitungen, wie auch das Bild von Politik in Printmedien aufgrund der Bereitstellungsqualitäten grundsätzlich anders aussieht als im Radio oder Fernsehen. Auch muss es Unterschiede zwischen mit Gebührenmitteln ausgestatteten und auf Informationsaufgaben verpflichteten öffentlich-rechtlichen Radio- und Fernsehveranstaltern und werbefinanzierten und zumeist auf bestimmte Zielgruppen ausgerichteten privaten Rundfunkveranstaltern geben. Ebenso unterscheiden sich – wie immer sie auch rechtlich verfasst und finanziert sein mögen – Vollprogrammanbieter von Zielgruppensendern.

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13 Politikberichterstattung als Ergebnis von Aushandlungsprozessen

13.3.1 Das Politikbild der Presse Zur Presse zählen zahlreiche unterschiedliche Gattungen, die anhand der Kriterien Inhalt (Universalität), Aktualität der Berichterstattung, Verbreitungsform und Erscheinungsweise differenziert werden können. Zu den politisch relevanten Medien werden in der Regel die überregional verbreiteten Qualitätszeitungen, regionale und lokale Abonnementszeitungen, Straßenverkaufs- oder Boulevardzeitungen, politische sowie religiöse Wochenzeitungen und die Nachrichtenmagazine sowie die aktuellen Illustrierten gerechnet. Die aktuellen Tageszeitungen, die Wochenzeitungen und die Nachrichtenmagazine sind für politische Themen nach wie vor in besonderer Weise relevant, weil sie in zeitlicher, sozialer und sachlicher Hinsicht Strukturierungsleistungen erbringen. Durch ihre periodische Erscheinungsweise tragen Printmedien – aber zunehmend auch die elektronischen Medien – zur zeitlichen Strukturierung von politischen Prozessen bei Akteuren wie Rezipienten bei. Politische Akteure richten sich mit ihren politischen Themenangeboten am Erscheinungsrhythmus aus. Im Unterschied zu den anderen Medien begleiten die Printmedien politische Prozesse stetiger und berichten darüber in größerem Umfang. Daneben erreichen Printmedien mit ihren Angeboten vor allem die Teile der aktiven Öffentlichkeit (vgl. Abschnitte 4.2 und 5.2.4) der Gesellschaft sowie die Angehörigen der Eliten und weisen somit eine soziale Strukturierung auf. Damit ermöglichen Printmedien es den politischen Akteuren, ihre Vermittlungsstrategien auf unterschiedliche Teile der Bevölkerung abzustellen. Vor allem die Qualitätszeitungen, Wochenzeitungen und Nachrichtenmagazine korrespondieren mit den großen ideologisch-politischen Richtungen in der Gesellschaft. Sie strukturieren damit politische Akteure, weil diese sich bei ihren kommunikativen Bemühungen vor allem auf die ihnen nahe stehenden Medien konzentrieren. Dadurch wird auch das Medienpublikum in einer spezifischen Weise ausgerichtet, denn es weiß, zu welcher politischen Tendenz ein Medium neigt. Politikproduktion und Politikrezeption erfolgen im Wissen um diese Struktur. In sachlicher Hinsicht stellen Printmedien vor allem Wissen bereit: Die digitale Abspeicherung von Zeichen bei den Printmedien stellt zwar gewisse Anforderungen (Lesefähigkeit) an die Rezipienten, ermöglicht diesen aufgrund der kognitiven Verarbeitung von Schriftzeichen aber andererseits eine bessere Speicherung von Informationen. Zeitungen und Zeitschriften werden deshalb als „Speichermedien“ bezeichnet. „Die Botschaften rauschen nicht wie bei Hörfunk und Fernsehen am Empfänger flüchtig vorbei, sondern sind materiell verfügbar. Das gilt zumindest für die bisherige ‚Papier-Form‘ der Printmedien. Ihre Disponibilität räumt dem Leser eine ziemliche Freiheit bei der Rezeption ein“ (Wilke 1998: 150).

13.3 Das Bild von Politik in verschiedenen Massenmedien

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Den Lesefluss kann der Rezipient selbst bestimmen. Zumal obliegt es ihm, sich nach einer ersten Durchsicht zuerst für die Lektüre bestimmter Inhalte zu entscheiden. Durch Aufmachung, Umfang, Platzierung und Überschriften wird der Rezipient gelenkt, denn Texte stehen in einem definierten räumlichen Kontext (beispielsweise Sport oder Wirtschaft) nebeneinander und bilden entsprechende Sach- und Sinneinheiten (beispielsweise Innenpolitik im Bund Politik). Der Rezipient kann bei der raschen Durchsicht erkennen, was eine Redaktion als wichtig erachtet, ohne dass er sogleich ganze Texte lesen muss. Zwar sind Printmedien nicht so aktuell wie Radio, Fernsehen oder Onlinemedien, bieten aufgrund ihrer medienspezifischen Möglichkeiten aber umfangreichere Informationen zu mehr Vorgängen („Hintergrund“) als es Radio und Fernsehen in aktuellen Sendungen könnten. „Ihre eigentliche Leistungskraft liegt daher nicht so sehr in der Erst-, als in der Hintergrundberichterstattung“ (Wilke 1998: 150). Zudem können Zeitungstexte kopiert, archiviert, mitgenommen und in unterschiedlichen Dokumentationen (wiederholt) präsentiert werden. Gerade für die stets unter Zeitnot stehenden Angehörigen der politischen Elite, die vielfach keine Radio- oder Fernsehprogramme oder Internetangebote zum Zeitpunkt ihrer Verbreitung verfolgen und sich zumeist auch die Aufzeichnungen nicht ansehen können, sind beispielsweise Pressedokumentationen („Pressespiegel“) oder „Mediendokumentationen“ (in denen beispielsweise auch Radio- und Fernsehinterviews schriftlich dokumentiert sind) von zentraler Bedeutung. Zum Politikbild von Druckmedien liegen zahlreiche Studien vor. Zumeist wird die Behandlung bestimmter politischer Themen bzw. Ereignisse analysiert; dazu werden in der Regel verschiedene (Print-)Medien miteinander verglichen (vgl. zusammenfassend Wilke 1998). Auf einzelne Befunde kann hier nicht eingegangen werden, es sollen jedoch wesentliche Trends benannt werden. Für die politische Berichterstattung sind die überregionalen Qualitätszeitungen die herausragenden Medien, weshalb sie bei den meisten Inhaltsanalysen berücksichtigt werden. Sie decken das politische Spektrum in einem politischen System ab, weil sie mit einer Regierung, mit einer Partei, einer politischen Richtung („links“, „rechts“, „liberal“) oder mit bestimmten Politikern inhaltliche Übereinstimmungen haben oder sogar sympathisieren. Diese Ausrichtung ist sowohl den politischen Akteuren als auch den Rezipienten bekannt. Deshalb erhalten Berichterstattungsänderungen (Veränderungen in der politischen Linie) oder Veränderungen in den Kommentaren über Ereignisse oder Personen in diesen Medien besonderes Gewicht. Auffällig ist aber, dass eine (sehr) enge politische Bindung der Tagespresse an politische Parteien, wie sie lange Zeit vorherrschte (Parteipresse, Parteirichtungspresse), nicht mehr vorhanden ist. Heute werden allenfalls bestimmte (partei-)politische Strömungen und insbesondere einzelne politische Akteure unterstützt. Eine Inhaltsanalyse der Berichterstattung über Kanzlerkandidaten der Qualitätspresse bestätigt die grundsätzliche politische Ausrichtung dieser Zeitungen nach politischen Richtungen oder Lagern:

