IIAS IISA Administration & Service 1930-2005- (International Institute of Administrative Sciences Monograph)

IIAS/IISA ADMINISTRATION & SERVICE 1930-2005-

International Institute of Administrative Sciences Monographs Volume 26 Previously published in this series: Vol. 25. Vol. 24. Vol. 23. Vol. 22. Vol. 21. Vol. 20. Vol. 19. Vol. 18. Vol. 17. Vol. 16. Vol. 15. Vol. 14. Vol. 13. Vol. 12. Vol. 11. Vol. 10. Vol. 9. Vol. 8. Vol. 7. Vol. 6. Vol. 5. Vol. 4. Vol. 3.

G. Drewry, C. Greve and T. Tanquerel (Eds.), Contracts, Performance Measurement and Accountability in the Public Sector J.C.N. Raadschelders (Ed.), The Institutional Arrangements for Water Management in the 19th and 20th Centuries – Cahier d’histoire de l’administration no. 8 M.T. Gordon, M.-C. Meininger and W. Chen (Eds.), Windows on China A. Salminen (Ed.), Governing Networks – EGPA Yearbook S. Tiihonen (Ed.), The History of Corruption in Central Government – Cahier d’histoire de l’administration no. 7 G. Bertucci and M. Duggett (Eds.), UNDESA–IIAS Joint Publication, The Turning World – Globalisation and Governance at the Start of the 21st Century S. Horton, A. Hondeghem and D. Farnham (Eds.), Competency Management in the Public Sector – European Variations on a Theme F. van den Berg, G. Jenei, L.T. Leloup (Eds.), East-West Co-operation in Public Sector Reform: Cases and Results in Central and Eastern Europe UNDESA–IIAS Joint Publication, Managing Diversity in the Civil Service P. Falconer, C. Smith and C.W.R. Webster (Eds.), Managing Parliaments in the 21st Century B. Kliksberg, Towards an Intelligent State M. Fabri and P.M. Langbroek (Eds.), The Challenge of Change for Judicial Systems R. Gregory and P. Giddings (Eds.), Righting Wrongs Y. Fortin and H. Van Hassel (Eds.), Contracting in the New Public Management S. Nelen and A. Hondeghem (Eds.), Equality Oriented Personnel Policy in the Public Sector L. Rouban (Ed.), Citizens and the New Governance A. Kouzmin and A. Hayne (Eds.), Essays in Economic Globalization, Transnational Policies and Vulnerability J. Corkery, T. Ould Daddah, C. O’Nuallain and T. Land (Eds.), Management of Public Service Reform A. Hondeghem and EGPA (Eds.), Ethics and Accountability in a Context of Governance and New Public Management J.G. Jabbra and O.P. Dwivedi and IASIA (Eds.), Governmental Response to Environmental Challenges in Global Perspective IIAS and the United Nations (Eds.), Public Administration and Development IIAS (Ed.), New Challenges for Public Administration in the Twenty-First Century IIAS Working Group on Social Security Systems (Eds.), Transformations in Social Security Systems

ISSN 1382-4414

IIAS/IISA Administration & Service 1930-2005-

Edited by

Fabio Rugge and

Michael Duggett

Amsterdam • Berlin • Oxford • Tokyo • Washington, DC

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LEGAL NOTICE The publisher is not responsible for the use which might be made of the following information. PRINTED IN THE NETHERLANDS

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THE INTERNATIONAL INSTITUTE OF ADMINISTRATIVE SCIENCES IIAS: What is it? The IIAS exists to advance the study and practice of public administration and public management. It operates at a global level and is funded by states world-wide; but is independent of any of them and, through its links with the United Nations, seeks to develop a voice and a vision that is neutral, as objective as possible and grounded in the exigency of the fact. IIAS: What is it for? Although it has existed for over seventy years (since 1930), the Institute’s focus is on the present and the future. How governance is done and how it could be done better; how the law of administration applies and how it might be applied more correctly; and how the management of public affairs is conducted and how it might be best done – all of these reflect its activities. IIAS: What are its values? Accountability is a core value for the Institute. Those who exercise authority must account for its use to those on whose behalf they use it. Public Administration is the key activity that connects between the power-holders and the citizen. We believe it should be effective, efficient and economical in its execution of the duties and rights of the state. We support modern governance and proper public administration and believe these should be carried out in a way that actively acknowledges diversity, that is respectful of identity and serious belief and that reflects balance. IIAS: How does it work? A small-dedicated bilingual secretariat in Brussels serves the Executive Committee, which is in turn accountable to a fully representative Council of Administration. The President and Director General lead and manage the Institute for its members. Each year IIAS: ƒ holds three conferences in three different countries around the world ƒ is host for seven-hundreds plus delegates ƒ publishes +/- 10 books ƒ publishes four issues of its prestigious International Review of Administrative Sciences (in three editions English, French and Arabic) ƒ manages a budget of approximately 1 million Euros. ƒ leads and coordinates activities among its ninety Member States and National Sections

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The Institute has two specialised bodies ƒ The International Association of Schools and Institutes of Administration (IASIA) ƒ The European Group of Public Administration (EGPA) each of which conducts study, research and networking. The Institute has a distinguished library of 15,500 public administration books in several languages to reflect the accumulated wisdom and experience of its members; and a Website, which receives many thousand ‘hits’ per month about what it is doing now and what it will do in the future. Contact details :

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IIAS/IISA Administration & Service 1930-2005F. Rugge and M. Duggett (Eds.) IOS Press, 2005 © 2005 IIAS. All rights reserved.

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Preface Franz Strehl ∗ It is a pleasure to commend to you this short book designed to commemorate the 75 years that the Institute has existed. Under the chairmanship of Professor Fabio Rugge and guided by our Director General a group of eminent academic historians of administration have produced a powerful and, in total, balanced account of the evolution of our Institute since it was founded at Madrid in 1930. From the time of Albert Devèze, the first President until today, the International Institute of Administrative Sciences has played a key role in advancing international public administration. In this book you will find accounts of our early days, of the modern evolution, of the scientific impact, of the role of our host state, Belgium, and some suggestions also about the future. All institutions embody an idea. In IIAS, of which I have the honour to be president, we develop and disseminate scientific knowledge and best practice for academics and practitioners in our field of administration and public management through our international networks. The goal is to share knowledge across generations and cultures and to provide our stakeholders with new competences for future challenges. We do this in Brussels and around the world. The articles attached from an international group that includes Guy Braibant, a former President himself, and reflects in its French and English texts the bilingualism and the diversity of the IIAS, contains some impressively detailed and concrete historical research. I hope that those who will in future hold responsibility for the growth of expertise in administrative science will find this text useful and inspiring.

Franz Strehl President, International Institute of Administrative Sciences Président, Institut International des Sciences Administratives

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O. Univ. Prof. Mag. Dr. F. Strehl, MBA, Head of Internationale Managementstudien, Johannes Kepler Universitat Linz, Austria. Past Rector of Linz University, elected IIAS President in Seoul, South Korea in July 2004 after having served for many years as a member of the IIAS Research Advisory Council.

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Foreword Fabio Rugge∗ 75 years is a remarkable lifetime for any institution. For instance, most of the presently existing states and innumerable local government authorities were not yet born when the IIAS was founded in 1930. Nor were venerable ‘schools’ of public administration like the French École Nationale d’Administration or the Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer (just to mention two of the most reputed academic establishments acting in the same field – and seated in the same continent – as IIAS). 75 years may actually look like a geological era, if one considers the impressive changes that public administration – the world to which IIAS belongs – has undergone over those years. To start with, the practical instruments of this world, its material culture, have dramatically evolved. At the beginning of the 30’s a telephone or a typing machine could still be perceived as a modern piece of furniture in the typical ministerial office; today personal computers have often replaced both on the desks of many civil servants. The ICT revolution has radically altered the daily life of those civil servants and the way public administration operates. Documents, for example, can now easily be duplicated, compressed and circulated, via intranet and internet; and those voluminous registers and massive cabinets into which all official information used to be stored may well appear odd relics of the past. Today archives can be ‘shared’ in few seconds and even be directly interrogated by the electronically literate citizen. Also the traditional design of bureaucratic organizations has been seriously reshaped because of a communicational flow that is intense and pervasive as never before. But the most intriguing changes affecting public administration in these 75 years occurred in dimensions by far more complicated than the technological one. From the fourth decade of the 20th century onward a world-wide battle for democracy and political participation and against authoritarian forms of polity has been fought. A crucial aspect of this battle has been the emancipation of countries that in 1930 were still under colonial grip. This vast process posed arduous questions about the role and the functioning of public administration in the democratic regimes as well as about whether administrative models conceived and tried out in the ‘imperial’ countries could simply be exported and transplanted into countries with a history, a culture, and – now – a destiny of their own. Later, in the last decades, the (nation) state, perhaps the most successful device for governance ever invented, entered a severe crisis. Globalisation and a growing mismatch between governments, legal frameworks, territories, communities, let alone the increasing difficulty of assessing the border between the public and the private sectors questioned at their very basis institutions and beliefs that had been ∗

Fabio Rugge, Chairman of the IIAS Working Group on the History of Administration.

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the pillars of the state for no less than two hundred years. Such a crisis could not but reverberate on public administration, on its scope, its goals, its tools, in fact its very nature. That under such turbulent circumstances, the enterprise started in Brussels three quarters of a century ago was able not only to survive but to thrive, not only to adapt itself, but to modulate its mission, so as to stand today before its future with a solid vision – all this is definitely far from being obvious. Immediately we are confronted with a fact, actually a success story, that calls for explanation. This book instead of indulging in that sort of hagiographical literature that anniversaries are likely to stimulate has been conceived also as a contribution to that explanation. The volume is made out of six essays, each illustrating different aspects of a rich institutional biography. Guy Braibant gives us a general account of the history of the Institute; the account of a prominent ‘insider’ – a great protagonist indeed. Denis Moschopoulos describes the evolution of the governance, the membership, and the activities of the IIAS. Stefan Fisch reconstructs the international dimension of the Institute’s life from its earlier stage to World War II. Gavin Drewry writes about the relation between IIAS and that sphere of knowledge which – not without controversy – has been termed “administrative sciences”. Jean Marie Yante focuses on the special relationship linking the IIAS to Brussels, the Institute’s seat, and Belgium, the Institute’s host country. Finally, Michael Duggett, the Director General of the Institute, traces the main lines of the recent history of the Institute, projecting those lines into the coming years. Altogether the six chapters bring fresh information and new appreciation about the history of IIAS and offer reliable material to work at an explanation of the history of this institution, notably for its capacity to continuously adjust itself to a deeply changing world, to overcome crises and even to recover from lethal attacks. To this effect, one of the most telling events narrated in this book is the sealing of the IIAS offices in Brussels by Gestapo officials in early May 1941. This gesture and its sequels are highly symbolic. First because, once more, war and its consequences forcibly intermitted a peaceful undertaking of men of knowledge and good will. Second, because that war was waged and those officials were sent by a regime that warranted administration no real autonomy. According to that regime and its ideas, administrative issues – and possibly administrative sciences – should have their cornerstone in “the racial and continental needs – those needs that offer a totalitarian and ultimate solution for all administrative problems”. Such statement rudely put an end to that complex, delicate, vital dialectic between politics and administration that had marked the development of the liberal and constitutional state since the end of the ancien regime. Politics as expressive of the “racial and continental needs” was from that moment in 1941 now fully in command, in its most authoritarian, unrestrained, and in a sense in its most banal version. But the closing of the IIAS office in Brussels and the subsequent creation of an Internationale Akademie für Staats- und Verwaltungswissenschaften in Berlin are actions that had a destined victim too: the idea that it is a part of the administrative sciences to study the forms for the legal protection of the citizen against public administration. In the eyes of the Nazi regime this idea was superseded: administration

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must follow the sole criterion of efficacy (Erfolg). The attention previously paid by the Institute to procedural and legal topics connected with the Rechtsstaat (a great German-born conception, by the way) was seen as excessive. Now, if these vicissitudes are to instruct us about the reasons and the strengths that helped IIAS live on through challenges like that of 1941, we can here learn a lesson a contrario about the winning choices in the life of the Institute. The “administrative sciences” to which the Institute has devoted its activity – in research, in teaching and in debating – although varying in their scientific approach, practical purposes, ideal commitments, have constantly been oriented by the idea that at the centre of the administrative world stands the citizen, and that therefore administration, albeit a tool for government, is inherently a device for serving rather than for commanding. This has proved a vigorous and energizing idea. And it is appropriate, that on the suggestion of Michael Duggett, a civil servant himself, that idea has been synthesized in the title given to this book: “Administration & Service (1930-2005-).”

Pavia, June 2005

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Contents Preface Franz Strehl

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Foreword Fabio Rugge

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Institut International des Sciences Administratives : Une organisation non gouvernementale rassemblant de nombreux Etats et Organisations pour étudier et améliorer l’administration publique dans le monde Guy Braibant L’Institut International des Sciences Administratives à travers le XX ème siècle : Structures, Activités, Composition Denis Moschopoulos Origins and History of the International Institute of Administrative Sciences: From Its Beginnings to Its Reconstruction After World War II (1910–1944/47) Stefan Fisch The Administrative Sciences – The Intellectual Context of an Institutional History Gavin Drewry

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La Belgique et l’Institut international des Sciences administratives Jean-Marie Yante

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Living on a Fault-Line: The Modern and Future Institute Michael Duggett

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Author Index

The Appendix on CD includes translations of the original text and a selection of photographs from the Institute’s archives.

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IIAS/IISA Administration & Service 1930-2005F. Rugge and M. Duggett (Eds.) IOS Press, 2005 © 2005 IIAS. All rights reserved.

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Institut International des Sciences Administratives Une organisation non gouvernementale rassemblant de nombreux Etats et Organisations pour étudier et améliorer l’administration publique dans le monde Guy Braibant L’Institut international des Sciences administratives est une organisation non gouvernementale compétente pour l’étude et l’amélioration de l’administration publique. Il a été établi en 1930 et il a ses bureaux à Bruxelles. Il travaille avec plus de 100 pays et jouit de la reconnaissance de nombreuses organisations internationales dans toutes les régions du monde. Il inclut une association spécialisée et un groupe régional qui développent des travaux et un suivi dans leur domaine spécifique : l’Association internationale des Ecoles et Instituts d’Administration (AIEIA) et le Groupe européen d’Administration publique (GEAP). Historique L’histoire de l’Institut remonte à 1910, année où un congrès international s’est tenu à Bruxelles à l’initiative d’un simple comité. Il était alors plus un ensemble de réunions périodiques qu’une réelle institution. Il ne fut pas la première institution à organiser des congrès mais la première conférence résultant sur une institution. La date et l’endroit sont eux mêmes d’un intérêt particulier. En 1910, nous étions à la veille de la Première Guerre Mondiale, à un moment où l’internationalisation des activités de tout type se développait et où l’administration publique commençait à jour un rôle croissant dans la vie des nations. L’endroit était au centre de l’Europe, une capitale européenne, autour de laquelle l’administration des pays avait atteint l’apogée de son développement Evidemment, aucun congrès n’a eu lieu durant la Première Guerre Mondiale mais les réunions ont repris après que la paix fut établie. C’est pendant l’un de ces congrès, tenu à Madrid en 1930, que l’Institut fut fondé. Bruxelles fut désignée comme siège social de l’Institut à partir de cette date, notamment en raison de l’intérêt montré par Belgique pour ce type d’activités en organisant le premier Congrès et également à cause de la proposition du gouvernement belge d’héberger l’Institut et de lui fournir des ressources financières et finalement, en raison des facilités juridiques résultant d’une loi de 1919 relative à l’établissement des organisations internationales. Les activités de l’Institut furent, de nouveau, interrompues par la Deuxième Guerre Mondiale et ses biens transférés à Berlin. Des mesures furent prises pour rétablir l’IISA immédiatement après la fin de la guerre. Un congrès international fut

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organisé à Berne en 1947. De nouveaux bureaux, toujours installés à Bruxelles, furent assignés à l’organisation. L’Institut se développa rapidement durant les vingt années suivantes, en particulier sous la présidence de René Cassin, Prix Nobel de la Paix et principal auteur de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme de 1948. Dans les années 70, cependant, l’Institut subit une période de crise : crise d’identité, crise financière, et crise politique. Ces crises étaient dues tant aux circonstances de la vie intérieure de l’institut qu’aux difficultés résultant de changements mondiaux importants à cette période, notamment à l’apparition d’un grand nombre de nouveaux Etats indépendants et la naissance de nombreuses organisations internationales. Cette période de crise fut rapidement surmontée et l’institut international connut une expansion et un développement continus à partir de 1980. Dans le même temps, l’institut international reçut un statut consultatif auprès de l’organisation des Nations Unies et de l’UNESCO, il fut admis au Conseil international des Sciences sociales (CISS), attaché à l’UNESCO. Au cours des deux dernières décennies, ses tâches furent redéfinies, ses activités élargies et multipliées, ses statuts modifiés et renforcés. De plus, les adhésions eurent tendance à s’universaliser. Objectif L’objectif de l’Institut est défini dans l’article 4 de ses statuts comme suit : « L’Institut international des Sciences administratives a pour mission de promouvoir le développement des sciences de l’administration, l’amélioration de l’organisation et du fonctionnement des administrations publiques, le perfectionnement des méthodes et des techniques administratives, le progrès de l’administration internationale ». On peut constater au vu de cette liste que les objectifs de l’institut sont doubles. Premièrement, le développement de la science – que constitue, la connaissance de l’administration et de ce point de vue, de toutes les disciplines (histoire, droit, gestion, sciences économiques, sociologie) – doit être assuré et l’équilibre fondamental entre les disciplines juridiques et celles liées à la gestion doit être maintenu. En second lieu, une approche pratique, la recherche des moyens d’améliorer l’action des services publics ainsi que leurs méthodes et leurs techniques, doit être encouragée. Le champ est donc très large, avec des objectifs couvrant la connaissance et la réforme. Évidemment, les deux vont ensemble. Il n’est pas possible d’avoir la connaissance sans souhaiter reformer, et il n’est pas possible de reformer sans être bien informé et détenir la connaissance nécessaire. La discipline de l’histoire est importante parce que, comme l’a noté le Professeur Wright, un rapporteur général à un des congrès de l’institut, dans les problématiques administratives, le décideur principal demeure l’histoire. En ce qui concerne la science et la recherche, un des principaux objectifs de l’institut est le développement de l’administration comparative. Il est en particulier bien placé pour rendre la comparaison possible ou pour développer celle-ci entre les différentes administrations de ses Etats membres et même avec d’autres Etats, indépendamment de leur région, de leur langue, et de leur système de gouvernement.

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Un autre objectif principal se compose de ce qui est désigné dans les statuts sous le nom de « progrès de l’administration internationale ». En fait, depuis le début du 20ème siècle, nous avons été témoin du développement de nombreuses organisations internationales, qui ont chacune leur propre administration, et des problèmes relatifs à leurs structures ou leurs règlements par exemple, le statut de leurs fonctionnaires. Les tâches de l’Institut sont donc définies à l’Article 5a des statuts. Afin d’accomplir sa mission définie précédemment (Article 4), l’Institut étudie, compte tenu des expériences réalisées dans les différents pays, les moyens d’action dont disposent les administrations pour assurer leurs missions dans les meilleures conditions. Il se préoccupe notamment de l’enseignement des sciences de l’administration, de la formation et du perfectionnement des fonctionnaires, des méthodes d’organisation des services ainsi que de la mise en œuvre des applications et découvertes des différentes disciplines scientifiques en matière administrative. On peut voir apparaître, indistinctement, derrière ces expressions, toutes les questions relatives à l’innovation et au progrès technologique qui ont fortement transformé les services publics depuis un certain nombre d’années maintenant, comme l’automatisation, les télécommunications ou les nouvelles routes de l’information, les technologies de l’information et des télécommunications. Un autre but de l’institut, formellement exprimé dans ses statuts, est le développement de la coopération administrative entre tous les pays et, en particulier, l’aide qui peut être donnée aux pays en voie de développement ou aux pays en transition- en pratique, aux pays du Sud et aux pays de l’Est. En ce qui concerne le premier groupe, la coopération a commencé au début des années 60, au moment où beaucoup d’Etats gagnaient l’indépendance et devaient être équipés d’une administration moderne et efficace, mais dont les moyens étaient réduits. Pour les pays de l’Est, qui ont abandonné le système de complète socialisation et se sont tournés, dans les années 90, vers une économie de marché et un Etat de droit, ils ont été /et sont obligés de moderniser complètement leur administration. Un autre objectif de l’institut est de rassembler les documents nécessaires pour effectuer les tâches précédemment définies, et pour répondre aux demandes spécifiques d’information sur des thèmes entrant dans son champ d’étude. Pour accomplir cette mission, l’institut doit rassembler des chercheurs, des professeurs, et des universitaires mais également des praticiens, des hauts fonctionnaires, et des magistrats du service public. Il doit combiner une approche théorique et une approche pratique. C’est dans cette combinaison d’approches que son originalité et la raison de son efficacité peuvent être trouvées. Il existe peu d’endroits, tant au niveau national qu’international, où les théoriciens et les praticiens peuvent se réunir pour comparer leurs vues et leurs expériences. L’équilibre initial entre la théorie et la pratique est l’une des conditions du succès de l’institut, qui est obligé de maintenir deux autres types d’équilibre : entre le Nord et le Sud, entre pays développés et pays en voie de développement ; et entre les disciplines principales que sont le droit et la gestion, qui toutes deux affectent l’administration. L’IISA a toujours fait attention de ne pas avoir une approche purement juridique du phénomène administratif ou, au contraire, d’emprunter une approche qui exclurait le droit, pilier important de l’administration publique.

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Activités Les missions de l’IISA se réalisent par un certain nombre d’activités, qui vont être maintenant analysées. Les activités de l’institut peuvent être classées dans quatre catégories principales. Les réunions Comme il a été indiqué précédemment, l’institut est le fruit d’une série de congrès. Il continue à organiser de tels congrès mais également d’autres réunions de plus ou moins grande importance et de fréquence variable. Ces réunions sont autant d’occasions d’échanges et de discussions entre les représentants de différents pays ou de différentes organisations internationales. Elles permettent également de réfléchir sur les outils et les moyens à mettre en œuvre pour mener des recherches communes sur des matières spécifiques. À cet égard, une distinction peut être faite entre les rencontres majeures et les réunions restreintes spécifiques. Les rencontres majeures sont organisées une fois par an. Elles sont internationales, même si leur importance et leur ampleur changent. Les Congrès qui ont lieu tous les trois ans Leur caractéristique principale réside dans le fait qu’ils sont ouverts à toutes les personnes intéressées par les sciences administratives et qu’ils sont l’occasion de convoquer les réunions statutaires pendant lesquelles les instances dirigeantes de l’institut sont élues ou nommées. Ils constituent donc des forums d’échange de connaissances et des rassemblements au cours desquels les organes exécutifs de l’institut peuvent se réunir. Ces congrès sont organisés dans des régions de plus en plus diverses. Au commencement, -pendant la période d’entre-deux guerres et après la deuxième guerre mondiale, ils ont généralement eu lieu dans les pays d’Europe de l’Ouest. Ils sont aujourd’hui organisés dans toutes les régions du monde. Pour prendre seulement des exemples récents, le 25ème Congrès international des Sciences administrative s’est tenu à Athènes (Grèce) en 2001 et avait pour thème : « La conduite de l’action publique au XXIème siècle : nouvelles logiques, nouvelles techniques » ; le 26ème Congrès international a eu lieu en juillet 2004 à Séoul (Corée du Sud), il portait sur la problématique de l’E-gouvernance : défis et opportunités pour la démocratie, l’administration et le droit. D’autres ont eu lieu à Dubai (Emirats arabes) ou à Amman (Jordanie). Entre 300 et 1000 participants prennent part à ces congrès. Deux autres réunions annuelles sont organisées dans l’intervalle entre deux congrès. Celles-ci sont qualifiées respectivement de Conférence internationale spécialisée (problématique particulière) et de Conférence internationale régionale (thème choisi en fonction de la région). Ici également, la diversité géographique du lieu est une des caractéristiques. Prenons quelques exemples contemporains : la première conférence internationale spécialisée a eu lieu à Sunningdale (Grande Bretagne) en 1999 sur le thème : « Pour une administration publique responsable : concilier efficacité et éthique » ; la première conférence internationale régionale s’est, quant à elle, tenue à Bologne (Italie) en 2000 sur le thème : « Administration publique et globalisation : administrations internationales et supranationales ». Plus récemment encore, la seconde conférence internationale spécialisée a été organisée à New Delhi (Inde) en 2002 sur le question suivante : « Vers une gestion publique de

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qualité pour une croissance et un développement durable », et la dernière conférence internationale régionale s’est tenue à Yaoundé (Cameroun) en 2003, elle portait sur une question spécifique à l’Afrique : « Gouvernance partagée : la lutte contre la pauvreté et les exclusions ». Comme nous pouvons le remarquer des thèmes plus ou moins larges, plus ou moins liés à l’actualité récente et aux événements contemporains font l’objet de ces rencontres majeures de l’Institut. Des quelques exemples cités plus haut, on peut constater que l’Institut consacre ses rencontres majeures à de grands thèmes qui ne se concentrent pas seulement sur l’administration publique dans le sens étroit du terme, mais souligne le rapport de l’administration publique avec le développement dans la société et dans le monde. Ces thèmes généraux permettent cependant d’aborder des problématiques plus précises et plus particulières, qui concernent, par exemple, le règlement, la décentralisation, la participation des citoyens au gouvernement, ou encore la problématique de la gouvernance partagée. Ces réunions exigent une préparation scientifique sérieuse effectuée par la direction générale de l’institut avec la participation d’un rapporteur général et de rapporteurs spécifiques aux ateliers proposés. Les projets de communication sont soumis à une procédure de sélection pour assurer la qualité de leur contenu et l’homogénéité des discussions. Les réunions plus restreintes sont également de taille variable. Ce sont parfois de simples réunions bilatérales entre deux Etats membres de l’Institut ou entre deux sections nationales, qui se concentrent sur un sujet particulier. Il y a également des réunions régionales et/ou spécialisées et parmi elles il est, naturellement, indispensable de mentionner : la Conférence annuelle du Groupe européen d’Administration publique (GEAP), qui réunit de 200 à 350 personnes chaque fois et celle de l’Association internationale des Ecoles et Instituts d’Administration (AIEIA), qui rassemble les représentants de nombreuses institutions de formation. Nombreuses sont également les réunions de 5, 10, ou 20 personnes, ce sont celles des Groupes de travail organisés par l’Institut sur des thèmes particuliers. Ces groupes sont l’un des piliers essentiels de la politique scientifique de l’Institut qui les gère, les soutient et s’assure qu’ils se réunissent et publient à intervalles réguliers. Il devient ainsi évident que le but de ces réunions n’est pas simplement une comparaison des idées et des opinions. Ils ont pour conséquence le progrès des sciences administratives et sont l’un des instruments qui favorisent les activités scientifiques de l’institut et qui leur offrent une réelle visibilité. Travaux, Recherches et Publications La politique scientifique de l’Institut a connu des développements importants dans les années récentes. Faisant suite aux comités scientifiques organisés par thématiques, le Conseil scientifique coordonne les activités scientifiques et propose des options à la décision du Comité exécutif. Il propose les thèmes majeurs autour desquels seront organisés les groupes de travail et les manifestations majeures de l’Institut. Il évalue les activités scientifiques telles que répertoriées à l’article 9 des statuts. Il examine chaque année le rapport du Directeur général, des Présidents des Associations spécialisées et des Groupes régionaux.

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Les Groupes de travail sont actuellement au nombre de six et concentrent leurs travaux sur des problématiques telles que : Administrer la gouvernance globale, la gestion administrative du patrimoine culturel, et d’autres encore. Leur travail a généralement comme résultat la publication d’un rapport, qui lorsque la qualité est jugée suffisante, est édité dans les deux langues de travail de l’institut : le français et l’anglais. En outre, les années s’écoulant, l’institut a également constitué une bibliothèque très spécialisée, qui a d’ailleurs été soutenue par l’Institut lui-même et par d’autres éditeurs mais toujours, en principe, avec une référence au rôle joué par l’Institut dans la préparation des travaux de ces groupes. Ces derniers sont plus ou moins actifs et productifs selon les périodes mais ils sont fréquemment remplacés et leur activité est maintenant limitée à trois ans. La coordination de la politique de publication a, quant à elle, été placée sous la direction d’un directeur des publications. Les publications de l’Institut ne sont pas limitées aux études et aux rapports des groupes de travail. Les actes des manifestations majeures (qui font toujours l’objet d’un volume particulier) sont à ajouter à celles-ci ainsi que la Revue internationale des Sciences administratives (RISA). La revue est publiée trimestriellement et est éditée simultanément dans les deux langues de travail de l’institut. Elle essaye de refléter les activités de l’Institut et les tendances générales de la recherche en sciences administratives par delà le monde entier, notamment en assurant, comme l’institut, un équilibre entre les pays industrialisés et ceux en voie de développement, mais également entre les problèmes du droit administratif et ceux de la gestion publique. La revue est aujourd’hui considérée comme l’un des meilleurs périodiques des sciences administratives et de l’administration comparative, et les lecteurs qu’elle attire sont en nombre croissant. En plus des articles originaux qu’elle édite, elle inclut dans ses colonnes des informations et une bibliographie importante par lesquelles ses lecteurs peuvent être tenus informés des progrès et des publications principales sur les sciences administratives à travers le monde. Les activités scientifiques sont également menées dans le cadre d’organisations spécialisées sous l’égide de l’Institut à savoir, l’Association internationale des Ecoles et Instituts d’Administration publique qui coordonne environ 10 groupes de recherche et le Groupe européen d’Administration publique qui gère également le même nombre de groupes d’étude. Il existe donc plus ou moins 30 groupes opérant dans le même temps. Des démarches ont été menées pour éviter les chevauchements et pour harmoniser les politiques scientifiques des trois entités régies par l’Institut. Des initiatives communes ont été développées. Les organisations spécialisées mènent leurs actions dans le cadre de leur conférence annuelle et publient également les résultats de leurs travaux. Les projets des groupes d’étude et de recherche débouchent sur des publications spécifiques. Bibliothèque et Documentation Depuis le début des activités de l’Institut, ses fondateurs ont tenté de collecter une documentation internationale rassemblée à son siège de Bruxelles. Cet objectif est repris dans l’Article 6c de ses statuts, comme suit : « L’Institut visera la création d’un centre d’information et de documentation, d’un site Internet, d’une bibliothèque et d’archives, mis à la disposition des membres de l’Institut, des gou-

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vernants, des fonctionnaires, des savants et experts, des étudiants et des stagiaires, et ce aux conditions fixées par le Comité exécutif ». Cette bibliothèque a malheureusement disparu durant la guerre et elle a été reconstituée immédiatement après. Elle possède plus de 15.000 ouvrages spécialisés, une centaine de titres de périodiques et plus de 7400 documents (rapports), ainsi que les communications présentées lors des manifestations majeures depuis 1910. Les ouvrages et les revues proviennent de pays très variés et sont en différentes langues. Il ne fait aucun doute qu’il s’agit d’une des meilleures collections de publications consacrées à l’administration publique au monde, venant de différentes régions. C’est dès lors un outil de travail incomparable. La bibliothèque n’est malheureusement pas suffisamment utilisée, partiellement à cause du fait qu’elle est peu connue et que les ressources de l’Institut limite le développement de cette activité. Il semble cependant utile de construire un réseau de documentation autour de la bibliothèque et de le mettre à la mettre à la disposition des chercheurs et des fonctionnaires à travers le monde. Le fonds documentaire de l’Institut contient également une large part de « littérature grise » contenant un certain nombre de rapports de conférences, symposiums et autres documents administratifs. Ce fonds documentaire doit être alimenté continuellement afin de permettre aux chercheurs d’en bénéficier. Consultance et Coopération Cette activité de l’Institut a surtout été développée durant la dernière décennie. L’institut peut jouer le rôle de consultant auprès d’organisations internationales ou de pays cherchant à faire progresser leur administration. L’IISA peut également être à l’origine de projets et d’études qui incluent l’aide et l’assistance aux pays voulant se doter d’une administration moderne en adoptant lois, règlements et méthodes nécessaires à cet effet. Ces activités peuvent être menées directement par l’Institut ou à la demande d’organisations internationales ou régionales comme l’Union européenne, la Banque mondiale, les Nations Unies, l’Unesco. L’Institut a également pour mission de promouvoir des initiatives au niveau national et au niveau régional dans ces domaines d’expertise. Ces activités diverses sont menées, de manière croissante, en partenariat avec des organisations gouvernementales et internationales ou avec des associations régionales ayant le même secteur d’action. Des accords de coopération et des contrats ont été signés et conclus dans ce but. Structures et Statuts La structure de l’Institut est complexe. Légalement, l’Institut est une organisation non gouvernementale. Il est composé d’Etats membres qui adhèrent volontairement et disposent d’un siège au Conseil d’Administration. Il comprend également des sections nationales, composées dans ce but ou ayant d’autres objectifs et activités dans leur pays et bénéficiant d’une certaine représentativité au niveau national. Ce sont par exemple des instituts d’administration publique ou agences du même type. Lorsqu’une section nationale n’a d’autre objectif que d’être le représentant de l’Institut dans un pays, elle est généralement établie comme une association indé-

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pendante avec un président, un vice président, un comité et des membres. Parfois un pays est à la fois Etat membre et possède une section nationale. La qualité de « membre collectif » peut être conférée à des institutions ou des associations dûment constituées ayant, sur le plan international ou régional, des activités dans le domaine de l’administration publique. Là où il n’existe pas de section nationale, des membres individuels peuvent également être admis. Les Etats membres et les sections nationales ont un siège au Conseil d’administration, tout comme les organisations internationales gouvernementales, membres de l’Institut. En effet, en 1980 l’Institut, en raison de l’internationalisation et du développement des organisations internationales, a permis à ces dernières d’adhérer directement. C’est de cette façon que la Communauté européenne est devenue, à l’époque, membre de l’Institut ; d’autres institutions internationales telles la Banque mondiale et l’OCDE l’ont également rejoint. L’Institut ne resta pas longtemps basé, comme à sa naissance, uniquement sur des Etats nations qui y ont régné durant l’entre guerre. Des organisations internationales à vocation régionale ou universelle ont progressivement adhéré à l’Institut. Au total, l’Institut compte parmi ses membres approximativement 38 Etats membres et 35 Sections nationales. Certains pays comme la France, l’Allemagne ou le Japon ont une double statut : Etat membre et Section nationale. Dans ce cas, l’Etat membre paie une large cotisation et la section nationale paie une cotisation plus symbolique. Dans d’autres cas, seul l’Etat est membre ou il n’existe qu’une section nationale. Les Etats membres, les sections nationales et internationales, et les organisations non gouvernementales internationales ont un siège au Conseil d’administration qui se réunit au moins deux fois tous les trois ans ; lors de l’une de ces réunions organisée pendant le Congrès, il élit le Comité exécutif. Le Comité exécutif comprend le Président de l’Institut, le Président sortant, les huit vice-Présidents (celui de l’Etat du siège, ceux représentant les régions suivantes : l’Europe de l’Ouest, l’Europe centrale et orientale, le Moyen Orient, l’Afrique, l’Amérique latine, l’Amérique du Nord, l’Asie et le Pacifique), le Président et le vice-Président du Conseil scientifique (également composé de sept membres), le Président du Comité des Finances, les Présidents des associations spécialisées, le Directeur des publications, le Directeur de la Revue, et de quatre à dix membres. Le Conseil d’Administration tente d’assurer un certain équilibre, tant géopolitique qu’intellectuel, au sein du Comité exécutif. Les membres du Comité exécutif sont choisis en fonction de leur personnalité, leurs compétences et leur renommée dans le cadre d’un tel équilibre. Les membres du Comité exécutif peuvent être réélus au même poste une seule fois et ne peuvent l’être pour plus de trois termes consécutifs. Dans cette perspective, le renouvellement des instances exécutives est assuré et du sang nouveau est instillé dans les organes exécutifs. Du plus, le Président est élu, comme les autres membres, pour trois années et ne peut être réélu immédiatement, il reste simplement membre du Comité exécutif pour une autre période de trois, comme Président sortant. Le Comité exécutif assure la direction et le contrôle direct des affaires de l’Institut. Il arrête sur proposition du Conseil scientifique, le programme des activités de l’Institut ; assure l’exécution des décisions et des directives du Conseil

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d’Administration, établit et prépare le projet de budget des recettes et dépenses. Il reçoit les rapports du Directeur général et des sections nationales avec lesquelles il assure la liaison. Il assume des responsabilités pour la gestion de la Revue, des publications et de la documentation. Le Président jour un rôle très important dans l’élaboration de la politique de l’Institut, le contrôle de celle-ci et la gestion des relations extérieures. Le Président contrôle l’activité des services de l’Institut. Il convoque, préside et arrête l’ordre du jour du Conseil d’administration et du Comité exécutif. Les derniers Présidents de l’IISA étaient originaires du Mexique, Cameroun et plus récemment d’Autriche. L’Institut dispose également de services administratifs permanents basés à Bruxelles sous l’autorité d’un Directeur général. Actuellement, celui-ci est un fonctionnaire britannique, Mr. Michael Duggett. Le Directeur général, qui doit être à la fois un excellent gestionnaire et un expert des services administratifs, est assisté par une petite équipe, d’une dizaine de personnes au plus. L’efficacité de cette équipe administrative est à souligner. Cette équipe réduite gère l’ensemble des dimensions opérationnelles pour que l’Institut puisse remplir ses missions tant l’organisation des manifestation majeures, des réunions des groupes de travail que la gestion des contrats, des activités en partenariat, de la documentation et des publications. Il est impossible d’élargir l’équipe permanente car comme dans toutes les organisations non gouvernementales, on constate une fragilité financière. L’équilibre financier dépend en effet du bon vouloir des Etats membres et des sections nationales dont les contributions constituent les principales ressources de l’Institut. Si quelques cotisations demeurent impayées au cours d’une année, cela suffit à déséquilibrer le budget. Les membres La caractéristique la plus importante réside dans les récents développements concernant l’expansion géographique de l’Institut. A sa naissance, l’Institut était essentiellement européen, il s’est ensuite tourné vers les pays d’Amérique. Aujourd’hui, il est réellement mondial. Il inclut toujours les pays européens, qui sont généralement des Etats membres ayant une section nationale. Au delà de l’Europe, les Etats-Unis ont été un membre actif de l’Institut pendant longtemps mais, pour les raisons constitutionnelles qui empêchent le gouvernement des Etats-Unis d’appartenir à n’importe quelle organisation non gouvernementale, ils ont quitté celui-ci. Un événement important fut l’adhésion du Canada comme Etat membre et comme section nationale en 1980. De nouvelles adhésions importantes furent enregistrées depuis lors, en particulier celle de la Chine en 1988 ; un certain nombre de pays asiatiques comprenant le Japon l’ont également rejoint par la suite. L’Institut est également largement représenté en Afrique du nord, en Afrique noire, et au MoyenOrient et est présent en Amérique latine. Suite aux transformations en Europe de l’Est, certains Etats ont commencé à rejoindre l’Institut. Cette internationalisation de l’Institut est augmentée par le fait que des organismes internationaux en furent membres depuis environ 15 années, en tant que membres à part entière, tels que la Commission Economique Européenne, en tant que membres collectifs, tels que l’OCDE et la Banque mondiale. En outre, les

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relations de l’Institut avec l’UNESCO et les Nations Unies, qui furent toujours actives, ont été considérablement renforcées pendant les dernières années. L’Institut est impliqué dans diverses activités de l’UNESCO et par des financements particuliers, les aides de l’UNESCO soutiennent les activités de l’Institut. Le même constat s’applique aux Nations Unies : les relations ont toujours été maintenues et peuvent encore être développées dans le cadre de la préparation de prochaines conférences et futurs forums mondiaux sur l’administration publique. Conclusions L’Institut international des Sciences administratives, qui a été installé au début du vingtième siècle, semble être maintenant un institut véritablement international ; en effet, il est le seul en mesure d’étudier des problèmes d’administration publique dans leurs multiples dimensions et ce, sur une base planétaire. Les organismes régionaux ou thématiques, existent naturellement. Ils sont généralement en contact avec l’Institut qui reste cependant l’unique organisation avec une vocation globale, capable et prête à réaliser une analyse comparative des administrations au niveau mondial. Dans un monde où l’administration se développe et devient un sujet grandissant d’étude, d’une part, et lequel les Etats et les personnes deviennent plus en plus nombreux, d’autre part, il est important d’avoir cet outil à la disposition de la communauté mondiale pour améliorer la connaissance et les pratiques de l’administration publique.

