МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ Серия «Право в вопросах и ответах» издается под общим руководством ректора Московской государственной юридической академии, доктора юридических наук, профессора, академика Кутафина О.Е.
Р.К. ГУСЕВ
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО Учебное пособие Ответственный редактор, доктор юридических наук, профессор Г.Е. Быстрое
Юридическая фирма «КОНТРАКТ»
Издательский Дом «ИНФРА • М»
Москва 2000
УДК 349.41 (075.8) ББК 67.407я73 Г 63
Гусев Р.К. Г 63
Земельное право: Учеб. пособие. — М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: «ИНФРА • М», 2000. — 205 с. — (Серия «Право в вопросах и ответах»). ISBN 5-86225-570-2 (ИНФРА- М) ISBN 5-900785-41-6 (КОНТРАКТ) В учебном пособии освещены основные проблемы использования, охраны земельных ресурсов в условиях современных рыночных отношений. Книга предназначена для студентов юридических высших профессиональных образовательных учреждений и факультетов, а также абитуриентов. Издание может служить надежным подспорьем в подготовке к экзаменам: изложенный материал соответствует программе курса «Земельное право». Нормативные правовые акты приводятся по состоянию на 1 апреля 2000 г.
ОБ АВТОРЕ Гусев Руфин Константинович — профессор кафедры экологического и аграрного права Московской государственной юридической академии, академик Международной академии минеральных ресурсов; автор более 100 статей и ряда учебников по земельному, экологическому праву, основам государственного права. Работал народным судьей, инспектором Минвуза СССР, более 20 лет преподает в Московской государственной юридической академии.
ББК 67.407я73
ISBN 5-86225-570-2 ISBN 5-900785-41-6
© Р.К. Гусев, 2000 © Юридическая фирма «КОНТРАКТ», 2000 © Издательский Дом «ИНФРА • М», 2000
ВВЕДЕНИЕ Проводимая с начала 90-х годов земельная реформа как неотъемлемая часть экономической реформы значительно расширила нормативно-правовую базу, обеспечивающую рациональное использование и охрану земель, и повысила социально-экономическое значение регулируемых правом земельных общественных отношений. Принятый 23 ноября 1990 г. Закон РСФСР «О земельной реформе» коренным образом повлиял на изменение (преобразование) земельного строя в России. Этим Законом была отменена монополия государства на землю; иными словами, перестала существовать исключительная государственная земельная собственность. Наряду с государственной, Конституция РФ закрепила частную, муниципальную и иные формы собственности. Тем не менее вопрос о собственности на землю и другие природные ресурсы до сих пор составляет предмет политических, национальных, государственных и правовых дискуссий. В сущности, по этой причине задерживается принятие нового Земельного кодекса РФ. Заметим, что от правильного решения вопросов «собственности на землю» и особенно вопроса «об обороте земли» в значительной мере зависит дальнейшее развитие, укрепление российской государственности и законности, в частности, в сфере законных прав и интересов юридических лиц и граждан. Актуальность земельно-правовых проблем дополняется неурегулированностью разнообразных управленческих отношений, возникающих по поводу распределения и изъятия земель, их регистрации, ведения учета, мониторинга земель, землеустроительного процесса, осуществления государственного контроля, мелиорации и рекультивации земель и порядка разрешения земельных споров. Научно-практическую значимость в условиях проводимой земельной реформы приобрели вопросы регулирования сделок с землей (купли-продажи, дарения, мены, завещания, залога земельных участков, ипотеки, ренты земель, а также защиты вещных прав (сервитута, права пожизненного наследуемого владения), постоянного (бессрочного) пользования и иных титулов права на землю). При подготовке данного пособия автор исходил из того, что изучение дисциплины «Земельное право» предусматривается государственным стандартом общепрофессиональной подготовки специальности «Правоведение». Направленность содержащихся в пособии вопросов предусмотрена учебными планами высших учебных заведений, ведущих подготовку по данной специальности, а также учебной программой Московской государственной юридической академии по учебному курсу «Земельное право».
ОБЩАЯ ЧАСТЬ ТЕМА1 Предмет и система земельного права Что такое земельное право как отрасль российского права? Земельное право — это система правовых норм, регулирующих земельные общественные отношения с целью обеспечить наиболее рациональное использование и охрану земель, а также защитить разнообразные права и интересы собственников земли, землевладельцев и землепользователей.
Что представляет собой земельное право как наука? Земельное право как наука представляет собой систему научных знаний о земельном праве, включая историю ее возникновения и развития, предмет, метод и принципы правового регулирования, источники земельного права, закономерности развития и эффективность применения правовых норм и разнообразных правовых институтов. Земельное право как наука включает толкование отдельных правовых категорий, а также сравнительные аспекты правового регулирования земельных отношений в России и зарубежных странах и научные проблемы дальнейшего совершенствования и развития земельного права.
Что такое земельное право как учебная дисциплина? Земельное право как учебная дисциплина — это система знаний о земельном праве, обязательных для изучения. Выделение ее в качестве самостоятельной обусловлено государственным стандартом общепрофессиональной подготовки по специальности «Юриспруденция». Им же определяется и объем часов дисциплины. Учебные планы вузов, осуществляющих подготовку юристов, определяют формы отчетности студентов (экзамены, зачеты) и соотношение объемов часов лекционных и семинарских занятий. Объемы и содержание обязательных знаний определяются учебными программами курса «Земельное право». Следует заметить, что объем требований по учебной дисциплине может выходить за рамки предмета отрасли. Для подтверждения этого можно сказать, что
2
ТЕМА 1
программой курса «Земельное право» предусмотрена необходимость изучения не только чисто земельных отношений, урегулированных нормами земельного законодательства, но и таких институтов, как право недропользования, право водопользования, право лесопользования, которые содержатся в рамках соответственно горного, водного и лесного законодательства. Что составляет предмет земельного права как отрасли права? Предметом земельного права как отрасли права выступают общественные отношения по поводу земли, которые именуются земельными отношениями. Эти отношения складываются, изменяются и прекращаются под воздействием намерений и волеизъявления людей, т.е. носят волевой характер. Участники урегулированных правом земельных отношений выступают в качестве носителей прав и обязанностей, установленных нормативными актами. Стало быть, предметом земельного права выступают общественные отношения, которые подпадают под действие правовых норм. Какие виды земельных отношений регулируются законодательством? Цели возникновения земельных отношений и их содержание далеко не однообразны. Одни отношения возникают по поводу собственности, вещных и иных прав на землю (отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками гражданами и юридическими лицами). Другие возникают и реализуются в рамках управленческих отношений (государственный контроль, учет, регистрация землепользования, земельный кадастр, мониторинг земель, рекультивация или мелиорация отдельных земельных угодий). Третьи возникают и реализуются в процессе совершаемых сделок с земельными участками (купли-продажи, дарения, мены, аренды, ренты, договора пожизненного содержания) — договорные отношения. Четвертые возникают в сфере осуществления землеустроительного процесса, консервации деградированных сельскохозяйственных угодий — земельно-процессуальные отношения. Пятые возникают в процессе непосредственного использования и проведения мероприятий по защите земель, восста-
Предмет и система земельного права
3
новлению их плодородия — организационно-охранительные отношения. Шестые возникают в сфере применения мер юридической ответственности за совершенные земельные правонарушения. Что выступает объектом земельных отношений? Земельные отношения возникают не по поводу земли вообще, а по поводу земли, в отношении которой установлен определенный правовой режим, по поводу земли, которая призвана выполнять регламентированные законом функции. К числу таких функций можно отнести следующие: 1. Политическая функция — земля определяет ограниченные пределы государственного территориального суверенитета России. 2. Функция ограниченного пространственного базиса того или иного субъекта права землепользования. В данном виде земельных отношений земля (земельный участок) служит местом расположения жилых зданий, производства, железной или автомобильной дороги, нефтепровода, космодромов, аэродромов и других сооружений. 3. Социальная функция — земля, равно как и другие природные ресурсы (недра, вода, растительный и животный мир), выступает основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земельный участок, принадлежащий на праве собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования также призван обеспечивать социальные нужды и запросы субъектов права землепользования. 4. Экологическая функция — земля выступает неотъемлемым средством жизнеобеспечения различных живых организмов, необходимой основой и стимулятором роста растений, местом обитания человека и одновременно является составной частью единой глобальной экологической системы. 5. Экономико-производственная функция — земля используется как ничем незаменимое средство производства, производительная сила в сельском хозяйстве, в лесном хозяйстве. В этих отношениях особая значимость придается уровню плодородия почв, постоянному повышению производительной силы земли со стороны землепользователей.
_4
ТЕМА 1
Что представляет собой система земельного права? Под системой земельного права понимается внутренняя структура построения отрасли, порядок и последовательность расположения ее правовых институтов. По своей структуре земельное право подразделяется на Общую и Особенную части. Общая часть объединяет следующие правовые институты: а) общие положения земельного права (предмет, цели и задачи, метод регулирования, принципы, источники, субъекты и объекты земельных отношений); б) право собственности, вещные и иные права на землю; в) управление земельными ресурсами (система и виды органов управления, полномочия органов управления, функции управления земельными ресурсами); г) право землепользования (виды землепользования, принципы землепользования, права и обязанности землепользователей, возникновение и прекращение права землепользования и т.п.); д) земельный процесс (порядок проведения землеустройства, осуществления государственного контроля, процессуальный порядок изъятия земельного участка для государственных, муниципальных и иных нужд); е) организационно-правовая охрана земель (мелиорация, рекультивация, защита земель от ветровой и водной эрозии, от карантинно-вредных организмов и т.п.); ж) договорные земельные отношения (разнообразные сделки с землей); з) юридическая ответственность за совершенные земельные правонарушения. В Особенной части земельного права устанавливаются правовые режимы: а) земель сельскохозяйственного назначения; б) земель населенных пунктов (поселений); в) земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения; г) земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; д) земель лесного фонда; е) земель водного фонда; ж) земель запаса.
Предмет и система земельного права
Каковы особенности метода регулирования земельных отношений? Метод правового регулирования представляет собой приемы и способы воздействия правовых норм на участников (субъектов) земельных отношений. В условиях существования исключительной собственности на землю преимущественную роль играл императивный метод, т.е. метод обязательных государственных повелений, предписаний, установления запретов, ограничений и мер юридической ответственности за их неисполнение. В условиях перехода к рыночным отношениям и создания многоукладной экономики на смену императивному приходит диспозитивный метод правового регулирования, который предполагает возможность собственного усмотрения участников земельных отношений. Иными словами, земельная реформа, породившая разнообразные субъекты права собственности (частной, муниципальной, государственной), наделила их широкими возможностями осуществления сделок с землей в пределах установленных законом дозволений. Кроме того, каждый из субъектов имеет гарантированные Конституцией РФ возможности защиты земельных прав и интересов. Диспозитивный метод проявляется и в таких приемах и способах правового регулирования, как: а) выдача содержащихся в нормах права рекомендаций (вместо повелений); б) передача части правомочий другим органам (делегирование); в) осуществление внутрихозяйственного контроля, учета земель самими собственниками земельных участков. В пользу диспозитивного метода свидетельствует не только переход к договорным отношениям с землей как составной части недвижимого имущества, но и новый, более демократический процессуальный порядок рассмотрения земельных споров. Если в условиях советского режима основная масса земельных споров разрешалась административнокомандным способом, то сейчас ему на смену приходит судебно-арбитражный порядок рассмотрения земельных споров. Для земельного права последних лет стал характерным и способ (метод) экологизации, выражающийся в постоянно возрастающем влиянии экологии и закреплении требований по улучшению экологической обстановки, стимулированию природоохранных технологий, а также в провозглашении экологических принципов использования земель, защиты их
в
ТЕМА 1
от негативных последствий антропогенной, производственной и иной деятельности.
техногенной,
Каковы основные принципы земельного права? Здесь под принципами понимаются нормативно-руководящие начала регулирования всех видов земельных отношений, а также реализации земельно-правовых норм. Ряд принципов земельного права вытекает из положений Конституции РФ, поэтому их принято называть конституционными. Это: 1) принцип всемерной охраны и рационального использования земель и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ); 2) принцип разнообразия форм и видов собственности на землю и равновеликая защита всех форм и видов собственности на землю (ст. 8, 9 Конституции РФ); 3) принцип свободы хозяйствования на земле и невмешательства государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей (ст. 36 Конституции РФ); 4) принцип владения, пользования и распоряжения землей без ущерба окружающей природной среде (ст. 36 Конституции РФ); 5) принцип программирования использования и охраны земель (ст. 41 Конституции РФ); 6) принцип приоритета экологического благополучия граждан при использовании земель (ст. 42 Конституции РФ); 7) принцип многообразия субъектов государственного регулирования земельных отношений (ст. 72 Конституции РФ). В нормах земельного законодательства закреплены и иные отраслевые принципы, к числу которых следует отнести: а) принцип приоритета сельскохозяйственного землепользования; б) принцип государственного контроля за соблюдением (исполнением установленного порядка использования и охраны) законодательства; в) принцип равенства участников земельных правоотношений в защите своих прав и интересов.
Какое место земельное право занимает в системе российского права? Каково его соотношение с другими отраслями права? Земельное право — самостоятельная отрасль российского права. Для него характерно: а) наличие обособленной группы общественных отношений (земельных отношений); б) наличие
Предмет и система земельного права
обособленных от других отраслей нормативных правовых актов, в т.ч. кодифицированных — Земельный кодекс РСФСР; в) наличие особого метода правового регулирования земельных отношений (сочетание административного и диспозитивного метода, метода экологизации и т.п.); г) большая заинтересованность государства в развитии земельного законодательства, в дальнейшем развитии и реализации земельной реформы. Земельное право своими корнями уходит в конституционное право, поскольку именно последнее определяет государственные (конституционные) основы земельного строя России, важнейшие принципы земельного права и основные направления деятельности государства, его правомочных органов и граждан Российской Федерации по владению, пользованию и распоряжению землей. Тесные связи земельное право имеет с административным правом, поскольку и в той и в другой отрасли содержится комплексный правовой институт «управление земельными ресурсами», устанавливающий виды и полномочия органов управления земельными ресурсами, а также основные направления их деятельности (функции). Кроме того, нормы, устанавливающие административную ответственность за земельные правонарушения, содержатся как в земельном, так и в административном законодательстве. Современное гражданское законодательство имеет тесное соприкосновение с земельным правом. Впервые гражданским правом урегулированы общие положения о праве собственности и о других вещных правах на землю1; оно определяет защиту права собственности на землю и других вещных прав, основные виды, требования и условия договоров по поводу земли, общие принципы и условия возмещения вреда, причиненного нарушением земельного законодательства. Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства (земельные правонарушения) представляет собой комплексный правовой институт уголовного и административного, трудового права, поскольку диспозиции (составы правонарушений и санкции) определяются нормами уголовного, административного и трудового законодательства. Говоря о соотношении земельного права с природоресурсовыми отраслями (лесным, водным, горным и т.п.), важно отмеПоложсния главы 17 ГК РФ вводятся в действие только посте принятия нового Земельного кодекса РФ.
_8
ТЕМА 1
тить их общие задачи и цели (равно как и с экологическим правом) — обеспечение рационального использования и охраны, воспроизводство природных ресурсов, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности, экологической безопасности и экологических прав и интересов общества в целом. Здесь имеет место взаимопроникновение, взаимовлияние правовых норм, регулирующих, к примеру, лесные, водные и земельные отношения. Это объясняется тем, что правовой режим земель лесного фонда, земель водного фонда соответственно соподчинен правовому режиму лесов или правовому режиму вод, а их общие социальные, экономические ценности (земель, лесов, вод) защищаются экологическим правом.
ТЕМА 2 Источники земельного права Что понимается под источниками земельного права? Источники земельного права — это совокупность нормативно-правовых актов, содержащих нормы, регулирующие земельные общественные отношения. Нормативные правовые акты по своей форме и содержанию не однообразны. Они могут выступать в форме законов, указов Президента РФ, постановлений, положений, правил, инструкций, решений, приказов, уставов, договоров (соглашений) и т.п.
Как классифицируются источники земельного права? По своей юридической силе источники земельного права подразделяются на законы и подзаконные нормативноправовые акты. Законы, в свою очередь, подразделяются на: федеральные конституционные законы, обладающие высшей юридической силой и принимаемые Государственной Думой и Советом Федерации в особом порядке (соответственно две трети голосов депутатов Государственной Думы и три четверти голосов членов Совета Федерации). Федеральные конституционные законы не следует ограничивать рамками только Конституции РФ или конституций республик, входящих в состав Российской Федерации. К их числу следует, например, отнести Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»; федеральные законы. Примером может служить Закон РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю», Закон РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства». ! Наиболее распространенными формами подзаконных актов являются постановления Правительства РФ и утверждаемые ими положения или правила.
_10
ТЕМА 2
По направленности и содержанию регулируемых общественных отношений источники земельного права подразделяются на: 1) общие источники (например, Конституция РФ, Закон РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данными законами определяются принципы охраны и рационального использования земель и организации управления земельными ресурсами; 2) специальные источники земельного права. Они предназначены в первую очередь для регулирования общественных отношений по поводу земли. К их числу относятся, в частности, Земельный кодекс РСФСР, Закон РФ от 11 октября 1991 г. «О плате за землю», Закон РФ от 10 января 1996 г. «О мелиорации земель», Федеральный закон от 16 июля 1998 г. «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и многие другие. Нормативные акты по земельному праву подразделяются на федеральные, субъектов федерации, акты местных органов самоуправления . Большую роль в регулировании земельных отношений имеют межотраслевые источники земельного права: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г., Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г., Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г., Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г., КЗоТ РСФСР от 9 декабря 1971 г. и др.
Указы Президента РФ как источники земельного права. Особое место в регулировании земельных отношений в условиях земельной реформы занимают указы Президента РФ. Среди них указы: от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы», от 2 марта 1992 г. «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан», от 23 апреля 1993 г. «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками», от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», от 16 декабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной
Источники земельного права
П_
реформы», от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю».
Какое место отведено нормативным актам Правительства РФ как источникам земельного права? Нормативные правовые акты Правительства РФ по целевому предназначению подразделяются на три вида: 1) акты, издаваемые в развитие и конкретизации законов РФ или указов Президента РФ. Например, в развитие Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» были приняты постановления Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного производства», постановление Правительства РФ от 30 мая 1993 г. «Об утверждении порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков». В развитие Указа Президента РФ от 16 апреля 1996 г. «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы» было принято постановление Правительства РФ от 8 июля 1996 г. «Об утверждении Положения о порядке формирования целевого фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и режиме его использования»; 2) акты Правительства РФ, устанавливающие правовой статус органов государственного управления земельными ресурсами и определяющие их основные полномочия в этой сфере. Например, Положение о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей природной среды, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 26 мая 1997 г., Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17 мая 1997 г., Положение о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г., Положение о Государственном комитете Российской Федерации по земельной политике, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1999 г., Положение о Федеральной службе лесного хозяйства Рос-
_12
ТЕМА 2
сии, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1998 г.; 3) акты Правительства РФ, имеющие самостоятельное значение, по существу, призванные регулировать земельные отношения. Примерами могут служить Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 28 января 1993 г., Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 1993 г., Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 г. и другие акты. Какова роль ведомственных (отраслевых) нормативных актов в регулировании земельных отношений? Видное место в системе источников земельного права занимают ведомственные нормативные акты. Их роль значительно возросла после введения обязательной государственной регистрации актов министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других ведомств Российской Федерации, затрагивающих права и интересы граждан. Этими актами регулируются многие земельные вопросы, связанные с восстановлением нарушенных земель (например, Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденные приказом Минприроды России и Роскомзема от 22 декабря 1995 г.; Инструкция о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства, утвержденная приказом Роскомзема от 18 февраля 1994 г.; Инструкция ГНС России от 17 апреля 1995 г. «По применению Закона РФ «О плате за землю»; Инструкция Минсельхозпрода России и ГТК России от 8 мая 1997 г. «О ввозе на территорию Российской Федерации и вывозе с территории Российской Федерации семян сортов растений и племенного материала пород животных»).
Источники земельного права
13
Какова роль нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в регулировании земельных отношений? Не следует забывать, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Надо упомянуть и о том, что в настоящее время субъектам Российской Федерации предоставлено право принимать собственные законодательные нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения. Исходя из этого многие республики Российской Федерации (Башкортостан, Татарстан, Чувашия) приняли республиканские земельные кодексы. Саратовской областью 12 ноября 1997 г. принят Закон «О земле», которым определены основные принципы регулирования и реализации договорных отношений, сделок с землей в условиях рыночных отношений. Нижегородской областью 27 марта 1998 г. принят Закон «Об особо охраняемых территориях», который регулирует порядок использования и защиты земель природоохранного, природно-заповедного, рекреационного, лечебно-оздоровительного и историко-культурного назначения.
Какова роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления? Органы местного самоуправления разрабатывают и принимают муниципальные программы по благоустройству и озеленению городов, поселков и сельских поселений, муниципальные программы по обеспечению рационального использования и мелиорации земель. Своими актами органы местного самоуправления определяют порядок использования земель для личного подсобного хозяйства в пределах муниципального образования, определяют порядок предоставления земель для индивидуального жилищного строительства, а также устанавливают нормативы использования земель для сельскохозяйственных нужд и иных нужд населения.
Каково значение судебной и арбитражной практики в регулировании земельных отношений? Общепризнанным является тот факт, что решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов играют большую
_14
ТЕМА 2
роль в деле регулирования земельных отношений. И несмотря на многолетние теоретические дискуссии о признании или не признании постановлений Пленумов Верховных судов в качестве источника права, значимость их в регулировании земельных отношений остается весьма высокой. Нельзя, к примеру, отрицать значимость постановления Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. «О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе». Этим постановлением по существу впервые определена подведомственность различного рода земельных споров судам общей юрисдикции. Именно на основе этого постановления многие граждане и юридические лица стали обращаться в суды в целях защиты своих прав по владению, пользованию и распоряжению землей как составной частью недвижимого имущества, а также по защите иных земельных прав и интересов. К числу земельных споров, подведомственных судам общей юрисдикции, отнесены, в частности: споры о признании неправомерными отказов местных органов самоуправления в предоставлении земельного участка, в т.ч. для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства, строительства индивидуального жилого дома, индивидуального садоводства и огородничества; споры о признании преимущественного права наследования земельного участка после смерти главы крестьянского (фермерского) хозяйства; споры о признании неправомерным отказа администрации в предоставлении служебного надела; споры о возмещении потерь сельскохозяйственного производства, убытков, упущенной выгоды в случаях изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. В письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. даны разъяснения по поводу толкования норм Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» о правомочиях должностных лиц в сфере охраны этих территорий и порядке применения таких правомочий в части возмещения вреда, причиненного особо охраняемым природным территориям и объектам. Трудно переоценить место Конституционного Суда РФ в деле толкования норм Конституции РФ, определяющих соот-
Источники земельного права
15
ношение предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также в защите экологических прав и интересов отдельных граждан. Важная роль, в частности, отведена постановлению Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г., которым в сущности дано толкование объекта права федеральной государственной собственности на лесной фонд (а следовательно, и земли лесного фонда Российской Федерации).
Каково значение договоров и соглашений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами? Важная роль в регулировании земельных отношений отводится договорам и соглашениям, заключенным между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. К их числу, в частности, можно отнести Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г., в котором содержатся положения о том, что органы Российской Федерации и государственной власти Республики Татарстан совместно осуществляют вопросы совместного использования земли, недр, водных и других ресурсов. Несколько иначе решен вопрос о разграничении правомочий Договором Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г., в котором говорится, что в ведении Республики Башкортостан находится «решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами Республики Башкортостан, являющимися достоянием (собственностью) ее многонационального народа, в соответствии с законодательством Республики Башкортостан и соглашениями с федеральными органами власти Российской Федерации». Соглашением Российской Федерации и правительством Свердловской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей среды установлено, что статус федеральных природных ресурсов на территории Свердловской области определяется законодательством Российской Федерации. Органы государственной власти Свердловской области участвуют в управлении федеральными природными ресурсами. Они определяют порядок пользования
_16
ТЕМА 2
областными природными ресурсами, включая их квотирование и лицензирование, в соответствии с федеральным законодательством. На основании базовой нормативной платы они вводят дифференцированные ставки платы за пользование земельными и другими природными ресурсами. На территории Свердловской области без согласия ее государственной власти не могут размещаться экологически вредные производства, производиться захоронения радиоактивных и токсичных веществ.
Каково значение международных договоров, соглашений в регулировании земельных отношений? Особое место в регулировании отношений по эксплуатации и охране земель отводится международным договорам и соглашениям. Статья 15 Конституции РФ провозглашает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора.
ТЕМАЗ Земельные правоотношения Что понимается под земельными правоотношениями? Фактические общественные отношения, возникающие в сфере использования, распоряжения, управления землей — это еще не правоотношения, хотя они носят волевой характер, зависят от волеизъявления людей. В советский период основу земельных отношений составляла исключительная государственная собственность на землю. Поэтому все другие виды общественных отношений считались и фактически являлись производными от этого права. В настоящее время основу земельного строя составляют различные формы и виды собственности. В этой связи увеличилось фактическое разнообразие земельных общественных отношений. В зависимости от социальной, экономической или экологической значимости их содержания они подвергаются правовому воздействию. Данное воздействие есть не что иное, как юридическая форма выражения и закрепления наиболее значимых земельных отношений. В результате правового воздействия общественные отношения превращаются в правовые. Таким образом, под земельными правоотношениями понимаются урегулированные нормами земельного и иных отраслей права общественные отношения по поводу земли.
Каковы виды земельных правоотношений? По своему содержанию и направленности правового воздействия земельные правоотношения можно подразделить на следующие разновидности: 1. Отношения собственности, определяющие правомочия по владению, пользованию и распоряжению землей. 2. Отношения в сфере управления земельными ресурсами. В зависимости от уровня (федеральный, региональный, местный, локальный), формы собственности и видов управленческой деятельности (функций) они также делятся на различные виды и подвиды. Цементирующим при этом оста^ дарственное управление федерального и регионалу Некоторые функции государственного управлен] все формы собственности. К примеру, государ^ троль за использованием и охраной земель
\Н
ТЕМА 3
независимо от форм собственности и видов собственности. Управленческие отношения могут складываться в сфере деятельности органов общего, специального, муниципального внутрихозяйственного управления и т.п. 3. Земельные отношения (правоотношения) в сфере землепользования. Правовые нормы, регулирующие этот вид земельных отношений, определяют порядок предоставления, титул права землепользования, его цели и задачи, содержание основных прав и обязанностей землепользователей, порядок внесения платы за пользование землей, основания возникновения и прекращения права землепользования. 4. Охранительные земельные отношения. Они возникают в результате неправомерного поведения, нарушения установленного земельного правопорядка либо законных прав и интересов собственников или пользователей земли. Характерной особенностью этих правоотношений является то, что нормы, устанавливающие те или иные виды ответственности, содержатся, наряду с земельным, в других отраслях законодательства (уголовного, административного, гражданского, трудового). Самостоятельную роль играет деление земельных правоотношений на материальные и процессуальные. Материальные земельные отношения урегулированы нормами, которые устанавливают права и обязанности землепользователей, содержат определения основных понятий, земельно-правовых категорий (нормы определения), регулируют охранительные отношения и т.д. Процессуальными нормами устанавливаются порядок (процедура) возникновения, прекращения и осуществления материальных земельных правоотношений (порядок осуществления государственного контроля за землепользованием, порядок проведения землеустроительных мероприятий, порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и т.п.).
Что такое субъекты земельных правоотношений и каковы их виды? Земельные правоотношения возникают между государством, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами — субъектами этих отношений. Стало быть, субъекты — это носители прав и обязанностей в земельных отношениях. Провозглашенное Конституцией РФ разнообразие форм и ви-
Земельные правоотношения
19
дов собственности, естественно, обусловило (предопределило) расширение круга субъектов земельных правоотношений. Если в условиях исключительной государственной собственности на землю единственным субъектом права собственности могло выступать советское государство, то в нынешний период этим правом наделены 89 субъектов Российской Федерации. Еще более разнообразным и многочисленным по своему составу выглядит круг субъектов права муниципальной собственности. Утверждение частной собственности породило десятки миллионов носителей прав и обязанностей по владению, пользованию и распоряжению частной собственностью. Не уступают в разнообразии видов субъектов и управленческие земельные правоотношения. На федеральном уровне такими субъектами выступают Правительство РФ, специальные (межведомственные) органы управления в области охраны окружающей среды и земельными ресурсами (Госкомэкология России, Государственный комитет РФ по земельной политике, Минсельхозпрод России, Федеральная служба лесного хозяйства России и многие другие органы). Отдельно можно дать перечень ведомственно-отраслевых органов управления (Министерство путей сообщения РФ, Федеральная дорожная служба, Министерство обороны РФ и др.). На региональном уровне субъектами управленческих земельных правоотношений выступают исполнительные органы государственной власти, территориальные органы управления земельными ресурсами и др. На муниципальном уровне — органы местного самоуправления района, города, поселка, села и других административных образований. И все-таки самый большой удельный вес в системе субъектов занимают участники правоотношений в сфере землепользования, поскольку оно наряду с титулами права собственности может осуществляться на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды, краткосрочного пользования, сервитута, хозяйственного ведения, оперативного управления и т.п. Характерной особенностью охранительных отношений является то обстоятельство, что наряду с исполнительными органами государственной власти, судебными органами субъектами этих правоотношений выступают правоохранительные специальные органы или их должностные лица. Таким образом, состав субъектов земельных правоотношений предопределяется видами и целями землепользования, а
_20
ТЕМАЗ
иногда и видами служебной или производственной деятельности. Например, субъектами сельскохозяйственного землепользования выступают крестьянские (фермерские) хозяйства, сельскохозяйственные коммерческие и некоммерческие организации, предприятия, садоводческие, огороднические, дачные товарищества, потребительские кооперативы, коммерческие партнерства, акционерные общества, унитарные государственные предприятия, отдельные граждане Российской Федерации, граждане, не имеющие российского гражданства, иностранные юридические лица и граждане. К числу субъектов земельных правоотношений относятся многочисленные должностные лица лесного хозяйства, водного хозяйства, охотничьего хозяйства, железнодорожного транспорта, имеющие служебные земельные наделы.
Каковы объекты земельных правоотношений, их виды? Общим объектом земельных правоотношений выступает земля. Вид регулируемых правом земельных отношений нередко определяет и его объект. Например, объектом охранительных общественных правоотношений выступают все земли Российской Федерации независимо от формы и вида собственности. По аналогии можно заявить, что объектом управленческих земельных правоотношений в сфере осуществления государственного земельного контроля, ведения земельного мониторинга, земельного кадастра, учета и регистрации выступает весь земельный фонд. Объект отношений государственной собственности — все земли федерального значения, а также земли субъектов Российской Федерации. Объектами правоотношений, складывающихся по поводу муниципальной собственности, выступают земли, расположенные в пределах черты населенных пунктов, а также находящиеся в ведении и собственности местных органов самоуправления. Нормы права, устанавливающие правовой режим земель отдельных категорий в зависимости от их целевого назначения, также четко выделяют объекты соответствующих земельных отношений. По данным признакам все земельные правоотношения и их объекты могут классифицироваться на отношения, устанавливающие правовые режимы: а) земель сельскохозяйственного назначения; б) земель населенных пунктов (поселений); в) земель промышленности, транспорта, связи, радио-
Земельные правоотношения
21
вещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения; г) земель природоохранного, природно-заповедного, лечебно-оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; д) земель лесного фонда; е) земель водного фонда; ж) земель запаса. Иными словами можно утверждать, что объектом правоотношений в сфере сельскохозяйственного землепользования выступают земли сельскохозяйственного назначения, объектом правоотношений в сфере лесохозяйственного землепользования — земли лесного фонда, объектом водохозяйственного землепользования — земли водного фонда. Объектом правоотношений, возникающих при предоставлении земли конкретному пользователю, выступает земельный участок, т.е. часть земли, имеющая фиксированную границу, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в государственном земельном кадастре и документах государственной регистрации прав на землю.
Каково содержание земельных правоотношений? Содержание земельных правоотношений определяется наличием зафиксированных в законодательных нормах конкретных прав и обязанностей субъектов таких правоотношений. При этом право землепользователя нередко корреспондируется с их обязанностью. Например, праву собственности на землю корреспондирует обязанность охраны земли как объекта права собственности; праву целевого использования — обязанность использовать землю строго по целевому назначению; праву свободы хозяйствования — обязанность рационально хозяйствовать на предоставленном земельном участке. Перечень и содержание конкретных прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений определяются: а) в сфере землепользования — в зависимости от титула права пользования. Общеизвестно, что самый высокий из них — титул собственника позволяет располагать самыми широкими обязанностями не только по владению и пользованию, но и по распоряжению земельным участком. Наименьший объем прав предоставлен субъекту права на титуле земельного сервитута; б) в сфере управления правомочия находятся в зависимости от уровня и значения органа государственной власти и управления. Наибольший круг правомочий имеют федеральные органы общей компетенции и федеральные органы специальной компетенции; меньший предоставлен общим и специальным
22
ТЕМАЗ
территориальным органам управления субъектов Российской Федерации; в) в зависимости от целей и видов пользования земельными ресурсами. Не подлежит сомнению, что перечень постоянных обязанностей, возлагаемых на сельскохозяйственного землепользователя по рациональному использованию, охране и защите земель, будет гораздо шире, нежели того землепользователя, которому участок предоставлен для транспортных, промышленных, оборонных, энергетических и иных подобных целей.
Что является основанием для прекращения и возникновения земельных правоотношений? Общепризнанным положением теории права, в т.ч. земельного, является то, что в основе возникновения и прекращения правоотношений по поводу земли выступают юридические факты. Под юридическими фактами понимаются обстоятельства, с которыми нормы права связывают наступление каких-либо правовых последствий. В период существования монополии государственной собственности на землю перечень таких юридических фактов был весьма ограничен и сводился в основном к управленческим актам государственного или внутрихозяйственного органа управления (правления колхоза или администрации совхоза). От имени государства соответствующими компетентными органами производился земельный отвод для строительства предприятия, учреждения, организации, строительства железной дороги или автомобильной дороги, для размещения объекта энергетики, обороны, аэродрома, космодрома. Земля колхозам, совхозам и другим сельскохозяйственным предприятиям, земельные участки выделялись по акту о предоставлении земельных угодий в вечное, бессрочное, безвозмездное пользование. Общее собрание колхоза, администрация совхоза своим решением (актом внутрихозяйственного управления) предоставляла соответственно члену колхоза или работнику совхоза приусадебный земельный участок. В таком же порядке приусадебный земельный участок у члена колхоза мог быть изъят или уменьшен, в т.ч. и за невыполнение минимума трудового участия в производстве. Основаниями для возникновения охранительных земельных правоотношений выступали противоправные действия, в т.ч. сделки с землей. Любой вид таких сделок расценивался как
Земельные правоотношения
23
действие, направленное против интересов национализации земли. В процессе проводимой земельной реформы основания для возникновения или прекращения права землепользования были значительно изменены. Легализация различных сделок с землей, а также права пожизненного наследуемого владения позволяет относить к числу таких оснований договоры куплипродажи, мены, аренды, пожизненного содержания, а также передачу земли по наследству в случае смерти субъекта права пожизненного наследуемого владения и др. Полная легализация судебно-арбитражного порядка защиты прав и интересов граждан и юридических лиц позволяет относить к основаниям возникновения и прекращения права землепользования вынесенное судами общей юрисдикции либо арбитражными судами соответствующего решения. Статья 8 ГК РФ в качестве подобных юридических фактов рассматривает и приобретение имущества по основаниям, предусмотренным законом. К таким дополнительным основаниям ст. 234 ГК РФ относит, в частности, приобретательную давность.