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13 Politikberichterstattung als Ergebnis von Aushandlungsprozessen

„Zwar bestätigen sich im Prinzip unsere Annahmen über die politische Ausrichtung der Zeitungen – dies jedoch vor allem für die Zeit seit dem Ende der sechziger Jahre. [...] Grundsätzlich ist festzuhalten, dass sich die politische Ausrichtung eines Blattes in den meisten Fällen stärker in einer negativen Darstellung des ‚gegnerischen‘ als in einer positiven Darstellung des ‚eigenen‘ Kandidaten manifestierte“ (Wilke/Reinemann 2000: 175). Die politische Ausrichtung der Regional- und Lokalzeitungen ist stark vom jeweils vorherrschenden regionalen oder lokalen politischen Milieu, also der Mehrheits- und Minderheitssituation in einem Verbreitungsgebiet, abhängig. Dieses Milieu prägt die landes-, regional- und lokalpolitische Berichterstattungspraxis. Zu berücksichtigen ist dabei allerdings, ob sich eine Regional- oder Lokalzeitung in einer Monopolsituation befindet – was mittlerweile in vielen Kommunikationsräumen der Fall ist. Bei Straßenverkaufs- oder Boulevardzeitungen herrschen Formen einer populistischen, stark personenzentrierten und auf Effekte abzielenden Politikberichterstattung vor. Aus einer vermeintlichen „Klein-Leute-Perspektive“ wird, zumeist hochgradig selektiv, auf politische Akteure, Prozesse und Ergebnisse zugegriffen. Politik wird in Boulevardmedien vielfach bis zur Unkenntlichkeit trivialisiert. Politisch einseitiger Kampagnenjournalismus wird vorrangig von diesen Medien betrieben. Bei den politischen und religiösen Wochenzeitungen ist ebenso wie bei den Qualitätszeitungen ein Wandel hin zu (partei-)politisch eher neutral ausgerichteten Titeln auszumachen: Die bestimmte politische Ziele oder Positionen von politischen Akteuren vertretenden wöchentlich erscheinenden Zeitungen gibt es kaum noch. Die auf dem Wochenzeitungsmarkt dominierenden Titel sind heute durchgängig weniger politisch festgelegt oder ausgerichtet als zu früheren Zeiten. Allerdings geben sie den politischen Themen großen und prominenten Raum. Gleiches gilt für die politischen Nachrichtenmagazine, auch wenn beispielsweise dem „Spiegel“ eher eine sozial-liberale und dem „Focus“ eine eher konservative Ausrichtung zugeschrieben werden kann. Bei allen wöchentlich erscheinenden Titeln ist zudem eine stärkere Ausrichtung auf Unterhaltungs-, Life-Style- und Serviceberichterstattung auszumachen.



Fallbeispiel: „Sichtbarkeitsvorsprung“ Wilke/Reinemann (2000) haben die Berichterstattung von Qualitätszeitungen über die deutschen Kanzlerkandidaten im Zeitraum von 1949 bis 1998 untersucht. Sie stellten unter anderem fest, dass der Berichterstattungsumfang bei verschiedenen Wahlen höchst unterschiedlich gewesen ist. Ebenso ließ sich an der Berichterstattung keine „lineare Entwicklung zu einer deutlich stärkeren Personalisierung der Wahlkampfberichterstat-

13.3 Das Bild von Politik in verschiedenen Massenmedien

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tung zwischen 1949 und 1998 [...] feststellen“ (Wilke/Reinemann 2000: 173). Die Studie zeigt, dass der Grad an Personalisierung vor allem von medienexternen Faktoren (Kandidatenkonstellation, Ereignislage und politische Rahmenbedingungen) abhängig ist. Allerdings verfügen die Amtsinhaber in der Berichterstattung über einen Bonus, den die Autoren als „Sichtbarkeitsvorsprung“ bezeichnen.

Alle Daten deuten darauf hin, dass die politische Berichterstattung der Tagespresse, nicht zuletzt wegen der großen Bedeutung von einigen wenigen Nachrichtenagenturen, ein hohes Maß an Ähnlichkeit aufweist, insbesondere in der deutschen Bundespolitik. Unterschiede ergeben sich aufgrund der unterschiedlichen Orientierung der Tageszeitungen an Ereignis- und Werbemärkten, aufgrund unterschiedlicher politischer Tendenzen oder im Falle von unterschiedlichen redaktionellen Konzepten.



Fallbeispiel: Politikberichterstattung in Qualitätszeitungen Kepplinger (1999) hat die politische Inlandberichterstattung von drei deutschen Qualitätszeitungen über einen langen Zeitraum inhaltsanalytisch untersucht. Hinsichtlich des Umfangs wird eine Erweiterung der Politikteile festgestellt. Im Hinblick auf die Themenschwerpunkte hat sich eine Verschiebung von „inneren Angelegenheiten“ und „äußeren Beziehungen“ hin zum Themenfeld „Gesellschaft“ ergeben. Kepplinger stellt eine zunehmende Politisierung des vorpolitischen Raumes aufgrund der ermittelten Themen fest. Dies ist jedoch nicht auf die vermehrte Berücksichtigung gesellschaftlicher Akteure durch die Journalisten zurückzuführen, sondern durch politische Akteure selbst ausgelöst worden. Die „Ausweitung der Politikberichterstattung (wurde) überwiegend durch Stellungnahmen von Politikern verursacht“ (Kepplinger 1999: 202). Die Berichterstattung vermittelt (dadurch) den Eindruck, dass die Politik für die Lösung von immer mehr Problemen zuständig sei. Zugleich aber nimmt ein kritischer Tenor gegenüber der Politik in der Berichterstattung der Zeitungen zu, sodass in der politischen Medienberichterstattung der Politik die Problemlösungsfähigkeit vermehrt abgesprochen wird. „Der Tenor der Politikberichterstattung verdient aus zwei Gründen besondere Beachtung. Er beeinflusst erstens in einem besonderen Maß die Wahrnehmung des Geschehens durch die Bevölkerung: Sie betrachtet die Politik und das politische System umso skeptischer, je pessimistischer die Politikberichterstattung ist. Zweitens änderte sich der Tenor der Politikberichterstattung im Laufe der Jahrzehnte deutlich“ (Kepplinger 1999: 205f.). Aus der Politikvermittlung mit pessimistischem Tenor, so schlussfolgert Kepplinger in einer wirkungsorientierten Interpretation, hat sich bei den Rezipienten bzw. Bürgern ein Anwachsen von Politikverdrossenheit ergeben. Doch ungeklärt bleibt, so ist kritisch einzuwenden, ob tatsächlich das Politikbild der Medien für die behauptete Zunahme an Politikver-

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13 Politikberichterstattung als Ergebnis von Aushandlungsprozessen drossenheit der Bürger als relevanter Einflussfaktor angesehen werden muss. Denn das Bild von der Politik setzt sich aus zahllosen Facetten bei den Bürgern zusammen. Zudem ist empirisch unklar, was unter Politikverdrossenheit verstanden werden kann. So könnte die unzureichende Leistung der Politik Ursache für die angenommene Zunahme an Verdrossenheit sein.

