Межбюджетные отношения в механизме выравнивания условий развития регионов: Учебное пособие

ÌÈÍÈÑÒÅÐÑÒÂÎ ÎÁÐÀÇÎÂÀÍÈß È ÍÀÓÊÈ ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ ÂÎËÃÎÃÐÀÄÑÊÈÉ

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÉ

ÓÍÈÂÅÐÑÈÒÅÒ

ÌÎÓ «Âîëæñêèé èíñòèòóò ýêîíîìèêè, ïåäàãîãèêè è ïðàâà»

Í.Ð. Õàðåáàâà

Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ â ìåõàíèçìå âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ Ó÷åáíîå ïîñîáèå

Âîëãîãðàä 2005

ÓÄÊ 336.14 ÁÁÊ 65.261.3 Õ20 Íàó÷íûé ðåäàêòîð: ä-ð ýêîí. íàóê, ïðîô., çàñë. äåÿò. íàóêè ÐÔ Ê.È. Òàêñèð Ðåöåíçåíòû: ä-ð ýêîí. íàóê, ïðîô., çàñë. äåÿò. íàóêè ÐÔ È.Ì. Øàáóíèíà; êàíä. ýêîí. íàóê, äîö., çàâ. êàô. ôèíàíñîâ è áóõãàëòåðñêîãî ó÷åòà Âîëæñêîãî èíñòèòóòà ýêîíîìèêè, ïåäàãîãè è ïðàâà Í.À. Ìàëèé Õ20

Õàðåáàâà, Í. Ð. Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ â ìåõàíèçìå âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ [Òåêñò] : ó÷åá. ïîñîáèå / Í. Ð. Õàðåáàâà ; ÂîëÃÓ, ÌÎÓ «Âîëæñêèé èíñòèòóò ýêîíîìèêè, ïåäàãîãèêè è ïðàâà» ; íàó÷. ðåä. Ê. È. Òàêñèð. — Âîëãîãðàä : Èçä-âî ÂîëÃÓ, 2005. — 152 ñ. ISBN 5-9669-0053-1  ó÷åáíîì ïîñîáèè ðàññìîòðåíû âîïðîñû òåîðèè è ïðàêòèêè ðåãóëèðîâàíèÿ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ íà îñíîâå ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ ìåæáþäæåòíûìè îòíîøåíèÿìè; îáîáùàåòñÿ ïðîöåññ ðàçâèòèÿ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé è ðîëü ìåæðåãèîíàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ ôèíàíñîâ â âûðàâíèâàíèè óñëîâèé ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ òåððèòîðèé; àíàëèçèðóåòñÿ ïðàêòèêà ðåãóëèðîâàíèÿ òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ â çàïàäíûõ ñòðàíàõ. Ïðåäíàçíà÷åíî äëÿ àñïèðàíòîâ, ïðåïîäàâàòåëåé âóçîâ, íàó÷íûõ ðàáîòíèêîâ ýêîíîìè÷åñêèõ ñïåöèàëüíîñòåé, à òàêæå ðàáîòíèêîâ áþäæåòíîé ñôåðû. ÁÁÊ 65.261.3

ISBN 5-9669-0053-1

©  Í.Ð. Õàðåáàâà, 2005 ©  Îôîðìëåíèå. Èçäàòåëüñòâî Âîëãîãðàäñêîãî ãîñóäàðñòâåííîãî óíèâåðñèòåòà, 2005 2

ÂÂÅÄÅÍÈÅ

Òðàíñôîðìàöèÿ ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû Ðîññèè è ôîðìèðîâàíèå ðûíî÷íûõ îòíîøåíèé ïîòðåáîâàëè ïåðåîñìûñëåíèÿ ïîäõîäîâ ê áþäæåòíîìó ôåäåðàëèçìó è ìåæáþäæåòíûì îòíîøåíèÿì.  íîâûõ óñëîâèÿõ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ ýêîíîìèêîé è ðàçâèòèÿ òåððèòîðèé áþäæåòíàÿ ñèñòåìà ïðèîáðåòàåò êëþ÷åâîå çíà÷åíèå â ðåàëèçàöèè ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè, öåëüþ êîòîðîé ÿâëÿåòñÿ ìèíèìèçàöèÿ òåððèòîðèàëüíîé äèôôåðåíöèàöèè óñëîâèé ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ íà îñíîâå èñïîëüçîâàíèÿ çíà÷èòåëüíîãî íàáîðà ñðåäñòâ, â ÷èñëå êîòîðûõ öåíòðàëüíîå ìåñòî çàíèìàþò ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ. Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ êàê ñîñòàâíàÿ ÷àñòü áþäæåòíîé ñèñòåìû ñòðàíû âêëþ÷àþò ïåðåðàñïðåäåëåíèå è çàêðåïëåíèå íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé ìåæäó áþäæåòàìè ôåäåðàëüíîãî öåíòðà, ðåãèîíîâ è îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ïðàâèëüíàÿ îðãàíèçàöèÿ äàííîãî ïðîöåññà ñïîñîáíà îáåñïå÷èòü îòíîñèòåëüíîå âûðàâíèâàíèå óñëîâèé ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ íàöèîíàëüíî-ãîñóäàðñòâåííûõ è òåððèòîðèàëüíûõ ôîðìèðîâàíèé. Ïðîáëåìà áþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé ñîöèàëüíîýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ òåððèòîðèé çíà÷èòåëüíî àêòóàëèçèðîâàëàñü è îáîñòðèëàñü ñ ïåðåõîäîì ýêîíîìèêè ñòðàíû íà ðûíî÷íûå îòíîøåíèÿ. Ôîðìèðîâàíèå ïðîöåññà ðûíî÷íûõ ïðåîáðàçîâàíèé, ñîïðîâîæäàþùååñÿ çàòÿíóâøèìñÿ òðàíñôîðìàöèîííûì êðèçèñîì, ñíèæåíèåì ôèíàíñîâûõ âîçìîæíîñòåé ãîñóäàðñòâà, óãëóáèëî ìåæðåãèîíàëüíóþ äèôôåðåíöèàöèþ â ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîì ðàçâèòèè òåððèòîðèé. Ñ ó÷åòîì ìåñòà è ðîëè ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â ðåøåíèè çàäà÷ âûðàâíèâàíèå ïðîñòðàíñòâåííîé äèôôåðåíöèàöèè óñëîâèé ýêîíîìè÷åñêîãî è ñîöèàëüíîãî ðàçâèòèÿ îáóñëîâëèâàåò èíòåíñèâíûé ïîèñê ïóòåé èõ ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ.  ïîñëåäíåå âðåìÿ â ýêîíîìè÷åñêîé ëèòåðàòóðå ïîÿâèëîñü áîëüøîå êîëè÷åñòâî ïóáëèêàöèé, íàïðàâëåííûõ íà ñîâåðøåíñòâîâàíèå è ðàçâèòèå ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé (Ë. Àáàëêèí, À. Ãðàíáåðã, Â. Ëåñêèí, À. Øâåöîâ è äð.).  ðåçóëüòàòå ÷åãî âîïðîñû òåîðèè è ïðàêòèêè 3

ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â Ðîññèè ïîëó÷èëè ñåðüåçíîå ðàçâèòèå, îòâå÷àþùåå ðàçâèâàþùåéñÿ ñèñòåìå ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ìíîãèå âîïðîñû, ñâÿçàííûå ñ ìåæáþäæåòíûìè îòíîøåíèÿìè êàê ìåõàíèçìîì âûðàâíèâàíèÿ òåððèòîðèàëüíîé äèôôåðåíöèàöèè, ïîëó÷èëè äîñòàòî÷íî ñåðüåçíîå òåîðåòèêî-ìåòîäîëîãè÷åñêîå îáîñíîâàíèå. Ïðîáëåìà ñìÿã÷åíèÿ àñèììåòðèè â ðàçâèòèè ðåãèîíîâ åùå î÷åíü äàëåêà îò æåëàåìîãî ñîñòîÿíèÿ.  ñâÿçè ñ ýòèì, ñóùåñòâóåò íàñòîÿòåëüíàÿ íåîáõîäèìîñòü íåïðåðûâíîãî ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé êàê îáÿçàòåëüíîå óñëîâèå ôèíàíñîâîãî îáåñïå÷åíèÿ ðàçâèâàþùåéñÿ ñèñòåìû ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, ÷òî è ïðîèñõîäèò â Ðîññèè. Áëàãîäàðÿ àêòèâèçàöèè èññëåäîâàíèÿ ïðîáëåì òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ è âîçðàñòàíèÿ ðîëè ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé, óäàëîñü çíà÷èòåëüíî ïðîäâèíóòüñÿ â ðàçâèòèè òåîðåòèêîìåòîäîëîãè÷åñêèõ îñíîâ è ìåòîäè÷åñêèõ ïîäõîäîâ ê îáîñíîâàíèþ ïðèíöèïîâ, íîðì è ïðîöåäóð áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà. Ñåðüåçíûé ïðàêòè÷åñêèé âêëàä â ðàçâèòèå áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà âíåñëî Ïîñòàíîâëåíèå Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ îò 15 àâãóñòà 2001 ã. ¹ 584 «Î Ïðîãðàììå ðàçâèòèÿ áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà ïåðèîä äî 2005 ãîäà», â êîòîðîì îïðåäåëåíû îñíîâîïîëàãàþùèå ïðèíöèïû è íàïðàâëåíèÿ ðåôîðìèðîâàíèÿ áþäæåòíûõ è ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé. Ñ 2005 ã. â ðåçóëüòàòå ðåôîðìèðîâàíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ èçìåíÿåòñÿ áþäæåòíîå óñòðîéñòâî Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íîâàÿ áþäæåòíàÿ ñèñòåìà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè êàê ñîâîêóïíîñòü áþäæåòîâ âñåõ óðîâíåé îáðåòàåò çàêîíîäàòåëüíîå óïîðÿäî÷åíèå íà óðîâíå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Âìåñòå ñ òåì, íåñìîòðÿ íà çíà÷èòåëüíûå óñïåõè â äåëå ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé, ìíîãèå âîïðîñû, ñâÿçàííûå ñ ìåõàíèçìîì âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ ïîñðåäñòâîì áþäæåòà è ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé, âñå åùå ÿâëÿþòñÿ îáúåêòàìè èññëåäîâàíèé è ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ïðàêòèêè èõ èñïîëüçîâàíèÿ.  ïðåäëàãàåìîé ðàáîòå ðàññìàòðèâàþòñÿ âîïðîñû òåîðèè è ïðàêòèêè ðåãóëèðîâàíèÿ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ óñëîâèé ðàçâèòèÿ òåððèòîðèè. Ïðè ýòîì ïðåäëàãàåòñÿ ðÿä àâòîðñêèõ ïîäõîäîâ ê ðàçâèòèþ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â ñèñòåìå áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà è ñìÿã÷åíèþ àñèììåòðèè â òåððèòîðèàëüíîì ðàçâèòèè ðåãèîíîâ è ñóáíàöèîíàëüíûõ îáðàçîâàíèé Ðîññèè. 4

ÃËÀÂÀ 1. Íàó÷íûå îñíîâû

áþäæåòíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ â óñëîâèÿõ òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ

1.1. Ñóùíîñòü è ñîäåðæàíèå ìåõàíèçìà ðåãóëèðîâàíèÿ óñëîâèé ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ ìåòîäàìè ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé Ýôôåêòèâíîñòü ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ëþáîé ñòðàíû, íåçàâèñèìî îò ôîðìû ãîñóäàðñòâåííîñòè, åå öåëîñòíîñòü è ñîöèàëüíàÿ ñòàáèëüíîñòü âî ìíîãîì çàâèñÿò îò ñïîñîáíîñòè õîçÿéñòâ êàæäîé èç åå òåððèòîðèé îáåñïå÷èâàòü ñïåêòð óñëóã, ñîîòâåòñòâóþùèé ðåãèîíàëüíûì íóæäàì. Ïðè ýòîì îäíîé èç ãëàâíûõ ôóíêöèé ãîñóäàðñòâà âûñòóïàåò öåëåíàïðàâëåííîå ðåãóëèðîâàíèå òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ, íàïðàâëåííîå íà îáåñïå÷åíèå ñáàëàíñèðîâàííîãî âîñïðîèçâîäñòâà õîçÿéñòâåííîãî, ðåñóðñíîãî, äåìîãðàôè÷åñêîãî è ýêîëîãè÷åñêîãî ïîòåíöèàëîâ òåððèòîðèé è ñíèæåíèå îñòðîòû ýêîíîìè÷åñêèõ, ñîöèàëüíûõ è äðóãèõ äèñïðîïîðöèé êàê ïðåäïîñûëîê ê ïîÿâëåíèþ âûñîêîé òåððèòîðèàëüíîé äèôôåðåíöèàöèè. Ñðåäè ñîâîêóïíîñòè ìåòîäîâ è ôîðì ðåãóëèðîâàíèÿ òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ îñîáîå ìåñòî ïðèíàäëåæèò ôèíàíñîâîìó ìåõàíèçìó, îðãàíèçóþùåìó è ðåãóëèðóþùåìó ôèíàíñîâûå ïîòîêè â ðàìêàõ ôåäåðàëüíûõ, ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ áþäæåòíî-íàëîãîâûõ ñèñòåì. 5

Íåîáõîäèìîñòü ðåãóëèðîâàíèÿ ôèíàíñîâûõ ïîòîêîâ ìåæäó ãîñóäàðñòâåííûì è òåððèòîðèàëüíûìè óðîâíÿìè ôåäåðàëüíûõ ñèñòåì, õàðàêòåðèçóþùèõñÿ ðàçäåëåíèåì ïîëíîìî÷èé, îáóñëîâëåíà ñëåäóþùèìè ôàêòîðàìè: à) Ñóùåñòâóþùåå ïîñòðîåíèå íàëîãîâûõ ñèñòåì íå ïîçâîëÿåò ïîëíîñòüþ ðåàëèçîâàòü ðàñõîäíûå òðåáîâàíèÿ ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòîâ. Ïðè ýòîì â òåîðèè âûäåëÿþò äâà îñíîâíûõ ïîäõîäà ê ðàñïðåäåëåíèþ íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé ìåæäó íàöèîíàëüíûì è ñóáíàöèîíàëüíûì óðîâíÿìè âëàñòè. Ñîãëàñíî òðàäèöèîííîé ìîäåëè ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé, ñîáñòâåííàÿ íàëîãîâàÿ áàçà ñóáíàöèîíàëüíûõ âëàñòåé âñåãäà ìåíüøå èõ ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ 1. Îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñðåäíåãî è íèæíåãî óðîâíÿ äîëæíû ðàñïîëàãàòü ïîëíîìî÷èÿìè ïî íàëîãîîáëîæåíèþ íàèìåíåå ìîáèëüíûõ âèäîâ íàëîãîâîé áàçû. Ôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî äîëæíî ðåøàòü çàäà÷è ýôôåêòèâíîãî èñïîëüçîâàíèÿ ðåñóðñîâ íà íàöèîíàëüíîì óðîâíå, ÷òî îçíà÷àåò íåîáõîäèìîñòü óñòðàíåíèÿ èñêàæàþùèõ ýôôåêòîâ ìåæòåððèòîðèàëüíîé ðàçíèöû â íàëîãîâûõ ñòàâêàõ íà ðàñïðåäåëåíèå ðåñóðñîâ. Èñõîäÿ èç ýòîãî êðèòåðèÿ, íàëîãè íà äîõîä, à òàêæå íàëîãè íà ïîòðåáëåíèå öåëåñîîáðàçíî ðåãóëèðîâàòü íà íàöèîíàëüíîì óðîâíå áþäæåòíîé ñèñòåìû. Ïîëíîìî÷èÿ ïî ðåãóëèðîâàíèþ íàëîãîâ íà ïîòðåáëåíèå, à òàêæå íàëîãîâ íà çàðàáîòíóþ ïëàòó, ìîæíî ïåðåäàòü íà ñðåäíèé ñóáíàöèîíàëüíûé óðîâåíü óïðàâëåíèÿ. À òàêèå íàëîãè, êàê íàëîãè íà èìóùåñòâî, íà íåäâèæèìîñòü, íà çåìëþ, ýôôåêòèâíåå âñåãî àäìèíèñòðèðóþòñÿ íà ñóáíàöèîíàëüíûõ óðîâíÿõ, íå ïðèâîäÿ ê ñíèæåíèþ ýôôåêòèâíîñòè ðàñïðåäåëåíèÿ ðåñóðñîâ íà íàöèîíàëüíîì óðîâíå. Âîçíèêàþùèé âñëåäñòâèå ýòîãî âåðòèêàëüíûé äèñáàëàíñ áþäæåòíîé ñèñòåìû âûðàâíèâàåòñÿ ñ ïîìîùüþ ìåæáþäæåòíûõ òðàíñôåðòîâ. Âòîðûì ïîäõîäîì ê ðåøåíèþ ïðîáëåìû ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäíûõ ïîëíîìî÷èé ÿâëÿåòñÿ àíàëèç ñ òî÷êè çðåíèÿ îáùåñòâåí__________________ 1 Ñì.: Richard Musgrave. Who Should Tax, Where and What? // Tax Assignment in Federal Countries / Ed. Charles E. McLure. Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983. P. 2—19; Wallace Oates. Federalism and Government Finance // Economics of Fiscal Federalism and Local Finance / Ed. by Wallace E. Oates. Cheltenham, U.K.: An Elgar Reference Collection, 1998; John Norregaard. Tax Assignment // Fiscal Federalism in Theory and Practice / Ed. T. Ter-Minassian. Washington, IMF, 1997.

6

íîãî âûáîðà 2. Ñîãëàñíî ýòîìó òèïó ìîäåëåé, â ãîñóäàðñòâå ñ ìíîãîóðîâíåâîé áþäæåòíîé ñèñòåìîé äîëæíî ñîáëþäàòüñÿ ïðàâèëî ñîîòâåòñòâèÿ äîõîäíûõ âîçìîæíîñòåé è ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ. Ïðè ýòîì óòâåðæäàåòñÿ, ÷òî íàëîãîâûå ïîëíîìî÷èÿ ìåæäó óðîâíÿìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè â áîëüøèíñòâå ñòðàí ðàñïðåäåëÿþòñÿ â ðåçóëüòàòå ïîëèòè÷åñêîãî ïðîöåññà, íî íå ýêîíîìè÷åñêèõ ðàñ÷åòîâ. Ñîãëàñíî äàííîìó ïîäõîäó ñóáíàöèîíàëüíûå îðãàíû âëàñòè äîëæíû ðàñïîëàãàòü ïîëíîìî÷èÿìè ïî íàëîãîîáëîæåíèþ íàèáîëåå ìîáèëüíûõ ôàêòîðîâ, òàê êàê ìåæòåððèòîðèàëüíàÿ êîíêóðåíöèÿ â äàííîì ñëó÷àå ïîçâîëèò èçáåæàòü íåãàòèâíûõ ýôôåêòîâ, à íàëîãîâûå ïîëíîìî÷èÿ ñëåäóåò ðàñïðåäåëÿòü òàê, ÷òîáû îíè ñîîòâåòñòâîâàëè ðàñõîäíûì îáÿçàòåëüñòâàì. Èç òåîðèè îáùåñòâåííîãî âûáîðà ñëåäóåò, ÷òî íà ïðàêòèêå ðåøåíèÿ îðãàíîâ âëàñòè ïî ïîâîäó âçèìàíèÿ òåõ èëè èíûõ íàëîãîâ ÿâëÿþòñÿ ðåçóëüòàòîì íå ýêîíîìè÷åñêèõ ðàñ÷åòîâ, à ñêîðåå ïîëèòè÷åñêèõ, âñëåäñòâèå ÷åãî êîíêóðåíöèÿ çà íàëîãîâóþ áàçó ìîæåò âîçíèêàòü òîëüêî â òîé ñòåïåíè, â êàêîé îíà ìîæåò ïîâëèÿòü, íàïðèìåð, íà âåðîÿòíîñòü áûòü ïåðåèçáðàííûì íà ñëåäóþùèé ñðîê 3. Ïðè ýòîì íàëîãè, ïî ðåãóëèðîâàíèþ êîòîðûõ ïîëíîìî÷èÿ ìîãóò áûòü ïåðåäàíû íà íèæíèå óðîâíè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, ìîãóò ïîïàñòü â îäíó èç òðåõ êàòåãîðèé: âîïåðâûõ, äîõîäû îò äàííûõ íàëîãîâ ìîãóò áûòü ñëèøêîì ìàëû, âî-âòîðûõ, èçäåðæêè íà àäìèíèñòðèðîâàíèå è ñáîð òàêèõ íàëîãîâ äëÿ âûøåñòîÿùèõ âëàñòåé ìîãóò áûòü î÷åíü âûñîêè (íàïðèìåð, â ñëó÷àå íàëîãà íà èìóùåñòâî), è, â-òðåòüèõ, äàííûå íàëîãè ìîãóò áûòü ñëîæíûìè â àäìèíèñòðèðîâàíèè è íåïðèâëåêàòåëüíûìè ñ òî÷êè çðåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ (íàïðèìåð, ìåñòíûå íàëîãè íà áèçíåñ). __________________ 2 Ñì.: Mancour Olson. The Principle of Fiscal Equivalence: The Division of Responsibilities Among Different Levels of Government // American Economic Review. 1969. Vol. 59. P. 479—487; Walter Hettich and Stanley Winter. A Positive Model of Tax Structure // Journal of Public Economics. Vol. 24. P. 67—87; Iidem. Democratic Choice and Taxation. N. Y.: Cambridge University Press, 1999; Geoffrey Brennan and James Buchanan. Normative Tax Theory for a Federal Polity: Some Public Choice Preliminaries // Tax Assignment in Federal Countries / Ed. Charles E. McLure. Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983. 3 Walter Hettich and Stanley Winer. Op. cit. P. 67—87.

7

á) Íåñïîñîáíîñòü ðåãèîíîâ, íàõîäÿùèõñÿ â íåáëàãîïîëó÷íîì ïîëîæåíèè (âñëåäñòâèå ýêîíîìè÷åñêèõ, ïðèðîäíî-êëèìàòè÷åñêèõ, ðåñóðñíûõ, èíôðàñòðóêòóðíûõ è äðóãèõ îñîáåííîñòåé), îáåñïå÷èâàòü íåîáõîäèìûå ïàðàìåòðû æèçíè è ýêîíîìè÷åñêîå ðàçâèòèå, ïðèáëèæåííûå ê ñðåäíåìó ïî ñòðàíå óðîâíþ, ÿâëÿåòñÿ îñíîâàíèåì äëÿ ïðîâåäåíèÿ òàê íàçûâàåìîé ïîëèòèêè âûðàâíèâàíèÿ, íàïðàâëåííîé íà ñãëàæèâàíèå âåðòèêàëüíîãî è ãîðèçîíòàëüíîãî äèñáàëàíñà â áþäæåòíîé ñèñòåìå. Âåðòèêàëüíûé äèñáàëàíñ âîçìîæåí â ñëó÷àå íåñîâïàäåíèÿ ñîáñòâåííûõ äîõîäîâ è ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ íà ðàçëè÷íûõ óðîâíÿõ áþäæåòíîé ñèñòåìû. Îäíàêî ïðîñòîå ïîêðûòèå äåôèöèòà íèæåñòîÿùèõ áþäæåòîâ íå äîëæíî áûòü öåëüþ ïîëèòèêè âûäåëåíèÿ òðàíñôåðòîâ, òàê êàê âåðòèêàëüíûé äèñáàëàíñ ìîæåò âîçíèêíóòü êàê ðåçóëüòàò áþäæåòíîé ïîëèòèêè íà óðîâíå ñóáíàöèîíàëüíîãî îðãàíà âëàñòè. Òàêèì îáðàçîì, öåíòðàëèçîâàííîå ôèíàíñèðîâàíèå ðàçðûâà ìåæäó ñîáñòâåííûìè äîõîäàìè è ðàñõîäàìè ìîæåò ïðèâåñòè ê ñíèæåíèþ çàèíòåðåñîâàííîñòè âëàñòåé ñóáíàöèîíàëüíîãî óðîâíÿ â ïðîâåäåíèè ýôôåêòèâíîé ïîëèòèêè óïðàâëåíèÿ äîõîäàìè è ðàñõîäàìè íà ðåãèîíàëüíîì óðîâíå. Ïðè îòñóòñòâèè ñèñòåìû îáúåêòèâíûõ êðèòåðèåâ ðàñïðåäåëåíèÿ òðàíñôåðòîâ èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà âûäåëåíèå ñðåäñòâ íà ïîêðûòèå âåðòèêàëüíîãî äèñáàëàíñà ìîæåò ñîçäàòü ïðîáëåìû äëÿ ïðîâåäåíèÿ åäèíîé ìàêðîýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè, à òàêæå ïðèâåñòè ê âûäåëåíèþ ôèíàíñîâîé ïîìîùè íà îñíîâå íåôîðìàëèçîâàííîãî òîðãà ìåæäó öåíòðàëüíûìè è ðåãèîíàëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè. Âûäåëåíèå òðàíñôåðòîâ èç íàöèîíàëüíîãî áþäæåòà ìîæåò ïðîèçâîäèòüñÿ òàêæå â öåëÿõ âûðàâíèâàíèÿ ìåæðåãèîíàëüíîé äèôôåðåíöèàöèè ôèñêàëüíîãî ïîòåíöèàëà òåððèòîðèé, òî åñòü ãîðèçîíòàëüíîãî äèñáàëàíñà. Óêàçàííûå âèäû äèñáàëàíñîâ ìîãóò áûòü óñòðàíåíû ñ ïîìîùüþ ðàçíîîáðàçíûõ ìåõàíèçìîâ òðàíñôåðòîâ èëè çàèìñòâîâàíèé. Âûáîð êîíêðåòíîãî ìåõàíèçìà âûäåëåíèÿ ìåæáþäæåòíûõ òðàíñôåðòîâ çàâèñèò îò çàäà÷ ýêîíîìè÷åñêîé è ôèñêàëüíîé ïîëèòèêè â äàííûé ìîìåíò âðåìåíè. â)  áëàãîïîëó÷íûõ ðåãèîíàõ, èìåþùèõ óäà÷íîå ðàñïîëîæåíèå, âûñîêèé óðîâåíü ðàçâèòèÿ èíôðàñòðóêòóðû, ïðåèìóùåñòâà â óïðàâëåíèè è ïðèâëåêàþùèõ áèçíåñ è ÷åëîâå÷åñêèå ðåñóðñû, çíà÷èòåëüíî ðàñòóò ðàñõîäû íà àãëîìåðàöèþ (âñëåäñòâèå 8

óâåëè÷åíèÿ ïîòðåáíîñòè â ðàçâèòèè èíôðàñòðóêòóðû). Òàêèì îáðàçîì, âîçíèêàåò «óçêîå ìåñòî», êîòîðîå ëèøü ÷àñòè÷íî ìîæíî ïðåîäîëåòü ïóòåì äàëüíåéøåãî ðàçâèòèÿ ñóùåñòâóþùåé èíôðàñòðóêòóðû. Ðåøåíèåì ïðîáëåìû ïðîñòðàíñòâåííîãî ïåðåëèâà óñëóã, òî åñòü èõ ïîëó÷åíèÿ ëèöàìè, íè÷åãî íå âëîæèâøèìè â èõ ôèíàíñèðîâàíèå, ìîãóò ÿâëÿòüñÿ ìåæðåãèîíàëüíûå òðàíñôåðòû, ÷òî ïðèâîäèò ê çàêëþ÷åíèþ äîãîâîðîâ ìåæäó ñîñåäíèìè ðåãèîíàìè, ïðèäàâàÿ òðàíñôåðòàì ãîðèçîíòàëüíûé õàðàêòåð 4.  ñëó÷àå æå âûïîëíåíèÿ ðåãèîíîì ôóíêöèé, ïðèñóùèõ íàäðåãèîíàëüíîìó óðîâíþ, îí ìîæåò ïîëó÷èòü êîìïåíñàöèþ ðàñõîäîâ îò áîëåå âûñîêîãî óðîâíÿ. Òàêèì îáðàçîì, ïåðåðàñïðåäåëåíèå ðåñóðñîâ ÿâëÿåòñÿ îáúåêòèâíîé íåîáõîäèìîñòüþ. Ðåçóëüòàòîì äàííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ÿâëÿåòñÿ ïðåäîòâðàùåíèå ýôôåêòà àñèììåòðèè, îáóñëîâëåííîãî ôàêòîðàìè îáúåêòèâíîãî è ñóáúåêòèâíîãî õàðàêòåðà.  ïðîöåññå ðåãóëèðîâàíèÿ ôèíàíñîâûõ ïîòîêîâ ôîðìèðóåòñÿ ñëîæíàÿ ñèñòåìà îòíîøåíèé ìåæäó áþäæåòàìè ðàçíûõ óðîâíåé, îñíîâàííàÿ íà òåîðèè áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà, êîòîðàÿ èññëåäóåò òåíäåíöèè, çàêîíîìåðíîñòè ðàçâèòèÿ âçàèìîñâÿçåé ìåæäó áþäæåòàìè ðàçíîãî óðîâíÿ. Íåîáõîäèìîñòü ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ìåõàíèçìà ôèíàíñîâûõ âçàèìîîòíîøåíèé ìåæäó ôåäåðàëüíûì öåíòðîì, ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè è îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, à òàêæå âûðàáîòêè íîâûõ íàïðàâëåíèé ðåôîðìèðîâàíèÿ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé òðåáóåò îïðåäåëåíèÿ ñóùíîñòè òàêîãî ïîíÿòèÿ êàê «áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì».  ýêîíîìè÷åñêîé ëèòåðàòóðå íåò îäíîçíà÷íîãî òðàêòîâàíèÿ ýòîé êàòåãîðèè. Òàê, ðÿä ýêîíîìèñòîâ ðàññìàòðèâàåò «áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì» êàê ñîâîêóïíîñòü ïðèíöèïîâ è ìåõàíèçìîâ íàëîãîâî-áþäæåòíûõ âçàèìîîòíîøåíèé ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è óïðàâëåíèÿ 5; êàê ôîðìó àâòîíîìíîãî ôóíêöèîíèðîâàíèÿ áþäæåòîâ îòäåëüíûõ óðîâíåé âëàñ__________________ 4 Çàéäåëü Á., Øðîòåí Ì. Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì è ôèíàíñîâûå ðåñóðñû ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ. Ìîäåëè ñîòðóäíè÷åñòâà è êîíêóðåíöèè // http://ieie.nsc.ru/~tacis/zaidel-rec.htm. 5 Ñì.: Øàìõàëîâ Ô. Ãîñóäàðñòâî è ýêîíîìèêà: îñíîâû âçàèìîäåéñòâèÿ: Ó÷åáíèê. Ì.: Ýêîíîìèêà, 2000. Ñ. 326; Ëàâðîâ À. Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì è ôèíàíñîâàÿ ñòàáèëèçàöèÿ // Âîïðîñû ýêîíîìèêè. 1995. ¹ 8. Ñ. 21.

9

òè 6; êàê ïðèíöèï ðàçäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé â îáëàñòè íàëîãîîáëîæåíèÿ è ðàñõîäîâ ìåæäó áþäæåòàìè ðàçíîãî óðîâíÿ 7. Íåäîñòàòêîì òàêîãî ïîäõîäà, ïî íàøåìó ìíåíèþ, ÿâëÿåòñÿ îòîæäåñòâëåíèå «áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà» ñ ìåæáþäæåòíûìè îòíîøåíèÿìè. Òàê, íàïðèìåð, Â. Êîêîâ è Þ. Ëþáèìîâ ïîä ñèñòåìîé áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà ïîíèìàþò âçàèìîäåéñòâèå ýêîíîìè÷åñêèõ è ïîëèòè÷åñêèõ èíòåðåñîâ âëàñòíûõ óðîâíåé è ñòðóêòóð ãîñóäàðñòâà, íàïðàâëåííûõ íà ôîðìèðîâàíèå, ïðèñâîåíèå, ðàñïîðÿæåíèå è èñïîëüçîâàíèå äåíåæíûõ ðåñóðñîâ îáùåñòâà ïîñðåäñòâîì ñèñòåìû íàëîãîâ. Ïðè ýòîì â øèðîêîì ñìûñëå ïîä áþäæåòíûì ôåäåðàëèçìîì îíè ïîíèìàþò ïðîöåññ ôèíàíñîâîãî îáðàùåíèÿ áþäæåòíûõ äåíåæíûõ ñðåäñòâ ìåæäó èñòî÷íèêàìè ðåñóðñîâ, îðãàíàìè âëàñòè è ñóáúåêòàìè ïðèñâîåíèÿ ðåñóðñîâ. À â óçêîì ñìûñëå ðàññìàòðèâàþò êàê ñèñòåìó ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé (ôèíàíñîâûõ ñâÿçåé) ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà è ñîâîêóïíîñòè áþäæåòîâ áîëåå íèçêîãî óðîâíÿ 8. Áîëåå ðàñøèðåííîå òîëêîâàíèå äàííîãî ïîíÿòèÿ äàåò Ïîäïîðèíà È.Â., êîòîðàÿ óêàçûâàåò, ÷òî «ãëàâíîå â ïîíèìàíèè ïðîáëåì áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà ÿâëÿåòñÿ òî, ÷òî îíè íå îãðàíè÷èâàþòñÿ ñôåðîé ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé»9. Ïî åå ìíåíèþ, áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì ýòî — ôîðìà áþäæåòíîãî óñòðîéñòâà â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå, êîòîðàÿ ïðåäïîëàãàåò ðåàëüíîå ó÷àñòèå âñåõ çâåíüåâ áþäæåòíîé ñèñòåìû â åäèíîì áþäæåòíîì ïðîöåññå, â ðàâíîé ñòåïåíè îðèåíòèðîâàííîì è íà ó÷åò èíòåðåñîâ âñåõ ó÷àñòíèêîâ áþäæåòíîãî ïðîöåññà. Ïðè ýòîì â ðàìêàõ áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà îñóùåñòâëÿåòñÿ ïîèñê êîìïðîìèññà ýòèõ èíòåðåñîâ. Â.Í. Ëåêñèí è À.Í. Øâåöîâ â ñîäåðæàíèè ïîíÿòèÿ «áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà» ïåðâè÷íûì ñ÷èòàþò «ôåäåðàëèçì» êàê __________________ 6 Ñì.: Áîãà÷åâà Î. Ñòàíîâëåíèå ðîññèéñêîé ìîäåëè áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà // Âîïðîñû ýêîíîìèêè. 1995. ¹ 8. Ñ. 32; Ýêîíîìèêà: Ó÷åáíèê / Ïîä ðåä. À.Ñ. Áóëàòîâà. Ì.: Þðèñòú, 1999. Ñ. 582; Ôåäåðàëèçì. Ýíöèêëîïåäè÷åñêèé ñëîâàðü. Ì.: ÈÍÔÐÀ-Ì, 1997. Ñ. 251. 7 Ñì.: Êóðñ ýêîíîìè÷åñêîé òåîðèè: Ó÷åáíèê / Ïîä ðåä. Ì.Í. ×åïóðèíà, Å.À. Êèñåëåâîé. Êèðîâ: «ÀÑÀ», 1999. Ñ. 466; Áîðèñîâ À.Á. Áîëüøîé ýêîíîìè÷åñêèé ñëîâàðü. Ì.: Êíèæíûé ìèð, 1999. Ñ. 806. 8 Êîêîâ Â., Ëþáèìîâ Þ. Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì: ïðîáëåìû è ïåðñïåêòèâû // Ýêîíîìèñò. 1996. ¹ 11. Ñ. 4. 9 Ïîäïîðèíà È.Â. Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ è áþäæåòíîå ðåãóëèðîâàíèå // Ôèíàíñû. 1999. ¹ 10. Ñ. 17.

10

ôîðìó ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà è îñîáóþ îðãàíèçàöèþ âçàèìîîòíîøåíèé ìåæäó òåððèòîðèàëüíûìè ñîñòàâëÿþùèìè ñòðàíû 10. «Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì» îíè ïîíèìàþò êàê ìíîãîàñïåêòíûé è ñëîæíîñîñòàâíîé ìåõàíèçì óñòàíîâëåíèÿ è ðåãóëèðîâàíèÿ ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé íà áàçå ñïåöèàëüíî îðãàíèçîâàííûõ áþäæåòíî-íàëîãîâûõ ñâÿçåé, òåì ñàìûì, âûâîäÿò åãî çà ðàìêè ñîáñòâåííî ôèíàíñîâûõ îòíîøåíèé. Èñõîäÿ èç âûøåèçëîæåííîãî, ìîæíî äàòü ñëåäóþùåå îïðåäåëåíèå «áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà». Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì — ýòî ñîâîêóïíîñòü ôîðì è ìåòîäîâ îðãàíèçàöèè ôèíàíñîâûõ îòíîøåíèé â ãîñóäàðñòâå, ðåãóëèðóþùèõ îðãàíèçàöèîííûå ïðèíöèïû ðàñïðåäåëåíèÿ áþäæåòíûõ è íàëîãîâûõ ïîòîêîâ ìåæäó ãîñóäàðñòâîì â öåëîì è òåððèòîðèàëüíûìè ñîñòàâëÿþùèìè êàæäîé ñòðàíû è îáåñïå÷èâàþùèõ ïîëíóþ óâÿçêó èíòåðåñîâ âñåõ ó÷àñòíèêîâ áþäæåòíîãî ïðîöåññà. Íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî õîòÿ ïîëèòè÷åñêîå óñòðîéñòâî (óíèòàðíîå èëè ôåäåðàòèâíîå) è íàêëàäûâàåò îòïå÷àòîê íà ñîäåðæàíèå «áþäæåòíî-íàëîãîâîãî ôåäåðàëèçìà», ìîæíî ñîãëàñèòüñÿ ñ óòâåðæäåíèåì Î. Áîãà÷åâîé, êîòîðàÿ ñ÷èòàåò, ÷òî îïðåäåëÿþùèì ôàêòîðîì ñëóæèò ñòåïåíü öåíòðàëèçàöèè ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ 11. Ñîîòâåòñòâåííî êîíêðåòíàÿ ôîðìà áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà çàâèñèò îò ñòàòóñà, êîòîðûé Ôåäåðàöèÿ ïðèäàåò ðåãèîíàëüíîìó âûðàâíèâàíèþ è ñîçäàíèþ ñðàâíèìûõ ýêîíîìè÷åñêèõ è ñîöèàëüíûõ óñëîâèé. Åñëè Ôåäåðàöèÿ ñòðåìèòñÿ ê ñáàëàíñèðîâàííîìó ðåãèîíàëüíîìó ðàçâèòèþ, ðàâåíñòâó âîçìîæíîñòåé íåçàâèñèìî îò ðåãèîíà èëè ïðîñòðàíñòâåííûõ ðàçëè÷èé óðîâíåé æèçíè, öåíòðàëüíûé ýëåìåíò åå ýêîíîìè÷åñêîé è ôèíàíñîâîé ïîëèòèêè ðåãèîíàëüíàÿ ïîëèòèêà è áþäæåòíîå âûðàâíèâàíèå òðåáóþò áîëåå âûñîêîãî ñòàòóñà. Âçàèìîäåéñòâèå ýòèõ ýëåìåíòîâ äîëæíî îïðåäåëÿòüñÿ èíñòèòóöèîíàëüíîé ñòðóêòóðîé, ôèíàíñîâûì ïîòåíöèàëîì, ïîëèòè÷åñêèìè è ñîöèàëüíûìè ðàìêàìè. Îñíîâíûå ïðèíöèïû áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà (ñáàëàíñèðîâàííîñòü èíòåðåñîâ âñåõ óðîâíåé âëàñòè; ñî÷åòàíèå ïðèíöè__________________ 10 Ëåêñèí Â.Í., Øâåöîâ À.Í. Ãîñóäàðñòâî è ðåãèîíû. Òåîðèÿ è ïðàêòèêà ãîñóäàðñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ. Ì.: ÓÐÑÑ, 2000. Ñ. 165. 11 Áîãà÷åâà Î. Ñòàíîâëåíèå ðîññèéñêîé ìîäåëè áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà // Âîïðîñû ýêîíîìèêè. 1995. ¹ 8. Ñ. 32.

11

ïîâ öåíòðàëèçìà è äåöåíòðàëèçìà ïî ïîâîäó ôîðìèðîâàíèÿ áþäæåòíîé ïîëèòèêè ãîñóäàðñòâà, ðàçãðàíè÷åíèå áþäæåòíî-íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé; âûñîêàÿ îòâåòñòâåííîñòü âëàñòè êàæäîãî óðîâíÿ çà ñáàëàíñèðîâàííîñòü áþäæåòà, áþäæåòíóþ îáåñïå÷åííîñòü; àêòèâíîå ó÷àñòèå ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè â ôîðìèðîâàíèè è ðåàëèçàöèè áþäæåòíî-íàëîãîâîé ïîëèòèêè 12) ïðåäîïðåäåëÿþò òðåáîâàíèÿ ê ôîðìèðîâàíèþ áþäæåòíîé ïîëèòèêè ãîñóäàðñòâà, îäíèì èç âàæíûõ ýëåìåíòîâ êîòîðîé ÿâëÿåòñÿ áþäæåòíîå ðåãóëèðîâàíèå. Áþäæåòíîå ðåãóëèðîâàíèå — ýòî ïðîöåññ, ñâÿçàííûé ñî ñáàëàíñèðîâàíèåì áþäæåòîâ è èñïîëüçîâàíèåì âîçìîæíîñòè àêòèâíîãî âëèÿíèÿ áþäæåòíûõ äåíåã íà ýêîíîìèêó 13. Áþäæåòíûå ìåõàíèçìû ðåãóëèðîâàíèÿ, êîððåêòèðóÿ ôèíàíñîâûå âçàèìîñâÿçè, îñóùåñòâëÿþò ðåàëèçàöèþ áþäæåòíîé ïîëèòèêè ãîñóäàðñòâà, ïðè ýòîì âàæíûì ÿâëÿåòñÿ ñîáëþäåíèå òðåáîâàíèÿ íåçàâèñèìîñòè áþäæåòíîé ïîëèòèêè ðåãèîíîâ, ÷òî îáåñïå÷èâàåò åäèíóþ íàïðàâëåííîñòü èíòåðåñîâ âñåõ ó÷àñòíèêîâ áþäæåòíîãî ïðîöåññà. Áþäæåòíûå ìåõàíèçìû ðåãóëèðîâàíèÿ, ñâÿçàííûå ñ ïåðåðàñïðåäåëåíèåì ÷àñòè ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ â áþäæåòíîé ñèñòåìå, âêëþ÷àþò: • ïåðåðàñïðåäåëåíèå äîõîäîâ ìåæäó áþäæåòàìè ðàçëè÷íûõ èåðàðõè÷åñêèõ óðîâíåé, òðàäèöèîííî ðàññìàòðèâàåìîå â ðàìêàõ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé; • îêàçàíèå ôèíàíñîâîé ïîìîùè èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà ïðåäïðèÿòèÿì, îðãàíèçàöèÿì è íàñåëåíèþ ðåãèîíîâ, ìèíóÿ ðåãèîíàëüíûé áþäæåò. Ýòà ïîìîùü ìîæåò îêàçûâàòüñÿ â ñàìûõ ðàçíîîáðàçíûõ ôîðìàõ — â âèäå ñóáñèäèé, íàëîãîâûõ ëüãîò, ññóä, êðåäèòîâ, ãàðàíòèé. Äëÿ ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà ýòî îçíà÷àåò êàê íàëè÷èå äîïîëíèòåëüíûõ ðàñõîäîâ, òàê è íåäîïîëó÷åíèå âñëåäñòâèå ïðåäîñòàâëåííûõ ëüãîò äîõîäîâ; • ïåðåðàñïðåäåëåíèå ñðåäñòâ â ðàìêàõ ãîñóäàðñòâåííûõ âíåáþäæåòíûõ ôîíäîâ. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ðå÷ü èäåò íå ñîá__________________ 12 Ðóñàâñêàÿ À.Â. Ôîðìèðîâàíèå ñèñòåìû áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà â ÐÔ // http:// www.extech.msk.su: 8100/expo/confer/index.htm. 13 Áîëüøàêîâ Ñ.Â. Ôèíàíñîâàÿ ïîëèòèêà ãîñóäàðñòâà è ïðåäïðèÿòèÿ. Êóðñ ëåêöèé. Ì.: Êíèæíûé ìèð, 2002. Ñ. 63.