IIAS/IISA Administration & Service 1930-2005F. Rugge and M. Duggett (Eds.) IOS Press, 2005 © 2005 IIAS. All rights reserved.

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L’Institut International des Sciences Administratives à travers le XXème siècle Structures, Activités, Composition Denis Moschopoulos La célébration de l’anniversaire d’organisations et institutions donne lieu à des remarques et réflexions sur les raisons pour lesquelles elles ont survécu. En ce qui concerne l’Institut International des Sciences Administratives, la réponse à cette question, lors du cinquantième anniversaire de la Revue Internationale des Sciences Administratives en 1978, était la suivante : « L’Institut a survécu parce qu’il a été en mesure de définir exactement les problèmes essentiels des sciences administratives et, en fin de compte, de les éclairer avec bonheur ».1 Pourtant, cette constatation était le résultat des « sources d’énergie » de l’Institut, c’est-à-dire ses structures, ses activités et sa composition. L’étude suivante décrit l’évolution de ces facteurs de 1930 jusqu’à la fin des années ‘80. Une condition essentielle à cette approche est l’étude de la période 1910–1930, pendant laquelle fonctionne la Commission Internationale Permanente des Congrès des Sciences Administratives (Commission Permanente). Les modifications statuaires consécutives de l’Institut, l’évolution de sa structure, la diversité et l’alternance de ses activités, ainsi que son expansion géographique graduelle, sont le résultat des conditions internationales de chaque période historique (par exemple, la collaboration internationale au niveau de l’échange d’informations administratives pendant les années ‘30, l’assistance technique et le rôle des organisations gouvernementales internationales après la deuxième guerre mondiale etc.). L’objectif de cette illustration est de mettre en évidence que l’Institut International des Sciences Administratives, pour répondre à sa mission, modifie sa structure et ses activités, selon les nécessités de l’environnement international de chaque période. L’ « aurore » (1910–1930) Pendant les dernières décennies du XIXème siècle, la mission de l’état change radicalement en raison de l’expansion de ses activités. L’augmentation de la population dans les centres urbains, ainsi que l’organisation de nouveaux services, exigent un cadre scientifique pour la science et l’art de l’administration. En 1908, dans le texte annonçant l’organisation du premier Congrès International des Sciences Administratives, le terme « Sciences Administratives » est défini comme « l’ensemble des connaissances relatives aux services, aux organes, aux personnes, 1

La Revue International des Sciences Administratives : 1928–1978, Revue Internationale des Sciences Administratives, 1978, 1–2.

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à l’action des administrations et aux méthodes les plus pratiques à employer par celles-ci ».2 Cependant, un examen systématique des problèmes administratifs, et notamment des méthodes administratives, nécessitait l’échange d’information et d’opinions entre les théoriciens et les praticiens de l’administration. L’organisation du premier Congrès International des Sciences Administratives à Bruxelles vint à répondre à ce besoin, puisqu’il avait pour but « ...la documentation réciproque et le rapprochement de tous ceux qui, par leur position ou leur fonction, ou par objets de leurs études s’intéressent d’une façon plus intense aux affaires publiques ». 3 Dès la fin du XIXème siècle, les bureaucraties occidentales considéraient que les réformes administratives présentaient partout les mêmes difficultés d’analyse et qu’ainsi, un échange d’expériences et de données statistiques s’imposait. P. Legendre écrivit que « les initiatives pour développer la communication dans des buts opérationnels entre les systèmes nationaux prouvent la grande activité et l’esprit ouvert de la haute fonction publique, appliqués à tirer la meilleure partie possible du rapprochement et des comparaisons ».4 Pendant cette période, la législation constituait le seul objet de l’échange d’informations administratives. Cette pratique était compatible avec l’esprit judiciaire de l’Europe selon lequel la législation influençait l’administration. Le droit constituait la base de la formation des hauts fonctionnaires. Ainsi, c’est en 1885, durant les travaux du Congrès de l’Institut du Droit International, qu’on proposa la création d’une Commission Internationale de Législation « à l’effet de procurer aux gouvernements, aux autorités constituées et aux citoyens des divers Etats adhérents, la connaissance des lois et des règlements en vigueur dans les différents pays ».5 C’est dans ce cadre que le premier Congrès International des Sciences Administratives fut organisé en 1910. L’objectif principal des organisateurs était d’« institutionnaliser » la réalisation régulière de Congrès Internationaux des Sciences Administratives. Ainsi est née l’idée d’un lien entre les Congrès consécutifs, la Commission Permanente. Il était courant à l’époque de créer des comités permanents au cours des réunions internationales (comités pour la navigation maritime, le chômage, le commerce etc.).6 Conformément à ses statuts, le but de la Commission Permanente consistait à : a) organiser des Congrès Internationaux des Sciences Administratives, b) veiller à l’application de leurs recommandations dans 2

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Premier Congrès International des Sciences Administratives à l’exposition Universelle et Ιnternationale de Bruxelles, Objet, but et importance du Congrès, Comptes-rendus des Séances du Congrès, Bruxelles 1910. Les sciences administratives aux Congrès internationaux de 1910 et 1923, Revue Internationale des Sciences Administratives 1966, 107–133. Legendre P., Le régime historique des bureaucraties occidentales, Revue Internationale des Sciences Administratives, 1972, 361–378. Ce vœu n’est réalisé qu’après la première guerre mondiale et se traduit par des modifications du droit public et privé qui débouchent sur la création de l’Institut Intermédiaire International en tant qu’office permanent de documentation juridique internationale. Voir Torley Duwel C.L., L’Institut Intermédiaire International, office permanent de documentation juridique internationale à la Haye, Revue Internationale des Sciences Administratives, 1929, 130–136. Genot V., Création d’une Commission Permanente des Congrès Internationaux des Sciences Administratives, Rapport présenté à la IVème Section du Congrès International des Sciences Administratives à Bruxelles en 1910, Comptes-rendus des Séances du Congrès, Bruxelles 1910 p. IV-4-1 (5 pages).

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les pays participants et c) rassembler, classifier et diffuser les documents administratifs.7 Deux catégories de membres participaient à la Commission : a) les membres effectifs de chaque Congrès, dont le nombre ne pouvait être supérieur à cinq par état et b) les délégués désignés par chaque Gouvernement participant au Congrès. Conformément à l’article IV, la Commission siégeant en Belgique, comprenait aussi un président élu par chaque Congrès, deux Secrétaires Généraux8 et un Trésorier. Le deuxième Congrès International des Sciences Administratives eut lieu en 1923 à Bruxelles. Une des recommandations du Congrès se référait à la création des sections nationales, à savoir des organisations filiales de la Commission Permanente dans chaque pays.9 L’objectif était « de voir le monde des fonctionnaires s’unir en institutions nationales pour l’étude des questions scientifiques, professionnelles, en dehors de toute préoccupation syndicale ou de parti ».10 Le résultat de cette initiative fut la création, jusqu’en 1927, de douze (12) sections nationales 11 comprenant, en leur sein, des délégués officiels et des membres effectifs. A la création de ces sections contribua aussi le Ministère des Affaires Etrangères de Belgique, puisque les recommandations des Congrès aux pays y participant s’effectuaient à travers la diplomatie.12 Les sections nationales furent aussi considérées comme des sources d’information et de documentation en matière d’administration publique.13 De cette façon, elles constituaient un lien entre la Commission Permanente et les gouvernements des pays respectifs, ainsi que les organes de surveillance pour l’application des recommandations des Congrès. Enfin, elles soutenaient la Commission Permanente dans l’organisation des Congrès. La Commission Permanente cessa de fonctionner en 1930, pendant le IV ème Congrès International des Sciences Administratives qui eut lieu à Madrid et au cours duquel on exprima le vœu que la Commission soit transformée en Institut International des Sciences Administratives. Plus concrètement, la VIème section du Congrès (Documentation) exprima ce vœu comme suit : « Obtenir de quelques grandes administrations publiques, qu’elles voulussent prendre l’initiative d’essayer chez elles, à titre expérimental l’organisation systématique de la documentation 7

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Statuts de la Commission Permanente des Congrès Internationaux des Sciences Administratives, article II, Revue Internationale des Sciences Administratives, Partie documentaire, 1928, 268. Les deux premiers Secrétaires Généraux furent Pavocat Guylits et De Vuyst. Ils furent remplacés en 1927 par E. Lesoir et Pien. Voir Recommandation de la IVème Section du Congrès. Ed. Lesoir, Notice historique de l’Institut International des Sciences Administratives, mars 1961, Archives de l’Institut. Les pays ayant constitué des sections nationales étaient les suivants : République argentine, Belgique, Bolivie, Chili, Colombie, Danemark, Espagne, Estonie, Etats-Unis, Guatemala, Hongrie, Pays-Bas, Revue Internationale des Sciences Administratives, Partie Documentaire 1928, 260. Plus concrètement, le Ministère des Affaires Etrangères de Belgique transmettait aux états les recommandations respectives, demandant en même temps d’être informé sur la progression de leur application ou sur les problèmes envisagés. Voir Commission Internationale Permanente, Séance statuaire tenue à Madrid, le 27 octobre 1930, Revue Internationale des Sciences Administratives, Partie Documentaire, 1931, 251. Commission Internationale Permanente, Séance statuaire tenue à Madrid, le 27 octobre 1930, Revue Internationale des Sciences Administratives, Partie Documentaire, 1931, 253.

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administrative, dans la forme réalisée par la classification décimale de l’Institut International de Bibliographie de Bruxelles, tout en réservant l’application simultanée d’autres systèmes de classification correspondant à des besoins particuliers... Pour réaliser ses décisions, il conviendra de transformer le Comité International Permanent en Institut International des Sciences Administratives dont le siège serait à Bruxelles…… ». Ainsi, l’Institut fut initialement créé dans un objectif de documentation.14 L’importance donnée à la documentation administrative pendant cette période fut intense. Il faut noter qu’au sein de tous les Congrès, jusqu’à la deuxième Guerre Mondiale (sauf le Congrès de 1936), il existe une section thématique intitulée « Documentation ». L’intérêt pour la documentation est lié aux théories de l’époque concernant le fonctionnement de l’état et de l’administration. Selon le modèle du mécanisme classique, les parties d’une machine demeurent stables, indépendantes l’une de l’autre et, placées dans un endroit précis, elles fonctionnent d’une façon stable et continue. Deutsch souligne que ce modèle « implied the notion of a whole that was completely equal to the sum of its parts, that could be run in reverse, and that would behave identical fashion no matter how often those parts were disassembled and put together again, and irrespective of the sequence in which the disassembling or reassembling would take place ».15 Dans le cas de l’administration, l’approche structurale était illustrée par des recherches qui portaient soit sur les activités physiques de la production, soit sur la division départementale du travail selon des tâches accomplies par l’administration. Les recherches de Taylor portaient sur le premier cas et visaient à utiliser efficacement le potentiel humain dans les entreprises industrielles. Les recherches de Gulick, Haldane, Fayol, Urwick, portaient sur le deuxième et constituaient le management scientifique. Dans les deux cas, l’administration est examinée de la même façon pour chaque type d’organisation (commerciale, industrielle, militaire, politique), en tant que processus général. Sa structure est considérée comme celle d’une machine dont les parties mécaniques correspondent aux unités administratives qui ont, a priori, des fonctions précises, sans être influencées par l’environnement extérieur ou l’une par l’autre. Influencé par l’approche structurale de l’administration, Otlet compara son fonctionnement à celui d’une usine. « De même qu’une usine élabore des produits, une administration élabore des documents. Mais dans l’usine le produit est le but ; dans l’administration le but est l’action administrative laquelle ne peut s’exercer qu’en s’accompagnant de documents, en s’incorporant en eux ».16 Les documents donc constituaient non seulement les liens à l’intérieur de la machine administrative, mais aussi les liens entre l’administration et les citoyens. D’autre part, pour assurer le fonctionnement de la machine administrative, il est important de savoir où se trouve chaque document, pour le trouver immédiatement quand on en a besoin. La conception structurale de l’administration est caractérisée par des tâches précises et, par conséquent, l’administration doit utiliser des systèmes de classification. Otlet, 14 15 16

IVème Congrès International des Sciences Administratives, Comptes-rendus des Séances du Congrès, Madrid 1930, p. 152–153. Deutsch K.W. The Nerves of Government, New York 1963, p. 27. Otlet P. Rapport Général (IV Section), Comptes-rendus du IIème Congrès International des Sciences Administratives, Bruxelles 1923.

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dans son oeuvre scientifique, lie la structure administrative aux documents qu’elle produit. Les structures (1930 – fin des années ‘80) Les structures de l’Institut International des Sciences Administratives se modifièrent graduellement au cours des années qui suivirent sa fondation. Ces modifications illustrent les changements survenus au niveau de la coopération internationale. Les statuts et les organigrammes de l’Institut en sont la preuve. Différentes phases caractérisent l’évolution des structures de l’Institut. Durant la première phase, l’intérêt se concentra sur l’organisation des réunions internationales (Congrès, Tables Rondes) et l’échange d’informations administratives. La structure de l’Institut était alors simple avec des services administratifs restreints. Cette image changea après la guerre avec l’organisation des activités permanentes nécessitant le support des services administratifs. Dès lors, la structure de l’Institut visait à assurer l’assistance technique aux états et la collaboration étroite avec les Nations Unies et l’UNESCO. Pendant les années ’70, on constata le renforcement de la recherche scientifique, la constitution des associations et l’expansion de la collaboration de l’Institut avec des organisations internationales et régionales hors du système des Nations Unies. En plus, la composition géographique de l’Institut s’étend. Plus concrètement : Première phase : 1930–1947 Les organes de l’Institut, conformément à ses premiers statuts (1932), sont le Bureau et l’Assemblée Générale.17 L’Assemblée Générale est convoquée tous les trois ans pendant les travaux du Congrès et constitue l’organe décideur de l’Institut. Elle élit les membres du Bureau qui exécute les décisions de l’Assemblée Générale et prépare le Congrès suivant. A cette époque, les buts de l’Institut sont : α) l’examen comparatif des expériences faites dans les différents pays, dans le domaine administratif, b) l’élaboration de méthodes rationnelles, l’affirmation et la diffusion des principes généraux et c) généralement tous études, enquêtes, projets et ententes tendant au perfectionnement du droit et des pratiques administratives.18 La structure de l’Institut pendant cette période est restreinte. Aucun autre comité ne fonctionne à part les deux organes d’administration, l’Assemblée Générale et le Bureau. L’organisation de « services communs » qui voit le jour en janvier 1937 est notamment une exception. Il s’agit de la fusion entre certains services (traductionbibliothèque) de l’Institut et de l’Union Internationale des Villes et des Pouvoirs Locaux. En même temps, ces deux organisations développent leur collaboration avec d’autres organisations liées à l’administration publique, surtout la Fédération 17 18

L’Institut était soumis à la législation belge concernant les organisations scientifiques internationales sans but lucratif (Loi du 25 octobre 1919, Moniteur du 5 novembre 1919). Statuts 1932, Revue Internationale des Sciences Administratives, Partie Documentaire, 1932, 84–88.

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Internationale de l’Habitation et de l’Urbanisme. Cette réforme vise à faciliter la fusion de certaines activités, notamment en ce qui concerne les résultats des recherches, la documentation et les échanges, pour aboutir à la constitution d’un « clearing de la documentation administrative ». 19 Les « services communs », financés par le Spelman Found, fonctionnent jusqu’en 1939, puis sont suspendus à cause de la guerre. Deuxième phase : 1947–1974 Les statuts de 1947 constituent un premier pas vers l’adaptation de l’Institut à ses nouvelles tâches après la fin de la deuxième guerre mondiale. Bien que les organes de l’Institut restent les mêmes (Assemblée Générale, Bureau), on s’aperçoit que les buts visés et les moyens d’y parvenir sont différents. Pour la première fois donc « le progrès de l’administration internationale » et « l’amélioration du fonctionnement de l’administration » font partie des buts de l’Institut. L’inflation du personnel et l’accroissement des dépenses de l’administration mettent en évidence l’importance de thèmes tels que le système des nominations, la formation du personnel et la relation entre les méthodes administratives et la réduction des dépenses. L’Institut se voit donc confier un autre domaine d’action, celui des pratiques administratives. Notons que, jusque la deuxième guerre mondiale, l’Institut s’est seulement préoccupé de l’étude des problèmes d’ordre scientifique et juridique. Les contacts avec la Société des Nations, qui auraient pu lui donner un caractère plus pratique, sont rares. D’après Leimgruber, pendant la période d’après-guerre, « l’Institut n’avait avec elle (la Société des Nations) que des contacts assez espacés. Au surplus, elle n’avait chargé l’Institut d’aucune mission spéciale ».20 Parallèlement, selon les statuts de 1932, l’amélioration de l’administration n’est comprise qu’indirectement dans ses objectifs qui ont en réalité un caractère de recherche concernant la théorie et les méthodes et non un caractère opérationnel. L’expansion des buts fixés par les statuts est soutenue par une amélioration des dispositifs notamment « la création de comités et commissions chargés de l’étude de problèmes spéciaux de droit administratif, de méthode, de technique ou de pratique administrative ».21 En application de l’alinéa précédent sont constitués deux comités, le Comité Scientifique et le Comité des Pratiques Administratives. Le premier a « pour mission de proposer les études à entreprendre et les enquêtes à effectuer, ainsi que les Tables Rondes à organiser en vue de l’examen de questions déterminées d’ordre scientifique ».22 Le deuxième vise à mettre en contact les responsables de la réforme administrative de chaque pays pour intensifier leur oeuvre23 à travers l’échange d’informations et d’expériences. Ces comités permanents fonctionnent jusqu’en 1974. Cependant, quelques années plus tôt, la 19 20 21 22 23

Lettre du Secrétaire Général de l’Institut au Ministre de l’Intérieur et de la Santé Publique, 23.12.1938, Archives de l’Institut. Lettre du Secrétaire Général de l’Institut au Ministre de l’Intérieur et de la Santé Publique, 23.12.1938, Archives de l’Institut. Statuts de l’Institut adoptés par l’Assemblée Générale du 28 juillet 1947 à Berne, (Moniteur belge 24–25 mai 1948), article 6 alinéa 4. Lesoir E., Notice historique …… Archives de l’Institut. Stone D.C., The Committee of Administrative Practices, An International Network of Communication and Exchange, Revue Internationale des Sciences Administratives, 1949, 251–260.

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divergence entre les “hommes d’étude” et les “praticiens” de l’administration est mentionnée. Pour faire face à ce danger, on décide, dans les statuts suivants de l’Institut (1953), que les présidents de ces deux comités participeraient au Comité Exécutif, un nouvel organe.24 De cette façon, les thèmes des Congrès et Tables Rondes seront désormais choisis en commun par les deux comités sans risquer de voir l’une des deux approches (théorie-pratique) prendre le pas sur l’autre. 25 Pendant cette période, trois autres comités permanents sont constitués. Il s’agit du Comité des Contrats, du Comité des Cas Concrets de Droit Administratif Comparé (qui fonctionne jusqu’en 1965) et du Comité de Rédaction de la Revue Internationale des Sciences Administratives. Le Comité des Contrats est formé en 1949 à la Réunion de Paris et nommé au début Comité de Contrôle (Supervisory Committee). 26 Le but de ce comité, qui fut présidé par Louis Camu, est de négocier et de signer des contrats entre l’Institut et les organisations internationales (Nations Unies, UNESCO etc.). En 1975, ce comité est renommé Comité des Finances. Il est aboli quelques années plus tard, en 1980.27 Notons que la création du Comité des Contrats coïncide avec le moment où l’Institut obtient le Statut Consultatif B des Nations Unies et de l’UNESCO. Les organisations qui ont ce statut développent un rôle consultatif envers certaines activités du Conseil Economique et Social. La création de ce comité coïncide aussi avec la signature d’un grand nombre de contrats entre l’Institut et les Nations Unies et l’UNESCO. Le Comité des Cas Concrets de Droit Administratif Comparé est constitué en 1959 durant les travaux du Congrès de Wiesbaden. Il s’agit d’un comité mixte comprenant des représentants de l’Institut et de l’Association Internationale des Sciences Juridiques et dont le but est d’effectuer des études comparatives de situations administratives précises et de trouver des modalités pour remédier aux conflits entre l’Etat et les citoyens. Le programme, complété en 1965, est soutenu par l’Etablissement Ford.28 Enfin, le but du Comité de Rédaction est l’édition de la Revue Internationale des Sciences Administratives, organe de l’Institut né en 1928. Outre les comités permanents, des comités ad hoc sont créés. Citons à titre d’exemple le Sous-Comité des Activités de l’Institut formé en 1954 29 ainsi que le 24

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Dans cette perspective, ces comités sont qualifiés de « permanents », conformément à l’article 21 des Statuts de 1953. De ce fait, les présidents ont la possibilité de participer au Comité Exécutif. Voir Règlement organique des Comités Scientifique et des Pratiques Administratives, approuvé par le Comité Exécutif lors de la réunion des 22 et 23 janvier 1954, Archives de l’Institut. Comptes-rendus de la XXème Session du Comité Exécutif (Bruxelles, 15–16 mars 1963), Archives de l’Institut. Complément à la note historique sur l’histoire de l’Institut International des Sciences Administratives (1947–1952), Archives de l’Institut. Comptes-rendus de la XLIXème Session du Comité Exécutif, (7–8/2/1980), Archives de l’Institut. Les résultats du programme ont été publiés en trois volumes. Les cas choisis pour l’étude étaient : a) La réparation des accidents du travail dans l’industrie, b) la lutte contre la pollution des eaux par l’industrie et c) la lutte contre les maladies du bétail, principalement la fièvre aphteuse. Voir Revue Internationale des Sciences Administratives Chronique de l’Institut, 1965, 168–169. Comptes-rendus de la IIIème Session du Comité Exécutif (Bruxelles, 11 décembre 1954), Revue Internationale des Sciences Administratives, 1955, 171–175.

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Comité ad hoc pour l’étude comparée des procédures et méthodes administratives (comité successif au Comité des Cas Concrets), formé en 1965. Parallèlement, la collaboration de l’Institut avec d’autres organisations internationales se poursuit. En 1947, le Comité de Coordination est créé entre le CIOS (Comité International de l’Organisation Scientifique) et l’Institut, auquel participent les Présidents et les Secrétaires Généraux. Structure de l’Institut avant 1953

En 1953, conformément à ses nouveaux statuts, les organes de l’Institut sont l’Assemblée Générale, le Conseil d’Administration, le Comité Exécutif et les Services Administratifs. En comparant les statuts précédents (1947) à ceux de 1953, on constate que deux nouveaux organes ont été créés : le Conseil d’Administration et le Comité Exécutif. Au Conseil d’Administration sont transférées les

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responsabilités de l’Assemblée Générale qui obtient désormais un rôle informatif. Cette décision est prise pour la raison suivante : Tenant compte que les réunions de l’Assemblée Générale se réalisaient pendant la durée des Congrès, le risque était grand de voir apparaître des majorités conjoncturelles susceptibles d’influencer la prise de décisions. La création du Conseil d’Administration entraîne la suppression des cotisations des membres titulaires par pays.30 Le Comité Exécutif quant à lui constitue un organe d’administration et de contrôle de l’Institut. 31 Sa mission est différente de celle du Bureau, responsable de l’organisation des Congrès et des Tables Rondes, ainsi que de l’application de leurs recommandations aux étatsmembres.32 Les statuts de 1961 instaurent la création de sections internationales et leur représentation au Conseil d’Administration. Pendant cette période, on constate que les services administratifs se réorganisent. Contrairement à la période d’avant-guerre, durant laquelle le Secrétariat Général de l’Institut est incorporé au Bureau, dans les statuts de 1953, les services administratifs constituent un organe autonome. Un peu avant, en 1952, la démission du Secrétaire Général E. Lesoir entraîne la création provisoire du poste de Directeur des Services. Ce poste est aboli par les statuts de 1953, pour créer le poste du Secrétaire Général. Notons cependant que le prédécesseur des services administratifs de l’Institut est le Service des pratiques administratives, formé en 1950 et ayant pour but de surveiller la signature des contrats entre l’Institut et les organisations internationales. 33 C’est pour cette raison que Monsieur Shillings, qui présidait le Service des pratiques administratives, devient provisoirement, en 1952, Directeur des Services de l’Institut. Troisième phase : 1974 – fin des années ‘80 C’est en 1974 que la structure de l’Institut change. L’abolition des deux comités permanents (Comité Scientifique, Comité des Pratiques Administratives) réduit la contradiction entre théorie et pratique. Dès lors, les comités permanents constituent des comités d’animation et développent leur action à travers des groupes de travail et des sous-comités. Les nouveaux comités sont : a) Droit et Science de l’Administration, b) Structures Administratives et Management, c) Administration du Personnel, d) Planification et Prospective. Parallèlement, les deux anciens comités permanents d’administration, c’est-à-dire le Comité des Contrats (renommé Comité des Finances) et le Comité de Rédaction de la Revue, continuent d’exister. Les présidents de ces comités participent au Comité Exécutif.

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Les statuts de 1947 prévoyait au maximum 35 membres titulaires par état. « Le Comité Exécutif est chargé de la direction des décisions et des directives du Conseil d’Administration, des décisions à prendre concernant la gestion des affaires de l’Institut dans l’intervalle des sessions du Conseil d’Administration… », article 26, alinéas a et c, Statuts de l’Institut (1953), Archives de l’Institut. Contrairement à l’article mentionné, l’article respectif des Statuts de 1947 cite que « Le bureau poursuit la réalisation des vœux et résolutions du Congrès, prend toutes mesures nécessaires à la préparation du Congrès suivant… », article 22 alinéas 2 et 3, Statuts de l’Institut (1947), Archives de l’Institut. Lesoir E. Notice Historique…, Archives de l’Institut.

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D. Moschopoulos / L’Institut International des Sciences Administratives Structure de l’Institut jusqu’en 1970

De surcroît, après 1974 fonctionnent : a) l’Association des Ecoles et Instituts d’Administration, b) le Groupe européen d’Administration Publique, c) le Comité d’Etudes d’Administration Active, d) le Groupe Informatique, et e) le Groupe de Systèmes Budgétaires Intégrés. Ces comités, associations et groupes de travail dépendent directement du Directeur Général de l’Institut. Le premier d’entre eux, l’Association Internationale des Ecoles et Instituts d’Administration (ΑΙΕΙΑ), est formé en 1974, en tant qu’organe constitutif de l’Institut. Cette activité est exercée de 1962 à 1974 par un comité permanent de l’Institut.34 Elle vise à promouvoir la collaboration, à soutenir les Ecoles et les Instituts de l’Administration Publique et à les aider dans les domaines de l’enseignement, de la formation, de la recherche, de la consultation, de l’édition et 34

Richardson Sam Scruton, The International Association of Schools and Institutes of Administration, A Saga 1961–1991, IIAS 1992.

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de l’information. Les membres de l’Association, qui fonctionne toujours aujourd’hui, sont des écoles, des instituts et d’autres organisations. Le deuxième, le Groupe européen d’Administration Publique (GEAP), est aussi établi en 1974, en tant que groupe de travail de l’Institut. Il est fondé pour répondre au besoin de renforcer les contacts et les échanges entre les chercheurs européens et les spécialistes s’occupant de l’administration publique en Europe. Le GEAP tient sa réunion constitutive à Speyer en septembre 1974, à l’occasion du séminaire Hochschule für Verwaltungswissenschaften. Actuellement, le GEAP constitue un groupe régional de l’Institut. Le GEAP a quatre objectifs : a) organiser et faciliter l’échange d’informations concernant l’évolution de la théorie et de la pratique de l’administration publique, b) encourager des études comparatives et le développement d’une théorie de l’administration publique dans une perspective européenne, c) faciliter l’implémentation d’idées, de méthodes et de techniques innovatrices, ainsi que la participation de jeunes professeurs, chercheurs et fonctionnaires à ses activités. Notons que les autres comités et groupes de travail ont une durée de vie limitée. En 1980, un autre comité permanent est créé, le Comité des Entreprises Publiques. Le but de ce comité est le développement et la coordination de travaux déjà en cours ou à entreprendre dans ce domaine. 35 En 1983, l’Association Internationale d’Information et de Documentation en Administration Publique (AIIDAP) est formée. Cette nouvelle association a pour but, conformément à ses statuts, de « promouvoir l’échange d’information scientifique, ainsi que la coopération entre les unités documentaires nationales et internationales et entre les utilisateurs et spécialistes de l’information et de la documentation en matière d’administration publique ».36 Elle fonctionne jusqu`en 1998. Pendant sa période d’activité, elle publie le bulletin « INFOADMIN ». Citons aussi l’Association des Cours Administratifs Suprêmes dont la formation est décidée en 1983.37 En 1986, sont créés deux autres comités : le Comité des Finances Publiques–Administration Financière et le Comité de Changements Economiques et d’Innovation Administrative.38 En 1988 est créé le Comité Scientifique qui reçoit la tâche d’appliquer le règlement sur les comités de recherche et d’élaborer le plan scientifique triennal de l’Institut.39 En même temps, fonctionnent des Comités ad hoc tels que le Comité d’Etudes d’Administration Active,40 fondé en 1976, ainsi que le Comité ad hoc pour les relations avec les organisations régionales,41 fondé en 1983.

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Chronique de l’Institut, Revue Internationale des Sciences Administratives, 1980, 215. Benazzi Lakhar, Une lacune enfin comblée ! in INFOADMIN, vol. 1/1985, 1–2. Comptes-rendus de la LIVème Session du Comité Exécutif (Bruxelles 7–8/3/1983), rapport du Directeur Général, Archives de l’Institut. Compte-rendus du Conseil d’Administration (Amman 10.9.1986), Archives de l’Institut. Comptes-rendus de la LXII Session du Comité Exécutif (3–4/2/1988), Archives de l’Institut. Ce comité avait pour mission l’analyse et la comparaison des procédures et des méthodes de l’administration, V. Activités de l’Institut International des Sciences Administratives, septembre 1976, Archives de l’Institut. Comptes-rendus de la LIXème Session du Comité Exécutif (Bruxelles 7–8/3/1983), Rapport du Directeur Général, Archives de l’Institut.

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D. Moschopoulos / L’Institut International des Sciences Administratives Structure de l’Institut après 1974

Les services administratifs permanents ont pour leur part la structure suivante : a) Service de la Direction Générale, b) Service d’Etudes et de Documentation, c) Service de Traduction42 et d) Service Administratif. Notons que l’un des objectifs des dirigeants de l’Institut à cette époque est l’internationalisation du personnel « afin qu’il représente équitablement et efficacement les grandes cultures et les grands systèmes du monde ».43 Les modifications statuaires de 1980 et 1985 modifient la composition des organes de l’Institut en donnant la possibilité de représentation aux organisations 42 43

Le service de traduction était devenu nécessaire depuis l’édition de la Revue en trois langues en 1957. Comptes-rendus de la XXII Session du Conseil d’Administration (Madrid, 4 juillet 1980), Rapport du Directeur Général, Archives de l’Institut.

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internationales gouvernementales ainsi qu’aux associations spécialisées et aux groupes régionaux. Les activités (1930 – fin des années ‘80) Les réunions scientifiques internationales (Congrès, Colloques, Conférences, Tables Rondes, Conférences Internationales Régionales) constituent le principal domaine d’action de l’Institut de sa création jusqu’à nos jours. Toutefois, parallèlement à cette activité, se développent d’autres activités concernant les publications, l’organisation d’une bibliothèque et d’un centre de documentation, l’assistance technique et l’activité scientifique réalisée par le biais des comités et groupes de travail. Ces activités se succèdent et évoluent au même rythme qu’évoluent dans le temps les traits caractéristiques de la collaboration internationale. Par contre, l’organisation des réunions scientifiques reste stable et les réunions se différencient seulement par leur thématique. Cette partie est consacrée aux réunions scientifiques et activités « parallèles ». Les réunions scientifiques Le but principal de la Commission Permanente et, par la suite de l’Institut, est l’organisation d’un Congrès tous les trois ans. L’organisation des Congrès constitue par ailleurs leur principale activité jusque la deuxième guerre mondiale. Pendant la période d’après-guerre, commencent à s’organiser des Tables Rondes. Il s’agit de réunions scientifiques ayant pour but la préparation des Congrès (choix des thèmes et des rapporteurs, élaboration des questionnaires etc.). Aux Tables Rondes participent les membres du Bureau, les rapporteurs généraux, les rapporteurs des différentes sections nationales et les membres des divers comités de l’Institut. La première Table Ronde a lieu à Copenhague en 1948. Peu à peu, les Tables Rondes deviennent de « petits congrès », raison pour laquelle on instaure, à partir de 1960 et parallèlement à celles-ci, un autre genre de réunions, les Colloques. Le premier est organisé à San Remo (1960). En 1988, le système d’organisation des Tables Rondes et Congrès est reconsidéré. Dès lors, les Tables Rondes ne sont plus associées à la préparation des Congrès,44 mais elles examinent des sujets différents de ceux-ci. Εn 1990, à l’occasion du soixantième anniversaire de la fondation de l’Institut, sont instaurées les Conférences Internationales et, en 2000, les Conférences Régionales. Les sujets abordés au cours des réunions scientifiques (Congrès, Colloques, Conférences, Tables Rondes, Conférences Internationales Régionales) illustrent les priorités des administrations publiques au long du XXème siècle, ainsi que les problèmes à résoudre. On peut les classer selon les catégories suivantes : a) approches légales comprenant des sujets liés à la protection juridique des administrés, au statut du fonctionnaire, à la législation municipale etc., b) approches organisationnelles concentrées surtout sur le management scientifique, et c) approches socio-politiques imposées par les événements de chaque époque. 45 Ces 44 45

Comptes-rendus de la LXII Session de Comité Exécutif, (3–4/2/1988), Archives de l’Institut. Les responsabilités du chef du gouvernement constituent un exemple caractéristique de cette thématique. Voir les Congrès de 1933 et 1936.

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catégories concernent la période d’avant-guerre. Pendant la période d’après-guerre, le choix des sujets traités est influencé par le besoin d’adaptation des structures, des techniques et des personnes aux nouvelles exigences de la société. L’expansion des sujets ne permet pas leur classification. Citons en quelques-uns à titre d’exemple : gestion de l’assistance technique, communication avec le citoyen, application de techniques à l’élaboration du budget, administration des entreprises publiques, travaux publics, coordination administrative, automatisation, organisation gouvernementale du développement économique, statut du fonctionnaire international. Notons que la thématique d’après-guerre est liée à l’expansion géographique de l’Institut et a un caractère mondial.46 Les activités « parallèles » a. Les Publications : Les publications périodiques de l’Institut sont : a) la Revue Internationale des Sciences Administratives, b) les Tablettes Documentaires à l’usage des Administrations publiques, et c) le bulletin « Progrès de l’Administration Publique ». La première parution de la Revue date de 1928, soit deux ans avant la formation de l’Institut. Dès sa création et pendant de nombreuses années, comme il n’existe aucune autre revue scientifique internationale relative au domaine des sciences administratives, elle répond essentiellement aux besoins informationnels du monde des sciences administratives. Citons, à titre d’exemple, la chronique, parue dans chaque numéro et intitulée « Mouvement des idées et des faits », rédigée par Daniel Warnotte. Elle présente, sous la forme d’un reportage, les plus récents ouvrages, périodiques, textes de lois, décrets et actes qui traitent des aspects des sciences administratives. En même temps, la Revue est l’organe d’information propre de l’Institut. Sous la rubrique « Partie documentaire » ou « Chronique de l’Institut », on peut trouver des informations concernant les activités, les personnes et les structures de l’Institut. Pendant longtemps, ces informations sont rédigées par E. Lesoir. La revue paraît uniquement en français jusqu’en 1953. De 1937 à 1939, l’édition périodique « Tablettes Documentaires » est destinée à l’usage des administrations publiques. Il s’agit d’un bulletin mensuel avec de brèves indications sur les faits et les publications de tous les pays en matière administrative. 47 Le matériel informatif de cette édition provient des « Services Communs de Recherches et de Documentation Administratives ». Après l’édition de vingt volumes, les « Tablettes Documentaires » cessent d’exister en décembre 1939. Enfin, la troisième publication périodique, nommée « Progrès de l’Administration Publique » existe de 1953 à 1956. Il s’agit d’un bulletin d’information régulier sur la coopération technique dans le domaine de l’administration publique. 48 Sa publication est financée par la « Division d’Administration Publique des Nations Unies » et par le « Foreign Operations Administration » (FOA). Le bulletin paraît en trois langues (anglais, français, espagnol). C’est en 1957 qu’il est incorporé à la 46 47 48

Moschopoulos D., The International Institute of Administrative Sciences : main stages of its history, International Review of Administrative Sciences, Vol. 71 (2) 197–215. Tablettes Documentaires, vol. 1–2/janvier-février 1937, Editorial. Progrès de l’Administration Publique, 1/1953, Editorial.