ТЕМА 4 Право собственности на землю Что такое право собственности на землю? Уместно отметить, что под собственностью в экономическом смысле понимается общественное отношение по присвоению и обладанию материальными благами — продуктами природы и труда. От собственности в экономическом ее понимании как «формы присвоения» следует отличать право собственности. В свою очередь право собственности представлено в объективном и субъективном смысле. В объективном смысле — это система правовых норм, регулирующих отношения собственности на землю — один из центральных институтов земельного права. Право собственности в субъективном смысле — это триада правомочий, раскрывающих возможность по владению, пользованию и распоряжению землей. Рассмотрим их содержание. Право владения — это предусмотренная законом возможность фактического обладания земельным участком как составной частью недвижимого имущества. Юридическое оформление данного права находит выражение в возможности свободно пребывать на предоставленном в собственность земельном участке, возможности иметь и требовать соответствующую земельно-устроительную и другую правоустанавливающую документацию, экспликацию, схему земельного участка, землеустроительный проект, регистрационный документ, возможности охранять земельный участок (ставить забор, устанавливать иные внешние отграничительные знаки землепользования). Право пользования — это основанная на законе возможность эксплуатации земельного участка, использования его в качестве средства производства, производительной силы, материального блага, возможность удовлетворения социальных, экономических, культурно-эстетических, экологических и иных потребностей за счет разнообразных полезных функций земель. Право распоряжения — это основанная на законе возможность определения юридической судьбы земельного участка. Собственник земли вправе изменить (в положительном смысле и направлении) ее естественное состояние. К примеру, путем внедрения новой научной системы земледелия, севооборотов, внесения известняка, гипса, доломита, песка, торфа, лесной подстилки, иных органических удобрений изменить структуру
Право собственности на землю
25
почвы, повысить ее плодородие, путем культурно-технической мелиорации или гидротехнической мелиорации выровнять поверхность земли, повысить влажность, улучшить экологически полезные свойства своего земельного участка. Определение судьбы земельного участка собственником может выразиться и в изменении его правового режима путем передачи участка в аренду или под залог. Правомочие по распоряжению в условиях рыночных отношений может быть выражено в форме договора на продажу, мену, дарение земельного участка. Правомочие по распоряжению со стороны органов местного самоуправления как собственника муниципальных земель может быть реализовано посредством их передачи в частную собственность юридических лиц или граждан, посредством нового зонирования (утверждения новых зон) либо перевода земель по целевому назначению из одного вида в другой, предоставления земель для застройки или для сельскохозяйственного использования либо индивидуального жилищного строительства и т.д.
Каковы формы и виды права собственности на землю? Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Статья 212 ГК РФ также подтверждает, что в Российской Федерации признается частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Однако ни Конституция РФ, ни ГК РФ не раскрывают понятия иных форм собственности. Видимо, этим определяются перспективы развития форм собственности вообще и на землю в частности. Территориальные границы земельного участка определяются в порядке, установленном земельным законодательством, на основе документов, выдаваемых собственнику государственными органами по земельным ресурсам и землеустройству (ст. 261 ГК РФ). Действующее земельное законодательство выделяет два вида права частной собственности: а) право собственности граждан; б) право собственности юридических лиц. Кроме того, собственность может быть индивидуальной и общей. Общая собственность, в свою очередь, подразделяется на совместную и долевую (в случаях, когда определена доля каждого).
_26
ТЕМА 4
Право государственной собственности на землю по целевому назначению и месту расположения земельных территорий также подразделяется на два вида: а) федеральная государственная собственность на землю; б) государственная собственность на землю субъектов Российской Федерации. Всего в Российской Федерации 89 субъектов, в т.ч. 21 республика, 6 краев, 49 областей, два города федерального значения (Москва и СанктПетербург), одна автономная область и 10 автономных округов. Муниципальную собственность на землю можно представить в виде земель городов, поселков, сел и иных сельских поселений, населенных пунктов.
Что представляет собой право частной собственности? С началом земельных преобразований частная собственность была юридически закреплена Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе». Вместе с тем это право сразу ограничивалось. Во-первых, десятилетним мораторием на продажу земельных участков. Статья 9 названного Закона гласила, что в пределах 10 лет с момента приобретения права собственности на земельный участок купля-продажа не допускается. Во-вторых, право приобретения земли в частную собственность было ограничено целями использования участка. В собственность граждан могли передаваться земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, животноводства, а также для иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» некоторые пределы по распоряжению земельными участками были сняты. В частности, с 1 января 1992 г. гражданам — собственникам земельных участков разрешалась их продажа: а) при выходе на пенсию по старости; б) при получении земельного участка в порядке наследования; в) при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения. Законом РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» гражданам Российской Федерации, получившим земельные участки в частную собственность для
Право собственности на землю
27
вышеуказанных целей, предоставлено право передавать их другим гражданам Российской Федерации независимо от сроков приобретения права собственности в пределах норм предоставления земельных участков. Несмотря на последующее закрепление принципа свободы распоряжения земельными участками, находящимися в частной собственности (см. Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» и ст. 36 Конституции РФ), практическая реализация права частной собственности на землю в ряде субъектов Российской Федерации до сего времени отсутствует.
Каковы способы передачи земель в частную собственность? Общеизвестно, что исторический и юридический факты передачи земли (равно как и иного недвижимого имущества) из государственной собственности в частную именуется приватизацией. Приватизация осуществлялась и осуществляется на возмездной или безвозмездной основе. Согласно Закону РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства земля передается в собственность гражданам бесплатно в пределах средней доли, сложившейся в данном районе, в расчете на одного работающего в сельском хозяйстве. Дополнительная площадь (до предельных норм, устанавливаемых в республиках, краях, областях, автономных округах) может быть получена за плату. Для ведения личного подсобного хозяйства земельные участки передаются в собственность гражданам бесплатно в пределах норм, установленных местными органами самоуправления. Для ведения садоводства и животноводства в собственность гражданам бесплатно передаются все ранее предоставленные земли, а также малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли. Последующими нормативными актами (Законом РСФСР от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства», Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю») цели использования земель, подлежащих передаче в частную собственность, равно
_28
ТЕМА 4
как и основания для приватизации земель, были несколько расширены. В частности, разрешена передача земель в частную собственность для целей ведения дачного хозяйства, а также под индивидуальные жилые дома и хозяйственные постройки на безвозмездной основе. Названным выше Указом Президента РФ установлено, что при передаче сельскохозяйственных угодий в собственность гражданам и юридическим лицам им бесплатно передаются и участки, занятые кустарниками, мелколесьем и другими несельскохозяйственными угодьями, расположенными между участками продуктивных земель в границах отводимого земельного массива. Земельные угодья, выбывшие из сельскохозяйственного оборота, бесплатно передаются гражданам и юридическим лицам, получившим земельные участки впервые или дополнительно к имеющимся для производства сельскохозяйственной продукции при условии финансирования ими не менее 50 процентов стоимости работ по освоению земель.
Что представляет собой общая собственность на землю? Источники возникновения общей собственности на землю как составной части недвижимого имущества закреплены в п. 4 ст. 244 ГК РФ, которая гласит, что общая собственность возникает при поступлении в собственность двух или нескольких лиц имущества, которое не может быть разделено без изменения его назначения (неделимые вещи). В отношении земли право общей собственности имеет определенную специфику. Объективности ради, необходимо отметить, что на первых порах проведения земельной реформы общая собственность юридического закрепления не нашла. В ст. 3 принятого 25 апреля 1991 г. Земельного кодекса РСФСР наряду с государственной, колхозно-кооперативной и частной собственностью значилась коллективно-долевая форма собственности на землю. Данная форма собственности просуществовала до октября 1993 г. Следует сказать, что в ходе реорганизации колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных организаций членам их трудовых коллективов предоставлялось право получить земельную долю (пай). Причем этот пай выделялся гражданам, изъявившим желание вести крестьянское (фермерское) хозяйства независимо от решения трудового коллектива сельскохозяйственной производственной организации.
Право собственности на землю
29
В соответствии с Законом РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» размер предоставляемого такому хозяйству участка определяется земельным паем (долей). Земельный участок, как правило, выделялся единым земельным массивом и при согласии заявителя мог состоять из приусадебного и производственного участков. Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» вместо коллективно-долевой собственности юридически была закреплена общая собственность на землю. В соответствии с п. 5 этого Указа каждому члену коллектива производственного сельскохозяйственного предприятия, которому земля принадлежит на праве общей совместной или общей долевой собственности, выдается свидетельство на право собственности на землю по утвержденной форме.
Каково содержание правомочий собственников земельных долей (паев)? Собственникам земельных долей (паев) предоставлялось право (без согласия других собственников): выделить земельный участок в натуре для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства; сдать в залог и аренду; расширить до установленной нормы участок, используемый под личное подсобное хозяйство и индивидуальное жилищное строительство; обменять земельную долю (пай) на имущественный пай; передать ее по наследству; получить стоимость земельной доли в случае выкупа принадлежащего коллективу на праве общей собственности (совместной) или общей долевой собственности земельного участка; возместить убытки, включая упущенную выгоду. Собственники земельный долей (паев) получили право без согласия других собственников продавать земельные доли (паи) другим членам коллектива, а также иным гражданам и юридическим лицам для производства сельскохозяйственной продукции. Круг правомочий собственников земельных долей (паев) был значительно расширен Указом Президента от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю». В частности, п. 3 этого Указа дает возможность увеличить предельные размеры участков, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства, за счет земельных долей (паев), а в соответствии с п. 4 собственнику земельной доли предоставлено право:
_30
ТЕМА 4
передать земельную долю по наследству; продать или подарить земельную долю; передавать земельную долю на условиях договора ренты и пожизненного содержания; внести земельную долю или право пользования долей в уставный капитал или паевой фонд сельскохозяйственной производственной организации.
Что представляют собой объекты федеральной государственной собственности на землю? Федеральная собственность — составная необъемлемая часть государственной собственности на землю. Вместе с тем по уровню обобществления и значимости выполняемых при использовании федеральных земель целей и задач она в определенной мере отличается от государственной собственности субъектов Российской Федерации. В состав земель федерального значения входят: 1. Земельные территории, выполняющие общие геополитические государственные задачи, — земельные участки, предоставляемые для нужд обороны и безопасности, охраны государственных границ Российской Федерации. 2. Земельные территории, выполняющие федеральные экономико-стратегические интересы и задачи, — земельные участки, занятые федеральными энергетическими и космическими системами, объектами атомной энергетики, оборонной промышленности, федеральными объектами связи, метеорологической службы, добывающей промышленности, топливноэнергетического комплекса, железнодорожного, воздушного, трубопроводного, речного, морского транспорта, федеральных автомобильных дорог, объектами федеральных органов государственной власти, а также земли закрытых административнотерриториальных образований, земли лесного фонда, земли водного фонда федерального значения, фонда резервных месторождений и других объектов недр, земли запаса федерального значения. 3. Земли особо охраняемых территорий и объектов, обеспечивающие общефедеральные природоохранные, защитные, средообразующие, лечебно-оздоровительные и иные экологические функции, — земельные участки государственных природных заповедников, в т.ч. биосферных, государственных природных заказников, национальных парков, памятников природы, объектов историко-культурного наследия федераль-
Право собственности на землю
31
ного и всемирного значения, лечебно-оздоровительных местностей и курортов и иные особо охраняемые территории федерального значения. 4. Земельные территории, обеспечивающие федеральные научные и общеобразовательные интересы, интересы профессиональной подготовки Российской Федерации, — земельные участки Российской академии наук, научно-исследовательских учреждений, отраслевых академий наук, образовательных учреждений федерального значения, федеральных государственных опытно-производственных хозяйств, сельскохозяйственных научно-исследовательских, проектно-технологических, проектно-изыскательских учреждений, племенных, элитно-семеноводческих хозяйств и иных учреждений, перечень которых утверждается Правительством РФ. Примерный перечень объектов права федеральной собственности на землю и другие природные ресурсы закреплен Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах». Какие земельные территории находятся в собственности субъектов Российской Федерации? В государственной собственности республик, краев, областей, городов федерального значения и национальных округов находятся земли и другие природные ресурсы, расположенные в пределах административно-территориальных образований — границ субъектов Российской Федерации и не состоящие в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, в федеральной собственности. К этим землям, по смыслу ст. 214 ГК РФ и вышеназванного Указа Президента РФ, относятся земли, занятые объектами республиканских, краевых, областных и иных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующими управлениями, учреждениями, государственными предприятиями, организациями. Например, республиканскими, краевыми, областными клиниками, пансионатами, домами отдыха, учреждениями культуры, спорта, транспорта, сельскохозяйственными, водохозяйственными сооружениями, объединениями, научными и учебными учреждениями.
_32
ТЕМА 4
Что представляет собой право муниципальной собственности на землю? Муниципальная собственность на землю — собственность муниципальных образований. К такой собственности относятся все земли в пределах черты городов, поселков и других поселений, за исключением земель, находящихся в государственной собственности и переданных в частную собственность, а также земельные участки за чертой поселений, переданных в муниципальную собственность органами государственной власти. В собственность муниципальных образований на основе соответствующих актов о разгосударствлении дополнительно передаются земли, к примеру, военных (в результате расформирования или передислокации войсковых частей) и иных объектов федерального, республиканского, краевого, областного значения. Объемы муниципальной собственности могут увеличиваться за счет приобретения земельных участков у собственников либо по договору дарения и на иных законных основаниях. Земли, находящиеся в муниципальной собственности, могут передаваться гражданам, юридическим лицам в частную собственность, в постоянное (бессрочное) пользование, наследуемое пожизненное владение, аренду или срочное пользование по решению муниципального органа.
ТЕМА 5 Иные (кроме собственности) права на землю Какие существуют виды вещных прав на землю? Наряду с правом собственности на землю правомочия по владению и пользованию земельными участками могут основываться на иных правовых титулах. Субъекта права владения и пользования землей отличает меньший круг прав и сопровождается возложением дополнительных обязанностей, ограничений (обременении) в порядке использования земельного участка. К числу таких вещных прав ст. 216 ГК РФ относит: право пожизненного наследуемого владения земельным участком; право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком; право хозяйственного ведения имуществом; право оперативного управления имуществом; сервитута. Переход права собственности на имущество к другому лицу не прекращает иные вещные права на это имущество. К другим юридическим основаниям возникновения права пользования земельным участком следует отнести договор его аренды.
Что представляет собой право пожизненного наследуемого владения земельным участком? Статья 265 ГК РФ указывает, что право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретается гражданами на основаниях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством. Если совершить небольшой исторический экскурс, то следует отметить, что эта правовая категория впервые была закреплена Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1990 г. (в целях упрочения, повышения статуса землепользователя как «ограниченного хозяина» земельного участка, его устойчивости и постоянства на перспективу с тем, чтобы, проводя мероприятия по повышению плодородия земли и защиты почвы и неся определенные затраты, он мог рассчитывать на возможность передачи данного земельного участка своим наследникам).
JS4
ТЕМА 5
Право пожизненного наследуемого владения земельным участком было подтверждено ст. 7 Земельного кодекса РСФСР. Предоставление земельных участков на этом титуле ограничивалось такими целями, как индивидуальное и коллективное дачное строительство, строительство коллективных и индивидуальных гаражей, занятие предпринимательской и иной деятельностью, не запрещенной законом. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» ст. 7 Земельного кодекса РСФСР была исключена (признана недействующей). Однако практика выдачи гражданам «Свидетельства на право пожизненного наследуемого владения» (а его получили миллионы граждан) не отменена и не признается противоречащей земельному законодательству. Более того, этот титул права землепользования подтвержден Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Владелец земельного участка на праве пожизненного наследуемого владения может сдать его в аренду или безвозмездное срочное пользование. Продажа земельного участка и совершение других сделок его владельцем, которые могут повлечь отчуждение земельного участка, не допускаются (ст. 267 ГК РФ). На земельный участок, находящийся в пожизненном наследуемом владении, не может быть обращено взыскание по долгам его владельца. Что такое право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком? В соответствии со ст. 268 ГК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется гражданам, юридическим лицам на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование. Земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования предоставляется безвозмездно. Владелец такого участка вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое иму-
Иные (кроме собственности) права на землю
35
щество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью. Постоянный землепользователь участка вправе передавать его в аренду или безвозмездное срочное пользование другим лицам с согласия уполномоченных органов государственной власти или органов местного самоуправления.
Что понимается под правом срочного пользования земельным участком? Право срочного пользования земельным участком — это передача земельного участка предприятиям, организациям, учреждениям и отдельным гражданам во временное пользование на срок до одного года за плату или безвозмездно. При этом факт передачи подлежит обязательной регистрации соответствующими уполномоченными государственными органами. Право предоставлять земельные участки (их части) в срочное пользование принадлежит уполномоченным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления, другим собственникам, обладателям права пожизненного наследуемого владения.
Что такое сервитут на земельный участок? Сервитут на земельный участок — это право ограниченного пользования одним или несколькими соседними земельными участками. Действующее природоресурсовое и земельное законодательство и сложившаяся практика различает две формы сервитута: а) публичный сервитут; б) частный сервитут. В тех случаях, когда каждому предоставлено право пользования водным объектом, участком лесного фонда (для сбора грибов, ягод, для целей отдыха), земельным участком на условиях общего пользования: посещение сквера, парка, площади, пляжа, — это публичный сервитут. Если для ограниченного пользования требуется специальное разрешение, договор — это именуется частным сервитутом. Земельный сервитут устанавливается по соглашению между собственниками земельных участков, актом управления органа государственной власти либо органа местного самоуправления либо по решению суда. Частные сервитуты могут быть временными и постоянными и при этом подлежат государственной регистрации. Земельные сервитуты могут быть установлены в целях: а) прохода или проезда через земельный участок;
_36
ТЕМА 5
б) использования участка для прокладки и ремонта коммунальных или индивидуальных инженерных, электрических линий и сетей; в) проведения дренажных работ; г) прогона скота через земельный участок; д) сенокоса и пастьбы скота в периоды, соответствующие местным условиям и обычаям; е) возведения здания, строения, сооружения на одном участке с опорой на другой или здания, строения, сооружения, нависающих над соседним участком на определенной высоте, а также для иных целей. Сервитут сохраняется при переходе земельного участка к другому лицу. По требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, он может быть прекращен, если отпали основания, по которым он был установлен. В случаях, когда земельный участок в результате обременения сервитутом не может использоваться лицом в соответствии с целевым назначением земельного участка, собственник праве требовать по суду прекращения сервитута. Что понимается под арендой земельного участка? Аренда земельного участка — это передача земли во временное владение и пользование за плату на условиях соответствующего договора. В зависимости от сроков пользования земельное законодательство предусматривает два вида аренды: а) краткосрочная — до 5 лет (для ведения огородничества, пастьбы скота, сенокошения, производства изыскательских работ, почвенных исследований и других целей); б) долгосрочная — не более 50 лет (для разработки месторождений полезных ископаемых). В аренду могут передаваться земельные участки, находящиеся в государственной, муниципальной и частной собственности и пожизненного наследуемого владения. Причем право заключения договора аренды участка из государственных и муниципальных земель может продаваться на торгах. Наряду с общими на арендаторов земельных участков могут (в соответствии с договором) возлагаться дополнительные обязанности по проведению санитарно-гигиенических, озеленительных, мелиоративных мероприятий, мероприятий по благоустройству земельной территории. Арендатор имеет преимущественное право на повторное заключение договора аренды при прочих равных условиях. Пра-
Иные (кроме собственности) права на землю
37
во аренды и указанное преимущественное право переходят по наследству и правопреемству, в пределах срока аренды, если иное не предусмотрено законом или договором и если аренда не связана с личными качествами арендатора.
Каковы основания для возникновения права собственности на землю? Основанием возникновения права собственности выступают и выступали юридические факты, т.е. обстоятельства, с которыми закон связывает какие-либо отношения собственности. Следует отметить, что в дореформенный период, когда единственным собственником на землю было государство и это право было неотчуждаемо от него, законом не устанавливались основания для его возникновения. В нынешних условиях, когда появилось несколько форм и видов собственности, постоянно возрастает и видовое разнообразие оснований для возникновения права собственности на землю. При этом они обусловлены в первую очередь формой или видом собственности. Наиболее распространенным основанием для увеличения объемов (объектов) федеральной собственности является, в частности, изъятие земельных участков по согласованию с исполнительными, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления для общефедеральных нужд (для организации государственного природного заповедника, национального парка, строительства железной или автомобильной дороги федерального значения, размещения космодрома и т.п.). Распространенным основанием для возникновения права государственной собственности на землю субъектов Российской Федерации (наряду с изъятием земель из муниципальной собственности) является выкуп их у собственников земли. В период проведения земельной реформы наиболее распространенным основанием возникновения права муниципальной собственности являлся (и является) акт органов государственного управления о разгосударствлении, т.е. передачи земель из государственной формы собственности в муниципальную. Например, в связи с ликвидацией военного объекта либо в связи с передачей государственного жилья в жилой фонд органов местного самоуправления. К другим основаниям закон относит выкуп земельного участка у гражданина или юридического лица для муниципальных
28
ТЕМА 5
нужд, признание бесхозяйных земельных участков (по решению суда) муниципальной собственностью, добровольный отказ от права собственности на земельный участок. Основаниями для возникновения права частной собственности на землю наряду с актами о приватизации государственных и муниципальных земель выступает наследование земельных участков по закону, а также различные сделки (договор купли-продажи, дарения, мены и др.) и их последующая регистрация компетентными государственными органами.
Каковы основания для прекращения права собственности на земельные участки? К числу наиболее распространенных оснований для прекращения права государственной и муниципальной собственности относятся акты государственных и муниципальных органов управления о приватизации земель. Общим основанием для прекращения права частной собственности на земельный участок является его отчуждение другим лицам по договору продажи, дарения, а также в результате добровольного отказа от права собственности. К числу иных оснований гражданское и земельное законодательство относит изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд по решению суда. Статья 285 ГК РФ упоминает также о неправомерных действиях. В частности, земельный участок может быть изъят у собственника, если его эксплуатация осуществляется с грубыми нарушениями правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в случаях, если участок эксплуатируется не в соответствии с целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки1.
1
Напомним, что глава 17 ГК РФ вступает в законную силу после принятия нового Земельного кодекса РФ.
ТЕМА 6 Право землепользования Что понимается под правом землепользования? Сущностное содержание права землепользования можно рассматривать в двух значениях: 1. Право землепользования в объективном смысле представляет собой самостоятельный институт земельного права. Это совокупность однородных правовых норм, устанавливающих общие условия, порядок, принципы землепользования и содержание правомочий землепользователей. 2. Право землепользования в субъективном смысле означает конкретное содержание прав и обязанностей того или иного субъекта данного права.
Какие принципы присущи праву землепользования? Право землепользования как институт земельного права характеризуется наличием своих нормативно-руководящих начал, т.е. принципов, присущих только данному правовому институту. К числу таких принципов следует отнести: 1. Обеспечение наиболее рационального и эффективного использования земли. Правовой гарантией реализации этого принципа выступает применение специальных мер ответственности (лишение права пользования земельным участком) за нерациональное использование земельного участка. 2. Устойчивость права землепользования. Правовой гарантией обеспечения этого принципа выступает наличие частной собственности и пожизненного наследуемого владения. В случае изъятия земельного участка для государственных или общественных нужд у собственника сохраняется право требовать предоставления земельной компенсации, т.е. равновеликого, равнозначного участка взамен изымаемого (ст. 55 Земельного кодекса РСФСР). 3. Платность землепользования. В условиях перехода Российской Федерации к рыночным отношениям платность землепользования является одним из правовых средств обеспечения рациональной эксплуатации земель и их охраны. Взыскание налога, арендной платы предусмотрено Земельном кодексом РСФСР (ст. 47), а также Законом РФ от 11 октября 1991 г. «О плате за землю». Этими же актами оговариваются возмож-
_40
ТЕМА 6
ности применения льгот к отдельным субъектам права землепользования. 4. Целевой характер землепользования. В зависимости от целей предоставления и предназначения земель весь земельный фонд распределяется на семь категорий. По каждой категории земель устанавливается специфический правовой режим использования и охраны, определяется содержание прав и обязанностей землепользователей. Нарушение этого режима влечет применение мер юридической ответственности и рассматривается как земельное правонарушение. 5. Нормирование права землепользования. Оно предполагает установление законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления конкретных нормативов (максимальных и минимальных размеров) предоставления земель в зависимости от целей и видов землепользования и утверждаемой при этом проектно-технической или градостроительной документации). 6. Лицензирование права землепользования предполагает прежде всего разрешительный порядок предоставления земель, т.е. предварительную выдачу правоустанавливающего документа на пользование землей (особенно на долгосрочной основе). Этот вид правоустанавливающего документа ныне именуется лицензией.
Какие виды права землепользования предусмотрены земельным законодательством и их классификация? В основу классификации видов права землепользования положены следующие нормативно-правовые начала: 1) титул права землепользования (собственник, землевладелец, арендатор и т.п.); 2) условия и характер возникновения правоотношений в сфере землепользования (общее, специальное и т.п.); 3) сроки землепользования (постоянное, срочное и т.п.); 4) цели и формы осуществления права землепользования (сельскохозяйственное, несельскохозяйственное и т.п.).
На каких титулах можно осуществлять право землепользования? В дореформенный период в Российской Федерации не могло идти и речи о каком-либо видовом разнообразии титулов права землепользования, поскольку собственником земли было
Право землепользования
41
только государство. Остальные юридические и физические лица по ранее действующему земельному законодательству могли быть наделены правом владения и пользования и значились землепользователями. В настоящее время субъектами права собственности наряду с Российской Федерацией могут выступать республики, края, области, другие национальные образования в лице их исполнительных государственных органов, субъектами права муниципальной собственности выступают местные органы управления, субъектами права частной собственности — юридические лица (предприятия, учреждения, организации) и физические лица. Право собственности — это высший юридический титул, на основании которого можно осуществлять право землепользования. Собственник земли, являясь одновременно землепользователем, наделен всеми правомочиями по владению, пользованию и распоряжению землей. Субъект права государственной собственности в лице своих законодательных и исполнительных органов определяет правовой режим земель, предоставляет земельные участки в пользование, определяет их целевое предназначение, может изымать их в случае каких-либо грубых правонарушений, определяет совокупность мероприятий по рекультивации, мелиорации и защите земель, может делегировать свои распорядительные правомочия специальным органам государственного управления. Аналогичные правомочия имеют органы местного самоуправления как субъекты права собственности муниципальных земель. Собственники земельных участков — граждане и юридические лица — наделены правом осуществления различного вида сделок с землей (купли-продажи, дарения, аренды земельного участка и т.д.). Вторым титулом для граждан является право пожизненного наследуемого владения. Содержание правомочий субъекта этого права подробно рассматривается при анализе предыдущей темы. Третий титул — право постоянного (бессрочного) пользования землей. Круг правомочий его субъектов определяется государственным или муниципальным актом предоставления земельных участков. Субъект права постоянного пользования
_42
ТЕМА 6
не наделен правом распоряжаться предоставленным земельным участком. Четвертым титулом права землепользования является право аренды земельного участка. Субъект этого права — арендатор — по условиям договора несет рад дополнительных обязанностей и вместе с тем не наделен распорядительными правомочиями. Его правомочия носят временный срочный характер. Пятый титул — земельный сервитут, т.е. ограниченное право землепользования. Ограничение это выражается в отсутствии не только распорядительных правомочий, но иногда и правомочий по фактическому обладанию земельным участком.
Что такое общее и специальное право землепользования? Общее землепользование — это пользование той или иной территорией (земельным участком), которое не требует какоголибо разрешительного документа. Это может быть использование городской территории площади, сквера, бульвара для прохода или отдыха, использование автомобильной дороги для проезда, посещение природного парка в культурно-эстетических целях. В отличие от общего специальное землепользование предполагает наличие праворазрешительного, правоустанавливающего документа на пользование земельным участком. Таким документом может быть решение органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, договор аренды, удостоверение на право частной собственности или пожизненного наследуемого владения, свидетельство на право наследования, на земельную долю (долей), решение народного суда о предоставлении земельного участка. Необходимость оформления специального разрешения (разрешительного документа) определяется целями землепользования и установленными законодательством положениями о правовом режиме земельной территории (категории земель). Например, для прохода по землям, предоставленным для нужд обороны, землям закрытого административного территориального образования, государственного природного заповедника требуется специальное разрешение, а для прохода (посещения) участка земель автомобильного, железнодорожного транспорта, земель природного парка такого разрешения не требуется.
Право землепользования
43
Что такое первичное и вторичное право землепользования? По характеру и содержанию отношений, возникающих в сфере эксплуатации земельных участков, землепользование подразделяется на два вида: а) первичное землепользование, осуществляемое, к примеру, собственником земли, субъектом права пожизненного наследуемого владения; б) вторичное землепользование, осуществляемое арендатором или субъектом права ограниченного землепользования, земельного сервитута.
Что такое постоянное (бессрочное) землепользование? Постоянным (бессрочным) землепользование признается в тех случаях, когда праворазрешительными документами (свидетельством на право собственности, право пожизненного наследуемого владения, актом государственного органа управления о предоставлении земель государственному унитарному предприятию, решением органов местной администрации о предоставлении земель для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства) не установлены определенные сроки землепользования.
Какие бывают виды срочного пользования? Под срочным понимается такое землепользование, когда договором, актом органов государственного управления или органом местного самоуправления и другим документом устанавливается строго определенный срок использования земельного участка. Землепользование подразделяется на: а) краткосрочное — до 3 лет; б) долгосрочное — до 50 лет.
Каковы виды целевого использования земель? В соответствии с действующим природоресурсовым и земельным законодательством целевое использование и предназначение земельных участков носит разносторонний характер. Вместе с тем установлен приоритет сельскохозяйственного землепользования. Исходя из категорий земель и установленного для каждой из них правового режима можно выделить следующие наиболее характерные виды целевого землепользования: а) сельскохозяйственное землепользование; б) градостроительное (селитебное) землепользование; в) промышленное и иное специальное землепользование;
_44
ТЕМА 6
г) природоохранное (экологическое), рекреационное и лечебно-оздоровительное землепользование; д) лесохозяйственное землепользование; е) водохозяйственное землепользование.
Каковы формы осуществления права землепользования? По формам осуществления права землепользования оно подразделяется на два вида: а) общее (коллективное) землепользование. Порядок эксплуатации земель, находящихся в общем (коллективном) пользовании, определяется уставами соответствующих товариществ, потребительских кооперативов, коммерческих партнеров либо уставами сельскохозяйственных коммерческих производственных кооперативов, сельскохозяйственных артелей и других объединений; б) индивидуальное землепользование. Наряду с общими нормами земельного законодательства порядок его осуществления устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления, а также вышеперечисленными нормами уставного права.
ТЕМА 7 Плата за землю Какими нормативными правовыми актами устанавливается плата за землепользование? Наряду с Земельным кодексом РСФСР, Законом РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», ГК РФ порядок платы за землю установлен специальными нормативноправовыми актами. К их числу, в первую очередь, следует отнести Закон РФ от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» (далее — Закон о плате за землю), Закон РФ от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих», Инструкцию Государственной налоговой службы РФ от 17 апреля 1995 г. «По применению Закона Российской Федерации «О плате за землю» и другими нормативными актами.
Каковы формы платы за землю? Законом о плате за землю пользование землей в Российской Федерации является платным. Формы платы за землю: а) земельный налог, которым облагаются собственники земли, землевладельцы и землепользователи (кроме арендаторов); б) арендная плата, взимаемая за земельные участки, передаваемые в аренду; в) нормативная цена земли, которая устанавливается для покупки и выкупа земельных участков, а также для получения под залог земли банковского кредита.
С кого взыскивается земельный налог? Земельный налог взыскивается с колхозов, совхозов, акционерных обществ, крестьянских (фермерских) хозяйств, сельскохозяйственных производственных кооперативов и других сельскохозяйственных организаций, независимо от их организационно-правовой формы, на которой они основаны, а также с иностранных юридических лиц и граждан, получивших земельные участки в собственность, владение и пользование.
От чего зависит размер земельного налога? Земельный налог на сельскохозяйственные угодья устанавливается с учетом состава угодий, их качества, площади и месторасположения. Средние размеры земельного налога с одного гектара пашни устанавливаются представительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами вла-
46
ТЕМА 7
сти субъектов Российской Федерации с учетом кадастровой оценки угодий по группам почв пашни, а также многолетних насаждений, сенокосов и пастбищ. Минимальные ставки земельного налога за один гектар пашни и других сельскохозяйственных угодий устанавливаются органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации с учетом их месторасположения. Земельный налог за участки в границах сельских населенных пунктов и вне их черты, предоставленные для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса скота, взимается со всей площади таких участков по средним ставкам налога за землю сельскохозяйственного назначения административного района. Земельный налог за участки, предоставленные гражданам и юридическим лицам в границах сельских населенных пунктов для иных целей, взимается со всей площади участка в размере 5 руб. за квадратный метр (в ред. Федерального закона от 9 августа 1994 г.). При этом органам местного самоуправления предоставляется право, с учетом благоприятных условий размещения земельных участков, повышать ставки земельного налога, но не более чем в два раза. Налог на земли водного фонда (как покрытые, так и не покрытые водой) вне населенных пунктов, предоставленные для хозяйственной деятельности или в рекреационных целях, взимается по средним ставкам земель сельскохозяйственного назначения административного района. Налог на земли лесного фонда устанавливается за период лесопользования с единицы площади освоенных лесов эксплуатационного значения, на которой проводится заготовка древесины, и взимается в составе платы за пользование лесами в размере 5 процентов от платы за древесину, отпускаемую на корню. По этой же методике исчисляется размер платы за земли лесного фонда, предоставляемые для рекреационных целей.
Устанавливаются ли льготы по взиманию платы земельного налога? От уплаты земельного налога освобождаются: 1) заповедники, национальные и дендрологические парки, ботанические сады;
Плата за землю
47
2) предприятия и граждане, занимающиеся традиционными промыслами в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп; 3) научные организации, опытные экспериментальные и учебно-опытные хозяйства научно-исследовательских учреждений, учебных заведений сельскохозяйственного и лесохозяйственного профиля; 4) учреждения искусства, кинематографии, образования, здравоохранения, финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов, государственные органы охраны природы и памятников истории и культуры, а также религиозные объединения, на землях которых находятся используемые ими здания, охраняемые государством как памятники истории, культуры, архитектуры; 5) предприятия, учреждения, организации, а также граждане, получившие для сельскохозяйственных нужд нарушенные земли (требующие рекультивации), — на первые 10 лет пользования или в целях добычи торфа, используемого на повышение плодородия почв; 6) участники Великой Отечественной войны, а также граждане, на которых законодательством распространены социальные гарантии и льготы участков Великой Отечественной войны; 7) инвалиды I и II группы; 8) земли, занятые полосой слежения вдоль Государственной границы Российской Федерации; 9) земли общего пользования населенных пунктов; 10) учреждения культуры, физической культуры и спорта, туризма, спортивно-оздоровительной направленности и спортивные сооружения (за исключением деятельности не по профилю спортивных сооружений, физкультурно-спортивных учреждений) независимо от источников финансирования; 11) высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, предприятия и организации Российской академии наук, Российской академии медицинских наук, Российской академии сельскохозяйственных наук, Российской академии образования, Российской академии архитектуры и строительных наук, государственные научные центры, а также высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения министерств и ведомств Российской Федерации по перечню, утвержденному Правительством РФ;
_48
ТЕМА 7
12) земли, предоставленные для обеспечения деятельности органов государственной власти и управления, а также Министерства обороны РФ; 13) санаторно-курортные и оздоровительные учреждения, учреждения отдыха, находящиеся в государственной и муниципальной, а также профсоюзной собственности; 14) граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и других радиационных аварий на атомных объектах гражданского или военного назначения, а также в результате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие и космическую технику; 15) военнослужащие, граждане, уволенные с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и имеющие общую продолжительность военной службы 20 лет и более, члены семей военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, потерявшим кормильца при исполнении им служебных обязанностей; 16) учреждения и органы уголовно-исполнительной системы. Органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации имеют право устанавливать дополнительные льготы по земельному налогу в пределах суммы налога на землю, находящейся в распоряжении соответствующих субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления имеют право устанавливать льготы по земельному налогу в виде частичного освобождения на определенный срок, отсрочки выплаты, понижения ставки земельного налога для отдельных плательщиков в пределах суммы налога, остающейся в распоряжении этих органов.
В каком порядке устанавливается размер и условия внесения арендной платы за землю? Размер, условия и сроки внесения арендной платы за землю устанавливаются договором. При аренде земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, соответствующие органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов. Арендная плата может устанавливаться как в денежной, так и в натуральной форме.
Плата за землю
49
Каков порядок разрешения споров, возникающих по арендной плате? В соответствии со ст. 22 Закона о плате за землю споры, возникающие по вопросам арендной платы за землю, рассматриваются судом или арбитражным судом (в ред. Федерального закона от 9 августа 1994 г.).