12

ñòâåííî î ôåäåðàëüíîì áþäæåòå, à î ôåäåðàëüíûõ âíåáþäæåòíûõ ôîíäàõ, ïî ñâîåé ñóòè íàçâàííîå ïåðåðàñïðåäåëåíèå ÿâëÿåòñÿ áþäæåòíîé ìåðîé ðåãèîíàëüíîé ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè: äîõîäû âíåáþäæåòíûõ ôîíäîâ ôîðìèðóþòñÿ çà ñ÷åò íàëîãîâûõ ïî ñâîåé ïðèðîäå ïîñòóïëåíèé, çàêîíîäàòåëüñòâî ïî âíåáþäæåòíûì ôîíäàì îïðåäåëÿåòñÿ ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè. Ìåõàíèçìû ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ ñðåäñòâ â ðàìêàõ âíåáþäæåòíûõ ôîíäîâ àíàëîãè÷íû ìåõàíèçìàì ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ â ðàìêàõ êîíñîëèäèðîâàííîãî ãîñóäàðñòâåííîãî áþäæåòà: ñîáèðàåìûå íà òåððèòîðèè ðåãèîíîâ ñòðàõîâûå âçíîñû èëè íàëîãè äåëÿòñÿ ìåæäó öåíòðàëüíûìè è òåððèòîðèàëüíûìè îòäåëåíèÿìè ôîíäîâ, çà÷èñëåííûå â öåíòðàëüíûå îòäåëåíèÿ ôîíäîâ ñðåäñòâà ÷àñòè÷íî èäóò íà ôèíàíñèðîâàíèå öåíòðàëèçîâàííûõ ìåðîïðèÿòèé, ÷àñòè÷íî íà îêàçàíèå ôèíàíñîâîé ïîìîùè òåððèòîðèàëüíûì îòäåëåíèÿì ôîíäîâ, êîòîðûì íå õâàòàåò ñîáñòâåííûõ ñðåäñòâ íà âûïîëíåíèå âîçëîæåííûõ íà íèõ ôóíêöèé. Äîâîëüíî ÷àñòî áþäæåòíîå ðåãóëèðîâàíèå ïîíèìàþò êàê ïðåäîñòàâëåíèå ñðåäñòâ èç äîõîäîâ âûøåñòîÿùèõ áþäæåòîâ íèæåñòîÿùèì äëÿ ñáàëàíñèðîâàíèÿ èõ äîõîäîâ è ðàñõîäîâ, ÷òî âûâîäèò çà åãî ïðåäåëû ïðîöåññû, íå ñâÿçàííûå ñ ÷àñòè÷íûì ïåðåðàñïðåäåëåíèåì ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ íèæåñòîÿùèì áþäæåòàì.  ðåçóëüòàòå ïðîáëåìû áþäæåòíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ðàññìàòðèâàþòñÿ èñêëþ÷èòåëüíî â àñïåêòå ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé, êàê êðàòêîñðî÷íàÿ êîððåêòèðîâêà äîõîäîâ áþäæåòîâ ðåãèîíîâ, à íà ïåðâûé ïëàí âûõîäÿò ïðîáëåìû âûðàâíèâàíèÿ. Îäíàêî ìåõàíèçìû áþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ â îòðûâå îò ñèñòåìû áþäæåòíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ íå ìîãóò áûòü èñïîëüçîâàíû â êà÷åñòâå èíñòðóìåíòà àêòèâíîé ðåãèîíàëüíîé áþäæåòíîé ïîëèòèêè, òàê êàê íåèçáåæíî áóäóò ðàáîòàòü â îòðûâå îò îáùèõ ðåãèîíàëüíûõ èíòåðåñîâ. Îá ýòîì êðàñíîðå÷èâî ñâèäåòåëüñòâóåò ðîññèéñêàÿ ïðàêòèêà, êîãäà äåéñòâóþùèå ïîäõîäû è ìåõàíèçìû ôèíàíñîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ íå òîëüêî íå ñïîñîáñòâîâàëè óìåíüøåíèþ ðàçëè÷èé ìåæäó ðåãèîíàìè, à, íàîáîðîò, îáóñëîâèëè åå óñèëåíèå. Òàê, ñ 1992 ã. ïî 1998 ã. ðàçíèöà ìåæäó ìàêñèìàëüíûì è ìèíèìàëüíûì ðåãèîíàëüíûìè çíà÷åíèÿìè áþäæåòíûõ ðàñõîäîâ íà äóøó 13

íàñåëåíèÿ óäâîèëàñü (ñ 1:12 äî 1:22), àíàëîãè÷íàÿ æå ðàçíèöà ïî ÂÐÏ íà äóøó íàñåëåíèÿ óâåëè÷èëàñü íà òðåòü (ñ 31:1 äî 41:1) 14. Îäíîé èç ïðè÷èí ÿâëÿåòñÿ íàïðàâëåííîñòü ïîëèòèêè âûðàâíèâàíèÿ â ÐÔ íà âðåìåííîå îñëàáëåíèå ðåãèîíàëüíîé äèôôåðåíöèàöèè è íåäîó÷åò òîãî, ÷òî ïðèîðèòåòíîé çàäà÷åé âûðàâíèâàíèÿ óðîâíÿ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ ÿâëÿåòñÿ ñîöèàëüíàÿ ñòîðîíà ïðîáëåìû — ïðåîäîëåíèå òåíäåíöèè óñèëåíèÿ ìåæðåãèîíàëüíîãî ñîöèàëüíîãî íåðàâåíñòâà è îáåñïå÷åíèå îïðåäåëåííîãî óðîâíÿ ãîñóäàðñòâåííûõ óñëóã íà âñåé òåððèòîðèè ñòðàíû, ãëàâíûì îáðàçîì, ïóòåì ïîäòÿãèâàíèÿ ðåãèîíîâ, íàèáîëåå îòñòàâøèõ ïî óðîâíþ æèçíè. Óìåíüøåíèå æå ìåæðåãèîíàëüíûõ ðàçëè÷èé ïî óðîâíþ ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ (ýêîíîìè÷åñêàÿ ñòîðîíà ïðîáëåìû) — ýòî ãëàâíîå ñðåäñòâî äëÿ ðåøåíèÿ ñîöèàëüíûõ çàäà÷. Ïî ñóòè, âûøåñêàçàííîå îïðåäåëÿåò ñóùíîñòü è öåëè ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè ãîñóäàðñòâà. Êðîìå òîãî, â ðàìêàõ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé íåâîçìîæíî ðåøèòü òàêóþ âàæíóþ çàäà÷ó áþäæåòíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ êàê ôîðìèðîâàíèå îïòèìàëüíîãî ýêîíîìè÷åñêîãî è íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà ñóáúåêòîâ ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé, ôàêòè÷åñêè îïðåäåëÿþùóþ èñïîëüçóåìóþ ìîäåëü ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäíîé áàçû ìåæäó áþäæåòàìè âñåõ óðîâíåé.  ýòîé ñâÿçè ìû ïðèäåðæèâàåìñÿ ìíåíèÿ È.Â. Ïîäïîðèíîé, êîòîðàÿ â ìîäåëü áþäæåòíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ âêëþ÷àåò ñëåäóþùèå ñîñòàâëÿþùèå 15: • ñîâîêóïíîñòü ìåõàíèçìîâ ôîðìèðîâàíèÿ äîõîäíîãî ïîòåíöèàëà áþäæåòîâ âñåõ óðîâíåé; • êîìïëåêñ ìåð ïî îðãàíèçàöèè èñïîëíåíèÿ áþäæåòîâ âñåõ óðîâíåé, îðèåíòèðîâàííûõ íà ôîðìèðîâàíèå ðàöèîíàëüíîé ñòðóêòóðû ðàñõîäîâ è îöåíêó èõ ñîöèàëüíîé ýôôåêòèâíîñòè, íà åäèíóþ ñèñòåìó êîíòðîëÿ çà èñïîëíåíèåì êàê äîõîäíîé, òàê è ðàñõîäíîé ÷àñòåé âñåõ áþäæåòîâ; __________________ 14 Óëþêàåâ À. Ðåãèîíàëüíàÿ ýêîíîìè÷åñêàÿ ïîëèòèêà. Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì. Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ: Ìàòåðèàëû ìåæäóíàðîäíîé êîíôåðåíöèè «Èíâåñòèöèîííûé êëèìàò è ïåðñïåêòèâû ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà â Ðîññèè» // http://www. hse. ru/regions.htm. 15 Ïîäïîðèíà È.Â. Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ è áþäæåòíîå ðåãóëèðîâàíèå // Ôèíàíñû. 1999. ¹ 10. Ñ. 18.

14

ñèñòåìó ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé, âêëþ÷àþùèõ ìåõàíèçìû ðàçãðàíè÷åíèÿ ðàñõîäíûõ è äîõîäíûõ ïîëíîìî÷èé è îòâåòñòâåííîñòè, áþäæåòíîå âûðàâíèâàíèå è âçàèìîóâÿçàííóþ ñèñòåìó ìåòîäîâ îêàçàíèÿ ôèíàíñîâîé ïîìîùè ñóáúåêòàì ÐÔ. Ïðîáëåìà ðåãóëèðîâàíèÿ ìåæðåãèîíàëüíûõ ýêîíîìè÷åñêèõ è ñîöèàëüíûõ ðàçëè÷èé çàíèìàëà öåíòðàëüíîå ìåñòî â ïðîâîäèâøåéñÿ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêå ÑÑÑÐ. Ãëàâíûìè èíñòðóìåíòàìè ýòîé ïîëèòèêè áûëè öåíòðàëèçîâàííîå ôèíàíñèðîâàíèå ýêîíîìèêè è ñîöèàëüíîé ñôåðû ðåãèîíîâ, äîòàöèè, ñóáâåíöèè, ïëàíîâûå öåíû, øèðîêîé íàáîð äèôôåðåíöèðîâàííûõ íîðì è íîðìàòèâîâ îáåñïå÷åíèÿ æèçíåäåÿòåëüíîñòè ëþäåé, ðàçíîîáðàçíûå ñîöèàëüíûå êîìïåíñàòîðû. Íåñìîòðÿ íà ýòî, ðàçëè÷èÿ ìåæäó ðåãèîíàìè ïî âàæíåéøèì ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèì èíäèêàòîðàì áûëè âåñüìà çíà÷èòåëüíû. Òàê, â 1988 ã. ìàêñèìàëüíûé ðàçðûâ ìåæäó àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûìè åäèíèöàìè ÐÑÔÑÐ ïî âåëè÷èíå íàöèîíàëüíîãî äîõîäà (÷èñòîé ïðîäóêöèè) íà äóøó íàñåëåíèÿ ñîñòàâèë 11 ðàç (ìàêñèìóì — Òþìåíñêàÿ îáëàñòü, ìèíèìóì — Àãèíñêèé àâòîíîìíûé îêðóã) 16. Îñíîâíûì ìåòîäîì áþäæåòíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ â áþäæåòíîé ïðàêòèêå ÑÑÑÐ ÿâëÿëñÿ ìåòîä áàëàíñèðîâàíèÿ áþäæåòîâ ñâåðõó. Ñóòü åãî çàêëþ÷àëàñü â òîì, ÷òî íà óðîâíå ìåñòíûõ è ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòîâ ïðîèçâîäèëñÿ ñïëîøíîé ñ÷åò ðàñõîäîâ ïî ñèñòåìå äåòàëüíî ðàçðàáîòàííûõ íîðì ñ öåëüþ îïðåäåëåíèÿ èõ âåëè÷èíû íà ñëåäóþùèé ôèíàíñîâûé ãîä. Åñëè æå ñîáñòâåííûõ äîõîäîâ ó òîãî èëè èíîãî áþäæåòà áûëî íåäîñòàòî÷íî äëÿ ïîêðûòèÿ ðàññ÷èòàííûõ äîõîäîâ, òî îíè ïîêðûâàëèñü èç âûøåñòîÿùåãî áþäæåòà ïðÿìûìè äîòàöèÿìè 17. Ïðè ýòîì íîðìû îïðåäåëÿëèñü èç âîçìîæíîñòåé áþäæåòîâ âûøåñòîÿùåãî óðîâíÿ ñ ó÷åòîì èñïîëüçîâàíèÿ â ðàñ÷åòàõ ñèñòåìû ñîöèàëüíûõ è ôèíàíñîâûõ íîðì. Òàêèå êîíòðîëüíûå öèôðû äîâîäèëèñü êàê óêðóïíåííûå ïîêàçàòåëè áåç äåòàëèçàöèè, â ñâÿçè ñ ÷åì, îðãàíû âëàñòè íèæåñòîÿùåãî óðîâíÿ ñàìîñòîÿòåëüíî ðàñïðåäåëÿëè ýòè •

__________________ 16 Ðåãèîíàëüíîå ðàçâèòèå: îïûò Ðîññèè è Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà / Ïîä ðåä. À.Ã. Ãðàíáåðãà. Ì.: ÇÀÎ «Èçä-âî “Ýêîíîìèêà”», 2000. Ñ. 42. 17 Ðîëü ãîñóäàðñòâà â ýêîíîìèêå / Ïîä ðåä. Â.Í. Îâ÷èííèêîâà, Î.Ñ. Áåëîêðûëîâîé. Ðîñòîâ í/Ä: Êíèãà, 1997. Ñ. 273.

15

öèôðû â ðàçðåçå áþäæåòîïîëó÷àòåëåé, ïûòàÿñü ñîïîñòàâèòü ñ ñèñòåìîé ñîöèàëüíûõ è ôèíàíñîâûõ íîðì, ÷òîáû ïðè íåîáõîäèìîñòè âûéòè íà ïðîöåäóðó ðàçíîãëàñèé ñ âûøåñòîÿùèìè îðãàíàìè âëàñòè, çà êîòîðûìè áûëî ïîñëåäíåå ñëîâî â ðàññìîòðåíèè òàêèõ ðàçíîãëàñèé.  îñíîâå äàííîãî ìåòîäà ëåæàë æåñòêèé öåíòðàëèçì. Äëÿ êàæäîé ðåñïóáëèêè ïðèìåíÿëèñü ðàçíûå ôîðìû è èñòî÷íèêè ðåãóëèðîâàíèÿ. Äëÿ ðåãóëèðîâàíèÿ ïðèìåíÿëèñü îò÷èñëåíèÿ îò ãîñóäàðñòâåííûõ íàëîãîâ è äîõîäîâ, íàäáàâêè ê íèì, à òàêæå äîòàöèè, ñóáâåíöèè èç îáùåãîñóäàðñòâåííûõ ñðåäñòâ. Òàê, â ÐÑÔÑÐ äëÿ êàæäîé àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíîé åäèíèöû îíî îñóùåñòâëÿëîñü â îñíîâíîì ïóòåì äèôôåðåíöèðîâàííûõ îò÷èñëåíèé îò åäèíîãî ñåëüõîçíàëîãà è ïðîìûñëîâîãî íàëîãà. ×àñòü ïîñòóïëåíèé ïðîìûñëîâîãî íàëîãà öåíòðàëèçîâûâàëàñü è íàïðàâëÿëàñü â àáñîëþòíûõ ñóììàõ â ôîðìå äîòàöèé â áþäæåòû ýêîíîìè÷åñêè ñëàáûõ ãóáåðíèé, îáëàñòåé, ðàéîíîâ. Ñåëüñêîõîçÿéñòâåííûé íàëîã ïåðåäàâàëñÿ â áþäæåòû îòäåëüíûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ åäèíèö â ðàçìåðå îò 30 äî 100 %. Îò÷èñëåíèÿ îò ïðîìûñëîâîãî íàëîãà êîëåáàëèñü â ïðåäåëàõ îò 10 äî 100 % 18.  Ìîñêîâñêîé ãóáåðíèè ïðîìûñëîâûé íàëîã áûë ïîëíîñòüþ èçúÿò è íàïðàâëåí íà âûäà÷ó äîòàöèé äðóãèì àäìèíèñòðàòèâíûì åäèíèöàì. Ñèñòåìà äîòàöèé â ïðàêòèêå áþäæåòíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ øèðîêîå ðàñïðîñòðàíåíèå ïîëó÷èëà â 1921—1923 ãîäû. Íåèçáåæíîñòü åå ïðèìåíåíèÿ âûçûâàëàñü ðÿäîì îáñòîÿòåëüñòâ. Ïðåæäå âñåãî, ñîçäàíèå â ýòîò ïåðèîä òâåðäîãî áþäæåòà è òâåðäîé âàëþòû òðåáîâàëî áûñòðåéøåé ëèêâèäàöèè áþäæåòíîãî äåôèöèòà è ðàçãðóçêè â ñâÿçè ñ ýòèì ãîñóäàðñòâåííîãî áþäæåòà îò öåëîãî ðÿäà ðàñõîäîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ. Îäíàêî â ñâÿçè ñ òåì, ÷òî ìåñòíûå ñîâåòû ñòàðàëèñü çàâûøàòü ñâîè ðàñõîäû, èñêóññòâåííî ñîçäàâàÿ äîòàöèîííîñòü, ñ öåëüþ ïîëó÷åíèÿ áîëüøåãî îáúåìà ñðåäñò⠗ ñ 1924 ã. ïî 1930 ã. ïðîèçîøåë ïåðåõîä ê ñóáâåíöèîííîé ñèñòåìå áþäæåòíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ. Öåëüþ ýòîãî áûëî: • ïîáóäèòü ìåñòíûå îðãàíû áîëåå ïðàâèëüíî ñòðîèòü ñâîè áþäæåòû, óñòðàíèòü ðàçðûâ ìåæäó ôèíàíñîâûìè âîçìîæíîñòÿ__________________ 18 Øèðêåâè÷ Í.À. Ìåñòíûå áþäæåòû. Ì.: Ôèíàíñû è ñòàòèñòèêà, 1991. Ñ. 46.

16

ìè è õîçÿéñòâåííûìè ïëàíàìè è ëèêâèäèðîâàòü äåôèöèò áþäæåòîâ; • óñèëèòü ïëàíîâîå ðåãóëèðîâàíèå è êîíòðîëèðóþùåå âëèÿíèå öåíòðà íà ìåñòíîå õîçÿéñòâî ïóòåì îêàçàíèÿ ïîìîùè â ïåðâóþ î÷åðåäü òåì îòðàñëÿì, êîòîðûå ñ ýêîíîìè÷åñêîé è ïîëèòè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ áûëè ïðèçíàíû íàèáîëåå çíà÷èìûìè. Ñóáâåíöèè âûäàâàëèñü ëèøü ïðè îáÿçàòåëüíîì óñëîâèè ïîêðûòèÿ îïðåäåëåííîé äîëè ýòèõ ðàñõîäîâ çà ñ÷åò ñðåäñòâ ìåñòíîãî áþäæåòà. C 1931 ã. íàèáîëüøåå ðàñïðîñòðàíåíèå ïîëó÷èëà ñèñòåìà ïðîöåíòíûõ îò÷èñëåíèé, êîòîðàÿ ñòàíîâèòñÿ îñíîâíûì ìåòîäîì ðåãóëèðîâàíèÿ áþäæåòîâ. Ãëàâíûìè èñòî÷íèêàìè ðåãóëèðîâàíèÿ áþäæåòîâ âíóòðè ñîþçíûõ ðåñïóáëèê ÿâëÿëèñü ïîñòóïëåíèÿ ïî íàëîãó ñ îáîðîòà, ãîñóäàðñòâåííûì ìàññîâûì çàéìàì, ïîäîõîäíîìó íàëîãó ñ íàñåëåíèÿ. Ïðè ýòîì åñëè ïðè âíóòðèðåñïóáëèêàíñêîì ðåãóëèðîâàíèè óäàâàëîñü äîñòè÷ü ñáàëàíñèðîâàíèÿ ïîäàâëÿþùåãî ÷èñëà áþäæåòîâ ïóòåì äèôôåðåíöèàöèè ïðîöåíòîâ îò âûøåóêàçàííûõ äîõîäîâ, òî ïðè âíóòðèîáëàñòíîì ðåãóëèðîâàíèè äàííûõ èñòî÷íèêîâ íå õâàòàëî.  ðåçóëüòàòå ýòîãî â ðåãóëèðîâàíèå äîïîëíèòåëüíî âîâëåêàëèñü ïîäîõîäíûé íàëîã ñ ïðåäïðèÿòèé êîîïåðàöèè, à â îáëàñòÿõ, èìåþùèõ çíà÷èòåëüíîå ëåñíîå õîçÿéñòâî, — ëåñíîé äîõîä. Ïðîöåíòû îò÷èñëåíèé îò ðåãóëèðóþùèõ äîõîäîâ â ðåñïóáëèêàíñêèå è ìåñòíûå áþäæåòû óñòàíàâëèâàëèñü îäíîâðåìåííî ñ óòâåðæäåíèåì áþäæåòà ñîîòâåòñòâóþùåé àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíîé åäèíèöû íà âåñü ãîä. Îò÷èñëåíèÿ â îòäåëüíûå áþäæåòû ìîæíî áûëî óñòàíàâëèâàòü â ëþáûõ ðàçìåðàõ — îò 1 äî 100 %, â çàâèñèìîñòè îò ñîîòíîøåíèÿ ìåæäó îáúåìîì ðàñõîäîâ è çàêðåïëåííûìè äîõîäàìè êàæäîãî áþäæåòà. Ïðè ðåãóëèðîâàíèè áþäæåòîâ ìåòîäîì äèôôåðåíöèàöèè ïðîöåíòîâ îò÷èñëåíèé îò ãîñóäàðñòâåííûõ íàëîãîâ è äîõîäîâ íåîáõîäèìûì óñëîâèåì ÿâëÿëîñü òî, ÷òîáû îáùàÿ ñóììà îò÷èñëåíèé âî âñå áþäæåòû äàííîé àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíîé åäèíèöû ïî ïðîöåíòàì îò÷èñëåíèé, óñòàíàâëèâàåìûì ñîîòâåòñòâóþùèì ñîâåòîì, íå ïðåâûñèëà ñóììû îò÷èñëåíèé, óñòàíîâëåííîé äëÿ ýòîé åäèíèöû â öåëîì âûøåñòîÿùèì ñîâåòîì. Ðàçìåðû (èëè ïðîöåíò) îò÷èñëåíèé óñòàíàâëèâàëèñü ñ òàêèì ðàñ÷åòîì, ÷òîáû îáùàÿ ñóììà ýòèõ îò÷èñëåíèé òî÷íî 17

ñîîòâåòñòâîâàëà ðàçíèöå ìåæäó îáúåìîì ðàñõîäîâ è çàêðåïëåííûìè äîõîäàìè êàæäîãî áþäæåòà. Íóæíûé äëÿ ñáàëàíñèðîâàíèÿ áþäæåòà ïðîöåíò îò÷èñëåíèé îïðåäåëÿëñÿ â âèäå ñîîòíîøåíèÿ ñóììû ðàçðûâà ìåæäó îáúåìîì ðàñõîäîâ è çàêðåïëåííûìè äîõîäàìè ê êîíòèíãåíòó ïîñòóïëåíèÿ (îáùàÿ ñóììà ïîñòóïëåíèé ïî ðåãóëèðóþùåìó èñòî÷íèêó íà äàííîé òåððèòîðèè) ðåãóëèðóþùåãî äîõîäà.  ñâÿçè ñ òåì, ÷òî ñîîòíîøåíèå ìåæäó îáúåìîì ðàñõîäîâ è çàêðåïëåííûìè äîõîäàìè, à òàêæå êîíòèíãåíòû ðåãóëèðóþùèõ äîõîäîâ â ðàçëè÷íûõ áþäæåòàõ íå îäèíàêîâû, òî â öåëÿõ ñáàëàíñèðîâàíèÿ êàæäîãî áþäæåòà îò÷èñëåíèÿ îò îäíîãî èëè íåñêîëüêèõ äîõîäíûõ èñòî÷íèêîâ óñòàíàâëèâàëèñü â ðàçëè÷íûõ èëè äèôôåðåíöèðîâàííûõ ïðîöåíòàõ. Ïåðåðàñïðåäåëåíèå ñðåäñòâ ìåæäó îòäåëüíûìè áþäæåòàìè ìåòîäîì äîòàöèé è èçúÿòèé ïðîèçâîäèëîñü äâóìÿ ðàçëè÷íûìè ñïîñîáàìè: 1) Ïåðåðàñïðåäåëåíèå ñðåäñòâ ïóòåì îáðàçîâàíèÿ îñîáûõ ôîíäîâ ðåãóëèðîâàíèÿ. Áþäæåòû, èìåþùèå èçëèøêè äîõîäîâ, ïðîèçâîäèëè îò÷èñëåíèÿ â ôîíä ðåãóëèðîâàíèÿ, êîòîðûé õðàíèëñÿ íà îñîáîì òåêóùåì ñ÷åòå â Ãîñáàíêå, âíå áþäæåòà. Áþäæåòû, èìåþùèå íåäîñòàòîê ñðåäñòâ, ïîëó÷àëè ïîñîáèÿ èç ýòîãî ôîíäà. Òàêèì îáðàçîì, ïðè íàëè÷èè îáîñîáëåííûõ îò áþäæåòà ôîíäîâ ðåãóëèðîâàíèÿ ïî áþäæåòó îòðàæàëèñü äâà âèäà îïåðàöèé: ðàñõîäû áþäæåòîâ, âíîñÿùèõ èçëèøêè ñâîèõ äîõîäîâ â ôîíä ðåãóëèðîâàíèÿ, è äîõîäû äðóãèõ áþäæåòîâ, ïîëó÷àþùèõ ýòè äîõîäû. 2) Ïåðåðàñïðåäåëåíèå ñðåäñòâ íåïîñðåäñòâåííî ÷åðåç ðåãóëèðóþùèå áþäæåòû. Áþäæåòû, èìåþùèå èçëèøêè äîõîäîâ, ïåðåäàâàëè ýòè ñðåäñòâà â äîõîäû âûøåñòîÿùåãî ðåãóëèðóþùåãî áþäæåòà, à áþäæåòû, èñïûòûâàâøèå íåäîñòàòîê ñðåäñòâ, ïîëó÷àëè ïîñîáèÿ èç ýòîãî ðåãóëèðóþùåãî áþäæåòà. Ïðè ýòîì ñïîñîáå ïî áþäæåòó îòðàæàëèñü íå äâà, à ÷åòûðå âèäà îïåðàöèé: • ðàñõîäû áþäæåòîâ, âíîñÿùèõ èçëèøêè ñðåäñòâ â âûøåñòîÿùèé ðåãóëèðóþùèé áþäæåò; • äîõîäû ðåãóëèðóþùåãî áþäæåòà, ïîëó÷àþùåãî ýòè âçíîñû; • ðàñõîäû ðåãóëèðóþùåãî áþäæåòà ïî âûäà÷å ïîñîáèé íèæåñòîÿùèì áþäæåòàì; 18

äîõîäû áþäæåòîâ, ïîëó÷àþùèõ ïîñîáèÿ èç âûøåñòîÿùåãî áþäæåòà. Íàäî îòìåòèòü, ÷òî îñíîâíûìè íåäîñòàòêàìè ìåõàíèçìà áþäæåòíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ, ïðèìåíÿåìîãî â ÑÑÑÐ, ÿâëÿëèñü êîíöåíòðàöèÿ çíà÷èòåëüíîé äîëè ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ â öåíòðàëüíîì áþäæåòå, ñóáúåêòèâèçì ïðè ðåøåíèè âîïðîñîâ îá îáúåìå ïåðåäàâàåìûõ ñðåäñòâ íèæåñòîÿùèì óðîâíÿì âëàñòè, à òàêæå îñòàòî÷íûé ïðèíöèï ôèíàíñèðîâàíèÿ çàòðàò ìåñòíûõ áþäæåòîâ.  1991 ã. áûë ïðèíÿò Çàêîí ÐÑÔÑÐ «Îá îñíîâàõ áþäæåòíîãî óñòðîéñòâà è áþäæåòíîãî ïðîöåññà â ÐÑÔÑл (Âåäîìîñòè Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÐÑÔÑÐ è Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÐÑÔÑÐ, 1991, ¹ 46, ñò. 1543), â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðûì áûë îñóùåñòâëåí ïåðåõîä ê ìåòîäó ìèíèìàëüíîãî áþäæåòà, ñîãëàñíî êîòîðîìó ãàðàíòèðîâàëîñü áàëàíñèðîâàíèå íèæåñòîÿùèõ áþäæåòîâ ïðåèìóùåñòâåííî ÷åðåç îò÷èñëåíèÿ îò ðåãóëèðóþùèõ äîõîäîâ èç âûøåñòîÿùèõ çâåíüåâ áþäæåòíîé ñèñòåìû â ïðåäåëàõ ìèíèìàëüíî íåîáõîäèìûõ ðàñõîäîâ íà îñíîâå èíäèâèäóàëüíûõ íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé îò ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ. Òàêèì îáðàçîì, âïëîòü äî 1994 ã. èñïîëüçîâàëèñü äâà îñíîâíûõ ñïîñîáà áþäæåòíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ: 1) óñòàíîâëåíèå äëÿ ðåãèîíîâ äèôôåðåíöèðîâàííûõ íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé îò ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ; 2) ñóáâåíöèè, äîòàöèè. Ê íåäîñòàòêàì ìåòîäà ìèíèìàëüíîãî áþäæåòà ìîæíî îòíåñòè: ïðåîáëàäàíèå â ñòðóêòóðå äîõîäîâ ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ áþäæåòîâ ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâ; èíäèâèäóàëèçàöèÿ áþäæåòíî-íàëîãîâûõ îòíîøåíèé ìåæäó ôåäåðàöèåé è åå ñóáúåêòàìè, ïðîÿâëÿþùàÿñÿ â ïðèìåíåíèè ðàçëè÷íûõ íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé â ðàçëè÷íûõ ðåãèîíàõ; ñóáúåêòèâèçì â ïðåäîñòàâëåíèè ôèíàíñîâîé ïîìîùè, êîòîðàÿ íå îñíîâûâàëàñü íà êàêèõ ëèáî ôîðìàëèçîâàííûõ êðèòåðèÿõ è ÿâëÿëàñü ïðåäìåòîì ñîãëàñîâàíèÿ ìåæäó ôåäåðàëüíûìè è ðåãèîíàëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè. Ñ 1994 ã. ìåòîä ìèíèìàëüíîãî áþäæåòà áûë äîïîëíåí íîðìàòèâíî-äîëåâûì ìåòîäîì ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ (ìåòîäîì òðàíñôåðòîâ). Òðàíñôåðòû ñòàëè ïåðâûì è åäèíñòâåííûì ìåõàíèçìîì ïðåäîñòàâëåíèÿ ôèíàíñîâîé ïîìîùè ðåãèîíàì, ðàñïðåäåëåíèå ñðåäñòâ â ðàìêàõ êîòîðîãî áàçèðóåòñÿ íà åäèíîé äëÿ âñåõ ìåòîäèêå, ó÷èòûâàþùåé êàê äîõîäíûé ïîòåíöèàë, òàê è ðàñõîäíûå ïîòðåáíîñòè ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòîâ. •

19

Ïðîáëåìà ðåãóëèðîâàíèÿ ìåæðåãèîíàëüíûõ ýêîíîìè÷åñêèõ è ñîöèàëüíûõ ðàçëè÷èé â íîâûõ ðûíî÷íûõ óñëîâèÿõ îñòàëàñü òàêîé æå àêòóàëüíîé, êàê è â ÑÑÑÐ. Ïðè ýòîì èç âñåãî àðñåíàëà èíñòðóìåíòîâ, ïðèìåíÿâøèõñÿ â ïëàíîâîé ýêîíîìèêå, íàèáîëåå ïðèåìëåìûì îêàçàëîñü ðàñïðåäåëåíèå ôèíàíñîâîé ïîìîùè ñóáúåêòàì Ôåäåðàöèè èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà. Îäíàêî ïåðåðàñïðåäåëÿåìûå â õîäå ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé ñðåäñòâà ñîñòàâëÿþò îòíîñèòåëüíî íåáîëüøóþ äîëþ ÂÂÏ. Òàê, îáùèé îáúåì ñðåäñòâ, ïåðå÷èñëÿåìûõ â áþäæåòû ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè çà ïåðèîä ñ 1992 ã. ïî 2000 ã., êîëåáàëñÿ â äèàïàçîíå îò 1,37 % äî 3,4 % ÂÂÏ (òàáë. 1.1.1). Òàáëèöà 1.1.1 Îáúåì è ñòðóêòóðà ôèíàíñîâîé ïîìîùè áþäæåòàì ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà â 1992—2000 ãã. 1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Äîòàöèè % ÂÂÏ 0,00 0,02 0,09 0,06 0,09 0,13 0,10 0,06 0,16 % ôèí. ïîìîùè 0 1 3 3 4 5 6 4 11 Ñóáâåíöèè % ÂÂÏ 0,79 0,69 0,42 0,12 0,12 0,09 0,02 0,20 0,03 % ôèí. ïîìîùè 53 26 12 7 5 4 1 14 2 Òðàíñôåðòû èç ÔÔÏÐ % ÂÂÏ 0,00 0,00 0,36 1,17 1,04 1,22 1,12 0,98 0,98 % ôèí. ïîìîùè 0 0 10 64 44 49 70 71 67 Ñðåäñòâà, ïåðåäàííûå ïî âçàèìíûì ðàñ÷åòàì % ÂÂÏ 0,61 1,95 2,54 0,42 0,81 0,43 0,36 0,14 0,29 % ôèí. ïîìîùè 41 72 74 23 35 17 22 10 20 Ññóäû çà âû÷åòîì ïîãàøåíèÿ äðóãèì óðîâíÿì ãîñ. óïðàâëåíèÿ: % ÂÂÏ 0,09 0,03 0,02 0,04 0,23 0,64 -0,03 -0,28 0,00 % ôèí. ïîìîùè 6 1 1 2 10 25 0 0 0 Íåäîïåðå÷èñëåíî îò÷èñëåíèé îò áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ ÐÔ â öåëåâûå áþäæåòíûå ôîíäû % ÂÂÏ 0,00 0,00 0,00 0,02 0,05 0,00 0,00 0,00 0,00 % ôèí. ïîìîùè 0 0 0 1 2 0 0 0 0 Âñåãî: ñðåäñòâà, ïåðåäàííûå áþäæåòàì äðóãèõ óðîâíåé âëàñòè % ÂÂÏ 1,49 2,70 3,40 1,80 2,30 2,50 1,60 1,37 1,87 % ôèí. ïîìîùè 100 100 100 100 100 100 100 100 100 __________________

Èñòî÷íèê: Ìèíèñòåðñòâî ôèíàíñîâ ÐÔ; Òðóíèí È. Òåíäåíöèè â ðàñïðåäåëåíèè ôèíàíñîâîé ïîìîùè áþäæåòàì ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè èç Ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà â 1992—2001 ãã. //www.iet.ru.

Èç òàáëèöû 1.1.1 âèäíî, ÷òî åñëè â íà÷àëå àíàëèçèðóåìîãî ïåðèîäà â ñòðóêòóðå ôèíàíñîâîé ïîìîùè ïðåîáëàäàëè 20

ñóáâåíöèè, òî óæå â 2000 ã. èõ äîëÿ ñíèçèëàñü äî 2 %, â òî âðåìÿ êàê óäåëüíûé âåñ òðàíñôåðòîâ ñîñòàâèë 67 %. Ïðè÷èíîé ýòîãî ÿâèëèñü ôîðìàëèçàöèÿ ðàñïðåäåëåíèÿ òðàíñôåðòîâ è óæåñòî÷åíèå ïîëèòèêè ôåäåðàëüíûõ âëàñòåé ïî îòíîøåíèþ ê ôèíàíñèðîâàíèþ ôèíàíñîâîé ïîìîùè. Ðîñò äîëè ñóáâåíöèé â ñòðóêòóðå ôèíàíñîâîé ïîìîùè â 1999 ã. (äî 14 %) áûë âûçâàí òåì, ÷òî, íà÷èíàÿ ñ ýòîãî ãîäà, â âèäå ñóáâåíöèé ðàñïðåäåëÿëèñü ñðåäñòâà íà ôåäåðàëüíóþ ïîääåðæêó ñåâåðíîãî çàâîçà, ðàññ÷èòàííûå àíàëîãè÷íî ìåòîäèêå ðàñïðåäåëåíèÿ ôîíäà ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ (ÔÔÏÐ), à òàêæå èíûå âèäû öåëåâîé ôèíàíñîâîé ïîìîùè, âõîäÿùåé â ñîñòàâ òðàíñôåðòà èç ÔÔÏÐ. Ñðåäñòâà, ïåðåäàííûå ñóáúåêòàì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, â ðàìêàõ îñóùåñòâëåíèÿ âçàèìíûõ ðàñ÷åòîâ îñòàâàëèñü îäíèì èç îñíîâíûõ âèäîâ ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè â 1992—1998 ãã., îäíàêî íàèáîëüøàÿ äîëÿ ñðåäñòâ, âûäåëÿåìàÿ ðåãèîíàì ïî äàííîìó êàíàëó õàðàêòåðíà äëÿ 1993—1994 ãã. (72 % è 74 % ñîîòâåòñòâåííî).  ïîñëåäóþùèé ïåðèîä íàáëþäàåòñÿ óñòîé÷èâûé ðîñò äîëè äîòàöèé â îáùåì îáúåìå ôèíàíñîâîé ïîìîùè èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà (ñðåäñòâà, ïåðå÷èñëÿåìûå èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà áþäæåòàì çàêðûòûõ àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûõ îáðàçîâàíèé). Îäíîé èç ïðè÷èí ÿâèëîñü èçìåíåíèå ïîëèòèêè ïî îòíîøåíèþ ê áþäæåòàì çàêðûòûõ àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûõ îáðàçîâàíèé: íà÷èíàÿ ñ 1998 ã. ïðîèñõîäèò ïîñòåïåííîå çàìåùåíèå ñðåäñòâ, ïîëó÷àåìûõ áþäæåòàìè ÇÀÒÎ îò ïðåäîñòàâëåíèÿ ëüãîò ïî ôåäåðàëüíûì è ðåãèîíàëüíûì íàëîãàì, ïðÿìûìè äîòàöèÿìè èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà 19. Êðîìå ïðåäñòàâëåííûõ â òàáëèöå 1.1.1 êàíàëîâ ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ, â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèìåíÿþòñÿ òàêæå è êîñâåííûå âèäû ïðåäîñòàâëåíèÿ ôèíàíñîâîé ïîìîùè. Ê íèì îòíîñÿòñÿ ôåäåðàëüíûå ïðîãðàììû ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ, äîòàöèè èç ôåäåðàëüíîãî äîðîæíîãî ôîíäà òåððèòîðèàëüíûì äîðîæíûì ôîíäàì, à òàêæå (â íåêîòîðîé ñòåïåíè) ðàñõîäû ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà íà òåððèòîðèè ðåãèîíîâ. __________________ 19 Òðóíèí È. Òåíäåíöèè â ðàñïðåäåëåíèè ôèíàíñîâîé ïîìîùè áþäæåòàì ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè èç Ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà â 1992—2001 ãã. // www.iet.ru.

21

Ïðè÷èíîé îòíåñåíèÿ ðàñõîäîâ íà îñóùåñòâëåíèå ôåäåðàëüíûõ ïðîãðàìì ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ ê ôèíàíñîâîé ïîääåðæêå ðåãèîíîâ ÿâëÿåòñÿ òîò ôàêò, ÷òî âûäåëÿåìûå òàêèì îáðàçîì èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà ôèíàíñîâûå ðåñóðñû ðàñõîäóþòñÿ íà òåððèòîðèè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, ôîðìèðóþò íàëîãîâóþ áàçó ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòîâ, à òàêæå ÿâëÿþòñÿ ïî ñóòè áþäæåòîçàìåùàþùèìè ðàñõîäàìè ïî îòíîøåíèþ ê ðåãèîíàëüíûì áþäæåòàì. Îñíîâíûì íàçíà÷åíèåì ôåäåðàëüíûõ öåëåâûõ ïðîãðàìì ÿâëÿåòñÿ ðåøåíèå êîíêðåòíûõ çàäà÷ â îáëàñòè ðàçâèòèÿ îòäåëüíûõ ðåãèîíîâ. Îñîáîé ôîðìîé ôèíàíñîâûõ âçàèìîîòíîøåíèé ìåæäó ôåäåðàëüíûì öåíòðîì è ðåãèîíàìè ÿâëÿþòñÿ îòíîøåíèÿ ïî ïîâîäó ôèíàíñèðîâàíèÿ ñòðîèòåëüñòâà è ýêñïëóàòàöèè àâòîìîáèëüíûõ äîðîã. Ðàñõîäû íà ïðîèçâîäñòâî äàííîãî âèäà ãîñóäàðñòâåííûõ óñëóã îñóùåñòâëÿþòñÿ èç ôåäåðàëüíîãî è òåððèòîðèàëüíûõ äîðîæíûõ ôîíäîâ, êîòîðûå ôîðìèðóþòñÿ çà ñ÷åò äîõîäîâ îò íåêîòîðûõ íàëîãîâ. Òåððèòîðèàëüíûå äîðîæíûå ôîíäû â áîëüøèíñòâå ðåãèîíîâ èìåþò ñòàòóñ öåëåâûõ áþäæåòíûõ ôîíäîâ, ôåäåðàëüíûé äîðîæíûé ôîíä èìåë òàêîé ñòàòóñ äî 2001 ãîäà. Ìåæðåãèîíàëüíîå âûðàâíèâàíèå áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè îñóùåñòâëÿåòñÿ ôåäåðàëüíûì äîðîæíûì ôîíäîì â âèäå äîòàöèé òåððèòîðèàëüíûì äîðîæíûì ôîíäàì, êîòîðûå ðàñïðåäåëÿþòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ êðèòåðèÿìè ïîòðåáíîñòè â ñðåäñòâàõ, îïðåäåëÿåìûìè ôåäåðàëüíîé äîðîæíîé ñëóæáîé (îðãàíîì, óïðàâëÿþùèì ñðåäñòâàìè ôåäåðàëüíîãî äîðîæíîãî ôîíäà).  ïîñëåäíèå ãîäû ñóììà ñðåäñòâ, ðàñïðåäåëÿåìûõ â âèäå äîòàöèé òåððèòîðèàëüíûì äîðîæíûì ôîíäàì, ñíèçèëàñü ñ 0,34 % â 1997 ã. äî 0,11 % ÂÂÏ — â 2000 ãîäó 20. Ôàêòè÷åñêîå ðàñõîäîâàíèå ñðåäñòâ ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà íà òåððèòîðèè êîíêðåòíûõ ðåãèîíîâ ïîçâîëÿåò ðàññìàòðèâàòü èõ â êà÷åñòâå ñïîñîáà íåïðÿìîé ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Òàê, îñóùåñòâëåíèå ôåäåðàëüíûõ ðàñõîäîâ íà ñîäåðæàíèå ðåãèîíàëüíûõ ïðåäñòàâèòåëüñòâ ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ, íà ïðàâîîõðàíèòåëüíóþ äåÿòåëüíîñòü, íàöèîíàëüíóþ îáîðîíó, ôèíàíñèðîâàíèå îòäåëüíûõ îáúåêòîâ ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ ïðèâîäèò ê óâåëè÷åíèþ ýêîíîìè÷åñêîé àêòèâíîñòè â ðåãèîíå, à, __________________ 20 Òðóíèí È. Òåíäåíöèè â ðàñïðåäåëåíèè ôèíàíñîâîé ïîìîùè áþäæåòàì ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè èç Ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà â 1992—2001 ãã. // www.iet.ru.

22

ñëåäîâàòåëüíî (÷åðåç ðîñò ðåãèîíàëüíîé íàëîãîâîé áàçû) — ê óâåëè÷åíèþ äîõîäîâ áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Ïîäâîäÿ èòîã ïî äàííîìó ðàçäåëó, íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî ïåðåðàñïðåäåëåíèå ðåñóðñîâ, íàïðàâëåííîå íà ñãëàæèâàíèå òåððèòîðèàëüíûõ äèñïðîïîðöèé â ðåãèîíàëüíîì ðàçâèòèè, ÿâëÿåòñÿ ãëàâíîé çàäà÷åé ëþáîãî ãîñóäàðñòâà íåçàâèñèìî îò åãî ïîëèòè÷åñêîãî óñòðîéñòâà. Ïðè ýòîì ñòàáèëüíîñòü ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé ìåæäó Ôåäåðàöèåé è åå ñóáúåêòàìè âî ìíîãîì îïðåäåëÿåòñÿ îòëàæåííîé ñèñòåìîé áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà, óìåíüøàþùåé ðåãèîíàëüíûå ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèå íåðàâåíñòâà è ïîääåðæèâàþùåé ãîñóäàðñòâåííîå åäèíñòâî. Ñòðåìëåíèå ãîñóäàðñòâà ê ñáàëàíñèðîâàííîìó ðåãèîíàëüíîìó ðàçâèòèþ, ðàâåíñòâó âîçìîæíîñòåé íåçàâèñèìî îò ñòàòóñà ðåãèîíà èëè ïðîñòðàíñòâåííûõ ðàçëè÷èé óðîâíåé æèçíè äåëàåò öåíòðàëüíûì ýëåìåíòîì åå ýêîíîìè÷åñêîé è ôèíàíñîâîé ïîëèòèêè ðåãèîíàëüíóþ ïîëèòèêó è áþäæåòíîå âûðàâíèâàíèå. Íåñìîòðÿ íà ïðîäîëæàþùèéñÿ ïðîöåññ ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé íà îñíîâå Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ÐÔ îò 20.08 2004 ã. ¹ 120-ÔÇ «Î âíåñåíèè èçìåíåíèé â áþäæåòíûé êîäåêñ ÐÔ â ÷àñòè ðåãóëèðîâàíèÿ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé» è äðóãèõ íîðìàòèâíûõ àêòîâ è ñòðåìëåíèå ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà ê óñòðàíåíèþ óñèëèâàþùåéñÿ àñèììåòðèè â ñîöèàëüíîýêîíîìè÷åñêîì ðàçâèòèè ðåãèîíîâ, âñå åùå íå óäàëîñü âûðàáîòàòü íåîáõîäèìûå ôîðìû è ìåòîäû, êîòîðûå ïîçâîëèëè áû ðåàëèçîâàòü ðåãèîíàëüíóþ ãîñóäàðñòâåííóþ ïîëèòèêó â Ðîññèè. Óñòðàíåíèå àñèììåòðèè â òåððèòîðèàëüíîì ðàçâèòèè íà îñíîâå ïðèñîåäèíåíèÿ ïðîáëåìíûõ ðåãèîíîâ ê áîëåå áîãàòûì ôîðìèðîâàíèÿì ïðîáëåìû íå ðåøàåò. Çà ñ÷åò ýòîãî, âîçìîæíî ëèøü çíà÷èòåëüíîå ñîêðàùåíèå âåëè÷èíû ðàçðûâà óðîâíÿ ðàçâèòèÿ ìåæäó î÷åíü áîãàòûìè è áåäíûìè ðåãèîíàìè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íî ïðè ýòîì âîçðàñòóò âíóòðèðåãèîíàëüíûå ðàçëè÷èÿ, â ñâÿçè ñ ÷åì, îñòðîòà âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé ðàçâèòèÿ, äåëåãèðîâàííîå ðåãèîíàëüíûì âëàñòÿì ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, ñîõðàíèòñÿ ïî-ïðåæíåìó.