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Revue dont la publication devient trilingue (anglais, français, espagnol). Le financement par la « Division d’Administration Publique des Nations Unies » continue. La Division aspire à utiliser la Revue en tant que lien entre elle et plusieurs institutions qui s’occupent de l’échange d’informations utiles relatives aux pratiques administratives.49 La publication en espagnol disparaît en 1986. En ce qui concerne le reste des publications de l’Institut, leur volume et leur diversité ne permettent pas une illustration détaillée. Pour la période antérieur à la deuxième guerre mondiale, citons notamment le « Directory of international organisations in the field of public administration » (1936), rédigé par M. Rowland Egger dans le cadre des activités des « Services Communs », la série de monographies bibliographiques ainsi que de monographies relatives à l’Organisation de la Statistique Administrative, l’enquête sur le recrutement et le perfectionnement des agents du cadre administratif supérieur ainsi que le Répertoire Administratif International (1939).50 Pour la période postérieure à la deuxième guerre mondiale, citons les seize publications pour le compte des Nations Unies dans le cadre du Statut consultatif de l’Institut (1949–1953).51 En 1965, sont publiés trois volumes concernant les « cas concrets », avec la collaboration de l’Association Internationale des Sciences Juridiques, et, en 1975, la monographie « Policy Analysis and Development in selected European countries » (à la demande des Nations Unies, Division de l’Administration Publique et des Finances). b. La Documentation et la Bibliothèque : La documentation constitue, dès le début du fonctionnement de la Commission Permanente, une priorité essentielle. Durant les travaux de tous les congrès, sauf celui de 1936, il existe une unité thématique autonome : la Documentation. Le besoin d’échange des informations pendant cette période résulte de : a) l’ « harmonisation relative de l’évolution politique, économique et même sociale », phénomène dominant jusqu’à la fin de la deuxième guerre mondiale.52 Ceci facilite l’application de règles et principes unitaires aux administrations publiques. Pour cette raison, pendant les premiers Congrès Internationaux de Sciences Administratives, on formule des vœux et résolutions qui devront être appliqués par les pays participants. Cette uniformité disparaît après la guerre puisque les possibilités de formuler des « standards » sont réduites ; b) l’accent donné à l’organisation rationnelle du travail. Cooreman écrit, en 1910, que « l’art d’ordonner rationnellement le travail ne jouit guère de l estime qu’il mérite »53 et c) un nouvel aspect du droit administratif à savoir son caractère 49 50

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Hosch L., The Public Administration Division of the United Nations : A Brief History, Revue Internationale des Sciences Administratives, 1964, 231–241. Lesoir E., Warnotte D., L’Institut International des Sciences Administratives, origines, réunions internationales, activités et perspectives (1918–1947), Revue International des Sciences Administratives, 1947–1948, 47–99. Note sur les activités de l’Institut International des Sciences Administratives rentrant dans le cadre du statut consultatif B que lui accorde, le 13 août 1947, l’Organisation des Nations Unies (période du 1er juin 1947 au 30 septembre 1953), Archives de l’Institut. Chapel Y., L’incidence des congrès internationaux des sciences administratives sur la science du droit administratif dans la première moitié du XXème siècle, Administration Publique, 2/1983, p. 97–103. Comptes-rendus du 1er Congrès International des Sciences Administratives, Discours du Président du Congrès, Cooreman, Bruxelles 1910.

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international et comparatif. Les facteurs mentionnés imposent aux administrations publiques l’application de règles uniformes. Pendant les années ’30, la pratique de l’échange d’informations administratives commence à se développer entre l’Europe et les Etats-Unis. La « Public Administration Clearing House » (PACH), une organisation comprenant 17 sections nationales des Etats-Unis et ayant des services d’information communs, est à l’origine de cette initiative. La base théorique de cette entreprise réside dans une phrase du président de la PACH, Louis Brownlow, qui écrit : “That administrative methods and practices were transferable despite radical differences in political controls and that what had proved successful and workable as an administrative device in one country could be imported and adapted for use in another”.54 La première réunion scientifique en Europe ayant comme objectif l’échange d’informations a lieu en Ardennes en 1934. Des représentants de l’IISA, de la PACH et de l’« Union Internationale des Villes et des Pouvoirs Locaux » y participent. 55 En juillet 1934, après l’initiative de la Public Administration Clearing House (PACH), est organisée à Paris une Conférence sur l’échange d’informations se référant aux pratiques administratives et aux résultats des recherches aux niveaux local, national et international.56 Durant cette réunion, à laquelle l’Institut et l’Union Internationale des Villes sont représentés et 37 personnalités provenant de 17 pays participent, on s’accorde sur : a) la nécessité d’échange d’informations dans le domaine de la documentation administrative, b) le renforcement de la collaboration internationale pour apporter les adaptations nécessaires aux systèmes de l’administration centrale et de l’administration régionale et c) la réalisation de recherches sur des sujets d’intérêt commun pour renforcer l’étude comparative. Dans cette perspective, on décide de la création d’un Comité mixte dont l’objectif est d’organiser l’échange d’informations administratives et d’effectuer des recherches dans le domaine de l’administration publique.57 Le Comité mixte est constitué en 1934 et rassemble les partenaires de la « Public Administration Clearing House » 58 et de l’« Union Internationale des Villes et des pouvoirs locaux ». L’Institut y adhère en 1935, alors qu’en juillet 1936, l’Assemblée Générale ratifie les décisions prises par le Comité 54 55

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Saunier Y., Administrer le monde ? Les fondations philanthropiques et la Public Administration aux Etats-Unis (1930–1960), Revue Française de Science Politique, vol. 53, 2003, 237–255. L’Union Internationale des Villes est formée en 1913, dans le cadre d’un congrès international organisé à Gand. Toutefois, son activité ne commence qu’après 1924, à cause de la première guerre mondiale. Paris Round Table Conference on Research and Clearence of Information, July 23–27, 1934, PACH, Chicago, Illinois. Didisheim R., Le Comité mixte de la Documentation administrative, Revue Internationale des Sciences Administratives, 1935, 569–576 et Pugh D., ASPA’s History : Prologue, Public Administration Review, 1985, 475–484. La « Public Administration Clearing House » (PACH) a fonctionné dès la fin des années 1920 jusqu’en 1956, grâce au support financier du Laurel Spelman Found et constituait une des sections de l’Institution Rockefeller. Son but était de coordonner les efforts de toutes les organisations (académiques et professionnelles) actives dans le domaine de l’administration publique. En 1931, elle réussit à rassembler, dans un même établissement, 17 organisations nationales et internationales des Etats-Unis, en organisant des services communs d’information. Voir Vinck E., Didisheim R., Voyage à travers les institutions administratives des Etats-Unis, Revue Internationale des Sciences Administratives, 1937, 204–250.

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mixte. Dès lors, l’Institut sert de trait d’union entre toutes les personnes et les institutions publiques ou privées qui s’intéressent aux questions administratives. La bibliothèque de l’Institut constitue un outil de documentation essentiel. Malheureusement, tant les archives de l’Institut que la Bibliothèque sont confisqués par les Nazis et perdus pendant la guerre. Après la Libération, un Service d’Etude et de Documentation fonctionne au sein de l’Institut et en 1951 sa bibliothèque est reconstituée. En 1959 l’Institut dépouille systématiquement quelques 300 revues de sciences administratives. Le fichier central de sa bibliothèque compte plus de 80.000 fiches, localisant aussi, dans les bibliothèques de Bruxelles, les ouvrages dont l’Institut ne dispose pas. L’ampleur de cette documentation permet à l’Institut de devenir un centre de transit, destiné à compléter l’information des experts et boursiers des organisations internationales. 59 En 1961, le fichier central de l’Institut compte 125.000 fiches.60 C’est en 1965 qu’est créé un Centre International d’Information et de Documentation. Il s’agit d’un organe de l’Institut sous l’autorité du Bureau et du Président et placé sous la surveillance du Comité de Contrôle. 61 En 1982, un nouveau service d’information et de documentation est créé et chargé non seulement de la bibliothèque et de son informatisation, mais aussi de l’information et de la documentation nécessaire à la vie de l’Institut. 62 Ce service publie régulièrement la lettre d’information de l’Institut parallèlement aux informations données à la Revue. c. Les consultations et les études spécialisées : Pendant la période d’après-guerre, les activités de l’Institut s’étendent et des activités permanentes se développent. Ces dernières sont liées au développement de la collaboration de l’Institut avec des organisations internationales, mais aussi avec les états qui s’intéressent à l’organisation et aux méthodes de l’administration publique. Plus concrètement, pendant cette période, les administrations internationales et les gouvernements commencent à comprendre que le progrès est impossible sans une amélioration de l’administration publique. En même temps, l’administration internationale constitue un point d’intérêt. Ces faits se traduisent dans une série de décisions des Nations Unies et de l’UNESCO, ainsi que dans la création de directions d’Administration Publique au sein des organisations internationales gouvernementales et des organisations nationales d’assistance technique. Dans ce cadre, la Division de l’Administration Publique est formée au sein des Nations Unies. Elle est réorganisée en 1962, en tant qu’unité substantive comprenant cinq services parmi lesquels la « Cooperative projects with specialized agencies and non-government organizations ». Néanmoins, le projet des Nations Unies en matière d’administration publique est affaibli par la réorganisation de 1965. La Division, faute de ressources économiques, ne peut réaliser son oeuvre. Cette constatation date de 1978, mais elle a déjà été formulée pendant les années ‘60 par Emmerich et Juvigny. On constate que les organisations internationales gouvernementales, durant la période d’après59 60 61 62

Note sur le développement des activités de l’Institut international des Sciences administratives, rédigé par le Directeur Général, 16.5.1959, Archives de l’Institut. Lesoir E., Notice historique…., Archives de l’Institut. Réunion du Bureau à Bruxelles le 26 novembre 1949, Revue Internationale des Sciences Administratives, 1949, 576–578. Rapport du Directeur Général à la LIIème Session du Comité Exécutif, Bruxelles, 24–25 février 1982, Archives de l’Institut.

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guerre, ont sous-estimé l’importance des problèmes de l’administration publique. Ainsi, les projets d’assistance technique n’ont pas pu être réalisés avec succès faute de machine administrative stable. A la fin des années ’70, une série d’institutions spécialisées à caractère technique manifestent davantage leur intérêt pour l’administration publique. Toutefois, la crise économique empêche la réalisation de projets ambitieux. D’après tout ce qu’on a dit, l’Institut obtient un rôle crucial en tant que conseiller des gouvernements et organisations internationales, ainsi qu’expert technique en matière d’administration publique. Cette collaboration s’effectue sous diverses formes : organisation de séminaires, études, publications, assistance technique, rapports, organisation d’échanges d’employés, etc. Ainsi, de 1959 à 1962, l’Institut est consulté à 55 reprises par des pays et à 5 reprises par des organisations internationales,63 tandis que, de 1949 à 1953, l’Institut a un rôle consultatif durant la prise de décisions des Nations Unies. Plusieurs contrats de collaboration sont signés dès 1947 entre l’Institut et les organisations internationales gouvernementales les plus importantes. Citons à titre d’exemple : a) le contrat entre l’UNESCO et l’Institut au sujet de la réalisation d’une recherche sur les besoins et ressources en matière d’échange international de personnes appartenant à l’administration publique dans les états membres de l’UNESCO (1947),64 b) la recherche pour le compte de l’UNESCO concernant les procédés de participation des états-membres aux organisations internationales (1947), c) la recherche pour le compte de l’UNESCO concernant la formation des fonctionnaires et l’échange d’informations et d’expériences dans le domaine administratif (1947),65 d) la consultation de l’Institut pour le Secrétariat des Nations Unies au sujet du contrôle et de l’usage de l’eau (1949),66 e) la consultation de l’Institut, face à une résolution de l’Assemblée Générale des Nations Unies, concernant la situation sociale et culturelle internationale (1949), f) la réalisation de deux recherches pour le compte de l’UNESCO en 1952 – la première d’entre elles concernait la collection des études déjà réalisées dans le domaine de la science administrative dans 35 pays, la seconde se référait aux problèmes juridiques, administratifs et sociaux qui se posaient aux états ayant récemment accédé à l’indépendance,67 g) la réalisation, pour le compte des Nations Unies, de 17 éditions en matière d’administration publique (1952), h) la réalisation, pour le compte de l’UNESCO, d’une enquête sur l’enseignement supérieur de l’administration (1956),68 i) le financement, par l’établissement Ford, d’un programme visant à améliorer la formation des agents chargés de l’administration et du développement 63 64

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Rapport du Directeur Général à l’Assemblée Générale de l’Institut (Vienne, 20 juillet 1962), Revue Internationale des Sciences Administratives, Chronique de l’Institut, 1962, 474. Cette étude est effectuée en collaboration avec l’Union Internationale des Villes et la Fédération Internationale de l’Habitation et de l’Urbanisme (1947–1949) Voir Revue Internationale des Sciences Administratives, 1949, 61–62. Revue Internationale des Sciences Administratives, 1947–1948, 128–129. Note sur les activités de l’Institut International des Sciences Administratives, rentrant dans le cadre du statut Consultatif B, accordé le 13/8/1947 par l’Organisation des Nations Unies (période du 1/6/1949 au 30/9/1953), Archives de l’Institut. Note du secrétariat n° 2, 9.3.1953, Archives de l’Institut. Rapport d’activité, Comite Exécutif (24.6.1955–30.11.1957), Archives de l’Institut.

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économique,69 (1965) etc. Citons aussi l’étude visant à la création d’un Centre de Formation Administrative Publique des Nations Unies, réalisée par l’Ιnstitut en vertu de la Résolution du Conseil Economique et Social (E/694) en 1947.70 L’Institut collabore aussi avec le Haut Commissariat américain en Allemagne pour offrir des services de documentation administrative à l’Institut allemand des Affaires Publiques (GIPA).71 La collaboration avec les Nations Unies se poursuit pendant les années ’70, mais dans une moindre mesure. Citons deux recherches réalisées en 1974 et 1975. La première concerne les techniques budgétaires utilisées en vue de la gestion publique, la deuxième une monographie sur le sujet « Policy analysis and development in selected European Countries ». En 1979, de nouveaux contrats sont signés avec les Nations Unies, l’UNITAR et l’UNESCO. Les sujets examinés sont : « Les obstacles et la stratégie du progrès de l’établissement d’un Nouvel Ordre économique international » (Nations Unies), « Les mécanismes institutionnels de l’instauration d’un Nouvel Ordre économique International » (Institut de formation et de recherche des Nations Unies fondé en 1965- UNITAR), « Les problèmes de l’instauration d’un nouvel ordre économique, social et culturel posé à l’administration publique » (UNESCO). Notons aussi le rapport comparatif sur les problèmes de la modernisation des techniques budgétaires (1980), élaboré pour le compte des Nations Unies. A cette époque, la collaboration de l’Institut avec des institutions hors du système des Nations Unies se renforce.72 En 1983, le Comité Exécutif décide qu’il y a lieu d’étendre l’action de l’Institut dans les pays en voie de développement et plus particulièrement dans le domaine de la recherche en administration publique.73 En 1995, l’Institut n’a plus de contacts avec les Nations Unies, mais il maintient des relations avec le « Department for Development Support and Management Services ».74 En même temps, il réaffirme que les objectifs de la recherche doivent prendre en considération les besoins des pays du Tiers Monde.75

La composition Des personnes physiques aux personnes morales Comme cité plus haut, c’est en 1910, dans le cadre du Ier Congrès International des Sciences Administratives, que la Commission Permanente des Congrès des Sciences Administratives est constituée. Ses membres sont des personnes physiques nommées soit par les gouvernements des pays (3 par pays), soit par le Congrès lui69 70 71 72 73 74 75

Chronique de l’Institut, Revue Internationale des Sciences Administratives 1965, 168. Chronique de l’Institut, Revue Internationale des Sciences Administratives 1949, 62–64. Contrat entre les Etats-Unis et l’Institut International des Sciences Administratives (23/11/1949), Archives de l’Institut. Comptes-rendus de la XLIX Session du Comité Exécutif (7–8/2/1980), Rapport du Directeur Général, Archives de l ‘Institut. Comptes-rendus de la LIVème Session du Comité Exécutif (7–8/3/1983), Archives de l’Institut. Comptes-rendus de la LXXVI Session du Comité Exécutif (16–17/2/1995), Archives de l’Institut. Comptes-rendus de la LXXVI Session du Comité Exécutif (16–17/2/1995), Archives de l’Institut.

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même (5 par pays). Le but est de former des sections nationales siégeant dans chaque pays. Ces sections, fondées après 1923, comprennent au maximum cinq membres. Une nouveauté concernant les membres de l’Institut est incluse dans ses premiers statuts (1932). Plus concrètement, une nouvelle catégorie de membres apparaît : les états. En même temps, les autres catégories de membres tels que les membres titulaires, les membres associés et les membres collectifs continuent d’exister. Pendant cette phase initiale du fonctionnement de l’Institut, ce sont les personnes physiques, non les personnes morales, qui jouent un rôle spécial. De cette façon, les personnes physiques, et notamment les membres titulaires, contribueront à la formation des personnes morales, à savoir des Sections nationales. Cependant, bien que les membres titulaires jouent un rôle primordial et disposent du droit de vote, on a voulu, dès les premiers statuts de l’Institut, contrôler leur nombre par état, pour éviter la création de majorités artificielles. Ainsi, dans les statuts de la Commission Permanente (1910), les membres titulaires par pays nommés par le Congrès sont au maximum 5, tandis que, dans les premiers statuts de l’Institut (1932), lorsque le nombre de membres titulaires par état est supérieur à 9, une section nationale est constituée. Selon les statuts de 1947, le nombre de membres titulaires par pays ne peut être supérieur à 35. Ces restrictions sont abolies dans les statuts de 1953, lorsque les responsabilités de l’Assemblée Générale sont transférées au Conseil d’Administration auquel participaient seulement des personnes morales (étatsmembres, sections nationales). De l’Europe vers le reste du monde L’évolution de la composition de l’Institut, (états-membres, sections nationales, membres collectifs, organisations internationales), présente un grand intérêt. On peut retracer ses phases principales. Notons qu’à la veille de la constitution de l’Institut, en 1930, sa forme précédente, la « Commission Internationale Permanente des Congrès des Sciences Administratives », comptait 18 états-membres. Tous ces états, à l’exception du Brésil et de la République dominicaine, étaient européens. 76 Ce phénomène continue pendant les années ’30. En 1933, l’Institut compte 9 étatsmembres et 15 sections nationales.77 Après la Guerre, le nombre d’états membres augmente et, en même temps, l’Institut commence à perdre progressivement sa composition « européenne », grâce à la participation de pays provenant de presque tous les continents.78 En 1953, l’Institut compte 20 états-membres et 21 sections 76 77

78

Revue Internationale des Sciences Administratives, Partie documentaire, 1930, 488. Pays-membres : Autriche, Belgique, Danemark, Mexique, Estonie, Norvège, Pays-Bas, Pologne et Suisse. Sections nationales : Etats-Unis, Belgique, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grèce, Lettonie, Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, Roumanie, Suisse. (Voir Revue Internationale des Sciences Administratives, 1933, 166–175). Un facteur qui a contribué à l’expansion géographique de l’Institut est lié à la réforme de la façon de calculer les cotisations. Plus concrètement, jusqu’en 1952, la base du calcul des cotisations dépendait de la population de chaque état membre. Ce fait empêchait les pays du Tiers Monde, à grande population, de se joindre à l’Institut en raison du montant élevé de la cotisation. Cependant, après 1952, la cotisation des pays en développement a été déterminée en proportion de la cotisation payée aux Nations Unies.

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nationales79 et en 1966, il compte 42 états-membres et 34 sections nationales. 80 Après 1980, on constate une expansion géographique de l’Institut. Plus concrètement, pendant les années ’80, l’Institut est bien implanté en Europe occidentale et dans les pays arabes, mais insuffisamment dans les autres régions du monde. Il ne compte en effet qu’un seul état membre en Europe orientale, la Yougoslavie, et seulement deux sections nationales (Hongrie, Pologne).81 En Amérique du Nord, le Canada est membre de l’Institut depuis 1980, en Amérique centrale, le Mexique et le Panama et, en Amérique du Sud, le Brésil, le Venezuela, la Colombie et le Chili. Pendant cette période, la section nationale américaine, qui avait décidé de quitter l’Institut en 1978, le réintègre.82 Pendant cette période, on s’efforce de faire de la Chine un état membre de l’Institut.83 Ces efforts débouchent sur l’adhésion de Chine à l’Institut en 198984 et l’adhésion de la « Chinese Public Administration Society » comme section nationale en 1990.85 En 1988, l’Institut compte 46 états-membres et 37 sections nationales.86 De nos jours, l’Institut compte 41 états-membres et 41 sections nationales.87 De la représentation nationale à la représentation internationale Après la fin de la deuxième guerre mondiale, l’Institut intensifie sa collaboration avec les grandes organisations gouvernementales internationales. Signalons qu’avant la guerre, l’Institut n’entretenait pas ce type de collaboration puisqu’il n’avait jusqu’alors jamais collaboré avec la Société des Nations. Ces nouvelles activités suscitent la réforme de la structure de l’Institut, avec la création, en 1949, du Comité des Contrats, chargé de promouvoir les contrats avec les organisations internationales. La collaboration de l’Institut avec les organisations internationales est facilitée grâce aux modifications de ses statuts qui permettent désormais aux organisations 79 80 81

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Document d’information générale sur l’Institut International des Sciences Administrative, 1953, Archives de l’Institut. Bulletin d’Information du Directeur Général P. Shillings (9.12.1966), Archives de l’Institut. La section nationale polonaise a cessé d’exister en 1964 et est reconstituée en 1980, Voir Comptes-rendus de la XXII Session du Conseil d’Administration (Madrid, 4 juillet 1980), Rapport du Directeur Général, Archives de l’Institut. Comptes-rendu de la XLIX Session du Comité Exécutif (7–8/2/1980), Comptes-rendus de la XXII Session du Conseil d’Administration (Madrid, 4 juillet 1980), Rapport du Directeur Général, Comptes-rendus de la LIV Session du Comité Exécutif (7/8–3–1983), Archives de l’Institut. Notons que les Etats – Unis n’ont pas jamais été état-membre de l’Institut malgré les efforts de L. White et H. Emmerich pendant les années 1947–1963. La raison en est que le Congrès américain ne pouvait autoriser le paiement d’une cotisation qu’aux organisations dont les Etats-Unis faisant partie en vertu d’un traité international dûment ratifié. Voir note intitulée « Adhésion des Etats-Unis », Archives de l’Institut. Comptes-rendus de la XLIX Session du Comité Exécutif (7–8/2/1980) et Comptes-rendus de la LII Session du Comité Exécutif, (24–25/2/1982), Archives de l’Institut. Comptes-rendus de la LXV Session du Comité Exécutif (Marrakech, 22–24.7.1989), Archives de l’Institut. Comptes-rendus de la LXVI Session du Comité Exécutif (15–16/3/1990), Archives de l’Institut Rapport du Directeur Général Carlos Amanda au Président de l’Institut, 1989, Archives de l’Institut. Voir le site de l’Institut, http://iiasiisa.be.

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internationales d’être représentées au sein de l’Institut. 88 Selon les premiers statuts de 1932, participent à l’Institut des pays, des membres collectifs et des personnalités provenant de l’administration publique. Ces personnalités constituent, dans chaque pays, des sections nationales. Aussi pourrait-on dire que la structure de l’Institut possédait un caractère mixte, comprenant des éléments d’organisations internationales gouvernementales et non-gouvernementales. Ce caractère n’est pas lié à un traité international, mais soumis à la législation belge concernant les sociétés scientifiques internationales. Toutefois, il ne répond pas aux besoins de la société d’après-guerre, puisqu’il donne la possibilité de participation seulement aux étatsmembres, aux sections nationales et aux membres collectifs ayant un caractère national. Il donc est bien évident que la structure de l’Institut d’avant-guerre correspond à l’époque de la domination de l’état nation. Après 1950, on modifie les statuts pour, d’une part, garantir la participation à l’Institut d’organisations internationales et d’unions de fonctionnaires internationaux et, d’autre part, donner aux organisations internationales le droit d’être représentées au Bureau (organe administratif de l’Institut). Ainsi, selon une modification des statuts de 1950 « un représentant des grandes organisations internationales collaborant avec l’Institut »89 participe au Bureau. Cette réglementation n’est par reprise dans les statuts de 1953 qui, en revanche, offrent la possibilité aux fonctionnaires des organisations internationales de former des sections internationales et de devenir membres de l’Institut. Dans les mêmes statuts, on donne aussi aux sections internationales le droit d’être représentées au Conseil Administratif (organe de l’Institut).90 On forme ainsi, en 1955, la première section internationale, comprenant des fonctionnaires de sept organisations internationales résidant à Paris, Luxembourg et Strasbourg.91 Cette réglementation est également reprise dans les statuts de 1961.92 Notons que pendant les années ’50, les Nations Unies sont représentées aux réunions de l’Institut. Pendant les années ’80, les statuts sont de nouveau modifiés pour garantir aux organisations internationales la participation à l’Institut. Les statuts de 1980 stipulent que « les organisations internationales gouvernementales formées d’après un traité »,93 peuvent devenir membres de l’Institut et être représentées au Conseil Administratif. Suite à ces modifications, au cours des vingt dernières années, sont créées diverses organisations régionales de sciences administratives (i.e. EROPA – Easter Regional Organization for Public Administration, OASA – Organisation arabe des sciences administratives, ALAPAsociación Latino-americana de Administración Pública, etc.). Il convient dès lors de rechercher une solution permettant à ces organisations d’être représentées au sein de l’Institut au même titre que les états. 94 Quelques années plus tard, en 1985, une 88 89 90 90 91 92 93 94

Les premiers statuts de l’Institut datent en 1932. Ils furent successivement modifiés en 1947, 1953, 1961, 1980, 1985. Modification des statuts (Assemblée Générale 1/8/1950), Archives de l’Institut. Statuts de 1953, articles 7 et 22 (Assemblée Générale 11/9/1953), Archives de l’Institut. Chronique de l’Institut, Revue Internationale des Sciences Administratives, 1980, 214–215. Chronique de l’Institut, Revue Internationale des Sciences Administratives, 1955, 975. Statuts de 1961, articles 7 et 21 (Conseil Administratif 15/9/1961), Archives de l’Institut. Chronique de l’Institut, Revue Internationale des Sciences Administratives, 1980, 214–215. « Note d’orientation pour une réforme des statuts » basée sur les résultats de la réunion à Bruxelles les 29–30 juin 1979, d’un groupe informel de réflexion composé de MM. Guy Braibant, Bernard Chenot, André Molitor et Hans – Joachim von Oertzen, Archives de l’Institut

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autre modification statuaire donne la possibilité de former des groupes régionaux et d’associations spécialisées, ainsi que d’être représentés au Conseil Administratif et au Comité Exécutif.95 Conclusion « L’IISA est une organisation qui compte parmi ses membres des Etats et Organisations Internationales et l’unique organisation qui traite de l’Administration Publique et des Sciences Administratives au niveau international, dans le créneau de l’administration comparée ».96 Cette constatation faite au cours de la réunion du Comité Exécutif, en février 1995, illustre l’importance du rôle international de l’Institut. Le parcours historique décrit dans cet exposé a démontré la diversité de ses structures, de ses méthodes de travail et de ses coopérations internationales. Tous ces facteurs, ainsi que l’expansion géographique graduelle de l’Institut, en font un « miroir mondial » de la théorie et de la pratique administrative. Plus concrètement, c’est à l’évolution de ses structures que l’Institut doit son fonctionnement stable, constant et efficace. Cette évolution est liée à la coopération avec les organisations gouvernementales internationales, surtout les Nations Unies et l’UNESCO. Le rôle primordial de l’Institut dans le cadre de ces organisations lui a permis de devenir un organe important en matière d’administration publique les années qui ont suivi la deuxième guerre mondiale. C’est surtout son intérêt pour les « pratiques administratives » qui a contribué au renforcement de son image et qui lui a permis de créer un réseau international de professionnels en matière administrative. Ce réseau constituera la base de la création de l’Association Internationale des Ecoles et Instituts d’Administration (ΑΙΕΙΑ). Le tournant de 1974 concernant la structure de l’Institut a préparé l’orientation de ses intérêts scientifiques vers les pays du Tiers Monde. En ce qui concerne les diverses méthodes de travail utilisées par l’Institut, elles améliorent les relations entre théorie et pratique administrative. Son activité unique qui consistait en l’organisation des Congrès pendant la période antérieur à la deuxième guerre mondiale fut remplacée par une activité diversifiée (réunions, publications et recherches scientifiques). Visant d’abord l’harmonisation administrative, l’Institut s’intéresse ensuite aux pratiques administratives pour aboutir, au cours des dernières décennies, à une expansion spectaculaire de sa thématique. L’échange d’informations administratives constituait toujours son centre d’intérêt. Toutefois, les formes que cet échange prenait étaient bien différentes. Il s’effectua d’abord au sein des Congrès puis au travers des « services communs ». Après la guerre, il s’effectue surtout au travers des comités permanents et des groupes de travail. L’évolution de ces comités, qui ne constituaient pas seulement des outils scientifiques mais surtout des organes de coordination et d’accomplissement de la fonction d’échange d’information, est caractéristique. Ils sont devenus un atelier de recherche constamment renouvelable selon les exigences de la théorie et de la pratique administrative. Mais même les objectifs de l’échange 95 96

Chronique de l’Institut, Revue Internationale des Sciences Administratives, 1985, 369. Comptes-Rendus de la LXXVI Session du Comité Exécutif (16–17/2/1995), Archives de l’Institut.

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d’information sont différents. Autrefois, ils visaient à l’organisation rationnelle du travail, ensuite à la solution de problèmes administratifs pratiques, et enfin à la recherche scientifique et aux problèmes de la mondialisation. L’expansion géographique graduelle de l’Institut a contribué décisivement à son évolution et fut la raison principale de la diversification de sa thématique et de ses activités. En dépit des diverses entraves politiques et diplomatiques, l’Institut a réussi à s’implanter dans une partie considérable de la planète. Selon Korzybski, le cerveau humain a une qualité de base appelée time-binding, grâce à laquelle il organise sa vie sur les expériences et la connaissance du passé. 97 Cette qualité est assurée par la protection du lien qui unit le passé au présent. Ainsi, l’histoire de l’Institut permet à la communauté scientifique internationale de tirer profit de son patrimoine administratif pour améliorer le présent et préparer l’avenir. C’est seulement en mettant en évidence ce patrimoine que l’on pourra améliorer les conditions de vie et de travail des administrés et des administrateurs.

97

“Human beings possess a most remarquable capacity which is entirely peculiar to them – I mean the capacity to summarize, digest and appropriate the labors and experiences of the past; I mean the capacity to use the fruits of past and experiences as intellectual or spiritual capital for developments in the present”. Voir A. Korzybski, Manhood of Humanity: The Science and Art of Human Engineering, New York 1921.

IIAS/IISA Administration & Service 1930-2005F. Rugge and M. Duggett (Eds.) IOS Press, 2005 © 2005 IIAS. All rights reserved.

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Origins and History of the International Institute of Administrative Sciences: From Its Beginnings to Its Reconstruction After World War II (1910–1944/47)∗ Stefan Fisch∗∗ I. The Brussels World Exhibition of 1910, the First International Congress in Administrative Sciences and Belgian-Spanish Efforts to Create a Permanent Organisation In April 1908, the Kingdom of Belgium officially invited participants to attend the first Congrès International des Sciences Administratives that was to take place in close connection with the planned Brussels World Exhibition of 1910. In that “callfor-papers” 18 senior officials and university teachers from Belgium were responsible for a programme scheduled in four sections: the first was local government followed by intermediate administrations, central government, and lastly the wide field of documentation. The organisers stated that at the end of the 19th century public administrations, especially on the local-government level, had been confronted structurally with new tasks – an early reflection of the growth of public services for all citizens in that period. The results of the famous Dresden Städteausstellung of 19031 should thus be considered in a broader and more international context at the Brussels World Exhibition of 1910. The congress theme was the “administrative sciences”, considered as applied sciences, and were defined as l’ensemble des connaissances relatives aux services, aux organes, aux personnes, à l’action des administrations et aux méthodes les plus pratiques à employer par celles-ci. To take part would be attractive to le savant as well as l’homme d’action, but above all the aim of the congress was to provide an opportunity for participants to examine practical knowledge from ∗

∗∗ 1

The main problem of my work on this subject has been the almost complete lack of written sources up to 1945 to be found at the IIAS Brussels headquarters – due to the fact that after the occupation of Belgium in 1940, National-Socialist Germany closed the Institute in 1941 and sent the entire IIAS library and files to Berlin in 1942 (see chapter V). This reconstruction of the Institute’s history up to then is therefore heavily dependent on the material to be found elsewhere in “secondary traditions”, especially in the Central Archives of neutral Switzerland and within the channels of German diplomacy. So I am greatly indebted to many archivists who were very active in helping me to carry out my research. I wish to express my thanks to all of them. Stefan Fisch, German University of Administrative Sciences Speyer. Wuttke, Robert (ed.): Die deutschen Städte, geschildert nach den Ergebnissen der ersten deutschen Städteausstellung zu Dresden, 2 volumes, Leipzig 1904.

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all countries and to discuss the differences in everyday administrative action. Therefore all political, philosophical and religious questions were strictly excluded from being discussed in depth by the règlement organique.2 The Brussels congress of 1910 strongly opted for local autonomy and for autonomous institutions on an intermediary level of administration below the ministries. With regard to central government its focus was less general; mainly the status of public servants was discussed. In the field of administrative practices the use of shorthand as well as all kinds of modern office machines were proposed, and the tricky question of the classification of administrative papers and the relation between current and historical archives were discussed. Modern questions related to techniques in organizing an administration’s knowledge arose when section IV on Documentation administrative chaired by a Belgian civil servant and by Paul Otlet (1868–1944), Secrétaire général de l’Institut International de Bibliographie in Brussels, proposed the use of index cards (fiches mobiles) instead of bound registers. For future common efforts especially in that practical field of applied sciences, already something like the later ‘national sections’ was proposed as groupements pour l’étude des questions de la documentation administrative dans chaque pays. The Spanish government under the liberal Prime Minister José Canalejas y Mendez (1854–1912), who came in person to Brussels, hosted in the Spanish Pavilion of the World Exhibition an Exposition de la Documentation administrative.3 On behalf of Spain, Juan Conde de Torre-Velez officially donated the complete collection of Spanish administrative documents from all ministries as Sala de España to Belgium4 comme base du Musée international administratif which would be organized permanently in cooperation with the Brussels Institut International de Bibliographie. A second organisational result of the Brussels congress was the establishment of a Commission permanente des congrés internationaux des sciences administratives the same year (1910). In fact, this Commission became the predecessor of IIAS which was officially founded in 1930. At the Brussels congress members from 22 countries were elected to the Commission permanente. Its acting President was the Belgian former minister of Industry and Work, Gerard Cooreman (1852–1926); the two honorary presidents were the Spanish Prime Minister Canalejas and the Mayor of Brussels, Adolphe Max (1869–1939, Bourgmestre 1909–1939). The European members of the new association came from Austria-Hungary, Belgium, France, Greece, Italy, Luxemburg, the Netherlands, Portugal, Rumania, Russia, Spain, Sweden, and Switzerland. They were joined by representatives from Bolivia, Brazil, Chile, Ecuador, and the United States and from the Ottoman Empire, Persia, China, 2

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Premier Congrès International des Sciences Administratives à l’Exposition Universelle et Internationale des Bruxelles 1910 […], Dispositions préliminaires (25 avril 1908) ; leaflet in Swiss Federal Archives Bern, E 2200.44 (-) -/2. Premier Congrès International des Sciences Administratives Bruxelles 1910. Participation du Gouvernement Espagnol. Catalogue Général de la Documentation Administrative, Bruxelles 1910, préface p. 10–11. In his biography of 1931 this is regarded as “un triomphe qui agrandit notre prestige”, a demonstration of Spain’s opening towards Europe which was pushed by the famous “generación de ‘98” after the defeat in the Spanish-American War of 1898; see Biographie de son Excellence le Comte de Torre-Vélez, appendice I to: Institut International des Sciences Administratives Bruxelles / Section Nationale d’Espagne : Compte-Rendu du IVe Congrès Madrid 1930 octobre, Madrid 1931, p. 183–195, here p. 189.

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and Japan. Spain (five) and Belgium (four) were the only countries to be represented by more than one person, whereas the Germany and the United Kingdom were not present at all – although both countries had been strongholds of local government, a central topic at the Brussels congress. Contrary to Austria, 5 the German government had refused official participation because in its view the area of administrative sciences was far too broad and the different countries’ administrations were not comparable at all.6 The organisational centre of the new Commission permanente became its Secrétariat permanent which was composed of Paul de Vuyst, a high Belgian administrator, M. Nerinckx, professor at Louvain University; 7 and the Belgian administrator Pien who became the treasurer. As a result of the first international congress of administrative sciences in Brussels 1910 this Secrétariat permanent acting for the Commission Permanente and the Musée international administratif – both at Brussels as well – became the first stable organisational groundwork of today’s IIAS. II. From International Congresses to the Foundation of a Permanent Institute in 1930 Because of the special role of Spain in the first congress the second international congress was planned to be held in Madrid in 1915.8 After the outbreak of World War I the congress had to be postponed until 1923 and was held once again in Brussels. Henri Fayol (1841–1925), the French father of modern management sciences, opened the congress with an important general paper on La doctrine administrative dans l’État.9 Paul Otlet, meanwhile also secrétaire général de l’Œuvre des Associations Internationales, which also was founded at the occasion of the Brussels World exhibition 1910, chaired – as already in 1910 – the fourth section of the congress on documentation administrative. As rapporteur général he strongly supported standardisation and rationalisation in keeping with the ideas proposed by Fayol, Taylor 5

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The Vienna Ministry of the Interior sent a delegation of no less than five high officials to Brussels; Holzinger, Gerhart: Das Internationale Verwaltungswissenschaftliche Institut und die Verwaltungswissenschaft in Österreich, in: Baudenbacher, Carl / Mayer, Heinz / Torggler, Hellwig: Ein Leben in Praxis und Wissenschaft. Festschrift Walter Barfuss zum 65. Geburtstag, Wien 2002, p. 95–111, here p. 96. Historical note (von Bargen), 15 May 1932; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43180; it should be mentioned that in general the German government refused to participate in any international congress during the world exhibition, Staatssekretär Auswärtiges Amt to Staatssekretär Reichsamt des Inneren, 7 May 1910, Bundesarchiv Berlin-Lichterfelde, R 901, vol. 607. Commission Permanente des congrès des sciences administratives. Bulletin n° 1, Bruxelles 1910; Swiss Federal Archives Bern, E 2200.44 (-) -/2. Commission permanente des congrès internationaux des sciences administratives: Second Congrès International des Sciences Administratives Madrid 1915, Bruxelles 1913 (printed invitation). Fayol, Henri: La doctrine administrative dans l’État, in: Deuxième Congrès International des Sciences Administratives de Bruxelles 1923 sous le Haut Patronage de S. M. Le Roi des Belges. [fasc. VI :] Comptes rendus des séances du congrès, Bruxelles 1923, p. A 14-A 34; Fayol, Henri: Annexe: Résumé de la doctrine administrative, ibid., P. A 38–55. – Fayol (1841–1925) was one of the Vice-Presidents of the Commission Permanente; although he died in 1925 one finds his printed signature on the invitation of 10 November 1926 for the third congress at Paris; Swiss Federal Archives Bern, E 2001 C - 3, vol. 115.