13.3.2 Das Politikbild des Radios Das Radio ist das schnellste der tagesaktuellen (Massen-)Medien. Als elektronisches Medium muss sich der Rezipient zwar auf die programmliche Zeitabfolge eines Programms einstellen. Allerdings bringt der Hörfunk nicht nur im Halbstunden- oder Stundentakt aktualisierte Nachrichtensendungen. Vielmehr können jederzeit aktuelle Informationen verbreitet werden. Insbesondere in Krisensituationen wird das Radio genutzt. Auch politische Informationen werden vielfach zuerst über das Radio wahrgenommen, das im Auto wie am Arbeitsplatz genutzt werden kann. Vor allem jüngere Rezipienten, die zu den wenig intensiven Nutzern von aktuellen Printmedien und den Wenignutzern von politischen Fernsehinformationen zählen, werden mittels aktueller Radioinformationen erreicht. Wenn auch das Radio nur noch als „Begleitmedium“ angesehen wird, ist es dennoch für die politische Erstinformation mit kurzen, aktuellen Informationen relevant und wird von politischen Akteuren entsprechend zur Verbreitung von Statements genutzt. Allein der Markt an terrestrisch verbreiteten Radioangeboten hat sich seit den 1980er Jahren deutlich vergrößert und zu einer Spezialisierung der Sender geführt. Marcinkowski fasst die Studien zur Radio-Berichterstattung in Deutschland zusammen: „Musikanteile um 75 Prozent sind im privaten Radio eher die Regel als die Ausnahme. [...] Politik kommt außerhalb der meist stündlichen Nachrichten eher selten vor. In den Nachrichten dominiert das nationale und internationale Politikgeschehen, mit deutlichen Homogenisierungstendenzen hinsichtlich des Informationskernbestands. Insofern konnte die angestrebte Regionalität der Berichterstattung durch privaten Hörfunk nur bedingt erreicht werden, ebenso wie die Steigerung der publizistischen Vielfalt“ (Marcinkowksi 1998: 174). Genauere Daten über den Politikanteil in der Radioberichterstattung liegen aber nicht vor: Die Zahl an unterschiedlichen Radioformaten ist außerordentlich groß. Darüber hinaus werden formatierte Sender innerhalb sehr kurzer Zeit neu ausgerichtet, sodass selbst kurz- und mittelfristig angelegte Vergleichsstudien (Inhaltsanalysen) nicht möglich sind. Zudem ist die Erfassung von Wortanteilen – und somit auch von politischen Inhalten – beim Medium Radio sehr aufwändig: Während bei manchen traditionellen öffentlich-rechtlichen Programmen noch feste Programmschemata existieren (feste Zeiten für Nachrichten, Magazinsendungen), ist

13.3 Das Bild von Politik in verschiedenen Massenmedien

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dies bei stärker von der Musik bestimmten Radiowellen nicht der Fall. Informationen werden hier laufend in das Programm integriert. Inhaltsanalysen stehen daher vor einem hohen technischen Aufwand. Aufgrund der häufigen Veränderungen von Radioprogrammen liegen auch keine Langzeitstudien über den Wandel von Programmstrukturen oder der Politikberichterstattung im Radio vor. Aus den vorliegenden Einzelfallstudien über regionale und lokale Radios lassen sich auch deshalb nur sehr schwer Verallgemeinerungen formulieren, weil die Ausrichtung auf bestimmte Kommunikationsräume zu unterschiedlichen Programmformen und -leistungen führt. Mit Ausnahme von Informationswellen und den Kulturradios öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten kann gesagt werden, dass sich die politische Berichterstattung weitgehend auf die stündlich ausgestrahlten Nachrichten und wenige magazinähnliche Informationsblöcke, die vor allem am Morgen und frühen Abend verbreitet werden, konzentriert. Da Radios im Wesentlichen über ihr Musikangebot, die Musikfarbe, wahrgenommen werden, ergeben sich daraus die Formen für die Wortberichterstattung. Weiß hat für die lokalen und regionalen Radios eine Unterscheidung zwischen „Boulevard-“, „Service-“ und „Kommunalradio“ eingeführt. Er gibt den jeweiligen durchschnittlichen Informationsanteil (also Informationen einschließlich der Politikberichterstattung) mit 10 Prozent für das Boulevard-, 20 Prozent für das Service- und zwischen 20 und 30 Prozent für das „Kommunalradio“ an (vgl. Weiß 1992). Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass der redaktionelle Aufwand selbst bei Wortbeiträgen sehr gering sein kann, beispielsweise wenn lediglich OTöne aufgezeichnet und verbreitet werden. O-Töne können nicht nur bei Nachrichtenagenturen abgerufen werden, sondern stehen bei den meisten PR-Stellen größerer politischer Akteure für die kostenlose Verbreitung zur Verfügung. Die publizistische Leistung im gesamten Bereich „Wort“ dürfte allenfalls bei den einschlägigen öffentlich-rechtlichen Radioprogrammen nennenswert sein; daneben dürften lediglich einige wenige publizistisch ambitionierte privatwirtschaftlich verfasste Lokal- und Regionalradios mit einem entsprechend differenzierten Wortprogramm existieren. Diese Entwicklung kann zumindest teilweise auf Veränderungen bei den Rezipienten zurückgeführt werden: Kultur-, Bildungs- und Informationsprogramme des Radios können nur noch mit einem Publikumspotenzial zwischen fünf und zehn Prozent rechnen. Dies gilt vor allem für Märkte, in denen öffentlich-rechtliche und private Radiosender unmittelbar in Konkurrenz zueinander stehen (vgl. Hasebrink 1994). Das Politikbild des Radios ist vor allem durch aktuelle, kurze erste Informationen bestimmt. Durch O-Töne kann den Rezipienten ein authentischer Eindruck vermittelt werden: Politische Sprecher bringen in der kurzen, ihnen vom Medium zugewiesenen Zeit ihre Argumentation auf den Punkt. Durch journalistische Beiträge und die Moderation werden diese Statements in das aktuelle Geschehen eingebunden. Dies geschieht vor allem durch Moderatoren. In Korrespondentenberichten, die zumeist live übertragen werden, wird aktuell auf die jeweiligen „Vor-

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13 Politikberichterstattung als Ergebnis von Aushandlungsprozessen