Что понимается под нормативной ценой земли? Нормативная цена земли — показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и месторасположения, исходя из потенциального дохода в расчетный срок окупаемости. Нормативная цена земли вводится для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность, установлении общей долевой собственности на землю, передачи по наследству, дарении и получении банковского кредита под залог земельного участка. Порядок определения нормативной цены земли устанавливается Правительством РФ. СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ
Какие права предоставлены собственнику, владельцу и землепользователю? В соответствии со ст. 52 Земельного кодекса РСФСР собственники земельных участков имеют право: 1) самостоятельно хозяйствовать на земле; 2) использовать в установленном порядке для нужд хозяйства имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, торф, лесные угодья, водные объекты, пресные подземные воды; 3) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные строения и сооружения; 4) собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур и насаждений; 5) в установленном порядке проводить оросительные, осушительные, культурно-технические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водоемы в соответствии с природоохранными требованиями; использования земельных участков; 6) участвовать в решении вопросов мелиорации земель;
_50
ТЕМА 7
7) на получение стоимости земельного участка в случае его выкупа при предоставлении для государственных и общественных нужд, а также на возмещение убытков. Землевладельцы, землепользователи и арендаторы обладают правами, установленными п. 7, а также правом на компенсацию вложенных затрат на повышение плодородия почв при добровольном отказе от земельного участка и на возмещение убытков, включая упущенную выгоду.
Какие обязанности возлагаются на собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов? Собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы обязаны: 1) эффективно использовать землю в соответствии с целевым назначением, повышать ее плодородие, применять природоохранные технологии производства, не допускать ухудшения экологической обстановки на территории в результате своей хозяйственной деятельности; 2) осуществлять комплекс мероприятий, направленных на: рациональную организацию территории, восстановление и повышение плодородия почв и других полезных свойств земли; защиту земель от ветровсл эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, от других процессов разрушения; защиту от заражения сельскохозяйственных угодий и других земель карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорняками, кустарником и мелколесьем, других процессов, ухудшающих культурно-техническое состояние земли; рекультивацию нарушенных земель, восстановление их плодородия и других полезных свойств земли; снятие, использование и сохранение плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель; 3) своевременно вносить земельный налог или арендную плату; 4) не нарушать права других собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, а также соблюдать порядок пользования лесными угодьями, водными и другими природными объектами;
Плата за землю
51
5) своевременно предоставлять в соответствующие органы местного самоуправления установленные законодательством сведения о состоянии и использовании земель; 6) вести любое строительство, руководствуясь действующими строительными нормами и правилами по согласованию с землеустроительными, архитектурно-градостроительными, пожарными, санитарными и природоохранными органами. ОСНОВАНИЯ ДЛЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВА ЗЕМЛЕВЛАДЕНИЯ, ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И АРЕНДЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Каковы основания возникновения права землевладения, землепользования и права аренды земельных участков? С учетом того, что основания возникновения права собственности на землю (земельные участки) были детально проанализированы, тогда освещение темы «Право собственности», ограничивается основаниями возникновения права на другие титулы землепользования. Итак, какие основания для возникновения права пожизненного наследуемого владения? К числу таких оснований (юридических фактов) относится смерть гражданина, который имел земельный участок на праве пожизненного наследуемого владения, и последующая выдача органами нотариата свидетельства на право пожизненного наследуемого владения земельным участком наследнику этого гражданина. Факт принадлежности земельного участка на данном титуле может быть также подтвержден государственным органом по регистрации имущества. Основанием для возникновения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является акт государственных органов власти либо акт органов местного самоуправления. Юридическим фактом, лежащим в основе возникновения арендных отношений, выступает договор аренды земли. Сторонами этого договора выступают арендодатель (орган государственной власти, орган местного самоуправления, юридическое лицо, гражданин — собственник земли) и арендатор (предприятие, учреждение, организация, гражданин). Договором определяется его предмет, размеры арендной платы, права и обязанности сторон, ответственность сторон за нарушение условий договора.
_52
ТЕМА 7
Договор может выступать основанием права срочного пользования земельным участком для нужд индивидуального огородничества, размещения временных построек (сооружений, палаточных городков, пастьбы скота, сенокошения и т.п.). Договор купли-продажи жилого дома или его части одновременно является основанием (юридическим фактом), порождающим право пользования земельным участком. Основанием для возникновения права пользования служебным земельным наделом выступает акт внутрихозяйственного органа управления (администрации охотничьего хозяйства, лесхоза, администрации отделения железной дороги и т.п.) о предоставлении работнику служебного земельного надела. И все-таки первичным юридическим основанием возникновения данных земельных правоотношений, на наш взгляд, выступает трудовой договор с данным предприятием, организацией. Именно этот юридический факт, в соответствии со ст. 85 Земельного кодекса РСФСР, и порождает обязанность администрации предприятий, организаций в двухнедельный срок предоставить определенной категории работников служебные земельные наделы. В случае отказа от предоставления служебного земельного надела другим основанием для возникновения этого права может служить решение суда общей юрисдикции. Основаниями для возникновения права на ограниченное пользование земельным участком (земельный сервитут) выступают следующие юридические факты: 1) акт органа государственного управления; 2) акт органа местного самоуправления; 3) договор о частном сервитуте; 4) решение суда общей юрисдикции или арбитражного суда.
Каковы основания прекращения права пользования земельным участком? Все основания для прекращения права пользования земельным участком можно подразделить на следующие юридические факты: 1. Событие — смерть гражданина, истечение срока договора. 2. Правомерные действия (акты органов государственного управления, акты органов местного самоуправления, акты внутрихозяйственных органов). К правомерным действиям можно отнести: а) добровольный отказ от земельного участка; б) дарение либо безвозмездную передачу земельного участка органу местного самоуправ-
Плата за землю
53
ления; в) прекращение деятельности предприятия, учреждения, организации, крестьянского хозяйства; г) прекращение трудовых отношений с предприятием, организацией, которыми был предоставлен служебный земельный надел; переход права собственности на строение (его часть) другому собственнику. Акты о разгосударствлении (передаче земель из государственной собственности в муниципальную) влекут прекращение права государственной собственности. Акт органа местного самоуправления о приватизации земельного участка прекращает право пользования и право муниципальной собственности на земельный участок. Акт органа управления о выкупе земельного участка для государственных нужд прекращает право пользования им гражданином. 3. Неправомерные действия. К их числу можно отнести: 1) использование земельного участка не по целевому назначению; 2) нерациональное использование земельного участка, выражающееся для земель сельскохозяйственного назначения в уровне фактической урожайности в течение последних пяти лет более чем на 20 процентов ниже нормативного (устанавливается по кадастровой оценке земель), а также в изменении состава сельскохозяйственных угодий путем перевода более ценных угодий в менее ценные; 3) эксплуатация земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв, ухудшению экологической обстановки; 4) систематическая неуплата земельного налога в течение двух лет и непогашение задолженности в течение последующего года, а также арендной платы в сроки, установленные договором; 5) неиспользование в течение одного года земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, за исключением периода мелиоративного строительства и случаев, вызванных стихийными бедствиями; неиспользование в течение двух лет участка, предоставленного для несельскохозяйственного производства.
ТЕМА 8 Управление земельными ресурсами Что понимается под управлением земельными ресурсами? В учебной литературе последних лет1 термин «управление земельными ресурсами» был неоправданно заменен категорией «государственное регулирование земельных отношений». При такой подмене терминов игнорируется управление как деятельность и отрицается самостоятельный вид земельных отношений — отношений в сфере управления, которые именуются управленческими земельными отношениями. Не убедительны при этом доводы в пользу того, что в условиях различных форм собственности государство не управляет частными либо муниципальными землями, а должно только посредством правового регулирования влиять, «предопределять» обеспечение рационального использования земель и их охрану. Посредством правовых норм государство может регулировать отношения и в сфере собственности, и в сфере землепользования, и в сфере управления. Ярким примером тому может служить принятый 16 июля 1998 г. Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»; его составной частью является раздел «О государственном регулировании деятельности в области обеспечения плодородия земель», который определяет ее важнейшие направления, т.е. функции государственного управления (учет, разработка и реализация целевых программ, контроль за использованием этих земель и т.п.). Уместно заметить, что функции ведения учета, кадастра, контроля останутся за государством независимо от формы и вида собственности. А с учетом того, что управление осуществляется не только государственными, но и муниципальными и внутрихозяйственными органами, целесообразнее именовать этот институт земельного права «управлением земельными ресурсами». Итак, управление земельными ресурсами представляет собой урегулированную нормами права деятельность государственных, муниципальных и иных управленческих органов (структур), должностных лиц, призванную обеспечить рациональное использование и охрану земель (земельных ресурсов). 1
См., например: Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник для вузов /Под ред. академика Г.В. Чубукова. М.: Новый юрист. 1998. С. 254.
Управление земельными ресурсами
55
Какие виды органов осуществляют деятельность по управлению земельными ресурсами? По направленности и объемам предоставленной компетенции в сфере управления земельными ресурсами все управленческие органы можно подразделить на следующие системы и виды: 1. Общие органы управления (органы общей компетенции). К ним относятся Правительство РФ, правительства (администрации) субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. 2. Специальные (межведомственные) органы управления (Госкомэкология России, Госкомзем России, Минсельхозпрод России и др.). Они осуществляют функции (к примеру, госконтроля) независимо от ведомственной принадлежности предприятий, учреждений, организаций, формы и вида собственности на землю. 3. Ведомственные (отраслевые) органы управления. Они занимаются организацией использования и охраны земель, учетом, ведением мониторинга, контроля только за землями, закрепленными за подчиненными предприятиями, организациями. 4. Внутрихозяйственные органы управления (общее собрание членов сельскохозяйственного производственного кооператива, общее собрание членов садоводческого, огороднического, дачного товарищества, потребительского кооператива, других коммерческих и некоммерческих объединений). 5. Общественные организации (объединения), движения, занимающиеся экологической деятельностью, в т.ч. и охраной земельных ресурсов. Неоценима для охраны и обеспечения рационального использования земель деятельность международных организаций, в т.ч. специализированных (МАГАТЭ, ФАО, ЮНЕСКО, Международный союз охраны природы). Особое место (по крайней мере по своей популярности) в международной природоохранной деятельности занимает ГРИНПИС, имеющая свои отделения в России.
^6
ТЕМА 8
Какова роль органов общей компетенции в охране и организации рационального использования земельных ресурсов? Правительство РФ в соответствии с действующим законодательством (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации») управляет объектами федеральной собственности, каковыми выступают земли федерального значения. Оно утверждает и реализует федеральные целевые программы обеспечения рационального использования и мелиорации земель. Правительство РФ занимается распределением, перераспределением земель, находящихся в федеральной собственности, осуществляет изъятие земель для общефедеральных нужд, разрешает земельные споры. Правительство, администрация субъектов Российской Федерации определяют основные направления земельной политики в пределах своей территории, утверждают и реализуют территориальные программы использования и охраны земель, осуществляют изъятие земельных участок для государственных нужд, нормируют использование земель для различных категорий землепользователей, определяют (совместно с законодательными органами) ставки налогов на землю, осуществляют контроль за использованием и охраной земель. Органы местного самоуправления осуществляют владение, пользование и распоряжение муниципальной земельной собственностью, регулируют планировку и застройку территорий муниципальных образований, устанавливают нормативы земельных участков, предоставляемых гражданам, определяют порядок использования и охраны муниципальных земель, организуют разработку и занимаются реализацией генеральных планов, проектов застройки и планировки городов и других поселений, контролируют использование земель.
Каковы роль и значение специальных органов управления? Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология России) осуществляет свою деятельность на основе Положения о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26 мая 1997 г. Госкомэкология России является координирующим и специальным органом управления в области охраны окружающей природной
Управление земельными ресурсами
57
среды. Наряду с разработкой стратегических направлений охраны природы на него возлагается ряд функций, связанных с обеспечением рационального использования и охраны земель, в т.ч.: а) подготовка ежегодного национального доклада о состоянии природных ресурсов; б) организация единой системы экологического мониторинга; в) формирование единой системы особо охраняемых природных территорий; г) организация и проведение государственной экологической экспертизы при размещении промышленных, энергетических и других объектов. Федеральный центр санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения РФ разрабатывает концептуальные основы санитарно-гигиенической политики и нормативы качественного состояния природных объектов, в т.ч. земли. Осуществляет государственный надзор за: соблюдением санитарного законодательства при использовании земельных участков, установлении охранных, санитарно-защитных (зон санитарной охраны), оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации объектов по использованию, переработке и захоронению химически вредных и радиационных материалов; проведением социально-гигиенической экспертизы при размещении новых хозяйственных объектов или их эксплуатации; предотвращением заражения земель бактериально-паразитическими и карантинно-вредными организмами. Государственный комитет РФ по земельной политике (Госкомзем России) является федеральным органом исполнительной власти по межотраслевой координации деятельности в области земельных отношений. Положение о Государственном комитете Российской Федерации по земельной политике утверждено постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. Основными задачами Госкомзема России являются: реализация государственной политики в регулировании земельных отношений и проведение земельной реформы; государственное управление земельными ресурсами; подготовка законодательных и других актов, направленных на комплексное правовое обеспечение земельных отношений; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель. Госкомзем России во исполнении возложенных на него задач:
_58
ТЕМА 8
а) разрабатывает государственные целевые программы проведения земельной реформы, мелиорации земель, обеспечения рационального использования и охраны земель; б) проводит землеустройство, государственную кадастровую оценку и мониторинг земель; в) составляет ежегодный государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель; г) осуществляет землеустроительную экспертизу инвестиционных программ, проектов использования и охраны земель, повышения ее плодородия; д) обобщает и анализирует данные о сделках с земельными участками, готовит и публикует информацию о земельных участках, находящихся в фонде перераспределения земель, освещает в средствах массовой информации ход земельной реформы и политику государства в области земельных отношений. В соответствии с названным выше Положением Председатель Госкомзема России является главным государственным инспектором по использованию и охране земель. Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ (Минсельхозпрод России) осуществляет свою деятельность на основе Положения о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г. В соответствии с возложенными на него задачами Минсельхозпрод России: содействует органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в организации рационального использования, воспроизводства и охраны земель (включая воспроизводство плодородия и сохранения почв), лесных, водных и других природных ресурсов в агропромышленном комплексе; осуществляет государственное управление в области мелиорации земель, государственный контроль за состоянием и использованием мелиорированных земель и систем сельскохозяйственного водоснабжения; лицензирует отдельные виды деятельности в области мелиорации земель, семеноводства сельскохозяйственных растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами. Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз) осуществляет исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие специальные функции в области использования, охраны, защиты лесного фонда, воспроизводства лесов и ведения лесного хозяйства. В структуре Рослесхоза
Управление земельными ресурсами
59
создается специализированная служба — государственная лесная охрана Российской Федерации. Свою деятельность Рослесхоз и государственная лесная охрана осуществляют на основе специальных положений, утвержденных Правительством РФ 1 . Эти органы: ведут государственный учет земель лесного фонда и лесов, лесного кадастра и мониторинга; участвуют (в пределах своей компетенции) в рассмотрении ходатайств о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, а также об изъятии земель лесного фонда; принимают участие в регистрации договоров аренды земельных участков; обеспечивают использование земель лесного фонда по целевому назначению, сохранность на этих землях лесоустроительных и геодезических знаков, гидротехнических систем, мостов, пожарных наблюдательных вышек, дренажных систем, дорог лесохозяйственного значения; осуществляют государственный контроль за состоянием лесного фонда, деятельностью по воспроизводству лесов и рациональным пользованием лесным фондом; ограничивают, приостановливают или запрещают хозяйственную и иную деятельность, осуществляемую с нарушением требований лесного законодательства.
Каковы роль и значение ведомственных (отраслевых) органов управления? Чтобы оценить роль ведомственных (отраслевых) органов управления земельными ресурсами, уместно напомнить, что более 1 млн. га земель находится в ведении федеральных органов управления автомобильных дорог, 1,2 млн. га земель — в ведении Министерства путей сообщения РФ и подчиненных ему предприятий, учреждений, организаций. В несколько раз выше объем земель, закрепленных за предприятиями, учреждениями, организациями (войсковыми частями, соединениями, учебными заведениями, научными учреждениями и т.п.) Министерства обороны РФ. Само собой разумеется, что решающая 1
См. Положение о Федеральной службе лесного хозяйства России, утвержденного 10 февраля 1998 г., и Положение о государственной лесной охране, утвержденное Правительством РФ 27 июня 1998 г.
_60
ТЕМА 8
роль в организации ведения учета, кадастра, мониторинга земель, организации рационального землепользования и внутриведомственного контроля за охраной земель отводится именно этим ведомствам. На закрепленных земельных территориях они организуют проведение мероприятий, связанных с рекультивацией и мелиорацией земель, внутрихозяйственным землеустройством, с организацией охраны этих земель.
Каковы роль и значение внутрихозяйственных органов управления? Как уже указывалось выше, к числу внутрихозяйственных органов управления относятся общие собрания членов кооперативов, правления сельскохозяйственных производственных организаций, а также садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений. Они ведут внутрихозяйственный учет, кадастр, а также мониторинг земель, перераспределяют освободившиеся земельные участки, разрешают споры между совладельцами земельных участков, организуют мероприятия по охране и рациональному использованию земельных участков, находящихся в общем пользовании, организуют контроль за правильностью использования земель, находящихся в индивидуальном землепользовании.
Каковы роль и значение в охране и рациональном использовании земельных ресурсов общественных объединений, организаций? По мере дальнейшей демократизации роль общественных организаций (объединений) возрастает. Законом РФ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» предусматривается их создание в одной из следующих, организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение и орган общественной самодеятельности. Наиболее распространены в России общественные экологические организации и общественные движения «зеленых». В соответствии с действующим экологическим законодательством1 общественные объединения вправе:
1
См., например: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды».
Управление земельными ресурсами
61
оказывать всемерное содействие государственным органам и органам местного самоуправления в охране земельных ресурсов; рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе и социально-гигиенической экспертизе; создавать общественные экологические фонды и организовывать проведение общественной экологической экспертизы; требовать отмены решений о размещении, строительстве и эксплуатации экологически вредных объектов; требовать предоставления современной экологической информации о качественном состоянии земель; осуществлять общественный контроль за охраной и рациональным использованием земель. Среди общественных организаций (объединений) особое место занимают профессиональные союзы. Деятельность профсоюзов и их правомочия в области охраны труда и окружающей природной среды урегулированы Федеральным законом от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». В соответствии со ст. 20 названного Закона профсоюзы вправе участвовать в формировании государственных программ по вопросам охраны труда и окружающей природной среды, а также в разработке нормативных правовых и других актов, регламентирующих вопросы охраны труда и экологической безопасности. Они осуществляют профсоюзный контроль за состоянием охраны труда и окружающей природной среды через свои органы, уполномоченных (доверенных) лиц. В этих целях профсоюзы имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от формы собственности и подчиненности, их структурные подразделения, рабочие места, где работают члены данного профсоюза, защищать права и интересы членов профсоюза по вопросам безопасности на производстве (работе), возмещению вреда, причиненного их здоровью на производстве, а также по другим вопросам охраны труда и окружающей природной среды в соответствии с федеральным законодательством. Профсоюзные органы, в случаях непосредственной угрозы жизни и здоровью работников, вправе требовать от работодателя, органа управления организацией, должностного лица приостановления работ вплоть до принятия окончательного решения Федеральной инспекцией труда.
_62
ТЕМА 8
Профсоюзы вправе участвовать в экспертизе безопасности условий труда, в т.ч. в сфере обеспечения экологической безопасности работников.
Что понимается под функциями управления земельными ресурсами? Это важнейшие направления деятельности государственных, муниципальных и иных органов, управленческих структур, должностных лиц в обеспечении рационального использования и охраны земельных ресурсов. Какие основные функции управления земельными ресурсами выделяются на современном этапе? Следует отметить, что и в дореформенный период, и в настоящее время неизменными оставались следующие функции: учет земель, распределение и перераспределение земельных ресурсов, воспроизводство земельных ресурсов, землеустройство и осуществление контроля за использованием и охраной земель. Сущность и содержание многих функций претерпели значительные изменения. Например, на смену государственному планированию пришло программирование и прогнозирование использования и охраны земель. Ведение кадастра земельных ресурсов ранее подразумевало скорей социальную, так называемую балловую оценку состояния земельных ресурсов. Сейчас ее содержание в корне изменилось. Она прежде всего представляет собой экономическую, денежную оценку земель. Кроме того, появились новые функции управления земельными ресурсами, такие, как лицензирование землепользования, нормирование качества земли, зонирование земельной территории, экологическая экспертиза. Что такое учет земель? Эта функция осуществляется всеми органами управления землей, начиная с внутрихозяйственных органов, органов местного самоуправления. Здесь ведется так называемая поземельная книга учета, куда заносятся все виды землепользования и землепользователей, погектарный учет земельной территории по всем категориям земель, по фактам и видам собственности. Аналогичный учет количественной характеристики земель ведется на уровне субъектов Российской Федерации по единой для всей России государственной системе учета.
Управление земельными ресурсами
63
Количественный учет земель, закрепленных за подведомственными предприятиями, учреждениями, организациями, осуществляют соответствующие министерства или ведомства. И наконец, федеральные органы исполнительной власти, в т.ч. и специальные органы управления осуществляют учет всех категорий земель, включая распределение их по формам и видам собственности и основным категориям землепользователей. Что представляет собой кадастр земель? Земельный кадастр — это систематизированный свод документированных данных, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом статусе земель Российской Федерации, сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов. Государственный кадастровый учет земельных участков — описание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют его индивидуализировать и осуществить его качественную и экономическую оценку. Государственный кадастровый учет сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера. Данные государственного земельного кадастра подлежат обязательному применению при: программировании использования и охраны земель; их изъятии и предоставлении; определении платежей за землю; проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности; осуществлении других мероприятий, связанных с использованием и охраной земель. Различают основные, вспомогательные и производные документы земельного кадастра. К основным документам относятся Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы). К вспомогательным относятся книги учета документов, книги учета выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной межевой сети. К производным относятся документы, содержащие перечни земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, доклады о состоянии и об использовании земельных ресурсов,
_64
ТЕМА 8
статистические отчеты, аналитические обзоры, производные кадастровые карты, иные справочные и аналитические документы. На всей территории Российской Федерации ведение государственного земельного кадастра осуществляется по единой методике и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках. Сведения о состоянии и использовании земельных участков, их площадках, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы земельного кадастра на основании данных о межевании участков, сведений, представленных их правообладателями, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных, геолого-морфологических и иных обследований и изысканий. В отношении каждой категории земель применяется определенный перечень сведений. Деятельность по ведению земельного кадастра и его содержанию урегулирована Федеральным законом от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре». Что понимается под землеустройством? Согласно Земельному кодексу РСФСР землеустройство — это система мероприятий по организации использования и охране земель, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов. Задачами землеустройства являются рациональное использование земель, поддержание устойчивых ландшафтов и охрана земель. Земельное законодательство предусматривает два вида проведения землеустройства: а) межхозяйственное; б) внутрихозяйственное. В соответствии со ст. 113 Земельного кодекса РСФСР содержание землеустройства включает: разработку прогнозов, республиканских и региональных программ, схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства. Объективности ради отметим, что эти положения в значительной мере устарели, поскольку программирование и прогнозирование землепользования и охраны земель (на всех уровнях) выделены в самостоятельную функцию управления земельными ресурсами; установление на местности границ административнотерриториальных образований;
Управление земельными ресурсами
составление проектов образований и упорядочение существующих землевладений и землепользовании с устранением неудобств в расположении земель, отвод земельных участков в натуре, подготовка документов, удостоверяющих право владения и пользования землей; разработку проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель; разработку рабочих проектов: рекультивации нарушенных земель; защиты почв от эрозии, селей, оползней, подтопления и засоления; улучшения сельскохозяйственных угодий; освоению новых земель; обоснование размещения и установления границ территорий с особыми природоохранными, рекреационными и заповедными режимами; установление и изменение городской черты и черты сельских населенных пунктов; проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследований и изыскательских работ. Относительно внутрихозяйственного землеустройства — организации территории, на примере земель сельскохозяйственного назначения можно выделить следующие основные землеустроительные действия: 1) определение внешних границ земельной территории, предназначенной для сельскохозяйственного производства; 2) распределение (планировка, зонирование) с учетом кадастровой оценки всей территории по видам хозяйственного использования (размещение хозяйственных построек, сооружений, выделение пашни, сенокосов, пастбищ, площадей для выращивания плодово-ягодных насаждений и т.п.); 3) подготовка соответствующей землеустроительной документации органами по землеустройству; 4) утверждение землеустроительного внутрихозяйственного проекта.
Что представляет собой мониторинг земель? Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда с целью своевременно выявить изменения, оценить их, предупредить и устранить последствия негативных процессов.
_66
ТЕМА 8
Мониторинг земель является составной частью мониторинга за состоянием окружающей природной среды (экологического мониторинга). Его объектом выступают все земли Российской Федерации независимо от формы собственности, целевого назначения и характера использования земель. Порядок и методы ведения мониторинга земель регулируются Положением о мониторинге земель Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 июля 1992 г. Мониторинг земель имеет ряд подсистем: отдельно ведется мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, мониторинг земель населенных пунктов (поселений), мониторинг земель лесного фонда, мониторинг земель водного фонда и т.д. В зависимости от территориального охвата мониторинг подразделяется на: а) федеральный; б) региональный; в) локальный. Федеральный мониторинг охватывает всю территорию Российской Федерации, региональный ограничивается территорией субъектов Российской Федерации, локальный — ниже регионального уровня, вплоть до территорий отдельных землепользователей либо ландшафтного экономического комплекса (государственный природный заповедник, государственный природный заказник и т.п.). Самостоятельному наблюдению могут подвергаться цикличные процессы, связанные с суточными, сезонными, годовыми изменениями, антропогенные процессы, связанные с отрицательными воздействиями человеческой деятельности, чрезвычайные ситуации, связанные с авариями, катастрофами, стихийными бедствиями, чрезвычайными экологическими ситуациями. Основной объем мероприятий, связанных с мониторингом земель, возлагается на Государственный комитет РФ по земельной политике. Мониторинг земель лесного фонда, равно как и лесной мониторинг, осуществляется Федеральной службой лесного хозяйства России и его территориальными органами, общий мониторинг суши и внешней среды ведет Федеральная служба гидрометеорологии и мониторинга окружающей природной среды Российской Федерации. Руководство экологическим мониторингом возложено на Государственный комитет РФ по охране окружающей среды. Для получения всесторонней информации о состоянии земель применяются, в частности, три метода: а) дистанционного
Управление земельными ресурсами
67
зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, с высотных самолетов, с помощью средств малой авиации и др.); б) наземных съемок и наблюдений; в) фондовых данных. В зависимости от сроков и периодичности выделяет три группы наблюдений за состоянием земель: 1) базовые (исходные, фиксирующие состояние земель на момент начала ведения мониторинга земель); 2) периодические (через год и более); оперативный (дежурный) мониторинг земель, который ведется специальными органами управления земельными ресурсами на уровне городов, районов, с использованием данных базового и периодического мониторинга. Что представляет собой функция воспроизводства земельных ресурсов? Данная функция проявляется в организации и проведении мероприятий по: а) мелиорации земель; б) рекультивации земель. Содержание и порядок проведения всех видов мелиоративных мероприятий регулируется специальным Федеральным законом от 10 января 1996 г. «О мелиорации земель». Законом определяются конечные цели и задачи мелиорации земель: повышение продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечение гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создание условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий. Сущность мелиорации сводится к коренному улучшению земель путем проведения различного типа комплексных мелиоративных мероприятий. Законом выделяются четыре типа мелиоративных мероприятий: 1. Гидромелиорация, в процессе которой обеспечивается коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных и иных земель, состояние которых зависит от воздействия воды. Она направлена на регулирование водного, теплового и питательного режима почв на мелиорированных землях посредством подъема, подачи, распределения и отвода вод с помощью мелиоративных систем, а также отдельно расположенных гидротехнических сооружений. К этому типу мелиорации относятся оросительная, осушитель-
_68
ТЕМА 8
ная, противопаводковая, противоэрозийная и другие виды гидромелиорации. 2. Агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, направленных на коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных полезных свойств защитных лесных насаждений. К этому типу мелиорации относятся, в частности, следующие виды: а) противоэрозийная — защита земель от эрозии путем создания лесных насаждений на оврагах, балках, берегах рек; б) полезащитная — защита земель от воздействия неблагоприятных явлений природного, антропогенного, техногенного происхождения путем создания лесных насаждений. 3. Культурно-техническая мелиорация состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий для коренного улучшения земель путем: расчистки от древесной и травяной растительности, кочек, пней и т.п.; расчистки мелиорируемых земель от камней и иных предметов, захламляющих земельную территорию; рыхление, пескование земли и другие мероприятия. 4. Химическая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мероприятий по улучшению химических и физических свойств земли. Она включает известкование почв, фосфоритование почв и гипсование почв. Названным законодательным актом предусматривается необходимость разработки специальных (целевых) программ в области мелиорации земель. Основными заказчиками и исполнителями программ мелиорации земель выступают Государственный комитет РФ по земельной политике, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ, Министерство природных ресурсов РФ, Федеральная служба лесного хозяйства России. Финансирование всех видов мелиоративных работ осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также за счет средств собственников, владельцев и пользователей мелиорируемых земель. Рекультивация — это воспроизводство нарушенных земель и восстановление нарушенного плодородия почв. Порядок ее проведения урегулирован постановлением Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя поч-
Управление земельными ресурсами
69
вы», а также Основными положениями о рекультивации, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденными приказом Минприроды России и Роскомзема от 22 декабря 1995 г. Рекультивация нарушенных земель призвана восстановить их для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, экологических и иных целей. При этом выделяются два этапа рекультивации. 1. Технический этап включает планировку, формирование откосов, снятие и нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических, мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, в процессе которого создаются необходимые условия для дальнейшего использования рекультивируемых земель по целевому назначению и для проведения мероприятий, восстанавливающих плодородие почв. 2. Биологический этап включает комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биологических и других свойств почвы. Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими санкцию на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе специальных проектов рекультивации. Каждый такой проект должен получить положительное заключение государственной экологической экспертизы. Проекты разрабатываются на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и иных нормативов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка. Для рекультивации нарушенных земель или улучшения малопродуктивных угодий используется снятый плодородный слой почвы. Для организации приемки (передачи) рекультивируемых земель по решению местного органа самоуправления создается постоянная комиссия по вопросам рекультивации. В ее состав включаются представители землеустроительных, природоохранных, водохозяйственных, лесохозяйственных, сельскохозяйственных, архитектурно-строительных, финансовых и других заинтересованных органов.
10
ТЕМА 8
Контроль за качеством, своевременностью выполнения работ по рекультивации нарушенных земель и восстановлению их плодородия осуществляется органами Роскомзема, Госкомэкологии России и другими специально уполномоченными органами. Что представляет собой консервация деградированных угодий и какой порядок ее проведения? Деградированными признаются земли, на которых в результате антропогенных и природных факторов происходят устойчивые процессы, изменяющие состояние почв. Консервация или временное исключение земли из хозяйственного оборота осуществляется для предотвращения развития и устранения процессов деградации почв, восстановления их плодородия и реабилитации загрязненных территорий. В зависимости от способа восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий и степени загрязненности земель вместо консервации может быть введен специальный режим их использования или изменено целевое назначение земель. Деградированные сельскохозяйственные угодья и загрязненные земли выявляются путем обследований, осуществляемых специально уполномоченными органами или гражданами на основе полученных лицензий на вид деятельности. В соответствии с Положением о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г., консервации подлежат: сельскохозяйственные угодья с сильноэродированными, сильнозасоленными, сильно заболоченными (в результате подтопления или нарушения экологических требований) почвами, в большой степени подверженными опустыниванию, имеющие просадки поверхности вследствие добычи полезных ископаемых, оленьи пастбища с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом в случаях, когда использование по целевому назначению земель с указанными признаками деградации приводит к дальнейшему развитию негативных процессов, ухудшению состояния почв и экологической обстановки; земли, загрязненные токсическими промышленными отходами свыше предельно допустимых концентраций или радиоактивными веществами свыше предельно допустимых уровней.
Управление земельными ресурсами
1\_
Земли, выведенные из хозяйственного оборота в результате консервации, сохраняются за их собственниками, землевладельцами, землепользователями (при создании необходимых условий для восстановления деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель) либо переводятся в земельный запас. Подготовку материалов по консервации земель осуществляют органы Госкомэкологии России, Госкомзема России с участием Минсельхозпрода России и органов Федерального центра санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава России. По результатам проведенных исследований деградированных и загрязненных сельскохозяйственных угодий готовится экспертное заключение органов Госкомэкологии России и Госкомзема России, а также заключения органов санэпиднадзора Минздрава России и Минсельхозпрода России, а также органов, проводивших обследование. Решения о консервации или дальнейшем использовании деградированных сельскохозяйственных угодий принимаются органами местного самоуправления. Какие мероприятия проводятся по защите земель? Составной частью организационно-правовых мер, направленных на охрану земель сельскохозяйственного назначения, является проведение комплекса мероприятий по защите почв от ветровой и водной эрозии, а также по предотвращению загрязнения сельскохозяйственных угодий бактериально-паразитическими и карантинными вредными организмами. Решающая роль в этой деятельности отводится органам Государственного комитета РФ по земельной политике (в т.ч. в процессе мониторинга земель и государственного контроля за использованием и охраной земель), а также органам санитарноэпидемиологического надзора.
Какие существуют виды проведения контроля за осуществлением использования и охраны земель? Контроль за использованием и охраной земель осуществляют буквально все системы и виды органов управления земельными ресурсами, начиная с государственных органов управления общей компетенции — Правительство РФ, правительства (администрации) субъектов Российской Федерации и кончая внутрихозяйственными органами и общественными объединениями (организациями). Исходя из этого Положения
12
ТЕМА 8
можно отдельно говорить: а) о государственном контроле за использованием и охраной земель; б) о муниципальном контроле за использованием и охраной земель; в) о ведомственно-отраслевом контроле; г) о производственном и внутрихозяйственном контроле; д) об общественном контроле за использованием и охраной земель. Какими органами осуществляется государственный контроль за использованием и охраной земель? Согласно Положению о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. специально уполномоченными государственными органами земельного контроля являются: Роскомзем (ныне Государственный комитет РФ по земельной политике), в компетенцию которого входит госконтроль за: соблюдением предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами земельного законодательства, установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением; недопущением самовольного занятия земельных участков; предоставлением сведений самовольного занятия земельных участков; предоставлением сведений о наличии, состоянии и использовании земельных участков, а также о наличии свободного земельного фонда; своевременной рекультивацией нарушенных земель, восстановлением плодородия и других полезных свойств земли; проектированием, размещением и строительством объектов, оказывающих влияние на состояние земель; своевременным и качественным выполнением мероприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии, засоления, заболачивания и их процессов, вызывающих деградацию земель; соблюдением установленных сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении им земельных участков; своевременным возвратом земельных участков. Госкомэкология России и его территориальные органы на местах осуществляют государственный контроль за: выполнением природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности;
Управление земельными ресурсами
73
соблюдением экологических норм при разработке новой техники и технологий и материалов для обработки почв, а также при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и других объектов; предотвращением захламления земель, загрязнения почв сточными водами и радиоактивными веществами; соблюдением установленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного назначения; достоверностью сведений, используемых при ведении государственного земельного кадастра, осуществлении мониторинга земель и землеустройства; пресечением самовольного захвата земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного назначения; выполнением работ по рекультивации земель; выполнением мероприятий по предотвращению порчи и уничтожению плодородного слоя почв, деградации земель и консервации выводимых из оборота сельскохозяйственных угодий. Государственная служба санитарно-эпидемиологического надзора РФ контролирует: соблюдение санитарного законодательства при использовании земельных участков, установлении охранных, санитарнозащитных, оздоровительных и рекреационных зон проектирования и эксплуатации предприятий, объектов по использованию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных материалов и отходов производства; предотвращение загрязнения земель возбудителями паразитарных и инфекционных заболеваний. Государственный комитет РФ по архитектурно-строительной и жилищной политике (в настоящее время — Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу) осуществляет контроль за: осуществлением всех видов градостроительной деятельности в соответствии с утвержденной документацией; соблюдением норм и правил планировки и застройки; предотвращением самовольного строительства, сноса зданий и сооружений, вырубки зеленых насаждений общего пользования в городах и других поселениях; предоставлением земельных участков в соответствии с их целевым назначением и градостроительными требованиями.
_74
ТЕМА 8
Государственный контроль за использованием и охраной мелиорированных земель возложен на Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ, государственный контроль за использованием земель водного фонда — на Министерство природных ресурсов РФ, а земель лесного фонда — на Федеральную службу лесного хозяйства России и на ее территориальные органы.