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and the Belgian industrial Ernest Solvay. And it was Otlet who first made a proposal that the congresses should develop into a regular organisation, or, as he said, into une association internationale ayant pour objet les interêts généraux aux divers degrés (communaux, régionaux, centraux, internationaux).10 Accordingly, his fourth section opted for a véritable association internationale à travail continu focussed on university teachers and administrative practitioners as well. 11 This first initiative to found an organisation like IIAS, initiated by Otlet, was not successful. One reason may have been the Polish government’s attempt to find support to ensure that the seat of this association would be in Poland.12 The wide international context of the proposed new organisation is especially important. After the war the Musée international administratif became part of the Palais Mondial, also directed by Otlet; this was to be an international organisation of intellectual labour and was closely connected to Otlet’s path-breaking ideas in the field of a rational documentation of knowledge13 and to the idea of a League of Nations as conceived by Otlet together with his friend and compatriot Henri-Marie La Fontaine (1854–1943), socialist politician, outstanding leader of the international peace movement, winner of the Nobel Peace Prize in 1913. Count Torre-Vélez joined that group after the first Brussels congress and propagated Otlet’s idea of a Société des Nations in Spain14 and at the Brussels congress in 1923 when he attributed the authorship of the concept to Otlet and not to President Wilson. 15 The Palais Mondial’s permanent collection was provisionally housed in the left wing of the Palais du Cinquantenaire in Brussels. Otlet planned – inter alia with Le Corbusier – a Cité Internationale Permanente or Cité Mondiale to be constructed at the next (1930) Brussels World Exhibition.16 Before the congress, difficulties arose with the Belgian government about the use of that site, as it had become clear that the League of Nations would stay in Geneva and not establish its seat in Brussels.

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Otlet, Paul: Rapport Général, in: Deuxième Congrès 1923 (note 9), [fasc. IV :] Section IV : Documentation – Administration Internationale, Bruxelles 1923, part IV-1-18, p. 1–95, esp. p. 9 (rationalisation movement), 51–52 (taylorism), 61 (index cards with mention of the results of the 1910 congress) and 95 (proposal for future organisation). – Nevertheless, the ‘systematic’ pagination in the congress papers of 1923 provided a confusing result. Séance du 14 septembre, après-midi [et Voeu de la IVème section], in: Deuxième Congrès 1923 [fasc. VI] (note 9), part IV, p. 16–26, here p. 22. Comte de Torre-Vélez, Préface, in: Compte-Rendu du IVe Congrès 1930 (note 4), p. 11–17, here p. 14. Rayward, W. Boyd: Visions of Xanadu: Paul Otlet (1868–1944) and Hypertext, in: Journal of the American Society for Information Science 45, nr. 4 (1994), S. 235–250 (also at http://alexia.lis.uiuc.edu/~wrayward/otlet/xanadu.htm (27.4.2005); Wright, Alex: Forgotten Forefather: Paul Otlet, http://www.boxesandarrows.com/archives/forgotten_forefather_paul_ otlet.php (27.4.2005); for his impact see Transnational Associations / Associations transnationales 55 (2003), n° 1–2 (also as http://www.arch.columbia.edu/phd/vossoughian/dissertation/ta122003.pdf (27.4.2005); a museum devoted to him is the Mundaneum at Mons en Belgique, see http://www.mundaneum.com (27.4.2005). Biographie du Conte de Torre-Vélez (note 4), p. 190–193. Juan Conte de Torre-Vélez: Discours d’inauguration, in : Compte-Rendu du IVe Congrès 1930 (note 4), p. 30–51, here p. 33. Le Palais Mondial et l’Union des Associations Internationales, in : Deuxième Congrès 1923 [fasc. IV] (note 10), part IV-18, p. 1–4.

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Deceived, Otlet17 seriously thought of transferring the Musée international administratif to Switzerland, the Netherlands, Italy or even the United States. 18 In the context of the second Brussels congress, the Commission permanente received as early as 1922 the first subsidies from governments, and soon a standard amount of 50 francs-or per million inhabitants was proposed.19 A first commission nationale or comité national seems to have been set up in Spain,20 soon followed by Belgium, Czechoslovakia, France, Great Britain, Romania, and the United States, thus completing the Commission Internationale Permanente as an international organisation. In 1925 on behalf of the Kingdom of Belgium,21 its diplomats proposed the establishment of national sections, which were supposed to take part in a forthcoming new review.22 Following the third congress held in Paris (1927), this Revue des Sciences Administratives was founded in 1928 jointly by three international organisations seated in Brussels: the Union Internationale des Villes in collaboration with the Commission Internationale Permanente and the Institut International de Bibliographie. At that time the Commisison Permanente had funds of no more than 70.000 Belgian Francs per year, but spent no less than 67.000 for the Revue des Sciences Administratives. For its survival it had to broaden its financial basis. 23 However, the process of institution-building which formed IIAS proper began not in Belgium or in Spain, but in Switzerland. It is closely associated with the person of Oskar Leimgruber (1886–1976, later President of IIAS). He was then ViceChancellor of the Swiss Federation and the second highest public servant in that country. He had been educated in Catholic schools and universities (Fribourg/Switzerland) and become a member of the central committee of the Swiss Catholic Popular Party. He won his first international experiences as lobbyist for small industries and the middle classes and had been a founding member of the Institut International pour l’Etude du Problème des Classes Moyennes as early as 1903 when he was still at high school in Brussels; later he became its vice-president 17

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See for these ideas Paul Otlet: Sur l’établissement en Belgique du Siège de la Société des Nations, brochure of 1919 – to be found in the papers of Cooreman, president of the first congress in 1910 at the Katholieke Universiteit Leuven; Mark Demeyer / Henk de Smaele: Inventaris van het archief van Minister van Staat Gerard Cooreman, 1852–1962 [sic, he died in 1926], p. 33, nr. 3.6.9. (also as http://kadoc.kuleuven.be/nl/databanken/lijsten/150.pdf (29.4.2005). Séance du 14 septembre [1923], après-midi, in: Deuxième Congrès 1923 [fasc. VI] (note 9), part IV, p. 22. Commission Permanente des congrès des sciences administratives, printed leaflet, janvier 1924; Swiss Federal Archives Bern, E 2001 C - 3 vol. 115. Sección de España de la Comisión permanente internacional de ciencias administrativas: Problemas Administrativos tratados en el Segundo Congreso Internacional de Ciencias Administrativas Bruselas 1923, Madrid 1924. At that time Max-Léo Gérard, secrétaire du Roi des Belges, became a member of the commission permanente. See for instance Légation de Belgique to Département politique fédéral, 18.5.1925; Swiss Federal Archives Bern, E 2001 C - 3, vol. 115. Report Leimgruber to Président et Conseil Fédéral (Swiss government), draft (not sent) of 4.12.1930; Swiss Federal Archives Bern, E 2001 C - 3, vol. 115; the problem was also treated in the report of general secretary Edmond Lesoir, see IVe congrès (note 12), p. 143–152, esp. p. 146–148.

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for lifetime.24 In December 1929 a section nationale Suisse was constituted from below, by its future members,25 and Leimgruber acted as its secretary. Soon he was nominated official Swiss delegate by the Conseil Fédéral (Swiss government) as well. Preparing the fourth congress of administrative sciences in Madrid (1930), shortly after its dictator Miguel Primo de Rivera had resigned, he developed his plan to transform the existing ad-hoc organisation of the Commission Permanente into a more stable Institut International des Sciences et de la Pratique Administratives – as he called it then. Leimgruber exposed this proposal and a draft of statutes in a private letter to the Federal Judge Piller who was also appointed as official Swiss delegate (but could not travel to Madrid due to illness).26 There was a second reform initiative as well, but it was more limited in scope. It came from Leonard D. White (1891–1958, Vice-President of the Commission Permanente and later Vice-President and Honorary Vice-President of IIAS), at that time professor of Public Administration at Chicago University. It must be noted that the United States had refused any subsidy to the Commission Permanente and to the Madrid congress. Professor White’s proposal was to establish a Comité de Recherches or Comité d’Etudes within the old structures.27 Leimgruber’s far reaching institutional reform proposals were adopted unanimously by the Commission Permanente and the Madrid Congress on 22 October 1930.28 The Belgian government had been quite active with regard to the future institute’s seat. Represented by Albert Devèze, ministre de l’État, it promised to furnish offices in Brussels and to pay an annual subsidy of 25.000 Belgian francs, ten times Belgium’s membership fee.29 Leimgruber also thought that it was time for German-speaking European countries (obviously, he did not include Switzerland in that category) to be present in the organization. Indeed, in the aftermath of World War I Germany and even German science was internationally banned. The Weimar Republic had not been invited to the Brussels congress in 1923 and it was only informed (without an invitation) about the Paris congress in 1927. The Madrid congress of 1930 was the first congress after Brussels 1910 in which Germany was invited, by proper diplomatic protocol, to participate.30 In response to earlier propositions (at the Paris congress 1927) to hold the 24

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Dr.iur. Oscar Leimgruber, Lebenslauf / Curriculum vitae (in French) of 9.7.1956; Swiss Federal Archives Bern, J.I.183 Leimgruber papers; picture and first short biographical information at http://www.admin.ch/ch/f/bk/rundgang/kanzler/leimgruber.html (27.4.2005). The Swiss government was officially informed by a letter of the Belgian Legation at Berne of 17 December 1929; Swiss Federal Archives Bern, E 2001 C - 3, vol. 115. Private letter Leimgruber to Piller of 3 June 1930 with an annexe Directives pour un Projet de nouveaux statuts; Swiss Federal Archives Bern, E 2001 C - 3, vol. 115. Compte-Rendu du IVe congrès 1930 (note 4), p. 151–152 and 164. Report Leimgruber to Président et Conseil Fédéral (Swiss government) of 16 December 1930, drafts with annexes; Swiss Federal Archives Bern, E 2001 C - 3, vol. 115. – In his report, Leimgruber asked for future payment of the Swiss membership fees on an annual basis, because the thrifty Swiss Confederation had until then paid in the years of an international congress only. The only member states which paid their contributions regularly every year were Brazil, Denmark, and France. Compte-Rendu du IVe congrès 1930 (note 4), p. 13–15 (results) and 152–161 (plenary discussion). See historical note (von Bargen), 15 May 1932 (note 6).

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1933 congress in the Unites States, Leimgruber preferred tout d’abord d’étendre notre institution à l’Europe entière et de l’introduire notamment dans les pays germaniques.31 This geopolitical opening of the Institute’s scope led to an official invitation by the Austrian government that had joined the new IIAS in 193132 to hold the next congress in Vienna. Compared with this, the spontaneous suggestions put forward at the Madrid congress to go to Prague or to Rome had not been coordinated with the respective governments.33 On the basis of Leimgruber’s draft 34 the statutes and the exact name of the new Institut International des Sciences Administratives were decided during a meeting held in Brussels (October 1931) and approved by Arrêté Royal Belge of 20 January 1932.35 The new IIAS and its small library were hosted in 1933 by the Belgian Ministry of the Interior in its building, rue de la Loi 6. III. The First Years of IIAS in Brussels and Its Cooperation with the Chicago “Public Administration Clearing House” in Public Management Studies, 1930/31–1940 The fifth congress took place in June 1933 in Vienna, where just shortly beforehand Engelbert Dollfuß had established his Austro-fascist dictatorial regime. This congress was chaired not by the IIAS President Albert Devèze, who had become Belgian minister for Defence, but by the IIAS Vice-President José Gascón y Marin (1875–1962), professor of law at Madrid – and following the Primo de Rivera dictatorship minister of education for a short while in the Spanish monarchy’s last government. For the first time the congress papers were published in another language (German) than French,36 which had been traditionally used. However, in the background, the advance of (American) English as the Institute’s future second language had already begun. As early as 1930, Leonard D. White had published a collection of documents on modern civil service in close cooperation with the newly emerging IIAS.37 That was a first step towards establishing closer relations between the IIAS and American scholars and practitioners in the field of public administration. Beginning with the great depression and continuing throughout the Roosevelt era, many practical approaches towards a more managerial public administration and a theoretical look at the administrative sciences came from ‘1313’. This simple house number became a symbol for the new Public Administration Clearing House (PACH). Although founded in 1931, it operated from 1938 at 1313, East Sixtieth Street, on the campus of the University of Chicago. The associations of mayors, mu31 32 33 34 35 36

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Private letter of Leimgruber to Piller of 3 June 1930 (note 26). Holzinger: Das Internationale Verwaltungswissenschaftliche Institut (note 5), p. 97. Compte-Rendu du IVe congrès 1930 (note 4), p. 165–167. Institut International des Sciences Administratives. Projet de Statuts, in: Compte-Rendu du IVe congrès 1930 (note 4), p. 173–179. Official publication: Moniteur belge, 30 January 1932. Institut International des Sciences Administratives Bruxelles: Compte-Rendu du Vème Congrès International des Sciences Administratives Vienne, 1933, June / Bericht über den V. Internationalen Kongreß für Verwaltungswissenschaften Wien, June 1933, Wien 1933. White, Leonard D. (ed.): The Civil Service in the Modern State. A collection of documents published under the auspices of the International Congress of the Administrative Sciences, Chicago 1930, preface p. ix–x; this volume covers no less than 14 countries from four continents including Japan; see also Compte-Rendu du IVe congrès 1930 (note 4), p. 150.

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nicipalities, city managers, municipal finance officers, municipal engineers and so on funded it, and it got considerable additional grants from the Spelman Fund of New York.38 This was a particular Rockefeller Foundation fund granted with a view to contributing to public welfare “through increased efficiency, technical competence, and rational purposefulness in the operation of the machinery of government”.39 ‘Clearing’ was to be taken as an early form of knowledge manage-ment – until then in the administrative cosmos of the United States with its 48 states, about 2.000 counties and a little less than 200.000 local government units, there had been no organized exchange of information between the states about their legislation and administrative action. From 1931 to 1945, Louis Brownlow (1879–1963) was first Director of PACH. He taught political sciences at the University of Chicago. He also brought eminent practical experiences as a journalist, foreign correspondent, and as city manager of Petersburg, Virginia and of Knoxville, Tennessee to an innovative function, namely professionalizing municipal administration. From 1933 to 1939, he also acted as Chairman of President Roosevelt’s Committee on Administrative Management and published its results together with Charles E. Merriam (1874–1953), also from the University of Chicago, and Luther H. Gulick (1892–1992) from the New York Institute of Public Administration.40 Brownlow and the PACH team looked for strategic partners overseas to establish an international clearing house of administrative information. They came into contact with the Union Internationale des Villes (UIV) and IIAS, both in Brussels.41 Immediately after the IIAS Vienna congress in 1933 the American Guy Moffett, who spent over a year as executive director of the Spelman Fund in Europe, held private conversations42 about the idea of holding a Round Table with IIAS Vice-Présidents Leonard White and Zoltán Magyary (1888–1945), professor of administrative law at Budapest University and founder of the Hungarian 38

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The Spelman Fund of New York was incorporated in December 1928 with $10 million from the Laura Spelman Rockefeller Memorial (founded in 1918), which was mostly spent for public administration and international cooperation in that field; it was dissolved in 1949 after having given its last grants; its archives are kept at the Rockefeller Archive Center, see http://archive. rockefeller.edu/collections/rockorgs/miscorgs.php?printer=1 (7.4.2005). Memorandum by Beardsley Ruml to Board of Trustees, 21 May 1929, quoted by Pierre-Yves Saunier: Reshaping the Urban Internationale: The US Foundations and International Organization in Municipal Government, Planning, and Housing, 1920s–1960s, note 13; see that conference paper of 2001 at http://archive.rockefeller.edu/publications/conferences/saunier.pdf (7.4.2005). His personal papers are kept in the John F. Kennedy Library; see http://www.jfklibrary.org/ fa_brownlow.html (3.4.2005). From 1925 on the Commission Permanente cooperated with the Union Internationale des Villes (UIV) and the Institut International de Bibliographie et de Documentation in editing the review Les Sciences administratives which in 1927 became – under UIV responsibility – L’Administration Locale; Payre, Renaud / Saunier, Pierre-Yves: Municipalités de tous pays, unissez vous ! L’Union Internationale des Villes ou l’Internationale municipale (1913–1940), in: Ammini-strare 30 (2000), p. 217–239, also at http://halshs.ccsd.cnrs.fr/halshs-00002762 (28.4.2005). Public Administration Clearing House: Proceedings of the Conference on the International Clearance of Information on Public Administration / Procès-verbal de la Conférence au Sujet des Échanges des Informations Internationales Concernant les Pratiques Administratives Paris, July 23–27, 1934, Chicago 1934 (confidential – typewritten), p. 17 [IIAS Library].

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Institute of Administrative Sciences in 1931, and the IIAS Secrétaire Général Edmond Lesoir (1874–1966), head of the Office Central de Statistique of Belgium. A first weekly meeting took place in Paris mainly with representatives of both organisations. From 23 July 1934 to 27 July 1934 these meetings took place in the Office des Habitations à Bon Marché du Département de la Seine, an organisation led by the communist, then socialist politician, Henri Sellier (1883–1943) who was also Vice-President of UIV. Louis Brownlow on behalf of PACH chaired that Paris Conference, supported by his Roosevelt commission colleagues Merriam and Gulick; and Guy Moffett was there again, as a silent observer. At this occasion UIV as local government organisation43 and the more central-government-oriented IIAS met for the first time and laid the ground for close cooperation which lasted up to the war and was financially supported by the Spelman Fund. Even more importantly, traditional European perspectives came into contact with modern American ones. The clearest abstract reflection of the different approaches and administrative cultures was represented in Magyary’s contribution. He had gained much administrative experience since 1910 and acted as chef de cabinet of the Hungarian Ministry for Education in the late 1920s when the research structures of the country were reformed; he also became professor of administrative law at Budapest (Catholic) University in 1930/31.44 He was even special commissioner of the Hungarian Prime Minister for the rationalisation of Hungarian administration from 1931 to his resignation in 1932. Thanks to the Rockefeller Foundation he was visiting professor in the USA from November 1932 to February 1933 and met Gulick and others, shortly before the Paris conference. He had just published an article after a stay at the London Institute of Public Administration45 and expressed the idea that whereas traditional bureaucracies in old Europe were impregnated by the preponderance of administrative law, especially in France with its Conseil d’État tradition, American administration had developed later and therefore in parallel with what he called the “big concerns”. The United States had thus become far more open to adopting new management methods, especially with regard to ‘scientific management’ in a taylorist sense. For Magyary, a typical problem of modern administration was the question of the “chief executive” and his supporting “administrative general staff”. In that context, he even proposed including the Soviet Union in the survey and holding a meeting there.46 The Austrian Hugo Baron von Haan, who knew the United States as

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Immediately before, from 19 July 1934 to 22 July 1934, UIV had held an International conference at Lyon/France chaired by the socialist député-maire of that city, Édouard Herriot – and among the official delegates of the USA were Brownlow, Gulick, Merriam, and Moffett as well; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 46342. Magyary, Zoltán: L’organisation scientifique du travail dans l’administration publique, in: Revue internationale des sciences administratives 6 (1933), S. 446–463; see also http://www.bme. hu/en/edu/rd/infopark.html (7 May 2005); László Vass: Politicians, Bureaucrats and Administrative Reform in Hungary: Who stops whom? (paper Mannheim 1999), p. 14–15, http://www. essex.ac.uk/ecpr/events/jointsessions/paperarchive/mannheim/w1/vass.pdf (7.5.2005). Magyary, Zoltán: International Organization of Administrative Research, in: Public Administration. An International Quarterly (1933), S. 311–317. Public Administration Clearing House: Paris 1934 (note 42), p. 17–25. – In fact, during the Paris conference Brownlow gave notice of a message from Moscow that the Soviet Union, which had been invited, could not send a delegate, see ibid, p. 75.

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well, also suggested studying the “industrial impact on governmental methods and thinking and vice versa” in America.47 This American-European exchange of views led Jan Kopczynski, President of the Supreme Administrative Court in Poland and IIAS Vice-President, to propose “a mixed commission” instead of creating a new organisation for research in administrative sciences. Oskar Leimgruber supported that idea and made clear, that IIAS and UIV were to act jointly on the European side and PACH on the American side of it. From Brownlow’s closing remarks the other participants could have gotten the impression that the Americans (in fact: the Spelman Fund of New York) were thoroughly committed – financially as well – although the USA as a nation was not inclined to become a member state of IIAS.48 As a kind of permanent liaison agency the Joint Commission / Comité Mixte de Documentation administrative was established to provide a better clearing of all relevant information pertinent to administrative issues on both sides of the Ocean. Brownlow acted as its president and once again secured in 1935 the financial help of the Spelman Fund of New York. Rowland Egger, professor of law and administration at the University of Virginia, was sent in May 1935 as secretary general to Brussels. 49 Further Round Tables followed: in 1935 in Brussels and in 1936 in Zurich and Berlin. The clearing-house functions of this American-European cooperation was again clearly demonstrated in 1939 when IIAS published a new version of what had been edited together with UIV as Directory of International Organisations in the Field of Public Administration for the first time in 1935.50 The Sixth IIAS Congress in Warsaw, Poland (9–16 July 1936), held just after Marshall Piłsudski’s death in 1935 and the new dictatorship of General RydzŚmigły had been established, was the last congress before the war. Its proceedings set a new record containing far more than 1.000 pages. Gascón y Marin chaired the first section on Les garanties des droits des administrés dans la procédure et dans l’exercice de la juridiction administrative, Leimgruber acted as general rapporteur of the second section on La rationalisation dans les administrations et enterprises de l’Etat et des communes, and Magyary in the third section on Le Chef du gouvernement et ses organes auxiliaires – the two latter reports may be read as a continuation

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Public Administration Clearing House: Paris 1934 (note 42), p. 55–57. – Haan had been publication and finance manager at the “International Institute of Management” in Geneva, which had been closed in January 1934, shortly before the Paris conference; see Nyland, Chris: Critical Theorising, Taylorist Practice, and the International Labor Organization, unpublished conference paper 2001, see at http://www.mngt.waikato.ac.nz/ejrot/cmsconference/2001/Papers/ Management%20Knowledge/Nyland.pdf (3.5.2005), Wright, Charles D. / Greenwood, Ronald G. / Hata, Sakae: The International Management Institute and Political Opposition to its Efforts in Europe, 1925–1934, in: Business and Economic History, Second Series, 16 (1987), p. 249–265, see also: http://www.h-net.org/~business/bhcweb/publications/BEHprint/v016/ p0249-p0265.pdf (3.5.2005). Public Administration Clearing House: Paris 1934 (note 42), p. 61, 63 and 101–103. Didisheim, René: Le Comité mixte de Documentation administrative, in: Revue internationale des Sciences administratives 1935, n° 4. Institut International des Sciences Administratives: Répertoire Administratif International, Bruxelles 1939.

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of the 1934 Paris discussion.51 Magyary had proposed that subject in Vienna in 1933 based on his personal experiences as commissioner to the Hungarian Prime Minister who had not been more decisive than any other member of the government. 52 Preparing his general report, Magyary visited National-Socialist Germany 53 and the Soviet Union in 1935 and Fascist Italy in 1936. Leimgruber wrote confidentially to the Swiss foreign department, that Magyary showed great sympathy for totalitarian régimes and was rather reluctant with regard to democratic and republican systems (sodass er grosse Sympathien für das totalitäre Regiment zeigte und sich gegenüber den demokratischen und republikanischen Staatssystemen eher ablehnend verhielt). Magyary drafted his section’s final resolution asserting that l’État post-industriel needed the decisive preponderance of the executive power and that the head of government required even more extended powers and a civil general staff. Leimgruber, however, in the tradition of the congresses since 1910 held that a recommendation of a particular kind of system was an eminently political question and that it thus had to be banned from academic discussion. Since he was busy in his own congress section, he tried to convince other participants of his position. Indeed, during the section’s debates Vacláv Neumann representing Czechoslovakia, and Merriam and Fairlie representing the USA successfully proposed a different version of the text’s final resolution.54 Magyary, however, developed his views later in two conferences held in National-Socialist Germany in April 1937.55 A further exchange of views between Europeans and Americans was organized in 1937 by PACH and by the Joint Commission / Comité Mixte that convened in Château d’Ardenne. The subject now was “ideas relative to governmental machinery for planning the use and conservation of national resources”.56 Although Magyary was not present, his question of administrative general staffs was reflected in the controversy of “Economic General Staffs” versus pure “Economic Advisory Councils”. Examples of general staffs in that respect were the Belgian Office de Redressement Economique (OREC) and the American National Resources Committee, but Fascist Italy with its specific corporativism and National-Socialist Germany with its 51

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Institut International des Sciences Administratives: Compte-Rendu du VIème Congrès International des Sciences Administratives Varsovie, juillet 1936, Warszawa 1936, p. 241–347 (Leimgruber) and p. 647–801 + ill. (Magyary). Magyary: Organisation scientifique (note 44), p. 463. In April 1935 Magyari was at the Ministry of the Interior and declared that he would support the idea of having the next congress in 1939 in Germany; notice of 15.4.1935, Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43180. Report Leimgruber to Politisches Departement (Swiss foreign office) of 12 August 1936 with annexes, p. 2–3; Swiss Federal Archives Bern, E 2001 C - /4, vol. 119; Magyary’s draft of the resolution see Compte Rendu Varsovie (note 51), p. 810–811, the critique by Neumann, professor of the University of Prague, p. 817, by Charles Merriam, p. 824, and by Fairlie, p. 825, the amendments to the resolution p. 836, and the quite different final text adopted by the congress p. 1067–1068. Magyary, Zoltán: Die starke Exekutive, in: Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft 97 (1937), S. 688–704 (conference at Berlin university, 26 April 1937); Magyary, Zoltán: Verwaltungsgeneralstab – Wirtschaftsgeneralstab, in: Deutsche Verwaltung 14 (1937), S. 195– 199, 227–233 (conference at the Berlin Administrative Academy, 27 April 1937). International Institute of Administrative Sciences (ed.): Public Administration Clearing House: Proceedings of the Conference at Chateau d’Ardenne, Sept. 20th to 25th 1937, Brussels 1937 (1934 (confidential – typewritten), foreword, p. I [IIAS / IISA library].

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planning bureaucracy at the Reichswirtschaftskammer (explained by its President Dr. Pietzsch) were prominent cases as well, which were discussed with the American representatives Brownlow, Merriam, and Moffet. IV. From German Reluctancy Towards IISA to the Planning of the Seventh Congress in Berlin (1939) Because IIAS was founded in 1930 and established in Brussels in 1931, Belgium formally invited Germany – amongst other states – to participate as a member-state in IIAS and to establish a national section.57 When Leimgruber proposed the Institute’s extension to Central Europe, he had also envisaged a vice-president’s seat for one of the German-speaking countries. Eventually it went to former Imperial Austrian Prime Minister Max Vladimir von Beck, since the official German position towards the new Institute remained dismissive. As Great Britain and the United States were still not member-states of IISA, the Institute remained nothing but an ‘instrument of Romance culture’ from the German point of view.58 The Austrians were aware of the National-Socialists’ access to power in Germany and their ideological bias, thus diplomatic attempts to bring an official German delegation to the 1933 Vienna congress emphasized that this congress would be the first to be held on “German” soil and that German would be considered an official language. 59 But Austria was not successful, because German diplomats had informally learned that in addition to the congress Austria wanted to arrange a special conference to introduce a general law on administrative procedure with the representatives of those countries that had adopted the modern Austrian idea of 1925, namely Poland, Czechoslovakia, and Yugoslavia. This approach to East Central-European countries was qualified by the Germans as “doubtlessly not in the interest of Germany”.60 For the time being, the new National Socialist men in the German Ministry of the Interior and university teachers of Public and Administrative Law kept away from IIAS as the latter seemed to be an organisation that was too practical in scope. Nevertheless, Germany soon came in – by means of the UIV side of American-European cooperation. At the Paris Round Table in 1934, Dr. Kurt G. A. Jeserich (1904–1995) took part; a few days earlier he had been elected the new Vice-President of UIV at its Lyons conference.61 At the Round Table, he proposed the publication of an American-European Year Book along the lines of his own just successfully launched 57 58

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German Legation at Brussels to Foreign Office, 2 January 1932; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43180. German Legation at Brussels to Foreign Office, 26 February 1932 reporting a conversation with Edmond Lesoir, first Secrétaire Général of IIAS; the nationalist argument had been stated by Friedrich Poetzsch-Heffter, a diplomat who had became that same year professor at Kiel university and director of the Institut für Staatsforschung; as an expert he advised the German Ministry of the Interior; Ministry of the Interior to Foreign Office 8 July 1932; both Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43180. See e.g. note about a phone call from the Austrian embassy 16 March 1933 and personal intervention of the Austrian Federal Chancellor Schober, German Embassy Vienna to Foreign Office, 16 May 1933; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43180. German Legation at Vienna to Foreign Office, 17 March 1933; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43180. Report by Jeserich on both meetings, 30 June 1934; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 46342.

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Kommunalwissenschaftliches Jahrbuch,62 and he also became a founding member of the Joint Committee/Comité mixte. Shortly before this, as a young academic he had taken over the Kommunalwissenschaftliches Institut at Berlin University succeeding his teacher professor Walter Norden, who had been expelled from Berlin University in 1933.63 Dr. Jeserich also became the new executive manager of the Deutscher Gemeindetag (DGT). This was the new centralized umbrella organisation for 54.000 local authorities in Germany after other organisations had been brought into line politically with national-socialist ideas by a process of Gleichschaltung. With more than 300 employees, the DGT acted as a clearing house for all municipal issues in Germany. Its president Karl Fiehler, Mayor of Munich, secured as Reichsleiter the connection to his NSDAP office for local government. As the Warsaw congress approached, the German Ministry of the Interior surprisingly changed its position and proposed – for the sake of foreign policy (and not of administrative sciences proper) – to the Foreign Office that Germany should take part in the congress and even establish a national section of IIAS. The basis for this argumentation was an enclosed report written by Jeserich. According to this report, the United States had been very disappointed by IIAS’ practical work, but on the other hand, UIV activities – which had been expanded especially by Germany (e.g. Jeserich) – were regarded as successful and decisive in attracting the United States to become a UIV member. UIV representatives hoped to vitalize IIAS as well, notably in a joint effort with Germany. In 1935 Jeserich made proposals to reorganize these transatlantic exchanges of views; Egger64 then promised substantial financial aid from the Spelman fund if in the future Germany would take part in IIAS. Jeserich argued skilfully that it was his commitment to UIV (indeed, he fought successfully as there were massive political reservations about Nazi Germany), which had brought the 1936 UIV congress – with more than 2.000 participants – to Germany, to both Berlin and Munich. He interpreted this as an international recognition of National-Socialist Germany. In his conclusion, he offered the services of his Kommunalwissenschaftliches Institut at Berlin University as central headquarters for a future German section of IIAS.65 Whatever else might have been discussed in the

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See Kommunalwissenschaftliches Jahrbuch 1 (1934) – 8 (1941); as from 1934 the yearbook published a number of articles written by American or by IIAS authors. On Jeserich’s biography Neuhaus, Helmut: Zwischen Praxis und Wissenschaft. Kurt G.A. Jeserich und die deutsche Verwaltungsgeschichte, in: Neuhaus, Helmut (ed.): Verfassung und Verwaltung. Festschrift für Kurt G.A. Jeserich zum 90. Geburtstag, Köln 1994, p. 3–29 and on the Berlin Institute for Municipal Goverment Sciences Enderling, Günter W.: Das Kommunalwissenschaftliche Institut an der Universität Berlin (1928–1943) als Beispiel für die Pflege kommunalwissenschaftlicher Lehre und Forschung an einer deutschen Universität, in the same volume, p. 31–50. Egger showed strong sympathies for Germany when he wrote to Jeserich’s deputy Dr. Harry Goetz: “Believe me, my dear Goetz, when I say that my every sympathy is with you and your country in the re-establishment of a peace founded on a proper conception of the dignity of the German people, copy of a letter of 16 March 1936, Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43181. German and Prussian Minister of the Interior (Secretary of State Pfundtner) to Foreign Office and others, 25 February 1936, with annex “Zur Frage der Bildung einer deutschen Sektion des Internationalen Instituts für Verwaltungswissenschaft in Brüssel” (7 pages) by Jeserich; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43181.

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proposed meeting of the two ministries in March 1936,66 it may be noted that an official German delegation to the Warsaw congress was nominated in June 1936, comprising Dr. Jeserich for the German local government organisation, Dr. Franz Medicus for the Ministry of the Interior, and Professor Paul Ritterbusch (1900– 1945) from Kiel University. Germany became a member state of IISA in early 1937 and a German national section was founded under the presidency of Dr. Wilhelm Stuckart (1902–1953), Secretary of State in the Ministry of the Interior, who also became a member of the IIAS bureau.67 In a parallel action his close friend Reinhard Höhn (1904–2000), professor of public and administrative law at Berlin University and head of its Institut für Staatsforschung,68 was nominated on 2 February 1937 as membre titulaire (individual member) of IIAS and on 8 February 1937 as member of the German national section.69 A decisive shift at the centre of German-IIAS activities took place between the time of Jeserich’s professional organisation Deutscher Gemeindetag to the ascention of Stuckart and a very young group of SS intellectuals within and around the Ministry of the Interior known as Generation des Unbedingten, a generation thinking in absolute terms.70 The main contributions for the Festschrift to Heinrich Himmler (1900–1945) as Reichsführer SS, on the occasion of his 40th (!) birthday71 were written by Stuckart (also SS-Gruppenführer, or General Lieutenant), Best (also SS-Brigadeführer, or Major General),72 and Höhn (also SS-Standartenführer, or Colonel). Consequently, as early as August 1937 the Ministry of the Interior appointed Höhn to organize the Berlin IIAS congress, planned for September 1939.73 Dr. Medicus, senior civil servant in that ministry and one of the three official delegates of Germany to IIAS, successfully secured Berlin as the next IIAS congress

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Corresponding files of the Ministry of the Interior did exist, but are not conserved at the Federal Archives. Ministry of the Interior to Foreign Office with press notice, 23 February 1937; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43181. See (with photographs of Höhn and Stuckart) Das Institut für Staatsforschung in der Königstraße 71, http://www.ghwk.de/sonderausstellung/villenkolonie/institut_staatsforschung.htm, (10 May 2005); for his later career as founder of a West German Management Training Centre at Bad Harzburg see Biemann, Georg: Führer und Geführte. Zum 30. Gründungstag der ‘Akademie für Führungskräfte’‚ Bad Harzburg, in: Deutsche Volkszeitung, 18 March 1986, p. 15, also as http://www.georgbiemann.de/probe03.html (10.5.2005). Höhn to Ministry of Education 1 March 1937, copy, University Archives of Humboldt University Berlin, personal file UK H 365 [Höhn]. Wildt, Michael: Generation des Unbedingten. Das Führungskorps des Reichssicherheitshauptamtes, Hamburg 2002. Festgabe für Heinrich Himmler [...] zu seinem 40. Geburtstag verfaßt und ihm am 5. Jahrestag der Übernahme der Deutschen Polizei am 17 Juni 1941 überreicht, Darmstadt 1941. Herbert, Ulrich: Best. Biographische Studien über Radikalismus, Weltanschauung und Vernunft 1903–1989, Bonn 1996. Höhn to Ministry of Education 3 August 1937, copy, University Archives of Humboldt University Berlin, personal file UK H 365 [Höhn].

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venue74 during the 1938 Bucharest conference of the Joint Committee/Comité mixte.75 The Berlin congress should have taken place from 13–19 September 1939. A draft of its programme shows Höhn (Essence, mission et position de l’administration)76 and Leimgruber77 (Organisation de l’administration et sa mission dans les différents domaines de la vie) as General Rapporteurs in the first section on the theme: Nation et administration. Weidemann, National Socialist Mayor of Halle/Saale (L’administration autonome et sa position dans la structure de l’État) and Henry Puget (1894–1966) from the French Conseil d’Etat (La grande ville comme problème administratif) were in the second section on the theme: Administration de l’État et administration autonome. Two persons, respectively from the United States and Rumania, were scheduled in the third section on the theme: La position juridique des agents de l’administration dans l’État.78 Due to international tensions IIAS postponed the congress in August 1939 to June 1940, a date just before a UIV congress was to begin in Bucharest; the programme was left unchanged.79 The last IIAS activity before the war was Leimgruber’s proposal to approve the membership of Professor Hans Nawiasky (1880–1961) as membre titulaire of the Institute; as a convinced democrat and federalist, he had been expelled by the National-Socialists from his chair of public and administrative law at Munich University in 1933. Since 1936, he had built up a Swiss Institute for Courses in Administration at the St. Gallen Hochschule which was officially opened in 1938. Due to the outbreak of war, Germany had no time to express its political objection to that proposal.80 When in March 1940 Dr. Frick, Minister of the Interior, took the initiative to postpone the congress once again to autumn 1940, he proposed to alter its programme in a strictly political and ideological sense. Now the congress would illus74 75

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Legation Bucharest to Foreign Office, 1 July 1937; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43181. Réunion des Bureaux Permanents et Conférence de l’Institut International des Sciences Administratives et de l’Union Internationale des Villes et Pouvoirs locaux, Bucarest, 29 juin – 2 juillet 1938, in: Urbanismul. Monitor al Unionii Oraşelor din România, 15 (1938), p. 232ff. Höhn, Reinhard (ed.): Das ausländische Verwaltungsrecht der Gegenwart. Wesen, Aufgabe und Stellung der Verwaltung in Italien, Frankreich, Großbritannien und USA. Mit einem Geleitwort von Wilhelm Stuckart, Berlin 1940. For his national reports to the congress topics see: Leimgruber, Oskar: VII. Internationaler Verwaltungskongress Berlin 1939. Nationaler Bericht der Schweizerischen Sektion des Internationalen Instituts für Verwaltungswissenschaften, Bern 1939 [typewritten, IIAS/IISA Library]. VIIe Congrès International des Sciences Administratives Berlin 1939, without date; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43181. Belgian Embassy to German Foreign Office with new time-plan, 9 August 1939; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43182; Belgian Legation to Swiss Political Department (Foreign Office), 10 August 1939; Swiss Federal Archives Bern, E 2001 D -/1, vol. 111. Burmeister, Karl Heinz, Die Geschichte des Instituts und dessen Entwicklung bis heute, in: 60 Jahre IVK-HSG, St. Gallen 2000, p. 5–11 (also to be downloaded from http://www.irp.unisg.ch/ org/irp/web.nsf/wwwPubInhalteGer/Geschichte?opendocument (27.4.2005); Zacher, Hans: Hans Nawiasky, in: Neue Deutsche Biographie, vol. 19, Berlin 1999; see also as http://www.ndb.badw-muenchen.de/NDB_Musterartikel_Nawiasky.htm (27 April 2005).