Ort-Bedingungen“ von Ereignissen eingegangen. Zugleich können die Hintergründe geschildert werden; meist wird außerdem ein Ausblick auf die weitere Entwicklung gegeben. 13.3.3 Das Politikbild des Fernsehens Dem Fernsehen wird seit dem Ende der 1970er Jahre eine zentrale Rolle für die politische Kommunikation zugeschrieben, weshalb es vielfach als „Leitmedium“ bezeichnet wird. Dies hat verschiedene Ursachen: Als noch vergleichsweise junges Medium hat das Fernsehen sehr rasch die Gesellschaft durchdrungen und sich ausgesprochen dynamisch entwickelt. Heute stehen den Haushalten zahllose Programme im Kabelnetz zur Verfügung und die Sender bieten rund um die Uhr ein Programm an. In den Haushalten steht durchschnittlich mehr als ein Fernsehapparat und der Fernsehkonsum ist – verglichen mit der Rezeption anderer Medien – hoch und dominiert zugleich bei der Mehrzahl der Nutzer den häuslichen Abend. Allein der quantitative Zuwachs an Sendern und Programmen ist seit der Einführung „dualer Rundfunkordnungen“ beachtlich. Die elektronischen Anbieter-, Angebots- und Vermittlungsformen wandeln sich laufend (neue Programmanbieter: private Sender neben den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, neue Programmformen: Nachrichtenkanäle; neue Formate: Infotainment, politische Talkshows). Zudem fallen aufgrund der Durchdringung der Gesamtgesellschaft Innovationen des Fernsehens beim allgemeinen Publikum stärker auf als Veränderungen bei den Printmedien (Publikums- oder Fachzeitschriften). Die allgemein wahrgenommene Dynamik im Bereich der elektronischen Medien kommt dem Massenmedium Fernsehen zugute, weil es beim allgemeinen Publikum einen kulturellen Bedeutungszuwachs errungen hat. Zwar sind die Anfang der 1980er Jahre noch relativ hohen Werte (beispielsweise bezüglich der Glaubwürdigkeit) für das Fernsehen zurückgegangen. Im Urteil der Rezipienten überragt das Fernsehen jedoch anhaltend alle Medien. Aus der Nutzung und Bewertung des Fernsehprogramms lässt sich zweifellos eine Relevanz dieses Mediums für die Verbreitung politischer Informationen ableiten, mehr aber auch nicht. Ob nämlich das Bild von der Politik im Fernsehen in besonderer Weise politische Akteure wie Bürger maßgeblich beeinflusst, muss offen bleiben, da es an gesicherten empirischen Befunden mangelt. Die Fernsehberichterstattung zu politischen Themen oder politischen Prozessen wird ausgesprochen selten systematisch (und vor allem über längere Zeiträume) inhaltsanalytisch untersucht. Zumeist werden nur bestimmte Ausschnitte oder Programmstrukturen betrachtet. Programmstrukturanalysen werden derzeit vor allem durchgeführt, um mögliche Unterschiede zwischen öffentlich-rechtlich und privatwirtschaftlich organisierten Programmanbietern zu ermitteln. Zu diesem Bereich liegen aussagefähige Befunde vor. Aufgrund des hohen Aufwandes bei der Beschaffung des Materials wie auch der Auswertung unterbleiben bei Inhaltsanalysen, beispielsweise über politische Akteure oder Themen, zumeist Analysen audio-

13.3 Das Bild von Politik in verschiedenen Massenmedien

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visuellen Materials. Es liegen vorrangig Studien im Zusammenhang mit Fernsehnachrichten, vergleichende Programmanalysen zur politischen Fernsehinformation im dualen System (Konvergenzthese) und Inhaltsanalysen im Zusammenhang mit Wahlkämpfen vor. Im Auftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten untersucht Krüger (2010) regelmäßig die Programme aller bundesdeutschen Fernsehprogrammanbieter. Bei den Studien handelt es sich um Programmstrukturanalysen, d. h. die angebotenen Programme werden auf der Ebene Sendeformat (beispielsweise Nachrichtensendung, politische Informationssendung, boulevardorientierte Informationssendung, Ratgebersendung) und durch die Zuordnung des Inhalts einzelner gesendeter Beiträge zu Themenfeldern (wie eben Politik oder Wirtschaft) betrachtet. Ziel dieser Analyse ist es, die Frage nach einer möglichen Konvergenz der Programme von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern zu prüfen. Diese Problemstellung wurde durch die politische Diskussion in Deutschland über die Konvergenzhypothese, die von Schatz aufgestellt wurde, ausgelöst und die Debatte darüber führte zu medienpolitischen Auseinandersetzungen (vgl. Schatz 1994). Die auf das Jahr 2009 bezogene Studie kommt zu zwei Kernaussagen: „Die Nachrichtensendungen der Fernsehhauptprogramme repräsentieren als wichtigste Form der aktuellen Berichterstattung ein robustes System, in dem das weltweite Geschehen im Muster unterschiedlicher Nachrichtenphilosophien abgebildet wird. So erscheinen diese Nachrichtensendungen wie politisch-kulturelle Konstanten der Wirklichkeitskonstruktion, die mit ihrer Funktionsteilung ein breites Spektrum an Wirklichkeitsbereichen abdecken. Während die öffentlich-rechtlichen Sender vorwiegend das institutionelle und politiknahe Geschehen thematisieren, befassen sich die Privatsender ausgiebiger mit dem nichtinstitutionellen, alltagsnahen Geschehen. Obwohl öffentlich-rechtliche wie auch private Nachrichtensendungen auf herausragende Ereignisse ähnlich reagieren (dies zeigt sich sowohl im Jahresverlauf als auch in den Topthemen der Einzelmonate), ändern sich bei kontinuierlicher Langzeitbetrachtung nicht die Grundmuster ihrer Profile“ (Krüger 2010: 72). Seit 2005 variierten die Sendezeitanteile der Nachrichten am Gesamtprogramm bei ARD und ZDF zwischen 9,2 und 9,6 Prozent, bei RTL zwischen 3,8 und 4,0 Prozent. Nur bei Sat.1 sanken sie stetig von 3,2 auf 2,4 Prozent. Bezogen auf den Umfang der Politikberichterstattung in den Nachrichten weist Krüger darauf hin, dass die beiden öffentlich-rechtlichen Hauptnachrichtensendungen „Tagesschau“ und „heute“ der Politik mit 8 bzw. 7 Minuten pro Ausgabe etwa doppelt so viel Sendezeit einräumen wie die beiden privaten Hauptnachrichtensendungen „RTL aktuell“ und „Sat.1 Nachrichten“ mit 4 bzw. 3 Minuten. Ein weiterer Unterschied zwischen öffentlich-rechtlichen und privaten Hauptnachrichten blieb auch im Jahr 2009 in der Gewichtung der typischen Boulevardthemen Unfälle/Katastrophen und Krimi-

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13 Politikberichterstattung als Ergebnis von Aushandlungsprozessen

nalität erhalten. Diesen Themenbereichen widmeten die „Tagesschau“ nur jeweils 3 Prozent und „heute“ 4 bzw. 5 Prozent, während sie in „RTL aktuell“ (8 Prozent bzw. 9 Prozent) und in den „Sat.1 Nachrichten“ (jeweils 9 Prozent) einen höheren Sendezeitanteil ausfüllten (Krüger 2010). In einem Vergleich verschiedener Studien zur Qualität von Fernsehnachrichten stellt Daschmann (2009) eine hohe Übereinstimmung der Befunde fest – unabhängig von den angewandten Methoden und Auftraggebern: Insgesamt belegen die Befunde die deutliche Vorreiterrolle öffentlichrechtlicher Nachrichtensendungen und hier insbesondere der 20-Uhr„Tagesschau“ im politischen Themenbereich. Die Nachrichtengebung der öffentlich-rechtlichen Sender ist deutlich umfangreicher und ihre Nachrichtenauswahl orientiert sich stärker an den politischen und gesellschaftlichen Relevanzkriterien, die der Privaten stärker an emotionalen und unterhaltenden Elementen. Die Öffentlich-Rechtlichen präsentieren die größere Vielfalt der Formate und der Ereignisregionen, sind näher am Qualitätsjournalismus und setzen das Trennungsgebot von Nachricht und Meinung klarer um. Bei den Privaten ist hingegen der Trend zur Visualisierung von Emotionen, der allerdings den Nachrichten aller Sender eigen ist, stärker ausgeprägt. Der Umfang der politischen Themen der Privaten innerhalb der Nachrichten sowie der Umfang der Politikberichterstattung in der gesamten Programmfläche erfüllt derzeit nur Mindestanforderungen (Daschmann 2009: 264). Die Landesmedienanstalten legen regelmäßig Programmberichte vor, die sich auch mit der Politikberichterstattung im privaten Fernsehen befassen (zuletzt ALM 2011). Insgesamt, so resümieren Weiß/Trebbe bereits 2001, verdrängt beim Fernsehen die Unterhaltungspublizistik die politische Information. Die Autoren halten aufgrund dieser Entwicklung die politische Fernsehpublizistik für ein „Auslaufmodell“, auch wenn ein deutlicher Unterschied in der politischen Informationsleistung zwischen öffentlich-rechtlichen und privaten Fernsehsendern auszumachen ist. So nehmen private wie öffentlich-rechtliche Sender den Anteil der politischen Inhalte in der Prime Time Schritt für Schritt zurück. Weiß/Trebbe resümieren: „Für die Vielfalt und Qualität des gesellschaftlichen und politischen Diskurses in Deutschland ist dieses Defizit misslich. Das Modell des privatwirtschaftlichen Wettbewerbs, das die Printmedien und hier insbesondere den Zeitungsmarkt zu einer unentbehrlichen Plattform des Diskurses macht, funktioniert im Markt der Fernsehvollprogramme offensichtlich nicht, wenn es um die politische Fernsehpublizistik geht“ (Weiß/Trebbe 2001: 140). Zugleich kann festgestellt werden, dass – wahrscheinlich aus Kostengründen – die Informationsleistungen auch in qualitativer Hinsicht zurückgehen und dass