ТЕМА 9 Разрешение земельных споров Что такое земельные споры и каковы их виды? Вряд ли оправданно сводить сущность земельного спора к взаимному притязанию двух или нескольких лиц (сторон) на один и тот же участок1. Земельный спор может возникнуть, к примеру, в связи с устранением помех в использовании земельного участка лицом, вовсе не претендующим на этот участок. Земельный спор может возникнуть и по поводу наличия или отсутствия права собственности лица, которое в течение двух десятков лет фактически открыто владело и пользовалось земельным участком и несло бремя расходов по его содержанию. Земельный спор может возникнуть по поводу предоставления ограниченного права землепользования, в связи с возникшей необходимостью провести линию электропередачи либо телефонного кабеля через соседний земельный участок (сервитута). Земельный спор может возникнуть и в связи с необходимостью возмещения затрат, понесенных на повышение плодородия земли, и что самое интересное — при отсутствии требований на сохранение самого земельного участка (иными словами, при добровольном отказе от права пользования им). Предметом спора могут выступать отдельные земельные интересы граждан и юридических лиц. К примеру, отказ органа местного самоуправления предоставить земельный участок гражданин вправе оспорить в судебном порядке. Таким образом, в широком понимании земельный спор — это не только взаимное притязание двух или нескольких лиц на один и тот же земельный объект, но и возникшие претензии по поводу неудовлетворения, невозмещения имущественных и личных интересов, вытекающих из земельных правоотношений. Земельный спор в процессуальном смысле — это доказывание на основе состязательности имущественных, социальных, экономических и иных прав и интересов, вытекающих из земельных правоотношений, на принципах, установленных земельным, гражданским и гражданско-процессуальным законодательством. 1
См.: Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник для вузов /Под ред. академика Г.В. Чубукова. М.: Новый юрист, 1998, С. 306.
_76
ТЕМА 9
Каковы способы рассмотрения земельных споров? В начале реформы приоритет в разрешении земельных споров отводился административно-правовому методу. В разделе XIII Земельного кодекса РСФСР прямо указывалось, что земельные споры разрешаются Советом народных депутатов или арбитражным судом. К ведению Советов народных депутатов относилось разрешение земельных споров предприятий, учреждений, организаций и граждан, земли которых находятся в ведении соответствующего Совета народных депутатов (ст. 116). Согласно ст. 120 Земельного кодекса РСФСР в судах в качестве второй инстанции (подчеркнуто мною. — Р.Г.) разрешаются земельные споры, связанные с предоставлением земель, их изъятием для государственных и общественных нужд, прекращением прав на землю. Стало быть, суды признавались фактически второстепенными органами, а первенство в разрешении споров о земле отводилось органам местного самоуправления. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» названный выше раздел Земельного кодекса РСФСР был признан недействующим. Другим Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» указывалось, что все споры, связанные с отчуждением, приобретением земельных участков, а также другие земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Вместе с тем было бы ошибочно полагать, что административный способ разрешения земельных споров полностью отменен. По складывающейся в современных условиях практике споры по поводу земель федерального значения (использования, перераспределения) разрешаются Правительством РФ. Споры по поводу земель, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации, разрешаются исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. По-прежнему значительной остается роль органов местного самоуправления. Наряду со спорами, возникающими по поводу муниципальных земель, местные органы самоуправления с участием специальных органов, осуществляющих учет земель, землеустройство, рассматривают споры между муниципальны-
Разрешение земельных споров
77
ми предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами, а также между совладельцами земельных участков. Многие споры (по предоставлению или изъятию земельных участков) разрешаются земельными комиссиями, которые создаются при органах местного самоуправления и правомочны даже принимать меры административно-правового воздействия за совершенные земельные правонарушения. Вопросы подведомственности земельных споров судам общей юрисдикции урегулированы постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. «О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе». Этим постановлением определено, что судам общей юрисдикции подведомственны: требования о признании неправомерным отказа органа местного самоуправления предоставить земельный участок, в т.ч. для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства; требования о признании неправомерным прекращения муниципальными органами права собственности, права пожизненного наследуемого владения; требования о признании преимущественного права наследовать земельный участок после смерти главы крестьянского (фермерского) хозяйства; требования о признании неправомерным отказа администрации предоставить служебный надел; требования о возмещении убытков, причиненных изъятием, выкупом или временным занятием земельных участков для государственных и общественных нужд, ограничением прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей или ухудшением качества земель в результате деятельности предприятий, учреждений, организаций и граждан; многие другие требования по защите прав и земельных интересов граждан. Споры по поводу порядка использования земельных участков, возникающие между их совладельцами, в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации» отнесены к компетенции мировых судов.
_78
ТЕМА 9
Какие земельные споры подведомственны арбитражным судам? Арбитражным судам подведомственны экономические споры, в т.ч. по поводу возмещения ущерба, причиненного предприятиям, учреждениям, организациям нарушением земельного законодательства, изъятием и выкупом земель для государственных и общественных нужд, а также дела о снижении размера или неправомерном применении штрафных санкций за земельные правонарушения. Сторонами в земельных вопросах выступают юридические лица, а также граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, надлежащим образом зарегистрированные в качестве предпринимателя. Вопросы разграничения подведомственности земельных споров разъяснены совместным постановлением Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г. № 12/12 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам». Компетенция арбитражного суда, кроме того, определена Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и Арбитражным процессуальным кодексом РФ.
ТЕМА 10 Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства Что понимается под земельным правонарушением? Земельное правонарушение — это виновное противоправное деяние (действие или бездействие), направленное против установленного Конституцией РФ и иным законодательством земельного строя, порядка управления и пользования землей, ее охраной, а также против земельных прав и интересов юридических лиц и граждан. Какие виды юридической ответственности предусмотрены за земельные правонарушения? В зависимости от характера земельного правонарушения, наличия или отсутствия ущерба, причиненного правонарушением, а также степени общественной опасности к правонарушителю могут применяться меры дисциплинарной, имущественной, гражданско-правовой, административной, уголовной или земельно-правовой ответственности. Применение конкретных видов ответственности ограничивается и правосубъектностью. К примеру, действующее законодательство не предусматривает уголовной и дисциплинарной ответственности юридических лиц (предприятий, учреждений, организаций). Меры административной ответственности не могут быть применены к гражданам, не достигшим 16-летнего возраста. Что представляет собой состав земельного правонарушения? К общим признакам, характеризующим земельное правонарушение, относятся: а) объект правонарушения; б) объективная сторона правонарушения; в) субъект правонарушения; г) субъективная сторона правонарушения. Под объектом понимается тот или иной вид общественных отношений, социальных интересов, которые претерпевают отрицательные последствия от совершенного правонарушения. Среди них могут быть отношения собственности на землю (самовольный захват земельного участка, неправомерное прекращение права собственности на него), управленческие отношения (необоснованный отказ предоставить земельный уча-
80
Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства
сток, необоснованный отказ предоставить сведения о наличии свободных земель), экономические отношения (неуплата земельного налога, невнесение арендных платежей), отношения в сфере землепользования (невыполнение обязанностей по эффективному использованию земли, неиспользование земельного участка), отношения в сфере охраны земель и других природных ресурсов (причинение вреда окружающей природной среде, непроведение обязательных мероприятий по защите почв). Объективную сторону земельного правонарушения можно представить в виде противоправных действий либо бездействия (уничтожение межевых знаков, непроведение мероприятий по борьбе с сорняками, неиспользование земельного участка, предоставленного для нужд сельскохозяйственного производства). Субъектами земельных правонарушений выступают граждане, юридические лица, должностные лица. Правосубъектность граждан в правоохранительных отношениях определяется не столько вменяемостью, т.е. способностью осознавать совершенные противоправные деяния, сколько, и чаще всего, возрастными рамками; для уголовной ответственности это, как правило, 16, для гражданско-правовой — 18 лет. Субъективная сторона отражает психическое отношение субъекта к совершенному противоправному деянию и его последствиям. Формой вины (умышленная, по неосторожности) определяется нередко и вид применяемой юридической ответственности или характер конкретного дисциплинарного, административного взыскания либо уголовного наказания.
Что такое дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения и каковы ее виды? Особенность ее применения выражается в первую очередь в том, что она наступает по нормам трудового законодательства либо в соответствии со специальными положениями, уставами, правилами внутреннего распорядка, регулирующими трудовые отношения. Может возникнуть вопрос, а при чем тут земельные охранительные отношения? Эта позиция требует дополнительного разъяснения. Дело в том, что объектом такого правонарушения обязательно является комплекс (совокупность) трудовых и земельных общественных отношений. Следовательно, субъектом такого правонарушения может выступать лицо, в трудовые обязанности которого входит выполнение функций по организации землепользования, по проведению системы
ТЕМА 10
81_
мероприятий, связанных с повышением плодородия земель, охраной земель и т.п. (например, агроном, санитарный врач, кладовщик сельскохозяйственного предприятия, которому доверено хранение агрохимикатов, работник землеустроительной службы). Меры дисциплинарной ответственности за нарушение трудового законодательства предусмотрены ст. 135 КЗоТ РСФСР: а) замечание; б) выговор; в) строгий выговор; г) увольнение с занимаемой должности. Уставами предприятий, организаций могут быть определены дополнительные меры дисциплинарной ответственности. Например, уставами сельскохозяйственных производственных кооперативов предусмотрена такая мера, как исключение из членов кооператива. Что представляет собой материальная ответственность за земельные правонарушения? По аналогии с дисциплинарной ответственностью можно сказать, что объектом земельных правонарушений также выступает совокупность земельных и трудовых отношений. К примеру, неправильно проведенная механизатором сельскохозяйственного предприятия вспашка (обработка) земельного участка привела к причинению вреда состоянию земель, к потерям выращиваемого на них урожая, появлению водной эрозии; заведующий складом оставил под открытым небом ядохимикаты, под дождем их размыло, произошло отравление почвы и причинен ущерб окружающей природной среде. Материальная ответственность и в том и в другом случае наступает по нормам трудового законодательства в соответствии с положениями ст. 118, 119 КЗоТ РСФСР. Работники в зависимости от конкретных обстоятельств правонарушения и формы вины несут либо ограниченную (в размере среднемесячного заработка), либо полную материальную ответственность в объеме причиненного материального ущерба. Статья 121 КЗоТ РСФСР, в частности, предусматривает возможность возмещения материального ущерба в полном объеме: 1) когда ущерб причинен преступными действиями работника, установленными приговором суда; 2) когда в соответствии с законодательством на работника возложена полная материальная ответственность за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации при исполнении трудовых обязанностей;
82
Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства
3) когда между работником и предприятием, учреждением, организацией заключен письменный договор о полной материальной ответственности за необеспечение сохранности имущества и других материальных ценностей, переданных ему для хранения и других целей; 4) когда ущерб причинен не при исполнении трудовых обязанностей; 5) когда ущерб причинен недостачей, умышленной порчей материалов; 6) когда ущерб причинен работником, находившимся в нетрезвом состоянии либо в состоянии наркотического, токсического опьянения.
Каков порядок применения имущественной ответственности за земельные правонарушения? Общие причины возмещения имущественного вреда закреплены в ст. 1064 ГК РФ. Вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Законом обязанность по возмещению вреда может быть возложена на лицо, являющееся причинителем вреда. Закон и договор может обязать причинителя вреда выплатить потерпевшему компенсацию сверх возмещения вреда. Лицо, причинившее вред, освобождается от его возмещения, если докажет, что вред причинен не по его вине. Вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законодательством. Статья 1079 ГК РФ предусматривает случаи возмещения вреда, причиненного источником повышенной опасности (средствами транспорта, разрывом газопровода и т.п.). Обязанность возмещения вреда в таких случаях возлагается на юридическое лицо или гражданина, которые владеют источником повышенной опасности на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании, т.е. владельца источника повышенной опасности. Размер причиненного ущерба (например, при разрыве нефтепровода) исчисляется исходя из стоимости затрат на выемку загрязненного слоя почвы, на производство работ по рекультивации нарушенных земель, включая расходы по оплате труда и
ТЕМА 10
83_
эксплуатацию технических средств, убытки сельскохозяйственного производства и упущенную выгоду. Особенности имущественной ответственности за временное использование земельных участков и причиненный владельцам, собственникам земельных участков ущерб могут быть представлены (предусмотрены) условиями договора аренды, краткосрочного пользования — договорная ответственность. Общие положения гражданского законодательства применяются в случаях необходимости истребования земельного участка из чужого незаконного владения — виндикационный иск, а также в случаях необходимости устранения препятствий (помех) в использовании земельного участка — негаторный иск.
Каковы особенности возмещения убытков, предусмотренных нормами земельного права? Особый порядок исчисления убытков, причиненных собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам установлен Положением о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 января 1993 г. Данный акт установил порядок возмещения потерь сельскохозяйственного производства, вызванный изъятием или ограничением использования сельскохозяйственных угодий, а также ухудшением их качества. Убытки при этом возмещаются в полном объеме. Убытки, включая упущенную выгоду, возмещают предприятия, учреждения, организации, которым отводятся земельные участки или деятельность которых ограничивает права пользователей земли или ухудшает качество их земель. Возмещению подлежит стоимость жилых зданий, объектов культурно-бытового назначения, производственных и иных зданий и сооружений или затраты по их переносу на новое место, стоимость плодовоягодных, защитных и иных многолетних насаждений, незавершенное производство, убытки, вызываемые возникшими неудобствами землевладения и землепользования, убытки (затраты), необходимые для восстановления качества земель, убытки (затраты), связанные с ограничением права землями. При этом оценка жилых домов и других зданий, сооружений, расположенных на изымаемом или временно занимаемом земельном участке, производится по сметной стоимости строительства новых зданий, объектов, сооружений, равных имею-
84
Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства
щимся по полезной площади, вместимости, емкости и уровню механизации. Предприятия, учреждения, организации, которым отведены изымаемые земельные участки, могут (по согласованию с землепользователями) осуществлять своими силами и средствами перенос их на новое место. Оценка плодово-ягодных, а также защитных и других многолетних насаждений производится по стоимости саженцев и затрат на посадку и выращивание их до начала плодоношения или смыкания крон (в ценах на момент изъятия земель). Незавершенное строительство и неплодоносящие насаждения оцениваются по фактически произведенным пользователем земли объемом работ и затрат в ценах на момент изъятия земель. Убытки (затраты), вызванные возникшими неудобствами в использовании земли (образованием островов при наполнении водохранилищ, нарушением транспортных связей, разобщением территории коммуникациями и т.п.), определяются суммой единовременных затрат на строительство дамб, мостов, дорог, подъездов и других сооружений, включая приобретение лодок, катеров, паромов и иных транспортных средств. Убытки (затраты), необходимые для восстановления качества земель, включают затраты на проведение почвенных, агрохимических и других обследований, а также мероприятий по восстановлению качества земли и определяются проектной документацией. Упущенная выгода является частью убытков землепользователей, причиненных изъятием участков. Она вызывается прекращением ежегодного дохода пользователей земли с ее изъятием в расчете на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства. Возмещение упущенной выгоды производится теми же предприятиями, в пользу которых изымаются земельные участки, в размере единовременной выплаты, равной доходу, теряемому за время периода восстановления нарушенного производства. Ежегодный доход исчисляется исходя из фактических объемов производства в натуральном выражении в среднем за 5 лет по ценам, действующим на момент изъятия земель. Размер ежегодного дохода рассчитывается с привлечением данных налоговых инспекций и в необходимых случаях корректируется в расчете на предстоящий период в соответствии со сложившимися темпами инфляции.
ТЕМА 10
'
85_
Упущенная выгода исчисляется умножением ежегодного дохода на коэффициент, соответствующий периоду восстановления нарушенного производства. Этот период устанавливается землеустроительным проектом по отдельным видам нарушаемого или восстанавливаемого производства. В случае, когда изымаются земли, занятые плодоносящими насаждениями, упущенная выгода возмещается за весь срок включая год изъятия земель и год получения урожая плодовоягодных насаждений на новых землях. Упущенная выгода, вызванная неудобствами в использовании земель (образованием островов при наполнении водохранилищ, нарушением транспортных связей), исчисляется как 10-кратная разница ежегодных затрат на эксплуатацию транспортных средств после изъятия земель и до изъятия земель. Потери, вызванные изъятием сельскохозяйственных угодий, могут выразиться в сокращении (безвозвратной потере) площадей этих угодий либо ухудшением качества (снижении плодородия почв) под влиянием деятельности данных предприятий. Потери возмещаются в размере стоимости освоения равновеликой площади новых земель, с учетом проведения на них мероприятий по окультуриванию, повышению плодородия почв до уровня плодородия изымаемых земель (по кадастровой оценке). Для определения размера потерь используются плановокартографические материалы, данные почвенных обследований, земельного кадастра. Потери возмещаются в полном объеме при предоставлении сельскохозяйственных угодий во временное пользование с условием рекультивации нарушенных земель под сельскохозяйственные угодья. Каковы основания и особенности применения административной ответственности за земельные правонарушения? Основанием административной ответственности выступает правонарушение (проступок), характеризующиеся виновностью и противоправностью. В отличие от преступления, это виновное противоправное деяние не характеризуется значительной общественной опасностью. Особенности применения мер административной ответственности сводятся к следующему:
86
Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства
1. Она проявляется в форме более активного (оперативного) реагирования на совершенное земельное правонарушение. Для ее применения не требуется дознания, предварительного следствия. Она возможна в пределах двухмесячного срока со дня правонарушения. 2. Административная ответственность применяется независимо от наступления вредных последствий, от причинения вреда, поскольку она преследует цель профилактики иных правонарушений, в т.ч. общественно опасных. 3. Административной ответственности подвергаются юридические лица (предприятия, учреждения, организации), должностные лица, работники, наделенные властными либо организационно-распорядительными правомочиями, а также граждане, достигшие 16-летнего возраста. 4. Административная ответственность может быть предусмотрена нормами не только административного, но и финансового, трудового, земельного законодательства.
Каковы виды административных взысканий? В соответствии со ст. 24 КоАП РСФСР за совершение административных правонарушений могут применяться следующие административные взыскания: 1. Предупреждение. 2. Штраф. 3. Возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения. 4. Конфискация предмета, явившегося орудием или непосредственным объектом административного правонарушения. 5. Решение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты, права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высококачественных устройств). 6. Исправительные работы. 7. Административный арест. 8. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. Такие меры могут применяться как в качестве основной меры, так и дополнительных взысканий (а при предупреждении — только в качестве основной).
ТЕМА 10
87_
За какие виды земельных правонарушений предусматривается ответственность в КоАП РСФСР? КоАП РСФСР предусматривает административную ответственность в виде наложения штрафа за следующие виды земельных правонарушений: 1. Бесхозяйственное использование земель, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и других процессов, ухудшающих состояние почв, использование земельных участков не в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены. 2. Порча сельскохозяйственных земель, загрязнение их производственными и иными отходами и сточными водами. 3. Просрочка возврата временно занимаемых земель или невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению. 4. Самовольное отступление от утвержденного в установленном порядке внутрихозяйственного землеустройства. 5. Уничтожение межевых знаков границ землепользования.
За какие правонарушения административная ответственность наступает по нормам земельного права? Более широкий перечень земельных правонарушений, влекущих административную ответственность в виде штрафа, представлен в Земельном кодексе РСФСР. При этом хотелось бы отметить еще одну важную особенность применения мер административного взыскания — размеры штрафа, налагаемого на юридических лиц, нередко в 200 и более раз превышают штрафы, применяемые к гражданам. Так, например, за захламление земель юридические лица могут подвергаться штрафу от 5 до 10 тыс. руб., а граждане — от 100 до 500 руб. Загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами, заражение бактериально-паразитическими и карантинными вредными организмами влечет для юридических лиц штраф от 500 тыс. до 1 млн. руб., а для граждан — от 500 руб. до 5 тыс. руб. В соответствии со ст. 125 Земельного кодекса РСФСР административная ответственность предусмотрена также за: самовольное занятие земельного участка; самовольное строительство;
88
Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства
проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель; искажение данных о состоянии и использовании земель; нарушение сроков рассмотрения ходатайств граждан о предоставлении земельных участков и сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда. Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» перечень земельных правонарушений, за которые может наступить административная ответственность, был значительно расширен, в частности, за счет: нарушения установленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения, других земель с особыми режимами использования, а также земель, подвергшихся радиационному загрязнению; нерационального использования сельскохозяйственных земель, невыполнения обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозий и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, использования земельных участков не по целевому назначению, а также способами, приводящими к порче земли, систематического невнесения платежей за землю; уклонения от исполнения или несвоевременного исполнения предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, с требованием устранить нарушения земельного законодательства.
Какая ответственность предусмотрена за нарушение градостроительных требований? Градостроительный кодекс РФ предусматривает административную ответственность за следующие виды градостроительных и земельных правонарушений: нарушение установленного порядка разработки и утверждения градостроительной документации влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 30 до 50 минимальных размеров оплаты труда;
ТЕМА 10
89_
нарушение прав граждан в обсуждении градостроительной документации влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 20 до 30 минимальных размеров оплаты труда; предоставление земельных участков с нарушением требований градостроительной документации о застройке территории городских и сельских поселений и правил застройки влечет наложение штрафа на юридических лиц — в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда и на должностных лиц — от 20 до 30 минимальных размеров оплаты труда; строительство объектов недвижимости без разрешения на строительство (самовольная постройка) влечет наложение штрафа на граждан — в размере от 10 до 30 минимальных размеров оплаты труда и на юридических лиц — от 100 до 200 минимальных размеров оплаты труда; нарушение установленного градостроительной документацией и градостроительными регламентами правового режима использования территориальных зон влечет наложение штрафа на юридических лиц в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда и на должностных лиц — от 20 до 30 минимальных размеров оплаты труда; нарушение разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости влечет наложение штрафа на граждан — в размере от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц — от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда; размещение временных объектов, предназначенных для торговли непродовольственными и продовольственными товарами, открытых стоянок автомобильного транспорта на территориях общего пользования без соответствующих разрешений влечет наложение штрафа на граждан в размере от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц — от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда и на должностных лиц — от 20 до 30 минимальных размеров оплаты труда; самовольная вырубка зеленых насаждений на территориях общего пользования влечет наложение штрафа на граждан в размере от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц и должностных лиц — от 20 до 30 минимальных размеров оплаты труда.
90
Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства
За какие земельные правонарушения установлена уголовная ответственность? Составы уголовно наказуемых деяний, причиняющих вред установленному земельному правопорядку, нарушающих требования по обеспечению рационального использования и охраны земель, закреплены Уголовным кодексом РФ. Согласно ст. 170 УК РФ регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных Государственного земельного кадастра, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием служебного положения, наказывается штрафом в размере от 100 до 200 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными работами на срок от 20 до 180 часов. Более строгие меры наказания уголовный закон устанавливает за порчу земли. Так, в соответствии со ст. 254 УК РФ отравление, загрязнение и иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказывается штрафом в размере от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет. Те же действия, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются ограничением свободы на срок до трех лет или лишением свободы на тот же срок. Деяния, предусмотренные ст. 254 УК РФ, повлекшие по неосторожности смерть гражданина, наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет.
ТЕМА 10
91_
Должностные лица (т.е. лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях) могут быть привлечены к уголовной ответственности за использование своих правомочий вопреки интересам службы, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности, повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций. Примерами таких злоупотреблений являются: незаконное прекращение права собственности на земельный участок, отводимый для индивидуального жилищного строительства; незаконное предоставление земельного участка для строительства коттеджей и приватизация этого земельного участка в пределах особо охраняемых территорий либо водоохранных зон и прибрежных защитных полос. Уголовная ответственность за перечисленные общественно опасные деяния может наступить по ст. 285 УК РФ. Что представляет собой земельно-правовая (специальная) ответственность? Правовой базой возникновения и признания этого вида юридической ответственности в качестве самостоятельного стала ст. 39 Земельного кодекса РСФСР, где были закреплены основания для прекращения права собственности на землю, права землепользования и права землевладения. В ней перечислялись такие неправомерные действия, как нерациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, использование земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия земель, неиспользование в течение одного года земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, и др. Общеизвестно, что Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» ст. 39 Земельного кодекса РСФСР была признана недействующей. В этой связи многие представители теории и практики земельного права стали утверждать, что данным Указом была отменена земельно-правовая ответственность. По нашему глубокому убеждению, подобная позиция является ошибочной по следующим причинам:
92
Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства
1. Аналогичные неправомерные деяния, влекущие прекращение права собственности, закреплены в ст. 284 ГК РФ, которая гласит, что земельный участок может быть изъят у собственника в случае, когда участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства либо для жилищного или иного строительства, не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или иных обстоятельств, исключающих такое использование. В соответствии со ст. 285 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. 2. Земельное законодательство субъектов Российской Федерации также сочло необходимым закрепить вышеуказанные положения. В частности, принятый 27 октября 1995 г. Закон Московской области «О порядке прекращения права на землю на территории Московской области» предусматривает в качестве оснований для прекращения права землепользования следующие неправомерные действия (по сути своей это и есть земельные правонарушения): нерациональное использование земельного участка сельскохозяйственного назначения; использование земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия сельскохозяйственных земель, ухудшению экологической обстановки, а также систематическое нарушение установленных режимов использования земли; неуплата земельного налога в течение двух лет, непогашение задолженности в течение последующего года и другие неправомерные деяния. Уместно отметить, что данным законом за перечисленные неправомерные действия предусмотрена возможность лишения права пожизненного наследуемого владения и постоянного пользования земельным участком, но не права собственности.
ТЕМА 10
93_
В отличие от административно-правовой, земельно-правовая ответственность — лишение права пользоваться земельным участком — наступает не по решению специально уполномоченных органов управления земельными ресурсами (или их должностных лиц), а по акту органов местного самоуправления — постановлению главы администрации, к компетенции которого относятся полномочия по прекращению прав на земельный участок. 3. Возможность применения юридической ответственности в виде изъятия земельного участка предусмотрена Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», ст. 47 которого устанавливает, что садовод, огородник или дачник может быть лишен права собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, срочного пользования либо аренды земельного участка за умышленные или систематические нарушения, предусмотренные земельным законодательством. При этом необходимо предварительное предупреждение землепользователя, собственника, владельца о необходимости устранить нарушения. Другими санкциями применяемой на практике земельноправовой (специальной) ответственности являются: а) принудительный выкуп земельного участка у собственника; б) приостановление права владения и пользования земельным участком; в) возложение на правонарушителя обязанности восстановить земельный участок, привести его в состояние, пригодное для использования по основному целевому назначению.
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ ТЕМА 11 Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения Что такое земли сельскохозяйственного назначения? По ранее действовавшему земельному законодательству таковыми считались земли, используемые для сельскохозяйственного производства гиги предназначенные для этих целей. Следовательно, преимущество в отнесении земель к той или иной категории отдавалось их практическому использованию в конкретный период. В нынешних условиях за основу правового режима принимается не факт использования, а факт предоставления земель по тому или иному целевому назначению. И в этом есть положительное начало. Так, служебные наделы и придомовые земельные участки в городах и особенно в сельских населенных пунктах (при индивидуальной жилой застройке) без сомнения используются для сельскохозяйственных целей, но их правовой режим вполне правомерно и обоснованно подчинен правовым режимам земель соответственно лесного фонда и населенных пунктов. В соответствии со ст. 56 Земельного кодекса РСФСР землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей.
Каковы особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения? Первая особенность предопределяется функцией земли как объекта земельных отношений. Земля в данной сфере выполняет функцию производительной силы и незаменимого средства производства. Важнейшим фактором повышения ценности земли выступает степень (уровень) ее плодородия. Чем выше плодородие земли, тем выше ее качественная оценка, т.е. кадастровая оценка (стоимость) предоставляемых для сельскохозяйственного производства земельных угодий. Вторая особенность правового режима выражается в приоритетном предоставлении земель, имеющих высокую кадастровую оценку, гражданам, предприятиям, учреждениям, орга-
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
95
низациям, занимающимся сельскохозяйственным производством (иными словами, для сельскохозяйственных нужд). Третья особенность также диктуется заботой общества, государства о сохранении и повышении плодородия земель, о защите их от ветровой и водной эрозии, от паразитарно-бактериальных вредных организмов. Поэтому круг правомочий и (особенно) обязанностей субъекта сельскохозяйственного землепользования значительно шире, чем, например, промышленного. Четвертая особенность правового режима заключается в том, что круг субъектов сельскохозяйственного землепользования ограничивается строго определенными земельным законодательством сельскохозяйственными целями (выращивание плодово-ягодных насаждений, зерновых и овощных культур, ведение садоводства, огородничества, животноводства, дачного хозяйства, переработка сельскохозяйственной продукции); по категориям землепользователей нормируется предоставление земельных участков в пользование, владение и собственность. Пятая особенность заключается в том, что преобладающая часть (в территориальном выражении) этих земель в условиях проводимой земельной реформы находится в частной собственности. По данным средств массовой информации, более 83% всех земель сельскохозяйственного назначения являются частной собственностью, и стало быть, в рамках, установленных земельным законодательством, участвуют в обороте, являются предметом рыночных отношений. Субъекты этих отношений наделены более широким спектром распорядительных правомочий. Шестая особенность правового режима заключается в более строгом (если не сказать особом) порядке изъятия этих земель для иных, не связанных с сельскохозяйственным производством, целей. Именно для земель сельскохозяйственного назначения детализированным образом установлен регламент исчисления убытков, потерь, упущенной выгоды. Седьмая особенность заключается в том, что за нарушение этого режима субъекты права сельскохозяйственного землепользования (равно как и другие субъекты правонарушения) несут повышенную дисциплинарную, имущественную, административную и уголовную ответственность. Достаточно проанализировать сущность и назначение земельно-правовой ответственности, чтобы убедиться в этом.
%
ТЕМА 11
Каковы состав и структура земель сельскохозяйственного назначения? Общая площадь земель сельскохозяйственного назначения равна 667,7 млн. га, что составляет 39,1% от общей площади территории земельного фонда России. В составе этих земель выделяются сельскохозяйственные угодья — 186,6 млн. га, что составляет 27,9%, пашни — 122,9 млн. га, или 18,4%. Значительную часть земель сельскохозяйственного назначения составляют территории, занятые лесозащитными полосами, древесно-кустарниковой растительностью, — 134 млн. га. Болотами занято более 15 млн. га, 13,5 млн. га — это водопокрытые земли. Под внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, строениями, сооружениями находится 3,5 млн. га земли. Большую площадь занимают земли, отведенные под пастбища, — 253 млн. га (намного больше, чем общая площадь пашни). Кроме того, в структуре сельскохозяйственных земель значатся сенокосы, площади, занятые садами, виноградниками, многолетними насаждениями.
Кто выступает субъектом права сельскохозяйственного землепользования? В соответствии с действующим земельным законодательством земли сельскохозяйственного назначения предоставляются: гражданам — для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества и для иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством; кооперативам граждан — для садоводства, животноводства и огородничества; сельскохозяйственным коммерческим организациям, колхозам, совхозам, товариществам, акционерным обществам, сельскохозяйственным производственным кооперативам, артелям, государственным и муниципальным унитарным сельскохозяйственным предприятиям и организациям, совместным сельскохозяйственным предприятиям — для ведения сельскохозяйственного производства; научно-исследовательским, учебным и другим сельскохозяйственным учреждениям, сельским производственно-техническим училищам и общеобразовательным школам — для ис-
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
97
следовательских, учебных целей, пропаганды передового опыта и для сельскохозяйственного производства; несельскохозяйственным предприятиям, включая совместные предприятия, учреждения и организации (в т.ч. и учреждениям и органам уголовно-исполнительной системы, религиозным организациям, объединениям, казачьим обществам) — для ведения подсобного хозяйства.
Что представляет собой крестьянское (фермерское) хозяйство? Правовой статус этих субъектов закреплен Законом РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». Крестьянское (фермерское) хозяйство является самостоятельным хозяйствующим субъектом с правами юридического лица, представленным отдельным гражданином, семьей или группой лиц, осуществляющим производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции на основе использования имущества и находящихся в их пользовании, в т.ч. в аренде, в пожизненном наследуемом владении или собственности земельных участков. С экономических позиций крестьянское (фермерское) хозяйство представляет собой форму свободного предпринимательства трудоспособных членов семьи и других граждан, совместно ведущих хозяйство. Главой крестьянского хозяйства является один из его дееспособных членов, который представляет хозяйство во взаимоотношениях с предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и государственными органами. Крестьянское хозяйство признается равноправным звеном экономической системы. Всякое вмешательство в его деятельность со стороны государственных, общественных и кооперативных органов не допускается, за исключением случаев нарушения норм земельного законодательства. Какие имеются ограничения в создании крестьянских (фермерских) хозяйств? Право на создание крестьянских (фермерских) хозяйств и на получение земельного участка для этих целей имеет каждый дееспособный гражданин Российской Федерации, достигший 18-летнего возраста, имеющий опыт работы в сельском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо прошедший специальную подготовку. При наличии нескольких претенден-
9$
ТЕМА 11
тов преимущественное право на получение семейного участка имеют граждане, проживающие в данной местности. Право выбора претендента на создание крестьянского (фермерского) хозяйства принадлежит органу местного самоуправления, в ведении которого находится данный земельный участок. Необходимо отметить, что в Московской области действует особый порядок организации крестьянских (фермерских) хозяйств1, которым установлен ряд дополнительных ограничений для его создания, в частности введен предельный возраст гражданина (до 65 лет), выдвинуто требование о наличии постоянной регистрации в Московской области, наличие высшего и среднего специального образования и практического опыта работы в сельскохозяйственном производстве (до двух лет), о специальном обучении, подготовке (переподготовке) в учебных заведениях (курсах, школах и т.п.), а также о необходимости иметь практический опыт работы в основных отраслях сельскохозяйственного производства (растениеводства, животноводства — не менее 5 лет).
Каков порядок предоставления земельных участков для ведения крестьянского хозяйства? Что касается членов колхозов, работников совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, то первоначальной базой для ведения крестьянского хозяйства является выделение для них сельскохозяйственными предприятиями земельной доли (пая), которая передается работнику на праве собственности. Выделяющийся на самостоятельное хозяйствование может увеличить размер земельного надела за счет аренды или покупки дополнительного земельного участка. Размеры земельных участков, предназначенных для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, в каждом случае определяются с учетом количества членов хозяйства, осуществляемой специализации (зерновое хозяйство, овощное хозяйство, животноводство и т.п.). Предельные размеры земельных участков, выделяемых для крестьянских хозяйств, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. См. Решение Малого Совета Московского областного Совета народных депутатов от 28 июля 1993 г.. №6/54.
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
99
Выделение земель для граждан, ранее не работающим в сельскохозяйственных предприятиях, осуществляется органами местного самоуправления за счет имеющегося у них фонда перераспределения (резервного фонда) земель. После смерти главы крестьянского (фермерского) хозяйства закрепленный за ним земельный участок разделу не подлежит. Приоритет при передаче его по наследству отдается жителям данной местности, имеющим более длительный опыт работы в сельском хозяйстве. Споры о наследстве земельного участка разрешаются в судебном порядке.
Каковы основания для прекращения деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства? Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» устанавливает, что деятельность крестьянского хозяйства прекращается в случаях: а) неиспользования земельного участка в сельскохозяйственных целях в течение одного года; б) решения членов крестьянского (фермерского) хозяйства прекратить его деятельность; в) если не остается ни одного члена хозяйства или наследника, желающего продлить деятельность хозяйства; г) использования земельного участка методами, приводящими к деградации земли; д) изъятия земельного участка в установленном порядке для государственных и общественных нужд; е) в связи с банкротством.
Каковы особенности правового режима земель сельскохозяйственных коммерческих предприятий? Чтобы разобраться в многообразии субъектов права сельскохозяйственного землепользования и их правового статуса, необходим небольшой экскурс. Объявленная с начала 1990 г. земельно-аграрная реформа была направлена не только на ликвидацию монополии исключительной государственной собственности на землю, но и на реорганизацию (если не сказать ликвидацию) совхозно-колхозного строя в сельскохозяйственном секторе экономики. Наряду с реформированием системы государственного управления аграрно-промышленным комплексом Российской Федерации государством принимаются меры по реорганизации колхозов и совхозов. Постановлением от 29 декабря 1991 г.