23

1.2. Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ êàê ôîðìà ðåàëèçàöèè ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ ðåãèîíîâ  íà÷àëå 90-õ ãã. â Ðîññèè íà÷àëîñü àêòèâíîå ôîðìèðîâàíèå íîâîé áþäæåòíî-íàëîãîâîé ñèñòåìû. Òàê, â êîíöå 1991 ã. Âåðõîâíûì Ñîâåòîì ÐÑÔÑÐ áûëè ïðèíÿòû Çàêîíû «Îá îñíîâàõ áþäæåòíîãî ïðîöåññà è áþäæåòíîãî óñòðîéñòâà â ÐÑÔÑл è «Îá îñíîâàõ íàëîãîâîé ñèñòåìû ÐÑÔÑл, êîòîðûå ñîäåðæàëè îñíîâíûå ïðèíöèïû áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà.  ïîñëåäóþùèå äâà ãîäà ïîëîæåíèÿ óêàçàííûõ çàêîíîäàòåëüíûõ àêòîâ ïîëó÷èëè ðàçâèòèå â Çàêîíå ÐÔ ¹ 3303 — I îò 15.07.92 «Î ñóáâåíöèÿõ ðåñïóáëèêàì â ñîñòàâå ÐÔ, àâòîíîìíûì îêðóãàì, ãîðîäàì Ìîñêâå è Ñàíêò-Ïåòåðáóðãó», Çàêîíå ÐÔ ¹ 4807 îò 15.04.93 «Îá îñíîâàõ áþäæåòíûõ ïðàâ è ïðàâ ïî ôîðìèðîâàíèþ è èñïîëüçîâàíèþ âíåáþäæåòíûõ ôîíäîâ ïðåäñòàâèòåëüíûõ è èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ðåñïóáëèê â ñîñòàâå ÐÔ, àâòîíîìíîé îáëàñòè, àâòîíîìíûõ îêðóãîâ, êðàåâ, îáëàñòåé, ãîðîäîâ Ìîñêâû è Ñàíêò-Ïåòåðáóðãà, îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ». Ïðîâîäèìàÿ ðåôîðìà îðãàíèçàöèè âíóòðèãîñóäàðñòâåííûõ ôèíàíñîâûõ îòíîøåíèé áûëà ïðèçâàíà îáåñïå÷èòü ôîðìèðîâàíèå áþäæåòíîãî ñîþçà ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ ÐÔ, åå ñóáúåêòîâ è îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, îñíîâàííîãî íà ïðèíöèïèàëüíî íîâûõ ïðèçíàêàõ. Äàííûé ïðîöåññ ñîïðîâîæäàëñÿ êà÷åñòâåííûì âèäîèçìåíåíèåì ñàìèõ ýêîíîìè÷åñêèõ îòíîøåíèé. Åñëè â ïëàíîâîé ýêîíîìèêå, âñëåäñòâèå òîòàëüíîãî îãîñóäàðñòâëåíèÿ è íåðàçâèòîñòè òîâàðíî-äåíåæíûõ îòíîøåíèé, ñàìîñòîÿòåëüíîñòü ðåãèîíîâ è ìåñòíûõ îðãàíîâ óïðàâëåíèÿ áûëà ëèøü ôîðìàëüíîé, òî ñîãëàñíî ðåôîðìàì ñ ïåðåõîäîì ê ðûíî÷íîé ýêîíîìèêå, ïðèðîäå êîòîðîé â öåëîì ñâîéñòâåííà òåíäåíöèÿ ê äåöåíòðàëèçîâàííîìó ðàçìåùåíèþ ðåñóðñîâ îáùåñòâåííîãî ñåêòîðà, íà ïåðâûõ ýòàïàõ äàííîãî ïðîöåññà ñóùåñòâåííî ðàñøèðèëèñü áþäæåòíûå ïðàâà òåððèòîðèé è âûðîñ óäåëüíûé âåñ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé, íàïðàâëÿåìûõ â áþäæåòû íèçîâûõ çâåíüåâ. Ñ ïðèîáðåòåíèåì ñîáñòâåííîé ýêîíîìè÷åñêîé áàçû áîëåå íèçêèå óðîâíè áþäæåòíîé ñèñòåìû, 24

ñîîòâåòñòâåííî, äîëæíû áûëè ïðåâðàòèòüñÿ â ðåàëüíûå ñóáúåêòû ñîáñòâåííîñòè è ýêîíîìè÷åñêèõ îòíîøåíèé, ÿâëÿþùèåñÿ ñîöèàëüíîé îñíîâîé ñîîòâåòñòâóþùåé ôîðìû ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ. Ìåæäó òåì, êàê îáðàçíî âûðàçèëñÿ Á. Ãåðøêîâè÷, ýêîíîìè÷åñêèå èíòåðåñû â òðàíñôîðìèðóþùåéñÿ ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå Ðîññèè îêàçàëèñü íà ïåðèôåðèè íàó÷íîé ìûñëè è õîçÿéñòâåííîé ïðàêòèêè, ÷òî íå ìîãëî íå ïîâëå÷ü òåõ íåãàòèâíûõ ÿâëåíèé, êîòîðûìè ñîïðîâîæäàëèñü ðûíî÷íûå ïðåîáðàçîâàíèÿ ñòðàíû 21. Ïî÷òè ïîëíîå èãíîðèðîâàíèå òàêîãî öåíòðàëüíîãî âîïðîñà äëÿ ðåôîðìû, êàê èíòåðåñû, áûëî òåñíî ñâÿçàíî ñî ñëàáûì âíèìàíèåì ê èñïîëüçîâàíèþ îáúåêòèâíûõ ýêîíîìè÷åñêèõ çàêîíîâ. Ìû ñîãëàñíû ñ óòâåðæäåíèåì Ë. Ãàòîâñêîãî î òîì, ÷òî èíòåðåñû, îðèåíòèðîâàííûå íà ðåôîðìó, äîëæíû áûòü îñíîâàíû íà èñïîëüçîâàíèè ýêîíîìè÷åñêèõ çàêîíîâ, êîòîðûå ïðèñóùè ïðîèçâîäñòâåííûì îòíîøåíèÿì, ôîðìàì ñîáñòâåííîñòè â êîíêðåòíûõ óñëîâèÿõ íûíåøíåé Ðîññèè 22.  ïðîöåññå ïîèñêà ïóòåé âûõîäà èç êðèçèñíîãî ñîñòîÿíèÿ èññëåäîâàíèå ïðîáëåì ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ è ìåõàíèçìîâ èõ ðåàëèçàöèè âíîâü îáðåòàåò ñâîå ìåñòî è ñòàíîâèòñÿ êëþ÷åâûì ôàêòîðîì ôîðìèðîâàíèÿ íîâûõ ïðîèçâîäñòâåííûõ îòíîøåíèé. «Îáùèå èíòåðåñû îáðàçóþò áàçèñ ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, ïîäïèòûâàþò ïîëèòèêó îáùåñòâåííîãî ñîçíàíèÿ»23. Ë. Àáàëêèí, âíîâü îáðàùàÿñü ê ïðîáëåìå ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ â íîâûõ óñëîâèÿõ, ïèøåò, ÷òî «ïðîáëåìà îòíþäü íå ñâîäèòñÿ ê îñîçíàíèþ íåêîåé ðåàëüíîñòè, ñâÿçàííîé ñ íàëè÷èåì îáùèõ èíòåðåñîâ. Îíè íà äåëå ñóùåñòâóþò, íî ñâÿçóþùèå èõ íèòè êðàéíå îñëàáëåíû âñëåäñòâèå íàõðàïèñòîãî äàâëåíèÿ ãðóïïîâûõ èíòåðåñîâ»24. Ñ÷èòàÿ çíà÷èìîñòü òåîðèè ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ, èõ ðåàëèçàöèþ â ïîëèòèêå è õîçÿéñòâåííîé ïðàêòèêå äåëîì èñêëþ÷èòåëüíîé âàæíîñòè, Â. Ëåêñèí, À. Àíäðååâà è äð. àâòîðû ïîä__________________ 21 Ãåðøêîâè÷ Á.ß. Ýêîíîìè÷åñêèå èíòåðåñû è èõ ðåàëèçàöèÿ. Ïÿòèãîðñê, 1999. Ñ. 8. 22 Ãàòîâñêèé Ë. Ðåôîðìà è èíòåðåñû // Âîïðîñû ýêîíîìèêè. 1995. ¹ 6. Ñ. 126. 23 Àáàëêèí Ë.È. Òðóäû âîëüíîãî ýêîíîìè÷åñêîãî îáùåñòâà Ðîññèè. Ò. 4:  ïîèñêàõ íîâîé ñòðàòåãèè. Ì.: Èçä-âî «Ýêîíîìèêà», 2000. Ñ. 311. 24 Òàì æå. Ñ. 311.

25

÷åðêèâàþò, ÷òî «ïîëèòèêà ýòî èíòåðåñû â äåéñòâèè» è «âñÿêàÿ ïîëèòèêà õîðîøà íàñòîëüêî, íàñêîëüêî åé óäàåòñÿ ïîääåðæèâàòü áàëàíñ ðàçëè÷íûõ èíòåðåñîâ»25. Àêòóàëüíîñòü ýêîíîìè÷åñêîé êàòåãîðèè èíòåðåñîâ âñåãäà áûëà â öåíòðå âíèìàíèÿ íàóêè è íàó÷íîãî èññëåäîâàíèÿ. Î ìàòåðèàëüíûõ (ýêîíîìè÷åñêèõ) èíòåðåñàõ, êàê î âå÷íîé îáúåêòèâíîé êàòåãîðèè, ãîâîðèò íàó÷íîå íàñëåäèå Ã. Ãîááñà, Ê. Ãåëüâåöèÿ, À. Ñìèòà, Ê. Ìàðêñà, Ô. Ýíãåëüñà, Â. Ëåíèíà, Ã. Ïëåõàíîâà è äð. ïðåäñòàâèòåëåé ôèëîñîôñêîé, ñîöèàëüíîé è ýêîíîìè÷åñêîé íàóê. Ïðèìåíèòåëüíî ê ñîâðåìåííîé ðûíî÷íîé ýêîíîìèêå ìíîãèå àâòîðû èññëåäóþò ðîëü è çíà÷åíèå èíòåðåñîâ â îáùåñòâåííîì ðàçâèòèè, êîòîðûå èìè òðàêòóþòñÿ êàê âûãîäà (Ð. Êåìïáåëë, Ê. Õåéíå, Ï. Ñàìóýëüñîí è äð.). Ýêîíîìè÷åñêèé èíòåðåñ êàê îáúåêòèâíî ñóùåñòâóþùàÿ è âûñòóïàþùàÿ äâèæóùèì ôàêòîðîì èñòîðè÷åñêîãî ïðîöåññà êàòåãîðèÿ, ÿâëÿåòñÿ ìíîãîàñïåêòíîé ïðîáëåìîé äëÿ íàó÷íîãî èññëåäîâàíèÿ.  êîíòåêñòå íàøåãî èññëåäîâàíèÿ ìû ðàññìàòðèâàåì ýêîíîìè÷åñêèå (ìàòåðèàëüíûå) èíòåðåñû, ïðîÿâëÿþùèåñÿ êàê îáùèå èíòåðåñû, òàê êàê ïðåäìåòîì íàøåãî èññëåäîâàíèÿ ÿâëÿþòñÿ ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ ìåæäó ôåäåðàëüíûì öåíòðîì, ðåãèîíàìè è ìóíèöèïàëüíûìè îáðàçîâàíèÿìè. Äàííàÿ ïðîáëåìà ïðèâëåêàåò ïðèñòàëüíîå âíèìàíèå ñî ñòîðîíû ïðåäñòàâèòåëåé íàóêè è ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ âñåõ óðîâíåé âëàñòè. Êàê ïîêàçûâàåò àíàëèç ëèòåðàòóðíûõ èñòî÷íèêîâ ïî ïðîáëåìå îáùèõ ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ è ìåõàíèçìîâ èõ ðåàëèçàöèè, â ïîðåôîðìåííîé Ðîññèè ïîÿâèëèñü ñåðüåçíûå ïóáëèêàöèè, ñðåäè êîòîðûõ â ïåðâóþ î÷åðåäü ñëåäóåò íàçâàòü ðàáîòû Ë. Àáàëêèíà, Ë. Ãàòîâñêîãî, Á. Ãåðøêîâè÷à, À. Ãðàíáåðãà, Â. Ëåêñèíà, À. Øâåöîâà, Á. Øòóëüáåðãà, Â. Ââåäåíñêîãî è äð. Ìíîãèå èññëåäîâàòåëè ïîëàãàþò, ÷òî íàöèîíàëüíûé, ðåãèîíàëüíûå è ìóíèöèïàëüíûå óðîâíè ýêîíîìè÷åñêèõ îòíîøåíèé, êîòîðûå îáðàçóþò ñèñòåìó îáùèõ èíòåðåñîâ, èõ ñòðóêòóðà è ñîäåðæàíèå îáóñëîâëèâàþòñÿ ñîîòâåòñòâóþùèìè ïàðàìåòðàìè ýêîíîìè÷åñêèõ îòíîøåíèé è ïîòðåáíîñòÿìè. Ïðè ýòîì ýêîíîìè÷åñ__________________ 25 Ëåêñèí Â., Àíäðååâà Å. è äð. Ðåãèîíàëüíàÿ ïîëèòèêà Ðîññèè: êîíöåïöèè, ïðîáëåìû, ðåøåíèÿ // Ðîññèéñêèé ýêîíîìè÷åñêèé æóðíàë. 1993. ¹ 9. Ñ. 51—52.

26

êèå îòíîøåíèÿ ÿâëÿþòñÿ ñîöèàëüíîé îñíîâîé èíòåðåñîâ, à ïîòðåáíîñòè — èõ ìàòåðèàëüíîé îñíîâîé. Âûøå óæå óêàçûâàëîñü, ÷òî îáùèå èíòåðåñû îáðàçóþò áàçèñ ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà (Ë. Àáàëêèí).  äîïîëíåíèå ê ýòîìó ìîæíî óêàçàòü, ÷òî â ðàìêàõ îáùèõ èíòåðåñîâ âîçðàñòàþùåå çíà÷åíèå ïðèîáðåòàþò èíòåðåñû ðåãèîíîâ, êîòîðûå â ñîâðåìåííîé Ðîññèè, â îòëè÷èå îò äîïåðåñòðîå÷íîãî ïåðèîäà ïðèîáðåòàþò ñîâåðøåííî èíîé ñòàòóñ. Ýòî ïðîÿâëÿåòñÿ â òîì, ÷òî èäåò àêòèâíûé ïðîöåññ ôîðìèðîâàíèÿ ðåàëüíîãî ôåäåðàëèçìà íà îñíîâàíèè ïðåäîñòàâëåíèÿ øèðîêèõ ïîëíîìî÷èé íàöèîíàëüíî-ãîñóäàðñòâåííûì è àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûì îáðàçîâàíüÿì â ðåøåíèè ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ âîïðîñîâ ïðè ñîõðàíåíèè ñòðîãîé ñèñòåìû âåðòèêàëè âëàñòè êàê ïðèîðèòåòíîãî óñëîâèÿ ðåàëèçàöèè îáùåãîñóäàðñòâåííûõ èíòåðåñîâ. Òàêèì îáðàçîì, âçàèìîäåéñòâèå è ðåàëèçàöèÿ îáùèõ ðåãèîíàëüíûõ è ìóíèöèïàëüíûõ èíòåðåñîâ äîëæíû ïðîòåêàòü áåç íàðóøåíèÿ èõ åäèíñòâà. Åñòåñòâåííî, ýòî íå îçíà÷àåò ïîëíîå ñîâïàäåíèå èíòåðåñîâ âñåõ óðîâíåé, â òî æå âðåìÿ ïðîòèâîðå÷èÿ, êîòîðûìè ñåãîäíÿ íàñûùåíà ñèñòåìà îáùèõ èíòåðåñîâ, òàêæå íå äàþò îñíîâàíèÿ ãîâîðèòü îá èõ àíòàãîíèñòè÷åñêîé íåñîâìåñòèìîñòè. Ðå÷ü äîëæíà èäòè îá èõ ãàðìîíèçàöèè, ñãëàæèâàíèè è ñîâìåùåíèè â îïðåäåëåííîé ñòåïåíè. Áåçóñëîâíî, î ïîëíîì ñîâìåùåíèè ðå÷ü íå ìîæåò èäòè. Ñòåïåíü ðåàëèçàöèè îáùèõ èíòåðåñîâ çàâèñèò îò òîãî, â êàêîé ìåðå óäàåòñÿ ó÷åñòü â ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêå âñþ ñîâîêóïíîñòü èíòåðåñîâ â èõ âçàèìîäåéñòâèè è âçàèìîîáóñëîâëåííîñòè. ×òîáû íàéòè ýôôåêòèâíûå ìåõàíèçìû ðåàëèçàöèè ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ ôåäåðàëüíîãî öåíòðà, ðåãèîíîâ è ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, íåîáõîäèìî âûÿâèòü ïðèðîäó ïðîòèâîðå÷èé, íàõîäÿùèõñÿ â ïîñòîÿííîì äâèæåíèè ïîä âîçäåéñòâèåì çàêîíîâ ðûíî÷íîé ýêîíîìèêè. Íàäî ñîãëàñèòüñÿ ñ óòâåðæäåíèåì î òîì, ÷òî ïðè ïåðåõîäå ê ðûíî÷íîé ýêîíîìèêå, êîãäà ïðèíöèïèàëüíî òðàíñôîðìèðóåòñÿ ñèñòåìà ýêîíîìè÷åñêèõ îòíîøåíèé, ñòîëü æå ïðèíöèïèàëüíî ìåíÿåòñÿ êîíêðåòíîå ñîäåðæàíèå ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ, èõ ñèñòåìà, òèïû, ôîðìû è ðàçíîâèäíîñòè. Åñòåñòâåííî ñîîòâåòñòâóþùèì îáðàçîì ìåíÿþòñÿ ñïîñîáû èõ ñîãëàñîâàíèÿ è ðàçðåøåíèÿ ñâîéñòâåííûõ èì ïðîòèâîðå÷èé 26. __________________ 26 Ãåðøêîâè÷ Á.ß. Ýêîíîìè÷åñêèå èíòåðåñû è èõ ðåàëèçàöèÿ. Ïÿòèãîðñê, 1999. Ñ. 50.

27

Íà îñíîâå îáîáùåíèÿ íàó÷íûõ ïóáëèêàöèé ïî äàííîé ïðîáëåìàòèêå â ïîðåôîðìåííîé Ðîññèè ÷åòêî ïðîñëåæèâàåòñÿ ïåðåîñìûñëåíèå ïîäõîäîâ ê îöåíêå ïðîòèâîðå÷èé, ïðèñóùèõ îáùåñòâåííîìó ðàçâèòèþ. «Ýâîëþöèîííûé õàðàêòåð ñòàíîâëåíèÿ ïîñòèíäóñòðèàëüíîé öèâèëèçàöèè, èçìåíåíèå â ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîé ñôåðå, ãóìàíèçàöèÿ è ñîöèàëèçàöèÿ ýêîíîìèêè, — ïèøåò Ë. Àáàëêèí, — äàåò îñíîâàíèå äëÿ óòâåðæäåíèÿ î òîì, ÷òî ïðîèñõîäÿùèå èçìåíåíèÿ ñíèìàþò òðàäèöèîííûå ïðîòèâîïîñòàâëåíèÿ ÷àñòíîé è îáùåñòâåííîé ñîáñòâåííîñòè...»27. Ýòó æå ïîçèöèþ ðàçäåëÿåò Á. Ãåðøêîâè÷, ãîâîðÿ î òîì, ÷òî ïðîòèâîðå÷èÿ â îáùåñòâå ïîñòåïåííî óòðà÷èâàþò àíòàãîíèñòè÷åñêèé õàðàêòåð. Îïðåäåëÿþùèì äëÿ õàðàêòåðèñòèêè îáùåñòâåííîãî ïðîãðåññà â ñîâðåìåííîì îáùåñòâå ÿâëÿåòñÿ öèâèëèçîâàííûé ïîäõîä, âñëåäñòâèå êîòîðîãî ýâîëþöèîííîñòü ðàçâèòèÿ ñòàíîâèòñÿ ðåçóëüòàòîì îñëàáëåíèÿ àíòàãîíèçìà, è ýòî òàêæå èìååò íåïîñðåäñòâåííîå îòíîøåíèå ê âîïðîñó î ïðîòèâîðå÷èÿõ â ñèñòåìå ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ 28.  òî æå âðåìÿ íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî ïðîòèâîðå÷èÿ è ïðîòèâîðå÷èâîñòü — íåîòúåìëåìîå ñîñòîÿíèå ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ. Âñå òèïû, ôîðìû è ðàçíîâèäíîñòè ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ âçàèìîäåéñòâóþò è âçàèìîîòðèöàþò äðóã äðóãà 29. Åñëè ñ÷èòàòü ýòîò òåçèñ âåðíûì, òî ñóùåñòâóþùèå ïðîòèâîðå÷èÿ ìåæäó ðåãèîíàìè è ôåäåðàëüíûì öåíòðîì, ïðîÿâëÿþùèåñÿ â ðàçãðàíè÷åíèè ñîáñòâåííîñòè, âçàèìíîì äåëåãèðîâàíèè ïîëíîìî÷èé, ðàñïðåäåëåíèè íàëîãîâ è ò. ï., èìåþò îáúåêòèâíóþ ïðèðîäó. Îáùíîñòü ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ è èõ ïðîòèâîðå÷èâîñòü îïðåäåëÿþòñÿ îáùåñòâåííûì õàðàêòåðîì ïðîèçâîäñòâà, â ðåçóëüòàòå ÷åãî ñòàëêèâàþòñÿ ìåæäó ñîáîé ðàçíîóðîâíåâûå è ðàçíîíàïðàâëåííûå ýêîíîìè÷åñêèå èíòåðåñû. Ïðèíöèïû ðàçíîíàïðàâëåííîñòè ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ, èõ âçàèìíîå îòðèöàíèå îáóñëîâëåíû ìíîæåñòâåííîñòüþ èíòåðåñîâ, êàæäûé èç êîòîðûõ ïðèíàäëåæèò îïðåäåëåííîìó ñóáúåêòó ýêîíîìè÷åñêèõ îòíîøåíèé è îáëàäàåò êà÷åñòâåííîé îïðåäåëåííîñòüþ, ðàçëè÷àþùåéñÿ ïî ôîð__________________ 27 Àáàëêèí Ë. Êóðñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêè / Ïîä ðåä. Ë.È. Àáàëêèíà. Ì., 1997. Ñ. 614. 28 Ãåðøêîâè÷ Á.ß. Óêàç. ñî÷. Ñ. 54. 29 Ìåòîäîëîãè÷åñêèå ïðîáëåìû îáùåñòâåííûõ íàóê. Ì., 1979. Ñ. 181.

28

ìàì è ðàçíîâèäíîñòÿì. Îñíîâîé îòíîøåíèé, ïîðîæäàþùèõ ðàçíîíàïðàâëåííîñòü èíòåðåñîâ, âûñòóïàåò îòíîøåíèå ñîáñòâåííîñòè, ýêîíîìè÷åñêîå è ïðîèçâîäñòâåííîå îáîñîáëåíèå èõ ñóáúåêòîâ 30. Ïðèçíàâàÿ îáúåêòèâíîñòü ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ êàê ýêîíîìè÷åñêîé êàòåãîðèè, ðåãóëèðóþùåé ïðîèçâîäñòâåííûå îòíîøåíèÿ, íóæíî çàìåòèòü, ÷òî ïðèñóùèå èì ïðîòèâîðå÷èÿ, ÿâëÿÿñü ôîðìîé âçàèìîäåéñòâèÿ ñóáúåêòîâ ýêîíîìè÷åñêèõ îòíîøåíèé, íåëüçÿ ëèêâèäèðîâàòü, íå óñòðàíèâ îäíîãî èç ñóáúåêòîâ. Îòñþäà ìîæíî ñäåëàòü âûâîä î òîì, ÷òî ïðîòèâîðå÷èå, ïðèñóùåå èíòåðåñàì, òàêæå îáúåêòèâíî, êàê è ñàìè èíòåðåñû. Îíè íå óñòðàíèìû, íî â ðåçóëüòàòå ðàçóìíûõ äåéñòâèé â îïðåäåëåííûõ ïðîñòðàíñòâåííî-âðåìåííûõ êîîðäèíàòàõ èõ ìîæíî ñìÿã÷èòü. Òåîðåòè÷åñêè îáùåðåãèîíàëüíûé èíòåðåñ çàêëþ÷àåòñÿ â ðåàëèçàöèè íà êîíêðåòíîé òåððèòîðèè ãàðàíòèðîâàííûõ Êîíñòèòóöèåé ïðàâ è ñâîáîä, à òàêæå â íàëè÷èè äëÿ ýòîãî íåîáõîäèìûõ ìåñòíûõ óñèëèé, è åñëè òàêîé îáùåðåãèîíàëüíûé èíòåðåñ ïîäêðåïëÿåòñÿ ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêîé è äåÿòåëüíîñòüþ ðåãèîíàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè, òî íà÷èíàåòñÿ àêòèâíîå ôîðìèðîâàíèå èíòåðåñîâ, îáóñëîâëåííûõ ñòðåìëåíèåì ê ñòàáèëüíîìó âîñïðîèçâîäñòâó è ïðèóìíîæåíèþ ñîöèàëüíîãî, ïðèðîäîðåñóðñíîãî, ýêîëîãè÷åñêîãî, äåìîãðàôè÷åñêîãî, õîçÿéñòâåííîãî ïîòåíöèàëîâ ðåãèîíà 31. Ýôôåêòèâíàÿ ðåàëèçàöèÿ äàííûõ ôóíêöèé âî ìíîãîì îïðåäåëÿåòñÿ ïðîâîäèìîé ãîñóäàðñòâîì ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêîé, îñíîâíîé çàäà÷åé êîòîðîé âûñòóïàåò äîñòèæåíèå ñòàáèëüíîãî êîìïðîìèññà ìåæäó ðåãèîíàëüíûìè èíòåðåñàìè ãîñóäàðñòâà è ìåñòíûìè èíòåðåñàìè â öåëÿõ ïîääåðæàíèÿ óñòîé÷èâîñòè ðàçâèòèÿ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, à òàêæå îáåñïå÷åíèÿ äååñïîñîáíîñòè ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè íà ìåñòàõ. Äëÿ òîãî ÷òîáû ðàññ÷èòûâàòü íà ôèíàíñîâóþ è ïîëèòè÷åñêóþ ïîääåðæêó ôåäåðàëüíîãî öåíòðà, ðåãèîíàëüíûå âëàñòè, ÿâëÿÿñü âûðàçèòåëÿìè èíòåðåñîâ èõ íîñèòåëåé (íàñåëåíèÿ), ïðèçâàíû â ñâîåé ïîëèòèêå îðèåíòèðîâàòüñÿ íà ñîîòâåòñòâóþùèå èíòåðåñû öåíòðàëüíîé âëàñòè (ðèñ. 1.2.1). __________________ 30 Ãåðøêîâè÷ Á. ß. Ýêîíîìè÷åñêèå èíòåðåñû è èõ ðåàëèçàöèÿ. Ïÿòèãîðñê, 1999. Ñ. 60. 31 Àäóõîâ À. Ðåôîðìèðîâàíèå ýêîíîìèêè è âçàèìîäåéñòâèå öåíòðà è ðåãèîíîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè // Âîïðîñû ýêîíîìèêè. 1996. ¹ 6. Ñ. 116.

29

30

Èíòåðåñû ôåäåðàëüíîãî öåíòðà

Ïîëèòè÷åñêàÿ ïîääåðæêà: -ãîëîñîâàíèå â

âåðõíåé ïàëàòå çà îäîáðåíèå çàêîíîïðîåêòîâ; -ïîääåðæêà ïðåäñòàâèòåëåé èíòåðåñîâ ôåäåðàëüíûõ âëàñòåé íà âûáîðàõ; -íåäîïóùåíèå ïðîÿâëåíèÿ íåäîâîëüñòâà íàñåëåíèÿ ôåäåðàëüíîé âëàñòüþ - è ò.ï.

Èíòåðåñû íàñåëåíèÿ Óðîâåíü è ñòðóêòóðà ïðåäîñòàâëåíèÿ îáùåñòâåííûõ áëàã

-ðàâíîå ïðàâî èçáðàííûõ ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé íà ñàìîñòîÿòåëüíîå èñïîëíåíèå âîëè èçáèðàòåëåé; -åäèíûå ïðàâèëà ôîðìèðîâàíèÿ äîõîäíîé áàçû; -ôèíàíñîâàÿ ïîääåðæêà -è ò.ï.

Îñíîâíîé ðåãèîíàëüíûé èíòåðåñ: Ñòàáèëüíîå âîñïðîèçâîäñòâî ñîöèàëüíîãî, ïðèðîäîðåñóðñíîãî, ýêîëîãè÷åñêîãî, äåìîãðàôè÷åñêîãî, õîçÿéñòâåííîãî ïîòåíöèàëîâ ìàêñèìàëüíàÿ îáùåñòâåííàÿ ïîääåðæêà

Ïðî äàð ãèî ëèò -ìèí äîèì ðàëü -îòê íûõ íèÿ -îãð ëè÷è áþä -èò

ìàêñèìàëüíàÿ Êðóïíûå ðåã íåñ, äð. ãðóïï ïîääåðæêà

Ëîááèðîâàíèå èíòåðåñîâ ÷åðåç èçáèðàòåëüíûå òåõíîëîãèè; èíèöèàöèÿ èëè ïðîòèâîäåéñòâèå àêöèÿì ïðîòåñòà

èíò

íåâçûñêàíèå í ìîê; íàëîãîâû ÷åíèå ïîñëåíà ñíèæåíèå êðå æåííîñòè áþ òèÿì-ïîñòàâùèê

Ðèñ. 1.2.1. Âçàèìîäåéñòâèå èíòåðåñîâ ðåãèîíà è ðàçëè÷íûõ ãðóïï ýêîíîìè÷åñêèõ àãåíòîâ, âëèÿþùèõ íà ðåãèîíàëüíóþ ïîëèòèêó

Ðåàëèçàöèÿ ðåãèîíàìè ïîëèòè÷åñêèõ èíòåðåñîâ öåíòðà âêëþ÷àåò â ñåáÿ ãîëîñîâàíèå â âåðõíåé ïàëàòå ðîññèéñêîãî ïàðëàìåíòà çà îäîáðåíèå çàêîíîïðîåêòîâ, íà ïðèíÿòèè êîòîðûõ íàñòàèâàþò ôåäåðàëüíûå îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè; îðãàíèçàöèþ â ðåãèîíå êàìïàíèé ïî ïîääåðæêå ïðåäñòàâèòåëåé èíòåðåñîâ ôåäåðàëüíûõ âëàñòåé íà ïàðëàìåíòñêèõ èëè ïðåçèäåíòñêèõ âûáîðàõ; íåäîïóùåíèå â ðåãèîíå ïðîÿâëåíèé íåäîâîëüñòâà íàñåëåíèÿ ôåäåðàëüíûìè âëàñòÿìè. Èíòåðåñû öåíòðà, ñâÿçàííûå ñ ðåãèîíàëüíîé ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêîé, ìîãóò âêëþ÷àòü ìèíèìèçàöèþ íåäîèìêè ïî íàëîãàì, ïîñòóïàþùèì â ôåäåðàëüíûé áþäæåò, îñóùåñòâëåíèå ìåð ïî ðàçâèòèþ æèëèùíîé ðåôîðìû, âûïîëíåíèå îãðàíè÷åíèé íà âåëè÷èíó äåôèöèòà è äîëãà áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, îòñóòñòâèå íå ïðåäóñìîòðåííûõ ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì âíåáþäæåòíûõ ôîíäîâ, îòêàç îò íåäåíåæíûõ ôîðì èñïîëíåíèÿ áþäæåòà è äð. Îäíàêî ïðîâåäåíèå ïîëèòèêè, êîòîðàÿ óâåëè÷èâàåò ïîääåðæêó ðåãèîíà ñî ñòîðîíû ôåäåðàëüíûõ âëàñòåé, ìîæåò ïðèâåñòè ê ñíèæåíèþ áëàãîñîñòîÿíèÿ íàñåëåíèÿ è ïðåäñòàâèòåëåé ãðóïï ñïåöèàëüíûõ èíòåðåñîâ. Ãîñóäàðñòâåííûå èíòåðåñû â îáëàñòè ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè ìîãóò âõîäèòü â ïðîòèâîðå÷èå ñ èíòåðåñàìè êðóïíîãî áèçíåñà è äðóãèõ ãðóïï ñïåöèàëüíûõ èíòåðåñîâ, êîòîðûå îñóùåñòâëÿþò âîçäåéñòâèå íà ýêîíîìè÷åñêóþ ïîëèòèêó ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé êàê íåïîñðåäñòâåííî ïóòåì ëîááèðîâàíèÿ òåõ èëè èíûõ ðåøåíèé íà óðîâíå çàêîíîäàòåëüíîé èëè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòåé, òàê è ïóòåì ðåàëèçàöèè ðàçëè÷íîãî ðîäà èçáèðàòåëüíûõ òåõíîëîãèé, îêàçûâàþùèõ ñóùåñòâåííîå âëèÿíèå íà èñõîä âûáîðîâ â ðåãèîíå. Êàê óêàçûâàë Äæ. Áüþêåíåí, åñëè äëÿ äåìîêðàòè÷åñêîãî ãîñóäàðñòâà áîðüáà ãðóïïîâûõ èíòåðåñîâ åñòü îñíîâà ïîëèòè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ è ñòàáèëüíîñòè, òî â ýêîíîìè÷åñêîé îáëàñòè â ýòîì êðîåòñÿ îïàñíîñòü íàâÿçûâàíèÿ îáùåñòâó ãðóïïîâûõ ïðèòÿçàíèé íà äîëþ â íàöèîíàëüíîì äîõîäå, êîòîðûå, ïðåâðàùàÿñü ôàêòè÷åñêè â «ãðóïïîâîé ýãîèçì», âåäóò ê ïîñòîÿííîìó ïîâûøåíèþ ðàñõîäîâ ãîñóäàðñòâåííîãî áþäæåòà 32. Íàãëÿäíûì ïðèìåðîì îñîçíàíèÿ ôåäåðàëüíûìè âëàñòÿìè òîãî ôàêòà, ÷òî ïðå__________________

Áîðèñîâ Å.Ô. Õðåñòîìàòèÿ ïî ýêîíîìè÷åñêîé òåîðèè. Ì.: Þðèñòú, 2000. Ñ. 462. 32

31

îäîëåíèå áþäæåòíîãî êðèçèñà ñâÿçàíî íå òîëüêî ñ íåñîâåðøåíñòâîì çàêîíîäàòåëüíîé áàçû èëè íàëîãîâîé ñèñòåìû, à, ïðåæäå âñåãî, ñ íàëè÷èåì ïîëèòè÷åñêè âëèÿòåëüíûõ ãðóïï èíòåðåñîâ, ýêîíîìè÷åñêîå áëàãîñîñòîÿíèå êîòîðûõ ñâÿçàíî ñ óêëîíåíèåì îò íàëîãîâ, ÿâëÿåòñÿ ñîçäàíèå âðåìåííîé ÷ðåçâû÷àéíîé êîìèññèè ïî íàëîãîâîé è áþäæåòíîé äèñöèïëèíå îñåíüþ 1996 ãîäà. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî åñëè ðåãèîíàëüíûå âëàñòè èìåþò äîñòàòî÷íóþ ïîääåðæêó ñî ñòîðîíû íàñåëåíèÿ è ñïåöèàëüíûõ ãðóïï èíòåðåñîâ, òî îíè ìåíåå çàâèñèìû îò ôåäåðàëüíîãî öåíòðà è ñòðåìÿòñÿ ïðîâîäèòü ñàìîñòîÿòåëüíóþ ðåãèîíàëüíóþ ïîëèòèêó (âïëîòü äî îïïîçèöèîííîñòè öåíòðó) è íàîáîðîò. Îäíàêî ñ äðóãîé ñòîðîíû, çàâèñèìîñòü ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé îò èíòåðåñîâ êðóïíîãî áèçíåñà ñóæàåò èõ ðîëü êàê âûðàçèòåëÿ èíòåðåñîâ íàñåëåíèÿ. Òàêèì îáðàçîì, ãîñóäàðñòâåííàÿ ðåãèîíàëüíàÿ ïîëèòèêà äîëæíà ó÷èòûâàòü âåñü ñïåêòð òåððèòîðèàëüíûõ èíòåðåñîâ (âêëþ÷àÿ èíòåðåñû ýêîíîìè÷åñêèõ àãåíòîâ, îêàçûâàþùèõ âëèÿíèå íà ôèíàíñîâóþ ïîëèòèêó ðåãèîíà), îáóñëîâëèâàþùèõ âîçíèêíîâåíèå îáúåêòèâíûõ ïðîòèâîðå÷èé ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ ìåæäó óðîâíÿìè âëàñòè. Ïðè ýòîì êàê óêàçûâàåò Á.ß. Ãåðøêîâè÷, «ñîãëàñîâàíèå ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ, ðàçðåøåíèå ïðèñóùèõ èì ïðîòèâîðå÷èé ïðåäïîëàãàåò ñîõðàíåíèå ïðèíöèïà ïðèîðèòåòîâ îáóñëîâëåííûõ ýêîíîìè÷åñêîé è ïîëèòè÷åñêîé íåîáõîäèìîñòüþ, ïðè÷åì åå ïîääåðæàíèå äîëæíî îñóùåñòâëÿòüñÿ íà îñíîâå ïðåèìóùåñòâåííî ýêîíîìè÷åñêèõ ìåòîäîâ»33. Öåíòðàëüíûì ìåõàíèçìîì ðåàëèçàöèè ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ íà óðîâíå ðåãèîíà ÿâëÿåòñÿ ðåãèîíàëüíàÿ áþäæåòíî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìà, âûïîëíÿþùàÿ ðÿä âçàèìîñâÿçàííûõ ôóíêöèé, îáåñïå÷èâàþùèõ ñòàáèëüíîå âîñïðîèçâîäñòâî åãî âíóòðåííåãî ïîòåíöèàëà. Äëÿ âûÿâëåíèÿ ñóùíîñòè âîçíèêíóâøèõ ïðîòèâîðå÷èé ìåæäó áþäæåòíûìè èíòåðåñàìè ñóáúåêòîâ ÐÔ íåîáõîäèìî îáðàòèòüñÿ ê èññëåäîâàíèþ ýâîëþöèîííûõ òåíäåíöèé â ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêå Ðîññèè. Ïðîèçîøåäøàÿ â íà÷àëå 1990-õ ãã. «ñòèõèéíàÿ äåöåíòðàëèçàöèÿ» áþäæåòíûõ ðåñóðñîâ, ïðîâîäèâøàÿñÿ â ðàìêàõ êëàññè÷åñêîãî ëèáåðàëèçìà, ïðåäëàãàþùàÿ óñêîðåííîå ôîðìèðîâàíèå ñâîáîäíîãî ðûíêà ïðè ðàâåíñòâå óñëîâèé äëÿ âñåõ ñóáúåêòîâ õî__________________

Ãåðøêîâè÷ Á.ß. Ýêîíîìè÷åñêèå èíòåðåñû è èõ ðåàëèçàöèÿ. Ïÿòèãîðñê, 1999. Ñ. 66. 33

32

çÿéñòâîâàíèÿ, ñâåëà ê ìèíèìóìó ðåãèîíàëüíûé àñïåêò ãîñóäàðñòâåííîé ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè.  ñîîòâåòñòâèè ñ äàííûì êóðñîì ðåãèîí ðàññìàòðèâàëñÿ êàê «ñâîåîáðàçíàÿ îãðîìíàÿ è ìíîãîïðîôèëüíàÿ êîìïàíèÿ, êîíêóðèðóþùàÿ ñ äðóãèìè ðåãèîíàìè íå òîëüêî â ïðîèçâîäñòâåííîì àñïåêòå, íî ãëàâíûì îáðàçîì ïî óñëîâèÿì â õîçÿéñòâåííîé äåÿòåëüíîñòè»34. Ïðè òàêîì ïîäõîäå íå áûëî íåîáõîäèìîñòè â ãîñóäàðñòâåííîì âìåøàòåëüñòâå â ôîðìå îñîáîé ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè. Òàêèå ïðîñ÷åòû â áþäæåòíî-íàëîãîâîé ïîëèòèêå ïîâëèÿëè íà îáîñòðåíèå ïðîòèâîðå÷èé èíòåðåñîâ âñåõ óðîâíåé âëàñòè. Ñòðåìëåíèå ðåãèîíîâ çàùèòèòü ñâîè èíòåðåñû è ñíèçèòü íåãàòèâíûå ïîñëåäñòâèÿ ðåôîðì ïðèâåëî ê ðàçâèòèþ äåçèíòåãðàöèîííûõ ïðîöåññîâ, îòêðûòîìó è çàâóàëèðîâàííîìó øàíòàæó, ïåðåðàñòàþùåìó â îòêðûòîå ïðîòèâîñòîÿíèå ñ ôåäåðàëüíûì óðîâíåì. Ýêîíîìè÷åñêèé êðèçèñ, îõâàòèâøèé âñå áåç èñêëþ÷åíèÿ ðåãèîíû, ïîâëåê ñóùåñòâåííîå ñíèæåíèå íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé, è ôåäåðàëüíûå îðãàíû âëàñòè, ñ öåëüþ ñìÿã÷åíèÿ ôèíàíñîâîãî áðåìåíè, íà÷àëè ïðîöåññ ïåðåäà÷è ÷àñòè ðàñõîäíûõ ïîëíîìî÷èé ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà íà ðåãèîíàëüíûé óðîâåíü (ñóáñèäèè íà ïðîäàæó ïðîäóêòîâ ïèòàíèÿ è äðóãèõ òîâàðîâ ïî ðåãóëèðóåìûì öåíàì, áåñïëàòíûé îòïóñê ëåêàðñòâ, ñóáñèäèè íà îáùåñòâåííûé òðàíñïîðò è êîììóíàëüíîå õîçÿéñòâî, ðàñõîäû íà ñîöèàëüíóþ çàùèòó íàñåëåíèÿ è íåêîòîðûå âèäû êàïèòàëüíûõ ðàñõîäîâ), ÷òî îòðàçèëîñü â óâåëè÷åíèè äîëè ðàñõîäîâ áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ ÐÔ â êîíñîëèäèðîâàííîì áþäæåòå ÐÔ. Äàííûé ïðîöåññ ïî çàìûñëó äîëæåí áûë îáåñïå÷èòü ïåðåðàñïðåäåëåíèå êîìïåòåíöèè è îòâåòñòâåííîñòè çà ýêîíîìè÷åñêîå è ñîöèàëüíîå ðàçâèòèå ìåæäó ôåäåðàëüíûì è ðåãèîíàëüíûì óðîâíÿìè âëàñòè. Îäíàêî, â ðåçóëüòàòå áûñòðîé ïåðåäà÷è â ðåãèîíû ðåàëüíîé îòâåòñòâåííîñòè, íå ñîïðîâîæäàâøåéñÿ ïåðåäà÷åé ñîîòâåòñòâóþùèõ ðåñóðñîâ è ïîëíîìî÷èé, â ñòðàíå ñôîðìèðîâàëîñü áîëüøîå êîëè÷åñòâî ñâîåîáðàçíûõ ìîäåëåé ïðîâåäåíèÿ ðûíî÷íûõ ðåôîðì.  èòîãå, ñòåïåíü áþäæåòíîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè, êîòîðóþ ïîëó÷èëè ðåãèîíàëüíûå âëàñòè, îñòàâàëàñü âåñüìà îãðàíè÷åííîé, òàê êàê åäèíñòâåííûì ïîêàçàòåëåì, íà êîòîðûé îíè ðåàëüíî ìîãëè îêàçàòü âëèÿíèå, ÿâëÿëèñü ðàñõîäû ðåãèîíàëüíûõ áþäæå__________________ 34 Ðåãèîíàëüíîå ðàçâèòèå: îïûò Ðîññèè è Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà / Ïîä ðåä. À.Ã. Ãðàíáåðãà. Ì.: ÇÀÎ «Èçä-âî “Ýêîíîìèêà”», 2000. Ñ. 240.

33

òîâ, óäåëüíûé âåñ êîòîðûõ â êîíñîëèäèðîâàííîì áþäæåòå ÐÔ ê 1993 ã. ñîñòàâèë 40,3 %. Íà ðåãèîíàëüíîì óðîâíå âîñïðîèçâîäèëèñü òàêèå æå ïðèíöèïû ðåàëèçàöèè ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé, êàê è ïðèìåíÿåìûå íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå, ñ òîé ðàçíèöåé, ÷òî îò÷èñëåíèÿ îò íàëîãîâ, ðàñïðåäåëÿåìûõ íà äîëåâîé îñíîâå, è äîòàöèè ïîñòóïàëè íå èç ôåäåðàëüíîãî, à èç ðåãèîíàëüíîãî áþäæåòà. Òàêàÿ ñèñòåìà ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé íå ñòèìóëèðîâàëà ìåñòíûå îðãàíû ê íàðàùèâàíèþ ñâîåãî íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà è ñîêðàùåíèþ íåðàöèîíàëüíûõ ðàñõîäîâ, òàê êàê äîïîëíèòåëüíûå äîõîäû èëè ýêîíîìèÿ ó íèõ èçûìàëèñü ïóòåì èçìåíåíèÿ íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé îò ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâ. Êðîìå òîãî, ê íåãàòèâíûì ôàêòîðàì ñóáúåêòèâíîãî õàðàêòåðà îòíîñèëîñü òî, ÷òî óïðàâëåí÷åñêèå ìîäåëè, ñîõðàíèâøèåñÿ â ñòðóêòóðàõ ìóíèöèïàëüíîãî óïðàâëåíèÿ â ïîäàâëÿþùåì áîëüøèíñòâå ìåñòíûõ àäìèíèñòðàöèé, âîñïðîèçâîäèëè «ñîâåòñêóþ ìîäåëü». Ïðîÿâëåíèåì ïðîáëåì ñëàáîñòè ãîñóäàðñòâåííûõ èíñòèòóòîâ è íåäîñòàòêà çàêîíîäàòåëüíî óñòàíîâëåííûõ ïðàâèë äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ óïðàâëåíèÿ ñòàëà íåóñòîé÷èâîñòü, ñâîéñòâåííàÿ ýêîíîìè÷åñêèì îòíîøåíèÿì ìåæäó ôåäåðàëüíûì è ðåãèîíàëüíûì óðîâíÿìè. Êàê èòîã, ãîñóäàðñòâî âñòàëî ïåðåä ïðîáëåìîé ïîëèòè÷åñêîé èíòåãðàöèè, è áûë îñîçíàí ãëàâíûé ãîñóäàðñòâåííûé èíòåðåñ — ìèíèìèçàöèÿ íåãàòèâíûõ ïîñëåäñòâèé òåððèòîðèàëüíîé äåçèíòåãðàöèè 35. Ðåøåíèå ïðîáëåìû ãîñóäàðñòâî âèäåëî â ôîðìèðîâàíèè è ðåàëèçàöèè àëãîðèòìà ðàñïðåäåëåíèÿ ðåñóðñîâ ìåæäó ôåäåðàëüíûì öåíòðîì è ñóáúåêòàìè, ÷òî «ïîëîæèëî íà÷àëî ïðåâðàùåíèþ ïðåæíåé ñèñòåìû äèðåêòèâíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ â ñèñòåìó ýêñêëþçèâíîãî ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ ðåñóðñîâ ìåæäó ðåãèîíàìè» 36. Òàêèì îáðàçîì, ïðèíÿòûå â 1991—1993 ãã. ôåäåðàëüíûå çàêîíû â ïîëíîé ìåðå íå áûëè ðåàëèçîâàíû, à ðàçâèòèå ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé âûøëî çà ðàìêè çàêîíîäàòåëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ è ïðîèñõîäèëî ïîä îïðåäåëÿþùèì âëèÿíèåì ïîëèòè÷åñêîé êîíúþíêòóðû, êîíôëèêòîâ è êîìïðîìèññîâ ìåæäó öåíòðîì è ðåãèîíàìè. __________________ 35 Ëåêñèí Â., Àíäðååâà Å. è äð. Ðåãèîíàëüíàÿ ïîëèòèêà Ðîññèè: êîíöåïöèè, ïðîáëåìû, ðåøåíèÿ // Ðîññèéñêèé ýêîíîìè÷åñêèé æóðíàë. 1993. ¹ 9. Ñ. 52. 36 Ìèíàêèð Ï. Òðàíñôîðìàöèÿ ðåãèîíàëüíîé ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè // Ïðîáëåìû òåîðèè è ïðàêòèêè óïðàâëåíèÿ. 2001. ¹ 2. Ñ. 23.