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trate that Nationalist Socialist Germany, and not western democracies such as Great Britain or France, was able to organize such a meeting without any danger for its participants; the first evening event would include an estimated 1.000 persons and the Minister would give a speech followed by a dinner, to be given by the German section of IIAS. The main ideological aim was to prove the worth of the new National Socialist Weltanschaung (and especially its socialist elements, in opposition to western plutocratic systems) and the continuous will to re-organize the Reich. The Secretary of State in Frick’s ministry, Dr. Stuckart, was to preside over the Congress. The rapporteurs were to be kept in office with the exception of the French speaker Henry Puget who was to be replaced by an Italian or Hungarian. This would no longer be a real IIAS congress but a meeting of politicians and academics from the German zone of influence: Scandinavia, the Baltic and the Balkan states, Italy, Switzerland, Belgium and the Netherlands – and Frick even thought of the Soviet Union, after the signing of the Hitler-Stalin Pact. However, the enclosed detailed programme still proposed a meeting of the IIAS bureau.81 After Belgium and Brussels had been occupied by German troops in May 1940 and the Berlin congress had been postponed once again to spring 1941, a German diplomat asked whether this congress would be an IIAS event or whether it might be connected with arrangements to draw the Institute to Germany.82 Indeed, on 8 May 1941 Gestapo officials sealed the IISA offices in Brussels, in occupied Belgium. V. The Seizure of the IIAS Offices in Brussels (1941) What actually happened to the Brussels Institute after Germany occupied Belgium is described in detail after Liberation in a five-page letter which was written on 2 May 1945 to Leonard White, IIAS American Vice-Président, by Edmond Lesoir, Secrétaire General. It gives a summary account of the occupation, without going into great detail about the German occupiers’ course of action – which only becomes clearer when the puzzle is put together with material from the German archives. 83 Lesoir begins by saying that shortly after the occupation Dr. Medicus of the Ministry of the Interior, one of Germany’s three delegates at the Warsaw congress, came to Brussels to confirm Stuckart’s continuous interest in IIAS and calm down the situation. Some time later Dr. Goetz came to Brussels and investigated the Institute’s resources, and he did so once again one or two months later. In fact, Stuckart had received detailed information about the Institute’s 1939 balance and its financial situation in July 1940, and further information from the Foreign Office in November 1940.84 81 82

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Minister of the Interior, Dr. Frick, to Foreign Office, 27 March 1940; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43182. “Zu klären wäre dabei noch die Frage, inwieweit dieser Kongreß als Veranstaltung des Internationalen Instituts für Verwaltungswissenschaften in Brüssel erscheinen müßte und ob er vielleicht mit Maßnahmen verbunden werden könnte, dieses Institut nach Deutschland zu ziehen”, notice Dr. Roth, 28 August 1940; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43182. Unsigned letter to White, 2 May 1945; IIAS/IISA archives, box DG/P, dossier Présidents White & Emmerich. – Since on p. 4 a reference is made to “M. Warnotte et moi” referring to Daniel Warnotte, Secrétaire Général Honoraire, it is most probable that Lesoir is the author. Bilan du Exercice 1939 and Avoir de l’Institut à la date du 22 juillet 1940 (typewritten); Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43182.

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It seems that Goetz was now working for the Ministry of the Interior – but what had happened to Jeserich, his superior? Jeserich’s advancement after 1933 seemed typical for young National Socialists: After his mentor Norden had been expelled as a Jew and republican-minded academic from Berlin University, Jeserich succeeded him as the head of the Kommunalwissenschaftliches Institut; and when soon thereafter organisations of local administrations were reorganized along new ideological lines, he won a position of high influence. However, although Jeserich was a member of the SS, he did not succeed in becoming a member of the Party itself, even when he appealed to the highest Party Court. There were two shadows (“political reasons”) on his personal records which constantly prevented him from being promoted to a professorship at university level, as well.85 The first was that he had worked very closely with the expelled Norden, who had been pro-republican; that aroused suspicion. The decisive reason, however, was a political assessment rendered by the Party organisation – a normal practice then concerning all personnel decisions relative to German universities. The assessment was based on a text unknown to Jeserich, and thus irrefutable, which accused him of having been a spiteful opponent of the Party prior to 1933 and of having founded a local organisation of Republikanischer Schutzbund.86 In fact, such an organisation existed, but in Austria only (as a paramilitary force of the Socialists) and never in Germany. Instead, Jeserich was member of Republikanischer Kreis, which was an organisation of the very small Deutsche Staatspartei. Its most prominent politician was Theodor Heuß who became first President of the Federal Republic of Germany in 1949. These secret files on Jeserich were probably used in a power struggle between rival factions within the NSDAP; the details of which are still hidden. An important result in our context was that Jeserich resigned de facto and went over to the Wehrmacht in early 1939.87 The Stuckart/Höhn group then took control of all German IIAS activities. Lesoir’s letter to White continues: then a certain M. Hoffman came, again on behalf of Stuckart, and copied a major part of the Institute’s bibliography. – This was Berthold Hofmann (1910–?), senior assistant to Professor Höhn at his Institut für Staatsforschung and SS Hauptsturmführer (captain). In 1938, he developed the programme of the planned Berlin congress for Höhn, and in December 1940, he thoroughly investigated the IIAS office for Stuckart. In that context, he negotiated with the IIAS Président Devèze – with great skill from Höhn’s point of view.88 Lesoir in his letter does not mention this detail but does indicate that Stuckart wrote to Devèze, because he wanted the President to call an extraordinary general assembly of IIAS. Devèze had reservations. Stuckart wanted at least a meeting of the bureau. Indeed, Stuckart sent invitations, but a fortnight later he postponed the 85 86

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University Archives of Humboldt University Berlin, personal file UK J 49 [Jeserich]. Personnel Office of NSDAP Gau Berlin to Dozentenschaftsführer Berlin, 18 July 1939; University Archives of Humboldt University Berlin, personal file Z-DI / 468 [Jeserich], originally from the Dozentenschaft, i.e. the party organisation within the university, and then kept in the secret files of East-German Staatssicherheit. For biographic information see Neuhaus, Helmut: Zwischen Praxis und Wissenschaft. Kurt G. A. Jeserich und die deutsche Verwaltungsgeschichte, in: Neuhaus, Helmut (ed.): Verfassung und Verwaltung. Festschrift für Kurt G. A. Jeserich zum 90. Geburtstag, Köln 1994, p. 3–29. Lesoir to White (note 83); Letters of reference by Höhn for Hofmann, 24 February 1938 and 18 March 1942; University Archives of Humboldt University Berlin, personal file H 389 [Hofmann].

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date indefinitely. – The German files show that the Military Commander for Belgium and Northern France transmitted eight invitations (certainly not signed by Stuckart, but perhaps, according to IIAS statutes, by Devèze?) on 27 January 1941 to the Foreign Office representative at Brussels. These letters were meant to convene a meeting of the IIAS bureau in March 1941 to be held in Brussels and were to be distributed via diplomatic channels; responses would be received by the same channels.89 The Brussels letters arrived for distribution in Berlin on 4 February 1941. Meanwhile, on 31 January 1941 a Foreign Office diplomat had talked to a representative of the Ministry of the Interior about a problem owing to IIAS statutes: it was stipulated that all members of the bureau were entitled to participate which would of course include representatives from countries that were war enemies and from German occupied countries as well. This had to be avoided. The Berlin congress would have to take place on a new basis – with only those IIAS members who were regarded as politically suitable and with other, new ones. 90 Indeed, Berlin telephoned its Brussels’ representatives on 14 February 1941 and cancelled the meeting of the IIAS bureau. The eight invitations transmitted from Brussels were never sent from Berlin. Nonetheless, Gascón y Marin came to Brussels on the date originally fixed. He had been invited personally from Brussels by Lesoir,91 but neither of them had been informed about the later German cancellation. With that decision, the Foreign Office succeeded in bringing the Institute to Germany in a new organisational form without further reference to the old IIAS.92 The consequence was the seizure of IIAS offices on 8 May 1941 by Gestapo men. In July 1941 an inventory of the Institute’s library was taken, and in September 1941 all (according to Lesoir nos livres, nos dossiers, notre comptabilité, nos fiches) was transported to Berlin.93 On 13 September 1944 in liberated Brussels, a Belgian huissier de justice broke the last German Sicherheitspolizei seals of 6 November 1942 and 29 May 1943, opened IIAS offices in Brussels, 5, rue de la Régence, and ascertained that all book-shelves, cupboards, and writing desks were empty.94 However, where had all this material been taken to? VI. The Counter-Foundation of an “International Academy of State Sciences and Administrative Sciences” in Berlin/Potsdam 1942 Due to a Foreign Office initiative, in 1941 a counter-institution to IIAS could be set up solely within German-dominated Europe.95 Deeply connected to this project 89 90 91 92 93 94 95

Military Commander for Belgium and Northern France to Services of the Foreign Office at Brussels, 27 January 1941; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43182. Notice von Roediger / Foreign Office about a talk to Volkhart / Ministry of the Interior, 4 February 1941; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43182. Lesoir to White (note 83). See note 82 above. Lesoir to White (note 83). Minutes of Clément Mellaerts, huissier, 13 September 1943, IIAS/IISA archives, box Histoire de l’Institut III. See for the whole complex also Jasch, Hans-Christoph: Die Gründung der Internationalen Akademie für Verwaltungswissenschaften im Jahr 1942 in Berlin. Verwaltungswissenschaften als Herrschaftsinstrument und “Mittel der geistigen Kriegführung” im nationalsozialistischen Staat, in: Die öffentliche Verwaltung 2005 (forthcoming). – I wish to thank Mr. Jasch at the Federal Ministry of the Interior, who is preparing a biography on Stuckart, for sending me his text.

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was the question of the postponement of the Berlin congress. Already in January 1941, Stuckart and Höhn had developed a decisively altered concept for it. The congress was now to be held in September 1941 and would be a political instrument to consolidate German conquests and domination of a great deal of continental Europe. The three main tasks of the congress were: to reconcile politically the defeated nations; to promote the National Socialist idea of administration of the German state; the big lebensraum was to show that this coincided with the economic and cultural interests of the dominated countries; and to inform German administrators about the best form of organisation in these countries, notably for the upcoming period of peace. To disguise ‘dictatorial’ aspects, the topics of the 1939 programme were only slightly altered, but decisively. Now Höhn’s general report would include “problems of international administrative cooperation” as well. Here he would develop how National-Socialist Germany conceived its administration in the future, common Lebensraum to be shared with others. The main objective of the congress was to secure, to the greatest extent possible, political and economic strength for Germany, and within that framework only, some cultural autonomy for the others would be allowed. Two new reports, certainly with new rapporteurs as well, would replace Leimgruber’s general report. General principles of administrative organisation and Tasks for the state administration in planning were put on the agenda, notably to find out where the most important difficulties were to be expected for the future design of German Lebensraum. Accordingly, what had been administration autonome in 1939, now degenerated to central, regional, and local administration, a topic that was mainly supposed to provide an opportunity to gather practical information from dominated countries. The rest of the 1939 programme was cancelled. 96 At the same time, the Ministry of the Interior had taken an opportunity to develop its plan to establish something new. On 19 August 1941, it informed the Foreign Office that IIAS in Brussels had been closed with the help of the Military Commander and that its bank accounts were blocked. The reasons given were that IIAS could not work sufficiently from within an occupied territory, that members of its bureau represented states that no longer existed, and that it was essential to redirect the Institute in light of the new political and real situation. The materials of the Institute had been brought to Berlin, to the German section of IISA. The minister wanted to establish a new institute under German direction soon, and with those states only, whose participation was in Germany’s interest. German diplomacy was now needed to assist in checking a list of twenty personalities designated to collaborate politically. Of that preliminary list, the Ministry of the Interior considered as reliable only four men amongst former IIAS members: Joseph Barthélemy (1874–1945), professor and since 1941 Minister of Justice in Pétain’s Vichy government, Marcello José Caetano (1906–1980), then professor of administrative law at Lisbon University and leader of the Salazar regime’s compulsory youth organisa-

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Höhn to Stahlecker / Foreign Office (with preliminary remarks to the outline of the Berlin IISA Congress 1941, and that outline), 17 January 1941, Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43182. – For the first 1939 version of the programme, see note 78 above.

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tion and later Prime Minister,97 José Gascón y Marin, and Zoltán Magyary. However, the diplomats regarded Barthélemy as unreliable and proposed instead Professor Achille Mestre (1874 – after 1956),98 who was pro-German and had broadcasted with the German station Pariser Rundfunk. Caetano spoke no German at all, but he wished to contribute by way of articles only.99 And concerning Gascón y Marin it was grumbled that he was more than 60 years old – would he be able to collaborate in the new direction? Magyary alone was regarded as sincerely pro-German; after all, he had just published an article in Stuckart’s and Höhn’s newly published journal.100 On that basis, the Ministry of the Interior planned the constitutive assembly of the new IIAS on 10 December 1941 in Berlin. Due to the war against the Soviet Union, traffic conditions in Germany had deteriorated so greatly that a general ban on congresses was imposed on 1 November 1941; the constitutive assembly had to be postponed. On 4 February 1942, Stuckart as President of the German Section of IIAS signed official letters of invitation and sent them to the Foreign Office, which was to distribute them officially. In these letters, it was clearly stated that the future establishment of a ‘new order’ required congruent administrative action by all states. In that context, the administrative sciences had to secure the political pacification and economic advancement of all peoples concerned. Therefore, a meeting would take place on 8 May 1942 in Berlin to examine “measures” to strengthen and broaden international cooperation in that field. That date was, by the way, exactly one year after Gestapo men had closed IIAS in Brussels. Stuckart’s opening talk was to cover “international administrative cooperation”, Höhn’s second talk was to be devoted to the preparation of the Berlin congress, and in the afternoon the future Maßnahmen101 was to be discussed. In Brussels, Henry de Coster, Judge at Brussels Chambre de Recours and President of a (Flemish) Centre for the Study (Studiecenter) of Administrative Sciences,102 informed the Sicherheitspolizei Commander in Belgium and Northern France, that he was ready to take part in the Berlin meeting. He was assessed as a Germanophile and as absolutely loyal.103 97

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Minister of the Interior to Foreign Office, 19 August 1941, and answers on a Berlin circular of 26 August 1941 by the German Embassies at Paris, 27 September 1941, and Madrid, 11 September 1941, and the German Legations at Budapest, 3 September 1941, and Lisbon, 21 September 1941; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43182. His Festschrift contains almost no biographical information, see L’Évolution du droit public. Études offertes à Achille Mestre, Professeur honoraire à la Faculté de Droit de Paris, Paris 1956. Legation at Lisbon to Foreign Office, 27 March 1942; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43182. Magyary, Zoltán: Die Verwaltung und der Mensch. Ein Beitrag zum Verwaltungsrecht und zur Verwaltungslehre Ungarns, in: Reich – Volksordnung – Lebensraum. Zeitschrift für völkische Verfassung und Verwaltung 1 (1941), p. 230–255. President of German Section of IISA (Stuckart) to X, 4 February 1942, sample letter with programme, Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43182. On 13 June 1942, this Studiecentrum voor Administratieve Wetenschapen held a meeting with participants from Germany, France, and the Netherlands as well at Brussels; typewritten duplicate of a notice in Het Algemeen Nieuws, 7/8 June 1942; IIAS/IISA archives. Ministry of the Interior to Foreign Office, 8 April 1942; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43182; Brussels Office of Foreign Office to Foreign Office, 2 November 1942, ibid. R 43183.

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On 8 May 1942, in the first sentence of his highly ideological speech, Stuckart addressed his guests on behalf of the German Section of IIAS (however, in a French summary, one already reads Académie internationale des sciences administratives in Berlin). He defined the purpose of administrative sciences as la reorganisation des espaces vitaux de l’univers, especially Europe and “Great-Asia” – and indeed, representatives of Turkey and Japan, German allies, attended the meeting. Future administrative action was to be determined by nécessités raciales et continentales, nécessités qui aboutirent à une solution totalitaire et décisive de tous les problèmes d’administration. Therefore, this “new” administrative science should most urgently beware of a “normativistic” (as a pejorative version of ‘normative’) conception. Sharply criticizing the former activities of IIAS as lacking in any research work of its own, Stuckart ended with the hope, that an Internationale Akademie für Verwaltungswissenschaft might be founded at the meeting, comprising national sections and a central institute.104 Overall Stuckart’s speech revealed rather astonishingly a feeling that Germany would be victorious – especially when German troops obviously had failed to conquer Moscow and Hitler had extended his war to include the United States as well. Höhn’s report on the planned Berlin congress was a complete damnation of almost all pre-war administrative science, more or less connected with IIAS. The general and national reports of 1939 were mainly devoted to legal norms and the question of legal protection of citizens with regard to their administrations. These were, for Höhn, totally out-dated concepts. The only exception from Höhn’s point of view was in the Hungarian report (written by Magyary) in which norms and legality of procedure were treated on an equal footing with the topic of the impact of administrative action (Verwaltungserfolg) which was to become a central criterion. He ended with the proposal to re-write and complete the pre-war papers in keeping with the fundamental and new perspectives sketched by him and Stuckart for the next congress.105 Then a draft of statutes was circulated for informal discussion, and the following day, 9 May 1942, the new Academy was founded. Stuckart was elected President of the Academy by acclamation. He proposed some changes in the statutes arising from the discussion, the most important one being a different name for the Academy, namely: Internationale Akademie für Staats- und Verwaltungswissenschaften (IASV) which would include state sciences, such as Public Law, which were unanimously accepted. The assembly applauded when Stuckart announced his will to nominate Magyary and Gascón y Marin Deputy-Presidents (a third position of that rank was reserved for Italy) and six more persons as Vice-Presidents; he nominated them – 104

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Stuckart, Wilhelm: Aufbau und Ziele einer neuen Verwaltungswissenschaft (21 pages with the complete text of his speech), and Sommaire de l’allocution prononcée le 8 mai 1942 par le Dr Stuckart, Secrétaire d’État (summary, 3 pages); Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43183; printed as: Aufgaben (sic!) und Ziele einer neuen Verwaltungswissenschaft, in: Reich – Volksordnung – Lebensraum. Zeitschrift für völkische Verfassung und Verwaltung, nr. 2 (1942), p. 53–74. Höhn, Reinhard: Bericht über den Stand der Vorarbeiten zu einem Internationalen Verwaltungskongreß (9 pages), Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43183; printed in: Reich – Volksordnung – Lebensraum. Zeitschrift für völkische Verfassung und Verwaltung, nr. 3 (1942), p. 469–478.

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they were not elected (the statutes had laid down the Führerprinzip of nomination instead of election). In the end, Stuckart nominated Ritterbusch, General Secretary,106 and Höhn, Academic Director of the Academy,107 who was central to the Academy’s practical work. His assistant Hofmann soon figured as the Academy’s Executive General Secretary, and the journal which was edited by Stuckart, Best, and Hofmann soon became a preliminary organ of IASV.108 At the end of the meeting former IIAS Vice-President Magyary expressed the conviction that the new Academy would attain valuable academic achievements, and his colleague Gascón y Marin mentioned that Spain and Germany were already brothers in arms and would soon cooperate academically as well. The founding states of IASV were Germany, Japan, Spain, Hungary, and Rumania and the German satellite states Norway, Slovakia and somewhat later Croatia. However, the German Foreign Office considered that the membership of Vichy France – apart from the personal membership of Mestre who, due to illness, had not come to Berlin – was not suitable. Fascist Italy remained constantly reluctant, as Italy felt that it was not treated equally to Germany. Because of a press release,109 the establishment of the Academy had a certain echo in the German and international press, including Belgian newspapers read by Lesoir.110 As an additional farce, Stuckart attempted to establish his Academy by way of a special law. Since 1933, the German legislature (formerly the Reichstag), the Reichsregierung decided by way of circulars. First, all ministers agreed, but just before Hitler’s signature the Foreign Office objected to the proposed diplomatic status and privileges, even for the Academy’s German officials such as Stuckart, Höhn, and Ritterbusch. So after two years of administrative bargaining, in July 1944, only small and unimportant advantages were agreed upon.111 106

107

108

109 110

111

Ritterbusch, Paul: Eröffnungsansprache auf der Gründungstagung der “Internationalen Akademie für Staats- und Verwaltungswissenschaften” am 8 May 1942; in: Reich – Volksordnung – Lebensraum. Zeitschrift für völkische Verfassung und Verwaltung, nr. 3 (1942), p. 467–468 (in fact, it was the conclusion). – He congratulated on behalf of German Geisteswissenschaft; see Hausmann, Frank-Rutger: “Deutsche Geisteswissenschaft” im Zweiten Weltkrieg. Die “Aktion Ritterbusch” (1940–1945), Dresden 1998. Gründungssitzung der Internationalen Akademie für Staats- und Verwaltungswissenschaften am 9 May 1942 (minutes); Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43183; Hofmann, Berthold: Die Gründungstagung der “Internationalen Akademie für Staats- und Verwaltungswissenschaften” vom 7–9 May 1942 in Berlin, in: Reich – Volksordnung – Lebensraum. Zeitschrift für völkische Verfassung und Verwaltung, nr. 3 (1942), p. 479–485 (mostly resuming Stuckart). The review „Reich – Volksordnung – Lebensraum. Zeitschrift für völkische Verfassung und Verwaltung“, published three times a year, was subtitled „Vorläufiges Organ der Internationalen Akademie für Staats- und Verwaltungswissenschaften“ from nr. 3 (mid 1942) to the last published nr. 6 (end 1943). Deutsches Nachrichtenbüro Berlin, 9 May 1942, transmitted by Swiss Legation to Political Department (Foreign Office) 11 May 1942; Swiss Federal Archives Bern, E 2001 (D) -/2, vol. 199. Une académie administrative internationale à Berlin, Le Temps, 20 May 1942, p. 2 (coupure); Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43183; articles in Berliner BörsenZeitung, 10 May 1942, and Deutsche Ukraine-Zeitung, 16 July 1942 mentioned by the Swiss Legation (note 109); Lesoir to White, 2 May 1945 (note 83); in the same box is the typewritten duplicate of a notice “14 nations dont la Belgique ont fondé l’Académie Internationale des Sciences Politiques et Administratives” in Journal de Charleroi, 11 May 1942. Details in Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43183.

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Due to the war, the international academic activities of IASV seem to have been minimal. The plans to hold a meeting of its advisory board in Hungary and to invite foreign guest speakers to Berlin never materialized. In 1943 a Japanese section was established, as was announced in the last ever published number of Höhn’s journal, with the first German translation of the Meiji Constitution of 1889. 112 However, on a German scale it was very important as a “research” institution (within the premises of ideology). The Ministry of the Interior gave 100.000 Reichsmark per year. Almost two thirds of the sum was spent for paying researchers, a further 10% for translations, and 4% for books and journals.113 One of the main publicly visible efforts of the Academy was to collect and edit laws and regulations in different occupied countries.114 VII. Was There Collaboration from IIAS Side? If we look at this German counter-Academy (IASV) as a whole, as it was founded on the seized Brussels Institute (IIAS), the question of collaboration arises, not specifically with regard to the institution but to certain former IIAS leaders. Its Brussels representatives, Devèze and Lesoir, seem to have had talks with the German occupant, obviously, but they had been reluctant. The person and activities of Gascón y Marin are not within easy reach of the researcher. Caetano seems to have never written an article for IASV although he was prepared to do so. So Magyary remains. It is astonishing to see him at the Paris Round Table reflecting from his own experiences on the differences between American and European administrative traditions,115 as also on managerialism and state-of-law thinking – and to read about Leimgruber’s and the Americans’ reservations concerning the political implications of his propensity for a “strong executive” at the Warsaw congress two years later. But similar ambiguities may be found in relations between certain Americans and Jeserich, when to a certain extent – on both sides – political questions not withstanding, a common practical base prevailed, namely to strive for better organisation and greater “rational” administrative action. Magyary’s article “Administration and Man” in Höhn’s massively ideological journal is an interesting lecture in that context as well. He begins by maintaining that 112

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115

Ansprache des Vizepräsidenten der Internationalen Akademie für Staats- und Verwaltungswissenschaften, Ministerialrat Dr. Sato, Berlin, anläßlich der Aufnahme der Arbeiten der JapanAbteilung der Akademie, in: Reich – Volksordnung – Lebensraum. Zeitschrift für völkische Verfassung und Verwaltung, nr. 6 (1943), p. 619–623, Die Verfassung des Großjapanischen Reiches, ibid., p. 623–633. Balance sheet for the period 1 April 1943 – 31 March 1944, signed by Stuckart on 25 May 1944; Federal Archives Berlin, R 1501, 366. – The sum must have made it possible to pay a considerable number of researchers since a professor holding a chair received approximately 10.000 to 12.000 Reichsmark. At the press meeting to celebrate the Academy’s foundation Stuckart presented the first volume of a documentary series Stuckart, Wilhelm / Höhn, Reinhard (eds.): Verfassungs-, Verwaltungsund Wirtschaftsgesetze der Völker, vol. 1: Norwegen, part 1, Darmstadt 1942. Part 2 was published as well in 1942; no more than projects remained of the other volumes about Netherlands, Denmark, Italy, Japan, Sweden, Spain, Hungary, Turkey, Bulgaria, Rumania, and Slovakia. Meanwhile a Hungarian foundation has established Magyary Zoltàn Scholarships for PostDoctorates with the aim to attract researchers and teachers to return to Hungary from abroad, see: http://www.hunex.org/allScholarships.vm (7.5.2005).

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both views, science of administration versus Rechtsstaat or rule-of-law, should no longer be seen as alternatives but should be brought together in a real synthesis, as expressed by IIAS (and himself in his Warsaw report 1936). His sympathies – although a professor of law – are directed towards a comprehensive approach, including efficient management as well as goals. Therefore, he did care about the relation between administration and people, who – viewing administration from outside – would assess its real achievements from the point of view of their own needs. He seeks to take into account – far more than was usual at that time – the real effects of administrative action. Sentences such as: “We must not reject the achievements of the Rechtsstaat, but we must go further and strive with the means of law […] towards efficiency as well. Administration exists for the sake of men” 116 were rarely published in 1941 Germany when the community was esteemed exceedingly higher than individual men and their personal needs. Astonishingly, found in Stuckart’s personal papers is an eight-page concept of a research programme for IASV written by Magyary on 9 August 1942.117 After quoting Les transformations du droit public (1925) by Léon Duguit, Der Staat als Leistungsträger (1940) by Ernst Forsthoff, and the anglo-saxon ‘science of administration’ versus continental Verwaltungsrecht he refers to his own article “Administration and Man” in which he pleas for “fact-finding surveys” in research programmes to be based on an inductive method, examples of which he had given in his article. Magyary enumerates no less than 17 fields for comparative surveys; these surveys should treat different statistics (keeping in mind the problem of visualizing the main results), organisational studies analyzing organigrammes, the difference between “economy” and “efficiency”, his favourite subject “administrative general staffs”, and so on. Practically, he proposes the United States and especially PACH as a model for the organisation of that research. In conclusion, he remarks that at least an organisation like the Institut für Weltwirtschaft in Kiel or the Brookings Institution in Washington, D.C. should be built: two ten-storey buildings opposite the White House. This was more than gigantic – taking into account that at the time Stuckart was not even able to get a ration of 125 grams of bread and 50 grams of meat per person for an IASV dinner for 30 representatives.118 And there is no hint in the sources available how this was perceived in the world of the ideological, deductive thinking SS intellectuals Stuckart and Höhn who had no idea at all of American science of administration – it must have been very strange and far from their own intentions to dominate a Lebensraum. To conclude, Magyary still kept contact with Brussels IIAS people as well and wrote to Lesoir at the end of 1943: “Il y a peu près un an que je vous ai informé de la réunion de Berlin, convoquée sous le titre de réunion du Bureau de notre Institut, 116

117

118

“Wir sollen also die Errungenschaften des Rechtsstaates nicht von uns werfen, sondern müssen über uns hinausgehen und müssen mit den Mitteln des Rechts [...] auch nach dem Erfolg streben. Die Verwaltung besteht also um der Menschen willen.” Magyary, Verwaltung und Mensch (note 100), p. 237. – By the way, he defined ‘Erfolg’ as ‘efficiency’, p. 236. Magyary to Stuckart, 20 August 1942 with annex “Denkschrift über die Forschungsaufgaben der Internationalen Akademie für Staats- und Verwaltungswissenschaften und deren Lösung”; Federal Archives Berlin, R 1501 / 1377. President IASV (Stuckart) to Foreign Office, 3 December 1942; rejected 8 December 1942; Political Archives of the Federal Foreign Office Berlin, R 43183.

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mais qui, en réalité, était la fondation d’une organisation nouvelle avec le siège à Berlin. Je tiens à vous dire que depuis ce temps l’Académie n’a déployé aucune activité. Ni la présidence, ni le bureau, ni les commissions n’ont pas fonctionné.” 119 This was neither wrong, nor was it the whole truth. Was Magyary’s position that of real collaboration, or was it a misunderstanding – a certain naiveté, or even a strategy of misunderstanding in the line of Jaroslav Hašek’s Good Soldier Schweik and Other Strange Stories (1912)? VIII. Epilogue: The Re-Establishment of IIAS, 1945–1947 In 1944, in liberated Brussels, IIAS was without essential material resources – but the idea of the Institute had survived in different countries and soon its reestablishment would be re-launched. Leimgruber, meanwhile Chancellor of the Swiss Federation, informed Puget at Paris about the letters, although few in number, that he had received from Lesoir during the war and about Stuckart and Höhn setting up the Academy in Berlin. For the new IIAS he proposed to develop a wider range of activities and an international status comparable to that of the Union Postale Universelle / Universal Postal Union.120 Meanwhile Puget was very active in re-establishing the French national section. In July 1945 he informed Lesoir, that its President Barthélémy (without mentioning his Vichy function as minister of justice) had died two years previously. He had asked René Cassin (1887–1976, winner of the Nobel Prize for Peace in 1968), as Vice-Président du Conseil d’État the highest public servant in France and a close friend to De Gaulle) to accept this function. Puget had arranged, as Leimgruber had for his country, renewed payments to Brussels.121 On 16 January 1946, a first meeting of the IIAS bureau took place in Brussels. The bureau decided to revitalize the national sections as soon as possible and to hold the next congress in Switzerland in 1947. Because the statutes prohibited a re-election of Devèze, the question of the next president arose. Gascón y Marin was excluded by Devèze, because he had participated in the founding of the Berlin academy. The bureau decided to propose Leimgruber for IIAS president.122 The IIAS cooperated in its first public activity with the Institut Belge des Sciences Administratives, founded in 1933, and organized a Congrès Régional des Sciences Administratives that was to be held in Brussels on 24–25 June 1946. One aim was to re-establish contacts with Great Britain, France, Luxemburg, and Switzerland, member countries of IIAS before the war. The general topic was L’action administrative et la liberté individuelle. Comment concilier l’efficacité de l’une avec le respect de l’autre – at the same time the congress disassociated itself from totalitarian approaches and once again took up Magyary’s topic about European – American differences. The Belgian Minister of the Interior opened the conference in the presence of the American ambassador and the Swiss minister to Belgium, and Leimgru119 120 121 122

Magyary to Lesoir, 30 November 1943; Archives of IIAS/IISA Brussels. Leimgruber to Puget, 29 March 1945; Archives of IIAS/IISA Bruxelles, box DG/P, dossier Puget. Puget to Lesoir, 16 July 1945; Archives of IIAS/IISA Bruxelles, box DG/P, dossier Puget. Procès-verbal de la séance du 16 janvier 1946; Archives of IIAS/IISA Bruxelles, box Histoire II.

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ber officially announced that the next world congress of IIAS would take place in Berne in 1947. 123 Rowland Egger, who had in the 1930’s been the European representative of the Spelman Fund of New York, took part as American representative. Concerning the Institute’s resources, White had proposed to associate the new UNESCO organisation with IIAS as the Spelman Fund were coming to an end in the near future. Puget was very helpful in establishing contacts with UNESCO, in Paris, where he met Americans who had worked with Brownlow previously.124 The Berne congress which took place from 22–30 July 1947 reflected a revived IIAS. For the first time, the official congress report was published in English as well as the three main languages of Switzerland (German, French, and Italian). 125 From that time on, due to the already important influence of the Americans in the 1930s and to its UN and UNESCO affiliation, IIAS became increasingly a bilingual English / French institution. The general official congress badge at Berne was adopted as IIAS logo in 1947, but without the Swiss Cross in the centre. This logo is still in use today. It was invented by Leimgruber, who had detailed knowledge about the Institute’s practical work since 1930, as well as that of the Commission Permanente since 1910: “The three ellipses represent, on one hand, the chief divisions of the Administration, whose functions have to be solved independently of each other without, however, disturbing the harmony that is indispensable in the interests of the community. On the other hand, they are symbols of the three administrative bodies, viz. the central, regional and local, which are more or less autonomous in their activities, while their efforts are, at the same time, directed towards the chief aim, which consists in the welfare of the country and of its citizens.”126

123 124 125

126

Lesoir to Belgian Minister of the Interior, 19 October 1945; all Archives of IIAS/IISA Bruxelles, box Congrès Régional Bruxelles 6/1946. Puget to Lesoir, 16 June 1947; Archives of IIAS/IISA Bruxelles, box DG / P, d. Puget. VIIème Congrès International des Sciences Administratives / […]: Compte Rendu / Proceedings / Kongressbericht / Rapporto, Berne 1947. – In 1908, contributors to the first congress were asked to present their reports in French, Flemish, English, German, Italian or Spanish. French, however, was the dominant language, and all other contributions had to have a resumé in French. At congresses in Brussels 1923 and Paris 1927 French was prevalent as well. In 1930, at the congress in Madrid, resolutions were discussed and approved on the basis of Spanish texts, but their final version and the results of the congress were published in French. That changed with the Vienna congress in 1933 – this congress volume was the first to be bi-lingual, alternating between French and German. The proceedings of the Paris conference 1934 were resumed in English only (in open contradiction to the English-French title), but French and German were also used in the discussions – a reflection of the growing American-German influence on administrative studies since city management had come into focus again. With the Warsaw congress in 1936 solely French, as the language of publication, was resumed. Proceedings Berne Congress 1947 (note 125), p. 25.

IIAS/IISA Administration & Service 1930-2005F. Rugge and M. Duggett (Eds.) IOS Press, 2005 © 2005 IIAS. All rights reserved.

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The Administrative Sciences – The Intellectual Context of an Institutional History Gavin Drewry It hardly needs saying that institutions1 do not operate either in a vacuum or frozen in time. So far as the latter aspect is concerned, institutions are all products of the eras in which they operate and often carry – for better and for worse – enduring legacies of the circumstances in which they were founded. They also interact continuously with their social, political and economic environments, national, local and international, and their activities both reflect aspects of those environments and, in turn, influence them. Some of such influence may be unintended. But in some instances the explicit mission of the institution in question – and this applies with particular force to an institute like the International Institute of Administrative Sciences, dedicated to scientific and professional endeavour – is to use its influence to improve the world, or at least a small part of it. In the case of the IIAS, the mission has been, in essence, to encourage a better understanding of administrative processes, and an improvement of administrative practices, through a sharing of ideas and experiences between different countries and different sectors. The purpose of this chapter is to examine the history of the IIAS ‘from the outside looking in’ – i.e. in relation to the wider context, the universe of ‘ideas and experiences’, in which it has developed. Acceptance of the term ‘administrative sciences’ – the key part of the Institute’s name – and agreeing upon what the term means, has been somewhat problematical, as will be shown later. Moreover, it must be acknowledged at the outset that in many areas the history of the administrative sciences has unfolded with little or no overt contribution from the IIAS. But in other contexts the IIAS has been an important forum for the airing and the development of innovative and important ideas. The Administrative Sciences in a Changing World So far as ‘experiences’ are concerned, the range of possible candidates for inclusion in this twentieth century history of the development of the administrative sciences and of the Institute committed to their advancement is almost infinite. Let the mention of just a few obvious landmarks suffice for present purposes. 1

The nature and significance of ‘institutions’ has been the subject of much debate and analysis in the social sciences – including the administrative sciences. For an overview see the essays in Part II of Robert E. Goodin and Hans-Dieter Klingerman (eds.), A New Handbook of Political Science, Oxford: Oxford University Press, 1996.