100
ТЕМА 11
«О порядке реорганизации колхозов и совхозов» Правительство РФ обязало их привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР от 25 декабря 1990 г. «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и перерегистрироваться в установленном порядке. Все члены колхоза и работники совхоза, в т.ч. ушедшие на пенсию, получили право на бесплатный земельный и имущественный пай в общей долевой собственности. Организационно-правовыми формами вновь создаваемых коммерческих сельскохозяйственных предприятий стали: 1. Хозяйственное товарищество, представляющее собой коммерческую организацию (предприятие) с разделенными на доли (вклады учредителей) уставным (складочным) капиталом, создаваемое в форме полного товарищества либо товарищества на вере. 2. Хозяйственные общества: а) с ограниченной ответственностью; б) с дополнительной ответственностью. Они различаются объемом ответственности по обязательствам общества. 3. Акционерные общества закрытого и открытого типа (АОЗТ и АООТ) — коммерческие организации с участием граждан и юридических лиц, уставные капиталы которых разделены на определенное число акций. Участники акционерных обществ не отвечают своим имуществом по обязательствам общества и не несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций. Уместно заметить, что большинство бывших совхозов были реорганизованы в акционерные общества. Кроме перечисленных организационно-правовых форм широкое распространение получили сельскохозяйственные производственные кооперативы. К середине 1990 г. их насчитывалось более 2 тыс. В то же самое время сохранили прежнюю хозяйственно-правовую форму 6025 колхозов и 3592 совхоза1. В общей сложности, по данным Госкомстата России, за некоммерческими сельскохозяйственными предприятиями значилось более 170 млн. га сельскохозяйственных угодий, в т.ч. за хозяйственными обществами — 94,0 млн. га, производственными кооперативами (включая колхозы) — 43,5 млн. га, совхозами — 32,1 млн. га, государственными и муниципальными предприятиями — 23,1 млн. га и прочими сельскохозяйственными предприятиями — 9,4 млн. га. 1
Подробно см.: Аграрное право. Учебник для вузов /Под ред. Г.Е. Быстрова и М.И. Козыря, М.:Юристь, 1998. С. 134.
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
101
Правовой режим используемых этими предприятиями земель во многом обусловливается формой собственности. А поскольку в общем объеме земель сельскохозяйственного назначения преобладает частная собственность коммерческих сельскохозяйственных организаций, это сказывается на активизации рыночных земельных отношений в агропромышленном производстве. Субъекты земельных отношений наделены большими возможностями по распоряжению угодьями и определению правовых средств и способов повышения эффективности землепользования, охране и защите земель сельскохозяйственного назначения. Государственные и муниципальные сельскохозяйственные предприятия используют предоставленные земельные угодья на праве постоянного (бессрочного) пользования. Субъектами права собственности на эти земли выступают соответствующие органы государственной власти или органы местного самоуправления.
Что представляют собой личные подсобные хозяйства? Следует сразу же отметить, что законодательного закрепления понятие «личное подсобное хозяйство» на сегодняшний день не имеет, хотя ведется активная подготовка и обсуждение (на уровне законодательных органов) проекта федерального закона «О личном подсобном хозяйстве». Исходя из общевыработанных теоретических и практических представлений личное подсобное хозяйство — это форма хозяйственно-трудовой деятельности граждан, основанная на частной собственности на землю и другие средства производства, предназначенная для удовлетворения собственных потребностей в продовольствии. Личное подсобное хозяйство является составной частью сельскохозяйственного производства и в то же время — дополнительным источником удовлетворения граждан в продуктах животноводства (молоко, мясо, яйцо), овощеводства и картофеля, а также во фруктах и ягодах. Приусадебными земельными участками сейчас владеют более 21 млн. семей, в т.ч. в сельской местности — более 14 млн. семей. В валовой продукции сельского хозяйства доля личного сектора составила более 50%. Право вести личное подсобное хозяйство наступает на основе предоставления земельного участка по решению органа местного самоуправления либо в результате приобретения уча-
102
ТЕМА 11
стка на условиях сделки (купли-продажи, дарения, мены) или наследования по закону. Членами личного подсобного хозяйства признаются супруги, их дети, достигшие 14-летнего возраста, родители и другие родственники, совместно работающие в хозяйстве. Преимущественное право на земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства имеют граждане, проживающие либо переселяющиеся в сельскую местность. Жители городов вправе получить такой участок при наличии свободного земельного фонда. Предельные размеры (минимальные и максимальные) земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения личного подсобного хозяйства (в черте населенного пункта и вне его), устанавливается органами местного самоуправления в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Титулы права землепользования и порядок эксплуатации земель, предоставленных личным подсобным хозяйствам, определяются в соответствии с Законом РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» и другими земельно-правовыми актами. Значительная часть земель личного подсобного хозяйства к концу 1990 г. приватизирована и, стало быть, находится в частной собственности. Что представляет собой имущество личных подсобных хозяйств? В дореформенный период имущество личного подсобного хозяйства сводилось к наличию домовладения, хозяйственных построек, домашнего скота и птицы и мелкого сельскохозяйственного инвентаря. Правовые ограничения касались даже размера общей жилой площади домовладения — не более 75 м 2 . В России запрещено было приобретать в личную собственность лошадей, ограничивалось содержание крупного рогатого скота, падающего на одно личное хозяйство, ограничивалась возможность приобретения в собственность средств производства (трактора и другой сельскохозяйственной техники). В процессе проведения земельно-аграрной реформы данные ограничения были сняты (отменены). Теперь в собственности и в ведении личного подсобного хозяйства можно иметь сель-
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
103
скохозяйственную технику (автомашины, тракторы и другие транспортные средства, доильные аппараты, мастерские по ремонту техники), неограниченное количество скота, птицы, ульев пчел и т.д. При этом решающим фактором развития сельскохозяйственного производства остается земельный участок с плодово-ягодными насаждениями, питомниками, оранжереями, теплицами. Имущество личного подсобного хозяйства может находиться в общей (совместной) собственности членов семьи или в собственности отдельного гражданина. Раздел совместного имущества личного подсобного хозяйства производится по требованию его членов согласно правилам, предусмотренным гражданским и земельным законодательством. Доля из совместного имущества личного подсобного хозяйства вьщеляется по требованию одного из его членов при выходе его из хозяйства. При этом приусадебный земельный участок может быть разделен в пределах минимальных норм, установленных нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. В случае, если приусадебный земельный участок имеет размеры менее установленных минимальных норм делимости, он не подлежит разделу, а выходящий из хозяйства имеет право на получение денежной компенсации соразмерно его доле в совместной собственности. Возникающие в этой связи споры разрешаются в судебном порядке.
Каков порядок наследования имущества личного подсобного хозяйства? В случае смерти члена личного подсобного хозяйства его доля в собственности на имущество, в т.ч. на земельный участок, наследуется на общих основаниях в порядке, установленном гражданским и земельным законодательством Российской Федерации. При этом наследники — члены личного подсобного хозяйства, продолжающие его вести, имеют преимущественное право наследовать имущество хозяйства в натуре. Наследникам, не являющимся членами личного подсобного хозяйства, в счет их доли вьщеляется другое имущество наследодателя им выплачивается денежная компенсация. При отказе всех наследников вести личное подсобное хозяйство его имущество (кроме земельного участка) делится по согласованному решению наследников или используется ими сообща в иных целях. Использование земельного участка в
104
•
ТЕМА 11
этом случае должно быть определено в порядке, установленном земельным законодательством. Споры о преимущественном праве наследования имущества и земельного участка личного подсобного хозяйства, а также другие споры между наследниками рассматриваются в суде. При отсутствии наследников по закону или завещанию имущество личного подсобного хозяйства (в т.ч. земельный участок) принимается на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на территории которого они находятся, как бесхозное. Согласно ст. 225 ГК РФ по истечении года со дня постановки бесхозяйного недвижимого имущества на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании этого имущества муниципальной собственностью.
Каков порядок предоставления и использования земель для ведения садоводческого, огороднического и дачного хозяйства? Приближенность по характеру и содержанию целей использования земель и порядка функционирования садоводческих, огороднических и дачных хозяйств обусловили необходимость объединить правовое регулирование всех вопросов, связанных с ведением садоводческого, огороднического и дачного хозяйства, в один нормативный правовой акт — Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», которым и установлен общий правовой режим использования и охраны земель для этих целей, порядок создания и организационноправовые формы некоммерческих объединений граждан, порядок их функционирования, а также меры юридической ответственности за нарушение гражданского, природоресурсового и земельного законодательства при использовании земель для целей ведения садоводческого, огороднического и дачного хозяйства.
Что такое садовый земельный участок? Садовым называется земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возвести жилое строение, но без права регистрировать проживание в нем, а
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
105
также с возможностью возводить хозяйственные строения и сооружения). Что такое огородный земельный участок? Огородным является земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возводить некапитальное жилое строение и хозяйственные строения и сооружения в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории). Что такое дачный земельный участок? Дачным называется земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возвести жилое строение без регистрации проживания в нем или жилого дома — с правом регистрации в нем; с возможностью возводить хозяйственные строения и сооружения, а также с правом выращивать плодовые, ягодные, овощные, бахчевые или иные сельскохозяйственные культуры и картофель).
Каковы организационно-правовые формы ведения гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства? Граждане в целях реализации своих прав на получение садовых, огородных и дачных земельных участков, владение, пользование и распоряжение ими, а также в целях удовлетворения потребностей, связанных с реализацией таких прав, могут создавать садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества, садоводческие, огороднические или дачные потребительские кооперативы либо садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие партнерства. В некоммерческом товариществе имущество общего пользования, приобретенное и созданное им за счет целевых взносов, является совместной собственностью его членов. Специальный фонд составляют вступительные взносы членов товарищества, доходы от хозяйственной деятельности. Средства специального фонда расходуются на цели, соответствующие уставу товарищества и его задачам. Члены некоммерческого товарищества не отвечают по его обязательствам, а товарищество — по обязательствам своих членов.
106
ТЕМА 11
Членами потребительского кооператива (посредством объединения паевых взносов) также создается имущество общего пользования, находящееся в собственности такого кооператива; часть имущества может образовать неделимый фонд. Члены потребительского кооператива обязаны ежегодно покрывать образовавшиеся убытки путем дополнительных взносов, а также нести субсидиарную ответственность по обязательствам такого кооператива в пределах невнесенной части дополнительного взноса. Некоммерческое партнерство также имеет имущество общего пользования, приобретенное или созданное им на взносы его членов, которое является собственностью партнеров. Члены некоммерческого партнерства не отвечают по его обязательствам и такое партнерство не отвечает по обязательствам своих членов.
Каков правовой статус садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения? Садоводческое, огородническое или дачное объединение, будучи некоммерческими организациями, в то же время вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых оно создано. Объединение считается созданным с момента его государственной регистрации, имеет собственное имущество, приходнорасходную смету, печать, вправе открывать счета в банках на территории Российской Федерации, иметь штампы и бланки со своим наименованием. Некоммерческому объединению предоставляется право: отвечать по обязательствам своим имуществом; от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права; привлекать заемные средства; заключать договоры; выступать истцом и ответчиком в суде; создавать ассоциации (союзы) садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений; осуществлять иные не запрещенные законодательством правомочия.
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
107
Каков индивидуальный порядок ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства? Граждане, ведущие хозяйство на территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, в индивидуальном порядке (т.е. не являясь его членами) вправе пользоваться объектами инфраструктуры (дорогами, водопроводом и другим имуществом) общего пользования объединения за плату на условиях договоров, заключенных с таким объединением в порядке, определяемом общим собранием членов садоводческого, огороднического или дачного объединения. В случае неуплаты установленных договором взносов за пользование объектами инфраструктуры и другим имуществом общего пользования правление либо общее собрание лишает неплательщиков права пользоваться такими объектами. Неплатежи за пользование объектами инфраструктуры и другим имуществом взыскиваются в судебном порядке. Размер платы за эксплуатацию объектов общего пользования для граждан, ведущих хозяйство в индивидуальном порядке, при условии внесения ими взносов на приобретение (создание) указанного имущества не может превышать размер платы, установленной для членов такого объединения.
Что такое зонирование территории и каков порядок его проведения? Зонирование территории — составная часть мероприятий по землеустройству (организации территории), которые предшествуют моменту выделения земельных участков для целей ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Основные принципы разработки схем зонирования определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а заказчиками этих схем выступает чаще всего органы местного самоуправления (а в отдельных случаях — органы государственной власти субъектов Российской Федерации). В процессе зонирования выявляются наиболее благоприятные для развития садоводства, огородничества или дачного хозяйства территории, исходя из природно-экономических условий, а также возможных затрат на развитие социальной и инженерно-транспортной инфраструктур.
108
ТЕМА 11
В схемах зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных хозяйств должны содержаться следующие сведения: а) место нахождения, конкретное (или преимущественное) предназначение земельных участков, удобных для использования в целях ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства; б) перечень возможных ограничений, обременении или сервитутов для будущих пользователей земельных участков; в) возможные титулы права пользования земельных участков в конкретной зоне; иными словами, на каких условиях может осуществляться землепользование (право собственности, право пожизненного владения, право постоянного (бессрочного) пользования, право срочного пользования или аренда). Указанные схемы служат основой для определения объемов строительства подъездных автомобильных дорог, объектов электроснабжения, связи, а также для развития общественного транспорта, торговли, медицинского и бытового обслуживания.
Кем и в каком порядке определяются потребности в земельных участках для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений? Регистрация и учет заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков, ведутся органами местного самоуправления (отдельно по каждой категории целевого использования). На этом основании определяется и очередность предоставления участков. Граждане, имеющие в соответствии с законодательством Российской Федерации преимущественное право на получение земельных участков, включаются в отдельный список. Списки граждан утверждаются органом местного самоуправления и доводятся до сведения заинтересованных лиц. Наличие у гражданина на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или бессрочного (постоянного) пользования садового, огородного или дачного земельного участка является основанием для отказа в предоставлении участка, если это приведет к превышению установленных предельных норм или если гражданин совершил сделку по отчуждению предоставленного ему ранее бесплатного участка. Размер садового, огородного или дачного земельного участка устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом уста-
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
109
новленных федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации предельных норм предоставления земельных участков. Весьма важно то, что в Федеральном законе от 15 апреля 1998 г.«О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» впервые закреплено положение: обеспечение граждан садовыми, огородными и дачными земельными участками является обязанностью органов местного самоуправления по месту жительства граждан.
Каков порядок предоставления земельных участков для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений? Органы местного самоуправления по месту жительства заявителей в соответствии с потребностью в земельных участках и с учетом пожеланий граждан ходатайствуют перед органом местного самоуправления или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в ведении которых находится фонд перераспределения земель, о выборе (предварительном согласовании) соответствующих земельных участков. Далее этот орган с учетом схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений предлагает варианты предоставления земельных участков или дает заключение о невозможности их предоставить. По выбранному варианту размещения земельных участков и их размеров орган местного самоуправления (с учетом пожеланий граждан и с их согласия) формирует персональный состав членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. После государственной регистрации некоммерческого объединения ему бесплатно предоставляется земельный участок (первоначально — в срочное пользование). После утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставляются земельные участки в собственность или на ином вещном праве. При передаче за плату земельный участок первоначально предоставляется в совместную собственность членов такого объединения с последующим предоставлением земельных участков в собственность каждого из них.
ПО
ТЕМА 11
Каков порядок создания садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения? Садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое объединение создается по решению граждан в результате учреждения либо реорганизации. Численность членов такого объединения должна быть не менее трех человек. Учредительным документом садоводческого, огороднического или дачного объединения является устав, утвержденный общим собранием учредителей. В уставе указывается: организационно-правовая форма; наименование и место нахождения; предмет и цели деятельности; порядок принятия в члены такого объединения; права и обязанности объединения; права и обязанности членов объединения; порядок внесения вступительных членских, целевых, паевых и дополнительных взносов и ответственность за их невнесение; структура и формирование органов управления и другие вопросы организации и деятельности некоммерческого объединения.
Кто может быть членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения? Членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения в форме некоммерческого товарищества или некоммерческого партнерства могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет и имеющие земельные участки в границах товарищества либо партнерства. Членами некоммерческого кооператива могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 16 лет. Членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения могут стать (в соответствии с гражданским законодательством) наследники членов данного объединения, в т.ч. малолетние и несовершеннолетние, а также лица, к которым права на земельные участки перешли в результате дарения или иных сделок. Иностранные граждане и лица без гражданства могут стать членами садоводческих, огороднических или дачных неком-
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
111
мерческих объединений, если земельные участки им предоставляются на праве аренды или срочного пользования. Какие права имеют члены садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения? Член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения имеет право: самостоятельно хозяйствовать на своем земельном участке в соответствии с его разрешенным использованием; осуществлять в соответствии с градостроительными, строительными, экологическими, санитарно-гигиеническими, противопожарными и иными требованиями (нормами, правилами, нормативами) строительство и перестройку жилого строения, хозяйственных и иных сооружений — на садовом земельном участке, жилого строения или жилого дома и хозяйственных строений и сооружений — на дачном земельном участке; некапитальных жилых строений, хозяйственных строений и сооружений — на огородном участке; распоряжаться своим земельным участком и иным имуществом в случаях, если они на основании закона не изъяты из оборота или не ограничены в обороте; при отчуждении садового, огородного или дачного земельного участка одновременно отчуждать приобретателю: а) долю имущества общего пользования в составе садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества в размере целевых взносов; б) имущественный пай в размере паевого взноса, за исключением той части, которая включена в неделимый фонд садоводческого, огороднического или дачного потребительского кооператива; в) здание, строение, сооружение и плодово-ягодные культуры; при ликвидации садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения получать причитающуюся долю имущества общего пользования; добровольно выходить из садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, одновременно заключив с ним договор о пользовании и эксплуатации инженерных сетей, дорог и другого имущества общего пользования; осуществлять иные не запрещенные законом действия.
112
ТЕМА 11
Какие обязанности возлагаются на члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения? Член садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения обязан: нести бремя содержания земельного участка и бремя ответственности за нарушение законодательства; нести субсидиарную ответственность по обязательствам садоводческого, огороднического и дачного потребительского кооператива в пределах невнесенной части дополнительного взноса; использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, не наносить ущерба земле как природному и хозяйственному объекту; не нарушать права других членов объединения; соблюдать агротехнические требования, установленные режимы, ограничения, обременения и сервитуты; своевременно уплачивать членские и иные взносы, предусмотренные Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и уставом объединения, налоги и платежи; в течение трех лет освоить земельный участок, если иной срок не установлен земельным законодательством; соблюдать градостроительные, строительные, экологические, санитарно-гигиенические, противопожарные и иные требования (нормы, правила и нормативы); участвовать в мероприятиях, проводимых таким объединением; выполнять решения общего собрания (собрания уполномоченных) и правления; соблюдать иные установленные законами и уставом такого объединения требования.
Какие органы осуществляют управление садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями? Органами управления садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединением являются общее собрание его членов (собрание уполномоченных объединения), правление; председатель правления.
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
113
Как проводится приватизация садовых, огородных и дачных земельных участков? Садоводам, огородникам, дачникам и их объединениям, получившим земельные участки из государственных и муниципальных земель на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды или срочного пользования, не может быть отказано в приватизации таких участков, за исключением установленных федеральными законами случаев запрета их передачи в частную собственность. Приватизация садовых, огородных и дачных земельных участков может осуществляться за плату или бесплатно в соответствии с законами и иными нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов в такой последовательности: 1) общее собрание (собрание уполномоченных) решает приобрести права на землю общего пользования (собственность такого объединения как юридического лица, общая собственность членов такого объединения) и создает комиссию по подготовке материалов для приватизации садовых, огородных и дачных земельных участков; 2) комиссия по подготовке материалов для приватизации земельных участков организует сбор заявлений о приватизации земельных участков и проводит (с привлечением в соответствии с договором специализированной землеустроительной организации или иного имеющего соответствующую лицензию юридического лица) инвентаризацию земель объединения; 3) член соответствующего объединения в своем заявлении указывает, на каком праве он хочет переоформить садовый, огородный или дачный земельный участок (собственность гражданина, общая совместная или долевая собственность супругов), фактическую площадь участка в квадратных метрах, встречные требования к его границам; 4) комиссия по подготовке материалов для приватизации дает заключение о наличии встречных требований к границам земельных участков со стороны соседей, садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения и свое предложение об урегулировании спора. Если спор таким образом урегулировать не удается, он рассматривается в судебном порядке; 5) общее собрание членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (собрание полно-
114
ТЕМА 11
мочных либо правление) рассматривает подготовленные материалы, итоги инвентаризации земель и принимает решение о ходатайстве перед соответствующими органами местного самоуправления о закреплении земель общего пользования за таким объединением, а садовых, огородных и дачных — за конкретными гражданами, их супругами; 6) в случае несоответствия фактических размеров садовых, огородных и дачных земельных участков площади, указанной в проекте организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, в данный проект вносятся уточнения, которые по согласованию с органами архитектуры и градостроительства и комитетами по земельным ресурсам и землеустройству утверждаются соответствующим органом местного самоуправления; 7) органы местного самоуправления вправе требовать у садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения протокол общего собрания его членов (собрания уполномоченных), список членов объединения, их заявления, паспортные данные, копию решения об отводе земель (государственный акт или свидетельства), копию устава объединения, проект организации и застройки территории с внесенными уточнениями и промерами границ; 8) решение органа местного самоуправления о приватизации садового, огородного или дачного земельного участка принимается в месячный срок со дня подачи соответствующего заявления и служит основанием для выдачи гражданам и объединению свидетельств, удостоверяющих их право на землю; 9) членам садового, огородного или дачного некоммерческого объединения документы выдает его правление, которое получает их в соответствующем комитете по земельным ресурсам и землеустройству по доверенностям членов объединения; 10) за государственную регистрацию прав на садовые, огородные или дачные земельные участки с каждого члена объединения взимается регистрационный сбор в размере установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Граждане вправе в индивидуальном порядке приватизировать закрепленные за ними садовые, огородные и дачные земельные участки. При наличии встречных требований к границам земельных участков спор рассматривается органом местного самоуправления или судом.
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения
115
В случае несоответствия фактического размера садовых, огородных и дачных земельных участков площади таких участков, указанной в ранее принятых решениях, орган местного самоуправления вправе закрепить участки в новых границах или потребовать восстановления прежних фаниц.
Каковы особенности осуществления сделок с садовыми, огородными и дачными земельными участками? При совершении сделок с садовыми, огородными и дачными земельными участками изменение их целевого назначения и разрешенного использования не допускается. Не допускаются сделки с садовыми, огородными и дачными земельными участками, если это приводит к нарушению градостроительных, строительных, экологических, санитарногигиенических, противопожарных и иных установленных требований (норм, правил, нормативов) или к невозможности соблюдать целевое назначение указанных земельных участков и условия их разрешенного использования. Отчуждение, залог, сдача в аренду садового, огородного или дачного земельного участка, находящегося в общей собственности, осуществляется при согласии всех участников общей собственности. Собственники садовых, огородных и дачных земельных участков вправе их продать, подарить, передать в залог, аренду, срочное пользование, обменять, заключить договор ренты или пожизненного содержания с иждивением, а также добровольно отказаться от указанных участков. Земельные участки, находящиеся в собственности фаждан, наследуются по закону или по завещанию. Садовые, огородные и дачные земельные участки, находящиеся в общей совместной собственности супругов, могут быть разделены между ними. Земельные участки общего пользования объединения разделу не подлежат. Садовые, огородные и дачные участки, предоставленные гражданам на праве пожизненного наследуемого владения, можно передать в аренду, срочное пользование, обменять, приватизировать, а также добровольно отказаться от них. Садовые, огородные и дачные участки, предоставляемые фажданам на праве постоянного (бессрочного) пользования, можно — с согласия органа местного самоуправления — передать в аренду, срочное пользование, обменять, приватизировать, а также добровольно отказаться от них. За наследниками
116
ТЕМА 11
строений и сооружений, расположенных на садовых, огородных и дачных земельных участках и находящихся в собственности, указанные участки закрепляются в тех же размерах на праве постоянного (бессрочного) пользования. Такие наследники имеют право перерегистрировать участки в пожизненное наследуемое владение или выкупить в собственность по нормативной цене земли. Садовые, огородные и дачные участки, предоставленные органом местного самоуправления на праве аренды или срочного пользования, можно — с согласия этого органа самоуправления — обменять, приватизировать, а также добровольно отказаться от них. За наследниками строений и сооружений, расположенных на садовых, огородных и дачных земельных участках и находящихся в собственности, указанные участки закрепляются на праве аренды или срочного пользования на оставшийся неистекший срок с правом их приватизации. Раздел земельного участка возможен только с согласия членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения или в судебном порядке. При этом образующиеся участки не могут быть меньше минимального размера, установленного нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
ТЕМА 12 Правовой режим земель населенных пунктов (поселений) Что понимается под землями населенных пунктов (поселений)? Согласно земельному законодательству землями населенных пунктов (поселений) признаются все земли, расположенные в пределах городской, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов, находящихся в ведении городских, поселковых и сельских органов самоуправления.
Какие виды населенных пунктов (поселений) установлены действующим законодательством? В соответствии с Градостроительным кодексом РФ все поселения Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и др.). В зависимости от численности населения городские и сельские поселения соответственно подразделяются на: сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн. человек); крупнейшие города (численность населения от 1 млн. до 3 млн. человек); крупные города (численность населения от 250 тыс. до 1 млн. человек); большие города (численность населения от 100 тыс. до 250 тыс. человек); средние города (численность населения от 50 тыс. до 100 тыс. человек); малые города и поселки (численность населения до 50 тыс. человек); крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тыс. человек); большие сельские поселения (численность населения от 1 тыс. до 5 тыс. человек); средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тыс. человек); малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек).
118
ТЕМА 12
Поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения и являющиеся объектами служебного назначения в соответствующей отрасли экономики (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и тому подобное), а также одиночные дома находятся в ведении муниципальных образований, с которыми указанные поселения связаны в административном, производственном или территориальном отношениях. В зависимости от типа поселения устанавливаются вид и содержание градостроительной документации, порядок ее разработки, согласования и утверждения в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами ее субъектов.
Как осуществляется градостроительное планирование развития территорий и поселений? Градостроительное планирование развития территорий и поселений и их застройки осуществляется посредством разработки документации. Наиболее важное значение среди градостроительной документации имеют: а) генеральные схемы расселения на территории Российской Федерации, которыми определяются общие цели федеральной политики в области градостроительства и меры государственной поддержки ее реализации, основные положения развития системы расселения, природопользования и производства, меры по улучшению экологической обстановки в регионах и рациональному использованию земель и наиболее благоприятные территории для развития систем расселения; б) консолидированные схемы градостроительного планирования, разрабатываемые для территорий двух и более субъектов Российской Федерации или частей их территорий (территории экономических и крупных географических районов), в целях взаимного согласования интересов субъектов Российской Федерации и Российской Федерации при осуществлении градостроительной деятельности; в) территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территории (ее частей) субъектов Российской Федерации; г) территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов); д) генеральные планы городских и сельских поселений.
Правовой режим земель населенных пунктов (поселений)
119
Генеральный план является основным градостроительным документом, определяющим условия формирования среды жизнедеятельности, направления и развития городских и сельских поселений. В нем отражено зонирование (зоны различного функционального назначения территорий), развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, соотношение застроенной и незастроенной территории городского и сельского поселения, территории резерва для развития, а также требования к сохранению объектов историко-культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию. На основе генеральных планов разрабатываются проекты черты городских и сельских поселений. При разработке градостроительной документации готовятся и схемы зонирования территорий поселений.
Что представляет собой зонирование городских и сельских поселений и основные цели создания территориальных зон? Зонирование территорий направлено на обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности, защиту территории от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предотвращение чрезвычайной концентрации населения и производства, загрязнения окружающей природной среды, охрану и использование особо охраняемых природных территорий, в т.ч. природных ландшафтов, территорий, историко-культурных объектов, а также сельскохозяйственных земель и лесных угодий.
Каковы виды территориальных зон в пределах городских и сельских поселений? На территории городских и сельских поселений, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, могут устанавливаться территориальные зоны следующих видов: жилые зоны, общественно-деловые зоны, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур; рекреационные зоны; зоны сельскохозяйственного использования; зоны специального назначения, зоны военных объектов, иные зоны режимных территорий. Органы местного самоуправления городских и сельских поселений (в соответствии с местными условиями) могут устанавливать иные территориальные зоны, а
120
ТЕМА 12
также включать в них земельные участки и иные объекты недвижимости. Что представляют собой жилые территориальные зоны поселений? Жилые зоны предназначены для застройки многоэтажными домами, домами малой и средней этажности, индивидуальными домами с приусадебными земельными участками. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных и пи пристроенных объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, промышленных коммуникационных и складских объектов, для которых не требуется установления санитарно-защитных зон и деятельность которых не оказывает вредного воздействия на окружающую среду (шум, вибрация, магнитные поля, радиационное воздействие, загрязнение почв, воздуха, воды и иные вредные воздействия). К жилым территориальным зонам с позиции градостроительного законодательства относятся территории садоводческих и дачных кооперативов, расположенных в пределах границ (черты) поселений. Что представляют собой общественно-деловые зоны? В общественно-деловых зонах размещаются объекты здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, коммерческой деятельности, а также образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования, административные, научно-исследовательские учреждения, культовые и иные здания, строения и сооружения, стоянки автомобильного транспорта, центры деловой, финансовой, общественной активности. В перечень объектов недвижимости, разрешенных к размещению в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы или многоэтажные гаражи. Что такое производственные зоны поселений? Производственные зоны предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, обеспечивающих функционирование объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также для установления санитарнозащитных зон таких объектов.
Правовой режим земель населенных пунктов (поселений)
121
Благоустройство таких территорий осуществляется за счет собственников производственных объектов. В санитарно-защитной зоне промышленных, коммунальных и складских объектов не допускается размещение жилых домов, дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, учреждений здравоохранения и отдыха, физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, садоводческих, дачных и огороднических кооперативов, а также производство сельскохозяйственной продукции.
Что представляют собой зоны инженерной и транспортной инфраструктур населенных пунктов (поселений)? В зонах инженерной и транспортной инфраструктур размещаются и функционируют сооружения и коммуникации железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерного оборудования. Для предотвращения вредного воздействия таких сооружений и коммуникаций на среду жизнедеятельности предусмотрены необходимые расстояния от них до территорий жилых, общественно-деловых и рекреационных зон и другие требования в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами, а также со специальными нормативами, правилами застройки. Территории в границах отвода подобных объектов и их санитарно-защитных зон подлежат благоустройству с учетом технических и эксплуатационных характеристик таких сооружений и коммуникаций. Обязанности по благоустройству указанных территорий возлагаются на собственников сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования. Объекты, эксплуатация которых оказывает прямое вредное воздействие на безопасность населения, размещаются за пределами городских и сельских поселений.
Что представляют собой рекреационные зоны поселений? Рекреационные зоны — это территории поселений, предназначенные для организации мест отдыха людей и включают парки, сады, городские леса, лесопарки, пляжи, иные объекты. В эти зоны могут включаться особо охраняемые природные территории и объекты (например, природные парки, дендрарии, ботанические сады).
122
ТЕМА 12
На территории рекреационных зон не допускается строительство и расширение действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения.
Что представляют собой зоны сельскохозяйственного использования поселений? В пределах границ (черты) городских и сельских поселений выделяются зоны сельскохозяйственного использования, занятые пашнями, садами, виноградниками, огородами, сенокосами, пастбищами, а также сельскохозяйственными зданиями, строениями и сооружениями. Сельское хозяйство ведется на территории указанных зон до момента изменения вида их эксплуатации в соответствии с генеральным планом и правилами застройки.
Что такое зоны специального назначения городских и сельских поселений? Зоны специального назначения выделяются для размещения кладбищ, крематориев, скотомогильников, свалок бытовых отходов и иных объектов, которые не могут находиться в других территориальных зонах. Порядок использования территорий зон специального назначения устанавливается правилами застройки с учетом требований государственных градостроительных нормативов и правил, специальных нормативов.
Что такое зоны военных объектов и иные зоны режимных территорий городского и сельских поселений? В таких зонах размещаются объекты, территории которых подпадают под особый режим. Порядок использования этих территорий в пределах границ (черты) городских и сельских поселений устанавливается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления в соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами, со специальными нормативами, с правилами застройки.
Правовой режим земель населенных пунктов (поселений)
123
Что представляют собой территории пригородных зон и какой их правовой режим? Градостроительным и земельным законодательством определено, что территория пригородной зоны города включает земли, примыкающие к границе (черте) города и предназначенные для развития территории данного города, территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города (территория резерва для развития промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций). Использование такой территории и градостроительная деятельность в ее границах осуществляются с учетом интересов населения данного города, городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону, а также интересов других субъектов градостроительной деятельности. Зонирование территорий пригородных зон определяется в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территории субъекта Российской Федерации, а также в генеральных планах городов, разрабатываемых вместе с их пригородными зонами, с учетом земле- и лесостроительной документации. На этих территориях выделяются зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В зеленых зонах запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду.
Какой состав земель населенных пунктов предусматривается нормами земельного законодательства? В соответствии с нормами Земельного кодекса РСФСР в состав земель городов, поселков и сельских населенных пунктов входят: 1) земли городской, поселковой и сельской застройки; 2) земли общего пользования; 3) земли сельскохозяйственного использования и другие угодья;
124
ТЕМА 12
4) земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; 5) земли, занятые лесами, а в городах — городскими лесами; 6) земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения.
Каковы общий состав и социально-экономическая структура земель населенных пунктов (поселений)? Общая площадь городов, поселков, сельских населенных пунктов (поселений), по данным статистических органов, составляет 38,6 млн. га; при этом общее количество городов и поселков — 5653 (площадью 76,6 млн. га), сельских населенных пунктов — 148 869 (площадью 31,0 млн. га). Наибольший удельный вес в структуре земель населенных пунктов (поселений) занимают сельскохозяйственные угодья — 63,2%, или 24,4 млн. га. Лесами и кустарниками покрыто 13%, или 5,0 млн. га, болотами — 4,2%, или 1,6 млн. га, водой — 2,3%, или 0,9 млн. га. На земли, занятые площадями, улицами (земли общего пользования) приходится 6,1%, или 2,2 млн. га, на земли застройки — 2,8 млн. га.
Каковы характерные черты правового режима земель населенных пунктов (поселений)? Исходя из положений градостроительного и земельного законодательства, устанавливающих правовой режим земель населенных пунктов (поселений), можно выделить следующие характерные особенности правового режима названной категории земель: 1. Преимущественное использование этих земель как пространственного базиса для целей застройки, удовлетворения социально-экономических, экологических, санитарно-гигиенических нужд жителей данного населенного пункта (поселения). 2. Компактность, наличие общей (единой по своему земельному массиву) территории, которая отграничивается от земельных категорий городской, поселковой чертой или чертой сельского населенного пункта (т.е. внешней границей соответствующего населенного пункта). 3. Преобладание в составе земель населенных пунктов (поселений) муниципальной собственности. Значительное место занимают и земли, находящиеся в частной собственности.
Правовой режим земель населенных пунктов (поселений)
125
Особенно это характерно для сельских населенных пунктов, средних и малых городов и поселков. 4. Управление землями осуществляют муниципальные органы. Они определяют правовой режим использования и охраны земель, порядок и нормативы предоставления их в пользование, перевод земель из одного вида в другой, осуществляют муниципальный контроль, разрешают земельные споры и т.д.
Каково соотношение состава земель населенных пунктов (городов), определяемого нормами градостроительного и земельного законодательства? Проводимое нормами градостроительного законодательства зонирование земель населенных пунктов, по существу, определяет новую классификацию видов земель городов, поселков и сельских населенных пунктов (поселений) по территориальным зонам, причем не на шесть (в отличие от Земельного кодекса РСФСР), а на восемь видов территориальных зон. Следует отметить, что градостроительное законодательство не содержит исчерпывающего перечня. Более того, в Градостроительном кодексе РФ (ст. 40) говорится о том, что в территориальных зонах могут выделяться подзоны, особенности использования которых определяются градостроительным регламентом с учетом ограничений, установленных земельным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации об охране окружающей природной среды, законодательством Российской Федерации об охране памятников истории и культуры, иным законодательством Российской Федерации. Градостроительный кодекс РФ содержит положения о том, что зоны могут включать территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. Территории общего пользования в городских и сельских поселениях предназначены для удовлетворения общественных интересов. Порядок их использования определяется органами местного самоуправления. Правовой режим данной территориальной зоны, установленный Градостроительным кодексом РФ, по своей сути полностью соответствует правовому режиму земель общего пользования, установленного нормами Земельного кодекса РСФСР.
126
ТЕМА 12
Правовой режим жилой и общественно-деловой зон соответствует правовому режиму земель застройки, предусмотренный земельным законодательством. Правовой режим производственной зоны и зоны инженерной и транспортной инфраструктуры, военных объектов, иных зон режимных объектов по своему характеру, видам объектов и урегулированных земельных отношений, порядок использования и охраны земель во многом схож с правовым режимом земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения, предусмотренным нормами действующего земельного законодательства. Правовой режим, установленный нормами земельного законодательства для земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, а также для земель, занятых лесами, а в городах — городскими лесами, в значительной мере соответствует правовому режиму рекреационной зоны, установленному нормами градостроительного законодательства. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, установленный нормами действующего земельного законодательства, полностью соответствует режиму зоны сельскохозяйственного использования (по нормам градостроительного законодательства).