34

 1994—1995 ãã. â ðåçóëüòàòå ïðîâåäåííîé ðåôîðìû ïðîèçîøëî óïîðÿäî÷èâàíèå ôèíàíñîâûõ âçàèìîîòíîøåíèé ìåæäó ôåäåðàëüíûì öåíòðîì è ðåãèîíàìè, õîòÿ ïðè ýòîì ñîõðàíÿëèñü óæå ïðåäîñòàâëåííûå ïðè ðàñïðåäåëåíèè ñîâîêóïíûõ ðåñóðñîâ ëüãîòû îòäåëüíûì ðåãèîíàì, íàöèîíàëüíûì ðåñïóáëèêàì. Áûëè ââåäåíû åäèíûå íîðìàòèâû îò÷èñëåíèé îò îñíîâíûõ ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ â áþäæåòû ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, ñîçäàí Ôîíä ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè — ðåãèîíîâ, ñðåäñòâà êîòîðîãî (òðàíñôåðòû) âïåðâûå íà÷àëè ðàñïðåäåëÿòüñÿ íà îñíîâå æåñòêî ôîðìàëèçîâàííîé ïðîöåäóðû, ðàñøèðåíû íàëîãîâûå ïîëíîìî÷èÿ ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ âëàñòåé. Ñîçäàííàÿ â ýòîò ïåðèîä ñèñòåìà ÷àñòè÷íî ñîîòâåòñòâîâàëà, ïî êðàéíåé ìåðå, âíåøíèì ïðèçíàêàì áþäæåòíîãî óñòðîéñòâà ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ, îäíàêî íå èìåëà ïðî÷íîé çàêîíîäàòåëüíîé áàçû. 1996—1998 ãã. ñòàëè ïåðèîäîì îáîñòðåíèÿ êðèçèñà ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé è ðåãèîíàëüíûõ ôèíàíñîâ, óñèëåíèÿ ñóáúåêòèâèçìà è ïîëèòè÷åñêîãî òîðãà ñ ðåãèîíàìè çà ôèíàíñîâûå ðåñóðñû. Ìàññîâûé õàðàêòåð ïðèîáðåëè íåäåíåæíîå èñïîëíåíèå áþäæåòîâ ðàçíûõ óðîâíåé, çàäåðæêè â âûïëàòå çàðïëàòû ðàáîòíèêàì áþäæåòíîé ñôåðû, êðîìå òîãî, ðåçêî âîçðîñëè äîëãè ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ áþäæåòîâ, óñèëèëàñü öåíòðàëèçàöèÿ íàëîãîâî-áþäæåòíûõ ïîëíîìî÷èé. C 1999 ã. íà÷àëñÿ ïðîöåññ ðåàëèçàöèè îäîáðåííîé Ïðàâèòåëüñòâîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (Ïîñòàíîâëåíèå îò 30 èþëÿ 1998 ã. ¹ 862) Êîíöåïöèè ðåôîðìèðîâàíèÿ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â 1999—2001 ãã. — ïåðâîé ñðåäíåñðî÷íîé ïðîãðàììû ïî äàííîìó íàïðàâëåíèþ. Îñíîâíàÿ çàäà÷à Êîíöåïöèè — ôîðìèðîâàíèå íîâîãî ìåõàíèçìà áþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ (ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè).  1999 áþäæåòíîì ãîäó áûë îñóùåñòâëåí ïåðåõîä ê íîâîé ìåòîäèêå ðàñïðåäåëåíèÿ òðàíñôåðòîâ Ôîíäà ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ (ÔÔÏÐ), íà 2000 áþäæåòíûé ãîä îíà áûëà çíà÷èòåëüíî óñîâåðøåíñòâîâàíà çà ñ÷åò ââåäåíèÿ îáúåêòèâíûõ îöåíîê áþäæåòíûõ ïîòðåáíîñòåé è íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà ðåãèîíîâ è îáùåãî ïîâûøåíèÿ ïðîçðà÷íîñòè ðàñ÷åòîâ. Ïðîöåññ ðåôîðìèðîâàíèÿ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé è ðåãèîíàëüíûõ ôèíàíñîâ, íà÷àòûé â òå÷åíèå 1998—1999 ãã., ïðîäîëæàëñÿ è â 2000 ãîäó. Âïåðâûå ïîñëå íà÷àëà ðåôîðì â ñôåðå 35

îòíîøåíèé ìåæäó áþäæåòàìè ðàçëè÷íîãî óðîâíÿ ïðåîáðàçîâàíèÿ 2000 ã. âûøëè çà ðàìêè ðåôîðìèðîâàíèÿ ïðåèìóùåñòâåííî ìåõàíèçìà ðàñïðåäåëåíèÿ ôåäåðàëüíîé ôèíàíñîâîé ïîìîùè èç Ôîíäà ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ (ÔÔÏÐ). Îñíîâíûå ìåðû, ïðèíÿòûå â îáëàñòè ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé è ðåãèîíàëüíûõ ôèíàíñîâ â 2000 ã. (áîëüøàÿ ÷àñòü èç êîòîðûõ âñòóïèëà â ñèëó ñ 1 ÿíâàðÿ 2001 ã.), ìîæíî ðàçáèòü íà íåñêîëüêî áëîêîâ: 1. Èçìåíåíèå íàëîãîâîãî çàêîíîäàòåëüñòâà è ïðîïîðöèé ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé ìåæäó áþäæåòàìè ðàçëè÷íîãî óðîâíÿ (áîëåå ïîäðîáíî äàííûé âîïðîñ ðàññìîòðåí â ðàçäåëå 2.3). 2. Èçìåíåíèå áþäæåòíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà è íîðì, ðåãëàìåíòèðóþùèõ ôåäåðàëüíóþ ôèíàíñîâóþ ïîääåðæêó ðåãèîíîâ. Çàêîí î ôåäåðàëüíîì áþäæåòå íà 2001 ã., îäîáðåííûé â êîíöå 2000 ã., ïðåäóñìàòðèâàåò ñîçäàíèå äîïîëíèòåëüíîãî âèäà ôåäåðàëüíîé ôèíàíñîâîé ïîìîùè ðåãèîíàëüíûì áþäæåòàì — öåëåâûõ òðàíñôåðòîâ èç Ôîíäà êîìïåíñàöèé. Óêàçàííûé ôîíä áûë ñîçäàí â ôåäåðàëüíîì áþäæåòå çà ñ÷åò ñðåäñòâ, ïîëó÷åííûõ îò öåíòðàëèçàöèè ïîñòóïëåíèé íàëîãà íà äîáàâëåííóþ ñòîèìîñòü, à ñóììû ôèíàíñîâîé ïîìîùè èç äàííîãî ôîíäà ðàñïðåäåëÿþòñÿ ìåæäó âñåìè ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè è íàïðàâëÿþòñÿ öåëåâûì îáðàçîì íà ôèíàíñèðîâàíèå ðàñõîäîâ íà ôèíàíñèðîâàíèå ðåàëèçàöèè ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ «Î ãîñóäàðñòâåííûõ ïîñîáèÿõ ãðàæäàíàì, èìåþùèì äåòåé» è «Î ñîöèàëüíîé çàùèòå èíâàëèäîâ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Ïðè ïîäãîòîâêå Çàêîíà î ôåäåðàëüíîì áþäæåòå íà 2001 ã. ïðîäîëæèëîñü ñîâåðøåíñòâîâàíèå ìåòîäèêè îöåíêè íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà è ðàñõîäíûõ ïîòðåáíîñòåé ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, èñïîëüçóåìûõ ïðè ðàñ÷åòå ñóìì òðàíñôåðòîâ èç Ôîíäà ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ. 3. Ïðî÷èå ðåøåíèÿ, çàòðàãèâàþùèå îòíîøåíèÿ ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà è ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Ïîìèìî èçìåíåíèé â îáëàñòè íàëîãîâîãî è áþäæåòíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà, â 2000 ã. áûë ïðèíÿò ðÿä ðåøåíèé â äðóãèõ îáëàñòÿõ, êîòîðûå ìîãóò îêàçàòü ñóùåñòâåííîå âëèÿíèå íà ñîñòîÿíèå äåë â áþäæåòíîé ñôåðå. Ñðåäè òàêèõ ðåøåíèé ñëåäóåò, ïðåæäå âñåãî, îòìåòèòü ïðèíÿòèå ïîïðàâîê â çàêîíîäàòåëüñòâî, ïîçâîëÿþùèõ ôåäåðàëüíîìó öåíòðó îòñòðàíÿòü îò äîëæíîñòè ðóêîâîäèòåëåé îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, äîïóñòèâøèõ íàðóøåíèÿ ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà íà ñâîåé òåððèòîðèè, à òàêæå óæåñòî÷åíèå 36

ïîëèòèêè â îòíîøåíèè îñîáîãî áþäæåòíîãî ñòàòóñà òàêèõ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, êàê ðåñïóáëèêè Áàøêîðòîñòàí è Òàòàðñòàí. Îäíàêî íàìåòèâøèåñÿ ïîçèòèâíûå òåíäåíöèè íå ÿâëÿëèñü óñòîé÷èâûìè è íå îïèðàëèñü íà âíóòðåííèå ìåõàíèçìû ñàìîðàçâèòèÿ, ÷òî ÿâèëîñü òîë÷êîì äëÿ ðàçðàáîòêè Ïðîãðàììû ðàçâèòèÿ áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè íà ïåðèîä äî 2005 ã. Ñîãëàñíî ýòîìó äîêóìåíòó ðàçâèòèå ôåäåðàëèçìà áóäåò ïðîâîäèòüñÿ îäíîâðåìåííî ïî ñëåäóþùèì íàïðàâëåíèÿì: óïîðÿäî÷åíèå áþäæåòíîãî óñòðîéñòâà; ðàçãðàíè÷åíèå ðàñõîäíûõ ïîëíîìî÷èé è äîõîäíûõ èñòî÷íèêîâ; áþäæåòíîå âûðàâíèâàíèå; óïðàâëåíèå ðåãèîíàëüíûìè ôèíàíñàìè 37.  ïåðèîä ðåàëèçàöèè Ïðîãðàììû ñóùåñòâåííûå èçìåíåíèÿ áóäóò îñóùåñòâëÿòüñÿ ïî òàêèì íàïðàâëåíèÿì, êàê: • ïåðåäà÷à ïîëíîìî÷èé ïî îáåñïå÷åíèþ ôèíàíñîâûìè ñðåäñòâàìè ðàñõîäîâ íà ñîöèàëüíóþ çàùèòó íàñåëåíèÿ (âêëþ÷àÿ ëüãîòû) íà ôåäåðàëüíûé óðîâåíü ïðè èõ âûïëàòàõ â îñíîâíîì èç áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè â ïðåäåëàõ âûäåëÿåìûõ íà ýòè öåëè èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà ñóáâåíöèé; • ïåðåäà÷à ðàñõîäíûõ ïîëíîìî÷èé ïî íà÷àëüíîìó è ñðåäíåìó ïðîôåññèîíàëüíîìó îáðàçîâàíèþ, ÷àñòè âûñøåãî îáðàçîâàíèÿ ðåãèîíàëüíûì îðãàíàì âëàñòè; • çàêðåïëåíèå ðàñõîäíûõ ïîëíîìî÷èé ïî áàçîâûì ãîñóäàðñòâåííûì óñëóãàì (øêîëüíîå îáðàçîâàíèå, çäðàâîîõðàíåíèå, ñîöèàëüíîå îáåñïå÷åíèå, êóëüòóðà) çà ðàéîííûì óðîâíåì âëàñòè ñ ïåðåîðèåíòàöèåé ìóíèöèïàëüíûõ áþäæåòîâ íà ôèíàíñèðîâàíèå ðàñõîäîâ ìåñòíîãî õàðàêòåðà; • ñóùåñòâåííîå ñîêðàùåíèå ðàñõîäîâ ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ áþäæåòîâ íà ñóáñèäèðîâàíèå æèëèùíî-êîììóíàëüíîãî õîçÿéñòâà. Ïðè ýòîì ïðîïîðöèè â ôèíàíñèðîâàíèè ðàñõîäîâ áóäóò áëèçêè ê ñëîæèâøèìñÿ â íàñòîÿùåå âðåìÿ çà ñ÷åò óâåëè÷åíèÿ ðàçìåðîâ ôèíàíñîâîé ïîìîùè, ïðåæäå âñåãî — íà âûïîëíåíèå ôåäåðàëüíûõ ìàíäàòîâ è ñîôèíàíñèðîâàíèÿ ñîöèàëüíî çíà÷èìûõ ðàñõîäîâ. Áþäæåòû äîòàöèîííûõ ðåãèîíîâ áóäóò èñïîëíÿòüñÿ òîëüêî ÷åðåç Ôåäåðàëüíîå êàçíà÷åéñòâî, ÷òî â èçâåñòíîé ñòåïåíè ãàðàí__________________ 37 Ïîñòàíîâëåíèå Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ ¹ 584 îò 15 àâãóñòà 2001 ã. «Î ïðîãðàììå ðàçâèòèÿ áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà ïåðèîä äî 2005 ãîäà».

37

òèðóåò èõ öåëåâîå èñïîëüçîâàíèå.  ñëó÷àå ïîñòîÿííîãî è ãðóáîãî íàðóøåíèÿ ìåñòíûìè àäìèíèñòðàöèÿìè ïîðÿäêà ïëàòåæåé — ïðåæäå âñåãî ýòî êàñàåòñÿ âûïëàòû çàðïëàò, ïåíñèé è ïîñîáèé — â ðåãèîíàõ áóäåò ââîäèòüñÿ âíåøíåå ôèíàíñîâîå óïðàâëåíèå. Ìíîãèå ïîëîæåíèÿ Ïðîãðàììû ðàçâèòèÿ áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà, ïî ìíåíèþ ðåãèîíàëüíûõ ëèäåðîâ, íå îòâå÷àþò ðåãèîíàëüíûì èíòåðåñàì. Îñíîâíîé äîâîä ñâîäèòñÿ ê òîìó, ÷òî ðàñõîäíûå ïîëíîìî÷èÿ ïåðåäàþòñÿ ðåãèîíàì, â òî âðåìÿ êàê îñíîâíûå äîõîäû ïîëó÷àåò ôåäåðàëüíûé áþäæåò. Ïîâòîðÿåòñÿ ñèòóàöèÿ, êîãäà öåíòðàëüíàÿ âëàñòü çàáèðàåò ñàìûå óñòîé÷èâûå äîõîäû, òåì ñàìûì ñíèæàÿ çàèíòåðåñîâàííîñòü ñóáúåêòîâ â óâåëè÷åíèè ñáîðà ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ. Ïî ðàñ÷åòàì ïðîôèëüíûõ êîìèòåòîâ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè èçìåíåíèå íàëîãîîáëàãàåìîé áàçû ïî íàëîãó íà ïðèáûëü, ñîãëàñíî Ïðîãðàììå, èñõîäÿ èç ïîíèæåíèÿ äî 25 %, ñîêðàòèò íàëîãîâûå äîõîäû áþäæåòíîé ñèñòåìû íà 170,3 ìëðä ðóá., èç íèõ íà òåððèòîðèè ïðèõîäèòñÿ áîëüøàÿ ÷àñòü — 117 ìëðä ðóá. Ýòè ïîòåðè ñîñòàâÿò 10 % íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà áþäæåòîâ ðåãèîíîâ. È õîòÿ ÷àñòè÷íî ïîòåðè áóäóò êîìïåíñèðîâàíû çà ñ÷åò îòìåíû íàëîãîâûõ ëüãîò, äåíåã ó òåððèòîðèé ñòàíåò ìåíüøå íà 58 ìëðä ðóá. Êðîìå òîãî, îò ââåäåíèÿ íîâîãî íàëîãà íà íåäðà ñ îäíîâðåìåííîé îòìåíîé ñòàðîãî, îò÷èñëåíèé íà âîñïðîèçâîäñòâî ìèíåðàëüíî-ñûðüåâîé áàçû è àêöèçà íà íåôòü ðåãèîíû ïîòåðÿþò 61,3 ìëðä ðóá., à ôåäåðàëüíàÿ êàçíà ïðèîáðåòåò 50,7 ìëðä ðóá. 38 Ýòè äàííûå ãîâîðÿò î âîçðàñòàþùåé êîíöåíòðàöèè íàëîãîâûõ äîõîäîâ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå, õîòÿ ïðè ýòîì ïî-ïðåæíåìó íå ðåøàåòñÿ çàäà÷à âûðàâíèâàíèÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèè. Îäíîâðåìåííî ïðîèñõîäèò ïåðåäà÷à âñå áîëüøåãî îáúåìà ñîöèàëüíûõ ðàñõîäíûõ ïîëíîìî÷èé íà óðîâåíü ñóáúåêòîâ. Îòñóòñòâèå ëåãàëüíûõ ïîëíîìî÷èé ïî óïðàâëåíèþ îáùåñòâåííûìè ôèíàíñàìè îçíà÷àåò îòñóòñòâèå îòâåòñòâåííîñòè çà åãî ðåçóëüòàòû è, êàê ñëåäñòâèå, — âîçìîæíîñòü ïðèíèìàòü ðåøåíèÿ ïî ïðèíöèïó «ïîëèòè÷åñêîé öåëåñîîáðàçíîñòè»39.  òàêîì ñëó÷àå, ìåæäó ôåäåðàëüíûì öåíòðîì è ðåãèîíàìè ïî-ïðåæíåìó ñîõðà__________________ 38 Ïèñüìåííàÿ Å. Ïóñòûå õëîïîòû. Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì ðåôîðìèðóþò áåç îáñóæäåíèé è ïðîãðàìì // Ðóññêèé ôîêóñ. 2001. ¹ 13. C. 4. 39 Ëàâðîâ À. Ñòðàòåãèÿ è òàêòèêà ðåôîðìû ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè // Íàó÷íûå òðóäû ¹ 24Ð // http://www.iet.ru.

38

íÿþòñÿ óñëîâèÿ äëÿ íåôîðìàëüíûõ äîãîâîðåííîñòåé è òîðãà çà áþäæåòíûå ðåñóðñû. À ýòî çíà÷èò, ÷òî óñèëèÿ ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ âëàñòåé è âïðåäü íàïðàâÿòñÿ íå íà ñîçäàíèå óñëîâèé äëÿ ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà, ôîðìèðîâàíèå áëàãîïðèÿòíîãî èíâåñòèöèîííîãî è ïðåäïðèíèìàòåëüñêîãî êëèìàòà, ñîâåðøåíñòâîâàíèå íàëîãîâî-áþäæåòíîé ïîëèòèêè, à íà âûòîðãîâûâàíèå ó âûøåñòîÿùèõ âëàñòåé äîïîëíèòåëüíûõ ðåñóðñîâ, ëüãîò è ïðèâèëåãèé, ïîèñê ïóòåé äëÿ îáõîäà ôåäåðàëüíûõ îãðàíè÷åíèé è òðåáîâàíèé, óäåðæàíèå êîíòðîëÿ íàä ôèíàíñîâûìè ïîòîêàìè è ýêîíîìè÷åñêèìè àãåíòàìè. Òàêóþ ïîçèöèþ ðàçäåëÿþò ìíîãèå èññëåäîâàòåëè äàííîé ïðîáëåìû 40. Ýôôåêòèâíàÿ ïîëèòèêà ñòèìóëèðîâàíèÿ è âûðàâíèâàíèÿ óðîâíÿ ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ äîëæíà, íà íàø âçãëÿä, èñõîäèòü èç ñòðàòåãè÷åñêèõ öåëåé ðàçâèòèÿ êàæäîãî ðåãèîíà. Ìîæíî âûäåëèòü, ïî êðàéíåé ìåðå, øåñòü ìîäåëåé èëè òèïîâ ðåãèîíàëüíîé ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè: • îòêðûòàÿ ëèáåðàëüíàÿ ìîäåëü, ïðè êîòîðîé ìåñòíûå âëàñòè ïûòàþòñÿ ðåàëèçîâàòü îñîáûé ñòàòóñ ñâîèõ ðåãèîíîâ êàê ñâîáîäíûõ ýêîíîìè÷åñêèõ çîí, íåïîñðåäñòâåííî âêëþ÷èâøèñü â ìèðîâûå õîçÿéñòâåííûå ñâÿçè (Ëåíèíãðàäñêàÿ, Êàëèíèíãðàäñêàÿ îáë., Ïðèìîðñêèé êðàé è äð.); • íàöèîíàëüíî-ëèáåðàëüíàÿ ìîäåëü ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè — ìåñòíûå âëàñòè ñëåäóþò íàïðàâëåíèþ ëèáåðàëüíîãî ðåôîðìèðîâàíèÿ ñî âñåìè åãî èçäåðæêàìè. Äëÿ òàêîé ìîäåëè õàðàêòåðåí ñîçíàòåëüíî äîçèðîâàííûé èëè îãðàíè÷åííûé äîñòóï èíîñòðàííîãî êàïèòàëà (Íîâãîðîäñêàÿ, Íèæåãîðîäñêàÿ, Ñàìàðñêàÿ, Ñâåðäëîâñêàÿ, Ñàðàòîâñêàÿ, Âëàäèìèðñêàÿ îáë., Ìîñêâà è Ñàíêò-Ïåòåðáóðã). Òàêóþ ïîëèòèêó ìîæíî ïðîâîäèòü ëèøü â ðåãèîíàõ, ãäå èìåþòñÿ äîñòàòî÷íî ìîùíûå «ýêîíîìè÷åñêèå êîçûðè». Íàïðèìåð, â Íèæåãîðîäñêîé îáëàñòè — ýòî íåôòåïåðåðàáîòêà è àâòîìîáèëåñòðîåíèå, â Ñâåðäëîâñêîé — ìåòàëëóðãè÷åñêàÿ ïðîìûøëåííîñòü; • èçîëÿöèîíèñòñêàÿ è ïðàãìàòè÷åñêàÿ (îñîáàÿ) ýêîíîìè÷åñêàÿ ïîëèòèêà, íàïðàâëåííàÿ íà ïîëó÷åíèå èç ôåäåðàëüíûõ âëàñòåé îñîáûõ ïðèâèëåãèé (Òàòàðñòàí, Áàøêîðòîñòàí è ßêóòèÿ).  1994—1999 ãã. Áàøêèðèÿ è Òàòàðèÿ ïåðå÷èñëÿëè â __________________ 40 Ìåäâåäåíêî Â.Í. Óïðàâëåíèå ìóíèöèïàëüíûìè ôèíàíñàìè. Âîëãîãðàä: Èçä-âî Âîëãîãðàäñêîãî ãîñóäàðñòâåííîãî óíèâåðñèòåòà, 2001. Ñ. 89.

39

ôåäåðàëüíûé áþäæåò 18—25 % âñåõ ñîáðàííûõ íàëîãîâ, â òî âðåìÿ êàê äðóãèå ñóáúåêòû ôåäåðàöèè îòäàâàëè 42—53 %. Òîëüêî çà 6 ìåñÿöåâ 1999 ã. Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí è Áàøêîðòîñòàí çàäîëæàëè ôåäåðàëüíîìó áþäæåòó 3,7 ìëðä ðóáëåé, ÷òî ïî ñóùåñòâó îçíà÷àåò ïåðåðàñïðåäåëåíèå íàöèîíàëüíîãî äîõîäà; • êîíñåðâàòèâíàÿ ïîëèòèêà, ñóùíîñòü êîòîðîé çàêëþ÷àåòñÿ â ñäåðæèâàíèè ðîñòà öåí è äîõîäîâ íàñåëåíèÿ. Òèïè÷íûå ïðåäñòàâèòåëè — àãðàðíî-ñàìîîáåñïå÷åííûå ðåãèîíû: Óëüÿíîâñêàÿ, Ïåíçåíñêàÿ, Êóðãàíñêàÿ îáëàñòè è îáëàñòè ×åðíîçåìüÿ. Îñíîâíûå ýëåìåíòû òàêîé ïîëèòèêè — äîòèðîâàíèå öåí íà ïîòðåáèòåëüñêîì ðûíêå çà ñ÷åò äîïîëíèòåëüíîãî íàëîãîîáëîæåíèÿ ïðîìûøëåííûõ ïðåäïðèÿòèé, òîðìîæåíèå ðûíî÷íûõ ïðåîáðàçîâàíèé â ñåëüñêîì õîçÿéñòâå; • ïàññèâíî-ëîááèñòñêîé ïîëèòèêè ïðèäåðæèâàþòñÿ ðåãèîíàëüíûå âëàñòè, èìåþùèå, èëè èìåâøèå äî ïîñëåäíåãî âðåìåíè â Ìîñêâå ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé íà âàæíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ïîñòàõ. Òàêàÿ ïîëèòèêà îòëè÷àåòñÿ ïàññèâíîñòüþ íå òîëüêî â èçûñêàíèè è èñïîëüçîâàíèè èìåþùèõñÿ ñîáñòâåííûõ èñòî÷íèêîâ íàêîïëåíèÿ êàïèòàëà, íî è â ïðèâëå÷åíèè èíâåñòîðîâ; • âàññàëüíî-ïàòåðíàëèñòñêàÿ ìîäåëü õàðàêòåðíà äëÿ íàèáîëåå ýêîíîìè÷åñêè è ôèíàíñîâî íåñîñòîÿòåëüíûõ è èíâåñòèöèîííî íåïðèâëåêàòåëüíûõ ðåãèîíîâ, æèâóùèõ çà ñ÷åò ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ â èõ ïîëüçó ñðåäñòâ ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà (ðåñï. Ñåâåðíîãî Êàâêàçà, Êàëìûêèÿ, Òûâà, íåêîòîðûå ðåãèîíû Ñåâåðà è Äàëüíåãî Âîñòîêà). Ôèíàíñîâî-ýêîíîìè÷åñêàÿ ïîìîùü öåíòðà ýòèì ðåãèîíàì «îáìåíèâàåòñÿ» íà áåçóñëîâíóþ òåêóùóþ ïîëèòè÷åñêóþ ïîääåðæêó è îáåñïå÷åíèå ãîëîñîâàíèÿ èçáèðàòåëåé çà ïðåäñòàâèòåëåé ôåäåðàëüíîé âëàñòè.  ñðåäíåì íàèìåíüøèå òåìïû ñïàäà çà ãîäû ðåôîðìû (ñ 1991 ã. ïî 1998 ã.) îòìå÷åíû â «îñîáûõ ðåãèîíàõ» (îêîëî 20 %). Òàòàðñòàí, íàïðèìåð, òðè ãîäà ïîäðÿä (1995—1997) äîáèâàëñÿ ïîëîæèòåëüíîé äèíàìèêè ïðîìûøëåííîãî ïðîèçâîäñòâà. Çàòåì ñëåäóþò «íàöèîíàëüíî-ëèáåðàëüíûå» ðåãèîíû (ñïàä 39 %), à ïîñëåäíåå ìåñòî çàíèìàþò ðåãèîíû ñ êîíñåðâàòèâíîé (55 %) è âàññàëüíîïàòåðíàëèñòñêîé (58 %) ìîäåëÿìè. «Íàöèîíàëüíî-ëèáåðàëüíàÿ» ìîäåëü â íàèáîëüøåé ñòåïåíè «çàòîðìîçèëà» îáíèùàíèå íàñåëåíèÿ (ñíèæåíèå ðåàëüíûõ äîõîäîâ â ñðåäíåì ïî äàííîé ãðóïïå ðåãèîíîâ çà 4 ãîäà ñîñòàâèëî îêîëî 60 %), à â ðåãèîíàõ ñ «êîíñåðâàòèâíîé» è 40

«âàññàëüíî-ïàòåðíàëèñòñêîé» ìîäåëüþ ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè ïàäåíèå ñðåäíåäóøåâûõ ðåàëüíûõ äåíåæíûõ äîõîäîâ íàñåëåíèÿ ñîñòàâèëî 78 % è 88 % ñîîòâåòñòâåííî. Òåìïû ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ è óðîâíÿ æèçíè íàñåëåíèÿ îêàçàëèñü íàèáîëåå ñîãëàñîâàííûìè â ðåãèîíàõ ñ «íàöèîíàë-ëèáåðàëüíîé» è «êîíñåðâàòèâíîé» ìîäåëÿìè. Íî åñëè â ïåðâîì ñëó÷àå ýêîíîìè÷åñêàÿ ïîëèòèêà ÿâíî âåäåò ê óëó÷øåíèþ ñèòóàöèè, òî âî âòîðîì ñëó÷àå — êîíñåðâèðóåò ýêîíîìè÷åñêèé ñïàä, íèùåòó è áåçíàäåæíîñòü. Èç âûøåèçëîæåííîãî ìîæíî ñäåëàòü âûâîä, ÷òî îïòèìàëüíîå ñî÷åòàíèå ãîñóäàðñòâåííîãî è ðûíî÷íîãî ðåãóëèðîâàíèÿ, àäåêâàòíîå ñïåöèôèêå ñòðàíû, òðåáóåò îðãàíè÷åñêîé óâÿçêè ðàçëè÷íûõ óðîâíåé ãîñóäàðñòâåííîãî âîçäåéñòâèÿ íà ýêîíîìèêó. Íåîáõîäèìî ó÷åñòü òîò ôàêò, ÷òî êîíöåïöèÿ «ïåðåõîäà» îçíà÷àåò ïîëíîå èçìåíåíèå èíñòèòóöèîíàëüíîé áàçû, íà êîòîðóþ îïèðàþòñÿ ñóáúåêòû ýêîíîìè÷åñêîé è ñîöèàëüíîé äåÿòåëüíîñòè. Òàêàÿ ïåðåìåíà îáóñëîâëèâàåò ïîÿâëåíèå íåîïðåäåëåííîñòåé, ïðèâîäÿùèõ ê âîçíèêíîâåíèþ äèâåðãèðóþùèõ äèíàìè÷åñêèõ ïðîöåññîâ è ðàñòóùåãî ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçðûâà, ñîçäàþùåãî ïðîáëåìû äëÿ ñóùåñòâóþùèõ èíñòèòóòîâ, ïðèçâàííûõ óêðåïèòü íàöèîíàëüíóþ ñîëèäàðíîñòü.  äàííûõ óñëîâèÿõ îñîáåííî óÿçâèìîé ñòàíîâèòñÿ ïåðåõîäíàÿ ýêîíîìèêà ñòðàíû, ïîýòîìó îïòèìèçàöèÿ ñîãëàñîâàíèÿ ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ ñóáúåêòîâ áþäæåòíîãî óñòðîéñòâà Ðîññèè ÿâëÿåòñÿ ïåðâîî÷åðåäíîé çàäà÷åé, ñòîÿùåé ïåðåä ãîñóäàðñòâîì. Òàêèì îáðàçîì, àíàëèç âçàèìîäåéñòâèÿ îáúåêòèâíî ñóùåñòâóþùèõ ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ ôåäåðàëüíîãî öåíòðà (â òîì ÷èñëå èíòåðåñîâ öåíòðà â ðåãèîíå) è ðåãèîíîâ, à òàêæå ìåõàíèçìà èõ ðåàëèçàöèè ïîêàçûâàåò, ÷òî ïðåäïðèíÿòûå â ïîñëåäíèå ãîäû ñåðüåçíûå òåîðåòèêî-ìåòîäîëîãè÷åñêèå óñèëèÿ â îáëàñòè ñìÿã÷åíèÿ ïðîòèâîðå÷èé â ñèñòåìå èíòåðåñîâ íå äîñòèãëè ïîñòàâëåííîé öåëè îòíîñèòåëüíî âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ Ðîññèè.  ïåðâóþ î÷åðåäü ýòè ïðîáëåìû ñâÿçàíû ñ îáîñíîâàíèåì êðèòåðèåâ è ñèñòåìû ïîêàçàòåëåé äèôôåðåíöèàöèè ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ, ôîðì è ìåòîäîâ âûðàâíèâàíèÿ â ðàìêàõ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé.

41

1.3. Êðèòåðèè è ïîêàçàòåëè îöåíêè ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ Èñòîðè÷åñêè ñëîæèâøàÿñÿ íåîäíîðîäíîñòü, èëè äèôôåðåíöèàöèÿ ýêîíîìè÷åñêîãî ïðîñòðàíñòâà Ðîññèè îêàçûâàåò çíà÷èòåëüíîå âëèÿíèå íà ãîñóäàðñòâåííîå óñòðîéñòâî, ñòðóêòóðó è ýôôåêòèâíîñòü ýêîíîìèêè, ñòðàòåãèþ è òàêòèêó ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè. Òàêîå ïîëîæåíèå ïîðîæäàåò ìíîæåñòâåííîñòü ðåãèîíàëüíûõ ïðîáëåì è ñèòóàöèé, ôîðìèðóþùèõñÿ ïîä âîçäåéñòâèåì áîëüøîãî ÷èñëà ðàçíîíàïðàâëåííûõ ôàêòîðîâ ñîöèàëüíîãî, îáùåñòâåííî-ïîëèòè÷åñêîãî, ýêîíîìè÷åñêîãî, ïðèðîäíî-êëèìàòè÷åñêîãî, ïðèðîäîðåñóðñíîãî, íàöèîíàëüíî-ýòíè÷åñêîãî, êóëüòóðíî-èñòîðè÷åñêîãî è èíîãî õàðàêòåðà. Òàê, íîðìàòèâíî óñòàíîâëåíî, ÷òî ñîîòâåòñòâóþùèå õàðàêòåðèñòèêè òàêèõ ñèòóàöèé ïðèìåíèòåëüíî ê çàäà÷àì ðàçðàáîòêè è ðåàëèçàöèè òîëüêî ëèøü ðåãèîíàëüíîé ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè äîëæíû îñíîâûâàòüñÿ íà ïîêàçàòåëÿõ ìàêðîýêîíîìè÷åñêîé ñèòóàöèè, ýêîíîìè÷åñêîé ñòðóêòóðû, íàó÷íî-òåõíè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ, âíåøíåýêîíîìè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè, äèíàìèêè ïðîèçâîäñòâà è ïîòðåáëåíèÿ, óðîâíÿ è êà÷åñòâà æèçíè, ýêîëîãè÷åñêîé îáñòàíîâêè, ñîöèàëüíîé ñòðóêòóðû, à òàêæå ñèñòåì îáðàçîâàíèÿ, çäðàâîîõðàíåíèÿ è ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ íàñåëåíèÿ.  ñâÿçè ñ ýòèì àêòóàëüíîé çàäà÷åé ÿâëÿåòñÿ êîððåêòíîå âûðàæåíèå ðåãèîíàëüíûõ ñèòóàöèé è ðåãèîíàëüíûõ ïðîáëåì ñ ïîìîùüþ êîëè÷åñòâåííî è êà÷åñòâåííî îïðåäåëåííûõ ïàðàìåòðîâ, ÿâëÿþùèõñÿ îñíîâîé äëÿ ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé â îáëàñòè ïðîâîäèìîé ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè, ñ ïîçèöèé ðåãèîíàëüíûõ èíòåðåñîâ. Ñðåäè ðàçëè÷íûõ âèäîâ îðãàíèçàöèîííûõ äåéñòâèé ôåäåðàëüíîãî óðîâíÿ, òðåáóþùèõ èñïîëüçîâàíèÿ îïðåäåëåííûõ êðèòåðèàëüíûõ è îöåíî÷íûõ ïîêàçàòåëåé, îñîáîå ìåñòî çàíèìàåò ïðîâåäåíèå ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè âûðàâíèâàíèÿ, âêëþ÷àþùåå â ñåáÿ ïðèíÿòèå ðåøåíèé ïî îðãàíèçàöèè ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé, âûäåëåíèþ òðàíñôåðòîâ èç ôîíäà ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ, ãîñóäàðñòâåííîé ñåëåêòèâíîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ è ò. ï. Ìîæíî âûäåëèòü ðÿä íàèáîëåå ÷àñòî èñïîëüçóåìûõ 42

îáùåìåòîäè÷åñêèõ êðèòåðèàëüíûõ ïîäõîäîâ ê âûáîðó ïðåäìåòà ñîîòâåòñòâóþùèõ ðåãóëÿòèâíûõ äåéñòâèé 41.  90-å ãã. ïðîøåäøåãî ñòîëåòèÿ íàèáîëåå ðàñïðîñòðàíåííûì êðèòåðèåì îòáîðà ðåãèîíàëüíûõ ïðîáëåì (ñèòóàöèé) äëÿ ãîñóäàðñòâåííîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ ÿâëÿëàñü ïîëèòè÷åñêàÿ öåëåñîîáðàçíîñòü. Îñíîâíàÿ ÷àñòü ïðèíÿòûõ ðåøåíèé (äîãîâîðû, ñîãëàøåíèÿ, ïðîãðàììû, ðàçëè÷íûå âèäû ïðåôåðåíöèé) áûëà âûçâàíà íåîáõîäèìîñòüþ ïîääåðæêè ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé, íàèáîëåå àêòèâíî ðåàëèçóþùèõ ïðàâèòåëüñòâåííûé ïîëèòè÷åñêèé êóðñ ôîðñèðîâàííîãî ïåðåõîäà íà ðûíî÷íûå îòíîøåíèÿ, íåéòðàëèçàöèè ñåïàðàòèñòñêèõ íàñòðîåíèé ñ íàäåæäîé íà òî, ÷òî äåìîíñòðàòèâíàÿ ïîääåðæêà «öåíòðîì» ðåãèîíîâ ñ íåñòàáèëüíîé îáùåñòâåííîïîëèòè÷åñêîé ñèòóàöèåé ïîçâîëèò îòäàëèòü ïîëèòè÷åñêèé êðèçèñ (õàðàêòåðíûì ïðèìåðîì ÿâëÿåòñÿ ìîòèâàöèÿ ïðèîðèòåòíîé ãîñóäàðñòâåííîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ Ñåâåðíîãî Êàâêàçà).  òî æå âðåìÿ ýòî íå îçíà÷àëî, ÷òî ñîîòâåòñòâóþùèå ðåãèîíû íå íóæäàëèñü â ïðàâèòåëüñòâåííîì âíèìàíèè; íà òåððèòîðèè êàæäîãî èç íèõ ñîöèàëüíîå, ýêîíîìè÷åñêîå, ýêîëîãè÷åñêîå ñîñòîÿíèå áåññïîðíî ìîæíî áûëî êëàññèôèöèðîâàòü êàê êðèçèñíîå. Íî òàêèõ ðåãèîíîâ â Ðîññèè — ìíîæåñòâî, è îòáîð òîé èõ ÷àñòè, êîòîðàÿ ïîëó÷àëà òó èëè èíóþ ôåäåðàëüíóþ ïîìîùü, òàê æå êàê è ðàçìåð ýòîé ïîìîùè, ÷àùå âñåãî îñóùåñòâëÿëñÿ íå ïî îáúåêòèâíûì ïàðàìåòðàì ñðàâíèòåëüíîé îñòðîòû êðèçèñíîé ñèòóàöèè, à â çàâèñèìîñòè îò ïîëèòè÷åñêèõ îáñòîÿòåëüñòâ è ôèíàíñîâûõ âîçìîæíîñòåé Ôåäåðàöèè è êîíêðåòíîãî ðåãèîíà. Âòîðûì ïî çíà÷èìîñòè è ÷àñòîòå èñïîëüçîâàíèÿ ÿâëÿåòñÿ ìåòîä èíäèâèäóàëüíîãî îòáîðà ðåãèîíàëüíûõ ïðîáëåì (ñèòóàöèé) ïî îïðåäåëåííûì êðèòåðèÿì, êîòîðûå, êàê ïðàâèëî, çàôèêñèðîâàíû â âåñüìà îáùåé ôîðìå. Òàê, îòáîð ôåäåðàëüíûõ öåëåâûõ ïðîãðàìì â ñîîòâåòñòâèè ñ óòâåðæäåííûìè â 1995 ã. Ïðàâèòåëüñòâîì ÐÔ ìåòîäè÷åñêèìè ðåêîìåíäàöèÿìè äîëæåí èñõîäèòü 42: __________________ 41 Ëåêñèí Â.Í. Ìåòîäû, êðèòåðèè è ïàðàìåòðû, èñïîëüçóåìûå ïðè îòáîðå ðåãèîíàëüíûõ ïðîáëåì (ñèòóàöèé) äëÿ ïðèíÿòèÿ ðåøåíèÿ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå: ñîñòîÿíèå ïðîáëåìû ðåêîìåíäàöèè / Ïðîåêò Òàñèñ Ñìåðóñ 9503 // http://www.sops.ru. 42 Ïîñòàíîâëåíèå Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ «Ïîðÿäîê ðàçðàáîòêè è ðåàëèçàöèè ôåäåðàëüíûõ öåëåâûõ ïðîãðàìì è ìåæãîñóäàðñòâåííûõ öåëåâûõ ïðîãðàìì, â îñóùåñòâëåíèè êîòîðûõ ó÷àñòâóåò Ðîññèéñêàÿ Ôåäåðàöèÿ» îò 26 èþíÿ 1995 ã. ¹ 594.

43

à) èç îñîáîé çíà÷èìîñòè ñîîòâåòñòâóþùèõ ïðîáëåì äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ êðóïíûõ ñòðóêòóðíûõ èçìåíåíèé è ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè ðàçâèòèÿ êîíêðåòíûõ îòðàñëåé è ðåãèîíîâ, îáðàçîâàíèÿ è ñîöèàëüíîé ñôåðû, äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ýêîëîãè÷åñêîé áåçîïàñíîñòè è ðàöèîíàëüíîãî ïðèðîäîïîëüçîâàíèÿ; á) èç ñæàòîñòè ñðîêîâ ðåøåíèÿ ýòèõ ïðîáëåì è íåîáõîäèìîñòè êîíöåíòðàöèè ðåñóðñîâ; â) èç âçàèìîñâÿçàííîñòè ñîîòâåòñòâóþùèõ ìåðîïðèÿòèé (çäàíèé), îáåñïå÷èâàþùèõ öåëåâîå óïðàâëåíèå ìåæîòðàñëåâûìè ñâÿçÿìè.  ìåòîäè÷åñêèõ ðåêîìåíäàöèÿõ ïðåäëàãàåòñÿ òàêæå ó÷èòûâàòü ïðè÷èíû âîçíèêíîâåíèÿ êîíêðåòíîé ïðîáëåìû, ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêóþ ýôôåêòèâíîñòü åå ðåøåíèÿ íà áàçå ðåàëèçàöèè ïðîãðàììû è ò. ï. Îäíàêî, êàê óêàçûâàåò Â.Í. Ëåêñèí, «âíå êîíòåêñòà âñåãî ïîëÿ ðåãèîíàëüíûõ ïðîáëåì (ñèòóàöèé), ïðè îòñóòñòâèè îäíîòèïíûõ êîëè÷åñòâåííî âûðàæåííûõ ïàðàìåòðîâ ñðàâíåíèÿ çíà÷èìîñòè, îñòðîòû, íåîòëîæíîñòè ðåøåíèÿ ýòèõ ïðîáëåì, à òàêæå áåç ïðåäñòàâëåíèÿ îá ýôôåêòèâíîñòè àëüòåðíàòèâíûõ ðåøåíèé (ïî äðóãèì ïðîáëåìàì, ïî äðóãèì âàðèàíòàì ïðîãðàìì) êîíå÷íûé îòáîð ïðîãðàìì áóäåò îñóùåñòâëåí îïÿòü æå ïðè äîìèíèðîâàíèè ïîëèòè÷åñêèõ ñîîáðàæåíèé»43. Òðåòüèì ìåòîäîì îòáîðà ðåãèîíàëüíûõ ïðîáëåì (ñèòóàöèé) ÿâëÿåòñÿ èõ ðàíæèðîâàíèå ïî êðèòåðèÿì, ñïåöèàëüíî ïîäîáðàííûì â ñîîòâåòñòâèè ñî ñïåöèôèêîé ïîâîäà äëÿ äàííîãî ðàíæèðîâàíèÿ. Òàêèìè ïîâîäàìè ìîãóò áûòü ðàçðàáîòêà ãîñóäàðñòâåííîãî ïðîãíîçà è ñðåäíåñðî÷íîé ïðîãðàììû ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, îöåíêà ðåãèîíàëüíûõ ñèòóàöèé ñ ïîçèöèé ñëåäîâàíèÿ ïîëèòè÷åñêîìó êóðñó ðåôîðì èëè ðàçðàáîòêè ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè è ò. ä. ×åòâåðòûì ìåòîäîì ÿâëÿåòñÿ óêðóïíåííàÿ ãðóïïèðîâêà òåððèòîðèé ïî îãðàíè÷åííîìó ÷èñëó ïàðàìåòðîâ äëÿ ðåàëèçàöèè êîíêðåòíûõ âèäîâ ñåëåêòèâíîé ãîñóäàðñòâåííîé ïîääåðæêè. Òàêîâû, íàïðèìåð, ìåòîäû îòíåñåíèÿ îòäåëüíûõ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè ê êàòåãîðèÿì «íóæäàþùèõñÿ» è «îñîáî íóæäàþùèõñÿ», «äîíîðîâ» è «ðåöèïèåíòîâ» äëÿ öåëåé ìåæáþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ, êëàññèôèêàöèÿ òåððèòîðèé ñ ïîçèöèé «ñåâåðíîñòè» äëÿ __________________ 43 Ëåêñèí Â.Í. Ìåòîäû, êðèòåðèè è ïàðàìåòðû, èñïîëüçóåìûå ïðè îòáîðå ðåãèîíàëüíûõ ïðîáëåì (ñèòóàöèé) äëÿ ïðèíÿòèÿ ðåøåíèÿ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå: ñîñòîÿíèå ïðîáëåìû ðåêîìåíäàöèè / Ïðîåêò Òàñèñ Ñìåðóñ 9503 // http://www.sops.ru.