13.3 Das Bild von Politik in verschiedenen Massenmedien

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auch im Informationsbereich boulevardeske Formen sowie der Anteil an soft news zunehmen. „Eine Nebenwirkung der konsequenten Ausrichtung der Fernsehvollprogramme auf die Unterhaltung der Zuschauer ist der Bedeutungsverlust des Fernsehens als Medium der politischen Information und Meinungsbildung in Deutschland“ (Weiß/Trebbe 2000: 185). Aus der Formulierung wird deutlich, dass damit nicht bestimmte Wirkungen auf das Publikum erwartet werden, sondern dass ein Funktionswandel des Mediums Fernsehen erwartet wird oder sogar schon eingetreten ist: Die Bedeutung des Mediums Fernsehen zur Entspannung und Unterhaltung könnte sogar größer werden. In struktureller Hinsicht bleibt offen, ob die damit verbundenen Verluste des Mediums Fernsehen im Informationsbereich durch andere Medien ausgeglichen werden können (vgl. Weiß 2002: 278f.). Aus den zahlreich vorliegenden Studien lässt sich kein Gesamtbild der politischen Fernsehberichterstattung erstellen, wohl aber sind einige Trends zu erkennen: Das Nebeneinander von öffentlich-rechtlichen und privaten Fernsehanbietern hat zu einem gespaltenen Politikbild des Fernsehens geführt: Auf der einen Seite gibt es Fernsehprogramme mit erheblichen Nachrichten- und Informationsleistungen, während auf der anderen Seite Fernsehprogramme angeboten werden, in denen Nachrichten und politische Informationen kaum noch im nennenswerten Umfang vorhanden sind, partiell sogar nicht mehr vorkommen. Diese Tatsache wirft eine Vielzahl von Normproblemen auf, denn nach der vorherrschenden Verfassungs- und Gesetzeslage haben auch private Fernsehanbieter einen gewissen (politischen) Informationsauftrag zu leisten. Empirisch offen ist aber die Frage, ob die sich vollziehende Veränderung zwischen den beiden Säulen in der „dualen Rundfunkordnung“ mittel- und langfristig für die politische Kommunikation Folgen hat: So bleibt abzuwarten, wie sich aufgrund der erheblichen Ausweitung von Kanälen und Fernsehprogrammen das Medium Fernsehen insgesamt positioniert. So ist nicht ausgeschlossen, dass sich das Fernsehmedium, das ohnehin von Seiten des Publikums vorrangig als Unterhaltungs- und Zerstreuungsmedium wahrgenommen wird, zukünftig insgesamt noch stärker als bislang als Unterhaltungsmedium etabliert. Aufgrund der Vielfalt an Medienangeboten und dem relativen Verlust an medienpolitischen Steuerungserfolgen kann es dazu kommen, dass sich das Medium Fernsehen entsprechend seiner medienspezifischen Eigenschaften funktional als Unterhaltungs- und Boulevardmedium profiliert. Damit verbunden wäre dann auch eine Neubewertung des Mediums Fernsehen, sowohl durch die politischen Akteure wie auch durch die Rezipienten.

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13 Politikberichterstattung als Ergebnis von Aushandlungsprozessen

13.3.4 Das Politikbild der Online-Medien Online-Medien gewinnen für die politische Kommunikation zunehmend an Relevanz. 2010 betrug der Anteil der Online-Nutzer an der Bevölkerung rund 70 Prozent. Das heißt aber auch: Rund 30 Prozent der Bevölkerung nutzt das Internet nicht. Die Online-Nutzer lassen sich nochmals in „Aktivnutzer“ (38 Prozent der Bevölkerung) und „Selektiv- und Randnutzer“ (32 Prozent) unterscheiden. 112 Minuten durchschnittliche tägliche Nutzungsdauer bei Aktivnutzern stehen 36 Minuten bei Selektiv- und Randnutzern gegenüber. Ferner zeigen sich Unterschiede der Nutzung innerhalb bestimmter sozialer Milieus (vgl. Oehmichen/Schröter 2010: 458, 460). Ausmaß und Formen der Online-Nutzung sind aber vor allem eine Frage des Alters. Nach Daten der ARD/ZDF-Onlinestudie 2010 zählen fast alle 14 bis 29Jährigen zur Gruppe der Online-Nutzer, bei den Menschen über 60 Jahre sind es nur 28,2 Prozent (Eimeren/Frees 2010: 336). Diese Unterschiede zeigen sich auch in der Reichweite der einzelnen Medien: Durchschnittlich erreicht das Fernsehen täglich 86 Prozent der Bevölkerung (über 14 Jahre), das Radio 79 Prozent, die Tageszeitung 44 Prozent und das Internet 43 Prozent. Ganz anders zeigt sich die Situation, wenn man nur die Gruppe der 14 bis 29-Jährigen betrachtet: Hier hat das Internet mit einer Tagesreichweite von 73 Prozent fast die des Fernsehens (77 Prozent) erreicht und liegt mittlerweile vor dem Radio (68 Prozent) und weit vor der Tageszeitung (26 Prozent) (vgl. Ridder/Engel 2010: 528). Ein ähnliches Bild zeigt sich bei der Nutzungsdauer: In der Bevölkerung insgesamt sind Fernsehen (220 Minuten) und Radio (187 Minuten) die am längsten genutzten Medien, vor dem Internet mit 83 Minuten. 14 bis 29-Jährige nutzen das Internet mit 144 Minuten täglich hingegen wesentlich länger, andere Medien dafür aber weniger (Fernsehen 151 Minuten, Radio 136 Minuten) (ebd.: 526). Trotz dieser hohen Nutzungsdaten ist zu beachten, dass das Internet „von den Bürgern weniger als ein politisches Medium wahrgenommen wird, als dies bei anderen Medien der Fall ist“ (Emmer/Wolling 2010: 42). In der ARD/ZDFOnlinestudie gaben 2010 58 Prozent der Befragten an, sie würden häufig oder gelegentlich aktuelle Nachrichten (Geschehen in Deutschland und dem Ausland) im Internet nutzen, 45 Prozent aktuelle Regionalnachrichten und -informationen (Eimeren/Frees 2010: 342). Wenn wir Online-Medien nun unter dem Gesichtspunkt ihres Politikbildes betrachten, ist zu berücksichtigen, dass das Internet als politische Informationsquelle aus Milliarden Webseiten, Datenbanken und Online-Diensten besteht, über deren detaillierte Nutzung wir nur wenig wissen. Im Sinne einer Politikberichterstattung sind wenige etablierte Informationsanbieter (spiegel.de, bild.de etc.) relevant. Dies zeigt nach Emmer/Wolling (2010: 43) „dass die Informationsströme im Internet, anders als der Vielfalts-Mythos des Internets vermuten lässt, stark zentralisiert und kanalisiert verlaufen“.