Какие правовые проблемы возникают в связи с введением в действие норм градостроительного законодательства и разработкой нового Земельного кодекса РФ? Необходимо отметить, что решению проблем совершенствования правового режима охраны и использования земель населенных пунктов (поселений) призвана способствовать осуществляемая в настоящий период разработка и утверждение градостроительных кодексов (Основ градостроительного законодательства) субъектов Российской Федерации, а также разработка и ожидаемое принятие нового Земельного кодекса РФ. Общей целью и задачей всех законодательных органов, готовящих названные акты, является: 1. Принятие неотлагательных мер к устранению существующего несоответствия между правовыми нормами градостроительного и земельного законодательства, определяющими классификацию земель населенных пунктов (видов земель и территориальных зон).
Правовой режим земель населенных пунктов (поселений)
127
2. Проблема определения правового режима каждого вида земель (каждой территориальной зоны) населенных пунктов требует ускоренной разработки отдельного нормативного акта в форме положения о землях населенных пунктов, с тем чтобы определить приоритеты использования и охраны, основные требования (в т.ч. экологические, санитарно-гигиенические и градостроительные) при использовании каждого вида земель, конкретизировать перечень субъектов права землепользования, их основные права и обязанности.
ТЕМА 13 Правовой режим земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны, энергетики и иного назначения Что собой представляют земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, информатики и космического обеспечения и иного назначения? Землями данной категории в соответствии с действующим земельным законодательством, а также законодательством, регулирующим деятельность транспорта, связи, радиовещания и других функциональных органов управления признаются земли, предоставляемые соответствующими органами государственной власти Российской Федерации по согласованию с исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в постоянное (бессрочное) пользование или аренду предприятиям, учреждениям, организациям для осуществления возложенных на них специальных задач. Какова социально-экономическая структура и состав земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, обороны и иного назначения? Земли специального назначения занимают немногим более 1% земельного фонда Российской Федерации, их общая площадь составляет 17,6 млн. га. Значительный удельный вес в общей структуре земель специального назначения падает на земли, используемые и предоставленные промышленным предприятиям (горнодобывающей, химической промышленности, предприятий, учреждений и организаций Министерства обороны и других ведомств) — 15,4 млн. га. Земли автомобильного транспорта занимают общую территорию 1,2 млн. га (6,8%), земли железнодорожного транспорта — 1,0 млн. га (5,6%).
Правовой режим земель промьпшенносги, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, 129 информатики и космического обеспечения, обороны, энергетики и иного назначения
Каковы общие характерные черты правового режима земель промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения? Несмотря на разницу целей и задач эксплуатации этих земель и разнообразие субъектов права землепользования (в качестве субъектов выступают предприятия, учреждения, организации горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, железнодорожного транспорта, автомобильного строительства, энергетики, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и безопасности), можно выделить следующие характерные для данной категории земель черты правового режима: 1. Преобладающая масса (размер территорий) земель данной категории предназначена для использования не в качестве средства производства, а как пространственный базис (для размещения промышленных, транспортных, военных и иных объектов). Отсюда требования к этим землям (по кадастровой оценке) самые низкие. Для целей размещения транспортных, промышленных, военных объектов предоставляться должны, з первую очередь, участки, имеющие наименьшую нормативную цену. 2. Поскольку на землях промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны располагаются предприятия или объекты, как правило, представляющие повышенную экологическую опасность (например, АЭС, ТЭЦ, железнодорожный транспорт, автомобильный транспорт, военные полигоны), это обусловливает необходимость применения правовых средств превентивного (предупредительного) характера, направленных на обеспечение экологической безопасности людей и предотвращение отрицательного воздействия названных выше объектов на окружающую природную среду, на генетический фонд животных и растений. В этих целях нормами специального законодательства предусматривается обязательное создание вокруг этих предприятий, учреждений, организаций и их объектов специальных защитно-охранных, санитарно-защитных зон, зон безопасности либо запретных, с особыми условиями использования (нередко с особым пропускным режимом). В то же время установлением этих зон обеспечивается нормальное функционирование промышленных, транспортных, космических, оборонных объектов, объектов энергетики.
130
ТЕМА 13
3. Земельные участки для целей промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны предоставляются соответствующим предприятиям, учреждениям, организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования. Неизменным субъектом права собственности при этом остается Российское государство. Стало быть, третья характерная черта данной категории земель — нахождение их в федеральной государственной собственности. Это положение подтверждается, в частности, Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» и Федеральным законом от 25 августа 1995 г. «О федеральном железнодорожном транспорте». Статья 5 названного Закона прямо гласит: «Землями железнодорожного транспорта являются земли федерального значения, предоставленные безвозмездно в постоянное (бессрочное) пользование его предприятиям и учреждениям, для осуществления возложенных на них специальных задач». 4. Четвертая особенность правового режима земель этой категории выражается в отсутствии единства и компактности предоставляемых земельных территорий как во времени, так и в пространстве. Дело в том, что при размещении промышленных, оборонных, транспортных предприятий (объектов) земельные территории изымаются у других землепользователей и соответственно предоставляются для специальных целей поэтапно по мере освоения строительства и, как правило, не единым массивом даже в тех случаях, когда речь идет об одном предприятии как юридическом лице (войсковая часть со всеми ее отдельно расположенными подразделениями). Так как земли этих предприятий или расположенные на них объекты вписываются в иные категории земель (сельскохозяйственного назначения, земли водного или лесного фонда), то режим их использования и охраны в значительной мере обусловлен правовым режимом земель соответствующей категории и нередко соподчинен ему. 5. Следующая характерная особенность правового режима земель специального назначения выражается в том, что определяющая роль в осуществлении управленческих функций (учета земель, проведении мероприятий по защите земель, их мелиорации и рекультивации, мониторинга земель, государственного контроля) отводится ведомственно-отраслевым органам и внутрихозяйственным органам управления земельными ресурсами, т.е. администрациям (дирекциям) сначала строя-
Правовой режим земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения. 131 информатики и космического обеспечения, обороны, энергетики и иного назначения
щихся предприятий, учреждений, организаций, а затем и самим предприятиям, осуществляющим землепользование. 6. В связи с потенциальной экологической опасностью и возможным отрицательным воздействием хозяйственной и иной деятельности этих предприятий на окружающую природную среду их проектированию предшествует экологическая экспертиза. Положительное заключение государственной экологической экспертизы о возможности размещения промышленного, горнодобывающего, транспортного, энергетического, космического, оборонного объекта является базовым юридическим основанием для возникновения права пользования землями специального назначения. Что такое земли железнодорожного транспорта? Как уже указывалось выше, правовой режим земель железнодорожного транспорта наряду с земельным определяется нормами специального законодательства. Так, Федеральный закон от 25 августа 1995 г.«О федеральном железнодорожном транспорте» закрепляет понятие земель железнодорожного транспорта. К ним относятся земля, отведенные под железнодорожные пути и станции (включая полосу отвода), а также под защитные и укрепительные насаждения, строения, здания, сооружения и иные объекты, необходимые для эксплуатации и реконструкции железных дорог с учетом перспективы их развития. Для целей, носящих временный характер, предприятиям и учреждениям железнодорожного транспорта, наряду с землями, предоставленными в постоянное (бессрочное) пользование, предоставляются земли на условиях аренды. Порядок использования земель железнодорожного транспорта в пределах полосы отвода определяется, с учетом требований земельного законодательства, Министерством путей сообщения РФ.
Что такое полоса отвода железнодорожного транспорта? В полосу отвода железных дорог входят земли, занимаемые полотном, искусственными сооружениями, линейно-путевыми зданиями (водонапорные башни, камеры хранения), сигнальными и другими сооружениями, устройствами связи, защитными многолетними насаждениями. Ширина полосы отвода железных дорог зависит от: колеи дороги, наличия или отсутствия второго пути, категории до-
132
ТЕМА 13
роги, объемов среднегодового снегоприноса, высоты насыпи, вида почв (черноземные, глинистые, песчаные, с подвижными песками или покрытые травами). Ширина полосы в соответствии с нормами отвода земель устанавливается от 20 до 50 метров. Ширина полосы отвода железной дороги в отдельных местах трассы на перегонах должна определяться также в зависимости от: искусственных сооружений (мосты, путепроводы, водопропускные трубы); линейно-путевых зданий; переездов в местах пересечения автодорог; тяговых подстанций на электрифицированных железных дорогах; прибрежных защитных насаждений, создаваемых для задержания снега и защиты почвы; живых изгородей из колючих кустарников и других оградительных устройств. Размеры земельных участков (включая полосу отводов) определяются в соответствии с утвержденными нормативами, проектно-сметной документацией и генеральными схемами развития железнодорожных линий и станций, а отвод участков осуществляется по очередности их освоения в соответствии с земельным законодательством (ст. 5 Федерального закона от 25 августа 1995 г. «О федеральном железнодорожном транспорте»).
Что такое охранные зоны железных дорог? Наряду с полосами отвода в составе земель железнодорожного транспорта выделяются охранные зоны, которые представляют собой земельные участки, необходимые для обеспечения сохранности, прочности и устойчивости сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта, а также земли с подвижной почвой, прилегающие к полосе отвода. Согласно ст. 5 Федерального закона от 25 августа 1995 г. «О федеральном железнодорожном транспорте» в целях обеспечения безопасности населения и нормальной эксплуатации железнодорожных путей и других объектов железнодорожного транспорта (в т.ч. со стороны промышленных объектов и других видов транспорта), расположенных на землях федерального значения в местах, подверженных оползням, отвалам, размы-
Праювой режим земель промышленности, транспорта, свюи. радиовешания, телевидения. 13 3 информатики и космического обеспечения обороны, энергетики и иного назначения
вам, селям и другим опасным воздействиям, устанавливаются охранные зоны.
Каков порядок использования охранных зон железных дорог? Законодательством определяется, что порядок установления охранных зон, их размеры, режим использования земель, отведенных для этих целей, устанавливается Правительством РФ. Охранные зоны железных дорог можно условно разделить на: а) участки земли, необходимые для обеспечения безопасности людей, сохранности, устойчивости и прочности транспорта железнодорожных сооружений. Эти участки по обыкновению переводятся в разряд сенокосных и пастбищных угодий и могут использоваться сельскохозяйственными предприятиями, фермерами и другими землепользователями для целей сенокошения, пастьбы скота, служебных земельных наделов; б) земельные участки, прилегающие к полосам отвода железных дорог в виде лесных полос до 500 метров в каждую сторону. В пределах охранных полос запрещается заготовка древесины (за исключением рубок ухода и санитарных рубок). Отграничением охранных зон устанавливаются пределы прав для смежных природопользователей в интересах железнодорожного транспорта.
Что такое земли федеральных автомобильных дорог? К землям федеральных автомобильных дорог относятся участки, занимаемые земляным полотном с проезжей частью, полосами отвода (мостами, путепроводами, водопроводными и иными сооружениями), а также придорожными полосами автомобильных дорог общего пользования.
Что такое полоса отвода автомобильной дороги? Полоса отвода автомобильной дороги устанавливается в целях обеспечения сохранности и прочности автомобильных дорог и устойчивости автодорожных сооружений, устройств и других объектов. Она устанавливается в зависимости от: а) категории автодороги (I - IV категория); б) высоты насыпи и глубины выемки фунта при строительстве дороги; в) поперечного уклона местности; г) крутизны откоса земляного полотна.
134
ТЕМА 13
В соответствии с действующими нормативами отвода земель для автомобильного транспорта размеры полос отвода устанавливаются в пределах от 18 до 32 метров. В полосу отвода автомобильной дороги, кроме земляного полотна с проезжей частью, входят земли, занятые: а) защитными навесами, постоянными линейными сооружениями, жилыми, служебными и производственными зданиями; б) сигнальными и указательными знаками, парапетами; в) пешеходными, велосипедными дорожками; г) сооружениями на съездах и пересечениях дорог; д) летными, тракторными и объездными дорогами и другими специальными сооружениями, обеспечивающими устойчивость и прочность земляного полотна. В пределах полосы отвода автомобильных дорог располагаются декоративные лесопосадки.
Что представляют собой придорожные полосы автомобильных дорог общего пользования и каков правовой режим их использования и охраны? Общий порядок установления и использования придорожных полос автомобильных дорог установлен специальным нормативным правовым актом — Правилами установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. Придорожными полосами федеральных автомобильных дорог общего пользования признаются прилегающие с обеих сторон к полосе отвода участки земли шириной не менее 50 метров каждый, считая от границ полосы отвода. Особый режим использования данных участков земель предусматривает ряд ограничений хозяйственной деятельности в пределах этих полос для создания нормальных условий эксплуатации автомобильных дорог и их сохранности, обеспечения безопасности дорожного движения. Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы земельных участков, расположенных в пределах полос, должны быть уведомлены соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации об особом режиме использования этих земель. Участки в пределах придорожных полос у их собственников, владельцев, пользователей и арендаторов не изымаются.
Правовой режим земель промышленности, транспорта, связи, радиовешания, телевидения, 13 5 информатики и космического обеспечения, обороны, энергетики и иного назначения
В зависимости от категории федеральной автомобильной дороги и с учетом перспективы ее развития ширина каждой придорожной полосы устанавливается: а) для автомобильных дорог IV и III категории — 50 метров; б) для автомобильных дорог II и I категории — 75 метров; в) для подъезда к столицам республик, краевым, областным центрам, городам федерального значения, центрам автономной области и автономных округов, а также для участков федеральных автомобильных дорог, построенных в обход городов с перспективой численности населения до 250 тыс. человек, — 100 метров. Придорожные полосы для указанного подъезда начинаются не менее чем за 25 км до границы города, по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на территории которых проходит участок этой автомобильной дороги. В границах поселений размер придорожной полосы устанавливается до границ существующей застройки, но не более чем за 50 метров. Земли, занятые придорожными полосами, подлежат учету в государственном земельном кадастре. В пределах придорожных полос запрещается строительство капитальных сооружений (со сроком службы 10 и более лет), за исключением объектов дорожной службы, ГИБДД и дорожного сервиса. Объекты дорожного сервиса должны размещаться в соответствии с нормами их проектирования и строительства, а также планами и генеральными схемами их размещения, утвержденными Федеральной дорожной службой России по согласованию с Главным управлением ГИБДД, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Названные правила ограничивают размещение инженерных коммуникаций, в том числе линий электропередачи, линий связи, а также некапитальных зданий и сооружений в пределах придорожных полос.
136
ТЕМА 13
Кем осуществляется государственный контроль за использованием и охраной придорожных полос федеральных автомобильных дорог? Государственный контроль за использованием земель в пределах придорожных полос, в том числе для предупреждения чрезвычайных ситуаций, за размещением в пределах придорожных полос каких-либо объектов осуществляют органы Федеральной дорожной службы России, в т.ч. их территориальные органы, а также органы ГИБДД.
Каков правовой режим земель, предоставляемых для нужд энергетики? При анализе использования земель, предоставляемых для нужд энергетики, можно выявить, по существу, два самостоятельных вида землепользования: 1. Предоставление земель для строительства и размещения будущих предприятий энергетического комплекса, теплоэнергетики. Субъектами права землепользования выступают дирекции строящихся энергопредприятий, а после пуска в эксплуатацию первой очереди — и дирекция вступившей в строй части энергопредприятия. С этого момента на нее возлагаются обязанности по рациональному использованию закрепленной земельной территории (рекультивация, озеленение и благоустройство, ведение учета, мониторинга и внутрихозяйственного контроля за правильностью использования земель в соответствии с утвержденной проектно-технической документацией и планом застройки территории). Вокруг каждого предприятия энергетики устанавливаются охранные (защитные) зоны, границы которых согласуются с исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. 2. Использование земель для размещения объектов энергетики (линий электропередачи, теплотрасс, электрических подстанций и т.п.). Отвод земельных участков для этих целей осуществляется на основе генеральных схем размещения таких объектов и их проектно-технической документации. Ширина охранных зон вдоль воздушных линий электропередачи, проходящих по населенным местностям, определяется параллельными прямыми, отстоящими от крайних проводов в зависимости от напряжения сети. В частности, для линий с напряжением до 1000 вольт
Правовой режим земель промьншенности. транспорта, связи, радиовешания, телевидения, 13 7 информатики и космического обеспечения, обороны, энергетики и иного назначения
охранная зона устанавливается шириной до двух метров, для линий с напряжением до 20 киловольт — 10 метров, а для линий с напряжением до 400 киловольт — 30 метров. В пределах охранных зон линий электропередачи без письменного согласия организаций, эксплуатирующих эти линии, запрещается: осуществлять строительные, монтажные, взрывные и поливные работы, производить посадку и вырубку деревьев, устраивать игровые площадки, складировать корма и удобрения; производить разного рода действия, которые могут нарушить нормальную работу электрических сетей (набрасывать на провода или привязывать к опорам и проводам посторонние предметы, влезать на опоры и т.п.).
Что такое земли связи? Понятие земель связи определено Федеральным законом «О связи», принятым 16 февраля 1995 г. В соответствии со ст. 23 названного Закона к ним относятся земельные участки, предоставленные в установленном порядке в собственность либо передаваемые их собственниками в постоянное или срочное пользование, в т.ч. в аренду физическим и юридическим лицам, занимающимся деятельностью по предоставлению услуг связи. Порядок предоставления земельных участков, установления охранных зон и создания просек, режимы пользования ими определяются законодательством Российской Федерации. Размеры земельных участков, в т.ч. охранных зон и просек, определяются по нормам отвода земель для этого вида деятельности и проектно-технической документацией. Физические и юридические лица, занимающиеся деятельностью по предоставлению услуг связи, вправе в установленном порядке строить здания и сооружения связи на предоставленных земельных участках.
Каков порядок предоставления земельных участков для почтовой связи? Вопросы предоставления земельных участков предприятиям почтовой связи урегулирован Федеральным законом от 9 августа 1995 г. «О почтовой связи» В соответствии с этим законодательным актом земельные участки под строительство зданий и сооружений для прижелезнодорожных почтамтов, отделений перевозки почты при авто-, железнодорожных станциях, аэро-
138
ТЕМА 13
портах, морских, речных портах и пристанях должны отводиться в непосредственной близости от зданий вокзалов, под строительство городских почтамтов и узлов почтовой связи — в центральной части города с обеспечением условий для обмена почтовых отправлений, доставляемых автомобилями, почтовыми вагонами, самолетами, морскими и речными судами.
Каков порядок охраны и использования земельных участков, предоставляемых для различных сооружений и линий связи? Прокладками линий связи с устройством различных сооружений, обеспечивающих бесперебойную работу, занимаются предприятия, учреждения, организации связи. Выделение земельных участков для этих целей производится в соответствии с проектно-технической документацией. При этом при прокладке и функционировании линий связи, так же как и линий электропередачи, действующими нормативами предусмотрена необходимость выделения и установления границ охранных зон линий и сооружений связи, линий и сооружений радиофикации. Порядок охраны сооружений, линий связи и прилегающих к ним охранных зон урегулирован Правилами охраны сооружений и линий связи Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 9 июня 1995 г. Предприятия связи наделяются следующими правами и обязанностями: принимать все зависящие от них меры, способствующие сохранности этих линий; обеспечивать техническому персоналу беспрепятственный доступ к этим линиям для ведения работ на них. Технический персонал имеет право беспрепятственного прохода, проезда на земельные участки, где расположены охранные зоны линий связи и сооружений, независимо от формы собственности на землю. Если линии связи и радиофикации проходят по территории запрещенных полос и специальных объектов, а также собственников земли, то техническому персоналу выдаются специальные пропуска для проведения осмотра и работ в любое время суток, без взимания платы за проход. Предприятиям, в ведении которого находятся линии связи и радиофикации, разрешается:
Правовой режим земель промышленности, транспорта, связи, радиовешания, телевидения 139 информатики и космического обеспечения, обороны, энергетики и иного назначения
устраивать за свой счет дороги, подъезды, мосты и другие сооружения, необходимые для эксплуатационного обслуживания этих линий; рыть ямы, траншеи и котлованы для ремонта линий связи и радиофикации, с последующей засыпкой; вырубать отдельные деревья при авариях на линиях, проходящих через лесные массивы, с последующей выдачей лесорубочных билетов и очисткой мест рубок. Работы по прокладке и ремонту линий, проходящих по сельскохозяйственным угодьям, садовым, огородным, дачным участкам, производятся в период, когда эти угодья не заняты полевыми культурами, а в случаях аварий и эксплуатационного обслуживания — в любой период. После выполнения работ предприятия связи должны возместить собственникам земельных участков причиненные убытки и привести угодья в состояние, пригодное для сельскохозяйственного производства. Земельная площадь охранных зон — до 2 метров от крайних линий и до 3 метров от подземных кабельных линий связи. В пределах охранных зон без письменного согласия предприятий, в ведении которых находятся линии связи и радиофикации, запрещаются: всякого рода строительные, монтажные и взрывные работы, земельные работы на глубине более 0,3 метра; геолого-съемочные поисковые, геодезические и другие изыскательские работы; посадки деревьев, содержание скота, складирование материалов, кормов и удобрений, разведение костров и другие действия, которыми может быть причинен вред нормальному функционированию линий связи и радиофикации.
Каков общий порядок выделения земельных участков для размещения объектов космической деятельности? Отмечая плановые начала использования земель для космической деятельности, заметим, что порядок определения таких территорий предусматривается генеральными схемами размещения объектов космической деятельности на территории Российской Федерации. Законом РФ от 20 августа 1993 г. «О космической деятельности» указывается, что выделение земельных участков и использование их под объекты космической инфраструктуры и
140
ТЕМА 13
прилегающие к ним зоны отчуждения осуществляется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации. Каков правовой режим земель обороны? В соответствии с нормами земельного законодательства землями для нужд обороны признаются участки, предоставленные для размещения и постоянной деятельности войсковых частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Вооруженных Сил, пограничных внутренних и железнодорожных войск Российской Федерации. Общие цели и задачи обороны Российской Федерации закреплены в Федеральном законе от 31 мая 1996 г. «Об обороне». К землям, обслуживающим объекты обороны, относятся территории, предназначенные для размещения военных организаций, учреждений, военных предприятий и других объектов, для дислокации войск, военно-десантных, ракетных, военно-морских сил и иного рода войск и войсковых соединений, для размещения военных ведомств, научно-исследовательских учреждений, военных учебных заведений. К ним относятся также и земли, на которых размещаются военные склады, базы, территории, предназначенные для проведения военных учений, земли, занятые стрельбищами, полигонами, военными лагерями, аэродромами, танкодромами и другими военными объектами. Кроме того, для нужд обороны могут выделяться участки во временное (срочное) пользование, скажем, для проведения временных военных учений. Эти земли используются по срочным договорам о землепользовании или договорам об аренде земельных участков. В соответствии с условиями этих договоров на войсковые части (их подразделения) возлагается обязанность по приведению используемых земель в состояние, пригодное для эксплуатации по их основному назначению. Размеры земельных территорий, выделяемых в постоянное пользование военных формирований, учреждений, предприятий, обосновываются генеральными схемами размещения этих объектов, а также проектно-технической документацией с учетом строительных, архитектурных, санитарно-гигиенических и экологических требований. Для смежных с ними землепользователей устанавливается ряд ограничений (в т.ч. для собственников земельных участ-
Правовой режим земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, 141 информатики и космического обеспечения, обороны, энергетики и иного назначения
ков). Эти ограничения призваны обеспечивать интересы обороны страны, экологическую безопасность населения и охрану окружающей природной среды. В пределах территорий, предоставленных для нужд обороны, устанавливается особый режим пользования этими землями. Он включает установление двух видов запретных зон: 1. Внутренние запретные зоны, т.е. территория расположенная внутри (по границам) расположения военного объекта. В ее пределах устанавливается жесткий пропускной режим прохода, проезда и т.п. 2. Внешняя запретная зона; она устанавливается теми органами, которые издают акты об отводе земель. В пределах внешних запретных зон могут устанавливаться ограничения какого-либо строительства, топографических, картографических работ, объектов связи и т.п.
Каков правовой режим пользования земель в пределах пограничных полос? Согласно Закону РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» в пограничную полосу включаются: зона местности шириной до 5 км вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озерных водоемов и островах на указанных водоемах. В пограничную полосу могут не включаться территории населенных пунктов, санаториев, домов отдыха, других лечебнооздоровительных учреждений, учреждений культуры, а также массового отдыха, места активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан. На въездах в пограничные полосы устанавливаются предупредительные знаки. Эти знаки, а также конкретные пределы пограничных полос устанавливаются и определяются по решению исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но только после предварительного представления их старшими должностными лицами пограничных войск на территории данных субъектов Российской Федерации.
142
ТЕМА 13
Что представляет собой закрытое административнотерриториальное образование? Следует заметить, что ранее правовой статус закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) определялся лишь «закрытыми» правовыми актами и не был доступен для изучения студентами юридических специальностей. 14 июля 1992 г. принят Закон РФ «О закрытом административном образовании», которым было закреплено правовое понятие ЗАТО. Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по переработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового уничтожения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых необходим особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включая специальные условия проживания граждан.
Каков правовой режим использования и охраны земель закрытого администартивно-территориального образования? Земли ЗАТО в соответствии с целевым назначением могут включать территории населенных пунктов, а также земли промышленности и иного специального назначения и земли иных категорий. Поэтому применительно к землям ЗАТО может действовать правовой режим, установленный для земель населенных пунктов, а также режим земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности. В соответствии с изменениями и дополнениями от 28 ноября 1996 г. к Закону РФ «О закрытом административнотерриториальном образовании» устанавливается, что в случае установления вредного воздействия предприятий (или объектов), расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях, территориям, прилегающим к границам ЗАТО, присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия, социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим на этих территориях, определяются специальным положением, утвержденным Правительством РФ. Предложения о создании (управлении) закрытого административно-территориального образования вносятся Правитель-
Правовой режим земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения 143 информатики и космического обеспечения, обороны, энергетики и иного назначения
ством РФ. А решения о создании (управлении) ЗАТО принимается Президент РФ. Органы местного самоуправления, руководители предприятий, по роду деятельности которых создаются ЗАТО, и органы Федеральной службы безопасности определяют пропускной режим таких образований. Земли, занимаемые предприятиями (или объектами), по роду деятельности которых созданы ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим предприятиям (или объектам). Иные территории, включая зоны безопасности и санитарно-защитные зоны, относятся к землям федеральной собственности решением Правительства РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления ЗАТО. Управление этими землями осуществляет Правительство РФ.
Что такое служебные земельные наделы? Чтобы уяснить понятие служебного земельного надела, необходимо учитывать следующее: 1. Право предоставлять служебные земельные наделы своим работникам имеют только те предприятия, деятельность которых повседневно осуществляется вдали от населенных пунктов (городов, поселков и иных поселений), — предприятия лесного хозяйства, лесной промышленности, водного, рыбного, охотничьего хозяйства, железнодорожного транспорта. 2. Правом на получение служебного земельного надела наделены далеко не все работники (служащие) этих предприятий, учреждений, организаций. Перечень конкретных должностей работников, имеющих такое право, определяется постановлением Правительства РФ. Служебный земельный надел представлен: а) земельным участком в виде пахотной земли, который предназначен преимущественно для выращивания овощей, картофеля и других сельскохозяйственных культур; б) земельным участком в виде сенокосов, пастбищ, который предназначен для выращивания и содержания домашнего скота. Нормативы предоставления служебных земельных наделов определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
144
•
ТЕМА 13
Каков порядок предоставления служебных земельных наделов? Право получения служебного земельного надела появляется со дня возникновения трудовых отношений (заключения трудового соглашения). Как указывается в ст. 85 Земельного кодекса РСФСР, служебные наделы выделяются в двухнедельный срок из земель, находящихся в пользовании или долгосрочной аренде предприятий, учреждений, организаций соответствующих министерств, государственных комитетов, федеральных служб и иных ведомств, по решению администрации предприятий, учреждений и организаций. При недостатке таких земель предприятия, учреждения, организации ходатайствуют перед органами местного самоуправления о дополнительном предоставлении земельных участков для этих целей. Каковы условия пользования и прекращения права пользования служебными земельными наделами? Служебные земельные наделы предоставляются на время работы, в связи с которой они выделены. С момента прекращения трудовых отношений утрачивается право пользования таким наделом. В случае, когда на служебном наделе произведен посев сельскохозяйственных культур, право пользования им уволенного работника прекращается после снятия урожая. Гражданам, являющимся собственниками земли, землевладельцам и арендаторам земель сельскохозяйственного назначения служебные наделы не предоставляются.
В каких случаях сохраняется право пользования служебными земельными наделами? Право на служебный земельный надел сохраняется за работниками, прекратившими трудовые отношения при переходе их на пенсию по старости или инвалидности, за одним из членов семьи работников, призванных на действительную срочную военную службу в ряды Вооруженных Сил РФ или поступивших на учебу — на весь срок нахождения на военной службе либо в учебном заведении, а также за одним из членов семьи работников, погибших в связи с исполнением служебных обязанностей: для нетрудоспособного супруга и престарелых родителей — пожизненно, для детей — до их совершеннолетия.
ТЕМА 14 Правовой режим земель, предоставленных для разработки недр Каково понятие и особенности использования и охраны недр, предоставленных для разработки недр? Сразу же надо сказать, что земли, предоставляемые для разработки недр, самостоятельной категории не образуют и входят в состав земель промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и иного специального назначения. Но в связи с тем, что земельное право как учебная дисциплина предполагает необходимость изучения и усвоения вопросов недропользования, представляется необходимым в рамках этой темы рассмотреть правовой режим земель, предоставляемых для пользования недрами. Что понимается под недрами земли? Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при ее отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающихся до глубин, доступных для геологического изучения (см. Закон РФ от 21 февраля 1991 г. «О недрах» в ред. Федерального закона от 3 марта 1995 г.) (далее — Закон о недрах). Названный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сопропеля, иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соленых озер и заливов морей.
Что такое государственный фонд недр? Государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризированные блоки недр и неиспользуемые части недр в пределах территорий Российской Федерации и ее континентального шельфа.
146
ТЕМА 14
Как урегулированы законом вопросы собственности на недра? Закон о недрах четко определяет, что недра в границах Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах земли полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования, распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Для гарантированного обеспечения государственных потребностей Российской Федерации стратегическими дефицитными видами ресурсов недр отдельные их участки недр, в т.ч. содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения, на основе совместных решений органов государственной власти РФ и ее субъектов.
Каковы виды пользования недрами? В соответствии со ст. 6 Закона о недрах, они предоставляются в пользование для: 1) регионального геологического изучения, включающего региональные геологические и геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научноисследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследований вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга природной среды, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр; 2) геологического изучения, включающего поиск и оценку месторождений полезных ископаемых; 3) разведки и добычи полезных ископаемых, в т.ч. использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; 4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; 5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительнос и иное значение (научные и учебные полигоны,
Правовой режим земель, предоставленных для разработки недр
147
геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости); 6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Кто выступает субъектами права пользования недрами? Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от формы собственности, в т.ч. юридические лица и граждане других государств, если законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации они наделены правом заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами. Права и обязанности пользователей недр возникают с момента получения лицензии. Пользователями недр для добычи радиоактивного сырья и захоронения радиоактивных отходов и токсичных веществ могут быть только государственные предприятия. Что представляет собой лицензия на пользование недрами? Предоставление недр в пользование оформляется лицензией, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии. Лицензия содержит: данные о пользователе недр и органах, выдавших лицензию; данные о целевом назначении работ, связанных с использованием недр; указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование; сроки действия лицензии и сроки начала работ; условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями; согласованный уровень добычи, право собственности на добытое минеральное сырье, а также соглашение о его долевом распределении и многие другие данные.
Что представляет собой горный отвод? В соответствии с лицензией на добычу полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образование особо
148
ТЕМА 14
охраняемых геологических объектов участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода, т.е. части земных недр в виде геометризированного блока недр. При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторасположения полезных ископаемых, нахождение участка строительства и эксплуатации надземных сооружений, границы безопасного ведения горных работ и другие факторы и свойства недр. Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии. Если существенного нарушения целостности недр не предполагается, вместо горного выдается геологический отвод.
Что такое земельный отвод? В ст. 11 Закона о недрах говорится о том, что предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляются в порядке, предусмотренном земельным законодательством, после утверждения проекта работ по недропользованию.
Какие основания установлены законодательством для прекращения права пользования недрами? Право пользования недрами прекращается: 1) по истечении срока действия лицензии; 2) при отказе владельца лицензии от права пользования недрами; 3) при возникновении определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования недрами; 4) в случае переоформления лицензии с нарушением условий, предусмотренных законодательством. Право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, если: возникла непосредственная угроза жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами; пользователь недр нарушил существенные условия лицензии;
Правовой режим земель, предоставленных для разработки недр
149
пользователь недр систематически нарушал установленные правила; возникла чрезвычайная ситуация (стихийные бедствия, военные действия и т.п.); пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к эксплуатации недр в предусмотренных объемах; ликвидировано предприятие или иной субъект хозяйственной деятельности, которому недра предоставлены в пользование; такую инициативу проявит владелец лицензии. Каковы основные права и обязанности пользователей недрами? Пользователь недр имеет право: 1) эксплуатитровать предоставленный ему участок недр в соответствии с целями, обозначенными в лицензии; 2) самостоятельно выбирать формы предпринимательской деятельности; 3) использовать результаты своей деятельности, в т.ч. добытое минеральное сырье, в соответствии с лицензией и действующим законодательством; 4) проводить (без дополнительной лицензии) геологическое изучение недр за счет собственных средств в границах горного отвода; 5) обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра ее условий при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена. Пользователь недр обязан обеспечить: 1) соблюдение норм законодательства; 2) соблюдение технических проектов, планов и схем развития горных работ; 3) ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами; 4) предоставление геологической информации в федеральный и соответствующий территориальный фонды; 5) предоставление достоверных данных о разведанных, извлеченных и оставленных в недрах земли запасах полезных ископаемых и содержащихся в них компонентах, об использовании недр, не связанных с добычей полезных ископаемых, и т.п.; 6) безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами.
ТЕМА 15 Правовой режим земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения (земель особо охраняемых территорий) Каковы отличительные черты законодательства, устанавливающего правовой режим земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения? Наряду с нормами земельного законодательства особую роль в регламентации отношений по использованию и охране перечисленных видов земель играют правовые нормы, регулирующие комплексные экологические общественные отношения. Важное место среди нормативных актов занимают Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» и Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах». Кроме перечисленных актов большое значение имеют специальные нормативные акты, утверждаемые на уровне Правительства РФ, регулирующие правовой режим отдельно взятых природных комплексов (Положение о государственном природном заповеднике, Положение о национальном парке, Положение о государственном природном заказнике, Положение о памятниках природы и т.п.). С учетом того, что в законодательных природоохранных нормативных актах они именуются как особо охраняемые природные территории (объекты), есть основания называть данную категорию «земли особо охраняемых территорий». Какие характерные особенности присущи правовому режиму земель особо охраняемых территорий? Во-первых, земли особо охраняемых территорий, как правило, изъяты из хозяйственного оборота и служат целям сохранения уникальных природных комплексов, усиления их оздо-
Правовой режим земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения (земель особо охраняемых территорий)
151
решительных, культурно-эстетических, экологических свойств, усиления экологического воспитания населения. Во-вторых, земли особо охраняемых территорий преимущественно находятся в федеральной государственной собственности. Они передаются на условиях постоянного (бессрочного) пользования и владения природоохранительным учреждениям и организациям. В-третьих, землями особо охраняемых территорий управляют специальные природоохранительные органы федерального уровня (Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды и его территориальными органами, Федеральной службой лесного хозяйства России и ее территориальными органами и т.п.). В-четвертых, всякое изъятие земель особо охраняемых территорий действующим законодательством запрещается. В-пятых, нарушение особого режима охраны данных территорий влечет повышенные меры юридической ответственности. В-шестых, формирование и организация вновь создаваемых особо охраняемых территорий предполагает обязательное проведение государственной экологической экспертизы.
Что понимается под землями особо охраняемых территорий и каков их состав? К землям особо охраняемых территорий относятся участки, которые имеют исключительное природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное и иное значение, в силу чего они решениями соответствующих органов полностью или частично изъяты из хозяйственного использования и гражданского оборота и для них установлен особый правовой режим. К землям особо охраняемых территорий относятся участки: а) природно-заповедного значения; б) природоохранного назначения; в) оздоровительного назначения; г) рекреационного назначения; д) историко-культурного назначения; е) особо ценные.