44

öåëåé ñïåöèàëüíîé ãîñóäàðñòâåííîé ïîääåðæêè òàêèõ òåððèòîðèé (â ÷àñòíîñòè, äëÿ îïðåäåëåíèÿ îáúåêòîâ ôèíàíñèðîâàíèÿ òàê íàçûâàåìîãî «ñåâåðíîãî çàâîçà») è ò. ï. Íàêîíåö, ïÿòûì, íàèáîëåå ïðîñòûì ìåòîäîì îòáîðà ðåãèîíàëüíûõ ïðîáëåì (ñèòóàöèé) äëÿ öåëåé ãîñóäàðñòâåííîé ïîääåðæêè ÿâëÿåòñÿ ïðÿìîé ðàñ÷åò ïîòðåáíîñòè â ýòîé ïîääåðæêå ïî îïðåäåëåííûì ôîðìóëàì è ñ èñïîëüçîâàíèåì íåìíîãèõ îäíîçíà÷íî òðàêòóåìûõ ïîêàçàòåëåé. Íà òàêîé îñíîâå, íàïðèìåð, âåäåòñÿ ðàñ÷åò îáúåìà òðàíñôåðòîâ, íàïðàâëÿåìûõ â îòäåëüíûå ðåãèîíû ïî êàíàëàì ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé. Èñïîëüçóåìûé äëÿ îòáîðà êðèòåðèàëüíûõ è îöåíî÷íûõ ïîêàçàòåëåé ïðîáëåìíî-ñèòóàòèâíûé ïîäõîä, äîïóñêàþùèé, ÷òî êàæäàÿ òèïîâàÿ ïðîáëåìà ìîæåò áûòü îõàðàêòåðèçîâàíà ìèíèìóìîì ïàðàìåòðîâ, âûðâàííûõ èç îáùåãî êîíòåêñòà ðåãèîíàëüíîé ñèòóàöèè, íå òîëüêî èñêàæàåò ñóòü êàæäîé ïðîáëåìû, íî è çàðàíåå îáðåêàåò íà íåðåçóëüòàòèâíîñòü ðåøåíèÿ, ïðèíèìàåìîãî íà îñíîâå ñîîòâåòñòâóþùåé ïðåäåëüíî óïðîùåííîé èíôîðìàöèè. Ïîýòîìó ìîæíî ñîãëàñèòüñÿ ñ ïîçèöèåé Â. Ëåêñèíà è À. Øâåöîâà îòíîñèòåëüíî òîãî, ÷òî àíàëèç êîíêðåòíûõ ðåãèîíàëüíûõ ñèòóàöèé ðàçíîãî óðîâíÿ ñëåäóåò ïðîâîäèòü ñ ÿñíîé ðåãèîíàëüíîé îðèåíòàöèåé 44. Ññûëàÿñü íà ìèðîâîé îïûò, îíè óêàçûâàþò íà íåîáõîäèìîñòü èñïîëüçîâàíèÿ â ïîäîáíûõ öåëÿõ íå åäèíîãî ïîêàçàòåëÿ, à ñîâîêóïíîñòè êîìïëåêñíûõ îöåíîê âàæíåéøèõ ðåãèîíàëüíûõ ñèòóàöèé. Èñõîäÿ èç ïîñûëêè î òîì, ÷òî ðåãèîíàëüíûå èíòåðåñû ìîãóò áûòü âûðàæåíû äîñòóïíûìè ïàðàìåòðàìè, ìîæíî âûäåëèòü ñëåäóþùèå èíäèêàòîðû ðåãèîíàëüíûõ èíòåðåñîâ 45: 1) ñîîòâåòñòâèå óðîâíÿ è îáðàçà æèçíè íàñåëåíèÿ, åãî îòäåëüíûõ ñëîåâ è ãðóïï ãîñóäàðñòâåííûì è ìåñòíûì ñòàíäàðòàì — âêëþ÷àåò îáîáùåííóþ õàðàêòåðèñòèêó ñîñòîÿíèÿ ñîöèàëüíîãî ïîòåíöèàëà ðåãèîíà, âûðàæåííîãî ÷åðåç ñóììû âñåõ æèçíåííûõ áëàã, ïîëó÷àåìûõ íàñåëåíèåì ïðåèìóùåñòâåííî ïî ìåñòó æè__________________ 44 Ëåêñèí Â., Øâåöîâ À. Ðåãèîíàëüíàÿ ïîëèòèêà Ðîññèè: êîíöåïöèè, ïðîáëåìû, ðåøåíèÿ. Ñòàòüÿ ñåäüìàÿ. Ïðèîðèòåòû ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè. Âîïðîñû ìåòîäîëîãèè àíàëèçà è îöåíîê // Ðîññèéñêèé ýêîíîìè÷åñêèé æóðíàë. 1995. ¹ 2. Ñ. 29. 45 Òàì æå. Ñ. 26.

45

òåëüñòâà, è ÷åðåç ìåðó åå èäåíòè÷íîñòè ãîñóäàðñòâåííûì èëè ìåñòíûì ñòàíäàðòàì; 2) íàëè÷èå ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòíî-íàëîãîâûõ è äðóãèõ ýêîíîìè÷åñêèõ èñòî÷íèêîâ ðåãóëèðîâàíèÿ ñèòóàöèè — õàðàêòåðèçóåò âîçìîæíîñòè ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè ÷àñòè÷íî óäîâëåòâîðÿòü ïîòðåáíîñòè çà ñ÷åò ñîáñòâåííûõ ñðåäñòâ; 3) ñóùåñòâîâàíèå âîçìîæíîñòåé äëÿ èñïîëüçîâàíèÿ òðóäîâûõ (ïðîèçâîäñòâåííûõ, èíòåëëåêòóàëüíûõ, äóõîâíûõ) ïîòåíöèé íàñåëåíèÿ — êâàëèôèöèðóåò âîçìîæíîñòè ñàìîñòîÿòåëüíîãî è ñàìîäåÿòåëüíîãî óäîâëåòâîðåíèÿ èíäèâèäàìè ñîîòâåòñòâóþùèõ ïîòðåáíîñòåé; 4) ôóíêöèîíèðîâàíèå èíôðàñòðóêòóðíîãî îáåñïå÷åíèÿ âíóòðè- è ìåæðåãèîíàëüíûõ ñâÿçåé — õàðàêòåðèçóåò èíôðàñòðóêòóðíóþ ñòåïåíü ñâîáîäû ïåðåëèâà ìåñòíûõ òðóäîâûõ ðåñóðñîâ, òîâàðîâ è êàïèòàëîâ âíóòðè ðåãèîíà è çà åãî ïðåäåëû, à òàêæå ìåðû ñîöèàëüíîé ìîáèëüíîñòè íàñåëåíèÿ; 5) íàëè÷èå ñîîòâåòñòâóþùåãî ïðèðîäîðåñóðñíîãî è ýêîëîãè÷åñêîãî ïîòåíöèàëà îòðàæàåò åñòåñòâåííî-ïðèðîäíûå óñëîâèÿ ðåàëèçàöèè çàäà÷ 1—4; 6) ñòàáèëüíîñòü îáùåñòâåííî-ïîëèòè÷åñêîé è íàöèîíàëüíî-ýòíè÷åñêîé ñèòóàöèè îòðàæàåò îáùåñòâåííî-ïîëèòè÷åñêèå óñëîâèÿ ðåàëèçàöèè çàäà÷ 1—4. Àíàëèç êðèòåðèåâ äëÿ ïðèíÿòèÿ ôåäåðàëüíûõ ðåøåíèé ïî êîíêðåòíûì ðåãèîíàëüíûì ïðîáëåìàì òðåáóåò ñèñòåìíîãî èíôîðìàöèîííîãî îáåñïå÷åíèÿ, â ðàìêàõ êîòîðîãî îíè äîëæíû îïèñûâàòüñÿ â ñòðóêòóðå ïàðàìåòðîâ, ñïîñîáíûõ îõàðàêòåðèçîâàòü, ïðåæäå âñåãî, ñóòü ðåãèîíàëüíîé ñèòóàöèè.  ýòîé ñâÿçè îöåíêà îáùåðåãèîíàëüíîé ñèòóàöèè îïèðàåòñÿ íà ñèñòåìó ïîêàçàòåëåé, õàðàêòåðèçóþùèõ ðåàëüíîå ýêîíîìè÷åñêîå ñîñòîÿíèå è ôèíàíñîâûé ïîòåíöèàë ðåãèîíà. Ïî ðàñ÷åòàì Ìèíèñòåðñòâà ýêîíîìèêè ÐÔ â 2002 ã. ðàçðûâ ìåæäó ìàêñèìàëüíîé è ìèíèìàëüíîé âåëè÷èíîé ïîêàçàòåëÿ âàëîâîãî ðåãèîíàëüíîãî ïðîäóêòà íà ÷åëîâåêà ñîñòàâèë 64 ðàçà, èíâåñòèöèé áîëåå 2000 ðàç (òàáë. 1.3.1). Ñóùåñòâåííî óâåëè÷èòñÿ ðàçðûâ ìåæäó ìàêñèìàëüíûì è ìèíèìàëüíûì óðîâíåì ÂÐÏ íà äóøó íàñåëåíèÿ (ðèñ. 1.3.1) â Þæíîì ôåäåðàëüíîì îêðóãå ñ 3,5 ðàç â 1999 ã. (Êðàñíîäàðñêîãî êðàÿ è Ðåñïóáëèêè Äàãåñòàí) äî 6,5 ðàç â 2002 ã. (Àñòðàõàíñêîé îáëàñòè è Ðåñïóáëèêè Èíãóøåòèÿ). 46

Òàáëèöà 1.3.1 Îöåíêà óðîâíÿ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ ÐÔ â 2002 ã. ÂÐÏ, òûñ. Âíåøíå- Èíâåñòèöèè Äîëÿ íàñåëå- Óðîâåíü ïîòðåáëåòûñ. íèÿ íèæå ðóá./÷åë. òîðãîâûé ðóá./÷åë. ïðîæèòî÷íîãî íèÿ, òûñ. îáîðîò ðóá. /÷åë. ìèíèìóìà Äîëë./÷åë. Ìàõ

166

Min

2,6

Ñîîòíîøåíèå ìåæäó màõ è min ðàç

64

Óðîâåíü Êîìïëåêñáåçðàáîòè- íàÿ îöåíêà, öû, % áàëëîâ

91 31,5 41 7600 (Íå96 (Èíãóøå- 77,6 (Ìîíåíåöêèé (ßìàëîòèÿ) ñêâà) (Èíãóøå- (Ìîñêâà) à.î.) Íåíåöêèé òèÿ) à.î.) 43,3 15,4 1,3 6,7 0,6 (Àãèí2,5 (Àãèí(Àãèí(Êîìè- ñêèé – Áó- (Ìîñêâà) ñêèé – Áó- (Îðåíñêèé – Áóðÿòñêèé ðÿòñêèé áóðã) Ïåðìÿöðÿòñêèé à.î.) à.î.) êèé à.î.) à.î.) 1134 2042 6,2 31 24

__________________

Èñòî÷íèê: Ëüâîâ Ä. Ýêîíîìèêà ðàçâèòèÿ. Ì.: Ýêçàìåí, 2002. Ñ. 357.

Ðèñ. 1.3.1. Äèôôåðåíöèàöèÿ ðåãèîíîâ ïî ÂÐÏ íà äóøó íàñåëåíèÿ 46 çà 1999 è 2002 ã. (ðàç)

__________________ 46

http://www.economy.gov.ru/monitor.html.

47

Íàèáîëüøàÿ äèôôåðåíöèàöèÿ ðåãèîíîâ ïî âåëè÷èíå ÂÐÏ íà äóøó íàñåëåíèÿ ñîõðàíèòñÿ â Óðàëüñêîì ôåäåðàëüíîì îêðóãå, ãäå îòíîøåíèå ìàêñèìàëüíîãî ÂÐÏ íà äóøó íàñåëåíèÿ ê ìèíèìàëüíîìó â 2002 ã. ïðåâûñèò 16 ðàç (Õàíòû-Ìàíñèéñêîãî àâòîíîìíîãî îêðóãà è Êóðãàíñêîé îáëàñòè). Îäíàêî âåëè÷èíà ÂÐÏ íà äóøó íàñåëåíèÿ, èçìåðåííàÿ â äåéñòâóþùèõ ðûíî÷íûõ öåíàõ, íå ÿâëÿåòñÿ èäåàëüíûì ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèì ïîêàçàòåëåì, òàê êàê öåíû íà îäíè è òå æå òîâàðû è óñëóãè, ðàçìåðû îïëàòû òðóäà è ò. ä. ïî ðåãèîíàì ñóùåñòâåííî ðàçëè÷àþòñÿ â ñèëó ðàçëè÷íûõ ïðèðîäíî-ýêîíîìè÷åñêèõ óñëîâèé.  ðåçóëüòàòå ñòîèìîñòíàÿ îöåíêà îäèíàêîâûõ ïî îáúåìó è êà÷åñòâó ìàòåðèàëüíûõ áëàã (æèëàÿ ïëîùàäü, îáúåì ïîòðåáëåíèÿ ýëåêòðîýíåðãèè è äðóãèõ óñëóã, ïðîäóêòîâ ïèòàíèÿ è ò. ï.) â Ìàãàäàíñêîé îáëàñòè, íà ×óêîòêå èëè Êàì÷àòêå, ñ îäíîé ñòîðîíû, è, íàïðèìåð, ðåãèîíîâ Ñåâåðíîãî Êàâêàçà, ñ äðóãîé, áóäåò âåñüìà ðàçëè÷íà. Ïî ïîêàçàòåëþ ÂÐÏ íà äóøó íàñåëåíèÿ ìíîãèå Ñåâåðíûå ðåãèîíû (òàáë. 1.3.2) ïîïàäàþò â ÷èñëî ïåðåäîâûõ. Òåì íå ìåíåå, â ýòèõ ðåãèîíàõ íàèáîëåå òÿæåëûå ïðèðîäíî-êëèìàòè÷åñêèå óñëîâèÿ, íàèâûñøàÿ ñòîèìîñòü æèçíè, ñàìûå âûñîêèå èíâåñòèöèîííûå èçäåðæêè íà åäèíèöó ôèçè÷åñêîãî îáúåìà îñíîâíîãî êàïèòàëà è ò. ä. Òàêèì îáðàçîì, ïåðâåíñòâî ïî ÂÐÏ íà äóøó íàñåëåíèÿ (â ôàêòè÷åñêèõ öåíàõ) è òÿæåëîå ñîöèàëüíîå ïîëîæåíèå îêàçûâàþòñÿ ñîâìåñòèìûìè. Ó÷èòûâàÿ, ÷òî íà îáøèðíîé òåððèòîðèè Ðîññèè ôóíêöèîíèðóþò ðåãèîíàëüíûå ðûíêè ïî òîïëèâó è ýíåðãèè, òîâàðàì íàðîäíîãî ïîòðåáëåíèÿ, òðóäó è óñëóãàì, èìåþùèå áîëüøèå öåíîâûå ðàçëè÷èÿ, äëÿ îöåíîê óðîâíÿ ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ öåëåñîîáðàçíî ïðèìåíÿòü ìåòîäîëîãèþ ìåæäóíàðîäíûõ ñîïîñòàâëåíèé ñ èñïîëüçîâàíèåì ïàðèòåòà öåí. Ñîîòâåòñòâóþùèå ïîïðàâî÷íûå êîýôôèöèåíòû ïî êàæäîìó ñóáúåêòó Ôåäåðàöèè ìîãóò îïðåäåëÿòüñÿ íà îñíîâàíèè ñòîèìîñòè ïðîäîâîëüñòâåííîé êîðçèíû. Êîððåêòèðîâêà ïîêàçàòåëÿ ÂÐÏ ñ ó÷åòîì ðåãèîíàëüíûõ ðàçëè÷èé ïîêóïàòåëüíîé ñïîñîáíîñòè ðóáëÿ ÿâëÿåòñÿ àíàëîãîì ìåæäóíàðîäíûõ ñîïîñòàâëåíèé ÂÂÏ ïî ïàðèòåòó ïîêóïàòåëüíîé ñïîñîáíîñòè, îäíàêî, ââèäó îòñóòñòâèÿ èíôîðìàöèè î ðåãèîíàëüíûõ ïàðèòåòàõ ïîêóïàòåëüíîé ñïîñîáíîñòè (ïî ïîëíîìó êðóãó òîâàðîâ è óñëóã) íàèáîëåå ïðèáëèæåííûìè äëÿ öåëåé àíàëèçà ÿâëÿþòñÿ äàííûå î ñòîèìîñòè ïîòðåáèòåëüñêîé êîðçèíû â ðàçíûõ ðåãèîíàõ. Êîððåêòèðîâêà âåëè÷èí ÂÐÏ íà èíäåêñû ñòîèìîñòè ïîòðåáèòåëüñêîé êîðçèíû ñóùåñòâåííî ìåíÿåò ïîðÿäîê ðå48

ãèîíîâ. Âñå ñåâåðíûå ðåãèîíû îïóñêàþòñÿ â ñåðåäèíó ñïèñêà, íî ïîëîæåíèå ðåãèîíîâ, çàíèìàþùèõ ïîñëåäíèå ìåñòà ïî âåëè÷èíå íîìèíàëüíîãî ÂÐÏ íà äóøó íàñåëåíèÿ, íå èçìåíÿåòñÿ. Êîððåêòèðîâêà ïîêàçàòåëåé ÂÐÏ âíîñèò ñóùåñòâåííûå èçìåíåíèÿ â îöåíêó óðîâíÿ ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ.  ïåðâîé äåñÿòêå ñîõðàíÿþò ñâîè ìåñòà ëèøü 3 ñåâåðíûõ ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè, íî çàòî ïîÿâëÿþòñÿ ðåãèîíû Ïîâîëæüÿ, Óðàëà è þãà Çàïàäíîé Ñèáèðè. Òàáëèöà 1.3.2 Âåäóùèå ðåãèîíû Ðîññèè, îïðåäåëåííûå ïî ðàçëè÷íûì ìåòîäèêàì ðàñ÷åòà ÂÐÏ Ðàíã

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Ðàíæèðîâêà ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè

Ïî îò÷åòíûì äàííûì Õàíòû-Ìàíñèéñêèé ÀÎ ßìàëî-Íåíåöêèé ÀÎ Ðåñïóáëèêà Ñàõà (ßêóòèÿ) Ìîñêâà ×óêîòñêèé ÀÎ Ìàãàäàíñêàÿ îáëàñòü Ðåñïóáëèêà Êîìè Êàì÷àòñêàÿ îáëàñòü Êðàñíîÿðñêèé êðàé Ñàìàðñêàÿ îáëàñòü

Ïî ñêîððåêòèðîâàííûì äàííûì Õàíòû-Ìàíñèéñêèé ÀÎ ßìàëî-Íåíåöêèé ÀÎ Ìîñêâà Ðåñïóáëèêà Òàòàðñòàí Ñàìàðñêàÿ îáëàñòü Òîìñêàÿ îáëàñòü Ïåðìñêàÿ îáëàñòü Ðåñïóáëèêà Êîìè Êåìåðîâñêàÿ îáëàñòü Îìñêàÿ îáëàñòü

__________________

Èñòî÷íèê: Øòóëüáåðã Á.Ì., Ââåäåíñêèé Â.Ã. Ðåãèîíàëüíàÿ ïîëèòèêà Ðîññèè: òåîðåòè÷åñêèå îñíîâû, çàäà÷è è ìåòîäû ðåàëèçàöèè. Ì.: Ãåëèîñ ÀÐÂ, 2000. Ñ. 37.

Ïðèíöèïèàëüíàÿ óñëîâíîñòü èçëîæåííîé êîððåêòèðîâêè çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî ïîíÿòèå ïàðèòåòà ïîêóïàòåëüíîé ñïîñîáíîñòè, îòíîñÿùååñÿ ê ñîâîêóïíîñòè òîâàðîâ è óñëóã (òî åñòü ê èñïîëüçóåìîìó ÂÂÏ èëè ÂÍÏ), ïåðåíîñèòñÿ íà âåëè÷èíó ïðîèçâåäåííîãî ÂÐÏ (òî åñòü âàëîâóþ äîáàâëåííóþ ñòîèìîñòü). Ïðèìåíèòåëüíî ê ÂÂÏ ñòðàíû òàêîå ñìåøåíèå äîïóñòèìî, òàê êàê âàëîâàÿ äîáàâëåííàÿ ñòîèìîñòü â îñíîâíîì èñïîëüçóåòñÿ íà êîíå÷íîå ïîòðåáëåíèå è âàëîâîå íàêîïëåíèå âíóòðè ñòðàíû. Îäíàêî ïðèìåíèòåëüíî ê ðåãèîíó îòîæäåñòâëåíèå ïðîèçâåäåííîãî è èñïîëüçóåìîãî ÂÐÏ ÿâëÿåòñÿ íå ñîâñåì êîððåêòíûì. Èçâåñòíî, íàïðèìåð, ÷òî çíà÷èòåëüíàÿ ÷àñòü äîáàâëåííîé ñòîèìîñòè, ñî49

çäàííîé â ñåâåðíûõ ðåãèîíàõ, èçûìàåòñÿ â ôåäåðàëüíûé áþäæåò èëè ïåðåìåùàåòñÿ ýêîíîìè÷åñêèìè ñóáúåêòàìè â äðóãèå ðåãèîíû è äàæå ñòðàíû (ìèãðàöèÿ äîõîäîâ íàñåëåíèÿ, àêêóìóëÿöèÿ ñðåäñòâ äîáûâàþùèõ êîìïàíèé íà ñ÷åòàõ ñòîëè÷íûõ è èíîñòðàííûõ áàíêîâ è ò. ï.). Î÷åâèäíî, ÷òî êîððåêòèðîâêà ýòèõ äåíåæíûõ ñðåäñòâ íà «ñåâåðíûå óäîðîæàíèÿ» íå èìååò ñìûñëà (òàáë. 1.3.3) 47. Òàáëèöà 1.3.3 Èçìåíåíèå ïîëîæåíèÿ íåêîòîðûõ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ïî îòíîøåíèþ ê ñðåäíåðîññèéñêèì ïîêàçàòåëÿì Ðåãèîíû

Ðåñïóáëèêà Áàøêîðòîñòàí Êóðñêàÿ îáëàñòü Áåëãîðîäñêàÿ îáëàñòü Ðåñïóáëèêà Òàòàðñòàí Óëüÿíîâñêàÿ îáëàñòü Ñàõàëèíñêàÿ îáëàñòü Ìàãàäàíñêàÿ îáëàñòü Êàì÷àòñêàÿ îáëàñòü Ðåñïóáëèêà Ñàõà (ßêóòèÿ) ×óêîòñêèé À.Î.

Ïðîèçâîäñòâî ÂÐÏ äóøó íàñåëåíèÿ Èçìåíåíèÿ (â % ÐÔ) â ðåçóëüòàòå êîðÏî îò÷åòíûì Ïî ñêîððåêòèðî- ðåêòèðîâêè «+», «-» ãð. Ç - ãð. 2 äàííûì âàííûì äàííûì

Âåñîìîñòü Èçìåíåíèé ãð. 4: ãð.2 %

103,7

125,5

+21,9

+21,0

71,0 76,9 123,1 74,6 110,9 173,2 142,8 208,6

91,1 101,1 170,2 111,9 62,2 90,4 68,8 92,2

+20,1 +24,2 +47,1 +37,3 -48,7 -82,8 -74,0 -116,4

+28,3 +31,5 +38,3 +50,0 -43,9 -47,8 -51,8 -55,8

198,6

68,2

-130,4

-65,7

__________________

Èñòî÷íèê: Øòóëüáåðã Á.Ì., Ââåäåíñêèé Â.Ã. Ðåãèîíàëüíàÿ ïîëèòèêà Ðîññèè: òåîðåòè÷åñêèå îñíîâû, çàäà÷è è ìåòîäû ðåàëèçàöèè. Ì.: Ãåëèîñ ÀÐÂ, 2000. Ñ. 38.

Àíàëèç òåñíîòû ñâÿçè îò÷åòíûõ è ñêîððåêòèðîâàííûõ ïîêàçàòåëåé ÂÐÏ ñ ïîêàçàòåëÿìè, õàðàêòåðèçóþùèìè ðàçâèòèå ðåàëüíîãî ñåêòîðà, à òàêæå ñèòóàöèè â ñîöèàëüíîé ñôåðå, ïîçâîëÿåò ñäåëàòü âûâîä î òîì, ÷òî òåñíîòà ñâÿçè äîñòàòî÷íî âåëèêà (òàáë. 1.3.4), ÷òî ïîäòâåðæäàåò öåëåñîîáðàçíîñòü èñïîëüçîâàíèÿ ïîêàçàòåëÿ ïðîèçâîäñòâà ÂÐÏ íà äóøó íàñåëåíèÿ äëÿ îïðåäåëåíèÿ óðîâíÿ ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ. Ñêîððåêòèðîâàííûé ïîêàçàòåëü ÂÐÏ ëó÷øå îòðàæàåò îáúåê__________________ 47 Øòóëüáåðã Á.Ì., Ââåäåíñêèé Â.Ã. Ðåãèîíàëüíàÿ ïîëèòèêà Ðîññèè: òåîðåòè÷åñêèå îñíîâû, çàäà÷è è ìåòîäû ðåàëèçàöèè. Ì.: Ãåëèîñ ÀÐÂ, 2000. Ñ. 37.

50

òèâíîå ïîëîæåíèå, ïîñêîëüêó êîýôôèöèåíòû êîððåëÿöèè ñ äðóãèìè ïîêàçàòåëÿìè ó íåãî â öåëîì íåñêîëüêî âûøå. Òàáëèöà 1.3.4 Òåñíîòà ñâÿçè ìåæäó ÂÐÏ è äðóãèìè õàðàêòåðèñòèêàìè ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ïîëîæåíèÿ ðåãèîíîâ ¹

Ïîêàçàòåëè ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ïîëîæåíèÿ ðåãèîíîâ

1 Äîëÿ ñîáñòâåííûõ äîõîäîâ â äîõîäíîé ÷àñòè áþäæåòà 2 Ñîîòíîøåíèå äåíåæíûõ äîõîäîâ íàñåëåíèÿ è ïðîæèòî÷íîãî ìèíèìóìà 3 Äèíàìèêà ïðîìûøëåííîãî ïðîèçâîäñòâà 4 Èíâåñòèöèè â îñíîâíîé êàïèòàë íà äóøó íàñåëåíèÿ

Êîýôôèöèåíò êîððåëÿöèè ÂÐÏ îò÷åòíûé ÂÐÏ ñêîððåêòèðîâàííûé

0,723

0,743

0,496

0,695

0,661 0,774

0,660 0,673

__________________

Èñòî÷íèê: Øòóëüáåðã Á.Ì., Ââåäåíñêèé Â.Ã. Ðåãèîíàëüíàÿ ïîëèòèêà Ðîññèè: òåîðåòè÷åñêèå îñíîâû, çàäà÷è è ìåòîäû ðåàëèçàöèè. Ì.: Ãåëèîñ ÀÐÂ, 2000. Ñ. 39.

Äðóãèì êëþ÷åâûì èíäèêàòîðîì ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîé ñèòóàöèè â ðåãèîíå ÿâëÿåòñÿ óðîâåíü æèçíè íàñåëåíèÿ. Ñáàëàíñèðîâàííîå ðåãèîíàëüíîå ðàçâèòèå äîëæíî ãàðàíòèðîâàòü, ÷òî êà÷åñòâî æèçíè íå çàâèñèò îò ðåãèîíà, â êîòîðîì ëþäÿì äîâåëîñü æèòü è ðàáîòàòü. Èìåííî ïîâûøåíèå (â óñëîâèÿõ ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà — ïîääåðæàíèå) óðîâíÿ æèçíè ÿâëÿåòñÿ öåëüþ ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ðåãèîíàëüíîé ýêîíîìèêè, èìåííî ïî íåìó íàñåëåíèå ñóäèò îá ýôôåêòèâíîñòè ïðîâîäèìîé âëàñòÿìè ðàçíûõ óðîâíåé ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè. Ïî ïðîãíîçó ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ÐÔ íà 2002 ã., âûïîëíåííîìó Ìèíèñòåðñòâîì ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ è òîðãîâëè ÐÔ, â ýòîì ãîäó ïðîèçîéäåò ðîñò ðåàëüíûõ ðàñïîëàãàåìûõ äîõîäîâ íàñåëåíèÿ âî âñåõ ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïðè÷åì â 29 ðåãèîíàõ ïîêàçàòåëè äèíàìèêè ðåàëüíûõ ðàñïîëàãàåìûõ äîõîäîâ (äîõîäû çà âû÷åòîì îáÿçàòåëüíûõ ïëàòåæåé, ñêîððåêòèðîâàííûå íà èíäåêñ ïîòðåáèòåëüñêèõ öåí) ïðåâûñÿò ñðåäíåðîññèéñêèé óðîâåíü, â 38 ñóáúåêòàõ îíè ïðèìåðíî áóäóò ñîîòâåòñòâîâàòü ýòîìó óðîâíþ, â 21 èç íèõ ïðîãíîçèðóåìîå ïîâûøåíèå ðåàëüíûõ ðàñïîëàãàåìûõ äîõîäîâ íå äîñòèãíåò ñðåäíåðîññèéñêîãî óðîâíÿ 48. __________________ 48

http://www.economy.gov.ru/monitor.html.

51

Íàèáîëåå íèçêèé óðîâåíü æèçíè íàñåëåíèÿ ïðîãíîçèðóåòñÿ â 2002 ã. â Ðåñïóáëèêàõ Èíãóøåòèÿ, Òûâà, Êàëìûêèÿ, Àãèíñêîì è Óñòü-Îðäûíñêîì Áóðÿòñêèõ àâòîíîìíûõ îêðóãàõ, ×óêîòñêîì, Êîìè-Ïåðìÿöêîì, Êîðÿêñêîì àâòîíîìíûõ îêðóãàõ, ×èòèíñêîé îáëàñòè. Óðîâåíü ïîòðåáëåíèÿ çäåñü ñ ó÷åòîì äèôôåðåíöèàöèè óðîâíÿ öåí ïðîãíîçèðóåòñÿ íèæå 10 òûñ. ðóá. íà ÷åëîâåêà. Ïî òîìó æå ïðîãíîçó ñ ó÷åòîì ìåæðåãèîíàëüíîé äèôôåðåíöèàöèè óðîâíÿ öåí ðàçìàõ âàðèàöèè â äóøåâîì ïîòðåáëåíèè (áåç ó÷åòà ã. Ìîñêâû) ñîñòàâèò îêîëî 9 ðàç ïðîòèâ 11 ðàç â 2000 ãîäó. Åñëè ó÷åñòü òîò ôàêò, ÷òî â îôèöèàëüíûõ ïðîãíîçàõ ïîêàçàòåëè èíôëÿöèè çàêëàäûâàþòñÿ íèæå èõ ðåàëüíîãî çíà÷åíèÿ, òî ìîæíî ïðåäïîëîæèòü, ÷òî äèôôåðåíöèàöèÿ ïî äåíåæíûì äîõîäàì åñëè íå óâåëè÷èëàñü, òî îñòàëàñü íà ïðåæíåì óðîâíå. Ìåæðåãèîíàëüíîå ñîïîñòàâëåíèå óðîâíåé (êà÷åñòâà) æèçíè íàñåëåíèÿ ÿâëÿåòñÿ îäíîé èç ñàìûõ ñëîæíûõ ïðîáëåì ñîöèàëüíîýêîíîìè÷åñêèõ èçìåðåíèé. Òàê, À. Ãðàíáåðã îòìå÷àåò ðÿä íàáëþäàåìûõ ïàðàäîêñîâ â ïðîñòðàíñòâåííîé ñòðóêòóðå äîõîäîâ íàñåëåíèÿ (äàííûå çà 1997 ã.) 49. Êàê ñàìûå áîãàòûå (íî ïåðèôåðèéíûå), òàê è âñå áåäíûå ðåãèîíû èìåþò ìèíèìàëüíûå äîëè ñáåðåæåíèé â îáúåìàõ äåíåæíûõ äîõîäîâ íàñåëåíèÿ: ñ îäíîé ñòîðîíû, ×óêîòñêèé, ßìàëî-Íåíåöêèé, Õàíòû-Ìàíñèéñêèé àâòîíîìíûå îêðóãà ñîîòâåòñòâåííî 1,2, 2,5, 6,5 %; ñ äðóãîé ñòîðîíû — Àãèíñêèé, Óñòü-Îðäûíñêèé àâòîíîìíûå îêðóãà, Êàëìûêèÿ ñîîòâåòñòâåííî 0,4, 1,8, 1,9 %. Ýòî îáúÿñíÿåòñÿ òåì, ÷òî íàñåëåíèå áîãàòûõ ðåãèîíîâ ïåðåìåùàåò ñâîè äîõîäû â äðóãèå ðåãèîíû, ïðåæäå âñåãî ñòîëè÷íûå. Îò íàñåëåíèÿ æå ñàìûõ áåäíûõ ðåãèîíîâ íåëüçÿ îæèäàòü âûñîêîé ñêëîííîñòè ê ñáåðåæåíèÿì. Ìàêñèìàëüíûå æå äîëè ñáåðåæåíèé èìåþò Ìîñêâà — 52,7 % è Ñàíêò-Ïåòåðáóð㠗 40,3 %. Ïî-âèäèìîìó, çäåñü ðåãèñòðèðóþòñÿ è ñáåðåæåíèÿ íåðåçèäåíòîâ. Âòîðîé ïàðàäîêñ îôèöèàëüíîé ñòàòèñòèêè äîõîäîâ ñîñòîèò â òîì, ÷òî ïîëó÷àåìûå äîõîäû çíà÷èòåëüíî ïðåâûøàþò ðàñõîäû â äâóõ ãðóïïàõ ðåãèîíîâ: ñàìûõ áîãàòûõ (íî ïåðèôåðèéíûõ) è ñàìûõ áåäíûõ. Ýòî ïðåâûøåíèå ñîñòàâëÿåò â ×óêîòñêîì àâòîíîìíîì îêðóãå — 54,7 %, â ßìàëî-Íåíåöêîì — 49,5 %, â Õàíòû-Ìàíñèéñêîì — 44,8 %; â Àãèíñêîì — 58,9 %, â Èíãóøåòèè — 57,2 %, â Äàãåñòàíå — 50,2 % è ò. ä. __________________ 49 Ðåãèîíàëüíîå ðàçâèòèå: îïûò Ðîññèè è Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà / Ïîä ðåä. À.Ã. Ãðàíáåðãà. Ì.: ÇÀÎ «Èçä-âî “Ýêîíîìèêà”», 2000. Ñ. 48.

52

Åñëè â îòíîøåíèè áîãàòûõ ïåðèôåðèéíûõ ðåãèîíîâ îáúÿñíåíèå çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî ðåàëèçàöèÿ äîõîäîâ ïðîèñõîäèò â äðóãèõ ðåãèîíàõ, ïðåæäå âñåãî â ñòîëè÷íûõ (Ìîñêâà è ÑàíêòÏåòåðáóðã èìåþò çíà÷èòåëüíûå ïðåâûøåíèÿ ðàñõîäîâ íàä äîõîäàìè: Ìîñêâà — íà 35,3 %, Ñàíêò-Ïåòåðáóð㠗 íà 29,1 %), òî òðóäíåå îáúÿñíèòü òîò ôàêò, ÷òî íàñåëåíèå ðåãèîíîâ ñ ñàìûìè íèçêèìè ñðåäíåäóøåâûìè äîõîäàìè íå ðàñõîäóåò ñóùåñòâåííóþ èõ ÷àñòü. Îäíèì èç îáúÿñíåíèé ÿâëÿåòñÿ òî, ÷òî íåðåãèñòðèðóåìàÿ ïî ðàñõîäàì äåíåæíàÿ ìàññà íàõîäèò ïðèìåíåíèå â òåíåâîé ýêîíîìèêå ðåãèîíà, à òàêæå ïåðåìåùàåòñÿ â äðóãèå ðåãèîíû, îò÷àñòè âîçâðàùàÿñü â âèäå èíâàëþòû è òîâàðîâ. Âûÿâëåííûå ïàðàäîêñû ñòàòèñòèêè ïîëó÷åíèÿ è èñïîëüçîâàíèÿ äîõîäîâ ïîä÷åðêèâàþò íåîáõîäèìîñòü ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ìåòîäèêè ó÷åòà íåôîðìàëüíîé äåÿòåëüíîñòè, íàòóðàëüíûõ äîõîäîâ, äåÿòåëüíîñòè íåðåçèäåíòîâ, ìèãðàöèè äåíåã. Äî íàñòîÿùåãî âðåìåíè â îôèöèàëüíîé ñòàòèñòèêå èñïîëüçóþòñÿ â îñíîâíîì ïîêàçàòåëè ïðîæèòî÷íîãî ìèíèìóìà, ñðåäíåäóøåâûõ äîõîäîâ è ñðåäíåé çàðàáîòíîé ïëàòû, êîòîðûå ñðàâíèâàþòñÿ äðóã ñ äðóãîì è èíûìè ñîöèàëüíûìè ïîêàçàòåëÿìè. Îäíàêî â íàñòîÿùåå âðåìÿ ýòîãî íåäîñòàòî÷íî. Ïðîæèòî÷íûé ìèíèìóì â åãî íûíåøíåì âèäå íå ìîæåò ðàññìàòðèâàòüñÿ â êà÷åñòâå ýêîíîìè÷åñêè è ñîöèàëüíî îáîñíîâàííîé ãðàíèöû «íîðìàòèâíîãî» óðîâíÿ æèçíè, ïî-íàøåìó ìíåíèþ, â êà÷åñòâå òàêîãî ïîêàçàòåëÿ äîëæåí ðàññìàòðèâàòüñÿ ìèíèìàëüíûé ïîòðåáèòåëüñêèé áþäæåò (ÌÏÁ). Ïðè îöåíêå ðåàëüíîé ïîêóïàòåëüíîé ñïîñîáíîñòè äåíåæíûõ äîõîäîâ ðàçëè÷íûõ ãðóïï íàñåëåíèÿ ñðåäíÿÿ çàðàáîòíàÿ ïëàòà òàêæå íå ìîæåò áûòü èíäèêàòîðîì óðîâíÿ æèçíè. Òàê, îíà íå îòðàæàåò äåéñòâèòåëüíûé óðîâåíü ïîëó÷åííûõ äîõîäîâ, ïîòîìó ÷òî íå âêëþ÷àåò íåëåãàëèçîâàííûå äîõîäû ãðàæäàí è íå ïîçâîëÿåò ó÷åñòü îñîáåííîñòü ðîññèéñêîãî ðûíêà òðóäà, êàê âòîðè÷íóþ (â òîì ÷èñëå íåçàðåãèñòðèðîâàííóþ) çàíÿòîñòü íàñåëåíèÿ. Êðîìå òîãî, ñðåäíèå ïîêàçàòåëè óðîâíÿ æèçíè íå ìîãóò âûïîëíÿòü ðîëü ñîöèàëüíûõ èíäèêàòîðîâ ýêîíîìè÷åñêîé áåçîïàñíîñòè ïðè çíà÷èòåëüíîì èìóùåñòâåííîì ðàññëîåíèè, áîëüøèõ ðåãèîíàëüíûõ ðàçëè÷èÿõ â óðîâíå æèçíè.  ýòîé ñâÿçè íåîáõîäèìî èñïîëüçîâàòü ñèñòåìó îòíîñèòåëüíûõ ïîêàçàòåëåé, òàêèõ êàê ñîîòíîøåíèå ñðåäíåäóøåâûõ äîõîäîâ ñ ïðîæèòî÷íûì ìèíèìóìîì, ìèíèìàëüíûì è ðàöèîíàëüíûì ïîòðåáèòåëüñêèìè áþä53

æåòàìè. Âàæíûìè ÿâëÿþòñÿ ïîêàçàòåëè, õàðàêòåðèçóþùèå èçìåíåíèå äîëè ãðóïïû íàñåëåíèÿ íèæå ïðîæèòî÷íîãî ìèíèìóìà, êîíöåíòðàöèè äîõîäîâ â ðàçëè÷íûõ ãðóïïàõ íàñåëåíèÿ è ñîîòíîøåíèÿ äîõîäîâ è ÷èñëåííîñòè ñàìûõ áåäíûõ è ñàìûõ áîãàòûõ ëþäåé. Äëÿ âûÿâëåíèÿ êîíòèíãåíòà ìàëîîáåñïå÷åííûõ ãðàæäàí â íàñòîÿùåå âðåìÿ èñïîëüçóþòñÿ ñëåäóþùèå íîðìàòèâû: áþäæåò ïðîæèòî÷íîãî ìèíèìóìà (ÌÏÁ) è ñðåäíåäóøåâîé äîõîä ñåìüè (ÑÄÄ). Áþäæåò ïðîæèòî÷íîãî ìèíèìóìà äî 2001 ã. ðàññ÷èòûâàëñÿ ïî ìåòîäèêå, óòâåðæäåííîé Ìèíòðóäîì â 1992 ã., íà îñíîâå íàáîðà ïðîäóêòîâ ïèòàíèÿ, ñîîòâåòñòâóþùåãî ôèçèîëîãè÷åñêèì ïîòðåáíîñòÿì ÷åëîâåêà ïî êàëîðèéíîñòè è ñîäåðæàíèþ îñíîâíûõ ïèùåâûõ âåùåñòâ, ñ ó÷åòîì ðàñõîäîâ íà íåïðîäîâîëüñòâåííûå òîâàðû, ïëàòíûå óñëóãè, íàëîãè ïî îñíîâíûì ñîöèàëüíîäåìîãðàôè÷åñêèì ãðóïïàì íàñåëåíèÿ.  ñâÿçè ñ òåì, ÷òî â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïðîèçîøëè çíà÷èòåëüíûå èçìåíåíèÿ â ñôåðå ïîòðåáëåíèÿ ìàòåðèàëüíûõ áëàã è óñëóã, èçìåíèëîñü îòíîøåíèå â ðîñòå öåí íà ïðîäîâîëüñòâåííûå è íåïðîäîâîëüñòâåííûå òîâàðû è óñëóãè, ââåäåíû íîâûå ðàñöåíêè íà îïëàòó æèëèùíî-êîììóíàëüíûõ óñëóã, ðàñ÷åò ÌÏÁ ïî äåéñòâóþùåé ìåòîäèêå ïðèâîäèò ê èñêàæåííûì ïðåäñòàâëåíèÿì î åãî äåéñòâèòåëüíîé âåëè÷èíå. Îðãàíàìè ïî òðóäó ðÿäà ñóáúåêòîâ ÐÔ ðàçðàáîòàíû ïðåäëîæåíèÿ ïî ñîâåðøåíñòâîâàíèþ äåéñòâóþùåé ìåòîäèêè ðàñ÷åòà ÌÏÁ. Äëÿ òîãî ÷òîáû áþäæåò ïðîæèòî÷íîãî ìèíèìóìà ðåàëüíî îòðàæàë óðîâåíü æèçíè íàñåëåíèÿ, â ïîòðåáèòåëüñêîé êîðçèíå íåîáõîäèìî ó÷åñòü òîâàðû ïîâñåäíåâíîãî ñïðîñà è ïðåäìåòû ïåðâîé íåîáõîäèìîñòè, ðàñõîäû íà êîììóíàëüíûå óñëóãè, à òàêæå ìèíèìàëüíî äîïóñòèìûé íàáîð áûòîâûõ óñëóã, ñâÿçè. Îöåíêó ñòîèìîñòè âåëè÷èíû ÁÏÌ íåîáõîäèìî ïðîèçâîäèòü ìåòîäîì ïðÿìîãî ñ÷åòà, à íå äîñ÷åòîì â ïðîöåíòàõ ê ïðîäóêòîâîìó íàáîðó. Ñèñòåìó ïîòðåáèòåëüñêèõ áþäæåòîâ äîëæíû äîïîëíÿòü ñîöèàëüíûå íîðìàòèâû, íåîáõîäèìûå ïðè ðàçðàáîòêå òåêóùèõ è ïåðñïåêòèâíûõ ôèíàíñîâûõ ðåãèîíàëüíûõ áàëàíñîâ, ôåäåðàëüíûõ è ìåñòíûõ áþäæåòîâ, ïðè îñóùåñòâëåíèè ìåð ïî ãîñóäàðñòâåííîé ïîääåðæêå ïðåäïðèíèìàòåëüñêîé äåÿòåëüíîñòè, ñîñòàâëåíèè öåëåâûõ ñîöèàëüíûõ ïðîãðàìì è ñõåì ðàçâèòèÿ è ðàçìåùåíèÿ ïðîèçâîäèòåëüíûõ ñèë íà äîëãîñðî÷íóþ ïåðñïåêòèâó â ÐÔ. Äàííûå íîðìàòèâû îòðàæàþò óðîâåíü îáåñïå÷åíèÿ ãîñóäàðñòâåííûìè ñîöèàëüíûìè ãàðàíòèÿìè â ñôåðàõ: æèëèùíîé (íîð54

ìàòèâû ïëîùàäè íà îäíîãî ÷åëîâåêà), çàíÿòîñòè (óñëîâèÿ ïðåäîñòàâëåíèÿ è ðàçìåð ïîñîáèÿ ïî áåçðàáîòèöå), îáðàçîâàíèÿ (ïðîäîëæèòåëüíîñòü è êà÷åñòâî áåñïëàòíîãî îáðàçîâàíèÿ), çäðàâîîõðàíåíèÿ (íàáîð áåñïëàòíûõ ìåäèöèíñêèõ óñëóã) è äð. Ýêîíîìè÷åñêèå íîðìàòèâû âëèÿþò íà óñëîâèÿ ýêîíîìè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè õîçÿéñòâóþùèõ ñóáúåêòîâ. Ê íèì îòíîñÿòñÿ: íîðìàòèâû îò÷èñëåíèé íàëîãîâ â áþäæåòû ðàçëè÷íûõ óðîâíåé, ðåíòíûå ïëàòåæè, òðàíñôåðòû â áþäæåòíîé ñèñòåìå è äðóãèå. Ýêîëîãè÷åñêèå íîðìàòèâû ïðèçâàíû ñíèæàòü îòðèöàòåëüíîå âîçäåéñòâèå ïðîèçâîäñòâà íà îêðóæàþùóþ ñðåäó, óñëîâèÿ æèçíè, òðóäà íàñåëåíèÿ. Îíè óñòàíàâëèâàþòñÿ â âèäå ïðåäåëüíî äîïóñòèìûõ êîíöåíòðàöèé âðåäíûõ âåùåñòâ â îêðóæàþùåé ñðåäå, çà êîòîðûìè âîçíèêàþò ÷ðåçâû÷àéíàÿ ýêîëîãè÷åñêàÿ ñèòóàöèÿ è çîíû ýêîëîãè÷åñêèõ áåäñòâèé.  çàêëþ÷åíèå äàííîãî ðàçäåëà íåîáõîäèìî ïîä÷åðêíóòü, ÷òî ñèñòåìà îöåíîê ðåãèîíàëüíûõ ñèòóàöèé è îáîñíîâàíèÿ ïðèíèìàåìûõ ðåøåíèé â ñîâðåìåííûõ óñëîâèÿõ äîëæíà îòðàæàòü ñóòü ñîáñòâåííî ðåãèîíàëüíûõ ïðîáëåì è ó÷èòûâàòü äåéñòâèòåëüíî ðåãèîíàëüíûå (à íå óçêîïðîèçâîäñòâåííûå èëè óçêîîòðàñëåâûå) èíòåðåñû è öåëè ðàçâèòèÿ. Ïðè ýòîì ïðåäìåòîì àíàëèçà è îöåíêè äîëæíû ñòàòü íå ëþáûå ïðîáëåìíûå ñèòóàöèè, à òîëüêî òå, ÷òî èìåþò îáùåðåãèîíàëüíûå ïðè÷èíû è ïîñëåäñòâèÿ. Êðîìå òîãî, ó÷èòûâàÿ, ÷òî ðàçìåð îáúåêòà èññëåäîâàíèÿ (ñóáúåêò Ôåäåðàöèè) è äèôôåðåíöèðîâàííîñòü ðåãèîíàëüíîé ñèòóàöèè ïî íàñåëåííûì ïóíêòàì, ãîðîäñêîé è ñåëüñêîé ìåñòíîñòè íå ïîçâîëÿþò ïîëó÷èòü îáúåêòèâíóþ èíôîðìàöèþ î ðåãèîíàëüíûõ ïðîáëåìàõ, íåîáõîäèìî ïðèçíàòü â êà÷åñòâå îáúåêòà èññëåäîâàíèÿ íå òîëüêî ñóáúåêò Ôåäåðàöèè, íî è ìóíèöèïàëüíîå îáðàçîâàíèå.