13.3 Das Bild von Politik in verschiedenen Massenmedien

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Eine zentrale Stellung in der Online-Kommunikation nehmen auch Suchmaschinen ein. Wie bereits erwähnt sind Online-Medien vorrangig Pull-Medien, bei denen man die Informationen gezielt suchen muss (vgl. Abschnitt 4.1). Neben dem Senden und Empfangen von E-Mails ist die Nutzung von Suchmaschinen die wichtigste Online-Anwendung überhaupt (vgl. Eimeren/Frees 2010: 338) und Google dabei unangefochtener Marktführer. Was Google nicht findet, ist für die Informationssucher im Netz quasi unsichtbar. Die Relevanz, die Google Webseiten zuschreibt, wird von den Nutzern übernommen, da nur wenige bereit sind, die häufig sehr zahlreichen Suchergebnisse wirklich „abzuarbeiten“. Die Politikberichterstattung in Online-Medien hat den Vorteil, dass sie sehr schnell aktualisiert werden kann. Wie im Fernsehen können Informationen ohne Zeitverlust übermittelt werden und bestimmte politische Ereignisse quasi „live“ verfolgt werden. Zweitens können Texte, Dokumente und audiovisuelles Material durch Links miteinander verbunden werden. Drittens schließlich können die verschiedenen Elemente jederzeit verändert und neu kombiniert werden. So lassen sich Texte beispielsweise fortschreiben, wenn es neue Informationen zu einem Thema gibt. Da das Verhalten der Nutzerinnen und Nutzer sehr genau bekannt ist und protokolliert werden kann – anders als in anderen Medien weiß die Redaktion sofort, welche Texte oder Bilder beachtet und welche „weggeklickt“ werden – kann unmittelbar reagiert werden, beispielsweise durch das Anreichern von Informationen zu einem Thema, das gerade besonders häufig nachgefragt wird. Darin liegt jedoch auch ein mögliches Problem der Politikberichterstattung in OnlineMedien begründet: Sie erhöht nochmals die durch die audiovisuellen Medien bereits gewachsene Geschwindigkeit, in der politische Informationen und Deutungen heute umgeschlagen werden. Wie beim Fernsehen ist man im Internet bei bestimmten politischen Ereignissen „live dabei“. Dies kann die Anfälligkeit für falsche Informationen oder vorschnelle Deutungen erhöhen. Zudem setzt es die politischen Akteure unter Druck, die immer schneller und teilweise präventiv auf ein Ereignis reagieren müssen. Für die Kontrolle von Informationen, die Absprache innerhalb politischer Organisationen oder einfach nur das Nachdenken über politische Stellungnahmen bleibt so immer weniger Zeit. Rosa (2005) greift diese Überlegungen unter dem Begriff der „Beschleunigung“ und der Veränderung der Zeitstruktur in der Moderne auf: „Insbesondere das Erreichen des Echtzeitniveaus in der Informationsübermittlung hat einen gewaltigen Beschleunigungssog auf nahezu alle Bereiche des Wirtschafts- und Alltagslebens ausgeübt und damit den Eindruck erweckt, wir seien Zeugen einer neuen, qualitativen Geschwindigkeitsrevolution, in deren Gefolge Geschwindigkeit nicht mehr durch den atemlosen ‚Lauf des ratternd rotierenden Maschinenrades‘, sondern durch das WorldWideWeb und Schlagworte wie ‚instant gratification‘ und ‚instant delivery‘ symbolisiert werde“ (Rosa 2005: 336).

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13 Politikberichterstattung als Ergebnis von Aushandlungsprozessen

Neben der Politikberichterstattung durch Online-Medien lassen sich politische Informationen und Meinungen in zahlreichen Blogs und Foren finden. Im Kapitel zur Öffentlichkeit des Internets wurde bereits auf die Befunde einiger Studien verwiesen, welche die Qualität dieser Form von Publizistik in Frage stellen – gerade im Vergleich zu Qualitätszeitungen. So analysieren Gerhards/Schäfer (2007) den Diskurs über Humangenomforschung in Online-Medien wie in zwei Qualitätszeitungen (Süddeutsche Zeitung, Frankfurter Allgemeine Zeitung) und kommen zu folgendem Befund: „Die Ergebnisse unserer Analysen zeigen, dass sich auf der Akteurs- und auf der Inhaltsebene kaum Indizien dafür finden lassen, dass das Internet einen demokratischeren, egalitäreren Kommunikationsraum konstituiert als die Printmedien. Die Kommunikation strukturieren und bestreiten in beiden Medien überwiegend wissenschaftliche, genauer gesagt bio- und naturwissenschaftliche Akteure. Die Einstellung dieser Akteure zur Humangenomforschung ist – ebenfalls in beiden Medien – überwiegend affirmativ, und die Deutungen sind vornehmlich wissenschaftlich-medizinischer Natur. Die Kommunikation im Internet ist dabei, was die Akteursstruktur und auch was die Deutungen des Themas angeht, sogar noch einseitiger und weniger pluralistisch als die in den Printmedien. Auch im Internet zeigen sich also Indizien für eine ‚öffentliche Hegemonie‘ […] von Befürwortern der Humangenomforschung und affirmativen Deutungen“ (Gerhards/Schäfer 2007: 224). Sicherlich sollte dieser Befund nicht überbewertet werden, da hier zahlreiche mithilfe von Suchmaschinen gefundene Informationsangebote im Netz mit den beiden relevantesten Qualitätszeitungen in Deutschland verglichen wurden. Die Befunde zeigen aber, dass sich Qualität im Sinne einer Vielfalt von Informationen und Meinungen nicht allein durch die Menge an angebotenen Webseiten herstellt. Dies wissen auch die Nutzer, die in der Mehrzahl auf der Suche nach Informationen bei jenen Anbietern fündig werden, die ihnen bereits als etablierte Medienangebote bekannt sind – etwa Zeitungs- und Zeitschriftenverlage oder öffentliche Rundfunkanbieter. Ihre Perspektiven auf Politik sind daher auch bei den Online-Medien prägend. 13.4

Politikberichterstattung als soziale Konstruktion

Den sich um die Durchsetzung bestimmter Themen und Deutungen bemühenden politischen Akteuren tritt „die Politik der Massenmedien“ (Marcinkowski/Greger/ Hüning 2001) als eigenständiges Konstrukt gegenüber. Die Journalisten konstruieren vor dem Hintergrund der medienspezifischen Bedingungen ein eigenes Bild von politischen Prozessen und ihren Akteuren. Medien „vermitteln“ Themen nicht, sondern Journalisten in Redaktionen wählen Themen aus, bearbeiten diese und

13.4 Politikberichterstattung als soziale Konstruktion

275

legen die Form der Darstellung fest. Dabei bedienen sie sich der medienspezifischen Darstellungsformen. Journalisten konstruieren damit Politik, d. h. sie erzeugen ein Bild – ihr Bild – von Politik. Mit dieser Vorstellung wird auf konstruktivistische Überlegungen zurückgegriffen.