152
ТЕМА 15
Каков порядок отнесения земель к особо охраняемым территориям? Отнесение, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального значения осуществляется и устанавливается Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации на основании федеральных законов. Порядок отнесения, использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления на основании федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных актов муниципальных органов. Субъекты Российской Федерации и муниципальные органы могут устанавливать иные категории особо охраняемых территорий (парки, зеленые зоны, природные ландшафты, заповедники и др.). Каков состав земель природно-заповедного фонда и каковы особенности их правового режима? В состав земель природно-заповедного фонда включаются участки с природными комплексами и объектами, имеющими особое экологическое, научное, эстетическое, культурное и рекреационное значение. К землям природно-заповедного фонда относятся земли государственных природных заповедников, в т.ч. биосферных, . государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, дендрологических парков, природных парков и ботанических садов. На землях государственных природных заповедников, в т.ч. биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, дендрологических парков, природных парков и ботанических садов запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. На других землях природно-заповедного фонда допускается ограниченная хозяйственная и рекреационная деятельность в соответствии с установленным для них особым правовым режимом. Изъятие земель данного фонда для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.
Правовой режим земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения (земель особо охраняемых территорий)
153
Территории государственных природных заказников, памятников природы, а также части территорий природных, национальных парков могут включаться в земли иных категорий. Для обеспечения режима функционирования государственных заповедников могут устанавливаться охранные зоны с запрещением в пределах этих зон деятельности, отрицательно влияющей на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками. Земельные участки в пределах охранных зон заповедных объектов у собственников, владельцев, пользователей и арендаторов не изымаются и могут ими использоваться с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима. Так, они ограничены в применении минеральных удобрений, обременены дополнительными обязанностями по озеленению и благоустройству. В местах проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов (в случаях, предусмотренных федеральным законом о правовом статусе коренных малочисленных народов России) могут образовываться территории их традиционного природопользования. Каков состав земель природоохранного значения? К землям природоохранного значения относятся земельные участки: 1) водоохранных зон рек и водоемов; 2) запретных и нерестоохранных полос; 3) лесов, выполняющих защитные функции; 4) противоэрозийных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений; 5) иные земельные участки, выполняющие природоохранные функции. Каков режим земель природоохранного значения? На землях природоохранного значения с согласия специально уполномоченных государственных органов по охране окружающей среды допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима их охраны. Предприятия, учреждения, организации, в интересах которых выделяются земельные участки с особыми условиями ис-
154
ТЕМА 15
пользования, обязаны обозначить их границы специальными информационными знаками. В границах земель природоохранного значения вводится особый правовой режим, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности или формы поведения, которые несовместимы с целевым назначением этих земель. Участки в границах этих земель у собственников, владельцев, пользователей и арендаторов не изымаются.
Что такое земли оздоровительного назначения? К таким землям относятся лечебно-оздоровительные местности и курорты, обладающие природными лечебными ресурсами (местонахождения минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными полезными свойствами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний. В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний на территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством. В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяются три зоны: на территории первой зоны запрещается проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий; на территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведения работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные ресурсы и приводящих к их истощению; на территории третьей зоны разрешено ограниченное размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, запрещена хозяйственная деятельность, сопровождающаяся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Земельные участки в пределах санитарных зон у собственников, владельцев, пользователей и арендаторов не изымаются, кроме случаев, установленных санитарным режимом (первая зона
Правовой режим земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения (земель особо охраняемых территорий)
155
санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов).
Каков правовой режим земель рекреационного назначения? К землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности населения. В состав этих земель входят участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, кемпингов, объектов физической культуры и спорта, туристических баз, яхт-клубов, стационарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболова и охотника, детских туристских станций, туристических парков, лесопарков, учебно-туристских троп, маркированных трасс, детских и спортивных лагерей и т.п. Земельные участки, по которым проходят учебно-туристические тропы и маркированные трассы, выделяются по согласованию с собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков и могут не изыматься, а использоваться на правах сервитута. К землям рекреационного назначения относятся также участки пригородных зон. На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, препятствующая использованию их по целевому назначению. Каков состав земель историко-культурного назначения? К землям историко-культурного назначения относятся участки: 1) памятников истории и культуры, в т.ч. археологических объектов и структур; 2) организаций хранения памятников истории и культуры (музеев-усадеб, музеев-заповедников и других музеев); 3) исторических промыслов, производств и ремесел; 4) исторических поселений; 5) военных и гражданских захоронений.
156
ТЕМА 15
Каков правовой режим земель историко-культурного назначения? В целях сохранения визуальной, ландшафтной и градостроительной среды объектов историко-культурного назначения устанавливаются зоны охраны. Земельные участки организаций хранения памятников истории и культуры, исторических поселений, промыслов и ремесел могут включать земли иных категорий и располагаться на землях нескольких категорий. Земельные участки памятников истории и культуры в случаях, предусмотренных законодательством, могут совмещаться с землями иного целевого назначения. Изъятие земель историко-культурного назначения и деятельность, противоречащая их основному целевому назначению, не допускается. Участки в границах земель историко-культурного назначения у собственников, владельцев, пользователей и арендаторов не изымаются, за исключением случаев, установленных законодательством. На отдельных землях историко-культурного назначения, в т.ч. землях историко-культурных объектов, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность, за исключением направленной на развитие и обслуживание объектов зоны охраны. Что представляет собой правовой режим особо ценных земель? К особо ценным землям относятся участки, в границах которых имеются природные и историко-культурные объекты, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных и животных организмов, редкие геологические образования, виды растений и животных, стационарные опытные участки научно-исследовательских учреждений). На собственников, владельцев, пользователей и арендаторов таких земельных участков возлагаются обязанности по их сохранению. Сведения об особо ценных землях должны указываться в земельно-кадастровой, землеустроительной, лесоустроительной и градостроительной документации, правоустанавливающих документах владельцев земли.
ТЕМА 16 Правовой режим земель лесного фонда Какие земли считаются землями лесного фонда? В соответствии с действующим земельным законодательством землями лесного фонда признаются территории, покрытые лесами, а также не покрытые лесом, но предоставленные для нужд лесного хозяйства и лесной промышленности. Последний проведенный федеральной службой лесного хозяйства учет земель лесного фонда показал, что общая площадь земель лесного фонда — 1180,9 млн. га, или 69% территории страны.
Каковы виды земель лесного фонда? С общих позиций земельного и лесного законодательства все земли лесного фонда подразделяются на: а) земли, покрытые лесом; б) земли, не покрытые лесом. Согласно ст. 8 Лесного кодекса РФ в состав земель лесного фонда входят: лесные земли и нелесные земли. К лесным относятся земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления. В состав этих земель входят вырубки, чащи, пустыри, прогалины, земли, занятые погибшими древостоями, рединами, питомниками, несомкнувшимися лесными культурами, и иные участки, подлежащие лесовосстановлению. К нелесным относятся земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства (земли, занятые просеками, дорогами, сельскохозяйственными угодьями и другие земли), а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда (земли, занятые болотами, каменистыми россыпями, и другие неудобные для использования земли). Что представляют собой участки лесного фонда как объекты лесных и земельных правоотношений? К участкам лесного фонда, согласно ст. 9 Лесного кодекса РФ, относятся участки леса, а также участки лесных земель, не покрытых лесной растительностью, и участки нелесных земель. Границы участков лесного фонда должны быть обозначены в натуре с помощью лесохозяйственных знаков или указаны в планово-картографических материалах (лесных картах).
158
ТЕМА 16
К участкам лесного фонда и правом пользования ими применяются положения гражданского законодательства об объектах гражданских прав, а также положения земельного законодательства о земельных участках, если иное не установлено Лесным кодексом РФ. Какие земли, занятые древесно-кустарниковой растительностью, не входят в состав земель лесного фонда? В состав земель лесного фонда (и в лесной фонд) не входят земли, занятые лесами, расположенными на: а) землях обороны (4,5 млн. га); б) землях городских поселений — городские леса (290 тыс. га). Кроме того, в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд, не включается древесно-кустарниковая растительность, расположенная на: землях сельскохозяйственного назначения, в т.ч. предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства; землях транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог); землях населенных пунктов (поселений), в т.ч. предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства; землях водного фойда (на полосах отвода каналов); землях иных категорий. Каково содержание права собственности на лесной фонд и на леса, не входящие в лесной фонд? Содержание права собственности на лесной фонд и на леса, не входящие в лесной фонд, определяются лесным, гражданским и земельным законодательством. Собственник несет бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство и организацию рационального использования, принадлежащих ему объектов лесных отношений и имеет право на доходы от использования лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд. Владение, использование и распоряжение лесным фондом и не входящими в него лесами осуществляется с учетом глобального экологического значения лесов, их воспроизводства, длительности выращивания и иных природных свойств леса.
Правовой режим земель лесного фонда
15У
Каковы особенности правового режима земель лесного фонда? Высокая экономико-стратегическая и экологическая значимость земель лесного фонда и произрастающих на них лесов, научно-технические требования к их воспроизводству и обусловленный естественными законами природы весьма длительный процесс выращивания лесов предопределяют следующие особенности правового режима земель лесного фонда: 1. Все земли лесного фонда являются национальным достоянием и объектом федеральной государственной собственности. 2. Управление лесным фондом и всеми землями лесного фонда осуществляют специальные органы государственного управления — Федеральная служба лесного хозяйства России и ее территориальные органы. Эти органы осуществляют все виды функций управления: учет, лесоустройство, лесной кадастр, лесной мониторинг, лицензирование лесопользования, государственный контроль за использованием, охраной, воспроизводством лесов и земель лесного фонда и их защитой. 3. Правовой режим земель лесного фонда полностью подчинен правовому режиму лесов и целям ведения лесного хозяйства, а также функциям лесов, произрастающих на этих землях. Конкретизируя данную позицию, можно утверждать, что лесные земли призваны выполнять функцию пространственно-территориального базиса цели лесного хозяйства; земли лесов первой группы выполняют водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные природоохранные функции, земли лесов второй группы — защитные, санитарно-оздоровительные и (частично) эксплуатационную (производственно-экономическую) функцию; земли лесов третьей группы — прежде всего производственно-экономическую функцию (и подчинены правовому режиму лесов третьей группы).
Каков состав лесного фонда? В соответствии с экономическим, экологическим и социальным значением лесного фонда, его местоположением и выполняемыми им функциями весь лесной фонд делится на леса первой, второй и третьей группы; кроме того, леса первой группы подразделяются на категории защитное™. В таких лесах могут быть выделены особо защитные участки, с ограни-
160
ТЕМА 16
ченным режимом лесопользования (берего- и почвозащитные участки леса вдоль берегов водных объектов, склонов и балок, опушек лесов на границах с безлесными территориями, места обитания и распространения редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных, растений (по существу их правовой режим приравнивается к правовому режиму земель природоохранного значения) и другие участки лесов). На особо защитных участках лесного фонда может быть запрещено применение рубок главного пользования. Решение о таком запрете принимается органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предложениям территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством. В зависимости от группы лесов (и категории защиты лесов первой группы) устанавливается порядок ведения лесного хозяйства, а также порядок изъятия участков лесного фонда (перевода земель из состава лесных земель в нелесные). Какие леса входят в состав лесов первой группы? К лесам первой группы, согласно ст. 56 Лесного кодекса РФ, относятся леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий. Леса первой группы подразделяются на следующие категории защитности: запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов; запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб; противоэрозийные леса; защитные полосы лесов вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения; государственные защитные лесные полосы; ленточные боры; леса на пустынных, полупустынных, горных территориях, имеющие важное значение для защиты окружающей среды; леса зеленых зон поселений и хозяйственных объектов; леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения;
Правовой режим земель лесного фонда
161
леса первой, второй и третьей зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов; особо ценные лесные массивы; леса, имеющие научное или историческое значение; памятники природы; орехопромысловые зоны; лесоплодовые насаждения; притундровые леса; леса государственных природных заповедников; леса национальных парков; леса природных парков; заповедные лесные участки. Леса первой группы в общей сложности занимают территорию около 206 млн. га.
Какие леса входят в состав лесов второй группы? Леса в регионах с высокой плотностью населения и развитой сетью наземных транспортных путей, леса выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные функции, имеющие ограниченное эксплуатационное значение, а также леса в регионах с недостаточными ресурсами, для сохранения которых требуется ограниченный режим лесопользования. Общая территория земель, занимаемая этой группой лесов, в четыре раза меньше, чем территория земель первой группы.
Какие леса относятся к лесам третьей группы? К лесам третьей группы относятся леса многолесных регионов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение При заготовке древесины должно обеспечиваться сохранение экологических функций этих лесов. Леса третьей группы разделяются на освоенные и резервные, при этом признаки (критерии) их разделения устанавливаются Федеральной службой лесного хозяйства России. Леса третьей группы в основном расположены в лесных районах Сибири и Дальнего Востока и северной части России. В лесах этой группы рубки главного пользования проводятся способами, обеспечивающими своевременное лесовосстановление, рациональное использование лесов и повышение их продуктивности. Общая площадь земель, занимаемая лесами третьей группы, более чем в четыре раза превышает территорию лесов первой группы.
162
ТЕМА 16
Каким образом определяются границы земель, занимаемых лесами каждой группы и каждой категории защитности лесов первой группы? При отнесении лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также перевод лесов из одной группы (категории защитности) в другую осуществляется на основании материалов лесоустройства и специальных обследований в порядке, установленным Правительством РФ. (Постановление Правительства РФ от 23 октября 1993 г. «О порядке отнесения лесного фонда к группам лесов и категории защитности»). Границы участков лесного фонда (в соответствии со ст. 9 Лесного кодекса РФ) должны быть обозначены в натуре с помощью лесохозяйственных знаков и(или) указаны в плановокартографических материалах (лесных картах).
Что такое расчетная лесосека? Доминирующую роль в обеспечении рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов, постоянного повышения их продуктивности и своевременного воспроизводства лесных ресурсов играет расчетная лесосека. Она определяется при лесоустройстве по каждому лесхозу федерального органа управления лесным хозяйством (хвойному, мягколиственному и твердолиственному) в пределах групп лесов. Федеральный орган управления (Рослесхоз) определяет случаи, в которых расчетная лесосека устанавливается по каждому лесничеству и участку лесного фонда, передаваемого в аренду, безвозмездное пользование и концессию. Расчетная лесосека утверждается федеральным органом управления лесным хозяйством с участием органа государственной власти субъекта Российской Федерации и специального уполномоченного органа в области охраны окружающей среды (Госкомэкологии). Говоря более доступным языком, расчетная лесосека — это норма возможной заготовки древесины, равная ее ежегодному приросту на корню. При исчислении расчетной лесосеки по рубке главного пользования не учитываются: леса категории защитности, в которых рубки главного пользования не допускаются;
Правовой режим земель лесного фонда
163
особо защитные участки леса, где также запрещено главное пользование. Расчетная лесосека по каждому субъекту Российской Федерации определяется как сумма утвержденных в установленном порядке расчетных лесосек по соответствующим лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством.
Каков порядок перевода лесов в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства? Порядок перевода лесных земель в нелесные для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, зависит от группы лесов. Перевод в лесах первой группы, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. «О порядке перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом и(или) изъятие земель лесного фонда» осуществляется только в исключительных случаях с разрешения Правительства РФ по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, согласованному с федеральным органом управления лесным хозяйством (Федеральной службой лесного хозяйства России). В лесах второй и третьей группы земли переводятся органом государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению соответствующего территориального органа Федеральной службы лесного хозяйства. Перевод и(или) изъятие земель лесного фонда осуществляется по инициативе юридического лица или граждан с согласия территориальных органов федеральной службы лесного хозяйства России, Государственного комитета РФ по земельной политике, Государственного комитета РФ по охране окружающей среды (по заключению государственной экологической экспертизы) и других заинтересованных органов. При переводе лесных земель в нелесные с целью разработки полезных ископаемых или добычи торфа обязательно также согласование с органами государственного горного надзора и территориальными органами Министерства природных ресурсов РФ. Перевод лесных земель в нелесные возможен либо для временного (на срок до 25 лет) использования без исключения из состава лесного фонда, либо с изъятием земель и исключением их из состава лесного фонда. При этом одновременно решается
164
ТЕМА 16
вопрос об условиях изъятия и предоставления земельного участка, о плате за перевод лесных земель в нелесные и размерах убытков, связанных с изъятием земель лесного фонда. Подготовка документации по переводу и(или) изъятию земель осуществляется территориальными органами Государственного комитета РФ по земельной политике. При переводе лесных земель в нелесные земли и(или) изъятии земель лесного фонда с граждан и юридических лиц, в интересах которых осуществляется указанный перевод и(или) изъятие, взимается плата, размер которой устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основании кадастровой оценки данного участка лесного фонда; эти средства направляются лесхозу на возмещение потерь лесного хозяйства. Убытки, связанные с изъятием лесного фонда, возмещаются лесопользователю в полном объеме в порядке, установленном Правительством РФ.
Каков порядок перевода земель в нелесные земли для использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства? Перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства, осуществляется соответствующим лесхозом (с разрешения территориального органа управления лесным хозяйством в субъекте Российской Федерации). На участках лесного фонда, преданных в аренду или концессию, при строительстве лесовозных дорог, срок действия которых более двух лет, возведении на срок лесопользования строений и сооружений, пунктов хранения древесины перевод лесных земель в нелесные осуществляется в соответствии с Положением о переводе лесных земель в нелесные земли в целях, связанных с ведением лесного хозяйства, утвержденным Рослесхозом 30 июня 1993 г. В соответствии с названным Положением такой перевод может осуществляться по инициативе владельца лесного фонда, т.е. лесхоза либо лесопользователя. Для практического решения вопроса о строительстве на землях лесного фонда объектов, связанных с ведением лесного хозяйства (шишкосушилок, складов для хранения семян, пожарохимических станций, дорог лесохозяйственного значения, кордонов, организации лесных питомников и др.), лесхоз обращается с ходатайством о согласовании места расположения объек-
Правовой режим земель лесного фонда
165
тов в орган исполнительной власти района (т.е. в местный орган самоуправления). К ходатайству прилагается: проектно-сметная документация, акт технического обследования, чертеж участка лесного фонда. При выборе места расположения объекта должны быть учтены требования рационального использования земель лесного фонда (преимущественно это должны быть не покрытые лесом земли, площади, занятые кустарниками или малоценными насаждениями). При этом необходимо исключить возможность эрозийных явлений (процессов) и заболачивания земель. Разрешение на перевод лесных земель в нелесные выдается территориальным органом управления лесным хозяйством в субъекте Российской Федерации и оформляется приказом. В приказе должно быть указано: а) место нахождения участка лесного фонда; б) его площадь; в) цель и срок, на который производится перевод; г) перечень разрешенных работ; д) мероприятия по рекультивации участка после истечения срока перевода. На территории лесного фонда часто вьщеляются земельные участки для нужд сельскохозяйственного производства. При этом перевод земель из лесных в нелесные необязателен. Если возникает необходимость изъятия из состава земель лесного фонда, то оно производится в порядке, установленном земельным и лесным законодательством.
Каков порядок согласования мест строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов? Следует заметить, что лесное законодательство (ст. 65 Лесного кодекса РФ) не упоминает термина «земли лесного фонда», когда говорит о предварительном согласовании «места строительства объектов, влияющих на воспроизводство лесов» с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соответствующим территориальным органом управления лесным хозяйством. Но вполне понятно, что речь в данном случае идет о строительстве с последующим размещением на землях лесного фонда объектов промышленности, связи, энергетики, коммунального хозяйства либо объектов культурно-спортивного назначения, туризма, отдыха и т.п. В тех случаях, когда строительство объектов промышленности, коммунального хозяйства, энергетики носит капитальный характер и процесс его дальнейшей эксплуатации может существенно повлиять на состояние лесного фонда, на выполнение соответстствую-
166
ТЕМА 16
щим участком леса почвозащитных, санитарно-гигиенических, природоохранных и других полезных свойств, эти земли переводятся в состав нелесных. Участки под спортивные объекты, объекты туризма могут и не переводиться в состав нелесных земель лесного фонда. В то же время возможны случаи, когда объект строится за пределами земель лесного фонда, но его последующее функционирование угрожает состоянию и воспроизводству лесов. Например, строительство плотины либо автодороги (со значительной выемкой грунта) может повлечь изменение гидрологического режима расположенных по соседству земель и ухудшить полезные свойства лесов. В такой же мере можно говорить о возможном отрицательном влиянии строительства новой ТЭЦ вблизи земель лесного фонда. В каждом из приведенных случаев возникает необходимость выявления экологической опасности будущего объекта. Поэтому ст. 65 Лесного кодекса РФ предусматривает необходимость не только предварительно согласовать место строительства (как в пределах земель лесного фонда, так и за его пределами) с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соответствующими территориальными органами управления лесного хозяйства, но и провести государственную экологическую экспертизу.
Как осуществляется программирование использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов? Для использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов разрабатываются федеральные и территориальные государственные программы. Федеральной службой лесного хозяйства России были разработаны две весьма важные программы в этой сфере: 1. Федеральная целевая программа «Леса России» на 1997-2000 годы, основные цели и задачи которой — осуществить комплекс лесовосстановительных, организационно-технических и экономических мероприятий, призванных сохранить леса и обеспечить их воспроизводство, повысить их средозащитную и средоформирующую роль, обеспечить потребности народного хозяйства в древесной и недревесной лесной продукции, гарантировать выполнение международных обязательств России по защите окружающей среды и сохранению биологического разнообразия лесных экосистем. Утверждена Постановлением Правительством РФ от 26 сентября 1997 г.
Правовой режим земель лесного фонда
167
2. Федеральная целевая программа «Охрана лесов от пожаров на 1999-2005 годы», которая предполагает осуществить комплекс организационно-технических мер, усовершенствовать экономическую и правовую базу, улучшить научно-техническое обеспечение охраны лесов. Конечными результатами ее должны стать: значительное сокращение убытков, причиненных лесными пожарами лесному хозяйству и экономики страны; повышение экологического и ресурсового потенциала. Утверждена Постановлением Правительством РФ от 10 января 1999 г. Реализация федеральных целевых программ возлагается на Федеральную службу лесного хозяйства России.
Что такое лесоустройство и какова его роль в обеспечении рационального использования и охраны лесов? Важная роль в деле обеспечения рационального использования и охраны лесного фонда, повышении эффективности лесного хозяйства отводится лесоустройству. Лесоустройство включает следующие основные действия: определение в установленном порядке границ участков лесного фонда и внутрихозяйственную организацию его территории; выполнение топографо-геодезических работ и специальное фотографирование лесного фонда; инвентаризацию лесного фонда с определением породистого и возрастного состава лесов; выявление участков лесного фонда, нуждающихся в проведении рубок главного пользования, мероприятий по восстановлению лесов, лесоразведению, мелиорации, охране, защите лесов и других лесохозяйственных мероприятий; обоснование отнесения лесов к группам, а лесов первой группы — к защитности; определение расчетных лесосек, размеров рубок промежуточного пользования; определение объема мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению, охране и защите лесов, а также объема других лесохозяйственных работ; определение размеров побочного лесопользования и заготовки второстепенных лесных ресурсов, размеры пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства и культурнооздоровительных, туристических и спортивных целей; лесобиологические и другие специальные исследования.
168
ТЕМА 16
Какие принципы лежат в основе организации и осуществления лесопользования? Лесопользование основывается на следующих принципах: непрерывность, неистощимость и рациональное использование лесов для удовлетворения потребностей экономики, населения в лесных ресурсах; сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, защитных и иных функций лесов; зависимость порядка лесопользования от значения лесов и выполняемых ими функций, их местоположения, природных и экономических условий; обеспечение условий для воспроизводства лесов; плотность лесопользования; соблюдение научно обоснованных норм лесопользования.
На каких титулах может осуществляться лесопользование? Высшим титулом лесопользования является право собственности; поскольку весь лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны (земли лесного фонда), находятся в федеральной собственности (ст. 19 Лесного кодекса РФ), можно сделать вывод, что единственным собственником земель лесного фонда и лесов выступает Российское государство. Статья 46 Лесного кодекса РФ прямо определяет, что к полномочиям Российской Федерации относится владение, пользование и распоряжение лесным фондом. Давая толкование положения статей Лесного кодекса РФ и особенно ст. 9 Конституции РФ о различных формах собственности на природные ресурсы, Конституционный Суд РФ подчеркнул: из ст. 9 не следует, что право собственности на лесной фонд принадлежит субъектам Российской Федерации и Конституция РФ не предопределяет обязательной передачи лесного фонда в их собственность. Поэтому Конституционный Суд РФ признал Лесной кодекс РФ (в т.ч. положения ст. 46 Лесного кодекса РФ)1 соответствующим Конституции РФ. Вместе с тем Конституционный Суд РФ признал соответствующим Конституции РФ факт передачи, согласно положениям Лесного кодекса РФ (ст. 47, 62, 65 и др.), отдельных пра1
См. Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации».
Правовой режим земель лесного фонда
169
вомочий по распоряжению лесным фондом субъектам Российской Федерации и местным органам самоуправления. Вторым титулом лесопользования выступает право владения участками лесного фонда. Государственные природные заповедники, национальные парки, государственные природные заказники, лесхозы являются владельцами и одновременно субъектами права постоянного пользования закрепленными за ними лесными участками, природными комплексами. Третьим титулом следует признать право аренды участка лесного фонда. Согласно ст. 31 Лесного кодекса РФ по договору аренды участка лесного фонда лесхоз федерального органа управления лесным хозяйством (арендодатель) обязуется предоставить лесопользователю (арендатору) участок лесного фонда за плату на срок от одного года до 49 лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования. Отдельным субъектам (например, сельскохозяйственным предприятиям, учреждениям) участки предоставляются по договору безвозмездного пользования (остальные условия договора — те же). Добытые в соответствии с договором аренды участки лесного фонда лесные ресурсы (продукция) являются собственностью арендатора. По договору концессии участка лесного фонда одна сторона обязуется предоставить другой стороне на срок от одного года до 49 лет право возмездного пользования (на определенных условиях) лесными ресурсами на соответствующем участке лесного фонда. Участки, предоставляемые в концессию, как правило, не освоенные, без сложившейся инфраструктуры и требующие значительных средств для вовлечения в эксплуатацию. Сторонами договора концессии являются Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган власти и лица, признаваемые в соответствии с законодательством Российской Федерации инвесторами. И наконец, лесопользование возможно на праве публичного или частного сервитута. В соответствии со ст. 21 Лесного кодекса РФ граждане имеют право свободно пребывать в лесном фонде, в не входящих в лесной фонд лесах (публичный сервитут). Права пользования граждан и юридических лиц участками лесного фонда (и не входящими в него лесами) могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц на основании договоров, актов государственных органов и актов органов
170
ТЕМА 16
местного самоуправления, а также судебных решений (частный сервитут).
На основании каких разрешительных документов можно осуществлять право специального лесопользования? Первичным основанием для возникновения этого права выступают: а) протокол о результатах проведения конкурса или аукциона (аренда, концессия); б) лицензия на право одного или нескольких видов пользования участком лесного фонда; в) заключение (подписание) сторонами договора о праве пользования участком лесного фонда; г) решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении участка лесного фонда в пользование; д) выдача лесорубочного билета, ордера или лесного билета. Вид документа при этом определяется целевым использованием участка лесного фонда. Например, лесорубочный билет дает право на заготовку и вывоз древесины, живицы и второстепенных лесных материалов. Лесничество на основании ордера осуществляет отпуск древесины на корню мелкими партиями в порядке уборки валежной, сухостойной и буреломной древесины. Лесной билет выдается лесничеством на побочные виды лесопользования.
Каковы виды лесопользования? Согласно ст. 80 Лесного кодекса РФ, в лесном фонде могут осуществляться следующие виды лесопользования: заготовка древесины; заготовка живицы; заготовка второстепенных лесных ресурсов; побочное лесопользование (сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, заготовка древесных соков, заготовка и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья, сбор мха, лесной подстилки и опавших листьев, камыша и другие виды побочного лесопользования, перечень которых утверждается федеральным органом управления лесным хозяйством); пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства;
Правовой режим земель лесного фонда
171
пользование участками лесного фонда для научноисследовательских целей; пользование участками лесного фонда для культур но-оздоровительных, туристических и спортивных целей. Участок лесного фонда может предоставляться для одного или нескольких видов лесопользования, одному или нескольким лесопользователям. Особенности определенных видов лесопользования, а также виды и особенности пользования лесами, не входящими в лесной фонд, определяются федеральными законами, иными нормативными актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Какие права предоставляются лесопользователям? Лесопользователи имеют право: получать информацию об участках пользования; пользоваться лесным фондом в установленных пределах; возводить на срок пользования строения и сооружения, пункты хранения древесины, связанные с пользованием лесным фондом; осуществлять иные действия, если это не противоречит требованиям лесного законодательства Российской Федерации.
Какие обязанности возлагаются на лесопользователей? Лесопользователи обязаны: осуществлять пользование участками лесного фонда в соответствии с лесным законодательством Российской Федерации; соблюдать условия договоров аренды, безвозмездного пользования или концессии участка лесного фонда, а также условия лесорубочного билета, ордера, лесного билета; не допускать нанесения вреда здоровью граждан, окружающей природной среде; вести работы способами, предотвращающими возникновение эрозии почв, исключающими или ограничивающими негативное воздействие пользования лесным фондом на состояние и воспроизводство лесов, а также на состояние водных и других природных объектов; соблюдать на предоставленных им в пользование участках лесного фонда правила пожарной безопасности и проводить противопожарные мероприятия, а в случае возникновения лесного пожара обеспечить его тушение;
172
ТЕМА 16
не оставлять недорубов (лесосек с незаконченными рубками) и заготовленной древесиной в местах рубок по истечении сроков ее заготовки и вывозки; проводить очистку лесосек от порубочных остатков одновременно с заготовкой древесины; осуществлять лесовосстановительные мероприятия в сроки и на условиях, которые указаны в договорах аренды или концессии участка лесного фонда, в лесорубочном билете, ордере или лесном билете; приводить земли, предоставленные в пользование, в состояние, указанное в договорах аренды, безвозмездного пользования или концессии участка лесного фонда, в лесорубочном билете, ордере, лесном билете за свой счет; сдавать участки лесного фонда лесхозу федерального органа управления лесным хозяйством после завершения на них работ; проводить лесовосстановительные мероприятия за свой счет на вырубках и площадках, на которых в результате деятельности лесопользователей уничтожен подрост или погибла древесно-кустарниковая растительность; возмещать убытки и потери лесного хозяйства; своевременно вносить платежи за пользование лесным фондом; соблюдать санитарные правила в лесах и выполнять иные требования, установленные федеральным органом управления лесным хозяйством и его территориальными органами; не допускать нарушений прав других лесопользователей; предоставлять информацию о пользовании лесным фондом, а также информацию, необходимую для определения размеров платежей за пользование лесным фондом, лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством, органом государственной статистики и территориальным органам управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации; выполнять другие обязанности, предусмотренные лесным законодательством Российской Федерации.
Каковы права и обязанности граждан как субъектов права лесопользования? Согласно ст. 86 Лесного кодекса РФ граждане имеют право находиться на территории лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, собирать для собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, другие пищевые лесные ресурсы,
Правовой режим земель лесного фонда
173
лекарственные растения и техническое сырье, участвовать в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятиях, охотиться, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Сбор и заготовка гражданами дикорастущих растений и грибов, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации и в перечень наркосодержащих растений и природного наркосодержащего сырья, запрещается. Граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, не допускать поломку, порубку деревьев и кустарников, повреждения лесных культур, засорения лесов, уничтожение и разорение муравейников и гнезд птиц, соблюдать другие требования законодательства Российской Федерации. Пребывание граждан в лесах в целях охоты регламентируется Лесным кодексом РФ и законодательством о животном мире. Пребывание граждан в лесах, сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья могут быть ограничены в порядке, предусмотренном законодательством субъектов Российской Федерации, в т.ч. в интересах пожарной безопасности лесов, ведения орехово-промыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства, а в государственных природных заказниках, национальных парках, природных парках и на других особо охраняемых природных территориях — в связи с установленным на них режимом лесопользования.
ТЕМА 17 Правовой режим земель водного фонда. Право водопользования и охрана вод Что представляют собой земли водного фонда? Согласно действующему земельному законодательству землями водного фонда признаются территории, занятые водоемами, ледниками, болотами, за исключением тундровой и лесотундровой зон, гидротехнических и других водохозяйственных сооружений, а также земли, выделенные под полосы отвода (по берегам) водоемов, магистральных межхозяйственных каналов и коллекторов. Земли водного фонда могут использоваться для строительства и эксплуатации сооружений, обеспечивающих потребности в питьевой воде, бытовые, оздоровительные и другие потребности населения, а также для водохозяйственных, сельскохозяйственных, природоохранных, промышленных, рыбохозяйственных, энергетических, транспортных и иных государственных и муниципальных нужд при наличии разрешений, выдаваемых в порядке, установленном федеральным законодательством.
Какова социально-экономическая водного фонда?
структура
земель
Основной объем площадей земель водного фонда падает на территории, находящиеся под ручьями, реками, водоемами, озерами. Под водой в общей сложности находится 18,2 млн. га (93,9%) земель этой категории, в т.ч. более 4,5 млн. га — земли, занимаемые водохранилищами и другими искусственными сооружениями. Среди земель водного фонда имеется незначительная часть сельскохозяйственных угодий — 21 тыс. га; 16 тыс. га занято дорогами, постройками, прогонами и 723 тыс. га — земли, занятые болотами. Всего площадь земель водного фонда составляет 19,4 млн. га.
Что такое водоохранные зоны водных объектов? Среди земель водного фонда, не занятых водными объектами, особое значение имеют водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы. Водоохранной зоной признается территория, примыкающая к акваториям рек, озер, водохранилищ и других поверхностных
Правовой режим земель водного фонда. Право водопользования и охрана вод
175
водных объектов, на которые устанавливается специальный режим хозяйственной и иных видов деятельности с целью предотвратить возможность загрязнения, засорения или истощения водных объектов, а также сохранить среду обитания объектов животного и растительного мира. Соблюдение специального режима на территории водоохранных зон является составной частью комплекса природоохранных мер по улучшению гидрологического, гидрохимического, гидробиологического, санитарного и экологического состояния водных объектов и благоустройству их прибрежных территорий.
Как устанавливаются границы водоохранных зон водных объектов? Размеры и границы водоохранных зон, равно как и правовой режим их использования, устанавливаются исходя из физико-географических, почвенных, гидрологических и других условий с учетом прогноза изменения береговой линии водных объектов. Размеры и границы водоохранных зон утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению бассейновых и других территориальных органов Министерства природных ресурсов РФ, согласованному со специально уполномоченными органами в области охраны окружающей природной среды (Госкомэкологии России), органами санитарно-эпидемиологического надзора (Федеральным центром санэпиднадзора и его территориальными органами), органами Федеральной пограничной службы РФ в соответствии с их полномочиями. Ширина водоохранных зон устанавливается: для рек, озер — от среднемногогодового уреза воды в летний период; для водохранилищ — от уреза воды при нормальном подпорном уровне; для морей — от максимального уровня прилива; для болот — от их границы (нулевой глубины торфяной залежи). При этом минимальная ширина водоохранных зон для участков рек зависит от их протяженности от истока: например, при протяженности реки до 10 км — минимальная ширина водоохранной зоны устанавливается в пределах 50 м, при протяженности реки от 10 до 50 км — 100 м, при протяженности реки от 100 до 200 км — 300 м, при протяженности
176
ТЕМА 17
от 200 до 500 км — 400 м, при протяженности реки от 500 км и более — 500 м. Для истока рек водоохранная зона устанавливается радиусом не менее 50 м. Минимальная ширина водоохранных зон для озер и водохранилищ принимается при площади акватории до 2 км 2 — 300 метров, от 2 км 2 и более — 500 метров. Для определения ширины водоохранных зон верховых озер, формирующих постоянный сток, применяются те же принципы, что для озер и водохранилищ. Минимальная ширина охранных зон водных объектов, для которых установлены запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб, равна ширине этих полос. Границы водоохранных зон магистральных и межхозяйственных каналов совмещаются с границами полос отвода земель под эти каналы. Границы водоохранных зон на территории городов и других поселений устанавливаются исходя из конкретных условий планировки и застройки в соответствии с утвержденными генеральными планами. Для участков рек, заключенных в закрытые коллекторы, водоохранные зоны не устанавливаются.