Êîíòðîëüíûå âîïðîñû 1. ×åì îïðåäåëÿåòñÿ íåîáõîäèìîñòü ðåãóëèðîâàíèÿ ôèíàíñîâûõ ïîòîêîâ ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ? 2.  ÷åì ïðè÷èíà òåððèòîðèàëüíîé äèôôåðåíöèàöèè óñëîâèé ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ? 55

3. Ïåðå÷èñëèòå ìåõàíèçìû âûðàâíèâàíèÿ ìåæðåãèîíàëüíîé äèôôåðåíöèàöèè óñëîâèé ðàçâèòèÿ. 4. Íà ÷åì îñíîâûâàþòñÿ ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ ìåæäó Ôåäåðàëüíîé âëàñòüþ, ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè è îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ? 5. ×òî íàäî ïîíèìàòü ïîä áþäæåòíûì ôåäåðàëèçìîì? 6. Ïåðå÷èñëèòå îñíîâíûå ïðèíöèïû áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà. 7. Äàéòå êðàòêóþ õàðàêòåðèñòèêó ñîäåðæàíèþ è ñòðóêòóðå áþäæåòíîãî ìåõàíèçìà ðåãóëèðîâàíèÿ óñëîâèé ðàçâèòèÿ òåððèòîðèé. 8. Êàêèå ìåòîäû ðåãóëèðîâàíèÿ òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ ïðèìåíÿëèñü â ÑÑÑÐ, è êàêèå èç íèõ ñîõðàíèëè ñâîþ àêòóàëüíîñòü? 9.  êàêîé ñòåïåíè ðåøàþòñÿ çàäà÷è âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ ôèíàíñîâûìè ìåòîäàìè, ïðèìåíÿåìûìè â ïåðåõîäíûé ïåðèîä? 10. Êàêîå ìåñòî çàíèìàþò ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ â óñòðàíåíèè äèñáàëàíñà ýêîíîìè÷åñêîãî èíòåðåñà ìåæäó ôåäåðàëüíîé âëàñòüþ, ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè è îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ? 11. Ïðåäëîæèòå ôîðìû è ìåòîäû ñîãëàñîâàíèÿ îáùèõ, ðåãèîíàëüíûõ è ìóíèöèïàëüíûõ èíòåðåñîâ. 12. Êàêèå ñóùåñòâóþò ïðîòèâîðå÷èÿ èíòåðåñîâ ðåãèîíîâ è êðóïíîãî áèçíåñà, è êàêèå ôîðìû èñïîëüçóþòñÿ äëÿ èõ ðàçðåøåíèÿ? 13. Ïåðå÷èñëèòå êðèòåðèè îòáîðà ïðîáëåì ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ. 14. Íàçîâèòå ìåòîäû îòáîðà ïðîáëåì ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ. 15. Íàçîâèòå èíäèêàòîðû îïðåäåëåíèÿ ðåãèîíàëüíûõ èíòåðåñîâ. 16. Êàêèå ïîêàçàòåëè èñïîëüçóþòñÿ äëÿ îöåíêè óðîâíÿ äèôôåðåíöèàöèè ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ?

56

ÃËÀÂÀ 2. Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ êàê ìåòîä âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ

2.1. Ôîðìû áþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ Âàæíîé ôîðìîé ôèíàíñîâî-ýêîíîìè÷åñêîãî âûðàâíèâàíèÿ ÿâëÿþòñÿ òðàíñôåðòû, íàïðàâëÿåìûå â áþäæåòû ñóáúåêòîâ ÐÔ èç áþäæåòíîãî Ôåäåðàëüíîãî ôîíäà ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ (ÔÔÏÐ), ïðèìåíÿåìûå äëÿ öåëåé âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ, íà÷èíàÿ ñ 1995 ãîäà. Ïåðâîíà÷àëüíî ìåòîäèêà îñíîâûâàëàñü íà îïðåäåëåíèè ôàêòè÷åñêè ñëîæèâøåéñÿ ðàçíèöû ìåæäó ñðåäíåäóøåâûì áþäæåòíûì äîõîäîì âñåõ ðåãèîíîâ Ðîññèè è äóøåâûìè äîõîäàìè ïî ðåãèîíàëüíûì áþäæåòàì. Ôèíàíñîâàÿ ïîìîùü ïðåäóñìàòðèâàëàñü òåì ðåãèîíàì, ó êîòîðûõ, âî-ïåðâûõ, äóøåâîé áþäæåòíûé äîõîä îêàçûâàëñÿ íèæå ñðåäíåäóøåâîãî äîõîäà ïî Ðîññèè è, âî-âòîðûõ, åñëè ïîñëå êîìïåíñàöèè ýòîé ðàçíèöû íå õâàòàëî äîõîäîâ äëÿ ïîêðûòèÿ ñîáñòâåííûõ òåêóùèõ ðàñõîäîâ. Ïðåäïîëàãàëîñü, ÷òî ïðèìåíåíèå ìåòîäèêè, ó÷èòûâàþùåé íàèáîëåå ñóùåñòâåííûå è îáúåêòèâíûå ôàêòîðû áþäæåòíîãî ïðîöåññà (íàëîãîâûå äîõîäû ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòîâ â áàçîâîì ãîäó, èõ ïëàíèðóåìûå ìèíèìàëüíî íåîáõîäèìûå ðàñõîäû, ÷èñëåííîñòü íàñåëåíèÿ), ïîçâîëèò ñäåëàòü ýòîò ôîíä íå çàâèñÿùèì îò ñóáúåêòèâíîãî âëèÿíèÿ îðãàíîâ âëàñòè ðàçíûõ óðîâíåé, èñêëþ÷èò íåîáõîäèìîñòü â ïîñòîÿííûõ ñîãëàñîâàíèÿõ ïàðàìåòðîâ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé (òàáë. 2.1.1). 57

Òàáëèöà 2.1.1 Ýâîëþöèÿ ìåòîäèêè ðàñïðåäåëåíèÿ Ôîíäà ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ â 1994—1999 ãã.

Îñíîâíûå ýëåìåíòû

Èñòî÷íèê ôîðìèðîâàíèÿ ÔÔÏÐ

1994

22% ÍÄÑ, ïîñòóïàþùåãî â Ôåäåðàëüíûé áþäæåò

Ñîñòàâíûå ÷àñòè ÔÔÏÐ

1995

1996

1997

1998

15% íàëîãîâûõ äîõîäîâ, çà èñ- 14% íàëîãî- 14% íàëîêëþ÷åíèåì ââîçíûõ òàìîæå í- âûõ äîõîäîâ ãîâûõ ïëàíûõ ïîøëèí çà èñêëþ÷å- òåæåé, çà íèåì òàìî- èñêë. êîíæåííûõ ïëà- òðîëèðóåòåæåé è äî- ìûõ Ãîñóõîäîâ öåëå- äàðñòâåíâûõ áþäæå- íûì òàìîòîâ æåííûì êîìèòåòîì 56,04% ñðåäñòâ 65,79% ñðåäñòâ – – íóæäàþùèì- íóæäàþùèìñÿ â íåò ñÿ â ïîääåðæ- ïîääåðæêå, 34,21% - îñîáî êå, 43,96% íóæäàþùèìñÿ îñîáî íóæäàþùèìñÿ

27% ÍÄÑ, ïîñòóïàþùåãî â Ôåäåðàëüíûé áþäæåò

íóæäàþùèåñÿ â ïîääåðæêå è îñîáî íóæäàþùèåñÿ (áåç óêàçàíèÿ ñîîòíîøåíèÿ) Áàçà ïî äî- îò÷åòíûå äàííûå 1993 ã. õîäàì

îò÷åòíûå äàííûå îò÷åòíûå îò÷åòíûå 1994 ã. â óñëîâèÿõ äàííûå äàííûå 1996 1996ã. 1995 ã. â ã. â óñëîâèÿõ óñëîâèÿõ 1998 ã. 1997 ã. îò÷åòíûå Áàçà ïî îò÷åòíûå äàííûå îò÷åòíûå äàííûå ðàñõîäàì 1991 ã. äîâåäåí- äàííûå íûå äî 1994 ã. è ñ 1991 ã. äî- 1991 ã. äîâåäî ïåðåñ÷åòîì íà óñ- âåäåííûå äî äåííûå 1995 ã. è ñ 1996 ã. è ñ ëîâèÿ 1996 ã. ïåðåñ÷åòîì ïåðåñ÷åòîì óñëîâèÿ íà óñëîâèÿ íà 1998 ã. 1997 ã. Ãðóïïèðîâ- äåëåíèå íà ýêîíîìè÷åñêèå ðàéîíû äëÿ ðàñ÷ åòà 3 ãðóïïû â çàâèñèìîñòè îò êà ðåãèîíîâ ïîïðàâî÷íîãî êîýôôèöèåíòà (îòíîøåíèå ñðåäí å- îòäàëåííîñòè îò öåíãî äóøåâîãî ðàñõîäà ïî áþäæåòàì ðåãèîíîâ, âõ î- òðàëüíûõ ðàéîíîâ ñòðàíû, äÿùèõ â ýêîíîìè÷åñêèé ðàéîí, ê ñðåäíåìó äóø å- äëèòåëüíîñòè îòîïèòåë üíîãî ñåçîíà, îãðàíè÷åíí îâîìó äîõîäó âñåõ ðåãèîíîâ ÐÔ) ñòè ñðîêîâ çàâîçà òîâàðîâ Êðèòåðèè îïðåäåëåíèÿ îáúåìà òðàíñôåðòîâ

1999

1) äîâåäåíèå äóøåâîãî äîõîäà ïî áþäæåòó ð åãèîíà äî ñðåäíåãî ïî áþäæåòàì âñåõ ð åãèîíîâ (ñ ó÷åòîì ïîïðàâî÷íîãî êîýôôèöèåíòà) – íóæäàþùèåñÿ â ïîääåðæêå; 2) äîâåäåíèå äîõîäîâ äî òåêóùèõ ðàñõîäîâ – îñîáî íóæäàþùèåñÿ â ïîääåðæêå

1)äîâåäåíèå äóøåâîãî äîõîäà ïî áþäæåòó ðåãèîíà äî ñðåäíåãî ïî áþäæåòàì ðåãèîíîâ ãðóïïû; 2)äîâåäåíèå äîõîäîâ äî òåêóùèõ ðàñõîäîâ

îò÷åòíûå äàííûå 1997 ã. â óñëîâèÿõ 1999 ã. ÈÁÐ ïî îò÷åòíûì äàííûì î ðàñõîäàõ ïî ãðóïïàì ðåãèîíîâ òå æå 3 ãðóïïû + ýêîíîìè÷åñêèå ðàéîíû + ãîðíûå ðàéîíû Ñåâåðíîãî Êàâêàçà Äîâåäåíèå äóøåâîãî äîõîäà ïî áþäæåòó äî ïðèâåäåííûõ ñðåäíåäóøåâûõ áþäæåòíûõ äîõîäîâ

__________________

Èñòî÷íèê: Ôåäåðàëüíûé áþäæåò è ðåãèîíû: îïûò àíàëèçà ôèíàíñîâûõ ïîòîêîâ / Ìîñê. öåíòð Èí-òà «Âîñòîê-Çàïàä». Ì.: Äèàëîã-ÌÃÓ, 1999. Ñ. 57.

58

 äàëüíåéøåì ìåòîäèêà ïîñòîÿííî ñîâåðøåíñòâîâàëàñü, ìåíÿëèñü ïîðÿäîê îáðàçîâàíèÿ Ôîíäà ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ, ïðàâèëà îïðåäåëåíèÿ èñõîäíîé èíôîðìàöèîííîé áàçû äëÿ ðàñ÷åòîâ, êàê ïî îæèäàåìûì äîõîäàì ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòîâ, òàê è ïî èõ ðàñõîäàì, âûáîð áàçîâîãî ãîäà, ââîäèëèñü èíäåêñû-äåôëÿòîðû, ó÷èòûâàëèñü äîïîëíèòåëüíûå ðàñõîäû ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòîâ è ò. ä. Ê îñíîâíûì íåäîñòàòêàì ñóùåñòâîâàâøåé äî 1999 ã. ìåòîäèêè ðàñïðåäåëåíèÿ ÔÔÏÐ ìîæíî îòíåñòè: • Èñïîëüçîâàíèå â êà÷åñòâå áàçû äëÿ ðàñ÷åòà òðàíñôåðòà ôàêòè÷åñêèõ ðàñõîäîâ áþäæåòîâ ðåãèîíîâ çà 1991 ã., ÷òî îáóñëîâëèâàëîñü ïðèáëèæåííîñòüþ äàííîãî ïîêàçàòåëÿ â óêàçàííûé ïåðèîä ê ïîêàçàòåëþ íîðìàòèâíûõ ðàñõîäîâ ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòîâ. Ïîäîáíûé ïîäõîä ôàêòè÷åñêè ôèêñèðîâàë áþäæåòíûå ïîòðåáíîñòè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè íà óðîâíå 1991 ã., ïðè ýòîì â âûèãðûøíîì ïîëîæåíèè îêàçûâàëèñü ðåãèîíû, ðàñõîäû â êîòîðûõ â 1991 ã. íàõîäèëèñü íà ñðàâíèòåëüíî âûñîêîì óðîâíå (è íàîáîðîò). • Èñïîëüçîâàíèå óêðóïíåííîé ãðóïïèðîâêè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Ïîñëåäñòâèåì ýòîãî ÿâëÿëîñü âêëþ÷åíèå ðåãèîíîâ ñ ðàçëè÷íûì óðîâíåì ðàñõîäíûõ ïîòðåáíîñòåé è äîõîäíîãî ïîòåíöèàëà â îäíó ãðóïïó, à òàêæå ïðîÿâëåíèå ïîãðàíè÷íîãî ýôôåêòà, êîãäà îò âêëþ÷åíèÿ ðåãèîíà â òó èëè èíóþ ãðóïïó ñèëüíî çàâèñåë îáúåì âûäåëÿåìûõ ôèíàíñîâ 50. • Îòðèöàòåëüíîå âîçäåéñòâèå ïîðÿäêà ðàñ÷åòà òðàíñôåðòîâ èç Ôîíäà íà ôèñêàëüíûå óñèëèÿ ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé. Ñîãëàñíî äåéñòâîâàâøåé ìåòîäèêå, òðàíñôåðòû äîòàöèîííîìó ñóáúåêòó Ôåäåðàöèè âûäåëÿëèñü òàê, ÷òîáû ïîëíîñòüþ êîìïåíñèðîâàòü ðàçðûâ ìåæäó ïðîãíîçíûìè çíà÷åíèÿìè ñðåäíåäóøåâûõ áþäæåòíûõ äîõîäîâ ðåãèîíà, ñêîððåêòèðîâàííûõ íà èíäåêñ áþäæåòíûõ ðàñõîäîâ, è óðîâíåì âûðàâíèâàíèÿ, êîòîðûé îïðåäåëÿëñÿ îáúåìîì ðàñïðåäåëÿåìûõ ñðåäñòâ.  èòîãå, ïðèâåäåííûå ñðåäíåäóøåâûå äîõîäû âñåõ ðåãèîíîâ, èìåþùèõ ïðàâî íà òðàíñôåðò, ïîñëå åãî ïîëó÷åíèÿ íàõîäèëèñü íà îäíîì óðîâíå. Òàêèì îáðàçîì, íåçàâèñèìî îò ïîêàçàòåëåé äîõîäîâ ðåãèîíàëüíîãî áþäæåòà ñóáúåêòû Ôå__________________ 50

Òðóíèí È. Ìåæáþäæåòíûå òðàíñôåðòû â ÐÔ // http://www.iet.ru.

59

äåðàöèè «ïîäòÿãèâàëèñü» ñ ïîìîùüþ òðàíñôåðòîâ ê îïðåäåëåííîìó çíà÷åíèþ äîõîäîâ ñ ó÷åòîì ïîëó÷åííîé ôèíàíñîâîé ïîìîùè, ÷òî ìîãëî íåáëàãîïðèÿòíî ñêàçàòüñÿ íà óñèëèÿõ ðåãèîíàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè ïî ñáîðó íàëîãîâ.  òî æå âðåìÿ ðåãèîíû, íàðàùèâàþùèå ñâîé íàëîãîâûé ïîòåíöèàë, àâòîìàòè÷åñêè ëèøàëèñü ñîîòâåòñòâóþùåé ÷àñòè òðàíñôåðòà. Ñóùåñòâåííûå èçìåíåíèÿ â ìåòîäèêó òðàíñôåðòà áûëè âíåñåíû â 1999 ã. ñ ïðèíÿòèåì «Êîíöåïöèè ðåôîðìèðîâàíèÿ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â 1999—2001 ãã.». Ãëàâíûì îòëè÷èåì ìåòîäèêè ÿâëÿëñÿ îòêàç îò îðèåíòàöèè íà ïîêðûòèå òàê íàçûâàåìîãî «ðàñ÷åòíîãî ïðåâûøåíèÿ ðàñõîäîâ íàä äîõîäàìè». Ðàñ÷åò òðàíñôåðòîâ ïðîèçâîäèëñÿ íà îñíîâå ñîïîñòàâëåíèÿ ñðåäíåäóøåâûõ íàëîãîâûõ äîõîäîâ ñóáúåêòîâ ÐÔ, ñêîððåêòèðîâàííûõ ñ ó÷åòîì îáúåêòèâíî ñëîæèâøåãîñÿ óðîâíÿ óäîðîæàíèÿ áþäæåòíûõ ðàñõîäîâ. Äëÿ ïðèâåäåíèÿ ñðåäíåäóøåâûõ ðåãèîíàëüíûõ íàëîãîâûõ äîõîäîâ â ñîïîñòàâèìûé âèä (ýëèìèíèðîâàíèÿ ìåæðåãèîíàëüíûõ ðàçëè÷èé â öåíàõ ïðåäîñòàâëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ óñëóã) áûëî ïðåäëîæåíî ðàññ÷èòûâàòü èíäåêñ áþäæåòíûõ ðàñõîäîâ (ÈÁÐ), ïîêàçûâàþùèé íàñêîëüêî áîëüøå (ìåíüøå) íåîáõîäèìî çàòðàòèòü áþäæåòíûõ ñðåäñòâ â äàííîì ðåãèîíå (â ðàñ÷åòå íà äóøó íàñåëåíèÿ) ïî ñðàâíåíèþ ñî ñðåäíèìè èëè ìèíèìàëüíûìè ïî Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè çàòðàòàìè. Ðàñ÷åò òðàíñôåðòîâ íà 1999 ã. ïðîâîäèëñÿ ïî ñëåäóþùåé ñõåìå 51. Îïðåäåëÿëñÿ ðåãèîí ñ ìèíèìàëüíûì ñðåäè âñåõ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ïðèâåäåííûì äóøåâûì äîõîäîì è ðåãèîí, ñëåäóþùèé çà íèì ïî çíà÷åíèþ ýòîãî ïîêàçàòåëÿ. Äàëåå ðàññ÷èòûâàëàñü ñóììà, íåîáõîäèìàÿ äëÿ äîâåäåíèÿ ïðèâåäåííîãî äóøåâîãî áþäæåòíîãî äîõîäà ïåðâîãî ðåãèîíà äî óðîâíÿ ñëåäóþùåãî çà íèì ðåãèîíà. Ýòà ñóììà óìíîæàëàñü íà ïîêàçàòåëè èíäåêñà áþäæåòíûõ ðàñõîäîâ è ÷èñëåííîñòè íàñåëåíèÿ. Ïîëó÷åííàÿ âåëè÷èíà âû÷èòàëàñü èç ïðîåêòèðóåìîãî Ôîíäà ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ. Îïèñàííûå øàãè ïîâòîðÿëàñü äî òåõ ïîð, ïîêà ðàñïðåäåëÿåìûå òðàíñôåðòû íå ïðåâûøàëè ïëàíèðóåìûé îáúåì ôîíäà. Õîòÿ ïðèâåäåííûå ñðåäíåäóøåâûå áþäæåòíûå äîõîäû ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ïîâûøàëèñü äî ìàêñèìàëüíî âîçìîæíîãî óðîâíÿ ïðè __________________ 51 Ôåäåðàëüíûé áþäæåò è ðåãèîíû: îïûò àíàëèçà ôèíàíñîâûõ ïîòîêîâ. Ì.: Äèàëîã-ÌÃÓ, 1999. Ñ. 59.

60

çàäàííîì îáúåìå ôîíäà, äëÿ ðåãèîíîâ, ïîëó÷àþùèõ òðàíñôåðò, îí ñòàíîâèëñÿ îäèíàêîâûì, íî íå âûøå ÷åì ó íåäîòàöèîííûõ ðåãèîíîâ. Îäíàêî âñå åùå íå áûëà ðåøåíà ïðîáëåìà ãðóïïèðîâêè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, à äîõîäû ðåãèîíîâ ïî-ïðåæíåìó îöåíèâàëèñü íà îñíîâå ôàêòè÷åñêèõ ïîñòóïëåíèé â «áàçîâîì» èëè «îò÷åòíîì» ãîäó.  ðåçóëüòàòå ê 2000 ã. ìåòîäèêà áûëà çíà÷èòåëüíî óñîâåðøåíñòâîâàíà. Òàê, íîâàÿ ìåòîäèêà îöåíêè ðàñõîäíûõ ïîòðåáíîñòåé áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, áûëà ïîñòðîåíà íà îñíîâå äèôôåðåíöèàöèè ñðåäíåðîññèéñêèõ ïðîãíîçíûõ ïîêàçàòåëåé ñ ó÷åòîì ôàêòîðîâ, õàðàêòåðèçóþùèõ èíòåíñèâíîñòü ïîòðåáíîñòè â òîì èëè èíîì âèäå áþäæåòíûõ ðàñõîäîâ. Ðàñ÷åò íîðìàòèâíûõ áþäæåòíûõ ïîòðåáíîñòåé îñóùåñòâëÿëñÿ ïî ñëåäóþùèì ãðóïïàì ðàñõîäíûõ ñòàòåé: îáðàçîâàíèå, çäðàâîîõðàíåíèå, æèëèùíî-êîììóíàëüíîå õîçÿéñòâî, ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå, òðàíñïîðò è ñâÿçü, êóëüòóðà è èñêóññòâî, ñîöèàëüíàÿ ïîëèòèêà, ïðàâîîõðàíèòåëüíàÿ äåÿòåëüíîñòü. Ïðè ïîäãîòîâêå çàêîíîïðîåêòà î ôåäåðàëüíîì áþäæåòå íà 2000 ã. áûëà ðàçðàáîòàíà è âíåäðåíà íîâàÿ ìåòîäèêà ðàñ÷åòà íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, êîòîðàÿ îñíîâûâàëàñü íà ïîêàçàòåëå ñðåäíåé íàëîãîâîé íàãðóçêè íà âàëîâóþ äîáàâëåííóþ ñòîèìîñòü, ïðîèçâåäåííóþ â îñíîâíûõ îòðàñëÿõ ýêîíîìèêè â áàçîâîì ïåðèîäå (ïðîìûøëåííîñòü, ñòðîèòåëüñòâî, ñåëüñêîå õîçÿéñòâî, ðûíî÷íûå óñëóãè). Ñðåäíåðîññèéñêèé ïîêàçàòåëü íàëîãîâîé íàãðóçêè, ðàññ÷èòûâàåìûé êàê îòíîøåíèå ôàêòè÷åñêèõ íàëîãîâûõ îáÿçàòåëüñòâ îòðàñëè ê âàëîâîé äîáàâëåííîé ñòîèìîñòè ýòîé îòðàñëè, ïðîèçâåäåííîé â áàçîâîì ïåðèîäå, ïðèìåíÿëñÿ ïðè îïðåäåëåíèè íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà ðåãèîíà, èñõîäÿ èç ïðåäïîëàãàåìîãî îáúåìà âàëîâîé äîáàâëåííîé ñòîèìîñòè äàííîé îòðàñëè â ýòîì ðåãèîíå â ïëàíèðóåìîì ïåðèîäå. Òàêæå áûëè âíåñåíû çíà÷èòåëüíûå èçìåíåíèÿ â ãðóïïèðîâêó ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè â öåëÿõ ðàñ÷åòà òðàíñôåðòîâ. Ïðè ðàñ÷åòå äîëåé ðåãèîíîâ â ÔÔÏÐ íà 1999 ã. Ìèíèñòåðñòâî ôèíàíñîâ èñõîäèëî èç ñðåäíåâçâåøåííûõ ïîêàçàòåëåé ðàñõîäîâ è äîõîäîâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ïî ãðóïïàì ðåãèîíîâ, ïîâòîðÿâøèõ òðàäèöèîííóþ ãðóïïèðîâêó ñóáúåêòîâ ÐÔ ïî ýêîíîìè÷åñêèì ðàéîíàì, ÷òî áûëî âûçâàíî îòñóòñòâèåì îáúåêòèâíûõ ìåòîäèê ðàñ÷åòà íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà è ðàñõîäíûõ ïîòðåáíîñòåé ãðóï61

ïèðîâêè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Ðàçðàáîòêà è îäîáðåíèå ìåòîäèê ðàñ÷åòà âàëîâûõ íàëîãîâûõ ðåñóðñîâ (ÂÍÐ) è èíäåêñà áþäæåòíûõ ðàñõîäîâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ñäåëàëè âîçìîæíûì ïåðåõîä ê ðàñ÷åòó òðàíñôåðòîâ íà îñíîâå èíäèâèäóàëüíûõ çíà÷åíèé ýòèõ ïîêàçàòåëåé, ÷òî ïîâûñèëî òî÷íîñòü ðàñ÷åòîâ ñ òî÷êè çðåíèÿ âûðàâíèâàþùåãî ýôôåêòà òðàíñôåðòîâ. Ê òîìó æå ìåòîäèêà ðàñïðåäåëåíèÿ ñðåäñòâ ÔÔÏÐ íà 2000 ã. áûëà ïîñòðîåíà òàêèì îáðàçîì, ÷òî èíäåêñ áþäæåòíûõ ðàñõîäîâ (ðàñõîäíûå ïîòðåáíîñòè) ó÷èòûâàåò ôàêòîð «ñåâåðíîñòè» è «óäàëåííîñòè» ðåãèîíà, ÷òî ïîçâîëÿåò óâåëè÷èòü òðàíñôåðò ñóáúåêòàì Ôåäåðàöèè, íóæäàþùèìñÿ â ôèíàíñîâîé ïîääåðæêå ñåâåðíîãî çàâîçà. Òàêèì îáðàçîì, â ñîñòàâ òðàíñôåðòà â 2000 ã. îòäåëüíîé ñòðîêîé âõîäèëà ñóììà íà ïîääåðæêó ñåâåðíîãî çàâîçà è æèçíåîáåñïå÷åíèÿ ðàéîíîâ Êðàéíåãî Ñåâåðà.  ïðîöåññå ïîäãîòîâêè ïðîåêòà ìåòîäèêè ðàñïðåäåëåíèÿ ñðåäñòâ ÔÔÏÐ íà 2000 ã. Ìèíèñòåðñòâîì ôèíàíñîâ áûëè îñóùåñòâëåíû âàðèàíòíûå ðàñ÷åòû òðàíñôåðòîâ èç Ôîíäà (÷àñòü ÔÔÏÐ, ðàñïðåäåëÿåìàÿ ïðîïîðöèîíàëüíî îòêëîíåíèþ îò ñðåäíèõ ïî ñòðàíå ïðèâåäåííûõ ÂÍÐ íà äóøó íàñåëåíèÿ èçìåíÿëàñü îò 100 % äî 0 % ñ øàãîì 10 %), ðåçóëüòàòû êîòîðûõ áûëè ïðåäñòàâëåíû íà ðàññìîòðåíèå òðåõñòîðîííåé ðàáî÷åé ãðóïïû ïî ñîâåðøåíñòâîâàíèþ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé. Ñîãëàñíî åå ðåøåíèþ, çà îñíîâó áûë ïðèíÿò âàðèàíò, â êîòîðîì 80 % ÔÔÏÐ ðàñïðåäåëÿëîñü ìåæäó äîòàöèîííûìè ðåãèîíàìè ïðîïîðöèîíàëüíî îòêëîíåíèþ ñðåäíåäóøåâûõ âàëîâûõ íàëîãîâûõ ðåñóðñîâ îò ñðåäíåðîññèéñêîãî óðîâíÿ, à 20 % Ôîíäà ìåæäó âûñîêîäîòàöèîííûìè ðåãèîíàìè ñ öåëüþ äîâåäåíèÿ ñêîððåêòèðîâàííûõ ðåãèîíàëüíûõ âàëîâûõ íàëîãîâûõ ðåñóðñîâ (ÂÍÐ) äî îäíîãî è òîãî æå óðîâíÿ 52. Òàêîå ïîëîæåíèå îòâå÷àëî òðåáîâàíèÿì î áàëàíñå ìåæäó òåêóùåé ôèíàíñîâîé ïîääåðæêîé êàê äîòàöèîííûõ, òàê è âûñîêîäîòàöèîííûõ ðåãèîíîâ è ñòèìóëèðîâàëî ôèñêàëüíûå óñèëèÿ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ðåçóëüòàòîì ââåäåíèÿ òàêîé ìåòîäèêè ðàñïðåäåëåíèÿ ñðåäñòâ ÔÔÏÐ ñòàëî ñîêðàùåíèå ÷èñëà ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, èìåþùèõ ïðàâî íà òðàíñôåðò. Åñëè â 1999 ã. ñðåäñòâà èç Ôîíäà ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ íå âûäåëÿëèñü 13 ðåãèîíàì, òî â áþäæåòå __________________ 52 Áàòêèáåêîâ Ñ., Êàäà÷íèêîâ Ï. è äð. Îöåíêà íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà ðåãèîíîâ è ðàñïðåäåëåíèå ôèíàíñîâîé ïîìîùè èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà: Ñá. íàó÷. òð. ¹ 24Ð. Ì.: ÈÝÏÏ, 2000. Ñ. 158.

62

íà 2000 ã. êîëè÷åñòâî ïîäîáíûõ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè âîçðîñëî äî 18. Êðîìå òàêèõ ðåãèîíîâ, íå ïîëó÷àâøèõ òðàíñôåðò â 1999 ã., êàê ãîðîäà Ìîñêâà è Ñàíêò-Ïåòåðáóðã, Êðàñíîÿðñêèé êðàé, Ëèïåöêàÿ, Ìîñêîâñêàÿ, Ïåðìñêàÿ îáëàñòè, Ðåñïóáëèêà Áàøêîðòîñòàí, Ðåñïóáëèêà Êîìè, Ðåñïóáëèêà Òàòàðñòàí, Ñàìàðñêàÿ, Ñâåðäëîâñêàÿ îáëàñòè, Õàíòû-Ìàíñèéñêèé ÀÎ, ßìàëî-Íåíåöêèé ÀÎ, â 2000 ã. ïðèáàâèëèñü Âîëîãîäñêàÿ, Íèæåãîðîäñêàÿ, Òþìåíñêàÿ, ×åëÿáèíñêàÿ è ßðîñëàâñêàÿ îáëàñòè 53.  2001 ã. ìåòîäèêà ðàñïðåäåëåíèÿ ÔÔÏÐ òàêæå ïðåòåðïåëà îïðåäåëåííûå èçìåíåíèÿ. Îñíîâíûì íîâîââåäåíèåì ñòàëî èñïîëüçîâàíèå ïðè îöåíêå íàëîãîâûõ äîõîäîâ ðåãèîíîâ èíäåêñà íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà, ïîëíîñòüþ çàìåíèâøåãî îò÷åòíûå íàëîãîâûå äîõîäû. Ïðè ðàñ÷åòå âàëîâûõ íàëîãîâûõ ðåñóðñîâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè óâåëè÷èëîñü êîëè÷åñòâî ñåêòîðîâ ýêîíîìèêè, ïî êîòîðûì ïðîèçâîäèëñÿ ðàñ÷åò äàííîãî ïîêàçàòåëÿ, òàêæå áûëè ââåäåíû êîýôôèöèåíòû, õàðàêòåðèçóþùèå îòðàñëåâóþ ñòðóêòóðó ýêîíîìèêè. Óäåëüíûå âàëîâûå íàëîãîâûå ðåñóðñû (ÂÍÐi) ðàññ÷èòûâàþòñÿ ïî ôîðìóëå 54: ÂÍÐi = à ½ ÈÍÏi, ãäå

à — ÈÍÏi —

ïðîãíîçèðóåìûé íà 2001 ã. ñðåäíèé óðîâåíü íàëîãîâûõ äîõîäîâ ñóáúåêòîâ ÐÔ â ðàñ÷åòå íà äóøó íàñåëåíèÿ; èíäåêñ íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà äàííîãî ñóáúåêòà ÐÔ.

Íåçíà÷èòåëüíî èçìåíèëàñü ìåòîäèêà ðàñ÷åòà èíäåêñîâ áþäæåòíûõ ðàñõîäîâ â ñâÿçè ñ îáðàçîâàíèåì Ôîíäà êîìïåíñàöèé (÷òî ïðèâåëî ê èñêëþ÷åíèþ èç ìåòîäèêè îöåíêè ðàñõîäîâ ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòîâ íà âûïëàòó ïîñîáèé ãðàæäàíàì, èìåþùèì äåòåé, è íà ðåàëèçàöèþ çàêîíà î ãîñóäàðñòâåííîé ïîääåðæêè èíâàëèäîâ) è äåòàëèçàöèåé îöåíêè íåêîòîðûõ âèäîâ ðàñõîäîâ çà ñ÷åò ââåäåíèÿ äîïîëíèòåëüíûõ äàííûõ, õàðàêòåðèçóþùèõ ïîòðåáíîñòü â ôèíàíñèðîâàíèè ðàçëè÷íûõ âèäîâ ãîñóäàðñòâåííûõ óñëóã. __________________ 53 Ðîññèéñêàÿ ýêîíîìèêà òåíäåíöèè è ïåðñïåêòèâû. Ãîäîâîé îò÷åò. 2000 ã. // http://www.iet.ru/trend/2000/08.htm. 54 Õðèñòåíêî Â., Ëàâðîâ À. Ìåòîäèêà ðàñïðåäåëåíèÿ òðàíñôåðòîâ ÔÔÏÐ: èòîãè ðåôîðìû 1999—2001 / Àíàëèòè÷åñêèå äîêëàäû ÐÅÖÝÏ // http://www.recep.ru.

63

Ðàñïðåäåëåíèå òðàíñôåðòîâ ñ 2001 ã. ïðîâîäèòñÿ ñëåäóþùèì îáðàçîì 55. Ïåðâàÿ ÷àñòü ÔÔÏÐ (80 %) ðàñïðåäåëÿåòñÿ ìåæäó ñóáúåêòàìè ÐÔ, äëÿ êîòîðûõ ïðèâåäåííûå ê ñîïîñòàâèìîìó âèäó óäåëüíûå ÂÍÐ íå ïðåâûøàþò ñðåäíåãî ïî ÐÔ ïîêàçàòåëÿ, ïðîïîðöèîíàëüíî îòêëîíåíèþ ïðèâåäåííûõ óäåëüíûõ ÂÍÐ îò ñðåäíåãî ïî ñóáúåêòàì ÐÔ ïîêàçàòåëÿ: Ò1 = w ½ ÔÔÏÐ ½ Di / SDi, ãäå

w — äîëÿ ïåðâîé ÷àñòè ÔÔÏÐ â îáùåì îáúåìå ÔÔÏÐ; Ô Ô Ï Ð — îáùèé îáúåì ÔÔÏÐ (áåç òðàíñôåðòîâ ×å÷åíñêîé ðåñïóáëèêè); Di — îáúåì ñðåäñòâ, íåîáõîäèìûé äëÿ äîâåäåíèÿ ïðèâåäåííûõ óäåëüíûõ ÂÍÐ ïî äàííîìó ñóáúåêòó ÐÔ äî ñðåäíåãî ïî Ðîññèè óðîâíÿ (ïðè óñëîâèè, ÷òî Di > 0); SDi — ñóììàðíûé îáúåì ñðåäñòâ, íåîáõîäèìûé äëÿ äîâåäåíèÿ ïðèâåäåííûõ óäåëüíûõ ÂÍÐ äî ñðåäíåãî ïî ÐÔ óðîâíÿ (ïî ñóáúåêòàì Ôåäåðàöèè, äëÿ êîòîðûõ Di > 0).

Îáúåì ñðåäñòâ, íåîáõîäèìûé äëÿ äîâåäåíèÿ ïðèâåäåííûõ óäåëüíûõ ÂÍÐ ïî äàííîìó ñóáúåêòó ÐÔ äî ñðåäíåãî ïî ÐÔ óðîâíÿ ðàññ÷èòûâàåòñÿ ïî ôîðìóëå: Di = à ½ (1 — ÈÍÏi / ÈÁÐi) ½ ÈÁÐi ½ Ni, ãäå

à — ñðåäíèé ïî ñóáúåêòàì ÐÔ óðîâåíü íàëîãîâûõ äîõîäîâ â ðàñ÷åòå íà äóøó íàñåëåíèÿ, ïðîãíîçèðóåìûé íà 2001 ã.; È Í Ï i — èíäåêñ íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà äëÿ äàííîãî ñóáúåêòà ÐÔ; ÈÁÐ i — èíäåêñ áþäæåòíûõ ðàñõîäîâ äëÿ äàííîãî ñóáúåêòà ÐÔ; Ni — ÷èñëåííîñòü íàñåëåíèÿ äàííîãî ñóáúåêòà ÐÔ. Âòîðàÿ ÷àñòü òðàíñôåðòà ÔÔÏÐ ðàññ÷èòûâàåòñÿ ïî ôîðìóëå:

__________________ 55 Õðèñòåíêî Â., Ëàâðîâ À. Ìåòîäèêà ðàñïðåäåëåíèÿ òðàíñôåðòîâ ÔÔÏÐ: èòîãè ðåôîðìû 1999—2001 / Àíàëèòè÷åñêèå äîêëàäû ÐÅÖÝÏ // http://www.recep.ru.