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Konstruktivismus

„Mit dem Begriff Konstruktivismus werden diejenigen Ansätze in den geistes-, natur- und sozialwissenschaftlichen Disziplinen bezeichnet, die davon ausgehen, dass das erkennende Subjekt über keinen direkten Zugang zu der ‚objektiven‘ Realität verfügt. […] Innerhalb der Medientheorie spielen derzeit zwei Varianten des Konstruktivismus eine Rolle. Von den sog. ‚radikalen‘ Konstruktivisten wird Kommunikation – auch Massenkommunikation – als Prozess individueller Sinnkonstruktion verstanden. Das hat an erster Stelle Auswirkungen für die Prämissen der Journalismus- und Wirkungsforschung. Journalisten können die Welt nicht so abbilden, wie sie wirklich ist, sondern nur spezifische Informationsangebote in Form von Wirklichkeitskonstruktionen machen, die mit den Maßstäben von wahr und falsch nicht zu messen sind. […]. Der operative Konstruktivismus, wie er insbesondere innerhalb der soziologischen Systemtheorie vertreten wird, betrachtet das System der Massenmedien als Konstrukteur und schenkt dessen beobachtenden Operationen besondere Beachtung“ (Marcinkowksi 1998: 673).

Die Behauptung, Journalisten könnten die Welt nicht so abbilden, wie sie wirklich ist, ist allerdings in zweifacher Hinsicht problematisch. Zum ersten: In der Regel geht es bei der Bewertung von Medienberichterstattung nicht um wahr oder falsch, sondern darum, ob eine Berichterstattung angemessen oder weniger angemessen ist. Exakt darauf beziehen sich Akteure, wenn sie Medienberichterstattung kritisieren - darüber wird in öffentlichen Debatten gestritten und dieser Problemstellung wird in empirischen Studien immer wieder nachgegangen. Zum zweiten: Die Medien sind keineswegs autonom in der Thematisierung wie Deutung, denn die Wirklichkeitskonstruktionen der Journalisten beziehen sich auf die Themenund Deutungsangebote politischer Akteure. Der empirische Befund zur Politikberichterstattung, der manchmal sogar mit „Hofberichterstattung“, als „Kanzlerbonus“ oder Elitenbonus bezeichnet wird, macht die ausgeprägte Orientierung von Journalisten an Politikern und politischer PR deutlich. Akteure liefern Themen und Deutungen. Die Eigeninitiative der Journalisten ist insgesamt – zumal in Routinefällen – eher als gering einzuschätzen.

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13 Politikberichterstattung als Ergebnis von Aushandlungsprozessen

Massenmedien können daher nicht, wie in manchen systemtheoretischkonstruktivistischen Konzepten behauptet, als (autonome) Konstrukteure von Wirklichkeit begriffen werden, die die Wirklichkeit nach ihrer eigenen Logik erst – und zudem beliebig – schaffen. Medien wie Journalisten sind durch formale und soziale Normen auf das politische System orientiert und verfolgen auch mit der Politikberichterstattung das Ziel, Rezipienten zu gewinnen. Gelingt ihnen dies, gewinnen sie innerhalb ihrer Profession an Beachtung, Relevanz und an Profil – das steigert ihren Marktwert. Gerhards kritisiert Studien, in denen pauschal von einer verzerrten Medienberichterstattung über politische Akteure und Prozesse ausgegangen wird. „Jede Kritik an der medialen Darstellung von Politik beruht zumindest implizit a) auf einer empirischen Aussage, die eine Diskrepanz zwischen einer politischen Realität und einer medialen Darstellung dieser Realität zu ‚messen‘ vorgibt, und b) auf der Definition eines normativen Kriteriums, an dem gemessen ein Sachverhalt als abweichend und damit als kritikwürdig beurteilt werden kann. Die Fülle an Literatur, die die mediale Darstellung von Politik kritisiert, lässt meist bezüglich beider Punkte zu wünschen übrig. Wenn es sich überhaupt um empirische Studien handelt, dann wird die extramediale politische Realität in der Regel nicht gemessen, sondern allein die mediale Darstellung von Politik erfasst; die normativen Kriterien der Beurteilung werden in aller Regel nicht ausgewiesen und vor allem nicht auf ihre Plausibilität hin geprüft. Dies gilt interessanterweise nicht nur für die gleichsam programmatisch auf Kritik gebuchten kritischen Theorien der Massenmedien, sondern auch, wenn auch vorsichtiger, für Vertreter einer analytisch-empirischen Wissenschaftsauffassung, wenn sie die Personalisierung von Politik, den Negativismus der Berichterstattung und die mediale Vereinfachung komplexer Sachverhalte beklagen. Dabei ist erstaunlich, in welch geringem Maße die normativen Kriterien, die die Grundlage der Bewertung bilden, begründet und auf ihre Legitimation hin geprüft werden“ (Gerhards 1999: 146). Wenn Gerhards bezüglich seiner Kritik an einigen wissenschaftlichen Studien zuzustimmen ist, so ist zugleich aber auch auf die Notwendigkeit derartiger Diskurse über das mediale Politikbild generell hinzuweisen. Anforderungen an Medien wie auch Qualitätskriterien für die Politikberichterstattung können sich erst aus wissenschaftlichen wie öffentlichen Diskursen ergeben. Kriterien bedürfen, wenn sie Wirksamkeit erlangen wollen, beständiger Diskussionen. Gütekriterien für das, was von der Medienberichterstattung erwartet wird, sind zwar in allgemeinster Weise in Form von medienrechtlichen Bestimmungen oder Vorgaben in Lizenz- bzw. Konzessionsurkunden enthalten, weisen aber einen geringen Grad an Operationalisierbarkeit und Verbindlichkeit auf. Wenn das, was die Medien über Politik berichten, weitgehend ihnen selbst überlassen ist, bedarf es eines medienin-

13.4 Politikberichterstattung als soziale Konstruktion

277

ternen wie auch -externen Diskurses darüber, was von den Medien an Leistung und Qualität erwartet wird (Medienkritik). Dies gilt vor allem für die „Mediengesellschaft“, in der mediale Vermittlungsweisen dominieren. Durch den Diskurs wird der Rahmen angezeigt, in dem sich die Medienberichterstattung bewegen sollte. Dass in den Diskursen kritische Stimmen überwiegen, sich also vor allem Kritiker der Medieninhalte wie jene Akteure, über die berichtet wird, beteiligen, ist verständlich. Allerdings muss von wissenschaftlichen Studien erwartet werden, dass sie ihre normativen Prämissen ebenso offen legen wie das methodische Vorgehen, die Kategorienbildung und das Auswertungsverfahren. Medien orientieren sich nach wie vor ausgeprägt an Politik und nehmen durch die Auswahl und Präsentation ihrer Berichterstattung auch am gesellschaftlichen Diskurs darüber teil, was politisch ist und was nicht. „Politikberichterstattung“ angemessen zu definieren, ist daher ein Grundproblem jeder empirischen Analyse, insbesondere bei Inhaltsanalysen einzelner Medien. Medien beeinflussen das Bild von Politik bereits dadurch, dass sie Medienschemata bereitstellen, die sowohl die Produktion der Politikberichterstattung als auch deren Rezeption sozial, zeitlich und sachlich strukturieren – und damit in hohem Maß auch das Handeln politischer Akteure. Dabei sind die Unterschiede zwischen den Medien zu berücksichtigen: Für die politische Berichterstattung sind die überregionalen Qualitätszeitungen die herausragenden Medien. Das Radio ist vor allem für die politische Erstinformation mit kurzen, aktuellen Informationen relevant. Das Fernsehen gilt als das Leitmedium politischer Kommunikation, wobei Fernsehnachrichten in hohem Maße ereignisfixiert und auf Tagesaktualität ausgerichtet sind. Bei privaten Fernsehsendern dominieren in den aktuellen Magazinen jedoch boulevard- und unterhaltungsorientierte Themen.