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First, the development of the subject, and of the Institute itself, was powerfully affected by the two world wars, which radically altered the political geography and geometry of the world, and focused the minds of scholars and practitioners alike on the political and administrative challenges of post-war reconstruction. Thus Guy Braibant has commented on the significance and timing of the first congress on administrative sciences: ‘In 1910, we were on the eve of World War I at a time when the internationalisation of activities of every kind was developing and when public administration started to play an increasingly important role in the life of nations. The place [Brussels] was a European capital, because it was in the countries of Europe that administration had reached its apogee of development at that time and the civil servants from those countries wished to meet and compare their experiences.’2

The early years of the Institute’s existence were marked by the violent tensions, across Europe, between the opposing forces of totalitarianism and democracy, tensions which were inevitably reflected in the institutional politics and agendas of the IIAS itself. Then came the second world war, and the Nazi occupation of Belgium, which resulted in a suspension of the work, and indeed the very existence of the Institute, as is described in another chapter. In the aftermath of both world wars, we should note that the establishment of international institutions – particularly the League of Nations, and then the United Nations, and their offshoots, not to forget the European Union and other regional groupings – was also a crucial factor in encouraging dialogue and action across traditional national boundaries and providing the international infrastructure that has underpinned the work of the IIAS: some aspects of this are discussed later in this essay. The much-discussed phenomenon of globalisation, and the development of new information technologies that have facilitated international communication and the spread of ideas and values, have impinged heavily upon the content and the orientation of the administrative sciences and upon the Institute’s own agenda. Indeed, one can perhaps see in the recent pre-occupation of scholars and practitioners with the impact of e-governance, some echoes of the interests of early twentieth century pioneers of the administrative sciences, such a Henri Fayol and F.W. Taylor (see below), in the management of industrial innovation. We should also, the same context, note the breakdown of the old European empires from the late 1940s onwards, and the consequent doubling, in the following two decades or so, of the number of independent states – initially in south and southeast Asia, the Middle East, Northern and Sub-Saharan Africa, and later in the Caribbean and the Pacific regions. Many newly independent states suffered from the failure of the former colonial powers to leave behind an adequately trained civil service (Belgium’s legacy in the Congo is one of many such examples). And in many cases the former colonial administrators who did remain in post quickly became disillusioned with a deteriorating political and economic situation and with their new mas2

Guy Braibant, ‘The International Institute of Administrative Sciences’, in Jay M. Shafritz (ed.), The International Encyclopedia of Public Policy and Administration, Boulder, Co: Westview Press, 1998, vol. II, pp. 1181–6, at p. 1182. A revised version of this essay appears as chapter 1 of the present volume.

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ters, and resigned or emigrated, often leaving their countries, now lacking a viable bureaucratic infrastructure, to fall into the hands of corrupt and autocratic politicians or military dictators. It was the breakdown of governance in many former colonial territories that prompted the UN, in collaboration with advanced countries (the USA in particular) to develop international and bilateral administrative aid programmes, including civil service training. Later in this chapter we will note how the development of international aid and reconstruction projects after the Second World War had a powerful affect in widening the horizons of scholarship, particularly in political science and public administration, and encouraging the development of more wide-ranging cross-national comparative perspective. The provision of administrative assistance to developing countries has always been an important aim of the Institute. However, Guy Braibant notes that the emergence of a large number of newly independent countries, along with the proliferation of international organisations, contributed to a period of crisis in the Institute in the 1970s.3 A subsequent expansion in the number of nation states, resulting from the breakdown of the Soviet Union and Yugoslavia lies beyond the chronological endpoint of this chapter, but has been no less important both in creating new demand for the innovative contributions of the administrative sciences and in expanding the number of units of analysis in comparative research, and the extent and variety of IIAS’s membership constituency. Another contextual factor – hugely important, but of such magnitude and complexity that this essay can do little more than acknowledge its significance before moving hastily on, is the continuing growth throughout the industrialised world in the first half of the twentieth century of interventionist and collectivist government, particularly in relation to welfare. As one commentator succinctly notes, with reference to Europe and the United States in the second half of the nineteenth century: ‘Housing programs for the working class, sewage systems, running water supply, water closets, and the like were introduced in the 1880–1920 period. In these decades, the first attempts at social insurance were made in Germany, starting with sickness insurance, insurance against workrelated accidents, pension schemes, and disability insurance. This example was followed by England around 1910, the Netherlands between 1890 and 1920, and France and the United State mainly in the 1930s.’4

And the same writer goes on to quote Theodore Lowi’s observations that the point had now arrived where, ‘the overwhelming proportion of government responsibility is the administrative operation of facilities and services that a century ago were left primarily to family, neighborhood, local church, guild and individual initiative.’5 So, by the time of the first Brussels Congress, in 1910, the scope of public policy and the size of state bureaucracies in Europe had already grown enormously in the aftermath of industrial revolutions. In the same period, the expansion of electoral franchises and the emergence of mass political parties had served both to reflect and 3 4

5

Ibid. Jos C.N. Raadschelders, Government. A Public Administration Perspective, Armonk, NY: M.E. Sharpe, 2003, pp. 160–1. Ibid., p. 161, quoting, T. J. Lowi, The End of Liberalism: The Second Republic of the United States, 2nd edn., New York: W.W. Norton, 1979, p. 24.

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to accentuate public expectations about the state as a service provider and to encourage new thinking about democracy, representation and accountability. Thus the conception and birth of the Institute occurred against a background of bureaucratic expansion, raising big issues of accountability and control, and an ongoing debate – still at the heart of political discourse to this day – about the role of states and their relationships with their citizens. This rest of this chapter is mainly about ‘ideas’ (which are, of course, shaped by the kinds of ‘experiences’ just mentioned). It looks in particular at some key landmarks in the development of the administrative sciences, beginning with some brief remarks about the pre-twentieth century origins of the subject, predating the period of the formative prehistory of the Institute, in the first three decades of the twentieth century. The narrative then continues with an overview of developments in the main period covered by this volume, from 1930 up to the 1970s. Thus the story closes at a point when, every reader of this volume will be well aware, a New Public Management revolution was beginning to exert its powerful influence by challenging some of the old orthodoxies of public administration and service delivery – albeit more so in some countries than in others. The chapter does not of course purport to be anything approaching an exhaustive account of such a vast and sprawling field. The account is highly selective and more than somewhat condensed. The narrative is for the most part chronologically arranged (though the chronology is far from linear) – and focuses (albeit very selectively) on the contributions of some key figures who have contributed to the development of the administrative sciences. But first it is necessary to say a few general words about the nature of the administrative sciences. The Administrative Sciences An article published in the late 1950s in the International Review of Administrative Sciences by the American professor, Frederick Mosher, notes that the term ‘administrative sciences’ adopted in its title by the IIAS, apparently has had widespread acceptance in European countries – and some non-European – whether or not influenced by its example. It [has] become the most frequent, even the standard, designation for this field of study in many countries – in books, articles, university programs, lecture courses and degrees.6

However, the author goes on to note that the term had long been the subject of some controversy among scholars, and indeed in the IIAS itself: In 1957, IIAS issued a draft of a report, prepared in response to a request by UNESCO and authored by M. André Molitor, on the subject of Higher Education in the Administrative Sciences. The title was challenged by a number of persons called upon to review and discuss the draft, and provoked a spirited debate. Later it appeared that the governing body of IIAS itself would, at its next meeting, consider changing its own name. Subsequently, there appeared an article by Georges Langrod entitled Science Administrative ou Sciences Administratives,7 in which the au6

7

Frederick C. Mosher, ‘ “In the beginning was the word”. An American comment on the Administrative Science(s)’, International Review of Administrative Sciences, 1958, pp. 313–8, at p. 313. Annales Universitatis Saraviensis, 1957, pp. 92–125.

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thor, following a careful academic analysis of the question, concluded in favour of the singular title.8

Mosher notes that the phrase ‘public administration’ was adopted as a common title for both the English and the French versions of the report – as a matter of convenient compromise and not because it was regarded ‘as the most proper descriptive term for the field of study.’ Later in the same article, he points out that the phrase ‘public administration’, commonly used in both the United States and Britain (where the term ‘administrative science(s)’ is seldom employed) has a different connotation in continental Europe. He suggests that this is, in part, because the American usage of the word ‘public’ has no exact synonym in European languages: The meaning of publique is narrower, applying to those activities that are traditionally ‘state’ functions. This might leave out the activities of many types of state enterprises that are operated more or less according to ‘business’ principles. In some countries, apparently, the expression would be interpreted to apply only to the central government, not applicable to the communes, local authorities, and other units of local government.9

It would be both inappropriate and unwise to become embroiled too deeply here in the perennial debates about what is a ‘science’ and what is not. This is a matter not only of semantic difficulty but also of some potential sensitivity, given the tendency of some critics to sneer at the claims of the social sciences (and I am assuming that the administrative sciences, at least as taught and researched in universities, are a sub-set of the social and behavioural sciences) to scientific rigour. 10 In the same context we should perhaps acknowledge the tendency of some scholars of recent vintage tacitly to endorse and even invite such criticism by downgrading work based on non-quantitative methodologies to the second class status of ‘soft’ science. Use of the word ‘sciences’ in the present context is not intended to stake any claim to the axiomatic and mathematically-based attributes of the natural sciences. It is intended rather to denote a systematic quest for an enhanced knowledge and understanding of administrative institutions, actors and processes, with a view both to improvement of practice and the sharpening of intellectual insights. Thus the English academic, Andrew Dunsire, having outlined some features of the ‘scientific management’ movement, associated in particular with the American, F.W. Taylor (1856–1915),11 writes as follows: ‘This movement meant by “science” something more than the eighteenth- and nineteenthcentury writers on “administrative science” (or indeed “economic science” or “political science”) had meant by the word – something like “disciplined study”; perhaps something less than a modern “social scientist” might now wish the term to mean. For Taylor and his followers the use of the term implied the replacement of “hunch” by observation and measurement, “traditional practices” by calculation and “rational methods”.’12

8 9 10

11 12

Mosher, loc. cit. Ibid., p. 314. To give one instance, from the UK; in the early 1980s, Sir Keith (later Lord ) Joseph, Secretary of State for Education in Margaret Thatcher’s Cabinet, changed the name of the main social science research funding body from the Social Science Research Council to the Economic and Social Research Council. F.W. Taylor, Principles and Methods of Scientific Management, New York: Harper Bros., 1911. Andrew Dunsire, Administration: the Word and the Science, London: Martin Robertson, 1973, p. 93.

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The sharing of ideas and experiences between the worlds of commerce and industry (Taylor was an engineer by profession) and government, and between practitioners and academics, has been a prominent feature of the development of the administrative sciences and one that has been central to the mission of the IIAS. There are two features of the administrative sciences to be noted at the outset. First (following the point made in the preceding paragraph) they straddle the boundary – which itself is ill-defined, and increasingly so in the New Public Management era – between ‘public’ and ‘private’. As Talbot observes, ‘“Public” administration arose, at least in part, from a more generic field of study – simply “administration” [which] divided into the separate study of public and business administration.’ 13 The IIAS does not include the word ‘public’ in its title (and Frederick Mosher’s article, cited earlier, suggests that it might be inappropriate for it to do so), though in practice most of its interests have been in the areas of what English-speaking writers would think of as ‘public administration’ including, latterly, public management. However, this is not to deny the influential contribution of experts from the private sector, particularly during the Institute’s formative years – as will be shown below. Secondly, we should note – past controversies notwithstanding – the enduring plurality of the word ‘sciences’ in the Institute’s title. We are not talking about a monolithic intellectual tradition or a self-contained academic discipline. The administrative sciences have been informed by numerous theoretical and intellectual positions and disciplines – including history, law, philosophy, sociology (particularly organisational sociology and the sociology of the professions) and economics. What is more, the composition of the mixture of contributing disciplines differs markedly from one country to another. The eclecticism and inter-disciplinarity of the administrative sciences has been a source both of intellectual enrichment and of potential confusion. This is reflected in the ambiguity of the vocabulary we use – e.g. administration/management; public/private; and in the different sections of the library (public administration, political science, history, business management, administrative law, organisational sociology, etc.) that we must visit to get anything approaching a full picture. The potential for misunderstanding is compounded when the relevant words and phrases (such as ‘public’ and ‘publique’, mentioned earlier) cross national frontiers or come to be translated from one language to another. Some Early Landmarks The present essay is written by an Englishman and may therefore display some unintended anglo-centric bias. However, any English commentator is forced into a somewhat defensive posture when writing about the early ancestry of the administrative sciences, which is very much a phenomenon of continental Europe. In this context we may recall Braibant’s remark, quoted earlier,14 about administration having ‘reached its apogee of development’ in European cities in the years leading up to 13

14

Colin Talbot, ‘Consilience and Performance in the “Art of the State”’, Public Policy and Administration, vol. 20(1), 2005, pp. 20–51, at p. 22. See note 2.

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the First World War. The European development of administrative sciences can be traced back to 18th century Prussian ‘cameralism’, and beyond and is part of a strong continental tradition of formal training for administrators employed in the service of the state. Although the firm foundations of a modern system of public administration had been laid in 19th century Britain, it seems unlikely that Braibant’s list of ‘European cities’ would include London. The English ‘generalist’ tradition, based on the idea that top civil service positions should be filled by intelligent gentlemen (the Fulton Report of 1968 was later to call them ‘amateurs’15), with high class university degrees in the liberal arts and humanities, had no place for administrative training, and indeed has only a limited place for it now. While nineteenth century English commentators, such as Jeremy Bentham, John Stuart Mill and Walter Bagehot referred (often in critical vein) to aspects of administration and bureaucracy in their extensive writings, there were no textbooks offering instruction in such matters. To quote Dunsire again: ‘If such English writing as this, from Bentham to Bagehot, on the structure of the administrative sector of government, on individual management and board management, on centralisation and decentralisation, and on the character and control of bureaucratic behaviour, does not qualify as “administrative science” as it was known on the Continent, it must be because it was not done by university professors in the academic style with classrooms in mind, but by philosophers writing for a more general public, dealing with those themes more or less obiter, and by pamphleteers. That no professor thought to bring this material together into an administrative science textbook, as several did for constitutional law and political science, may be… a function of the demand for the creation of the “subject” in colleges, which was certainly low throughout the nineteenth century in England, and depressed further by the dominating opinions of Macaulay, Jowett and other great names of higher education, as to the proper training for “intellectual” work in government.’16

It should also be noted that another pervasive strand that featured strongly in the development of continental European public administration – the emergence of strong traditions of administrative law – never took root in English soil. This was thanks in part to the efforts of Professor A.V. Dicey to discredit the French droit administratif as contrary to his conception of the rule of law.17 Continental legal writers, in Germany and elsewhere, produced many texts and commentaries for the use of administrators in their own countries. Jacques Ziller has observed that: ‘In continental Europe, until the last quarter of the twentieth century public administration studies were developed in most countries by scholars who had received their main education in law and by legal practitioners of public administration. For the large part, public administration studies have been primarily a by-product of administrative law.’18 Certainly there was a strongly juridical flavour to much of the early 15

16 17

18

Report of the Committee on the Civil Service, 1966–68 (Chairman, Lord Fulton), Cmnd 3638, London: HMSO, 1968, vol. 1, para. 1. Dunsire, op. cit., p. 76. A.V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 10th edition, London: Macmillan, 1959 (with an introduction by E.C.S.Wade). The first edition was published in 1885. Dicey’s comments on the supposed conflict between the droit administratif and the rule of law, can be found in chapter xii. Jacques Ziller, ‘The Continental System of Administrative Legality’, in B. Guy Peters and Jon Pierre (eds.), Handbook of Public Administration, London: Sage, 2003, pp. 260–8, at p. 260.

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work of the Institute. However, Ziller goes on to point out the dangers both of exaggerating the homogeneity of the continental administrative law tradition and the contrasts between continental Europe and the common law inheritance of Britain and the United States. And, as Walter Kickert has recently suggested (citing research by C. Hajnal), there are wide differences in the study of public administration/management in different Western European countries: ‘continental European countries with a strong political science component, Nordic countries with a stronger emphasis on business administration and Southern countries with a predominance of law in their curricula.’19 Most of the nineteenth century founding fathers of the social and behavioural sciences, in which an important branch of the intellectual history of the administrative sciences is embedded were also continental Europeans. I refer here to writers like the Comte de Saint Simon (a survivor of the French Revolution), Auguste Comte, Frédéric le Play, Karl Marx and Freidrich Engels (both German by birth, though later domiciled in England), Georges Sorel, Vilfredo Pareto, Émile Durkheim, Georg Simmel – and, of special relevance to the present discussion, the German scholar, Max Weber. The Administrative Sciences in the Early Twentieth Century Weber (1864–1920)20 was born in Erfurt, Germany, and began his career as a lawyer (cf. Ziller’s observation, above), but later turned towards economics and economic history and to the study of societies and civilisations through extensive comparative empirical research, underpinned by innovative theory and the development of a rigorously scientific methodology. He is nowadays recognised as being one of the founders of the academic discipline of sociology. And the significance of his path-breaking and immensely influential analysis of the phenomenon of bureaucracy must be acknowledged in any history of the twentieth century administrative sciences. Max Weber died in 1920, having taken up a university chair in Munich in the previous year. Even though he would not have thought of himself as an ‘administrative scientist’, he was deeply concerned with events and social problems in Germany, and was an active, and sometimes controversial, participant throughout his life in the work of the Association for Social Policy (Verein für Sozialpolitik). He also contributed to the drafting of the constitution of the Weimar Republic. Weber was a pioneer of social science scholarship but, although he was very much alive at the time of the first Brussels Conference of 1910, and only recently deceased by the time of the second Conference in 1923, the infiltration of his ideas into the administrative sciences came about by a slow and subtle process of intellectual osmosis. Apart from anything else, his works were not translated into English 19

20

Walter J.M. Kickert, ‘Distinctiveness in the Study of Public Management in Europe. A Historical-institutional Analysis of France, Germany and Italy’, https://ep.eur.nl/retrieve/4034/ NIG4-05.pdf. English language commentaries on Weber include, Reinhard Bendix, Max Weber: An Intellectual Portrait, London: Methuen, 1966; Martin Albrow, Max Weber’s Construction of Social Theory, London: Macmillan, 1990; Julien Freund, The Sociology of Max Weber, London: Allen Lane, 1968 (published originally in French, 1966).

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and ‘discovered’ in Britain and the United States until the 1940s, and it was even later before they were translated into French. But, in any case, the early twentieth century conception of the scope of the administrative sciences had far more to do with the preoccupations of practical men with improving the efficiency and productivity of industrial processes (which were themselves becoming more and more mechanised through the march of technological progress) by developing and applying more ‘scientific’ techniques of management. The substantial theoretical contributions of the human and social sciences, based on organisational psychology and sociology, did not come significantly into the picture until the 1950s, with the emergence of what Dunsire calls ‘the new tradition of administrative science, social and behavioural.’ 21 This new tradition, as we will see, reflected a growing scepticism about the possibility of identifying universal ‘scientific’ principles of good administration that can be applied in different countries and contexts. The respective perspectives and approaches of the scientist/engineer and of the manager/administrator may have some aspects in common, but are ultimately very different. We have already noted, in passing, the work of the American, F.W. Taylor – author of the celebrated work, Principles of Scientific Management, published in 1911. Taylor is credited with pioneering the development of the ‘time and motion’ approach to management, based on his observational research in a Philadelphia steel plant; however, the phrase ‘scientific management’ was coined by his associate, the distinguished jurist, Louis D. Brandeis, and only later adopted by Taylor, who initially thought the term too academic.22 Taylor’s name is among the ‘thirteen pioneers’ included in the first volume of a three volume work on The Making of Scientific Management by the English management consultants, Lyndall F. Urwick23 and E.F.L. Brech, first published in 1945.24 Weber’s absence from the list (and indeed from the index) is not at all surprising, but one name that was included25 was that of Henri Fayol – who made a guest appearance in the prehistory of the IIAS, as a speaker at the second Brussels conference on the Administrative Sciences in 1923. An English translation of his address, ‘The Administrative Theory in the State’, was subsequently reproduced in an important collection of eleven essays, published in 1937 under the editorship of the American, Luther Gulick (see below) and the Englishman, Lyndall F. Urwick. 26 21 22

23 24

25

26

Dunsire, op. cit., p. 80. See Jay M. Shafritz and Albert C. Hyde (eds.), Classics of Public Administration, 3rd edn., Pacific Grove, CA: Brooks Cole Publishing, 1992, p. 3. Urwick had also been director of the International Management Institute in Geneva. L. Urwick and E.F.L. Brech, The Making of Scientific Management, London: Management Publications Trust; vol. 1, Thirteen Pioneers (1945); vol. 2, Management in British Industry (1946); vol. 3, The Hawthorne Investigations (1948). The thirteen pioneers were: Charles Babbage, F.W. Taylor; Henri Fayol; Mary Parker Follett; B. Seebohm Rowntree, H.L. Gantt; Walter Rathenau; Henry le Chantelier; Charles de Fr minville; Henry S. Dennison; F.B. Gilbreth; E.T. Elbourne; and the members of the President’s [F.D. Roosevelt’s] Committee on Administrative Management (Louis Brownlow, Charles E. Merriam and Luther Gulick). Henri Fayol, ‘The Administrative Theory in the State’, in Luther Gulick and L. Urwick (eds.), Papers on the Science of Administration, New York: Institute of Public Administration, 1937,

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Although Taylor and Fayol were near-contemporaries, their lives ‘were an interesting contrast, the one representing the stable European pattern of life, the other the more changeable progress characteristic of the United States.’ 27 Having qualified as a mining engineer in 1860, Fayol spent the whole of his working life in the employment of what became the Commentry-Fourchambault and Decazeville colliery, latterly as the company’s general manager. Taylor had a much more varied employment history, though ‘both men were scientists before they were managers.’ 28 But perhaps the sharpest contrast between these two pioneers lay in their angle of approach: ‘Taylor began to think about management as a foreman who could not, at first, secure a satisfactory output from the individual worker. He applied his scientific mind to the lowest level of the industrial hierarchy, the single worker at his lathe. From this starting point he worked upwards and outward to all the factors which could affect the worker’s capacity to give of his best… Fayol, on the other hand, worked from the top of the industrial hierarchy downwards. He also was attempting to observe and to think scientifically about the task of an individual worker. But that worker was himself, the general manager. He was the first to suggest that the work, not only of the lower grades of the industrial hierarchy but, too, of their principals, could be reviewed objectively and treated as a technical process subject to certain definitive principles which could be taught.’29

Fayol regarded ‘administration’30 as an important professional function that should both be taught and researched. He identified five key elements of the administrative function, of which probably the most important is foresight (prévoyance), and set out a number of prescriptive ‘general principles’ – of which ‘unity of command’ (the notion that a subordinate should take instructions only from one superior) is one of the best known. He attached particular importance to the role and the personal qualities of the man at the top of the organisation, and his analysis has a hierarchical and rigid flavour, which looks old-fashioned to the modern reader. Although his working experience was in the industrial sector his interests and his influence extended into public administration. His address to the 1923 Brussels Congress on ‘The Administrative Theory in the State’ begins by noting that, whereas the scope of the first Congress, of 1910, ‘had in view only the administration of public affairs’, his own conception of administration was much broader: ‘It embraces not only the public service but enterprises of every size and description, of every form and every purpose. All undertakings require planning [the translation of prévoyance in the subsequently published English version], organisation, command, co-ordination and control, and in order to function properly, all must observe the same general principles. We are no

27 28 29 30

pp. 101–114. Fayol’s essay appears alongside a critique by Urwick, ‘The Function of Administration, with Special Reference to the Work of Henri Fayol’, ibid. pp.115–130. The original text of Fayol’s address, ‘La doctrine administrative dans l’État’, together with an annex, ‘Resumé de la doctrine administrative’, can be found in the published proceedings of the 1923 Congress, Deuxieme Congrès International des Sciences administratives de Bruxelles 1923. Comptes-rendus des Scéances du Congrès, Bruxelles, 1923, at pp. A14–A55. Urwick and Brech, op. cit., p. 39. Ibid., p. 40. Ibid., pp. 40–1. See Henri Fayol, Administration Industrielle et Générale. Published in the Bulletin de la Societe de l’Industrie Minerale, 1916; later republished as a book by Dunod of Paris, 1925. His description of ‘administration’ is, ‘Chargée de dresser le programme général d’action de l’enterprise, de constitituer le corps social, de co-ordonner les efforts, d’harmoniser les actes.’

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longer confronted with several administrative sciences but with one alone, which can be applied equally well to public and to private affairs and whose principal elements are today summarised in what we term the Administrative Theory.’31

Fayol went on to note several recent instances where the Belgian and French governments had claimed to be applying his scientific precepts to issues of public administration reform (he himself had been commissioned to conduct a study of the organisation and operation of the French Department of Posts, Telegraphs and Telephones) – but he complained that, ‘in reality, the essential principles of the Administrative Theory do not seem to have been applied in their entirety.’ The substance of his analysis focused on the role of ministers and bureau directors, and in particular on the role of the prime minister, who he saw (perhaps rather over-stretching the business sector analogy) as being essentially administrative – located ‘at the summit of the administrative hierarchy’. Despite its rigid, in some respects even authoritarian flavour, Fayol’s pioneering contribution to the twentieth century administrative sciences was considerable, and his legacy can still be found in management textbooks today. Thus his contribution to the formative pre-history of the IIAS merits special mention. The Administrative Sciences in the 1930s and 1940s We move now to consider the development of the administrative sciences in the years leading up to and immediately after the second world war, following the formation of the IIAS in 1930. While the early life of the Institute was focused substantially on continental Europe, much of the intellectual and academic development of the administrative sciences was happening across the Atlantic, in the USA. Indeed, the launch of public administration as a distinctive branch of political science can be traced back to an article by Woodrow Wilson (then a young academic), published in 1887 – in which the phrase ‘science of administration’ is frequently used. 32 As already noted, F.W. Taylor’s major work on scientific management was published in 1911, just two years before his distinguished compatriot, Wilson, became President of the United States. Americans played an active part in the early life of the Institute, and in its post-war history. And it is probably fair to say that Taylor’s impact on the administrative sciences in Europe was felt somewhat more rapidly than Fayol’s influence on administrative thought and practice was felt in the USA, though some of the latter’s ideas are echoed in the American literature – for instance, in the work of Luther Gulick.33 Gulick, from Columbia University – one of Urwick and Brech’s ‘pioneers’ (above) – was founder and President of the Institute of Public Administration in New York and served as a member of President Roosevelt’s Committee on Admin31

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Gulick and Urwick, op. cit., p. 101 (English translation was by Sarah Greer of the Institute of Public Administration, New York). Woodrow Wilson, ‘The Study of Administration’, Political Science Quarterly, vol. 2, 1887, pp. 197–222. See Dunsire, op. cit., p. 95. Gulick’s well-known mnemonic acronym PODSCORB, characterising the role of a chief executive as Planning, Organising, Staffing, Directing, Co-ordinating, Reporting and Budgeting, is derived from Fayol.

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istrative Management, 1936–37.34 He was a member of the strong post-war American section of IIAS, chaired by Leonard D. White, Professor of Public Administration at the University of Chicago, and an active player in the formative years of the Institute.35 Lewis Brownlow,36 another leading figure, had chaired the Committee on Administrative Management, whose recommendations resulted in a major overhaul of the office of the US President.37 Another prominent member of the American section at this time was Herbert Emmerich, Director of the Public Administration Clearing House in Chicago38 who, some fifteen years later, was to become the fifth President of IIAS, and the first to be elected to the position from outside Europe. Another leading figure in the section was Rowland Egger, of the University of Virginia, who was later to serve as Editor of the International Review of Administrative Sciences. The main inter-war highlights and in the development of the administrative sciences, can conveniently be identified in the contents of the two important publications already mentioned – the collection of papers included in the anthology by Gulick and Urwirk (described by Dunsire as ‘now the locus classicus of the orthodoxy’39) and in the survey of the contributions of the ‘thirteen pioneers’ by Urwick and Brech. The academic label sometimes attached to the literature of this era assigns it to a ‘classical’ school of management and organisation theory – though the prescriptive ‘theories’ of many of the leading contributors, including Taylor and Fayol, owed as much to hands-on experience and to common sense as to the kinds of scientific method that were being developed in the separate but chronologically parallel universe of the social sciences, exemplified by Max Weber. Indeed, many of the models developed by writers of the ‘classical’ era were based on rather simplistic engineering analogies. And there was not much scholarly infrastructure to provide a theoretical basis for the subject: illustrated by the fact that nearly all the ‘pioneers’ came from industrial rather than university backgrounds. Labels often obscure as much as they reveal, and we must be wary of pigeonholing particular contributors to the development of the administrative sciences as belonging to particular ‘schools’, classical or otherwise. And we must also remem-

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See Lyle C. Fitch, Making Democracy Work: The Life and Letters of Luther Gulick, 1892–1993, Berkely CA: Institute of Governmental Studies, 1996. White was author of a pioneering textbook, Introduction to the Study of Public Administration, first published in 1926, with several subsequent editions. Another major work was The City Manager: Chicago; University of Chicago Press, 1927. He also contributed (as a Vice President of the Congres International) an article on ‘The Civil Service Commission in the United States’ to the first volume of the International Review of Administrative Sciences (1928, pp. 419–27) – he later served as a US Civil Service Commissioner; and he authored the first article to appear in the first postwar edition of IRAS ‘The Public Service in the Postwar World’ (1947–48, pp. 7–10). (1879–1963). See Barry D. Karl, ‘Lewis Brownlow’, Public Administration Review, vol. 39, 1979, pp. 511–16. See Richard Polenberg, Reorganising Roosevelt’s Government: The Controversy Over Executive Reorganisation, 1936–1939, Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1966. The significance of the Public Administration Clearing House in the early history of the Institute is discussed in chapter 3. Dunsire, op. cit., p. 95.

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ber that the development of a field of study does not happen along a single chronological path. To quote one commentator, writing in the early 1970s: ‘Different lines of thought overlap in time. New theory may often take a couple of generations or more to filter into normal practice... [C]lassical management thinking... is still dominant among many practising managers today. Yet its key ideas were expounded in the first two decades of this century.’40

However, we can cautiously identify the emergence, in the years spanning the second world war, of a ‘human relations’ approach to administration and management, influenced by theories and methodologies derived from sociology, biology and psychology, an approach that overlapped with but was often critical of the earlier ‘classical’ writers. Much of the landmark literature of this period came from the United States, and it foreshadowed the ‘behavioural revolution’ that occurred in American political science, and reached its peak in the mid-1950s. 41 This human relations approach was foreshadowed in the writings of the Harvard academic, Mary Parker Follett (1868–1933).42 Follett’s earliest writings were in political philosophy, but she developed strong a interest in social psychology and in the 1920s her work moved towards business administration when she realised that industrial managers faced similar problems – e.g. control, leadership and conflict resolution – as those faced by public administrators. However, the founding father of the human relations school of organisation theory was another Harvard scholar, the industrial sociologist, Elton Mayo (1880– 1949). From 1926 to 1932 Mayo headed a research team that conducted an extensive and innovative study of workers at the Hawthorne works of the Western Electric Company in Chicago – the famous Hawthorne Experiments.43 His work, informed by sociological theory (including major European scholars, such as Robert Michels and Emile Durkheim), led him to conclude that the productivity of manual workers is determined by the nature of group dynamics within the organisation and of the relationships that exist within the workforce, and between the workers and management. In a nutshell, the key to greater productivity lies, not in adopting the kind of scientific managerialism advocated by Taylor and Fayol, but in securing the psychological commitment of workers to the goals and activities of the organisation. Mayo’s conclusions have sometimes been criticised as naïve and over-optimistic, but his work has been highly influential, and among those it influenced was another American, Chester Barnard (1886–1961). Barnard was an eminent business manager, with strong links with the Harvard Business School, who built upon the work of Mayo and others to develop a ‘systems’ approach to the understanding of organi40

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R.J.S. Baker, Administrative Theory and Public Administration, London: Hutchinson, 1972, p. 41. See Robert A. Dahl, ‘The Behavioural Approach in Political Science: Epitaph for a Monument to a successful Protest’, American Political Science Review, vol. 55, 1961, pp. 763–72. See Henry C. Metcalf and Lyndall F. Urwick (eds.), Dynamic Administration, The Collected Papers of Mary Parker Follett, London: Pitman, 1941. She was one of the ‘thirteen pioneers’: see, Urwick and Brech, op. cit., pp. 48–57. Elton Mayo, The Human Problems of an Industrial Civilisation, New York: Macmillan, 1933. The Hawthorne experiments are the subject of volume 3 of Urwick and Brech’s, The Making of Scientific Management, see note 24, above.

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sations, emphasising the role and significance and role of informatl organisations. 44 And his work in turn was further developed by the American social scientist, Herbert Simon to whose major work, Administrative Behaviour,45 Barnard contributed a preface. Simon, whose work drew substantially on his experience as a consultant in local government, was critical of the claims of writers such as Gulick to have identified general ‘principles’ of sound administrative practice (Simon dismissed such principles as mere ‘proverbs’), and he had a particular interest in the limits of rationality in organisational decision making – see below. Flowing through and from the work of the writers already mentioned in this section is an assumption that organisations are not just to be understood as formal structures but rather as organic systems with complex internal relationships and group dynamics, constantly interacting with their external environments. According to this way of thinking, the prescriptive formulae advocated by the early ‘classical’ writers are only of limited value in improving efficiency and productivity. When it comes to finding an appropriate managerial style, one size does not fit all. The trick is to find the best configuration for the tasks in hand. This is exemplified in a major study by two British writers, Burns and Stalker, based on research conducted in the 1950s. 46 They identified two distinct forms of organisation: a ‘mechanistic’ form, which is formal and hierarchical, broadly conforming to the Weberian model of bureaucracy; and an ‘organic’ form, which is less formal and less hierarchical, and which encourages workers to identify with organisational goals. Burns and Stalker made no claim that one type is inherently better than the other, but argued that one form may be found to work better than the other in a given set of circumstances, while in a different context the converse may be the case. Policy Analysis A major preoccupation of the administrative sciences since the Second World War has been to seek for deeper insights into the mechanisms of policy making and for ways of improving the quality of policy decisions. This is one of many areas where economics has made a crucial contribution to the administrative sciences, in tandem with the other social sciences, in particular, sociology. Implicit in traditional thinking about the nature of decision-making was an idealised ‘rational comprehensive’ model, which urges the decision-maker to review all the available strategies for achieving a specified set of goals, and to evaluate the consequences associated with each alternative strategy. The limitations of such an ambitious approach were examined by Herbert Simon, a Nobel prize-winner in economics, in his pathbreaking work, Administrative Behaviour, cited above. Simon recognised the impracticality of comprehensive rationality in a real world where information is imperfect and time is often short, and came up with a concept of ‘bounded rationality’, in which options are examined selectively: in the real world, the ideals of perfect ra44

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See in particular, Chester I. Barnard, The Functions of the Executive, Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1938. Herbert A. Simon, Administrative Behaviour, A study of Decision Making Processes in Administrative Organisation, New York: Macmillan, 1947; 2nd edn., 1957. Tom Burns and G. M. Stalker, The Management of Innovation, London: Tavistock Publications, 1961.

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tionality and comprehensive analysis must give way to pragmatically determined decisions that ‘get by’ or are ‘good enough’. Simon’s approach was subsequently developed by his near-contemporary, Charles Lindblom, Professor of Economics and Politics at Yale. The early background to his hugely influential theory of ‘incrementalism’ can be found in a book jointly written with Robert Dahl in 1953,47 but the approach established itself in an article in 1959, in Public Administration Review.48 Lindblom’s incremental model was designed to overcome the limitations of the rational/bounded rationality approaches, by factoring in the human and environmental constraints on decision making. He argued that because of the limited resources at the decision-maker’s disposal it s necessary to rule out some desired outcomes from the very outset because they are unattainable. The theory started from the assumption that policy makers are limited by past policy decisions and by their inability to identify all values and goals because of conflicts among values and individual differences over their rankings. In practice, values cannot be prioritised because decision-makers may have difficulty in ranking their own values and because there may not be any consensus in the wider population about such priorities. The test of a good policy is not how close it comes to the rationalist’s ideal choice but whether the policy achieves consensual political support even when there is disagreement about values. So, in the real world, decision-making proceeds on the basis of ‘successive limited comparisons’, which simplify things by looking only at alternatives that differ no more than slightly from existing policies. It doesn’t start, in the abstract, by specifying idealised objectives, and asking what policies would secure those objectives. Instead it compares specific policies and asks whether these policies will result in the attainment of objectives. Lindblom contended that incrementalism is both an accurate description of how real-life decision are made in practice and a good prescriptive model for how decisions should be made. If you ‘muddle through’ and stick closely to proven policies you will not go far wrong.49 Implicit in the incrementalist model is an assumption that democratic pluralism provides enough flexibility and stability to generate efficient and beneficial policy outcomes. But is this necessarily true? And what happens in circumstances where the political order is not characterised by democratic pluralism? These issues exercised the mind of the Israeli policy scientist and government adviser, Yehezkel Dror, who took the analysis one stage further with his model of optimal decision making. Dror accepted that incrementalism is descriptively more or less accurate, but his misgivings about the prescriptive claims made for it, were summed up in the title of

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R.A. Dahl and C.E. Lindblom, Politics, Economics and Welfare, Chicago, Ill: Chicago University Press, 1953 (2nd edn. 1976). C.E. Lindblom, ‘The Science of “Muddling Through” ’, Public Administration Review, vol. 19, 1959, pp. 78–88. Twenty years later, he published a revised version of this paper, ‘Still Muddling, Not Yet Through’, Public Administration Review, vol. 39, 1979, pp. 517–25 in which he answered some of his critics. Incrementalism has greatly influenced the literature on budgetary decision making – see for instance the major study by Aaron Wildavsky (a former student of Lindblom), The Politics of the Budgetary Process, 3rd edn., Boston, Mass: Little Brown, 1979.