64

Ò2 = [õ — (à ½ ÈÍÏi + t1) / ÈÁÐi ½ Ni, ãäå õ — ìàêñèìàëüíûé óðîâåíü, äî êîòîðîãî ìîæåò áûòü ïðîèçâåäåíî ïîâûøåíèå óäåëüíûõ ïðèâåäåííûõ ÂÍÐ ïðè çàäàííîì îáúåìå âòîðîé ÷àñòè ÔÔÏÐ; t1 — ïåðâàÿ ÷àñòü òðàíñôåðòà äàííîìó ñóáúåêòó ÐÔ â ðàñ÷åòå íà äóøó íàñåëåíèÿ. Èòîãîâûé òðàíñôåðò ñóáúåêòó ÐÔ èç ÔÔÏÐ îïðåäåëÿåòñÿ ñóììèðîâàíèåì ïåðâîé è âòîðîé ÷àñòè òðàíñôåðòà. Ìåõàíèçì ôèíàíñèðîâàíèÿ ïîääåðæêè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè áûë äîïîëíåí ôîíäîì êîìïåíñàöèé, ïðåäíàçíà÷åííûì äëÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ «ôåäåðàëüíûõ ìàíäàòîâ» (îáÿçàòåëüñòâ, âîçëîæåííûõ íà áþäæåòû ðåãèîíîâ ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè).  2001 ã. èñòî÷íèêîì åãî ôîðìèðîâàíèÿ ïîñëóæèëè äîïîëíèòåëüíûå ðåñóðñû ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà, îáðàçîâàâøèåñÿ âñëåäñòâèå ïîëíîé öåíòðàëèçàöèè 15 % ïîñòóïàþùèõ â ðåãèîíû ÍÄÑ. Ñóáñèäèè è ñóáâåíöèè èç ôîíäà çà÷èñëÿþòñÿ â óñòàíîâëåííîì äëÿ èñïîëíåíèÿ ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà ïîðÿäêå íà ñ÷åòà áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, îòêðûòûå â îðãàíàõ ôåäåðàëüíîãî êàçíà÷åéñòâà, ñ îòðàæåíèåì èõ â äîõîäàõ ñîîòâåòñòâóþùèõ áþäæåòîâ. Âñëåäñòâèå îòñóòñòâèÿ â ôåäåðàëüíîì áþäæåòå äîñòàòî÷íîãî îáúåìà ñðåäñòâ, çà ñ÷åò ñðåäñòâ ôîíäà â 2001 ã. áûëè ïðåäëîæåíû òîëüêî äâà çàêîíà — «Î ãîñóäàðñòâåííûõ ïîñîáèÿõ ãðàæäàíàì, èìåþùèì äåòåé» è «Î ñîöèàëüíîé çàùèòå èíâàëèäîâ â ÐÔ». Ñ 2002 ã. ôîíä äîïîëíåí íîâûì âèäîì ðàñõîäî⠗ äîòàöèÿìè íà ñîäåðæàíèå îáúåêòîâ ÆÊÕ è ñîöèàëüíîé ñôåðû, ïåðåäàííûõ ðàíåå îò ïðåäïðèÿòèé â âåäåíèå ìåñòíûõ âëàñòåé. Ôîíä êîìïåíñàöèé ðàñïðåäåëÿåòñÿ ìåæäó âñåìè áåç èñêëþ÷åíèÿ ðåãèîíàìè â ñîîòâåòñòâèè ñ ìåòîäèêîé, ó÷èòûâàþùåé êîëè÷åñòâî ïîòðåáèòåëåé ñóáñèäèðóåìûõ òàêèì îáðàçîì áþäæåòíûõ óñëóã è ïîëó÷àòåëåé ñîöèàëüíûõ òðàíñôåðòîâ, à òàêæå ñðåäíåäóøåâóþ ñòîèìîñòü ïîäîáíûõ óñëóã è ñóììó ïîñîáèé íà ïîëó÷àòåëÿ. Ñîãëàñíî Ïðîãðàììå ðàçâèòèÿ áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà â ÐÔ äî 2005 ã. ê îêîí÷àíèþ åå äåéñòâèÿ çà ñ÷åò ñðåäñòâ Ôîíäà êîìïåíñàöèé áóäóò ïîëíîñòüþ îáåñïå÷èâàòüñÿ âñå îáÿçàòåëüñòâà ïåðåä ãðàæäàíàìè, âîçëîæåííûå íà ðåãèîíàëüíûå è ìåñòíûå áþäæåòû ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè. Ïðè ýòîì îáÿçàòåëüñòâà ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ áþäæåòîâ ïî ñîöèàëüíîé çàùèòå íàñåëå65

íèÿ, óñòàíîâëåííûå ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè, íî íå îáåñïå÷åííûå ñðåäñòâàìè Ôîíäà êîìïåíñàöèé, áóäóò ñîêðàùåíû ñ îäíîâðåìåííûì ðàñøèðåíèåì ïðàâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ñàìîñòîÿòåëüíî ðåãóëèðîâàòü ñîñòàâ è óðîâåíü ïðèíèìàåìûõ ê ôèíàíñèðîâàíèþ ðàñõîäîâ â ïðåäåëàõ âûäåëåííîé èç Ôîíäà êîìïåíñàöèé ñóáâåíöèè. Àíàëèçèðóÿ äàííûå ðèñóíêà 2.1.1, ìîæíî ñäåëàòü âûâîä î òîì, ÷òî ðàñõîäû áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ þæíîãî ôåäåðàëüíîãî îêðóãà ÐÔ â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè ïîêðûâàþòñÿ çà ñ÷åò ôèíàíñîâîé ïîìîùè èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà. Ïðè ýòîì ðàçðûâ â óðîâíå äåôèöèòà áåç ó÷åòà ôèíàíñîâîé ïîìîùè ÷åòûðåõ ñóáúåêòîâ äàííîãî îêðóãà (Âîëãîãðàäñêîé îáë., Ðîñòîâñêîé îáë., Êðàñíîäàðñêîãî êð., Ñòàâðîïîëüñêîãî êð.) ïî÷òè â 2 ðàçà ìåíüøå, ÷åì â îñòàëüíûõ ñóáúåêòàõ, ãäå äàííûé ïîêàçàòåëü ñîñòàâëÿåò â ñðåäíåì 80 %. Ýòî ïîçâîëÿåò ñäåëàòü âûâîä î çíà÷èòåëüíîì âûðàâíèâàþùåì ýôôåêòå âûäåëÿåìîé ôèíàíñîâîé ïîìîùè. Êàê âèäíî èç ðèñ. 2.1.1, â 2001 ã. ñîîòíîøåíèå äîõîäîâ (ñ ó÷åòîì ôèíàíñîâîé ïîìîùè) è ðàñõîäîâ ñóáúåêòîâ þæíîãî ôåäåðàëüíîãî îêðóãà ÐÔ ðàñïðåäåëÿëîñü áîëåå ðàâíîìåðíî. Òàê åñëè â 2000 ã. ðàçðûâ ìåæäó ìàêñèìàëüíûì è ìèíèìàëüíûì îòêëîíåíèåì äåôèöèòà áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ ÐÔ îò íóëåâîãî óðîâíÿ áþäæåòíîãî äåôèöèòà ñîñòàâëÿë 16 %, òî â 2001 ã. óæå 5,4 %. 10,0 8,0

7,8

6,0 2,1

4,0 2,0 0,0 -2,0

-0,2

-0,4

-4,0 -8,0

0,5

-0,8

1,3 0,4

1,6

0,7 -1,4

-2,1

-2,3

-6,0 -10,0

2,0

3,0

1,6

-0,1 -3,2

-3,3

-6,0 -8,8

-8,0

2000

2001

Ðèñ. 2.1.1. Äèíàìèêà äåôèöèòà áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ þæíîãî ôåäåðàëüíîãî îêðóãà ÐÔ ñ ó÷åòîì ôèíàíñîâîé ïîìîùè (â % ê ðàñõîäàì) (Èñòî÷íèê: Ìèíôèí ÐÔ, ðàñ÷åòû àâòîðà)

Ïðîìåæóòî÷íîå ïîëîæåíèå ìåæäó ÔÔÏÐ, âûðàâíèâàþùåãî îáåñïå÷åííîñòü ïî ñîáñòâåííûì ðàñõîäàì ðåãèîíîâ, è Ôîíäîì êîìïåíñàöèé, ôèíàíñèðóþùåãî ôåäåðàëüíûå ìàíäàòû, ñîãëàñíî Ïðîãðàììå ðàçâèòèÿ áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà ìîæåò çà66

íÿòü Ôîíä ñîôèíàíñèðîâàíèÿ ñîöèàëüíûõ ðàñõîäîâ (ÔÑÑÐ), öåëüþ êîòîðîãî ÿâëÿåòñÿ ñòèìóëèðîâàíèå ñóáúåêòîâ ÐÔ ïîääåðæèâàòü íà îïðåäåëåííîì óðîâíå ôèíàíñèðîâàíèå íàèáîëåå çíà÷èìûõ ðàñõîäîâ (îáðàçîâàíèå, çäðàâîîõðàíåíèå, êóëüòóðà). Ñðåäñòâà ôîíäà ðàñïðåäåëÿþòñÿ ìåæäó âñåìè ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè, íî óðîâåíü ñîôèíàíñèðîâàíèÿ çàâèñèò îò áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè ðåãèîíîâ.  íàñòîÿùåå âðåìÿ, ñîãëàñíî ôåäåðàëüíîìó çàêîíó î ôåäåðàëüíîì áþäæåòå íà 2002 ã., èç ôîíäà ñîôèíàíñèðóþòñÿ ðàñõîäû íà ïîâûøåíèå òàðèôíîé ñòàâêè (îêëàäà) ïåðâîãî ðàçðÿäà Åäèíîé òàðèôíîé ñåòêè ïî îïëàòå òðóäà ðàáîòíèêîâ îðãàíèçàöèé áþäæåòíîé ñôåðû â ðàçìåðå 13 720 000 òûñ. ðóá. è ñóáñèäèè íàñåëåíèþ íà îïëàòó æèëüÿ è êîììóíàëüíûõ óñëó㠗 5 012 116, 0 òûñ. ðóá. 56 Òðàäèöèîííîé ôîðìîé ñòèìóëèðîâàíèÿ ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ âûñòóïàþò ôåäåðàëüíûå öåëåâûå ïðîãðàììû ðåøåíèÿ ðåãèîíàëüíûõ ïðîáëåì. Ôåäåðàëüíàÿ öåëåâàÿ ïðîãðàììà ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé âçàèìîóâÿçàííûé ïî ñîäåðæàíèþ, ñðîêàì âûïîëíåíèÿ, ðåñóðñàì è èñïîëíèòåëÿì êîìïëåêñ ìåðîïðèÿòèé (ðàáîò) ïðàâîâîãî, îðãàíèçàöèîííîãî, ýêîíîìè÷åñêîãî, ôèíàíñîâîãî, ñîöèàëüíîãî õàðàêòåðà, íàïðàâëåííûé íà ðåøåíèå ïðîáëåì ôåäåðàëüíîãî èëè ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ â ðàçâèòèè èíôðàñòðóêòóðíîãî, ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî, ïðèðîäíî-ðåñóðñíîãî ïîòåíöèàëîâ ðåãèîíà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è îáåñïå÷åííûé ÷àñòè÷íî èëè ïîëíîñòüþ ôèíàíñîâûìè è èíûìè ìàòåðèàëüíûìè ñðåäñòâàìè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 57.  îòëè÷èå îò äðóãèõ èíñòðóìåíòîâ ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè (òðàíñôåðòîâ, äîòàöèé, ñóáâåíöèé è ò. ä.), íàïðàâëåííûõ íà ñíèæåíèå äèôôåðåíöèàöèè ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ, öåëåâûå ïðîãðàììû, âñëåäñòâèå ñâîåãî ïðåèìóùåñòâåííî èíâåñòèöèîííîãî õàðàêòåðà, íàöåëåíû íà ðåøåíèå íå òîëüêî òåêóùèõ ïðîáëåì, âûçûâàþùèõ ìåæðåãèîíàëüíóþ äèôôåðåíöèàöèþ, íî è ñòðàòåãè÷åñêèõ çàäà÷ ðåôîðìèðîâàíèÿ ðåãèîíàëüíîé ýêîíîìèêè, òåì ñàìûì, ïðîòèâîäåéñòâóÿ ðÿäó ôàêòîðîâ, åå ïîðîæäàþùèõ. __________________ 56 Ôåäåðàëüíûé çàêîí ¹ 194-ÔÇ îò 31.12 2001 ã. «Î ôåäåðàëüíîì áþäæåòå íà 2002 ã.». 57 Ôåäåðàëüíûé çàêîí ÐÔ ¹ 1706-III ÃÄ îò 27.06 2001 ã. «Î Ôåäåðàëüíûõ öåëåâûõ ïðîãðàììàõ ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ».

67

Îáùåé äëÿ âñåõ ðàçðàáîòàííûõ è ðåàëèçóåìûõ äî íàñòîÿùåãî âðåìåíè ïðîãðàìì ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ ÿâëÿåòñÿ îïðåäåëåíèå è îñóùåñòâëåíèå êîìïëåêñà ìåð, îáåñïå÷èâàþùèõ ïðåîäîëåíèå êðèçèñà è ôîðìèðîâàíèå ýôôåêòèâíîé ðåãèîíàëüíîé ýêîíîìèêè, ãëàâíûì îáðàçîì, íà îñíîâå åå ñòðóêòóðíîé ïåðåñòðîéêè, è ðåøåíèå ñîöèàëüíûõ çàäà÷ â ðåãèîíå. Âïåðâûå êîìïëåêñíûå ôåäåðàëüíûå öåëåâûå ïðîãðàììû áûëè ïðèíÿòû Ïðàâèòåëüñòâîì â 1995 ã. (ÔÖÏ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ Êóðèëüñêèõ îñòðîâîâ è Ðåñïóáëèêè Ñàõà). Ê 1997 ã. áûëî óòâåðæäåíî îêîëî 30 ÔÖÏ ïî ðàçâèòèþ ðåãèîíîâ.  ÷èñëî òåððèòîðèé, ê êîòîðûì áûë ïðèìåíåí ïðîãðàììíûé ìåòîä, âêëþ÷àëèñü ïðåæäå âñåãî ðåãèîíû ñ îñîáûìè óñëîâèÿìè õîçÿéñòâîâàíèÿ (ñåâåðíûå ðàéîíû), ñëàáûå â ýêîíîìè÷åñêîì îòíîøåíèè (Áóðÿòèÿ, Àäûãåÿ, ðåñïóáëèêè Ñåâåðíîãî Êàâêàçà, Êàëìûêèÿ), ñòàðîïðîìûøëåííûå (Óäìóðòèÿ, Ðîñòîâñêàÿ, ×åëÿáèíñêàÿ îáëàñòè è äð.), ïðèãðàíè÷íûå ñ íîâûìè äëÿ íèõ ïðîáëåìàìè (Ïñêîâñêàÿ, Êàëèíèíãðàäñêàÿ è äð.). Ôåäåðàëüíûå ðåãèîíàëüíûå öåëåâûå ïðîãðàììû ðåàëèçóþòñÿ íà òåððèòîðèè 51 ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè. Áîëüøàÿ èõ ÷àñòü ðàçðàáîòàíà ïî ñóáúåêòàì ÐÔ, èìåþùèì íåäîñòàòî÷íûé ýêîíîìè÷åñêèé ïîòåíöèàë è íèçêóþ áþäæåòíóþ îáåñïå÷åííîñòü. Âñëåäñòâèå îãðàíè÷åííîñòè ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ Ïðàâèòåëüñòâîì ÐÔ â ïîñëåäíèå ãîäû ïðîâîäèòñÿ ïîëèòèêà íà ñâåðòûâàíèå ó÷àñòèÿ ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà â öåëåâûõ ðåãèîíàëüíûõ ïðîãðàììàõ.  ÔÖÏ ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ, ðàçðàáîòàííûõ â 1998—1999 ãã., äîëÿ ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà â ôèíàíñèðîâàíèè ïðîãðàìì îáû÷íî íàõîäèëàñü íà óðîâíå 5—6 % 58. Ñîêðàùåíèå áþäæåòíûõ àññèãíîâàíèé íà ôåäåðàëüíûå öåëåâûå ïðîãðàììû ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ âåäåò ê ñðûâó âûïîëíåíèÿ ðÿäà ïðîãðàììíûõ ïðîåêòîâ, çàìîðàæèâàíèþ óæå âëîæåííûõ â ïðèîðèòåòíûå èíâåñòèöèîííûå ïðîåêòû ñðåäñòâ è âûçûâàåò ðåçêî íåãàòèâíóþ ðåàêöèþ ñî ñòîðîíû ðåãèîíîâ. Òàêîå ïîëîæåíèå âûäâèíóëî íåîáõîäèìîñòü ñòðîãîãî îòáîðà ïðèîðèòåòíûõ è íàèáîëåå îñòðûõ ïðîáëåì äëÿ ïðîãðàììíîãî ðåøåíèÿ. Ñ ïðèíÿòèåì Ôåäåðàëüíîãî Çàêîíà ÐÔ «Î Ôåäåðàëüíûõ öåëåâûõ ïðîãðàììàõ ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ» â 2001 ã. çíà÷è__________________ 58 Ðåãèîíàëüíîå ðàçâèòèå: îïûò Ðîññèè è Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà / Ïîä ðåä. À.Ã. Ãðàíáåðãà. Ì.: ÇÀÎ «Èçä-âî “Ýêîíîìèêà”», 2000. Ñ. 182.

68

òåëüíî èçìåíèëèñü êðèòåðèè îòáîðà öåëåâûõ ïðîãðàìì. Ãëàâíûì êðèòåðèåì, îïðåäåëÿþùèì ïðàâîìåðíîñòü ïðèäàíèÿ ôåäåðàëüíîé öåëåâîé ïðîãðàììå ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ ñòàòóñà ôåäåðàëüíîé, ÿâëÿåòñÿ íàïðàâëåííîñòü öåëåé è çàäà÷ ïðîãðàìì íà ðåøåíèå ôåäåðàëüíûõ èëè ïðîáëåì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ, à îñíîâíûìè ïðèíöèïàìè îòáîðà ïðîáëåì ÿâëÿþòñÿ: • îñîáàÿ çíà÷èìîñòü ïðîáëåìû äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ êðóïíûõ ñòðóêòóðíûõ èçìåíåíèé è ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ; • ñîõðàíåíèå åäèíîãî ýêîíîìè÷åñêîãî ïðîñòðàíñòâà è òåððèòîðèàëüíîé öåëîñòíîñòè ñòðàíû; • êîîðäèíàöèÿ ìåæîòðàñëåâûõ ïðîèçâîäñòâ, ñîçäàíèå êîîïåðàöèîííûõ ñâÿçåé â òåõíîëîãè÷åñêè ñîïðÿæåííûõ îòðàñëÿõ ðàçëè÷íûõ ðåãèîíîâ; • ñîçäàíèå óñëîâèé, ñòèìóëèðóþùèõ èííîâàöèîííóþ è èíâåñòèöèîííóþ àêòèâíîñòü õîçÿéñòâóþùèõ ñóáúåêòîâ è øèðîêîå èñïîëüçîâàíèå íàó÷íî-òåõíè÷åñêèõ äîñòèæåíèé â ðåãèîíàëüíîì ðàçâèòèè; • îáåñïå÷åíèå ðåãèîíàëüíîãî ïàðèòåòà â ÷àñòè ïîâûøåíèÿ áþäæåòíîãî ïîòåíöèàëà ðåãèîíîâ-ðåöèïèåíòîâ è äîñòèæåíèÿ ìèíèìàëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ñîöèàëüíûõ ñòàíäàðòîâ; • îñâîåíèå ðàéîíîâ ñ èñòî÷íèêàìè ðåñóðñîâ ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ; • ëèêâèäàöèÿ êðóïíîìàñøòàáíûõ êàòàñòðîô ïðèðîäíîãî è òåõíîãåííîãî èëè ïîëèòè÷åñêèõ êîíôëèêòîâ. Öåëåâûå ïðîãðàììû ìîãóò áûòü «çàêðûòûìè» è «îòêðûòûìè». «Çàêðûòàÿ» ïðîãðàììà — ýòî ôåäåðàëüíàÿ ïðîãðàììà ïî ðàçâèòèþ ÷åòêî íàçâàííûõ ðåãèîíîâ (íàïðèìåð, ôåäåðàëüíàÿ ïðîãðàììà ðàçâèòèÿ Çàáàéêàëüÿ è Äàëüíåãî Âîñòîêà, Öåíòðàëüíîé Ðîññèè, ðåñïóáëèê Ñåâåðíîãî Êàâêàçà, çîíû Ñåâåðà è ò. ä.). «Îòêðûòàÿ» ïðîãðàììà — ýòî ïðîãðàììà, â êîòîðîé ìîãóò ïðèíÿòü ó÷àñòèå âñå ðåãèîíû, óäîâëåòâîðÿþùèå çàðàíåå èçâåñòíûì êðèòåðèÿì (íàïðèìåð, ïðîãðàììà ðàçâèòèÿ ïðèãðàíè÷íûõ ðàéîíîâ, ïðîãðàììà ïîääåðæêè äåïðåññèâíûõ ðåãèîíîâ, ïðîãðàììà îçäîðîâëåíèÿ îêðóæàþùåé ñðåäû â çîíàõ ýêîëîãè÷åñêîãî áåäñòâèÿ, ïðîãðàììà ðàçâèòèÿ ìàëûõ ãîðîäîâ è ò. ä.).  äåéñòâóþùèõ ôåäåðàëüíûõ íîðìàòèâíî-ïðàâîâûõ äîêóìåíòàõ ïî çíà÷èìîñòè âûäåëÿþòñÿ ëèøü äâà òèïà ïðîãðàìì: ôåäåðàëüíûå è ìåæãîñóäàðñòâåííûå. Îäíàêî ðåãèîíàëüíûå ïðî69

áëåìû, íóæäàþùèåñÿ â ïðîãðàììíî-öåëåâîì ðåøåíèè, íå âñåãäà èìåþò ôåäåðàëüíîå è òåì áîëåå ìåæãîñóäàðñòâåííîå çíà÷åíèå. Ñóùåñòâóþò ïðîáëåìû, äëÿ ðåøåíèÿ êîòîðûõ äîñòàòî÷íî ìîáèëèçîâàòü ðåñóðñû íåñêîëüêèõ ðåãèîíîâ èëè äàæå îäíîãî ñóáúåêòà ÐÔ, òî åñòü öåëåâûå ðåãèîíàëüíûå ïðîãðàììû ìîãóò áûòü ôåäåðàëüíîãî, ìåæðåãèîíàëüíîãî, ðåãèîíàëüíîãî è ëîêàëüíîãî çíà÷åíèÿ. Áîëåå òîãî, ïðîãðàììíî-öåëåâîé ìåòîä óæå èñïîëüçóåòñÿ ðÿäîì ñóáúåêòîâ ÐÔ è ãîðîäîâ äëÿ öåëåíàïðàâëåííîãî ðåøåíèÿ ïðîáëåì ìåñòíîãî õàðàêòåðà.  ÷àñòíîñòè, ðåãèîíàëüíûå öåëåâûå ïðîãðàììû óòâåðæäåíû â êà÷åñòâå îôèöèàëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ äîêóìåíòîâ ïðåäñòàâèòåëüíûìè îðãàíàìè Ìîñêîâñêîé îáë., Âîëãîãðàäñêîé îáë., Äàãåñòàíà è ðÿäà äðóãèõ ñóáúåêòîâ ÐÔ 59. Ýòè ïðîãðàììû íàïðàâëåíû íà ðåøåíèå ïðèîðèòåòíûõ çàäà÷ ðåãèîíà, ê êîòîðûì ìîãóò îòíîñèòüñÿ: êîìïëåêñíîå ýêîíîìè÷åñêîå è ñîöèàëüíîå ðàçâèòèå ðåãèîíà, îáåñïå÷åíèå ýôôåêòèâíîãî èñïîëüçîâàíèÿ ïðèðîäíî-ðåñóðñíîãî è ïðîèçâîäñòâåííîãî ïîòåíöèàëà; îáåñïå÷åíèå çàíÿòîñòè è ïîâûøåíèå óðîâíÿ æèçíè íàñåëåíèÿ è èíûå çàäà÷è. Èñòî÷íèêàìè ôèíàíñèðîâàíèÿ ôåäåðàëüíûõ öåëåâûõ ïðîãðàìì ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ ÿâëÿþòñÿ ôåäåðàëüíûé, ðåãèîíàëüíûé, ìóíèöèïàëüíûé áþäæåòû, áþäæåòû ðàçâèòèÿ ðàçëè÷íûõ óðîâíåé, áþäæåòíûå è âíåáþäæåòíûå ôîíäû, êðåäèòíûå ðåñóðñû îòå÷åñòâåííûõ è çàðóáåæíûõ áàíêîâ, ñðåäñòâà ïðåäïðèÿòèé è íàñåëåíèÿ. Òàê, â 2001 ã. â Âîëãîãðàäñêîé îáë. 67,2 % ñðåäñòâ íà ôèíàíñèðîâàíèå ôåäåðàëüíûõ öåëåâûõ ïðîãðàìì âûäåëÿëîñü çà ñ÷åò ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà, 23,7 % çà ñ÷åò áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ ÐÔ è ìåñòíûõ áþäæåòîâ è 9,1 % çà ñ÷åò âíåáþäæåòíûõ èñòî÷íèêîâ. Çàêîíîì ÐÔ «Î Ôåäåðàëüíûõ öåëåâûõ ïðîãðàììàõ ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ» äëÿ ðåàëèçàöèè ôåäåðàëüíûõ öåëåâûõ ïðîãðàìì ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ ïðåäóñìîòðåíî âûäåëåíèå â ôåäåðàëüíîì áþäæåòå Ôîíäà ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ, ôîðìèðó__________________ 59 Ñì.: Çàêîí «Î Êîíöåïöèè, ïðîãíîçàõ è ïðîãðàììàõ ñîöèàëüíîýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ Ìîñêîâñêîé îáëàñòè» îò 5 àïðåëÿ 1996 ã.; Çàêîí Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè ¹ 244-ÎÄ «Îá îáëàñòíûõ öåëåâûõ ïðîãðàììàõ» îò 9 ìàðòà 1999 ã.; Çàêîí «Î ãîñóäàðñòâåííîì ïðîãíîçèðîâàíèè è ïðîãðàììàõ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ Ðåñïóáëèêè Äàãåñòàí» îò 12 ìàðòà 1998 ã.

70

þùåãîñÿ åæåãîäíî â îáúåìå íå ìåíåå 10 % îò Ôîíäà ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ôèíàíñîâûå ñðåäñòâà èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà íà ðåàëèçàöèþ îáúåêòîâ ôåäåðàëüíîé çíà÷èìîñòè â ôåäåðàëüíîé öåëåâîé ïðîãðàììå ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ íå ìîãóò ïðåâûøàòü 50 ïðîöåíòîâ îò îáùåãî îáúåìà ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ çà ñ÷åò âñåõ èñòî÷íèêîâ ôèíàíñèðîâàíèÿ íà ðåàëèçàöèþ ïðîãðàììû. Èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè âïðàâå âûäåëÿòü â áþäæåòå ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ðåãèîíàëüíûå ôîíäû ñîäåéñòâèÿ ðåàëèçàöèè ôåäåðàëüíûõ öåëåâûõ ïðîãðàìì ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ è ïðîãðàìì ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïðè ñîêðàùåíèè èëè ïðåêðàùåíèè ôèíàíñèðîâàíèÿ ôåäåðàëüíîé öåëåâîé ïðîãðàììû ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ çà ñ÷åò ñðåäñòâ êàêîãî-ëèáî èç èñòî÷íèêîâ, ãîñóäàðñòâåííûé çàêàç÷èê ðàçðàáàòûâàåò äîïîëíèòåëüíûå ìåðû ïî ïðèâëå÷åíèþ äðóãèõ èñòî÷íèêîâ äëÿ åå ðåàëèçàöèè.  ïðîãðàììå ðàçâèòèÿ áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà ñ 2003 ã. ïðåäïîëàãàåòñÿ ñîçäàíèå íîâîãî ìåõàíèçìà âûøåóêàçàííîãî ôîíäà ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ, â ðàìêàõ êîòîðîãî ïðåäïîëàãàåòñÿ ïîëíîñòüþ ñîñðåäîòî÷èòü èíâåñòèöèîííóþ ïîääåðæêó ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à òàêæå ïîëíîñòüþ èëè ÷àñòè÷íî âêëþ÷èòü ñðåäñòâà íà ðàçâèòèå äîðîæíîãî õîçÿéñòâà. Öåëü äàííîãî ôîíäà — ïðåäîñòàâëåíèå (íà êîíêóðñíîé îñíîâå) èíâåñòèöèîííûõ ñóáñèäèé íà ðàçâèòèå ðåãèîíàëüíîé ïðîèçâîäñòâåííîé è ñîöèàëüíîé èíôðàñòðóêòóðû. Ñðåäñòâàìè Ôîíäà ðàçâèòèÿ ðåãèîíàëüíûõ ôèíàíñîâ áóäóò ïîëüçîâàòüñÿ òîëüêî íåäîòàöèîííûå, à òàêæå äîòàöèîííûå ðåãèîíû, êîòîðûå îòêàçàëèñü îò ôèíàíñîâîé ïîìîùè èç ÔÔÏÐ. Ýòè ñðåäñòâà ìîãóò ïåðåäàâàòüñÿ ñóáúåêòàì ÐÔ ëèáî â âèäå ãðàíòîâ, ëèáî íà âîçâðàòíîé îñíîâå äëÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ áþäæåòîçàìåùàþùèõ ìåðîïðèÿòèé. Ïðàâî íà ïîëó÷åíèå óêàçàííûõ ñðåäñòâ íà âîçâðàòíîé îñíîâå, áóäóò èìåòü ðåãèîíû, óñïåøíî îñóùåñòâëÿþùèå ýêîíîìè÷åñêèå ðåôîðìû è ìåðû ïî ôèíàíñîâîìó îçäîðîâëåíèþ. Åùå îäíèì ýëåìåíòîì ñèñòåìû ôèíàíñîâîé ïîìîùè âûñòóïàåò Ôîíä ðåôîðìèðîâàíèÿ ðåãèîíàëüíûõ ôèíàíñîâ (çàìåíÿþùèé ñ 2002 ã. Ôîíä ðàçâèòèÿ ðåãèîíàëüíûõ ôèíàíñîâ). Ñðåäñòâà äàííîãî ôîíäà ôîðìèðóþòñÿ çà ñ÷åò çàéìîâ Ìåæäóíàðîäíîãî 71

áàíêà ðåêîíñòðóêöèè è ðàçâèòèÿ è åæåãîäíî áóäóò ïðåäîñòàâëÿòüñÿ 5—10 ñóáúåêòàì Ôåäåðàöèè ïðè óñëîâèè âûïîëíåíèÿ èìè ïðîãðàìì ïî ðåôîðìèðîâàíèþ áþäæåòíîé ñôåðû è áþäæåòíîãî ïðîöåññà.  2002 ã. èç Ôîíäà ïðåäïîëàãàåòñÿ âûäåëèòü ñóììó â ðàçìåðå 1200 ìëí ðóá. Ïîðÿäîê ïðåäîñòàâëåíèÿ è ðàñõîäîâàíèÿ ñðåäñòâ ôîíäà ðàçâèòèÿ ðåãèîíàëüíûõ ôèíàíñîâ îïðåäåëÿåòñÿ Ïðàâèòåëüñòâîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ñîîòâåòñòâèè ñ ñîãëàøåíèåì î çàéìå ñ Ìåæäóíàðîäíûì áàíêîì ðåêîíñòðóêöèè è ðàçâèòèÿ ïîñëå óòâåðæäåíèÿ â ïîðÿäêå, óñòàíîâëåííîì çàêîíîäàòåëüñòâîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïîäâîäÿ èòîã âûøåèçëîæåííîìó, íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî âûðàâíèâàíèå ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ â ñâîåé îñíîâå äîëæíî îïèðàòüñÿ íà äîñòèæåíèå ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàâíîâåñèÿ ìåæäó ðåãèîíàìè íà äîëãîâðåìåííóþ òåíäåíöèþ.  ýòîé ñâÿçè ìåõàíèçìû ôèíàíñîâî-ýêîíîìè÷åñêîãî âûðàâíèâàíèÿ áåç ìåõàíèçìîâ ñòèìóëèðîâàíèÿ ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ íå ñïîñîáíû ïðèáëèçèòüñÿ ê äàííîé öåëè. Âûðàâíèâàíèå âîçìîæíîñòåé ê ñàìîðàçâèòèþ äîëæíî ñòðîèòüñÿ íà ïðèíöèïèàëüíî èíûõ ñõåìàõ ðàñõîäîâàíèÿ áþäæåòíûõ ñðåäñòâ è îêàçàíèÿ ôèíàíñîâîé ïîìîùè, à èìåííî íà ïðîãðàììíî-öåëåâûõ ìåòîäàõ áþäæåòíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ.

2.2. Íàëîãîâàÿ ñèñòåìà â ìåõàíèçìå áþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ äîõîäîâ Ïðèíöèïû áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà, íà îñíîâå êîòîðûõ èäåò ðàçâèòèå ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé, âûäâèãàþò íà ïåðâûé ïëàí ïðîáëåìó ôîðìèðîâàíèÿ è ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ áþäæåòîâ ðàçëè÷íûõ óðîâíåé â ðàìêàõ íàëîãîâîé ñèñòåìû ãîñóäàðñòâà. Ïðè ýòîì îäíèì èç ãëàâíûõ âîïðîñîâ ïîñòðîåíèÿ íàëîãîâûõ ñèñòåì è áþäæåòíîãî óñòðîéñòâà ÿâëÿåòñÿ ðåøåíèå ïðîáëåìû îïòèìàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ ìåæäó òåððèòîðèàëüíûìè áþäæåòàìè. Äîêàçàíî, ÷òî ïðîáëåìà ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ íå ñâîäèòñÿ òîëüêî ê çàêðåïëåíèþ êîíêðåòíûõ âèäîâ íàëîãîâ çà îïðåäåëåííûì óðîâíåì âëàñòè, à âêëþ÷àåò íàáîð ðàçëè÷íûõ ñõåì çàêðåïëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ è íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé. 72

Êàê âèäíî èç òàáëèöû 2.2.1, íàëîãîâûå ïîñòóïëåíèÿ ïî îòäåëüíûì óðîâíÿì ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ ïðèíèìàþò ðàçíûå ôîðìû. ×àñòü èç íèõ âêëþ÷àåò ñîáñòâåííûå äîõîäû, êîòîðûå çà÷èñëÿþòñÿ â áþäæåò ñîîòâåòñòâóþùåãî óðîâíÿ âëàñòè, ðàñïîëàãàþùåãî ïðàâîì îïðåäåëÿòü ñòàâêó íàëîãà, à â ðÿäå ñëó÷àåâ è ïîðÿäîê ðàñ÷åòà íàëîãîâîé áàçû. Êðîìå òîãî, âûäåëÿþò «ïåðåñåêàþùèåñÿ» íàëîãè, áàçà êîòîðûõ îïðåäåëÿåòñÿ íà óðîâíå Ôåäåðàöèè è ÿâëÿåòñÿ îáÿçàòåëüíîé äëÿ âñåõ åå ñóáúåêòîâ, â òî æå âðåìÿ ñóáíàöèîíàëüíûå îðãàíû âëàñòè íàäåëåíû ïðàâîì ñàìîñòîÿòåëüíîãî îïðåäåëåíèÿ ñòàâêè íàëîãà. Ñòàâêè è áàçà ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâ îïðåäåëÿþòñÿ ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì, îäíàêî ôèêñèðîâàííàÿ äîëÿ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé çà÷èñëÿåòñÿ â áþäæåò îðãàíà âëàñòè ñîîòâåòñòâóþùåãî óðîâíÿ.  íàñòîÿùåå âðåìÿ â ÐÔ ôîðìàëüíî èñïîëüçóþòñÿ âñå òðè îñíîâíûå ôîðìû ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé ìåæäó óðîâíÿìè áþäæåòíîé ñèñòåìû, íî ïðè ýòîì îäíîçíà÷íî äîìèíèðóåò ðàçäåëåíèå ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ ìåæäó áþäæåòàìè âñåõ óðîâíåé, âòîðîé ïî çíà÷èìîñòè ôîðìîé ÿâëÿåòñÿ ñîâìåñòíîå èñïîëüçîâàíèå äîõîäíîé áàçû, à ðîëü ðàçäåëüíîãî èñïîëüçîâàíèÿ èñòî÷íèêîâ êðàéíå íåçíà÷èòåëüíà. Òàê êàê ñòàòóñ íàëîãà (åãî ïðèíàäëåæíîñòü ê òîìó èëè èíîìó áþäæåòíîìó óðîâíþ) îáû÷íî íå ñâÿçàí ñ îáÿçàòåëüíûì ïîñòóïëåíèåì ýòîãî íàëîãà â áþäæåò ñîîòâåòñòâóþùåãî óðîâíÿ, â îñíîâå çàêðåïëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ çà ðàçíûìè áþäæåòíûìè óðîâíÿìè â Ðîññèè ëåæèò íå ðàçãðàíè÷åíèå íàëîãîâûõ èñòî÷íèêîâ, à óñòàíîâëåíèå ïðîïîðöèé ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ. Ôåäåðàëüíûå çàêîíû óñòàíàâëèâàþò îáùèå ïðîïîðöèè ðàñïðåäåëåíèÿ ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ (ìåæäó ôåäåðàöèåé è ñóáúåêòàìè), ðåãèîíàëüíîãî íàëîãà íà èìóùåñòâî ïðåäïðèÿòèé (ìåæäó ðåãèîíàëüíûì è ìåñòíûì áþäæåòíûìè óðîâíÿìè) è íåêîòîðûõ ìåñòíûõ íàëîãîâ (â ÷àñòíîñòè, çåìåëüíîãî íàëîãà). Ýòà ðàñïðåäåëèòåëüíàÿ äåÿòåëüíîñòü ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê îäíà èç ôîðì ôèíàíñîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ, îòíîñèìîãî Êîíñòèòóöèåé ê âåäåíèþ Ôåäåðàöèè. Íåîáõîäèìîñòü ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ âûòåêàåò, âî-ïåðâûõ, èç íàëè÷èÿ îáùåñòâåííûõ áëàã, ïðîèçâîäñòâî êîòîðûõ íàèáîëåå ýôôåêòèâíî íà íàöèîíàëüíîì (ôåäåðàëüíîì) óðîâíå, âî-âòîðûõ, — èç íåýôôåêòèâíîñòè çàê73

ðåïëåíèÿ âñåõ íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé çà ñóáíàöèîíàëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè 60. Òàê, ïðè íàäåëåíèè âëàñòåé ñóáíàöèîíàëüíîãî óðîâíÿ ïðàâàìè ïî ðåãóëèðîâàíèþ íàëîãà íà äîõîäû íåèçáåæíî âîçíèêàåò íàëîãîâàÿ êîíêóðåíöèÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè òåððèòîðèàëüíûìè îáðàçîâàíèÿìè, êîòîðàÿ â ñâîþ î÷åðåäü ïðèâîäèò ê íåîáõîäèìîñòè ñîáëþäåíèÿ ïðèíöèïà çà÷èñëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ â áþäæåò òîé òåððèòîðèè, ãäå îíè áûëè ïîëó÷åíû. Ïðè ýòîì âîçíèêàåò âîïðîñ, íà êîòîðûé íåëüçÿ äàòü îäíîçíà÷íîãî îòâåòà îòíîñèòåëüíî òîãî, ïî ïðàâèëàì êàêîãî àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ ïîäëåæàò íàëîãîîáëîæåíèþ äîõîäû ôèçè÷åñêèõ è îñîáåííî þðèäè÷åñêèõ ëèö. Òàáëèöà 2.2.1 Âèäû íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé ñóáíàöèîíàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè Âèä äîõîäîâ áþäæåòà íèæåñòîÿùåãî óðîâíÿ

Ñîáñòâåííûå íàëîãè «Ïåðåñåêàþùèåñÿ» (overlapping) íàëîãè Ðåãóëèðóþùèå (ðàçäåëÿåìûå) íàëîãè

Óðîâåíü ïîëíîìî÷èé ïî êîíòðîëþ çà âèäîì äîõîäîâ

Ïîëíîìî÷èÿ ïî îïðåäåëåíèþ ñòàâêè è áàçû íàëîãà ïðèíàäëåæèò îðãàíàì âëàñòè ñîîòâåòñòâóþùåãî óðîâíÿ Áàçà íàëîãà îïðåäåëÿåòñÿ ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì, ïîëíîìî÷èÿ ïî îïðåäåëåíèþ ñòàâîê ïðèíàäëåæàò îðãàíàì âëàñòè ñîîòâåòñòâóþùåãî óðîâíÿ Ñòàâêè è áàçà íàëîãà îïðåäåëÿåòñÿ ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì, îäíàêî ôèêñèðîâàííàÿ äîëÿ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé çà÷èñëÿåòñÿ â áþäæåò îðãàíà âëàñòè ñîîòâåòñòâóþùåãî óðîâíÿ (ïðîïîðöèè ìîãóò ðàññ÷èòûâàòüñÿ êàê íà îñíîâå äîëè íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé ñ òåððèòîðèè, íàõîäÿùåéñÿ ïîä þðèñäèêöèåé îðãàíîâ âëàñòè ñîîòâåòñòâóþùåãî óðîâíÿ, òàê è íà îñíîâå äðóãèõ êðèòåðèåâ – ÷èñëåííîñòü íàñåëåíèÿ, ðàñõîäíûå ïîòðåáíîñòè, äîõîäíûé ïîòåíöèàë)

__________________

Èñòî÷íèê: Fiscal Federalism in Theory and Practice. IMF, 1997.

Êàê ïîêàçûâàåò ðîññèéñêàÿ ïðàêòèêà, òåîðåòè÷åñêè âåðíàÿ âûøåèçëîæåííàÿ ïîçèöèÿ îòíîñèòåëüíî çà÷èñëåíèÿ íàëîãîâ ïî ìåñòó ïîëó÷åíèÿ äîõîäîâ â ðÿäå ñëó÷àåâ ïðèâåëà ê ðàñïðîñòðàíåíèþ ïðàêòèêè èñïîëüçîâàíèÿ òðàíñôåðòíûõ öåí ñ öåëüþ ýêîíîìèè íà íàëîãàõ, ïóòåì äåêëàðèðîâàíèÿ îñíîâíîé ìàññû ïðèáûëè â ðåãèîíàõ ñ ëüãîòíûì íàëîãîîáëîæåíèåì, ÷òî çíà÷èòåëüíî __________________ 60 Áàòêèáåêîâ Ñ., Êàäà÷íèêîâ Ï. è äð. Îöåíêà íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà ðåãèîíîâ è ðàñïðåäåëåíèå ôèíàíñîâîé ïîìîùè èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà: Ñá. íàó÷. òð. ¹ 24Ð. Ì.: ÈÝÏÏ, 2000. Ñ. 93.

74

ñíèæàëî íàëîãîâûå ïîñòóïëåíèÿ òåððèòîðèé, íà êîòîðûõ áûëè ðàñïîëîæåíû äàííûå ïðåäïðèÿòèÿ. Ñëåäóþùèì àñïåêòîì ïðîáëåìû, ñ òî÷êè çðåíèÿ íàëîãîâîé ïîëèòèêè, ÿâëÿåòñÿ âîïðîñ î öåëåñîîáðàçíîñòè íàäåëåíèÿ ïðàâàìè íàëîãîîáëîæåíèÿ ñóáíàöèîíàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè. Ïðè ïîëîæèòåëüíîì îòâåòå íà äàííûé âîïðîñ ìîæåò âîçíèêíóòü ñèòóàöèÿ, â êîòîðîé óñòàíîâëåíèå äîïîëíèòåëüíûõ íàëîãîâûõ ëüãîò è ò. ä. ìîæåò ïðèâåñòè ê èñêàæåíèÿì â ðàçìåùåíèè ðåñóðñîâ ìåæäó àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûìè îáðàçîâàíèÿìè.  îáðàòíîì æå ñëó÷àå, ìåñòíûå îðãàíû âëàñòè áóäóò íå â ñîñòîÿíèè èçìåíèòü óðîâåíü îêàçûâàåìûõ ãîñóäàðñòâåííûõ óñëóã â ñîîòâåòñòâèè ñ ðåãèîíàëüíûìè ïðåäïî÷òåíèÿìè.  íàó÷íîé ëèòåðàòóðå ïî ôèñêàëüíîìó ôåäåðàëèçìó è îðãàíèçàöèè áþäæåòíîé ñèñòåìû íà ñóáíàöèîíàëüíîì óðîâíå ðàññìàòðèâàþòñÿ êðèòåðèè, êîòîðûìè æåëàòåëüíî ðóêîâîäñòâîâàòüñÿ ïðè ïðèíÿòèè ðåøåíèé î ïåðåäà÷å íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé íà ñóáíàöèîíàëüíûé óðîâåíü âëàñòè 61. • Ïîëíîìî÷èÿ ïî ðåãóëèðîâàíèþ íàëîãà, íàïðàâëåííîãî íà öåëè ýêîíîìè÷åñêîé ñòàáèëèçàöèè èëè ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ, äîëæíû ïðèíàäëåæàòü öåíòðàëüíîìó (ôåäåðàëüíîìó) ïðàâèòåëüñòâó. • Áàçà íàëîãîâ, ïîëíîìî÷èÿ, ïî ðåãóëèðîâàíèþ êîòîðûõ ïåðåäàþòñÿ íà íèæíèå óðîâíè áþäæåòíîé ñèñòåìû, äîëæíà áûòü ìàêñèìàëüíî íåìîáèëüíîé.  ïðîòèâíîì ñëó÷àå, íàëîãîïëàòåëüùèêè áóäóò èìåòü âîçìîæíîñòü ïåðåìåùàòüñÿ èç òåððèòîðèè ñ âûñîêèìè íàëîãîâûìè ñòàâêàìè â òåððèòîðèè, ãäå ñòàâêè óñòàíîâëåíû íà áîëåå íèçêîì óðîâíå. Ïî ýòîé ïðè÷èíå íàëîãîâûå ïîëíîìî÷èÿ ïî íàëîãàì íà ïîòðåáëåíèå ïåðåäàíû íà ìåñòíûé óðîâåíü òîëüêî â ñòðàíàõ ñ áîëüøîé ïëîùàäüþ ñóáíàöèîíàëüíûõ àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûõ îáðàçîâàíèé (íàïðèìåð, Êàíàäà è ÑØÀ). Òàêèì îáðàçîì, ÷åì ìîáèëüíåå áàçà íàëîãà, òåì áîëüøå ïðè÷èí äëÿ åãî ðåãóëèðîâàíèÿ íà íàöèîíàëüíîì óðîâíå. • Ïîëíîìî÷èÿ ïî ðåãóëèðîâàíèþ íàëîãîâ, áàçà êîòîðûõ íåðàâíîìåðíî ðàñïðåäåëåíà ïî òåððèòîðèè ãîñóäàðñòâà, äîëæíû ïðèíàäëåæàòü öåíòðàëüíîìó (ôåäåðàëüíîìó) ïðàâèòåëüñòâó. __________________ 61 Ñì.: King, D.N. «Fiscal Tiers: The Economics of Multi-Level Government», London: Allen&Unwin, 1984; Oates, W.E. «Fiscal Federalism», New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972.