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13 Politikberichterstattung als Ergebnis von Aushandlungsprozessen

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Literatur zu Kapitel 13

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Schwer, Katja/Brosius, Hans-Bernd (2008): Sphären des (Un-)Politischen. Ein Modell zur Analyse von Politikdarstellung und -rezeption. In: Bonfadelli, Heinz/Imhof, Kurt/Blum, Roger/Jarren, Otfried (Hrsg.): Seismographische Funktion von Öffentlichkeit im Wandel. Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften, S. 191-209. Weiß, Hans-Jürgen/Trebbe, Joachim (2000): Fernsehen in Deutschland 1998 – 1999. Programmstrukturen, Programminhalte, Programmentwicklungen. Berlin. Weiß, Hans-Jürgen/Trebbe, Joachim (2001): Programmalltag in Deutschland. Das Informations- und Unterhaltungsangebot der deutschen Fernsehvollprogramme 1999 – 2001. In: Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten (ALM) (Hrsg.): Programmbericht zur Lage und Entwicklung des Fernsehens in Deutschland. Konstanz, S. 115-173. Weiß, Ralph (1992): Zur publizistischen Leistung des Lokalradios. In: Rundfunk und Fernsehen H. 1, S. 40-56. Weiß, Ralph (2002): Publizistische Medienprodukte – im Blick der Kommunikationswissenschaft. In: Jarren, Otfried/Weßler, Hartmut (Hrsg.): Journalismus - Medien Öffentlichkeit. Eine Einführung. Wiesbaden, S. 241-322. Wilke, Jürgen (1998): Politikvermittlung durch Printmedien. In: Sarcinelli, Ulrich (Hrsg.): Politikvermittlung und Demokratie in der Mediengesellschaft. Beiträge zur politischen Kommunikationskultur. Bonn, S. 146-164. Wilke, Jürgen/Reinemann, Carsten (2000): Kanzlerkandidaten in der Wahlkampfberichterstattung. Eine vergleichende Studie zu den Bundestagswahlen 1949-1998. Köln, Weimar, Wien.

Index der Stichwörter und Definitionen

Agenda-Setting 185, 192 AGIL-Schema 36 Akteur-Aggregate 45 Akteure 44, 46, 108, 131, 226 Individuelle Akteure 44, 148 Initiativen 134 Kollektive Akteure 44 Komplexe Akteure 46 Korporative Akteure 45 Parlament 143 Parteien 138 Regierung 145 Soziale Bewegungen 137 Verbände 134 Verwaltung 147 Akteurkonstellation 57, 126, 182 Autopoiesis 40, 64 Beschleunigung 275 Binärer Code 41 Constraints 59 Determinationsthese 231 Dominanz-Dependenz-These 232 Ereignisse, Typen von 188 Europäische Öffentlichkeit 109 Europäisierung 110 Internationalisierung 109 Supranationalisierung 109 Transnationalisierung 109 Fernsehen Politikbild des 270 Formalität 248 Formate 261 Free media 226 Funktionale Differenzierung 38 Funktionen 35, 37, 98, 132, 173, 243 Garbage can model 53

Going public-Strategien 67 Governance 74 Multilevel Governance 77 Handeln 44 soziales Handeln 44 Handlungs- und Strukturtheorien 33 Handlungssystem 27, 226, 251 Image 190 Institutionen 29, 58, 84, 206, 253 Interaktion 18, 236 Formen 245 Nutzen 241 Rollenprobleme 241 Ziele 237 Interdependenz 233 Interdependenzmanagement 147 Interessenaggregation 132, 138 Interessenartikulation 132, 133 Intermediäres System 122, 127, 128 Interpenetration 43, 235 Issue-Management 186 Journalismus 155 Kampagnen 219 Permanent campaigning 220 Kommerzialisierung 23 Konsensdemokratie 213 Konstitutionelle Vetos 70 Konstruktivismus 19, 277 Kosten-Nutzen-Kalkulation 47 Medialisierung 24, 121 Medien 81, 83 Leitmedien 89, 270 Populärmedien 91 Qualitätsmedien/Prestigemedien 90 Medienschemata 259, 263

O. Jarren, P. Donges, Politische Kommunikation in der Mediengesellschaft, DOI 10.1007/978-3-531-93446-4, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011

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Medienstrukturen 84 Mikro-Makro-Problem 34 Modelle politischer Steuerung 66 Etatistisches Modell 67 Kompromissmodell 67 Synthesemodell 66 Wettbewerbsmodell 66 Netzwerk 252 Newsmanagement 186 Öffentliche Meinung 104 Öffentlichkeit 97 Aktiv 104 Ebenenmodell 106, 115 Latent 104 Passiv 104 Öffentlichkeitstheorien 98 Ökonomisierung 25 Online-Medien Politikbild der 274 Organisationen 50, 54, 84 Organisationsensemble 84 Organizing 51, 54 Parteien Bewegungspartei 140 Catch-all Partei 139 Eliteparteien 139 Kartellpartei 139 Massenparteien 139 Professionelle Wählerpartei 140 Personalisierung 189 Policy 17 Politics 17 Politikbegriffe 16 Politikberichterstattung 257 Politikdurchsetzung 132, 143 Politikvermittlung 19 Politische Kommunikation 22 Politische PR 172 Funktionale PR 174 Nicht-mediale PR 193 Organisierte PR 174 Politische Propaganda 178

Index der Stichwörter und Definitionen

Politische Werbung 177 Politischer Prozess Advocacy-Koalitionen 212 Arena, politischer Prozess als 201 Policy Broker 212 Policy Community 201 Policy Cycle 204, 206 Policy Deliberation 200 Policy-Subsystem 212 Prozess 199 Politisches Marketing 177 Politmarketing 178 Polity 17 Presse Politikbild der 264 PR-Instrumente 192 Produktionsgemeinschaften 28 Prominenz 190 Radio Politikbild des 268 Rational Choice Theorie 47 Raum politischer Kommunikation 30 Regeln 85 Konstitutive Regeln 86 Kulturell-kognitive Regeln 85 Normative Regeln 85 Regulative Regeln 85 Regelpolitik 214 Regierungssysteme 72 Role making 50 Role taking 50 Rollen 48, 108, 241 Selbstreferentialität 40 Soziale Rollen 243 Spieltheorie 47 Spin Doctoring 179 Strategie 181 Strukturelle Kopplung 42, 233 Strukturen 29, 38, 59 Strukturfunktionalismus 35 Symbolische Politik 189

Index der Stichwörter und Definitionen

Systeme 35, 51, 63, 86 Systemtheorie 34, 63 Theorieebenen 33 Transportmodelle 18 Verhandlungsdemokratie 69, 72 Konkordanz 69 Korporatismus 69 Politikverflechtung 70 Vermittlungsmodelle 18

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Vertrauen 190 Wahlkämpfe 223 Wahlsystem 225 Wahlverhalten, Erklärungsansätze 224 Alignment 224 Dealignment 224 Realignment 225 Ziele 46, 53, 242