Что представляют собой прибрежные защитные полосы? В пределах водоохранных зон земель водного фонда устанавливаются еще и прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения природопользования. Минимальная ширина прибрежных защитных полос определяется в зависимости от видов угодий, прилегающих к водному объекту (пашня, луга, сенокосы, лес или кустарник), с одной стороны, и крутизны склонов прилегающих территорий (нулевой уклон, уклон до 3 градусов, уклон более 5 градусов) — с другой. Взаимный учет данных критериев позволяет устанавливать ширину этих полос от 15 до 100 метров. Водным и земельным законодательством предусматривается, что ширина прибрежных защитных полос для участков водоемов, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, зимовальные ямы, нагульные участки), устанавливается не менее 100 метров независимо от уклона и характера (вида угодий) прилегающих земель.
Правовой режим земель водного фонда. Право водопользования и охрана вод
177
Как осуществляется проектирование водоохранных зон и прибрежных защитных полос? Границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос предопределяются проектами, которые должны соответствовать нормативно-техническим документам, утвержденным Министерством природных ресурсов РФ по согласованию со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды. Функции заказчика по проектированию водоохранных зон и прибрежных защитных полос для водных объектов (за исключением водохранилищ, предоставленных в обособленное пользование), возлагаются на бассейновые и другие территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ. А по водохранилищам, предоставленным в обособленное пользование, эти функции возлагаются на водопользователей. Представленные проекты утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Каждый проект проходит предварительную экологическую экспертизу. На местности границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос закрепляют бассейновые и другие территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ специальными водоохранными знаками установленного образца.
Каким законодательством устанавливается правовой режим водоохранных зон и прибрежных защитных полос? Правовой режим земель водного фонда, занятых водоохранными зонами и прибрежными защитными полосами, устанавливается (наряду с земельным законодательством) Водным кодексом РФ и Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденным постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. Каковы особенности правового режима земель водоохранных зон водных объектов? В пределах территорий водоохранных зон запрещается: проводить авиационно-технические работы; применять химические средства борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками; использовать наводные стоки для удобрения почв; размещать склады ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов, площадки для заправки аппара-
178
ТЕМА 17
туры ядохимикатами, животноводческие комплексы и фермы, места складирования и захоронения промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов, кладбища и скотомогильники, накопители сточных вод; складировать навоз и мусор; заправлять топливом, мыть и ремонтировать автомобили и другие машины и механизмы; размещать дачные и садово-огородные участки при ширине водоохранных зон менее 100 метров и крутизне склонов прилегающих территорий более 3 градусов; размещать стоянки транспортных средств, в т.ч. на территории дачных и садово-огородных участков; проводить рубки главного пользования; проводить без согласования с бассейновыми и другими территориальными органами Министерства природных ресурсов РФ строительство и реконструкцию зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов, а также работы по добыче полезных ископаемых, землеройные и другие работы. На расположенных в пределах водоохранных зон приусадебных, дачных, садово-огородных участках должны соблюдаться правила, исключающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов. На территориях водоохранных зон разрешается проводить рубки промежуточного пользования и другие лесохозяйственные мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов.
Каковы особенности правового режима использования прибрежных защитных полос? Прежде всего следует отметить, что перечисленные выше запреты и ограничения автоматически распространяются на пользователей территорий, занятых прибрежными защитными полосами. Кроме того, на землях, объявленных прибрежными защитными полосами, запрещается: распашка земель; применение удобрений; складирование отвалов размываемых грунтов; выпас и организация летних лагерей скота (кроме использования традиционных мест водопоя), устройство купочных ванн; установка сезонных стационарных палаточных городков, размещение дачных и садово-огородных участков и выделение участков под индивидуальное строительство;
Правовой режим земель водного фонда. Право водопользования и охрана вод
179
движение автомобилей и тракторов, кроме автомобилей специального значения. Участки земель в пределах прибрежных защитных полос предоставляются под объекты водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйства, водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии лицензий на водопользование, в которых устанавливаются требования водоохранного режима. Прибрежные защитные полосы, как правило, должны быть заняты древесно-тростниковой растительностью или залужены.
Каковы права и обязанности землепользователей и водопользователей в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос? На водопользователей возлагается обязанность поддерживать в надлежащем состоянии водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы и водоохранные знаки. Собственники земель, землевладельцы и землепользователи, на землях которых находятся водоохранные и прибрежные защитные полосы, обязаны соблюдать установленный режим использования этих зон и полос. Установление водоохранных зон не влечет изъятия земельных участков у собственников, землевладельцев, землепользователей или запрета на совершение сделок с этими участками, за исключением случаев, предусмотренных законом. На приграничных территориях режим использования территорий водоохранных зон и прибрежных защитных полос устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению бассейновых и других территориальных органов Министерства природных ресурсов РФ, согласованному с органами Федеральной пограничной службы РФ, а также специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды в соответствии с их полномочиями.
Каковы особенности предоставления земельных участков в водоохранных зонах? Земельные участки в водоохранных зонах водных объектов предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации, по согласованию со специально уполномоченным
180
ТЕМА 17
государственным органом, который управляет использованием и охраной водного фонда.
Каков порядок осуществления государственного контроля за использованием водоохранных зон? Государственный контроль за соблюдением порядка установления размеров и границ водоохранных зон, за соблюдением режима использования и охраны природных ресурсов и иной хозяйственной деятельности граждан и юридических лиц в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда (бассейновые управления Министерства природных ресурсов РФ), специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, государственными органами управления использованием и охраной земель, специально уполномоченными органами управления лесным хозяйством в пределах их компетенции (ст. 112 Водного кодекса РФ). Что представляют собой санитарные зоны? Для охраны природных водных (источников водоснабжения и других) и производственных (водопроводов и других) объектов, используемых для питьевого и хозяйственного водоснабжения, природных лечебных ресурсов, требующих специальной санитарной защиты, а также в целях защиты населения от негативного воздействия промышленных, транспортных и других объектов устанавливаются зоны и округа санитарной охраны, в пределах которых вводится особый правовой режим использования земель. При установлении на водных объектах зон санитарной охраны источников централизованного хозяйственно-питьевого водоснабжения режим хозяйственной деятельности в них определяется санитарными правилами и нормами.
Что представляют собой «воды», «водный фонд» как объекты охраны и использования? Воды являются компонентом окружающей природной среды, возобновляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих
Правовой режим земель водного фонда. Право водопользования и охрана вод
181
на ее территории, обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира. Водные объекты — это сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющие границы, объем и черты водного режима. Совокупность всех водных объектов в пределах территории Российской Федерации, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр, составляют водный фонд. В отличие от водных объектов, водные ресурсы представляют собой запасы поверхностных и подземных вод, находящихся в водных объектах, которые используются или могут быть использованы.
Каков состав водного фонда? Объектом водных отношений выступает водный объект или его часть. В зависимости от физико-географических, гидрорежимных и других признаков водные объекты подразделяются на: поверхностные водные объекты; внутренние морские воды; территориальное море Российской Федерации; подземные водные объекты. Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод, дна и берегов. К ним относятся: а) поверхностные водотоки и водохранилища на них; б) поверхностные водоемы; в) ледники и снежники. Водотоки представляют собой поверхностные объекты, воды которых находятся в состоянии непрерывного движения (реки и водохранилища на них, ручьи, каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования). Поверхностные водоемы — это такие объекты, воды которых находятся в состоянии замедленного водообмена (озера, болота, пруды, водохранилища). Ледники — движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности. Снежники — неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части.
182
ТЕМА 17
К внутренним относятся морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального моря. К территориальному морю Российской Федерации относятся прибрежные морские воды шириной 12 морских миль, отмеряемых в соответствии с нормами международного права и законодательством Российской Федерации. Береговая линия внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации определяется по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды — по линии максимального отлива. Прибрежная полоса — территория, прилегающая к внутренним морским водам и территориальному морю Российской Федерации.
Кто выступает участниками водных отношений? Участниками водных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования и водопользователи. Субъектами права водопользования могут быть граждане и юридические лица, которым водные объекты предоставлены в пользование. В частности, гражданин может использовать водные объекты для собственных нужд либо для осуществления предпринимательской деятельности. Причем во втором случае водный объект предоставляется только после получения лицензии на водопользование.
Какие формы собственности установлены законодательством на воды (водные объекты)? Согласно ст. 34 Водного кодекса РФ на водные объекты устанавливается государственная собственность. Вместе с тем закон допускает наличие муниципальной и частной собственности, но только на обособленные водные объекты. Последние могут принадлежать на праве собственности соответственно муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам. В муниципальной собственности, в соответствии со ст. 39 Водного кодекса РФ, находятся, в частности, обособленные водные объекты, предназначенные для муниципальных нужд. От имени муниципальных образований права собственника осуществляют соответствующие органы местного самоуправления. В собственности граждан и юридических лиц могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) — небольшие по площади и непроточные искусственные водо-
Правовой режим земель водного фонда. Право водопользования и охрана вод
183
емы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Какие водные объекты относятся к федеральной собственности? В собственности Российской Федерации находятся: поверхностные водные объекты, акватории и бассейны которых расположены на территории двух и более субъектов Российской Федерации; подземные водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации; водные объекты, расположенные на территории одного субъекта Российской Федерации, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд, реализация которых отнесена к полномочиям Российской Федерации; водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катодромных видов рыб; приграничные (пограничные) водные объекты; внутренние морские воды; территориальное море Российской Федерации; водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или часть этих территорий; водные объекты, являющиеся частью территории курортов или лечебно-оздоровительных местностей федерального значения; иные особо охраняемые водные объекты федерального значения.
Какие водные объекты отнесены к собственности субъектов Российской Федерации? В собственности субъектов Российской Федерации могут находиться водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации и не отнесенные к федеральной собственности. Водные объекты признаются собственностью субъекта Российской Федерации органами его исполнительной власти по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
184
ТЕМА 17
Каковы права на водные объекты лиц, не являющихся собственниками водных объектов? Лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут иметь на них следующие права: право долгосрочного пользования (от 3 до 25 лет); право краткосрочного пользования (до 3 лет); право ограниченного пользования (водный сервитут).
Что представляет собой право ограниченного пользования? Каковы их виды? Право ограниченного пользования водным объектом выступает в форме публичного и частного сервитута. Каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными объектами, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (публичный водный сервитут). В силу договора права тех, кому водные объекты предоставлены в долгосрочное или краткосрочное пользование, могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц (частный водный сервитут). Частные сервитуты устанавливаются и на основе судебного решения. Публичные и частные сервитуты могут устанавливаться в целях: забора воды без помощи сооружений, технических средств и устройств; водопоя и прогона скота; использования водных объектов в качестве путей для паромов, лодок и других маломерных плавательных средств. Для осуществления водных сервитутов лицензии на водопользование не требуется.
На каких основаниях возникает право пользования водными объектами? Право пользования водными объектами приобретается по лицензии и заключенному в соответствии с ней договору пользования водным объектом. В случае смерти водопользователя-гражданина, реорганизации водопользователя — юридического лица принадлежащие им права пользования водными объектами переходят в порядке правопреемства.
Правовой режим земель водного фонда. Право водопользования и охрана вод
185
Распорядительная лицензия является основанием приобретения права пользования водным объектом при его переходе от одного лица к другому в случаях, предусмотренных Водным кодексом РФ.
Каково понятие и содержание лицензии на водопользование? Лицензия на водопользование является актом специально уполномоченного государственного органа, управляющего использованием и охраной водного фонда, который признается одним из оснований возникновения прав пользования водными объектами. При лицензировании в области использования и охраны водных объектов должны учитываться наличие водных ресурсов, потребность в них водопотребителей и состояние водных объектов. Необходимо отметить, что лицензия может выдаваться одновременно для осуществления нескольких целей использования водных объектов. Лицензия на водопользование в зависимости от способов и целей использования водного объекта должна содержать: сведения о водном объекте; сведения о водопользователе; сведения о водопотребителях; указания на способы и цели использования водного объекта; указание пространственных фаниц (координат) предоставляемого в пользование водного объекта или его части, а при необходимости — места забора (сброса) воды; сведения о лимитах водопользования; сведения об обязательствах водопользователя по отношению к водопотребителям; сроки действия; требования по рациональному использованию, охране водных объектов и окружающей природной среды.
В каком порядке вносятся изменения в лицензию на пользование водным объектом? Изменения в лицензию на водопользование вносятся государственным органом, выдавшим лицензию на водопользование, в случае изменения условий водопользования и состояния водного объекта, по инициативе водопользователя, а также в случаях смерти водопользователя-фажданина, реорганизации водопользователя — юридического лица, передачи права поль-
186
ТЕМА 17
зования водным объектом от одного лица к другому на основании распорядительной лицензии. После этого лицензия подлежит новой регистрации в установленном порядке. Внесение изменений в лицензию на водопользование является основанием для внесения соответствующих изменений в договор пользования водным объектом.
Каков порядок аннулирования лицензии на водопользование? Лицензия на водопользование и распорядительная лицензия могут быть аннулированы до истечения срока их действия (по решению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда) в связи с прекращением права пользования водным объектом. Одновременно это является основанием расторгнуть договор пользования водным объектом. Аннулирование распорядительной лицензии прекращает и передачу права пользования водным объектом другому гражданину или юридическому лицу. Аннулирование распорядительной лицензии является основанием аннулировать выданную в соответствии с ней лицензию водопользования и расторгнуть соответствующий договор.
Как классифицируется водопользование по целевому назначению? В соответствии со ст. 85 Водного кодекса РФ водные объекты могут использоваться для следующих целей: питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; промышленности и энергетики; сельского хозяйства; лесного хозяйства; гидроэнергетики; рекреации; транспорта; строительства; пожарной безопасности; рыбного хозяйства; охотничьего хозяйства; лесосплава; добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля; для иных целей.
Правовой режим земель водного фонда. Право водопользования и охрана вод
187
Использование водных объектов может осуществляться с изъятием (забор воды) либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и другое) водных ресурсов. Водные объекты или их часть могут предоставляться в пользование для удовлетворения одной или нескольких целей, одному или нескольким водопользователям. Особенности использования водных объектов для определенных целей определяются федеральными законами в соответствии с водным законодательством Российской Федерации.
Как классифицируется водопользование по способу предоставления водных объектов в пользование? По способу предоставления водопользование разделяется на общее и специальное. Под общим понимается использование водного объекта без каких-либо сооружений и технических средств и устройств. Оно может осуществляться гражданами и юридическими лицами без получения лицензии на водопользование. Под специальным понимается использование водных объектов с применением сооружений, технических средств и устройств. Оно осуществляется гражданами и юридическими лицами только при наличии лицензии на водопользование, за исключением случаев использования водных объектов для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов. Специально уполномоченные органы управления по охране и использованию водных объектов определяют перечень таких видов водопользования.
Что такое особое пользование водными объектами? Для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных нужд водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, могут предоставляться в особое пользование по решению Правительства РФ. Водные объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации, в особое пользование предоставляются по решению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
188
ТЕМА 17
Каков порядок осуществления общего водопользования? Общее водопользование осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, а также условиями, устанавливаемыми органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления водным фондом, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, государственным органом санитарноэпидемиологического надзора и другими государственными органами управления в пределах их компетенции. Органы местного самоуправления устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных плавательных средствах, водопой скота, а также определяют иные условия общего водопользования на объектах, расположенных в пределах муниципальных образований. Общее водопользование на обособленных водных объектах, находящихся в муниципальной собственности, допускается на условиях, установленных соответствующим органом местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченным органом управления водным фондом. Орган местного самоуправления обязан объявить об условиях общего водопользования или о его запрещении на водном объекте, находящемся в муниципальной собственности.
Какие права предоставлены водопользователям? Водопользователи имеют право: осуществлять водопользование в соответствии с водным законодательством Российской Федерации; получать в установленном порядке информацию о состоянии водных объектов, необходимую для их деятельности; осуществлять другие права, предусмотренные водным законодательством.
Какие обязанности возлагаются на водопользователей? Водопользователи обязаны: рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии и договоре пользования водным объектом; соблюдать права других водопользователей, не наносить вреда здоровью людей, окружающей природной среде;
Правовой режим земель водного фонда. Право водопользования и охрана вод
189
не допускать ухудшения качества поверхностных и подземных вод, среды обитания объектов животного и растительного мира, не наносить ущерба хозяйственным и иным объектам; содержать в исправном состоянии очистные, гидротехнические и другие водохозяйственные сооружения и технические устройства; информировать соответствующие органы государственной власти об аварийных и других чрезвычайных ситуациях, влияющих на состояние водных объектов; своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и устранению аварийных и других чрезвычайных ситуаций, влияющих на состояние водных объектов; выполнять правила охраны жизни людей на водных объектах; вести учет забираемых, используемых и сбрасываемых вод, количества загрязняющих веществ в них, а также систематические наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами и представлять указанную информацию в специально уполномоченный государственный орган, управляющий использованием и охраной водного фонда, а по подземным объектам — также в государственный орган управления по охране и использованию недр; своевременно вносить платежи, связанные с пользованием водными объектами; соблюдать установленный режим использования водоохранных зон; осуществлять иные мероприятия по охране водных объектов; выполнять другие обязанности, предусмотренные водным законодательством Российской Федерации.
ТЕМА 18 Правовой режим земель запаса Что представляют собой земли запаса? Земли запаса — это площади, не предоставленные в собственность, владение, пользование и аренду, а также земли, право собственности, владения и пользования которыми прекращено ввиду их использования не по целевому назначению, неэффективному использованию и т.п. Какова структура земель запаса? Земли запаса в основном не освоены, т.е. не включены в интенсивную хозяйственную эксплуатацию. Общая доля земель запаса в составе земель Российской Федерации составляет 5,5%, а общая территория — 100,6 млн. га. Каков правовой режим земель запаса? Целевое предназначение земель запаса не определено. Они служат резервом для расширения, пополнения других категорий земель и удовлетворяют различные нужды сельскохозяйственных предприятий, нередко используются для целей отгонного животноводства. В тех случаях, когда земли запаса закрепляются в срочное или постоянное пользование каких-либо предприятий, организаций, они переводятся в другие категории. Земли запаса чаще всего находятся в ведении местных органов самоуправления. На них проводят необходимые землеустроительные работы: выявляют новые территории для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного освоения, отводят участки в натуре, проводят топографо-геодезические, почвенные, геоботанические и другие обследования. Основное месторасположение земель запаса — территории Сибири, Дальнего Востока, районы Крайнего Севера.
СОДЕРЖАНИЕ Введение
Ill ТЕМА 1. Предмет и система земельного права
Что такое земельное право как отрасль российского права Что представляет собой земельное право как наука Что такое земельное право как учебная дисциплина Что составляет предмет земельного права как отрасли права Какие виды земельных отношений регулируются законодательством Что выступает объектом земельных отношений Что представляет собой система земельного права Каковы особенности метода регулирования земельных отношений Каковы основные принципы земельного нрава Какое место земельное право занимает в системе российского права? Каково его соотношение с другими отраслями права
1 1 1 2 2 3 4 5 6 6
ТЕМА 2. Источники земельного права Что понимается под источниками земельного права Как классифицируются источники земельного права Указы Президента РФ как источники земельного права Какое место отведено нормативным актам Правительства РФ как источникам земельного права Какова роль ведомственных (отраслевых) нормативных актов в регулировании земельных отношений Какова роль нормативных правовых актов субъектов РФ в регулировании земельных отношений Какова роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления Каково значение судебной и арбитражной практики в регулировании земельных отношений Каково значение договоров и соглашений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами Каково значение международных договоров, соглашений в регулировании земельных отношений
9 9 10 11 12 12 13 13
15 16
192
СОДЕРЖАНИЕ
ТЕМА 3. Земельные правоотношения Что понимается под земельными правоотношениями Какие виды земельных правоотношений Что такое субъекты земельных правоотношений и каковы их виды Каковы объекты земельных правоотношений, их виды Каково содержание земельных правоотношений Что является основанием для прекращения и возникновения земельных правоотношений
17 17 18 20 21 22
ТЕМА 4. Право собственности на землю Что такое право собственности на землю Каковы формы и виды права собственности на землю Что представляет собой право частной собственности Каковы способы передачи земель в частную собственность Что представляет собой общая собственность на землю Каково содержание правомочий собственников земельных долей (паев) Что представляют собой объекты федеральной государственной собственности на землю Какие земельные территории находятся в собственности субъектов Российской Федерации Что представляет собой право муниципальной собственности на землю
24 25 26 27 28 29 30 31 32
ТЕМА 5. Иные (кроме собственности) права на землю Какие существуют виды вещных прав на землю Что представляет собой право пожизненного наследуемого владения земельным участком Что такое право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком Что понимается под правом срочного пользования земельным участком Что такое сервитут на земельный участок Что понимается под арендой земельного участка Каковы основания для возникновения права собственности на землю Каковы основания для прекращения права собственности на земельные участки
33 33 34 35 35 36 37 38
СОДЕРЖАНИЕ
193
ТЕМА 6. Право землепользования Что понимается под правом землепользования Какие принципы присущи праву землепользования Какие виды права землепользования предусмотрены земельным законодательством и их классификация На каких титулах можно осуществлять право землепользования Что такое общее и специальное право землепользования Что такое первичное и вторичное право землепользования Что такое постоянное (бессрочное) землепользование Какие бывают виды срочного пользования Каковы виды целевого использования земель Каковы формы осуществления права землепользования
39 39 40 40 42 43 43 43 43 44
ТЕМА 7. Плата за землю Какими нормативными правовыми актами устанавливается плата за землепользование 45 Каковы формы платы за землю 45 С кого взыскивается земельный налог 45 От чего зависит размер земельного налога 45 Устанавливаются ли льготы по взиманию платы земельного налога 46 В каком порядке устанавливается размер и условия внесения арендной платы за землю 48 Каков порядок разрешения споров, возникающих по арендной плате 49 Что понимается под нормативной ценой земли 49 Какие права предоставлены собственнику, владельцу и землепользователю 49 Какие обязанности возлагаются на собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов 50 Каковы основания возникновения права землевладения, землепользования и права аренды земельных участков 51 Каковы основания прекращения права пользования земельным участком 52 ТЕМА 8. Управление земельными ресурсами Что понимается под управлением земельными ресурсами Какие виды органов осуществляют деятельность по управлению земельными ресурсами Какова роль органов общей компетенции в охране и организации рационального использования земельных ресурсов Каковы роль и значение специальных органов управления
54 55 56 56
194
СОДЕРЖАНИЕ
Каковы роль и значение ведомственных (отраслевых) органов управления Каковы роль и значение внутрихозяйственных органов управления Каковы роль и значение в охране и рациональном использовании земельных ресурсов общественных объединений, организаций Что понимается под функциями управления земельными ресурсами Какие основные функции управления земельными ресурсами выделяются на современном этапе Что такое учет земель Что представляет собой кадастр земель Что понимается под землеустройством Что представляет собой мониторинг земель Что представляет собой функция воспроизводства земельных ресурсов Что представляет собой консервация деградированных угодий и какой порядок ее проведения Какие мероприятия проводятся по защите земель Какие существуют виды проведения контроля за осуществлением использования и охраны земель Какими органами осуществляется государственный контроль за использованием и охраной земель
59 60 60 62 62 62 63 64 65 67 70 71 71 72
ТЕМА 9. Разрешение земельных споров Что такое земельные споры и каковы их виды Каковы способы рассмотрения земельных споров Какие земельные споры подведомственны арбитражным судам
75 76 78
ТЕМА 10. Юридическая ответственность за нарушение земельного законодательства Что понимается под земельным правонарушением Какие виды юридической ответственности предусмотрены за земельные правонарушения Что представляет собой состав земельного правонарушения Что такое дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения и каковы ее виды Что представляет собой материальная ответственность за земельные правонарушения Каков порядок применения имущественной ответственности за земельные правонарушения Каковы особенности возмещения убытков, предусмотренных нормами земельного права ,
79 79 79 80 81 82 83
СОДЕРЖАНИЕ
Каковы основания и особенности применения административной ответственности за земельные правонарушения Каковы виды административных взысканий За какие виды земельных правонарушений предусматривается ответственность в КоАП РСФСР За какие правонарушения административная ответственность наступает по нормам земельного права Какая ответственность предусмотрена за нарушение градостроительных требований За какие земельные правонарушения установлена уголовная ответственность Что представляет собой земельно-правовая (специальная) ответственность
195
85 86 87 87 88 90 91
ТЕМА 11. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения Что такое земли сельскохозяйственного назначения 94 Каковы особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения 94 Каковы состав и структура земель сельскохозяйственного назначения 96 Кто выступает субъектом права сельскохозяйственного землепользования 96 Что представляет собой крестьянское (фермерское) хозяйство ..97 Какие имеются ограничения в создании крестьянских (фермерских) хозяйств 97 Каков порядок предоставления земельных участков для ведения крестьянского хозяйства 98 Каковы основания для прекращения деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства 99 Каковы особенности правового режима земель сельскохозяйственных коммерческих предприятий 99 Что представляют собой личные подсобные хозяйства 101 Что представляет собой имущество личных подсобных хозяйств 102 Каков порядок наследования имущества личного подсобного хозяйства 103 Каков порядок предоставления и использования земель для ведения садоводческого, огороднического и дачного хозяйства 104 Что такое садовый земельный участок 104 Что такое огородный земельный участок 105 Что такое дачный земельный участок 105
196
СОДЕРЖАНИЕ
Каковы организационно-правовые формы ведения гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства 105 Каков правовой статус садоводческого, огороднического и дачного некоммерческого объединения 106 Каков индивидуальный порядок ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства 107 Что такое зонирование территории и каков порядок его проведения 107 Кем и в каком порядке определяются потребности в земельных участках для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений 108 Каков порядок предоставления земельных участков для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений 109 Каков порядок создания садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения ПО Кто может быть членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения ПО Какие права имеют члены садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения 111 Какие обязанности возлагаются на члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения 112 Какие органы осуществляют управление садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями 112 Как проводится приватизация садовых, огородных и дачных земельных участков 113 Каковы особенности осуществления сделок с садовыми, огородными и дачными земельными участками 115 ТЕМА 12. Правовой режим земель населенных пунктов (поселений) Что понимается под землями населенных пунктов (поселений) Какие виды населенных пунктов (поселений) установлены действующим законодательством Как осуществляется градостроительное планирование развития территорий и поселений Что представляет собой зонирование городских и сельских поселений и основные цели создания территориальных зон Каковы виды территориальных зон в пределах городских и сельских поселений Что представляют собой жилые территориальные зоны поселений
117 117 118 119 119 120
СОДЕРЖАНИЕ
197
Что представляют собой общественно-деловые зоны 120 Что такое производственные зоны поселений 120 Что представляют собой зоны инженерной и транспортной инфраструктур населенных пунктов (поселений) 121 Что представляют собой рекреационные зоны поселений 121 Что представляют собой зоны сельскохозяйственного использования поселений 122 Что такое зоны специального назначения городских и сельских поселений 122 Что такое зоны военных объектов и иные зоны режимных территорий городского и сельских поселений 122 Что представляют собой территории пригородных зон и какой их правовой режим 123 Какой состав земель населенных пунктов предусматривается нормами земельного законодательства 123 Каковы общий состав и социально-экономическая структура земель населенных пунктов (поселений) 124 Каковы характерные черты правового режима земель населенных пунктов (поселений) 124 Каково соотношение состава земель населенных пунктов (городов), определяемого нормами градостроительного и земельного законодательства 125 Какие правовые проблемы возникают в связи с введением в действие норм градостроительного законодательства и разработкой нового Земельного кодекса РФ 126 ТЕМА 13. Правовой режим земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны, энергетики и иного назначения Что собой представляют земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, информатики и космического обеспечения и иного назначения 128 Какова социально-экономическая структура и состав земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, обороны и иного назначения 128 Каковы общие характерные черты правового режима земель промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения 129 Что такое земли железнодорожного транспорта 131 Что такое полоса отвода железнодорожного транспорта 131 Что такое охранные зоны железных дорог 132
198
СОДЕРЖАНИЕ
Каков порядок использования охранных зон железных дорог 133 Что такое земли федеральных автомобильных дорог 133 Что такое полоса отвода автомобильной дороги 133 Что представляют собой придорожные полосы автомобильных дорог общего пользования и каков правовой режим их использования и охраны 134 Кем осуществляется государственный контроль за использованием и охраной придорожных полос федеральных автомобильных дорог 136 Каков правовой режим земель, предоставляемых для нужд энергетики 136 Что такое земли связи 137 Каков порядок предоставления земельных участков для почтовой связи 137 Каков порядок охраны и использования земельных участков, предоставляемых для различных сооружений и линий связи 138 Каков общий порядок выделения земельных участков для размещения объектов космической деятельности 139 Каков правовой режим земель обороны 140 Каков правовой режим пользования земель в пределах пограничных полос 141 Что представляет собой закрытое административнотерриториальное образование 142 Каков правовой режим использования и охраны земель закрытого административно-территориального образования 142 Что такое служебные земельные наделы 143 Каков порядок предоставления служебных земельных наделов 144 Каковы условия пользования и прекращения права пользования служебными земельными наделами 144 В каких случаях сохраняется право пользования служебными земельными наделами 144 ТЕМА 14. Правовой режим земель, предоставленных для разработки недр Каково понятие и особенности использования и охраны недр, предоставленных для разработки недр Что понимается под недрами земли Что такое государственный фонд недр Как урегулированы законом вопросы собственности на недра Каковы виды пользования недрами Кто выступает субъектами права пользования недрами Что представляет собой лицензия на пользование недрами
145 145 145 146 146 , 147 147
СОДЕРЖАНИЕ
Что представляет собой горный отвод Что такое земельный отвод Какие основания установлены законодательством для прекращения права пользования недрами Каковы основные права и обязанности пользователей недрами
199
147 148 148 149
ТЕМА 15. Правовой режим земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения (земель особо охраняемых территорий) Каковы отличительные черты законодательства, устанавливающего правовой режим земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного
назначения Какие характерные особенности присущи правовому режиму земель особо охраняемых территорий Что понимается под землями особо охраняемых территорий и каков их состав Каков порядок отнесения земель к особо охраняемым территориям Каков состав земель природно-заповедного фонда и каковы особенности их правового режима Каков состав земель природоохранного значения Каков режим земель природоохранного значения Что такое земли оздоровительного назначения Каков правовой режим земель рекреационного назначения Каков состав земель историко-культурного назначения Каков правовой режим земель историко-культурного назначения Что представляет собой правовой режим особо ценных земель
150 150 151 152 152 153 153 154 155 155 156 156
ТЕМА 16. Правовой режим земель лесного фонда Какие земли считаются землями лесного фонда 157 Каковы виды земель лесного фонда 157 Что представляют собой участки лесного фонда как объекты лесных и земельных правоотношений 157 Какие земли, занятые древесно-кустарниковой растительностью, не входят в состав земель лесного фонда 158 Каково содержание права собственности на лесной фонд и на леса, не входящие в лесной фонд 158 Каковы особенности правового режима земель лесного фонда 159 Каков состав лесного фонда 159 Какие леса входят в состав лесов первой группы 160 Какие леса входят в состав лесов второй группы 161
200
СОДЕРЖАНИЕ
Какие леса относятся к лесам третьей группы 161 Каким образом определяются границы земель, занимаемых лесами каждой группы и каждой категории защитности лесов первой группы 162 Что такое расчетная лесосека 162 Каков порядок перевода лесов в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства 163 Каков порядок перевода земель в нелесные земли для использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства 164 Каков порядок согласования мест строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов 165 Как осуществляется программирование использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов 166 Что такое лесоустройство и какова его роль в обеспечении рационального использования и охраны лесов 167 Какие принципы лежат в основе организации и осуществления лесопользования 168 На каких титулах может осуществляться лесопользование 168 На основании каких разрешительных документов можно осуществлять право специального лесопользования 170 Каковы виды лесопользования 170 Какие права предоставляются лесопользователям 171 Какие обязанности возлагаются на лесопользователей 171 Каковы права и обязанности граждан как субъектов права лесопользования 172 ТЕМА 17. Правовой режим земель водного фонда. Право водопользования и охрана вод Что представляют собой земли водного фонда Какова социально-экономическая структура земель водного фонда Что такое водоохранные зоны водных объектов Как устанавливаются границы водоохранных зон водных объектов Что представляют собой прибрежные защитные полосы Как осуществляется проектирование водоохранных зон и прибрежных защитных полос Каким законодательством устанавливается правовой режим водоохранных зон и прибрежных защитных полос Каковы особенности правового режима земель водоохранных зон водных объектов Каковы особенности правового режима использования прибрежных защитных полос
174 174 174 175 176 177 177 177 178
СОДЕРЖАНИЕ
201
Каковы права и обязанности землепользователей и водопользователей в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос 179 Каковы особенности предоставления земельных участков в водоохранных зонах 179 Каков порядок осуществления государственного контроля за использованием водоохранных зон 180 Что представляют собой санитарные зоны 180 Что представляют собой «воды», «водный фонд» как объекты охраны и использования 180 Каков состав водного фонда 181 Кто выступает участниками водных отношений 182 Какие формы собственности установлены законодательством на воды (водные объекты) 182 Какие водные объекты относятся к федеральной собственности 183 Какие водные объекты отнесены к собственности субъектов Российской Федерации 183 Каковы права на водные объекты лиц, не являющихся собственниками водных объектов 184 Что представляет собой право ограниченного пользования? Каковы их виды 184 На каких основаниях возникает право пользования водными объектами 184 Каково понятие и содержание лицензии на водопользование 185 В каком порядке вносятся изменения в лицензию на пользование водным объектом 185 Каков порядок аннулирования лицензии на водопользование 186 Как классифицируется водопользование по целевому назначению 186 Как классифицируется водопользование по способу предоставления водных объектов в пользование 187 Что такое особое пользование водными объектами 187 Каков порядок осуществления общего водопользования 188 Какие права предоставлены водопользователям 188 Какие обязанности возлагаются на водопользователей 188 ТЕМА 18. Правовой режим земель запаса Что представляют собой земли запаса Какова структура земель запаса Каков правовой режим земель запаса
190 190 190
Руфин Константинович Гусев Земельное право Учебное пособие Литературное редактирование А.В. Вишнякова
Оригинал-макет подготовлен в Юридической фирме «КОНТРАКТ»
Лицензия № 070959 от 20 мая 1998 г. Лицензия № 070824 от 21 января 1993 г.
Подписано в печать 25.04.00. Формат 60x90/16. Усл. печ. л. 13,00. Тираж 6000 экз. Заказ № 387
Юридическая фирма «КОНТРАКТ» 113184, Москва, Б. Ордынка, д. 61, стр. 2 Тел./факс (095) 737-73-47 Издательский Дом «ИНФРА«М» 127214, Москва, Дмитровское ш., 107 Тел. (095) 485-70-63; 485-74-00 Факс (095) 485-53-18. Робофакс 485-54-44 E-mail:
[email protected] http: //www.infra-m.ru Отпечатано в ООО типографии «ПОЛИМАГ» 127247, Москва, Дмитровское шоссе, 107
ИНФРА-М Книги рассылаются почтой по всей территории России и ближнего зарубежья. Рассылка книг производится только по предоплате. Для оформления заказа нужно воспользоваться прайс-листом Издательского Дома "ИНФРА-М" Прайс-лист можно бесплатно заказать по почте, получить по факсу с круглосуточного автоматического факс-аппарата, заказать по электронной почте или найти на www-сервере http://www.infra-m.ru Заказчик самостоятельно подсчитывает по прайс-листу стоимость своего заказа. Рекомендуемая к предоплате величина почтовых расходов составляет 40% от стоимости заказа. Это средняя величина почтовых расходов для России. Реальные почтовые расходы могут быть больше или меньше оплаченной суммы. При поступлении средств на расчетный счет Издательского Дома "ИНФРА-М" на каждого клиента открывается лицевой счет, на котором фиксируется движение средств клиента. Цена заказанного товара может отличаться от указанной в прайслисте. Цена, по которой производится отгрузка, назначается в момент регистрации заказа оператором. Это оптовая цена, действующая в день регистрации заказа. При выполнении заказа с лицевого счета списываются стоимость книг и реальная сумма почтовых расходов, исчисленная по почтовым тарифам доставки на указанный клиентом адрес. Остаток средств фиксируется на лицевом счете и может быть использован по усмотрению клиента Для закупки литературы по прайс-листу или оплаты услуг Издательского Дома "ИНФРА-М". С каждой посылкой вы получаете свежий прайс-лист.
Адрес: 127214, Москва, Дмятрюеское ш.> &107, Телефоны: (йШ) 48&-7177* 48S-7618* Факс: (095) 485-531 в. Робофакс; (08$ 48S-5444