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an article published in 1964, ‘Muddling Through – “Science” or Inertia’. 50 The gist of his argument was that incrementalism is only to be recommended in circumstances where there is continuity and social stability, as in the USA. Otherwise it discourages necessary innovation (so it is not a good recipe for developing countries or ones undergoing major reconstruction or regime change) and is a recipe for stagnation and inertia. So he favours an ‘optimal’ approach, which is a blend of rationality and incrementalism. Creativity (via brain storming etc.) should be encouraged; at the same time policy options and goals need to be reviewed – selectively not comprehensively – and prioritised. This can be compared with the ‘mixed scanning’ approach, suggested subsequently by Amitai Etzioni.51 Other writers have focused on the institutional constraints on rational policy making; prefer to interpret real-life decision making as something that is accidental rather than rational – e.g. the ‘garbage can’ model.52 Organisations are ‘organised anarchies’, often plagued by goal uncertainty and poorly understood problems, and staffed by decision makers who have other things on their mind. Problems are often solved by going through the garbage can in search of a suitable ‘fix’; solutions often have a life of their own, quite distinct from the ‘problem’; organisations need intermittent ‘decision opportunities’ (like politicians’ photo opportunities); participants come and go and outcomes depend on accidental alignments of problems, ideas and actors. The Internationalisation of the Administrative Sciences One important feature of the modern development of the social and behavioural sciences is the increased use of cross-national comparative methods – regarded by some commentators, such as one of the founders of the behaviourist school, Robert Dahl,53 as a sine qua non of scientific study in these fields. Dahl rejected the implicit ‘scientific management’ assumption that it is possible to identify universal principles of good administrative practice that can be transplanted from one setting to another. He argued – and his proposition, highly influential in its time, would nowadays be regarded as almost self-evident – that generalised propositions require us to venture outside the specific environments of particular nation states, and need to take account ‘of the varying historical, sociological, economic and other conditioning factors that give public administration its peculiar stamp in each country.’ 54

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Yehezkel Dror, ‘Muddling Through – “Science” or Inertia?’, Public Administration Review, vol. 24, 1964, pp. 153–7. See also his book, Public Policymaking re-examined, San Francisco, Cal: Chandler, 1968. Amitai Etzioni, ‘Mixed-scanning: a third approach to decision-making’, Public Administration Review, vol. 27, 1967, pp. 385–92. Michael Cohen, James March and Mancur Olsen, ‘A garbage can model of organisational choice’, Administrative Science Quarterly, vol. 17, 1972, pp. 1–25. Robert A. Dahl (b. 1915), was appointed Professor of Political Science at Yale University in 1946, and has written extensively, particularly on aspects of political and democratic theory. The article referred to here is, ‘The Science of Public Administration: Three Problems’, Public Administration Review, vol. 7, 1947, pp. 1–11. Ibid., p. 11.

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Numerous instances could be cited of the increasing use of cross-national comparison in the history of the administrative sciences. One interesting European example, from the 1960s, is the classic work on the dysfunctional characteristics of bureaucracy by the French organisational sociologist, Michel Crozier. Although Crozier’s main empirical research was conducted in the French public sector – indepth ethnographic studies of the French giro bank and factories of the French tobacco monopoly – he drew comparisons with other countries, in particular Russia and the USA, to identify peculiar attributes of French bureaucratic culture. 55 His work, which drew upon the theories and methodologies of organisation theorists, including some of those cited in the preceding section, constitutes a significant transatlantic bridge in the modern development of the administrative sciences. Quite apart from the enhanced scientific rigour that derives from the comparative method, the universe of the administrative sciences expanded in the 1950s and ’60s to embrace newly independent developing countries, which became targets both of international policy and of academic inquiry – and impacted significantly on the work of the Institute.56 A highly significant aspect of this was the launch, on 4 December 1948, of the United Nations’ programme of technical assistance, together with a resolution passed by the General Assembly on the same day, marking a recognition of the need for training in public administration.57 In the following year, the General Assembly approved an outline programme of training, which included, ‘Encouragement and financial assistance to the International Institute of Administrative Sciences (IIAS) for exchange of information on public administration subjects.’ The programme was subsequently expanded to include functions other than training, and late in 1951 a Division of Public Administration (DPA) was established within the Technical Assistance Administration of the UN. The IIAS was heavily involved in the work of the Division, particularly with regard to investigation, research and publication in matters to do with administrative practice. Between 1951 and 1954, the IIAS published 24 studies, with DPA support. In 1953 the Division facilitated the publication of an international journal, Progress in Public Administration, which was merged in 1956 with the International Review of Administrative Sciences. In the words of a commentator on these developments: This support to an existing journal with a wide circulation in both English and French editions provided the Division with a regular means of disseminating information on the activities of the United Nations technical assistance programme to a select group of political scientists and to practitioners in the field. This is an example of one of the means adopted by the Division to stimulate an interest among those conducting systematic research as well as evoking interest among many who would supply authentic data to investigators. The Division was able to use the Review as a link between the Division and many institutions concerned with the collection of useful information about current administrative practice, its analysis and evaluation.58

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Michel Crozier, The Bureaucratic Phenomenon, London: Tavistock Publications, 1964. See also chapters 2 and 3. For the early history of this subject see Louis E. Hosch, ‘The Public Administration Division of the United Nations: A Brief History’, International Review of Administrative Sciences, vol. xxx, 1964, pp. 231–41. Ibid., p. 237.

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The same commentator also notes an association between IIAS and the UN in the context of Seminars on the Organisation and Administration of Public Enterprises, at Rangoon in 1954 and New Delhi in 1959, from which publications resulted. Dunsire records that the Public Administration Division of the United States Technical Co-operation Administration (subsequently to become the Agency for International Development) was established in 1955, and that the first of several contracts between American Universities and overseas countries was between the University of Mitchigan and the Philippines. He also notes that a consultancy undertaken by Paul Appleby59 (another member of the American section of the IIAS) was one of several supported by the Ford Foundation. One consequence of all this international activity was, in Dunsire’s words, that: Scores of American professors of political science and Public Administration were sent abroad in the years 1950–60; and even if some of them were aware of Dahl’s article, they found themselves with nothing to replace the ‘tried and tested’ principles of good administrative practice in which they had been brought up… [T]he experience was traumatic: scores of American professors became personally aware of a whole universe of ways in which the ‘universal principles’ [of scientific management] did not fit, indeed were almost totally useless.60

As the focus of the administrative sciences (and the constituency of the IIAS) expanded beyond the developed world to encompass more and more third world and post-colonial countries, scholars began to develop more ambitious and more sophisticated strategies of cross-national comparison. The main methodological innovations in this context – led by the work of Fred Riggs61 and Gabriel Almond and James Coleman62 – developed structural-functional’ and ‘systems’ approaches, (cf. earlier references to the work of Barnard and Simon) which were substantially derived from the work of sociologists like Talcott Parsons, F.X. Sutton and Marion Levy and the political scientist David Easton. Riggs’ best-known contribution was the invention of an ingenious theory, based on the (it has to be admitted, not wholly convincing) metaphor of the diffraction of light by a prism, to examine the nature of developing (‘prismatic’) societies that lie part-way between traditional (‘fused’) societies and highly differentiated modern (‘diffracted’) societies, and where traditional and modern value systems and behaviour patterns co-exist somewhat uncom-

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Appleby (1891–1963) held various high-ranking official posts during the Roosevelt era before becoming an academic (he was Dean of the Maxwell Graduate School of Citizenship and Public Affairs at Syracuse University, New York). He was author of an important work, Policy and Administration, Alabama: University of Alabama Press, 1949. See Roscoe C. Martin (ed.), Public Administration and Democracy: Essays in Honor of Paul H. Appleby, Syracuse, NY: Syracuse University Press, 1965. Dunsire, op. cit., p. 136. Fred W. Riggs (b. 1917) was another veteran of the Public Administration Clearing House in New York, and a prolific writer on comparative public administration. One of his most influential works was, ‘Agraria and Industria: Towards a Typology of Comparative Administration’, in William J. Siffin (ed.), Towards the Comparative Study of Public Administration, Bloomington, Ind.: Indiana University Press, 1957. Among his other publications was an informative essay on developments in this area of the subject, ‘Trends in the Comparative Study of Public Administration’, International Review of Administrative Sciences, vol. 28, 1962, pp. 9–15. Gabriel Almond and James Colemen (eds.), The Politics of Developing Areas, Princeton: University of Princeton Press, 1960.

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fortably.63 An elaboration of the model is used to explain the different roles and behaviours of officials in different kinds of society. The expanding scope and focus of the administrative sciences is mirrored in the contents pages of the Institute’s journal, the International Review of Administrative Sciences. From the mid-1950s onwards, the Review began to carry an ever-increasing number of articles and notes on development administration and technical assistance, and contributions from and/or about a wider range of countries, especially ones in the developing world. The IIAS and the Administrative Sciences Encouraging and facilitating the expansion of the intellectual and spatial boundaries of the administrative sciences has been very much a feature of the history of the IIAS, in which context the international status and composition of the Institute, with its world-wide network of practitioners and scholars, has been a crucial factor. And the pattern of activities and outputs, over the years, also reflects the interesting diversity of national and cross-national perspectives that have contributed to the development of the administrative sciences. It is probably true to say that the continental European traditions, including strongly juridical ingredients, on which the Institute was founded before the Second World War, have never totally blended with the American, political science-based, interpretation of the discipline, 64 but the IIAS has been an important bridge-builder for sharing and dialogue. In the second half of the twentieth century the bridging function has extended to the post-colonial developing world, and latterly to Eastern Europe and Asia, with their own distinctive cultures and traditions. The Institute has been pre-eminently a mirror rather than a motor. Over the years, it has been a major international forum for the discussion and promulgation of new thinking about the administrative sciences. But, it has to be acknowledged, much of that thinking has happened elsewhere – in universities (the development of theories and explanatory models) and in national and international governmental agencies (devising practical and politically acceptable solutions to real-world problems). The Institute itself has not really been, or claimed to be, at the cutting edge of ‘scientific’ research and development, though some of its many working groups and consultancy projects have made significant contributions. However, its role as a catalyst and facilitator has been formidable. And it is in the application of received knowledge and theories to practical issues of technical advice and assistance that the IIAS can make its strongest claim to having made a large and positive contribution to the twentieth century development of the administrative sciences, broadly defined. 63

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Fred W. Riggs, Administration in Developing Countries: The Theory of Prismatic Society, Boston: Houghton Mifflin, 1964; Prismatic Society Revisited, Morristown, NJ: General Learning Press, 1973. For a recent overview of comparisons and contrasts see Richard Stillman, ‘American vs. European Public Administration,’ Public Administration Review, vol. 57, 1997, pp. 332–38. See also Colin Talbot, loc. cit. (note 13, above). Talbot’s article provides a useful critical survey of the literature relating to the various branches of the administrative sciences, and includes an extensive bibliography.

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IIAS/IISA Administration & Service 1930-2005F. Rugge and M. Duggett (Eds.) IOS Press, 2005 © 2005 IIAS. All rights reserved.

La Belgique et l’Institut international des Sciences administratives Jean-Marie Yante Ville d’accueil du premier Congrès international des Sciences administratives en 1910, siège par la suite de la Commission internationale permanente des Congrès internationaux des Sciences administratives, puis, à partir de 1930, de l’Institut international des Sciences administratives, Bruxelles occupe une place toute particulière dans la naissance et l’histoire de la première et à ce jour unique association internationale à but scientifique dans le domaine des sciences administratives et de l’administration publique. La ville ne peut être dissociée du pays dont elle est la capitale et qui connaît de profondes mutations à la fin du XIXe siècle et dans les premières décennies du XXe. La lente genèse de l’institution doit aussi être située dans le contexte politique et intellectuel de l’époque. Les acteurs de la première heure, avec les préoccupations administratives du moment, et leurs plus ou moins lointains successeurs au service de l’Institut ont toute leur place dans un volume jubilaire. Celui-ci ne peut taire non plus l’évolution considérable, depuis la fin de la seconde guerre mondiale, de la position de Bruxelles au plan international et ses conséquences pour le rayonnement de l’Institut. Essor et affirmation de Bruxelles Malgré les transformations opérées sous le régime hollandais (1815–1830), Bruxelles présente encore, au lendemain de la révolution de 1830 et de l’indépendance nationale, un visage qui, à maints égards, rappelle sa physionomie sous l’Ancien Régime et la domination autrichienne. Promue capitale d’un nouvel État, elle connaît bientôt une concentration d’institutions politiques, administratives, financières et commerciales. La ville passe de 99.522 habitants en 1831 à 183.686 en 1900 et 200.433 en 1930. En 1878 déjà, son encerclement par les faubourgs apparaît total.1 Influencé par les réalisations parisiennes d’Haussmann, le bourgmestre Jules Anspach (1863–1879) entame une vaste entreprise de rénovation urbaine. « L’antique cité (…) va céder la place à la ville du dix-neuvième siècle et refléter ses aspirations au confort, au luxe, à l’orgueilleuse élégance ». Les successeurs de cet édile héritent d’une situation financière fort obérée et l’initiative de grands travaux passe aux mains de l’État, du secteur privé et du roi Léopold II. Les dernières années du XIXe siècle voient aussi Bruxelles devenir la capitale de l’Art Nouveau, principalement grâce à l’œuvre de l’architecte Victor Horta. Les expositions internationales de 1897 et 1910 amènent la création de nouveaux quartiers extra 1

Y. Leblicq et M. De Metsenaere, « La croissance », dans Bruxelles. Croissance d’une capitale, sous la dir. de J. Stengers, Anvers, 1979, p. 167–177.

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muros.2 Dès 1834, les milieux progressistes, souvent liés à la franc-maçonnerie, permettent l’ouverture d’une Université libre destinée à contrebalancer l’influence de l’Université catholique ultramontaine créée par l’épiscopat à Malines et bientôt transférée à Louvain.3 Un contexte d’universalisme et de pacifisme Si les premières associations internationales se constituent au lendemain du Congrès de Vienne – six entre 1815 et 1849, vingt-neuf entre 1850 et 1869 –, le mouvement s’accentue dans les dernières décennies du XIXe siècle et surtout à l’aube du XXe, qui voit la création dans les années 1900 à 1904 de 61 organisations internationales non gouvernementales, de 131 entre 1905 et 1909, de 112 entre 1910 et 1914. Nombre d’entre elles établissent leur siège en Belgique, notamment l’Institut de droit international (1873), l’Association internationale des congrès des chemins de fer (1885), l’Union internationale des tramways et des chemins de fer d’intérêt local (1886), l’Institut colonial international (1894), l’Office international de bibliographie (1895) et la Commission maritime internationale (1897). En 1907, sur quelque cent dix institutions de ce type recensées de par le monde, quarantedeux auraient leur siège dans le pays. De nombreux congrès internationaux se tiennent à Bruxelles dès le milieu du XIXe siècle : Congrès international de la paix (1848), premier Congrès international d’Agriculture (1848), premier Congrès international de statistique (1851)…4 De 1851 à 1913, une vingtaine d’expositions universelles sont organisées de par le monde, dont quinze en Europe. Paris en accueille cinq et la Belgique le même nombre : deux à Bruxelles (1897 et 1910), les autres à Anvers (1903), Liège (1905) et Gand (1913).5 À la « Belle Époque », l’Europe est fière d’elle et confiante dans ses capacités. C’est le moment d’une ouverture au monde dans ses aspects économiques, sociaux, juridiques et culturels. Des découvertes scientifiques et techniques ouvrent des champs nouveaux. L’ « entrepreneuriat » européen part à la conquête des continents. Tout apparaît désormais possible. La confiance est grande dans l’avenir de l’humanité. Pour l’élite intellectuelle du début du XXe siècle, le mot « internationalisme » évoque l’image d’une civilisation naissante, d’une organisation nouvelle de la société. Il s’emploie aussi pour désigner « l’étude des faits internationaux et de leur coordination organique ».6 Dans les années précédant la création à Bruxelles de l’Office central des Associations internationales (1907), future Union des Associations internationales (1910), on considère qu’une des fonctions importantes de celles-ci est de rassembler et d’organiser sur des bases universelles la documentation 2 3 4

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Y. Leblicq, « Les transformations du paysage urbain », ibidem, p. 256–278 ; L. Ranieri, Léopold II urbaniste, Bruxelles, 1973. A. Uyttebrouck, « Bruxelles, centre d’enseignement », dans Bruxelles…, p. 357. G.P. Speeckaert, « Regards sur soixante années d’activité de l’Union des Associations Internationales », dans L’Union des Associations Internationales. 1910–1970. Passé, présent, avenir, Bruxelles et Paris, 1970, p. 20 (Revue internationale « Synthèses », n° 288) ; P. Otlet, Sur l’établissement en Belgique du siège de la Société des Nations, Bruxelles, 1919, p. 5–6. L. Aimone et C. Olmo, Les expositions universelles 1851–1900, Paris, 1993 ; La Belle Europe. Le temps des expositions universelles. 1851–1913, Bruxelles, 2001. G.P. Speeckaert, « Regards… », p. 21.

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relative aux questions qui les intéressent. C’est dans cet esprit qu’est fondé dans cette ville en 1895, à l’initiative de Henri La Fontaine (1854–1943) et Paul Otlet (1868–1944), l’Office international de bibliographie, bureau ayant pour objet « l’établissement et la publication d’un répertoire bibliographique universel, le service de ce répertoire et l’étude de toutes les questions relatives aux travaux bibliographiques ». Pour ces deux riches personnalités, l’avenir du monde et de la société doit être basé sur une vision internationale des événements et des idées. Spécialiste de droit international et de politique internationale, organisateur à Anvers d’un Congrès international de la Paix (1894), le premier est réellement étreint par le pacifisme7 et voit son activité couronnée, en 1913, par l’attribution du Prix Nobel de la Paix. Le second, également de formation juridique, découvre à Londres la Decimal classification de l’Américain Melvil Dewey, est immédiatement séduit par cette logique et la développe sous le nom de Classification décimale universelle. Peu à peu, l’objectif bibliographique s’élargit et l’ambition se dessine de constituer un centre mondial de documentation, alimenté par la coopération de tous les organismes producteurs ou utilisateurs de documents.8 Ces idées doivent être replacées dans « le climat d’une époque où les élites des grandes et des petites nations cherchaient par des conférences diplomatiques, dans des congrès ou au sein d’associations multiples, les bases d’une paix durable bâtie surtout sur le droit, l’arbitrage et le désarmement ». En 1914, l’Union des Associations internationales fédère 230 organisations non gouvernementales. Dès avant le premier conflit mondial, ses travaux font d’elle indirectement et dans la mesure de ses moyens l’un des promoteurs de la Société des Nations.9 S’inscrivent à son actif, avant ou après la guerre, la Bibliothèque internationale de Bruxelles, le Musée international de la même ville, destiné à montrer les progrès accomplis, en toutes matières, dans le domaine de l’internationalisme et à faire ressortir les grands faits scientifiques et sociaux qui s’y rattachent, l’Université internationale, qui tient des sessions à Bruxelles de 1920 à 1923, et, réalisation éphémère d’un projet déjà ancien, le Palais mondial (ou Mundaneum), « par destination la maison commune de toutes les associations internationales » et dont une ébauche comprenant cent salles existe pendant quelques années dans le parc du Cinquantenaire à Bruxelles. Dès 1912, Paul Otlet s’intéresse même au projet du sculpteur norvégien Hendrik C. Andersen de fonder une ville internationale, développe une large propagande en ce sens et transforme peu à peu cette conception en celle d’une Cité mondiale (en Belgique ou en Suisse), « qui soit à la fois un modèle en toutes matières, un monument commémoratif digne des efforts additionnels de tous les Peuples, un siège permanent pour toutes les activités internationales, le symbole de l’Humanité

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Sur ce mouvement : V. Grossi, Le pacifisme européen 1889–1914, Bruxelles, 1994. G. Lorphèvre, « Otlet (Paul) », dans Biographie nationale publiée par l’Académie royale des Sciences, des Lettres et des Beaux-Arts de Belgique, t. XXXII, Bruxelles, 1964, col. 545–558 ; R. Abs, « Fontaine (Henri La) », ibidem, t. XXXVIII, 1973–1974, col. 213–221 ; J. Baugniet, « Deux pionniers de la coopération internationale et de la paix universelle : Henri La Fontaine et Paul Otlet », dans L’Union des Associations Internationales…, p. 53–59 ; J. Hellemans et C. L’Hoest, « Paul Otlet : l’universalisme », dans Les prémisses du Mundaneum. Cent ans de l’Office international de bibliographie, Mons, 1995, p. 35–62. G.P. Speeckaert, « Regards… », p. 26 et 28.

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nouvelle » et jouirait de l’exterritorialité. Il échouera finalement dans cet ambitieux et utopique projet.10 Pendant le premier conflit mondial, Henri La Fontaine et Paul Otlet oeuvrent, l’un aux États-Unis, l’autre en Suisse et en France, pour la création d’une organisation politique internationale. Après l’armistice, Otlet et ses proches militent, en vain, pour l’implantation à Bruxelles du siège de la Société des Nations. 11 Terre d’accueil des associations internationales à but scientifique Dans la première décennie du XXe siècle, afin d’accroître encore l’attractivité de la Belgique, une proposition de loi tend à accorder la personnification civile aux associations internationales à but scientifique. Dans son rapport à la Chambre le 26 juillet 1907, Émile Tibbaut, futur président de cette assemblée, rappelle, non sans emphase, les avantages particuliers offerts par le pays : « situation topographique centrale sur l’intersection des grandes voies européennes et mondiales, neutralité de la Belgique, large hospitalité offerte aux étrangers par un peuple pacifique et libre, milieu intellectuel développé, connaissance répandue des principales langues véhiculaires, esprit d’organisation, d’entreprise et de travail des Belges auxquels sont confiés ces organismes, avantages aussi résultant du voisinage d’autres institutions internationales déjà existantes à Bruxelles, enfin, par suite de l’expansion belge au dehors et de l’immigration des étrangers en Belgique, développement en notre pays d’un véritable esprit international largement ouvert à la compréhension des civilisations et des milieux étrangers, esprit qui se développe à mesure que notre nationalité elle-même s’affirme plus forte et plus indépendante et que nous prenons conscience du caractère actif que doit acquérir notre neutralité politique dans tous les domaines intellectuels, économiques et sociaux ». 12 Tibbaut termine son rapport en déclarant que « c’est la voie dans laquelle les petits pays peuvent, sans prétention exagérée, pratiquer l’émulation avec les grands ; peu importent l’étroitesse de leurs frontières et le chiffre de réduit de la population ; ils comptent dans la proportion de leur activité intellectuelle et du rayonnement de leurs idées ». Et il affirme sa fierté de voir « se multiplier les efforts généreux pour assurer [à la Belgique] une place honorable dans la coopération pacifique qui rapproche les peuples ».13

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Voir notamment P. Otlet, La Belgique et le mouvement international : pour la création à Bruxelles d’un palais international au service des associations internationales et à la formation de collections mondiales, Bruxelles, 1913 ; Id., L’Exposition universelle de 1930 en Belgique et l’établissement d’une Cité internationale, Bruxelles, 1922 (Union des Associations Internationales, Publication n° 103) ; Id., La Cité Mondiale. Demande présentée au Gouvernement et au Parlement de Belgique au sujet de la Cité Mondiale, Bruxelles, 1931 (même série, n° 138) ; S. Steffens, « Le Palais mondial : grandeur et misère d’une entreprise idéaliste », dans Les prémisses du Mundaneum…, p. 239–269 ; V. Piette, « Le projet de création d’une Cité mondiale ou l’utopie pacifiste faite de briques », ibidem, p. 271–301. P. Otlet, Sur l’établissement en Belgique du siège de la Société des Nations, Bruxelles, 1919. Extrait d’un rapport lu, le 4 juin 1907, à la réunion des représentants des institutions internationales. Documents parlementaires de Belgique. Session législative ordinaire de 1906–1907. Chambre des Représentants, p. 705 et 708.

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La lenteur des travaux parlementaires ne permet pas l’adoption du texte avant la guerre. Tibbaut s’en fait à nouveau le défenseur au lendemain de celle-ci. 14 La loi du 25 octobre 1919 stipule que « la personnification civile peut être accordée par arrêté royal (…) aux associations ouvertes aux Belges et aux étrangers, qui ont comme organe d’exécution une institution ou un comité permanent ayant son siège en Belgique, dont l’administration comprend au moins un associé belge et qui, sans esprit de lucre, poursuivent un but scientifique » (art. 1). Elle reconnaît même aux « associations internationales qui ont leur siège à l’étranger et qui sont régies par une loi étrangère », moyennant certaines conditions, d’ « exercer en Belgique (…) les droits qui résultent de leur statut national », sans que leur administration comprenne au moins un associé belge (art. 8). Enfin, aux termes de la même législation et sur les bases de celle-ci, « le Gouvernement belge est autorisé à conclure avec les États étrangers des traités pour l’établissement d’un statut international des associations scientifiques internationales » (art. 9).15 Du Congrès international de 1910 à la fondation de l’Institut C’est Paul De Vuyst, alors inspecteur principal au Ministère de l’Intérieur et de l’Agriculture, futur directeur général au Ministère de l’Agriculture, qui lance l’idée des Congrès internationaux des Sciences administratives et est la principale cheville ouvrière de ceux de Bruxelles en 1910 et 1923. Le premier se tient à l’occasion d’un Congrès mondial des Associations internationales, l’année même où Bruxelles accueille, pour la seconde fois, une exposition universelle. La commission organisatrice est composée notamment de trois présidents (Gérard Cooreman, président de la Chambre des Représentants et ancien ministre ; Adolphe Max, bourgmestre de Bruxelles ; et Émile Tibbaut, député) et de deux secrétaires généraux (le professeur Nerincx de l’Université de Louvain et Paul De Vuyst).16 À la suite de cette rencontre est conçu un Musée international d’administration comparée ou Musée international administratif. Le point de départ en est une riche collection de documents rassemblée par le gouvernement espagnol pour le congrès et déposée ultérieurement au Palais mondial.17 14 15 16

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Documents parlementaires de Belgique. Session législative ordinaire de 1918–1919. Chambre des Représentants, p. 1696–1697. Moniteur belge, 5 novembre 1919. Les actes en ont été publiés en quatre volumes : Premier congrès international des Sciences administratives à l’Exposition universelle et internationale de Bruxelles 1910 sous le haut protectorat de S.M. le Roi des Belges, le haut patronage du Gouvernement […], Bruxelles, 1910. On relèvera que Paul Otlet est l’un des présidents de la Section IV : Documentation. Sur ce premier congrès : E. Lesoir et D. Warnotte, « L’Institut international des Sciences administratives. Origines, réunions internationales. Activités et perspectives (1918–1947) », Revue internationale des Sciences administratives (ci-après RISA), 1948, n° 2–3, p. 47–56. – Les trois présidents de la Commission organisatrice interviennent au même titre lors du deuxième congrès international à Bruxelles en 1923, ainsi que l’un des secrétaires généraux (Paul De Vuyst collaborant alors avec P.J. Cuylits). Cf. Deuxième congrès international des Sciences administratives de Bruxelles 1923 sous le haut patronage de S.M. le Roi des Belges. Comptes rendus des séances du congrès, Bruxelles, 1923, p. XII. Cf. Premier Congrès international des Sciences administratives. Bruxelles 1910. Participation du Gouvernement espagnol. Catalogue général de la documentation administrative, Bruxelles, 1910 (Office central des Associations internationales, Publication n° 8) ; Notice sur la section du Musée administratif international (même série, n° 24).

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À l’issue du congrès, selon le souhait formulé dès la séance d’ouverture, une Commission internationale permanente des Congrès internationaux des Sciences administratives est créée sur le rapport de Victor Genot, directeur et chef du cabinet au Gouvernement provincial de Liège, professeur à l’École des Hautes Études commerciales et consulaires de cette ville. La présidence en est confiée à l’ancien ministre Cooreman, qui l’assume jusqu’à son décès en 1926, et le secrétariat général au professeur A. Nerincx et à Paul De Vuyst. Démissionnaire en 1927, ce dernier est remplacé par Edmond Lesoir, alors directeur de la Statistique au Ministère de l’Intérieur.18 Au sein de la Commission, la Belgique est représentée, en 1928, par le ministre d’État et bourgmestre de Bruxelles Adolphe Max (membre d’honneur), le baron Tibbaut, président de la Chambre des Représentants, et Paul De Vuyst (tous deux vice-présidents), Edmond Lesoir (secrétaire général), Louis Pien, directeur au Ministère de l’Agriculture (secrétaire général et trésorier), et Jules Carpentier, sousdirecteur au Ministère de l’Intérieur et de l’Hygiène (secrétaire correspondant). Le IVe Congrès international des Sciences administratives, réuni à Madrid en 1930, appelle le Belge Albert Devèze à succéder au comte de Torre-Velez, démissionnaire en raison de son âge, à la présidence de la Commission internationale permanente des Congrès internationaux des Sciences administratives. C’est au cours de la même réunion que, sur proposition du Suisse Oscar Leimgruber, celle-ci est transformée en Institut international des Sciences administratives. Plusieurs fois ministre, ministre d’État, bâtonnier de l’Ordre des Avocats de la Cour d’appel de Bruxelles, président du Tribunal administratif du Bureau international du Travail, Albert Devèze en devient le premier président, s’attelle à l’élaboration des statuts et obtient leur approbation par le gouvernement belge en 1932, conférant ainsi à l’Institut le régime d’association internationale à but scientifique. Il conserve ses fonctions jusqu’en 1947 et accède alors à la présidence d’honneur.19 À la fondation de l’Institut, d’autres personnalités du monde politique ou administratif belge appartiennent à son bureau : Gérard Cooreman (président d’honneur à titre posthume), le baron Tibbaut (vice-président d’honneur), Adolphe Max (membre d’honneur), Paul De Vuyst (vice-président), Edmond Lesoir et Daniel Warnotte, directeur général au Ministère de l’Industrie, du Travail et de la Prévoyance sociale (secrétaires généraux), Louis Pien (secrétaire général- trésorier) et René Didisheim, docteur en droit (secrétaire). 20 Réalités administratives belges dans l’entre-deux-guerres Cette forte implication de hauts fonctionnaires belges ne peut être isolée du contexte général dans lequel évolue la fonction publique nationale à la veille et surtout au lendemain du premier conflit mondial. La cession au pays par Léopold II, en 1908, de l’État indépendant du Congo est à l’origine d’un nouveau département

18 19 20

E. Lesoir et D. Warnotte, « L’Institut international… », p. 56. « In memoriam Albert Devèze, président d’honneur de l’IISA », RISA, 1959, p. 497–498. Quelques modifications en 1933: Daniel Warnotte est désormais secrétaire général honoraire ; Edmond Lesoir, directeur général au Ministère de l’Intérieur, lui succède comme secrétaire général ; et René Didisheim devient secrétaire-trésorier. Décès en 1935 du baron Tibbaut (« + Baron Tibbaut », RISA, 1936, p. 5).

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ministériel, celui des Colonies.21 Les années de l’entre-deux-guerres sont favorables à la multiplication des ministères sociaux et économiques. La constellation politique, en période de grande instabilité gouvernementale, en est la cause essentielle. Nés des besoins « stratégiques » du moment, ces départements n’ont toutefois qu’une existence éphémère. Seuls le Ministère des Affaires économiques (1934) et celui de la Santé publique (1936) se maintiennent durablement.22 À l’armistice, l’administration est fort désorganisée, manque de considération, d’effectifs et de cadres. De nouvelles institutions, occupant un personnel temporaire, sont créées pour répondre aux besoins, mais c’est surtout grâce aux cabinets (au sens de bureaux administratifs chargés du traitement des affaires personnelles et confidentielles à l’intention d’un ministre) que le gouvernement peut entreprendre la tâche colossale de la reconstruction. Au cours des années 30, les problèmes posés par la crise économique conduisent à associer à la politique davantage d’experts non fonctionnaires.23 Par ailleurs, le nombre d’organismes d’intérêt public, services décentralisés généralement dotés de la personnalité juridique, augmente nettement sous l’impulsion de l’interventionnisme étatique croissant en matière sociale et économique. Ce « phénomène parastatal » modifie dans une certaine mesure l’image même de l’État, désormais perçu comme une fédération de services publics autonomes et non plus comme une puissance monolithique incarnant la souveraineté publique.24 Dès les premières années de l’indépendance, l’administration et ses fonctionnaires n’ont cessé d’être le point de mire de la critique. Daté de 1915, le Mémoire sur la réforme administrative de Louis Wodon, sociologue et juriste, futur secrétaire d’État de la Maison du Roi, reflète la problématique de la fonction publique au début de la décennie 1910. 25 Des fonctionnaires ne se privent pas non plus de caricaturer l’administration, son action et son personnel.26 Dès le milieu du 21 22

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24

25

26

J. Vanhove, Histoire du ministère des Colonies, Bruxelles, 1968 (Académie royale des Sciences d’Outre-Mer. Classe des Sciences morales et politiques, nouv. série, vol. 35/3). Cf. E. Witte, « De cinq à vingt-neuf ministères », Bulletin de la Fédération des Industries belges, 25e année, n° spécial, sept. 1970, p. 133–143. Pour les années antérieures au premier conflit mondial : H. Janne, « Dynamique des institutions : naissance et développement des ministères belges des origines à la guerre de 1914–1918 », dans Mélanges Georges Smets, Bruxelles, 1952, p. 431–454. Relevé des travaux existants sur les différents départements : J.-M. Yante, « L’histoire de l’administration en Belgique. État bibliographique », Jahrbuch für europäische Verwaltungsgeschichte, t. IX, 1997, p. 262–267. H. Van Hassel, Het ministerieel kabinet.Peilen naar een sociologische duiding, Louvain, 1974 ; Id., « Le syndrome du cabinet dans une perspective historique », Bulletin du Crédit Communal de Belgique, t. XLII, 1988, n° 166, p. 11–35. V. Pirlot, « Le phénomène parastatal pendant l’entre-deux-guerres », dans Les parastataux en Belgique au 20e siècle. Législations. Évolutions récentes / De parastatalen in België tijdens de 20ste eeuw. Wetgeving. Recente evoluties., eds. J.-M. Yante et P.-A. Tallier avec la collaboration de S. Carnel, G. Coppieters et V. Pirlot, Bruxelles, 2003, p. 19–40 (Miscellanea archivistica. Studia, 153). V. Crabbe, « Le mémoire de Louis Wodon sur la réforme administrative ou l’intérêt qu’il y a de replacer cette œuvre en son temps », Administration publique. Revue du droit public et des sciences administratives. Série T, t. X , 1986, p. 269–294. Ainsi E. Greyson, L’administration. Ses faits et gestes ; ses conditions à travers les âges ; son action ; ses interprètes : leur physionomie, leur silhouette, etc., par un ancien rond de cuir, Bruxelles, 1895 ; A.-Th. Rouvez, Le Capitole, Paris et Bruxelles, 1912 ; A. Henry, Dans l’antre du cyclope. Croquis administratifs. Première série, Bruxelles, 1929.

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XIXe siècles, certaines universités offrent un enseignement de science administrative.27 Jusqu’au premier conflit mondial, il n’existe pas de commission à compétence générale pour les questions posées par le fonctionnement des administrations.28 De 1922 à 1925 œuvre une commission technique chargée par le premier ministre Georges Theunis d’ « étudier les services administratifs de l’État et [de] proposer des réformes dans un but d’amélioration du rendement, d’économie et de simplification ».29 De 1936 à 1940, en qualité de commissaire royal à la Réforme administrative, Louis Camu mène une action d’envergure,30 qui est à l’origine du statut général des agents de l’État (1937), « l’acte le plus important d’une politique de la fonction publique posé [en Belgique] dans la première moitié du siècle ». 31 Aux origines de l’Institut belge des Sciences administratives Dès 1931 est décidée la constitution d’une association destinée à poursuivre, sur le plan national belge, les objectifs de l’Institut international des Sciences administratives.32 La Commission organisatrice des Journées administratives de Bruxelles (mars 1933) se mue en Société nationale d’Études administratives. À l’occasion de l’exposition universelle et internationale, un Congrès régional des Sciences administratives se tient dans la capitale en juin 1935. 33 La section se transforme l’année suivante en Institut belge des Sciences administratives. 34 Face à la multiplication des organismes d’intérêt public, les autorités nationales prennent conscience, dès 1933, de la nécessité d’harmoniser les statuts, les modes de gestion et le contrôle. De 1937 à 1952, l’Institut belge des Sciences administratives joue un rôle capital dans le long travail préparatoire à la loi du 16 mars 1954, véritable « charte générale des parastataux ».35 Participation belge aux organes de gestion de l’Institut international L’implantation à Bruxelles du siège de l’Institut international des Sciences administratives36 contribue à une participation active et ininterrompue de hauts 27 28 29 30

31 32 33 34 35

36

A. Molitor, L’administration de la Belgique. Essai, Bruxelles, 1974, p. 10, note 4. Cf. V. Crabbe, « Les commissions de réforme administrative en Belgique », RISA, 1954, p. 869–905. M.-R. Thielemans, « Une première tentative de réforme administrative, 1922–1925 », Administration publique (…). Série T, t. II, 1977/78, p. 281–289. En l’absence d’une recherche scientifique sur cette réforme, voir Louis Camu 1905–1976, Bruxelles, 1977 ; A. Molitor, « Les avatars d’un statut », Administration publique (…). Série T, t. II, 1977/78, p. 1–23 ; P. Macq, « Camu (Louis) », dans Nouvelle biographie nationale, t. III, Bruxelles, 1994, p. 67–71. A. Molitor, L’administration…, p. 275. RISA, 1956, p. 266–269 (25e anniversaire la section nationale belge). Voir aussi la brochure commémorative publiée à cette occasion. RISA, 1933, p. 332–333 ; 1934, p. 535–537 ; 1935, p. 251–253 et 404–408. Statuts publiés au Moniteur belge du 8 août 1936. V. Pirlot et J.-M. Yante, « La loi du 16 mars 1954 sur le contrôle de certains organismes d’intérêt public. Genèse et élaboration de la charte générale des parastataux », dans Les parastataux en Belgique…, p. 41–56 (spécialement p. 42–46). Au lendemain de la guerre, celui-ci est installé place des Martyrs. Il est successivement transféré au 205 de la rue Belliard, au 25 de la rue de la Charité (en 1960, cf. RISA, 1960, p. 111) et au 1 de la rue Defacqz (en 1986, cf. RISA, 1986, p. 477).

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fonctionnaires et professeurs d’université belges aux organes de gestion. Ont déjà été évoqués les noms et l’action de quelques « grands ancêtres »,37 notamment Albert Devèze, Paul De Vuyst et Edmond Lesoir. De 1930 à 2005, neuf Belges occupent une vice-présidence de l’Institut. Depuis la révision des statuts en 1961–1962, « dans le cas où le président n’est pas citoyen du pays dans lequel est situé le siège de l’Institut, un des vice-présidents sera élu par le conseil d’administration sur une liste de trois noms présentés par la section nationale du pays où est situé le siège de l’Institut » (article 23). 38 À la création en 1930, Paul De Vuyst inaugure la série. En récompense des services éminents rendus à l’association, il en sera vice-président d’honneur de 1947 à son décès en 1950.39 Lui succèdent comme vice-président Georges Dor, professeur à l’Université de Liège (1947–1950), Jules Lespès, professeur à l’Université de Bruxelles (1950–1954),40 et Henri Matton, premier président honoraire de la Cour des Comptes et éminent spécialiste du droit budgétaire belge (1954–1964), à qui sera conféré, lors de sa démission, le titre de vice-président d’honneur. 41 Le conseiller d’État Léon Moureau, professeur à l’Université de Liège, assure le relais de 1964 à 1980, puis André Molitor, figure majeure de la science administrative du pays. Ce docteur en droit de l’Université catholique de Louvain, né en 1911 et décédé en 2005, fait de 1936 à 1977 une carrière très variée dans la fonction publique. Il est notamment adjoint au Commissaire royal à la Réforme administrative, directeur général des Services du Premier ministre, chef de cabinet du ministre de l’Instruction publique et de la Justice, secrétaire général du Conseil national de la politique scientifique et, de 1961 à 1977, chef de cabinet du roi. Il enseigne également pendant trente-deux ans dans l’alma mater dont il est issu.42 Au sein de l’Institut, il préside pendant une vingtaine d’années le Comité des contrats (jusqu’à sa suppression en 1974), puis celui des finances (1974–1980), et siège longtemps au Comité des pratiques administratives. Avec Yves Chapel, il est à l’origine, en 1981, du Groupe de travail « Histoire de l’Administration », qu’il préside de 1982 à 1990. Quand André Molitor quitte la vice-présidence de l’Institut en 1986, le Conseil d’administration le nomme membre d’honneur. La vice-présidence belge échoit alors à Aimé François, son collègue à l’Université catholique de Louvain (1986–1992), puis à Paul Tapie, premier président du Conseil d’État (1992–1995), enfin en 1996 à Francis Delpérée, lui aussi professeur à l’Université catholique de Louvain, ainsi qu’assesseur au Conseil d’État, plus tard sénateur et député de la Région bruxelloise et de la Communauté française de Belgique. Lors de la création de l’Institut, on l’a vu, le secrétariat général est confié conjointement à Edmond Lesoir et Daniel Warnotte.43 Le premier, qui cumule de hautes fonctions administratives et une charge de professeur à l’Institut supérieur de 37 38 39 40 41 42

43

L’expression apparaît dans la notice nécrologique consacrée à Edmond Lesoir (RISA, 1966, p. 379). RISA, 1962, p. 385. « Nécrologie. Paul De Vuyst », RISA, 1950, p. 894–895. « + Jules Lespès », RISA, 1954, p. 515–517. « Nécrologie », RISA, 1965, p. 79. Outre une importante œuvre scientifique, on lui doit deux volumes de souvenirs : A. Molitor, Souvenirs. Un témoin engagé dans la Belgique du XXe siècle, Paris et Gembloux, 1984 (Document Duculot) ; Id., Servir l’État. Trois expériences, Louvain-la-Neuve, 1989. E. Lesoir et D. Warnotte, « L’Institut international… », p. 80.

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commerce de Bruxelles, résiste pendant le second conflit mondial aux autorités allemandes qui veulent transférer à Berlin le siège de l’Institut et le transformer en une Académie des Sciences politiques et administratives, mais l’occupant emporte en 1940 toute la documentation de l’Institut, la bibliothèque et ses catalogues, ainsi que les archives. Rien n’en sera retrouvé.44 Après la guerre, Edmond Lesoir est l’artisan de la renaissance de l’Institut et de la reconstitution des sections nationales. Il renonce fin 1951 au secrétariat général, mais assume douze ans encore la charge de trésorier. En 1964, le Conseil d’administration lui confère le titre de viceprésident d’honneur en plus de celui de secrétaire général d’honneur déjà décerné en 1952. Si son collègue des toutes premières heures, Daniel Warnotte, s’investit considérablement, jusqu’à son décès en 1949, dans la gestion des ressources documentaires de l’Institut, il en est toutefois secrétaire général honoraire dès 1933.45 Adjoint en 1951 au secrétaire général Lesoir, Paul Schillings lui succède au début de l’année suivante en qualité de directeur (plus tard directeur général) de l’Institut et le reste jusqu’en 1970. Deux autres belges, Jacques Stassen, professeur ordinaire à l’Université de Liège et spécialiste du contentieux administratif (1970–1978),46 et Jean-Louis De Brouwer, fonctionnaire au Ministère des Finances (1986–1987), occupent par la suite le poste. Après le départ d’Edmond Lesoir, fin 1964, la trésorerie de l’Institut est gérée successivement par Fernand Vrancken, premier président honoraire de la Cour des Comptes (1965–1970), Charles Wathou, inspecteur général des Finances (1971–1982), Jeannine Roland-Bayet, inspecteur adjoint des Finances (1983–1988), Charles Maskens, conseiller des Finances (1989–1997), et Jozef Hendrix, inspecteur général des Finances (à partir de 1997). Parmi les Belges particulièrement actifs dans les diverses structures de l’Institut, on mentionnera encore, à la présidence du GEAP (Groupe européen d’administration publique), Hugo Van Hassel et, à partir de 2004, Geert Bouckaert, l’un et l’autre professeur à la Katholieke Universiteit Leuven. La Revue internationale des Sciences administratives En 1927, le Congrès de Paris adopte la proposition d’Edmond Lesoir de publier une Revue internationale des Sciences administratives. Le premier numéro sort de presse à Bruxelles l’année suivante. Le Comité de rédaction est alors composé exclusivement de nationaux : Victor Bonet (secrétaire général du Ministère de l’Intérieur et de l’Hygiène), Albert Henry (directeur général au Ministère de l’Agriculture), Daniel Warnotte, Jules Lespès, Edmond Lesoir et, en qualité de secrétaire, Jules Carpentier (sous-directeur au Ministère de l’Intérieur et de l’Hygiène).47 Outre des articles originaux, le périodique comprend une partie administrative concernant les actes de l’Institut, rédigée par Edmond Lesoir, et une 44 45 46 47

Ibidem, p. 98. « + Daniel Warnotte », RISA, 1949, p. 211–215. « M. Jacques Stassen, nouveau directeur général de l’IISA », RISA, 1971, p. 441. Victor Bonnet sera remplacé par Camille Jacquart, son successeur au Ministère de l’Intérieur et de l’Hygiène (1929–1931). En 1931, J. Appart, alors sous-chef de bureau dans le même département, prend en charge le secrétariat de rédaction.

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partie documentaire (Mouvement des idées et des faits, Bibliographie courante et Monographies bibliographiques), due à Daniel Warnotte.48 Edmond-Pierre Seeldrayers, secrétaire général successivement de plusieurs départements ministériels et professeur à l’Université de Bruxelles, en assure la direction de 1949 à 1961.49 Au sein du Comité de rédaction, qui s’internationalise après la guerre, siègent au fil des ans Albert Henry, collaborateur de la première heure,50 Henri Matton, André Molitor (de 1957 à 1989), Léon Moureau et, au titre du GEAP, Hugo Van Hassel. Au poste de rédacteur en chef adjoint se succèdent Yves Chapel, directeur de recherche à l’Institut et enseignant dans plusieurs institutions universitaires belges (1971–1983)51 et Catherine Humblet (depuis 1984). La nouvelle dimension de Bruxelles dans la seconde moitié du XXe siècle Après le second conflit mondial, Bruxelles accroît son importance sur la scène européenne et internationale. Au début de la décennie 1950, lorsqu’il faut choisir un siège pour la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (CECA), la Belgique propose la candidature de Liège face à Strasbourg, malgré l’accord des cinq autres partenaires de l’établir à Bruxelles. Cette intransigeance, reflet de tensions politiques internes, faillit compromettre l’avenir international de la capitale. Mais celle-ci rattrape sa chance. C’est à ses portes, à Val Duchesse, que s’ouvrent en 1956 les négociations sur les nouveaux traités européens et, quand les Traités de Rome entrent en vigueur en 1958, Bruxelles, Paris et Luxembourg se portent candidates pour le siège unique des nouvelles institutions. Faute d’une position unanime, il est convenu que, provisoirement, celui de la Commission et du Conseil se situera dans la capitale du pays qui assume la présidence, à savoir la Belgique dans un premier temps. L’état de fait se consolide au bénéfice de Bruxelles. Lors de la fusion des exécutifs européens, en 1965, il est décidé que « Luxembourg, Bruxelles et Strasbourg demeurent les lieux de travail provisoires des Institutions de la Communauté ». L’année suivante, le Conseil Atlantique décide le transfert de Paris à Bruxelles du siège de l’OTAN. Ces implantations et, au fil des années, le développement considérable des institutions européennes attirent dans la ville de nombreux fonctionnaires internationaux, d’importantes représentations diplomatiques ainsi que plusieurs centaines de groupements professionnels et d’associations internationales soucieux d’obtenir rapidement des informations hautement spécialisées et, autant que faire se peut, d’influer sur les décisions.52 Cette proximité de grandes « machines administratives » et d’organes de tous types est particulièrement bénéfique au rayonnement de l’Institut international des Sciences administratives.

48 49

50 51 52

E. Lesoir et D. Warnotte, « L’Institut international… », p. 71. C’est sous sa direction que s’opère la fusion en 1957 de la Revue internationale des Sciences administratives avec le bulletin Les Progrès de l’administration publique, créé en 1953. Cf. P.-A. Schillings, « Ed.-P. Seeldrayers », RISA, 1961, p. 241–242; E. Jorion, « Seeldrayers (Pierre) », dans Biographie nationale…, t. XLIII, 1983–1984, col. 645–651. « Nécrologie », RISA, 1958, p. 425–426. « In memoriam Yves Chapel », RISA, 1984/1, p. 95–96. N. de Winter et G. Naets, « Une capitale pour l’Europe », dans Bruxelles…, p. 285–293.

IIAS/IISA Administration & Service 1930-2005F. Rugge and M. Duggett (Eds.) IOS Press, 2005 © 2005 IIAS. All rights reserved.

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Living on a Fault-Line: the Modern and Future Institute Michael Duggett ∗ This chapter is an analysis of the (past and) present of the International Institute of Administrative Sciences (IIAS) and a prologue to the future Institute. To talk about us now, anyone setting out to write an account of the Institute in modern times (that is since the end of the post-war world-structure in 1989–90) is inherently drawn to the notion and image of a building built on a fault-line; and not just one but a whole series of fault-lines. They can cause us to tremble and they require us to undertake many activities that you would not need to do if you were built on more solid land or had a single solid continent to live in. But maybe fault-lines and precarity give creativity. What are the Fault-Lines? Enough of metaphor. As this volume has shown, the Institute since its foundation has lived in what Marxists would once have called a series of contradictions. These are five, as follows: • between being a Public Administration and being a Business; • between being a Scientific body and serving practitioners in government; • between being International and being national; • between linguistic balance and scientific excellence; • between a universalistic impulse and a realist context. A Summary of the Fault-Lines To begin with, IIAS is an organisation that bespeaks in its title that it is about administration, and by implication Public Administration. Yes it is not, and has never been, a “Public Administration” itself. Although it is funded by many states none of them, even the host state, actually guarantees its existence. Belgian law acknowledges the existence of the IIAS as of many bodies of its kind (it is called an ASBL) but it does not lay down that there shall be an IIAS – it is our own statutes that do that. Should the IIAS fail financially no treasury is bound to underwrite it. It is this sense a private, business organisation that is forced to act both as if it had all the security of the statal body and as if it had all the necessary proactive and risktaking drive of a private business. It is not unique in this.1 The risk has always been that in observing bureaucratic rules and maintaining propriety of process you become stagnant and static. Or, an equal risk, that in acting entrepreneurially you ∗

Michael Duggett, Director General, International Institute of Administrative Sciences.

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breach the codes, written and unwritten, of the public sector and service. This is one fault-line, the first. The second is the tension between the “administrative sciences” in our title and the modern world of management in which most Public Administrations live today. In giving itself a title like this the Institute is claiming that it can bring together, reconcile, and enable to engage the two worlds of academic study and of government. The professor and the director, the head of a university and the head of a government department – all of them are, we claim, able to take part in our discussions and speak at our forums and contribute papers to our conferences and sit on our governing boards. Over time the Institute has to keep both of these key parts of its constituency committed to what it does. Of course the needs of these two different “continents” are different, but they converge in certain areas. It is always our task to find where we can span them both and find a language and a style that reaches out to them, over time, equally. The third is the geographic and intellectual tensions that being “international” impose. These are not in principle different from those facing a much larger and richer and more political body like the United Nations (UN) or the European Union (EU). But within its own world the Institute has to answer the same set of questions. Some of these can be stated as “North-South” questions, that is, how does one ensure that the richer north of the world continues to provide the financial underpinnings of the organisation without at the same time dominating it too obviously? And if it is not permitted to dominate why should it continue to take money from its own hard-pressed taxpayers if its views are not to be taken sufficiently into account? And from a southern perspective the issue may be seen as one of democracy. How should it be that a small number of peoples who happen, by virtue of history or good fortune or whatever, to have disposable income, exercise a dominating force, even in a micro-arena like ours, over representatives of a much larger section of humanity in Asia, Africa and Latin America? As in the debate in the UN about membership of the Security Council, which in early 2005 came to the top of the global agenda, the Institute has had to balance and cross this fault-line. How it has done so since 1990, and the different ways it has been able to satisfy, sufficiently, all sides in this area will also need to be discussed. The fourth fault-line is one of language. By its history the Institute is given just two, but nonetheless two, official and working languages. The EU operates with 21 official languages in its parliament – and it costs a good percentage of the Union’s resources to enable this to work. In contrast, from the restart after 1945, as Fisch shows us, the Institute has courageously decided to operate with English and French as both working and official languages. This is a compromise. One language would risk too much exclusion. Three languages, or more, would risk financial meltdown given the limited resources available to us. As it is, the maintenance of the two official languages for our Institute, as one can see in those countries that operate with more than one language like Canada or Belgium, can be the source of cooperation and mutual comprehension but also of expense, disagreement and misunderstandings. The two languages can, nonetheless, coexist happily, if expensively, and enable people from many states to speak in their own tongue. And obviously these two languages are very widely used. According to La Francophonie, the French language is the sole or an official language in 29 states. According to the British Coun-

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cil, English is an official or special language in 75 states. In its wisdom the Institute has also decided to make it policy that when it goes to a country for a conference, the language of that country can be used during the conference (at the not unreasonable expense of the host country itself.) This pragmatic approach means that other major world-languages are used regularly in the Institute’s life. In 1997 and in 2000 Chinese was used at our conferences, in 1995 Arabic, in 1993 Spanish and 2004 Korean. So – the issue of reconciling linguistic diversity has been an ongoing issue we have had to confront. Finally, fifthly, as is evident in the contribution from Dennis Moschopoulos, the Institute began with a relatively strongly-held set of views that could be seen as prescribing one ideal-type administrative structure and one adherence to a legal basis and so on. As Drewry demonstrates, this was a quintessentially continental European approach, associated with the work of Fayol. Interestingly, the Institute was tempted by this but never I think completely succumbed to the temptation of believing that this constituted one right way. And nor did it succumb to the later universalism based around the ideas of New Public Management and not emanating from Europe but rather from the New World that flourished in the 1980s and 1990s. To resolve this kind of tension the Institute has also evolved a way of speaking that enables it to escape – some might say sidestep- these issues. Let me examine how the Institute has evolved solutions to these fault-line problems. The Public Administration/Business Contradiction The Public Administration/Business problem has been dealt with through an increasing professionalizing of the Institute businesslike activities. In its beginnings it is evident that the Institute was run by brilliant French-speaking Belgian civil servants, and that the staff were similarly recruited from that kind of background. (One current member of staff recalls that in the 1980s there were over twenty staff at the IIAS, including a whole department, with a Head, for Translation). But by the 1990s, as the first stage of a kind of commercialisation, it had become aware that some of its activities were serious income-earners and that it needed to act not only as a spending department but also to act like a ministry of finance or taxation and raise money seriously. This meant that it was necessary not simply to ask its members2 to pay the contribution on an annual basis but to continually review who should pay what. So, a structure was devised in which countries contributed according to a formula based on that used by the United Nations. As Moschopoulos shows, it was not viable to continue to work only on the basis of population since that would have forever debarred the Asian giants from membership. Under this new formula it became possible for countries like China or India to join, as both have done. Only the UN has a system with sufficient political subtlety to enable a global body to operate with consensus among its members. This new system was installed in the Statutes in 1952 and has operated ever since. The other element of this growing awareness was the need periodically to revise the payments made by all members on a percentage basis, as is normal in any membership organisation. Since inflation is a reality in Belgium, the host state, as in most of the world, each year staff need to receive, and under Belgian law must receive, a percentage

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increase in their salaries. Where is that money to come from if member contributions are fixed? As a result membership contributions were increased across-the-board by 5% in 1985, 5% in 1990 and by 7% in 1993. Most recently, the Institute has devised a sophisticated and objective system that approves the increase W% from year X in year Y and applies it in year Z. That increase – X – is based upon the inflation for the Eurozone indicated by the European Central Bank. This system, intended to deliver a consensual and “automatic” uprating, was applied for the first time to the contributions due in 2005. To be concrete, the official European Central Bank inflation rate of 2.1% for the year 2003 was approved in 2004 and applied for 2005. This system needs to become regular, if possible. A second indication of growing awareness of the need to act commercially has been the contractualisation of the Institute’s conferences. Now, for each of the three conferences it runs each year the Institute negotiates (not always straightforward – it is a business matter) and signs a detailed contract setting out who shall do what and who receive what. This was not always the case in the earlier years, when often the conference operated on a kind of gentleman’s agreement and the result was seen by some people as amateurish. Thirdly, the growing pressure upon the budget of the Institute has led to the need to maximise all possible sources of income. And in one area, to act more like a private club than as government body. Under the governance rules of the Institute if a member-state does not pay its dues for three years it must be compulsorily resigned from membership. There are a number of international organisations in our field where member-states never pay their dues but continue to be represented on the governing council. Under our, in my view, wiser, system, the resignations have been applied firmly for many years. Hence the USA and Australia, who have resigned and do not contribute, are not currently represented on our governance structures. Nor are many African states once there. In some other organisations differently constituted it would not be possible to remove non-payers from a role in decisionmaking through which they would be able to prevent a rule-change that would debar them from continuing to exercise it. This is in political terms – and in terms of claims of universalism – maybe less than ideal – but insofar as there must remain an encouragement to members to pay and an evident disbenefit if they do not, the policy has been a pragmatic success. One aspect of the commercial flexibility of the Institute emerged in the 1970s and 1980s with the creation within the Institute of the International Association of Schools and Institutes of Administration and the European Group of Public Administration. Each of these enables the Institute to capture and hold a part of the market for which it offers a unique product. It is, as it were, moving to where its customers are. The IASIA enables training schools to benefit from the larger IIAS structure to have their own specialised committee and annual event, and the EGPA enables us to access European scholars who have a very special continental focus and one that is shared between them in a way that no other continent or cultural space can yet emulate. Both IASIA and EGPA create governance complexities, since they perceive themselves as having a degree of autonomy as if in a Public Administration – but as part of a business they cannot necessarily exercise that independence. Since almost all EGPA and IASIA members and governing aboard members are professors, used to much autonomy, this has created a tension within the In-

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stitute. But it is the tension from life, arising from the fact that these aspects of our market are with us and within our structure. The Science/Practitioner Tension The very word “science” sits comfortably alongside “administration” in certain European traditions – in Germany, for example, “wissenschaft” has a much broader sense than its English equivalent and “verwaltungswissenschaft” is a normal formulation. But a “scientist” in the Anglo-Saxon world wears a white coat and is often to be found at work in laboratories. The very term “social science” – as Drewry observes – has a contested air in many countries. And yet there is clearly a benefit in using the term to signify a serious, non-political, objective, non ideological, evidence-based activity of studying public administration; as opposed to the activity itself which may be wholly pragmatic, driven by political imperative, personal and subjective. (One European Commissioner has remarked to me that in his view administration had more to do with witchcraft than with science). The Institute has never, I think, ever really considered changing this element of its title, although it is interesting to observe, as Fisch does, that Oscar Leimgruber’s original 1930 formulation was “Institut International des Sciences et de la Pratique Administratives”. And it is notable that Moschopoulos records a separate part of the Institute dedicated, under US leadership, to practical rather than, presumably, theoretical, questions in administration. But the current structure does not maintain any such distinction. The Institute currently approaches this fault-line in three ways: • through its Review • with the Conference Workshop/Panel distinction • via the role of the Research Advisory Council. The International Review of Administrative Sciences (IRAS) is the supreme mouthpiece of the Institute and in fact is two years older than the Institute itself. Its French-language edition La Revue Internationale des Sciences Administratives (RISA) was founded in 1928. The Review (the generic term I shall use) and now published simultaneously and identically (as far as possible) in Arabic, English and French, has played a key linguistic role in the equilibrium of the Institute but it has been as a forum for an exchange between practitioners willing to write and academics willing to involve themselves in operations of process and bureaucratic activity that the Review has played its key role. Contributors to the journal are a mixture of scholars and non-scholars, public servants and inhabitants of academia; each of these has an abiding temptation to regard the other as less than fully understanding the issues. We seek to remove such a prejudice. Just to take one recent issue, for example – that of March 2005 dedicated in part to the 2004 IIAS Congress in Seoul on e-governance – the contents reflect the interests of both professors and practitioners. The fundamental issue of balance arises because the Review has both to maintain a standing in the academic world and to be read by practitioners. To retain the former it needs • Peer-reviewed articles • a decent standing in the professional citations indicator system, (the “ISI”)

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• an editor with a high academic status. The Review passes on all these criteria. Its scholarly articles, which are not solicited, receive two independent references as to their quality. Its ISI rating is 16/24 in the relevant universe, which is good if not brilliant. And it has been edited for many years by Ken Kernaghan, a Canadian Professor esteemed among his peers and it will be in the future by Christopher Pollit, a serious and world-respected scholar from Erasmus University in Rotterdam. To maintain the latter – practitioner respectability – it must have • policy relevant articles making recommendations not just analysis • concrete and specific case study material • geographic breath to enable identification with problematics. In the IRAS edition referred to the subjects covered included therefore: • internet and e-government usage in Australia, in New South Wales CTC (Community Technology Centre) programmes including the “Deadly Mob” Internet Centre in Alice Springs (article by Dugdale et al.) • resistance to a national election ID card in Korea on grounds of human rights concerns (Jho) • French proposals for an Internet regulatory network (IIC) (Ashier) – a normative article of some originality. In balancing these two needs it is clear IIAS and in this case the IRAS risks falling between two stools – of not being sufficiently scientific for the professoriate and not sufficiently practical for the official community. If it pursues one of these targets too far it may miss the other one entirely. In spring 2005 I was told by an American scholar “your ISI rating needs to be higher” and by a British permanent secretary “you have too much academic stuff for our people sometimes”. This means we are probably doing it about right. The second mechanism we have adopted to straddle the practitioner/science dichotomy is to ensure that at our major conferences we not only hold academic “Workshops” but practitioner-oriented “Panels”. For the former, the Institute operates a strict scientifically-based policy of selection. There is a Call-for-Papers written by an expert. One-two hundred draft papers are submitted for expert review and evaluation. The best are then allowed to be presented. This method privileges quality and academic seriousness. But it obviously alienates – cannot easily accommodate – practitioner input that comes from people who have neither the time nor the skills to write a paper for IIAS in February for presentation in July. Academics need acceptance of papers for their careers and because their university will not free travel funds unless there is a paper of academic structure and purpose. Civil servants do not have this constraint; nor this discipline. So, whereas the main element of our Conferences are the “Workshops” derived from academic work we complement them by “Panels” where no such sieve of scholarly quality exists – but where there are relevant things to be said about the process of governance by civil servants or local officials or even Ministers. So, the balance is retained. Thirdly, in an IIAS Executive Committee where Ministers and Civil Servants, representing governments, largely set the tone – realistically based on what is going

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on in the world – we also need a normative group to ask “why?” to ask difficult questions, to push the envelope of administrative science. Hence we have set up a Research Advisory Council (Conseil Scientifique) of scholars, of retired officials. Under Franz Strehl and Akira Nakamura the RAC has played a vital role in expanding our horizons – especially with the new 2004 IIAS strategy that will take it into a new era. The National Question All of us, all human beings emerge from a concrete national context. Apart from the children of the international or diplomatic community, brought up and raised in six or seven states as their parents progress the world in their career, who can sometimes have a breathtaking cosmopolitanism, each of us is imprinted by a national language and culture. The task of the IIAS is to bring the positive value out of this fact and to minimise the negative, to provide a forum where people can speak but also a structure that enables them to listen. The most dangerous moments for IIAS have been when we have faced “capture” by any one single world-view, specifically here by any one national world-view. Could it be said that IIAS is in any way, national and thus partial? The Institute, first, could be Belgian, because it is based in Avenue Louise in Brussels. It is a pragmatic fact that at lower levels all international organisations will be staffed by locally recruited clerical or managerial staff, New Yorkers at the UN, for example, on simple economic grounds. Most staff of that kind at IIAS are and will probably always be Belgian. Much of the internal workings of the IIAS are conducted in the mother-tongue of the majority of the staff, as is not unreasonable, and we exist under Belgian law and under Belgian traditions of employment. But the Director General is recruited at an international level and we have not had a Belgian Director General since the 1980s. Equally, the scientific staff can be and is recruited from the Brussels pool of talented individuals. In sum, the Institute is not Belgian as far as its staffing is concerned. And there are only one or two (as in 2005) Belgian nationals on the Executive Committee. Jean-Marie Yante’s chapter provides evidence, however, of how we have benefited from the Belgian internationalism and openness. Secondly the Institute could be European. We have been steadily moving away from the initial dominance shown by Moschopoulos of the Institute by Europeans. At present there is a structure that guarantees a place for a Latin- and a NorthAmerican, an Asian, a Middle Eastern, an African Vice-president, even though Europe has three Vice-presidents (the somewhat anachronistically-named Central and Eastern European Vice-President and one for Western Europe and of course one for the host country, Belgium). But at the time of writing the architecture of the Executive Committee involves no less than four Asian members, the Asia VicePresident from China, plus a Japanese, a South Korean and an Indian. Since 1998 the Presidents of the Institute have come from Mexico, Cameroon and Austria. I leave it to your judgment as to whether a current British Director General adds to or subtracts from the European presence. Thirdly the Institute could be accused of being “first world” or “northern” or “developed” – or even “rich-country” – depending upon the degree of courtesy of a

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critic. Probably this must be admitted. The Soviet Union never played much of a role in IIAS when it existed (actually the USSR state lived for less time than we have) although East Germany, the so-called DDR, did play a role, as did Yugoslavia. That second world has ceased to exist. As to belonging to the rich north, the Institute has to confess this to be true, and our representatives from Africa therefore carry a particular responsibility and weight in the Institute. Fortunately in JeanMarie Atangana Mebara and Geraldine Fraser-Moleketi we have two of the continent’s leading figures in public administration and governance. Since we maintain the “no representation without contribution” system for our Executive Committee, we pay a price here in the relative paucity of representation from Southern America and southern Asia, and of course, Africa. But in 2003 in Yaoundé, the Institute took its message to West Africa, to Cameroon (a special, because bilingual, African state) because we knew we had to learn from the wisdom of that continent. But I think it is fair to claim that the International Institute of Administrative Sciences is not owned nor has it been captured by any particular national style. Our governance structures and our practice have avoided that fate. Fisch has shown in this volume the most serious challenge to that claim in our history; from which we were saved by large forces. There is no virtue in that; but living in Brussels, again, as we have always been apart from the period 1941–1946, gives us a location that is in itself international, as only a few other world cities can promise. Yet is that enough – is it enough, to be international, that one is merely not national? That is the work of the President and his Director General and staff, to make a title a reality. It means that we must, for example, follow the following rules of good conduct: • Never privilege one’s own country • Always treat all other nations with respect and empathy • Seek balance in every structure or activity • Avoid any assumption of superior knowledge or morality • Act sensitively in the face of economic constraints. Just to take that last point, one initiative of the Institute in 2003, when we went to Yaoundé, the capital of Cameroon was to set up an “Access Club” to facilitate the participation of Africans at a conference in Africa. Since communication within the continent is unavoidably complex, often due to colonial heritages (so that to reach Cape Town from Yaoundé it is necessary to travel via Paris and London) we asked grant–giving bodies like the World Bank, the Commonwealth and the Governments of Canada and India to provide funds which we then used to facilitate the presence of 30 African and other developing-county experts who could not otherwise have attended. And in our 2001 Congress we had 57 delegates from developing states – Algeria, Bangladesh, Colombia, Congo-Brazzaville, Fiji, Ivory Coast, Jordan, Sudan and Vietnam for example. But I would like also to celebrate nations – for example the thirteen nations that have given, for example, and still give to us Presidents; Belgium, Switzerland, France and Denmark the first four, Canada, Mexico, Cameroon and Austria who have given us the latest four – and those like Mauritania who gave us our first woman Director General, Turkia Ould-daddah It is invidious to continue, but I think

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the point is made. Each nation that brings its best to our work is owed a thank you, un merci, ein danke, even a gamsahamidah. Lingua: Franca? It is as impossible for an Englishman to write neutrally about language issues when the languages in issue are French and English as it would be for a Frenchman – though possibly easier than for a Québecois or a resident of Bamenda in Anglophone Cameroon. An excellent book by Henriette Walter, a French (actually, Breton) scholar, is called Honni soit qui mal y pense – l’incroyable histoire d’amour entre le français et l’anglais.3 And in “l’amour” – love – is often its opposite as we all as human beings know. The Institute since the refoundation in 1946 has been bilingual; meaning these two languages. We might have adopted German as a third or even a primary language, and Spanish has played a key role in our IRAS for example, as has Arabic. And clearly there is a sense in which, even if Russian is never likely to be vital for us, Chinese is a possible future official language. However, the IIAS is not the UN, with its use of English, French, Spanish, Russian, Arabic and Chinese, or even less is it the EU with its 21 official languages. We cannot afford more than two languages – and history has given us English and French, as my fellow-authors show. In 2005 the Institute continues to walk on two legs. We publish the Review simultaneously in English and French, a text translated between the two based upon whichever is the original language – if it is submitted in English and accepted by our Anglophone editor (who has a francophone assistant editor), we will publish it in English in IRAS and translate it into French for publication in the RISA; and the reverse is true for an article submitted in French. A paper may be submitted in either. At our conferences the opening ceremonies are always translated between these tongues. The time has not yet come when the question of IIAS bilingualism is on the agenda; and in French-speaking Africa including the northern coast of that continent, the language of Molière is as alive as ever as a working language. In Asia, this is no longer the case, and in Hispanic Latin America neither of our languages has a great reach; although the power of the northern neighbour is maintaining one as a key language. We probably lose some scientific impact by working in two languages, and many of our competitors do not seek to span two languages – our competitor conferences, journals, organisations often work in one (CAPAM in English, CLAD in Spanish, OFPA in French) and within the Institute the EGPA has adopted a de facto policy of one conference language, as has the IASIA. There are considerable costs in maintaining the bilingual policy, and some day a Director General or their President must confront this issue. But ce n’est pas le cas pour 2005. One Best Way? A reading of the history of the Institute – which this book offers uniquely – shows that at its origin in the 1900s some sought to impose a universal approach (Drewry), that in the 1940s Mr Stuckart would have also imposed via his “fuhrerprinzip” also one best approach, and in the 1950s the prestige of francophone admin-

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istrative science worked powerfully in much of Europe and in relevant parts of Africa. In the 1990s the pressure came from the NPM – the New Public Management – which from its Anglo-American roots flourished to become a strong orthodoxy and even a Consensus. And today the debate about governance is following a similar trajectory. The Institute has never, because it is the body that it is, adopted any one view as to the correct view of governance. And although it is not unreasonable to expect a body with the word “science” in its title to pursue such universals, it has not done so. You might think that just as an apple dropped to earth anywhere in the world obeys the laws of gravity, anywhere on the earth a reduced, rolled-back, state will lead to economic growth and prosperity. Many people have argued it; some have got rich on the strength of this simplicity. IIAS has never believed this – nor its opposite, which some people also believe. We are committed to the exigency of the fact; for us that is what we mean by science. If you look at the titles of our conferences since 2001 you will see that we do not propose any one best way; apart from, that is, the need to focus upon issues of “governance”. After some debate in the 1990s about the validity of this term, in part because of its novelty in the French of France (if not of Canada), this has become the master-concept of the International Institute of Administrative Sciences. Thinking about governance does not, I think, imply any particular policy, that is its weakness as a source of recipes for consultants. But it is the key concept to make sense of what is happening in public administration and governance in 2005. It is by its refusal to follow any current fashion that the Institute has kept its dignity and its intellectual authority; and it should continue to do so. In summary of this section, living on a fault-line has made our Institute more flexible and more alert to the changes in its times. Let us not ignore, however, that to live in an environment like that has its risks – as in San Francisco (where, coincidentally, in 1945, the United Nations began). The physical fault-lines that afflict that city are not metaphorical, they are real even when dormant. Our fault-lines, as I have hoped to show, are equally real but conceptual, intellectual, human. The Institute of the Future; A Prologue The Institute is a project or it is nothing. A project requires an orientation towards the future. Even if it may become institutionalised it is of the essence that it is on a journey. The most successful governance project of modern times – the Jean Monnet project of “Europe” – has become hugely institutionalised, for example, with buildings and thousands of staff in three cities, its own currency, the Euro, and millions of them – without ever losing its necessary sense of trajectory. If it loses faith in its project it will die, as may have happened in our time to the “God that Failed” in 1989 on the cold Berlin streets. And today, in 2005 even that European project is facing a challenge. What is our, the International Institute of Administrative Sciences’ project? In the course of 2004 under Atangana Mébara’s and Franz Strehl’s leadership the Institute examined its future role carefully, and looked at its statutes, its defined mission. The Strategy Group of IIAS saw it having three key elements:

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• Improvement of the science in our field and better advice on the practice of modern governance and proper public administration; • Better communication and learning across national and regional boundaries and the promulgation of respect for diversity and balance in governance; • The building of a sense of a global governance community. First, the Institute of the future must continue to put “science” on its coat of arms because it is our unique badge. We are not a government and so we do not have to confront the often tragic choices of politicians. In the work of Max Weber – in his 1918 lecture Politik als Beruf – (Politics as a Vocation) – he argues that “The genius or demon of politics lives in an inner tension with the god of love…”4 That means a certain modesty is appropriate in the professor or the civil servant, who does not live the existentially challenged life of the elected political man or woman. But there is a proper courage needed too, for us, in sticking to the truth as we see it. We govern noone. But nor are we controlled by any one state or combination of them. This means we have strengths and weaknesses. Unlike the UN we do not have troops to send; our only packages are our books and reports; we only fly in convoys of freethinkers; the only divisions we have are weaker than the Pope’s. But the power of ideas is what we live in and for. We have a passion for governance, if possible good, but at any rate legal, clean, accountable and modern. We believe in proper, oldfashioned public administration. Public law, not private interest. Max Weber, not “max” profit. We serve no one model, have no one best way to sell. Noone has to bow to our flag in gratitude. People might listen to our ideas because of where they come from – but in general it must be because they are valid or interesting. We operate a free-market in thought. Second, the Institute of the future should continue to span as many continents and nations as it can, be closed to none and ready to learn. It carries internationalism in its genes, and those delegates and experts that join our meetings learn to value and will practice themselves this spirit. At an IIAS conference there is a special atmosphere that teaches to those who are ready to be taught, that their own country does not necessarily have all the answers. We must continue to make this happen and to enable people to question their own assumptions in governance and public administration.5 The third and last is the most ambitious. We have entitled this text Administration & Service because that is what we are about. To move from the national approach to the international is only the first step; the next is to move towards a global way of thinking. In this we follow the Secretary-general to the United Nations, Kofi Annan6 While the post-war multilateral system made it possible for the new globalisation to emerge and flourish, globalisation, in turn, has progressively rendered its designs antiquated. Simply put, our post-war institutions were built for an international world, but we now live in a global world. Responding effectively to this shift is the core institutional challenge for world leaders today.

Here administration is everywhere about the service experts and legitimate nonexperts in the field of governance can offer their fellows, and where we look critically at the world we have in order to achieve the world we could win, 7 the world I

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believe Oscar Leimgruber and Edmond Lesoir saw as implicit in the very notion of an International Institute of Administrative Sciences. Michael Duggett Director General International Institute of Administrative Sciences Bruxelles June 2005 Notes and References 1 2

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The European Bank for Reconstruction and Development is also funded by public money and instructed to take risks with private sector in developing and often unstable states, for example. The word “member” has to be used with care in the IIAS. In the IIAS case, there are less than 200 members, but most of these are member-states, that is they are the Governments (the responsible ministries vary) of, for example, China, India, Germany, France, Brazil, Canada, South Africa… This is a rather different kind of member than in the EGPA, for example, part of the IIAS, where there are members that are either an individual or, typically, a university department. Providing one copy of our academic journal the Review for every paid-up member of EGPA, 2–300 of them is one thing. Would we be able to provide a copy for each member of the population of China? On the other hand, for IIAS Conferences every German is considered a member as far as the registration fees are concerned. Robert Laffont, Paris, 2001. The title translates as … “the incredible love story of French and English”. See Max Weber, Gesammelte Politische Schriften, Munich 1921, quoted by J.P. Mayer, Max Weber and German Politics, London, 1944. In 2002 I visited Cameroon. Part of my visit was to the north of that country and to Foumban, the seat of the Bamoun dynasty, whose Sultan is the 18th in succession and has certain historic powers and autonomy within the state. In 1902 representatives of the Imperial German Government arrived as part of the European deal which allocated that part of the continent to Germany. Impressed by German power and efficiency the then Sultan, Njoya, converted, and all his people, to Christianity from Islam. Then in 1916 he observed the extraordinary fact that a rival army of Christians (British armed forces) was now at war with the Germans, their fellowreligionists. What amazed him were two things. First, that two peoples with the same God to protect them (“Gott mit uns” and “Lord of Hosts be with us yet”) were at war. Normally in that part of Africa wars between people were wars between deities. And secondly, how was it that one army of this God eventually defeated the other army? He eventually found the solution. It was that one side contained, as it were, more godly power. In the British Empire army were, shall we say, the King’s Own Bengal Lancers, Mohammedans to a man. Therefore, he reasoned, the Christian God plus the Islamic Deity was able to defeat the Christian God alone. The Sultan promptly moved, and his people, back towards Islam. A profoundly rational reaction – at least as rational as the behaviour of Europeans between 1914 and 1918 and 1939 and 1945. Kofi Annan “We the Peoples: The Role of the United Nations in the 21st Century” New York, United Nations, 2000. See G.F. Fraser-Moleketi, The World We Could Win: Administering Global Governance, IIAS, forthcoming. […]

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IIAS/IISA Administration & Service 1930-2005F. Rugge and M. Duggett (Eds.) IOS Press, 2005 © 2005 IIAS. All rights reserved.

Author Index Braibant, G. Drewry, G. Duggett, M. Fisch, S.

1 61 91 35

Moschopoulos, D. Rugge, F. Strehl, F. Yante, J.-M.

11 ix vii 80

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