75

Áàçà ìåñòíûõ íàëîãîâ äîëæíà áûòü âèäíà íàëîãîïëàòåëüùèêàì. Äðóãèìè ñëîâàìè, íàëîãîïëàòåëüùèêè äîëæíû áûòü îñâåäîìëåíû î ñâîèõ íàëîãîâûõ îáÿçàòåëüñòâàõ, ÷òî äîëæíî ïîîùðÿòü îò÷åòíîñòü îðãàíîâ âëàñòè ïåðåä íàëîãîïëàòåëüùèêàìè. • Âçèìàíèå ìåñòíîãî íàëîãà íå äîëæíî ðàñïðîñòðàíÿòüñÿ íà «íåðåçèäåíòîâ» äàííîé òåððèòîðèè, îñëàáëÿÿ, òàêèì îáðàçîì, ñâÿçü ìåæäó óïëàòîé íàëîãà è ïîëó÷åíèåì ãîñóäàðñòâåííûõ óñëóã. • Äîõîäû îò ìåñòíûõ è ðåãèîíàëüíûõ íàëîãîâ äîëæíû áûòü äîñòàòî÷íî âåëèêè â öåëÿõ èçáåæàíèÿ âåðòèêàëüíîé ôèñêàëüíîé íåñáàëàíñèðîâàííîñòè áþäæåòíîé ñèñòåìû, êðîìå òîãî, îíè äîëæíû áûòü óñòîé÷èâû âî âðåìåíè è íå ïîäâåðæåíû çíà÷èòåëüíûì êîëåáàíèÿì. • Èçäåðæêè àäìèíèñòðèðîâàíèÿ äëÿ ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ íàëîãîâ äîëæíû áûòü îòíîñèòåëüíî íèçêèìè. Äðóãèìè ñëîâàìè, ÷åì áîëüøå ýêîíîìèÿ àäìèíèñòðàòèâíûõ èçäåðæåê íà ìàñøòàáàõ, òåì áîëüøå îñíîâàíèé äëÿ ïðèäàíèÿ íàëîãó ôåäåðàëüíîãî (îáùåíàöèîíàëüíîãî) õàðàêòåðà. Ýêîíîìèÿ íà ìàñøòàáàõ ìîæåò âîçíèêàòü âñëåäñòâèå èíôîðìàöèîííûõ òðåáîâàíèé ïðè óïëàòå íàëîãà: íàöèîíàëüíîãî èäåíòèôèêàöèîííîãî íîìåðà íàëîãîïëàòåëüùèêà è êîìïüþòåðèçèðîâàííîãî ó÷åòà íàëîãîïëàòåëüùèêîâ. • Íàëîãè, íîñÿùèå öåëåâîé õàðàêòåð (îñîáåííî â ñëó÷àå, åñëè èõ ïîñòóïëåíèÿ íàïðàâëÿþòñÿ íà íóæäû ìåñòíûõ áþäæåòîâ), äîëæíû âçèìàòüñÿ è ðåãóëèðîâàòüñÿ íà ìåñòíîì óðîâíå. Âûáîð ìåæäó öåíòðàëèçîâàííîé è äåöåíòðàëèçîâàííîé ñèñòåìàìè ðåãóëèðîâàíèÿ íàëîãîîáëîæåíèÿ âî ìíîãîì îïðåäåëÿåòñÿ ïðåäïîëàãàåìîé ðîëüþ â ýêîíîìè÷åñêîé ñèñòåìå ãîñóäàðñòâà ñóáíàöèîíàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè. Öåíòðàëèçàöèÿ ÿâëÿåòñÿ çàêîíîìåðíîé â ñëó÷àå ñâåäåíèÿ ýêîíîìè÷åñêîé ðîëè àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûõ îáðàçîâàíèé ê ïðàêòè÷åñêîìó îñóùåñòâëåíèþ ïîëèòèêè, ðàçðàáîòàííîé íà âûñøèõ óðîâíÿõ âëàñòè. Åñëè ñóáíàöèîíàëüíûå îðãàíû âëàñòè áóäóò îñóùåñòâëÿòü ñîáñòâåííûå ðàñõîäíûå ïðîãðàììû, à òàêæå íåçàâèñèìî îïðåäåëÿòü îáúåì è êà÷åñòâî îêàçûâàåìûõ íà ñîîòâåòñòâóþùåì óðîâíå ãîñóäàðñòâåííûõ óñëóã, òî èõ íåñïîñîáíîñòü èçìåíÿòü íàëîãîâûå ñòàâêè, à, ñëåäîâàòåëüíî, è îáúåì áþäæåòíûõ äîõîäîâ, ÿâëÿåòñÿ ñåðüåçíîé ïðîáëåìîé, âîçíèêàþùåé â ðåçóëüòàòå íåñîîòâåòñòâèÿ •

76

îæèäàíèé, ïîòðåáíîñòåé è ïîæåëàíèé íàñåëåíèÿ ôàêòè÷åñêèì äîõîäíûì âîçìîæíîñòÿì âëàñòåé. Õîòÿ ïðåîáëàäàíèå ñîáñòâåííûõ, óñòàíàâëèâàåìûõ â ðåãèîíå íàëîãîâ â äîõîäíîé áàçå òåððèòîðèàëüíîãî áþäæåòà îáåñïå÷èâàåò ãèáêîñòü è ñàìîñòîÿòåëüíîñòü áþäæåòíîé ïîëèòèêè ðåãèîíà, âìåñòå ñ òåì ïîâûøàåòñÿ ðèñê âîçíèêíîâåíèÿ ìåæðåãèîíàëüíûõ èëè ìåæìóíèöèïàëüíûõ äèñïðîïîðöèé â ýêîíîìè÷åñêîì ðàçâèòèè, ÷òî ÿâëÿåòñÿ àðãóìåíòîì ïðîòèâ ïðåäîñòàâëåíèÿ øèðîêîé ôèñêàëüíîé àâòîíîìèè ñóáíàöèîíàëüíûì îðãàíàì âëàñòè. Âûñîêèé óðîâåíü öåíòðàëèçàöèè èìååò ìåñòî ïðàêòè÷åñêè âî âñåõ ýëåìåíòàõ ñèñòåìû ðîññèéñêîãî áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà, â ÷àñòíîñòè, â íàëîãîâîé ñèñòåìå ýòî ïðîÿâëÿåòñÿ: • â äîìèíèðîâàíèè ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ â äîõîäàõ áþäæåòîâ âñåõ óðîâíåé; • ðåãóëèðîâàíèè ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì ôîðìèðîâàíèÿ íàëîãîâîé áàçû è ãðàíèö íàëîãîâûõ ñòàâîê ïî áîëüøèíñòâó íàëîãîâ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè è ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè; • èñïîëüçîâàíèè ìîäåëè ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ, ñòàâÿùèõ â æåñòêóþ çàâèñèìîñòü áþäæåòû öåíòðà è ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè. Òàêîå ïîëîæåíèå ïðåäîïðåäåëÿåò íåîáõîäèìîñòü ðàñïðåäåëåíèÿ ïðàêòè÷åñêè âñåõ ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ ìåæäó ôåäåðàëüíûì öåíòðîì è ñóáúåêòàìè ôåäåðàöèè, ÷òî ïî ñâîåé ñóòè ÿâëÿåòñÿ èñòî÷íèêîì ïîñòîÿííûõ êîíôëèêòîâ ïî ïîâîäó íàëîãîâ è íîðìàòèâîâ èõ ðàñïðåäåëåíèÿ â áþäæåòû ñóáôåäåðàëüíûõ óðîâíåé. Îñíîâíûì òðåáîâàíèåì ðåãèîíàëüíûõ ëèäåðîâ ÿâëÿåòñÿ ïîâûøåíèå íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé îò ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ â ðåãèîíàëüíûå áþäæåòû êàê àëüòåðíàòèâà ïðÿìîé ôèíàíñîâîé ïîìîùè. Äàííàÿ ïðîáëåìà çíà÷èòåëüíî îáîñòðèëàñü ïîñëå êðèçèñà 1998 ã., êîãäà ðÿä ðåãèîíîâ çàÿâèë î âîçìîæíîé ïðèîñòàíîâêå ïåðå÷èñëåíèé â ôåäåðàëüíûé áþäæåò. Âìåñòå ñ òåì îãðîìíûå ìåæðåãèîíàëüíûå ðàçëè÷èÿ â äóøåâûõ íàëîãîâûõ äîõîäàõ (ñêîððåêòèðîâàííûå íà âåëè÷èíó ïðîæèòî÷íîãî ìèíèìóìà), âûçâàííûå äèñïðîïîðöèåé â óðîâíå ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ òåððèòîðèé, òðåáóþò íà äàííîì ýòàïå öåíòðàëèçàöèþ äåíåæíûõ ðåñóðñîâ ñ öåëüþ ïðîâåäåíèÿ ïîëèòèêè âûðàâíèâàíèÿ. Òàê, ñîãëàñíî èññëåäîâàíèÿì, ïðîâåäåííûì Èíñòèòóòîì ýêîíîìèêè ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà, äàæå ïðè ïîëíîì çàêðåïëåíèè âñåõ íàëîãîâûõ äî77

õîäîâ çà áþäæåòàìè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè â 1997 ã. ó 40 ðåãèîíîâ ðàñõîäû ïðåâûøàëè äîõîäû áåç ó÷åòà ôåäåðàëüíîé ôèíàíñîâîé ïîìîùè, à ó 30 ðåãèîíîâ ðàçðûâ ìåæäó äîõîäàìè ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòîâ áåç ó÷åòà ôåäåðàëüíîé ôèíàíñîâîé ïîìîùè è ôàêòè÷åñêèìè ðàñõîäàìè ïðåâûøàë 10 % ðàñõîäîâ 62. Ñëåäîâàòåëüíî, ëþáîå èçìåíåíèå ñòàâîê çàêðåïëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ íå ïðèâåäåò ê îòêàçó îò ôåäåðàëüíîé ïîääåðæêè äîòàöèîííûõ ðåãèîíîâ. Íà÷èíàÿ ñ 1998 ã., íàìåòèëàñü òåíäåíöèÿ ê öåíòðàëèçàöèè íàëîãîâûõ äîõîäîâ áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, î ÷åì ñâèäåòåëüñòâóåò íåóêëîííîå ñíèæåíèå èõ äîëè â êîíñîëèäèðîâàííîì áþäæåòå Ðîññèè çà ïåðèîä ñ 1998 ã. ïî 2001 ã. (òàáë. 2.2.2). Ìíîãîçíà÷èòåëüíûì ÿâëÿåòñÿ òîò ôàêò, ÷òî â 2001 ã. çíà÷åíèå äàííîãî ïîêàçàòåëÿ óïàëî íèæå óðîâíÿ 1992 ã. íà 6,8 %. Äîëÿ ñóììû áþäæåòíûõ äîõîäîâ ðåãèîíîâ (âêëþ÷àÿ ôèíàíñîâóþ ïîìîùü èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà) â ñîâîêóïíûõ äîõîäàõ áþäæåòíîé ñèñòåìû çà äàííûé ïåðèîä òàêæå ñíèæàëàñü, çà èñêëþ÷åíèåì íåáîëüøîãî óâåëè÷åíèÿ (+1,4 %) â 2000 ãîäó. Òàáëèöà 2.2.2 Äîëÿ íåêîòîðûõ ïîêàçàòåëåé áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè â êîíñîëèäèðîâàííîì áþäæåòå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â 1992—2001 ãã. ( %) 1992

Íàëîãîâûå 44,2 äîõîäû 44,0 Äîõîäû 34,0 Ðàñõîäû

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

53,1

53,4

47,6

49,5

53,1

54,0

48,9

43,5

37,4

58,0 40,3

53,9 37,7

52,6 43,4

53,8 45,4

57,5 48,1

56,6 48,4

49,2 46,9

50,6 54,4

48,8 56,6

__________________

Èñòî÷íèê: Ìèíôèí ÐÔ, ðàñ÷åòû Èíñòèòóòà ýêîíîìèêè ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà.

Ñíèæåíèå äîëè íàëîãîâûõ äîõîäîâ áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè â îáùåì îáúåìå íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé â áþäæåòíóþ ñèñòåìó ÿâëÿåòñÿ ïðÿìûì ñëåäñòâèåì èçìåíåíèé, âíåñåííûõ â íàëîãîâîå è áþäæåòíîå çàêîíîäàòåëüñòâî Ðîññèè, â ðàìêàõ Êîíöåïöèè ðåôîðìèðîâàíèÿ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â __________________ 62 Ðîññèéñêàÿ ýêîíîìèêà òåíäåíöèè è ïåðñïåêòèâû. Ãîäîâîé îò÷åò. 1998 ã. // www.iet.ru/trend/1998/08.htm.

78

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà 1999—2001 ãã., äîïîëíåííîé ïðîãðàììîé ìåð Ïðàâèòåëüñòâà íà ñðåäíåñðî÷íóþ ïåðñïåêòèâó. Êðîìå òîãî, íà÷èíàÿ ñ 1 ÿíâàðÿ 2000 ã., âñòóïèë â äåéñòâèå Áþäæåòíûé Êîäåêñ ÐÔ, ñîäåðæàùèé ñðåäè ïðî÷åãî ðÿä îãðàíè÷åíèé è òðåáîâàíèé, ïðåäúÿâëÿåìûõ ê áþäæåòàì è áþäæåòíîé ïîëèòèêå ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Ñðåäè âàæíåéøèõ ìåð â îáëàñòè íàëîãîâîé ïîëèòèêè è ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ ìåæäó óðîâíÿìè áþäæåòíîé ñèñòåìû ìîæíî âûäåëèòü: - Èçìåíåíèå ïîðÿäêà óñòàíîâëåíèÿ è ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãà íà ïðèáûëü ìåæäó áþäæåòàìè ðàçëè÷íûõ óðîâíåé. Íà÷èíàÿ ñ 1 ÿíâàðÿ 1994 ã., ñòàâêà íàëîãà íà ïðèáûëü, çà÷èñëÿåìîãî â ðåñïóáëèêàíñêèé áþäæåò, áûëà óñòàíîâëåíà â ðàçìåðå 13 %, à ñòàâêà íàëîãà, çà÷èñëÿåìîãî â áþäæåòû ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, óñòàíîâèëàñü â ïðåäåëàõ 25 % äëÿ ïðåäïðèÿòèé è îðãàíèçàöèé è 30 % äëÿ áàíêîâ è ñòðàõîâùèêîâ. Ñî âòîðîãî êâàðòàëà 1999 ã. â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà÷àëè äåéñòâîâàòü íîâûå ñòàâêè íàëîãà íà ïðèáûëü ïðåäïðèÿòèé è îðãàíèçàöèé: 11 % — â ÷àñòè, çà÷èñëÿåìîé â ôåäåðàëüíûé áþäæåò, è äî 19 % — â ÷àñòè, çà÷èñëÿåìîé â áþäæåòû ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, à îðãàíàì âëàñòè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè áûëî ïðåäîñòàâëåíî ïðàâî óñòàíàâëèâàòü äîïîëíèòåëüíûå ëüãîòû ïî íàëîãó íà ïðèáûëü â ïðåäåëàõ ñóìì, ïîñòóïàþùèõ â èõ áþäæåòû. Íà÷èíàÿ ñ 2001 ã., â ñîîòâåòñòâèè ñî ñòàòüåé 8 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î ââåäåíèè â äåéñòâèå ÷àñòè âòîðîé Íàëîãîâîãî êîäåêñà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è âíåñåíèè èçìåíåíèé â íåêîòîðûå çàêîíîäàòåëüíûå àêòû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè î íàëîãàõ» îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïîëó÷èëè ïðàâî óñòàíàâëèâàòü ñòàâêó íàëîãà íà ïðèáûëü äëÿ ïðåäïðèÿòèé, çàðåãèñòðèðîâàííûõ íà èõ òåððèòîðèè, â ðàçìåðå, íå ïðåâûøàþùåì 5 %, à çàêîíîäàòåëüíûå (ïðåäñòàâèòåëüíûå) îðãàíû ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ïðåäñòàâèòåëüíûå îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïîëó÷èëè ïðàâî óñòàíàâëèâàòü äëÿ îòäåëüíûõ êàòåãîðèé íàëîãîïëàòåëüùèêîâ äîïîëíèòåëüíûå ëüãîòû ïî íàëîãó íà ïðèáûëü îðãàíèçàöèé â ïðåäåëàõ ñóìì íàëîãà, ïîäëåæàùèõ çà÷èñëåíèþ â èõ áþäæåòû.  2001 ã. áûëà îäîáðåíà ãëàâà 25 Íàëîãîâîãî êîäåêñà ÐÔ «Î íàëîãå íà ïðèáûëü îðãàíèçàöèé», äåéñòâóþùàÿ ñ 1 ÿíâàðÿ 2002 ã., â êîòîðîé â ñîîòâåòñòâèè ñ ïóíêòîì 1 ñòàòüè 284 Íàëî79

ãîâîãî êîäåêñà ðåãèîíàëüíûå âëàñòè ïîëó÷àþò ïðàâî óñòàíàâëèâàòü ñòàâêó íàëîãà íà ïðèáûëü îðãàíèçàöèé â ÷àñòè ñóìì íàëîãà, çà÷èñëÿåìûõ â áþäæåòû ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ïðåäåëàõ îò 14,5 % äî 10,5 %, â ôåäåðàëüíûé áþäæåò áóäóò çà÷èñëÿòüñÿ äîõîäû îò äàííîãî íàëîãà, âçèìàåìîãî ïî ñòàâêå 7,5 %, à â ìåñòíûå áþäæåòû — ïî ñòàâêå 2 %. Ïðè ýòîì âñå ëüãîòû ïî äàííîìó íàëîãó îòìåíÿþòñÿ, à ðàñõîäû, ïðèíèìàåìûå ê âû÷åòó èç íàëîãîîáëàãàåìîé áàçû, óñòàíàâëèâàþòñÿ Íàëîãîâûì êîäåêñîì ÐÔ. - Èçìåíåíèå ïðîïîðöèé ðàñïðåäåëåíèÿ ÍÄÑ.  1999 ã. íà÷àëñÿ ïðîöåññ öåíòðàëèçàöèè ÍÄÑ, ïðîöåíò îò÷èñëåíèÿ â ðåãèîíàëüíûå áþäæåòû îò êîòîðîãî ñ 1 àïðåëÿ 1999 ã. ñíèçèëñÿ ñ 25 äî 15 %, à ñ 1 ÿíâàðÿ 2001 ã. âñå 100 % ïîñòóïëåíèé îò äàííîãî íàëîãà çà÷èñëÿþòñÿ â ôåäåðàëüíûé áþäæåò. - Èçìåíåíèå ïîðÿäêà óñòàíîâëåíèÿ è ðàñïðåäåëåíèÿ ïîäîõîäíîãî íàëîãà ìåæäó áþäæåòàìè ðàçëè÷íûõ óðîâíåé.  2001 ã. ïîñòóïëåíèÿ íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö, çà÷èñëÿåìûå â áþäæåòû ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, óâåëè÷èëèñü ñ 84 % (â 2000 ã.) äî 99 %, ïðè ýòîì, âìåñòî ïðîãðåññèâíîé áûëà ââåäåíà ïëîñêàÿ ñòàâêà âçèìàíèÿ äàííîãî íàëîãà â ðàçìåðå 13 %. - Ââåäåíèå íàëîãà íà äîáû÷ó ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ, çàìåíÿþùåãî ïëàòó çà íåäðà, àêöèçû íà íåôòü è ãàçîâûé êîíäåíñàò è ïëàòåæè íà âîñïðîèçâîäñòâî ìèíåðàëüíî-ñûðüåâîé áàçû. Ñîãëàñíî äåéñòâîâàâøåé äî íà÷àëà 2002 ã. ñò.42 Çàêîíà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè «Î íåäðàõ» ïëàòåæè çà äîáû÷ó óãëåâîäîðîäíîãî ñûðüÿ ðàñïðåäåëÿëèñü â ñëåäóþùåì ïîðÿäêå: ìåñòíûé áþäæåò — 30 %, ðåãèîíàëüíûé áþäæåò — 30 %; ôåäåðàëüíûé áþäæåò — 40 %; à çà äîáû÷ó äðóãèõ ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ ñîîòâåòñòâåííî: â ìåñòíûé áþäæåò — 50 %; â ðåãèîíàëüíûé áþäæåò — 25 %; â ôåäåðàëüíûé áþäæåò — 25 %. Ïðè äîáû÷å ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ íà òåððèòîðèè àâòîíîìíîãî îêðóãà, âõîäÿùåãî â ñîñòàâ êðàÿ èëè îáëàñòè, ïîëîâèíà ïîñòóïëåíèé ïëàòåæåé çà äîáû÷ó ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ, âî èçáåæàíèå êîíôëèêòîâ, ïåðåäàâàëàñü ôåäåðàëüíûìè âëàñòÿìè â áþäæåòû ñîîòâåòñòâóþùèõ êðàåâ (îáëàñòåé). Ñ 1 ÿíâàðÿ 2002 ã. óñòàíàâëèâàþòñÿ íîâûå ïðàâèëà ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ ìåæäó Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèåé, êðàåì (îáëàñòüþ) è âõîäÿùèì â èõ ñîñòàâ àâòîíîìíûì îêðóãîì. Òàê, ïðè äîáû÷å óãëåâîäîðîäíîãî ñûðüÿ ðàñïðåäåëåíèå ïîñòóïëåíèé íàëîãà íà äîáû÷ó ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ ïðîèçâîäèòñÿ â ñëåäóþ80

ùåé ïðîïîðöèè: 74,5 % — â ôåäåðàëüíûé áþäæåò, 20 % — â áþäæåò àâòîíîìíîãî îêðóãà, 5,5 % — â äîõîä áþäæåòà êðàÿ èëè îáëàñòè. Ïðè äîáû÷å íà òåððèòîðèè ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè, íå ÿâëÿþùèìñÿ àâòîíîìíûì îêðóãîì, âõîäÿùèì â ñîñòàâ îáëàñòè èëè êðàÿ, â äîõîäû ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà çà÷èñëÿåòñÿ 80 % íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé, à â äîõîäû áþäæåòà ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè — 20 %. Êðîìå òîãî, ïðè äîáû÷å îáùåðàñïðîñòðàíåííûõ ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ ñóììà íàëîãà íà äîáû÷ó ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ â ïîëíîì îáúåìå çà÷èñëÿåòñÿ â áþäæåòû ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Òàêèì îáðàçîì, ïî-ïðåæíåìó ñîõðàíÿåòñÿ ïîëîæåíèå, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðûì äîïîëíèòåëüíûå íàëîãîâûå ïîñòóïëåíèÿ â áþäæåò ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè ïðè äîáû÷å óãëåâîäîðîäíîãî ñûðüÿ íà òåððèòîðèè àâòîíîìíûõ îêðóãîâ, âõîäÿùèõ â ñîñòàâ äàííîãî ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè, îáåñïå÷èâàþòñÿ çà ñ÷åò ñðåäñòâ, ôàêòè÷åñêè ïðåäíàçíà÷àþùèõñÿ ê óïëàòå â ôåäåðàëüíûé áþäæåò. Âìåñòå ñ òåì, â ðåçóëüòàòå èçìåíåíèé ïîòåðè ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà îãðàíè÷èâàþòñÿ íå ïîëîâèíîé åãî äîëè â îáùåì îáúåìå ñðåäñòâ, à ñóììîé, ýêâèâàëåíòíîé 7 % íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé (íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî äàííûé ïîêàçàòåëü íå â ïîëíîé ìåðå ñîïîñòàâèì ñ äåéñòâîâàâøèìè ðàíåå ïðîïîðöèÿìè, òàê êàê íîâûé íàëîã áûë ââåäåí âìåñòî òðåõ âçèìàâøèõñÿ ðàíåå íàëîãîâ). Íàëîãîâûå äîõîäû áîëåå ïîëîâèíû áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ þæíîãî îêðóãà â 2000 ã. íå ïîêðûâàëè è 30 % ñâîèõ ðàñõîäîâ, òàêàÿ ñèòóàöèÿ ñîõðàíèëàñü è â ïîñëåäóþùèå ãîäû íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî â òðåõ ñóáúåêòàõ — Ðîñòîâñêîé îáëàñòè, ðåñïóáëèêå Ñåâåðíàÿ Îñåòèÿ, Êàáàðäèíî-Áàëêàðñêîé ðåñïóáëèêå — ïðîèçîøëî íåçíà÷èòåëüíî óâåëè÷åíèå óäåëüíîãî âåñà íàëîãîâûõ äîõîäîâ (â ñðåäíåì íà 3 %). Èçìåíåíèå ñòàâêè è ïðîïîðöèé ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö ïðèâåëî ê óâåëè÷åíèþ äîõîäîâ áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè (òàáë. 2.2.3). Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî ïîòåðè ðåãèîíîâ ñ íèçêîé íàëîãîâîé áàçîé îò öåíòðàëèçàöèè ÍÄÑ, îòìåíû íàëîãà íà ñîäåðæàíèå æèëèùíîãî ôîíäà è îáúåêòîâ ñîöèàëüíî-êóëüòóðíîé ñôåðû, ñíèæåíèÿ ïðåäåëüíîé ñòàâêè íà ïîëüçîâàòåëåé àâòîìîáèëüíûõ äîðîã, òàêæå êàê è âûãîäû îò ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ ïîñòóïëåíèé îò íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö, ââåäåíèÿ ìóíèöèïàëüíîãî íàëîãà íà ïðèáûëü íå ñòîëü ìàñøòàáíû êàê äëÿ ðåãèîíîâ ñ îòíîñèòåëüíî âûñîêîé íàëîãîâîé áàçîé. Âìåñòå ñ òåì ëîãè÷åñêè âû81

òåêàåò, ÷òî «âûèãðûø» îò èçìåíåíèé ïîëó÷àò ðåãèîíû ñ áîëüøèìè îáúåìàìè äîõîäîâ íàñåëåíèÿ è ïðèáûëè ïðåäïðèÿòèé, à òàêæå íèçêèìè ïîñòóïëåíèÿìè ÍÄÑ. Òàáëèöà 2.2.3 Ñòðóêòóðíàÿ äèíàìèêà îòäåëüíûõ íàëîãîâ â ðåãèîíàõ þæíîãî ôåäåðàëüíîãî îêðóãà (â % ê îáùåé ñóììå íàëîãîâûõ äîõîäîâ) Âîëãîãðàäñêàÿ Ðîñòîâñêàÿ Èçì, Êàëìûêèÿ Èíãóøåòèÿ Èçì, Èçì, Èçì, îáë. îáë. % % % % 2000 ã. 2001 ã. 2000 ã. 2001 ã. 2000 ã. 2001 ã. 2000 ã. 2001 ã.

Íàëîã íà ïðèáûëü ïðåäïðè38,1 ÿòèé è îðãàíèçàöèé Ïîäîõîäíûé íàëîã ñ 23,3 ôèçè÷åñêèõ ëèö Íàëîã íà äîáàâëåí7,2 íóþ ñòîèìîñòü

31,0

-7,1

37,1

22,8 -14,3

4,8

9,3

34,0

23,2

-10,8

29,4

+6,1

15,6

21,1

+5,5

18,3

60,9 +42,6 19,0

20,6

+1,6

-

-7,2

10,1

-

-10,1

59,9

-

-20,0

-

+4,5

-59,9

20,0

__________________

Èñòî÷íèê: Äàííûå Ìèíôèíà ÐÔ, ðàñ÷åòû àâòîðà.

Îáùèì ñëåäñòâèåì ïðîâåäåííûõ èçìåíåíèé ÿâèëèñü ñíèæåíèå íàëîãîâûõ äîõîäîâ áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ ÐÔ â 2001 ã. íà 1 % ÂÂÏ ïî ñðàâíåíèþ ñ 2000 ã. (ñ 10,5 % ÂÂÏ â 2000 ã. äî 9,6 % â 2001 ã.) è ðîñò çà ýòîò æå ïåðèîä íàëîãîâûõ äîõîäîâ ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà ñ 13,7 % ÂÂÏ äî 16,1 % ÂÂÏ 63. Êàê óæå óêàçûâàëîñü â ïàðàãðàôå 1.3, â 2001 ã. áûëà óòâåðæäåíà Ïðîãðàììà ðàçâèòèÿ áþäæåòíîãî Ôåäåðàëèçìà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà ïåðèîä äî 2005 ãîäà. Îäíîé èç êëþ÷åâûõ çàäà÷ Ïðîãðàììû ïî ñîâåðøåíñòâîâàíèþ áþäæåòíûõ îòíîøåíèé ìåæäó îðãàíàìè âëàñòè ðàçëè÷íîãî óðîâíÿ ÿâëÿåòñÿ ðåøåíèå ïðîáëåì ïî ðàñïðåäåëåíèþ íàëîãîâûõ äîõîäîâ è íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé.  Ïðîãðàììå óêàçûâàåòñÿ, ÷òî ýôôåêòèâíàÿ ñ òî÷êè çðåíèÿ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé ñèñòåìà ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé äîëæíà ïîäðàçóìåâàòü áîëåå âûñîêóþ ñòåïåíü ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ áþäæåòîâ â âîïðîñàõ íà__________________ 63 Ðîññèéñêàÿ ýêîíîìèêà òåíäåíöèè è ïåðñïåêòèâû. Ãîäîâîé îò÷åò. 2001 ã. // www.iet.ru/trend/2001/08.htm.

82

ëîãîîáëîæåíèÿ, äëÿ ÷åãî ïîñòóïëåíèÿ îò ñîáñòâåííûõ íàëîãîâ â áþäæåòû ðàçëè÷íîãî óðîâíÿ äîëæíû áûòü ñóùåñòâåííî ïîâûøåíû. Îäíîâðåìåííî íåîáõîäèìî îáåñïå÷èòü ñòàáèëüíîñòü ñèñòåìû ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ è íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé ìåæäó îðãàíàìè âëàñòè ðàçëè÷íîãî óðîâíÿ, à òàêæå îòêàçàòüñÿ îò ïðàêòèêè äèôôåðåíöèàöèè íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé îò ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâûõ äîõîäîâ â ìåñòíûå áþäæåòû áåç íàëè÷èÿ óòâåðæäåííîé ìåòîäèêè òàêîé äèôôåðåíöèàöèè. Êîíå÷íûì ðåçóëüòàòîì ðåôîðìû â îáëàñòè ðàçãðàíè÷åíèÿ íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé ïðåäïîëàãàåòñÿ îòêàç îò ðàñùåïëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ, ïîýòàïíîå âûòåñíåíèå èç áþäæåòíîé ïðàêòèêè «ðåãóëèðóþùèõ» äîõîäíûõ èñòî÷íèêîâ (íàëîãîâ) è ðåàëèçàöèÿ ïðèíöèïà «îäèí áþäæåò — îäèí íàëîã». Ïðè ýòîì âûðàâíèâàíèå îáåñïå÷åííîñòè ðåãèîíîâ áóäåò ïðîèñõîäèòü ÷åðåç ñïåöèàëüíî ñîçäàâàåìóþ ñèñòåìó ôåäåðàëüíûõ áþäæåòíûõ ôîíäîâ. Îäíàêî â óñëîâèÿõ ñîõðàíÿþùåéñÿ ÷ðåçìåðíîé àñèììåòðèè â áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè è ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé äîñòè÷ü ýòîãî â ñðåäíåñðî÷íîé ïåðñïåêòèâå íåâîçìîæíî. Ðàññìàòðèâàåìûé äîêóìåíò íå ïðåäëàãàåò êîíêðåòíûõ ïóòåé ðåøåíèÿ ïðîáëåìû ïîâûøåíèÿ äîëè äîõîäîâ îò ñîáñòâåííûõ íàëîãîâ â îáùåì îáúåìå äîõîäîâ ñóáíàöèîíàëüíûõ áþäæåòîâ.  òåêñòå ïðèâîäÿòñÿ íåêîòîðûå ïðèíöèïû ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé ìåæäó îðãàíàìè âëàñòè ðàçëè÷íîãî óðîâíÿ, à òàêæå íåêîòîðûå ïðåäïîëàãàåìûå äî 2005 ã. èçìåíåíèÿ â íàëîãîâîì è áþäæåòíîì çàêîíîäàòåëüñòâå, êîòîðûå ïðèçâàíû ïîâûñèòü ýôôåêòèâíîñòü äåéñòâóþùåé ñèñòåìû ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé è äîõîäíûõ èñòî÷íèêîâ. Îäíàêî ïðèíÿòèå ïîäîáíûõ ìåð íå îêàæåò ñóùåñòâåííîãî âëèÿíèÿ íà ñòðóêòóðó äîõîäíîé áàçû ðåãèîíàëüíûõ è, â îñîáåííîñòè, ìåñòíûõ áþäæåòîâ (÷àñòè÷íî îá ýòîì ñâèäåòåëüñòâóåò âûøåïðèâåäåííûé àíàëèç èçìåíåíèé â íàëîãîâîé ñèñòåìå). Ñîãëàñíî Ïðîãðàììå íàëîã íà èìóùåñòâî ïðåäïðèÿòèé, óïëà÷èâàåìûé þðèäè÷åñêèìè ëèöàìè, ïîñëå ââåäåíèÿ íàëîãà íà íåäâèæèìîñòü þðèäè÷åñêèõ ëèö è çàâåðøåíèÿ ðåôîðìû áþäæåòíîãî óñòðîéñòâà ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ïðåîáðàçîâûâàåòñÿ â ðàéîííûé íàëîã ñ ìàêñèìàëüíîé ñòàâêîé, óñòàíîâëåííîé Íàëîãîâûì êîäåêñîì. Õîòÿ çàìåíà íàëîãîâ íà èìóùåñòâî îðãàíèçàöèé è ôèçè÷åñêèõ ëèö íà ìåñòíûé íàëîã íà íåäâèæèìîñòü ìîãëà áû ñóùåñòâåííî ïîâëèÿòü íà äîõîäû ìåñòíûõ áþäæåòîâ è âåëè÷èíó 83

èõ íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé, âìåñòå ñ òåì â íàñòîÿùåå âðåìÿ íå ñîçäàíû ïðåäïîñûëêè äëÿ ýôôåêòèâíîãî ôóíêöèîíèðîâàíèÿ íàëîãà íà íåäâèæèìîñòü è ìàëîâåðîÿòíî, ÷òî òàêèå ïðåäïîñûëêè áóäóò ñîçäàíû â áëèæàéøóþ ïåðñïåêòèâó. Äðóãèì ïðîãðàììíûì ïðåäëîæåíèåì ÿâëÿåòñÿ ïåðåäà÷à íà ìåñòíûé óðîâåíü ñóùåñòâåííîé ÷àñòè ïîëíîìî÷èé è äîõîäîâ îò íàëîãîîáëîæåíèÿ ìàëîãî áèçíåñà. Òàê, ïîñòóïëåíèÿ ïî îñîáûì íàëîãîâûì ðåæèìàì äëÿ ñóáúåêòîâ ìàëîãî ïðåäïðèíèìàòåëüñòâà (íàëîãè íà ñîâîêóïíûé äîõîä, åäèíûé ñåëüõîçíàëîã) ïîëíîñòüþ çà÷èñëÿþòñÿ â êîíñîëèäèðîâàííûå áþäæåòû ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, ïîñëå çàâåðøåíèÿ ðåôîðìû áþäæåòíîãî óñòðîéñòâà ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè îíè ïðåîáðàçîâûâàþòñÿ â ðàéîííûå íàëîãè ñ ìàêñèìàëüíûìè ñòàâêàìè, óñòàíîâëåííûìè ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè, è óòî÷íåíèåì ñîñòàâà íàëîãîïëàòåëüùèêîâ. Íà ïåðâûé âçãëÿä íåò îñíîâàíèé äëÿ ñåðüåçíûõ âîçðàæåíèé ïî ïîâîäó ýôôåêòèâíîñòè äàííîé ìåðû, òàê êàê åå ýôôåêòèâíîñòü çàêëþ÷àåòñÿ â áîëåå íèçêèõ èçäåðæêàõ íà àäìèíèñòðèðîâàíèå ñîîòâåòñòâóþùåãî íàëîãîâîãî ðåæèìà è ñòèìóëàõ ê ñîçäàíèþ áîëåå âûãîäíîãî ïðåäïðèíèìàòåëüñêîãî êëèìàòà â ìóíèöèïàëèòåòàõ.  òî æå âðåìÿ áþäæåòíûé ýôôåêò îò äàííîé ìåðû íå ïðåäñòàâëÿåòñÿ î÷åâèäíûì (ïðèíèìàÿ âî âíèìàíèÿ êàê çíà÷èìîñòü ïîñòóïëåíèé îò âìåíåííîãî íàëîãà â áþäæåòû âñåõ óðîâíåé â íàñòîÿùåå âðåìÿ, òàê è ñîâîêóïíûé îáúåì ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ ìóíèöèïàëüíûõ áþäæåòîâ).  ýòîé ñâÿçè íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî ïîâûøåíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé äîëæíî ïðîèñõîäèòü êàê ïóòåì ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé â ñôåðå ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé, òàê è ñ ó÷åòîì îäíîâðåìåííîãî ïåðåñìîòðà ñòðóêòóðû ðàñïðåäåëåíèÿ ðàñõîäíûõ ïîëíîìî÷èé. Òàêèì îáðàçîì, ìîæíî êîíñòàòèðîâàòü, ÷òî, íåñìîòðÿ íà èçìåíåíèÿ â íàëîãîâîé è áþäæåòíîé ïîëèòèêå ÐÔ, ñëîæèâøååñÿ íà ñåãîäíÿøíèé äåíü ìåæðåãèîíàëüíîå ïåðåðàñïðåäåëåíèå íàëîãîâûõ äîõîäîâ èìååò íåçíà÷èòåëüíûé âûðàâíèâàþùèé ýôôåêò. Ïðîáëåìà îïòèìàëüíîãî ñîîòíîøåíèÿ äîõîäîâ, ïîñòóïàþùèõ â ñóáíàöèîíàëüíûå áþäæåòû â âèäå íàëîãîâ è ôèíàíñîâîé ïîìîùè, íå èìååò îäíîçíà÷íîãî ðåøåíèÿ â ñâÿçè ñ îáúåêòèâíî ñóùåñòâóþùèì ïðîòèâîðå÷èåì. Òàê, ñ îäíîé ñòîðîíû, óâåëè÷åíèå äîëè íàëîãîâûõ äîõîäîâ â äîõîäíîé ÷àñòè ñóáíàöèîíàëüíûõ áþäæåòîâ ñòèìóëèðóåò ðîñò íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé â áþäæåòû ðå84

ãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ âëàñòåé, à, ñ äðóãîé ñòîðîíû, ïðè ïîâûøåíèè äîëè íàëîãîâ â îáùåì îáúåìå äîõîäîâ òåððèòîðèàëüíûõ áþäæåòîâ ñíèæàåòñÿ îáúåì äîõîäîâ, ïðåäíàçíà÷åííûõ äëÿ ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ ìåæäó òåððèòîðèÿìè, è òåì ñàìûì ñíèæàþòñÿ âîçìîæíîñòè âûðàâíèâàíèÿ äèñïðîïîðöèé â óðîâíå èõ ðàçâèòèÿ. Âûñêàçûâàþùèåñÿ â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïðåäëîæåíèÿ î ëèêâèäàöèè ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâ íå ó÷èòûâàþò, íà íàø âçãëÿä, ôàêòîðà çíà÷èòåëüíîé ðåãèîíàëüíîé äèôôåðåíöèàöèè, êîòîðûé â ñëó÷àå çàêðåïëåíèÿ âñåõ íàëîãîâûõ äîõîäîâ çà áþäæåòàìè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ìîæåò ïðèâåñòè ê ðîñòó ÷èñëà ðåãèîíîâ ñ äåôèöèòîì áþäæåòà òåêóùèõ ðàñõîäîâ ïðè îäíîâðåìåííîì óâåëè÷åíèè áþäæåòíîãî ïðîôèöèòà ìåíüøåé ÷àñòè íàèáîëåå «áîãàòûõ» ðåãèîíîâ Ðîññèè. Ïðåäëàãàåìûé òåçèñ «îäèí íàëî㠗 îäèí áþäæåò» äîëæåí ó÷èòûâàòü, ÷òî â ñîñòàâå ðàñõîäîâ áþäæåòîâ íåîáõîäèìî ïðèñóòñòâèå îáÿçàòåëüñòâ ïî ôèíàíñèðîâàíèþ ìåðîïðèÿòèé, íàïðàâëåííûõ íà ãîðèçîíòàëüíîå âûðàâíèâàíèå. Äðóãèìè ñëîâàìè, â ñîñòàâå äîõîäîâ è íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé âûøåñòîÿùèõ áþäæåòîâ ôèíàíñîâûå ðåñóðñû äîëæíû áûòü äîñòàòî÷íû äëÿ îêàçàíèÿ ïîìîùè íèæåñòîÿùèì áþäæåòàì â ëèêâèäàöèè ìåæòåððèòîðèàëüíîé íåñáàëàíñèðîâàííîñòè. Âûøåèçëîæåííîå ïîçâîëÿåò ñäåëàòü âûâîä î òîì, ÷òî ïðÿìàÿ ôèíàíñîâàÿ ïîìîùü èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà è îò÷èñëåíèÿ îò ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ â ðåãèîíàëüíûå è ìåñòíûå áþäæåòû ÿâëÿþòñÿ íåîáõîäèìûìè èíñòðóìåíòàìè áþäæåòíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ. Óñòàíîâëåííîå ñîîòíîøåíèå ìåæäó íèìè íå ìîæåò áûòü ïîñòîÿííûì, òàê êàê îíî äîëæíî ïîäñòðàèâàòüñÿ ïîä ìåíÿþùèåñÿ òåìïû è óðîâåíü ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ ñ ðàçâèòîé è îòñòàëîé íàëîãîâîé áàçîé, äèôôåðåíöèàöèþ óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè, îáúåìû ðàñõîäíûõ ïîëíîìî÷èé áþäæåòîâ òåððèòîðèàëüíîãî óðîâíÿ è ïðî÷èå ôàêòîðû. Ñëåäîâàòåëüíî, ïðîöåññ âûðàâíèâàíèÿ ïðîñòðàíñòâåííîé äèôôåðåíöèàöèè ðåãèîíîâ áóäåò íîñèòü ïåðìàíåíòíûé õàðàêòåð (÷òî ïîäòâåðæäàåòñÿ ïðàêòèêîé ìíîãèõ ðàçâèòûõ ñòðàí ìèðà), òàê êàê íåðàâåíñòâî â óñëîâèÿõ ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ áóäåò ñîõðàíÿòüñÿ ïðè âñåõ âîçìîæíûõ óñèëèÿõ áþäæåòíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ñîöèàëüíîýêîíîìè÷åñêèõ îòíîøåíèé ìåæäó öåíòðîì, ðåãèîíàìè è ìóíèöèïàëüíûìè îáðàçîâàíèÿìè.

85

2.3. Ðåãóëèðîâàíèå ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ â çàðóáåæíûõ ñòðàíàõ Èññëåäóÿ ïðîáëåìó ìåæáþäæåòíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ óñëîâèé ðàçâèòèÿ òåððèòîðèé, íåëüçÿ îáîéòè âíèìàíèåì òàêîé âàæíûé àñïåêò êàê íàó÷íî-ìåòîäè÷åñêîå îáåñïå÷åíèå ðåãèîíàëüíîãî óïðàâëåíèÿ (À. Ãðàíáåðã, Â. Ëåêñèí, À. Øâåöîâ è äð.). Ìíîãèå àâòîðû ñïðàâåäëèâî óêàçûâàþò íà ñëàáóþ íàó÷íóþ ïðîðàáîòàííîñòü ìíîãèõ àñïåêòîâ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ è, â ïåðâóþ î÷åðåäü, îòñóòñòâèå îáùåé òåîðèè ðåãóëèðîâàíèÿ äèôôåðåíöèàöèè òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ â ñîâðåìåííîé Ðîññèè 64.  ñâÿçè ñ ýòèì ïðåäñòàâëÿåòñÿ êðàéíå öåííûìè äîñòèæåíèÿ ñòðàí Çàïàäà ñ ðàçâèòûìè ðûíî÷íûìè îòíîøåíèÿìè â îáëàñòè ðåãóëèðîâàíèÿ ïðîñòðàíñòâåííîé äèôôåðåíöèàöèè ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ.  çàðóáåæíîé ýêîíîìè÷åñêîé òåîðèè â îáëàñòè âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ ñôîðìèðîâàëîñü ìíîæåñòâî ïîäõîäîâ ê òîìó, êîãäà è ïðè êàêèõ óñëîâèÿõ ïðèìåíÿòü òå èëè èíûå ìåòîäû ðåøåíèÿ ðåãèîíàëüíûõ çàäà÷. Íî îáùèì îáúåäèíÿþùèì íà÷àëîì âñåõ çàïàäíûõ òåîðèé â äàííîé îáëàñòè ÿâëÿåòñÿ îäíîçíà÷íîå ïîíèìàíèå îáúåêòà ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè — ñâåäåíèå ê ìèíèìóìó íåðàâåíñòâà â æèçíåäåÿòåëüíîñòè ëþäåé, ïðîæèâàþùèõ â ðàçíûõ ðåãèîíàõ êàê óñëîâèå ñíÿòèÿ ñîöèàëüíîé íàïðÿæåííîñòè è ñòàáèëüíîñòè â ðàçâèòèè ñòðàíû è åãî ñóáúåêòîâ. Âûáîð ñðåäñòâ, ôîðì è ìåòîäîâ îñóùåñòâëåíèÿ ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè â òîé èëè èíîé ñòðàíå çàâèñèò îò òîãî, ê êàêîé èç èçâåñòíûõ òåîðèé òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ îòäàåòñÿ ïðåäïî÷òåíèå â ïðîöåññå ïðèíÿòèÿ óïðàâëåí÷åñêèõ ðåøåíèé. __________________ 64 Ðûíî÷íàÿ ñèñòåìà Ðîññèè: ýâîëþöèÿ ýêîíîìè÷åñêîé ðîëè ãîñóäàðñòâà / Ïîä ðåä. À.À. Ïðîõîðîâñêîãî. Ì.: Èçä-âî «ÒÅÉÑ», 2001. Ñ. 303.

86

Àíàëèç ñïåöèàëüíîé ëèòåðàòóðû ïî òåìå èññëåäîâàíèÿ ïîêàçûâàåò, ÷òî íàèáîëüøåå ðàñïðîñòðàíåíèå íà Çàïàäå ïîëó÷èëè ñëåäóþùèå òåîðèè ðåøåíèÿ ðåãèîíàëüíûõ çàäà÷ 65: 1. Íåîêëàññè÷åñêàÿ òåîðèÿ ðîñòà, ñîãëàñíî êîòîðîé òåìï ðîñòà ðåãèîíàëüíîé ýêîíîìèêè îïðåäåëÿåòñÿ íàêîïëåíèåì êàïèòàëà, âîçðàñòàþùèì ïðåäëîæåíèåì òðóäà è òåõíè÷åñêèì ïðîãðåññîì. Ïðè òàêîé ñèñòåìå íåñîâåðøåíñòâî ðûíî÷íîãî ìåõàíèçìà ðåãóëèðóåòñÿ ÷åðåç òàêèå ìåõàíèçìû êàê: èíâåñòèöèîííûå è ìèãðàöèîííûå ñóáñèäèè, óëó÷øåíèå ôèçè÷åñêîé èíôðàñòðóêòóðû è ò. ä. 2. Òåîðèÿ ýêñïîðòíîé áàçû, ñóòü êîòîðîé ñîñòîèò â òîì, ÷òî â ðåãèîíàõ, ãäå ïðîèçâîäèòñÿ ïðîäóêöèÿ ñ ìåíüøèìè èçäåðæêàìè è âûñîêèì óäåëüíûì âåñîì ýêñïîðòà, ýêîíîìè÷åñêèé ðîñò îïðåäåëÿåòñÿ ãèáêîñòüþ è ìîáèëüíîñòüþ ôàêòîðîâ ïðîèçâîäñòâà. Ïðè ýòîì ïîñëåäíèå ñòèìóëèðóþòñÿ òåìè æå ìåòîäàìè, ïðåäëàãàåìûìè íåîêëàññè÷åñêîé òåîðèåé, ñ òîé ðàçíèöåé, ÷òî òåîðèÿ ýêñïîðòíîé áàçû ñ÷èòàåò ïðàâîìåðíûì ïðèìåíåíèå ðû÷àãîâ ïðÿìîãî ãîñóäàðñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ. 3. Ñîãëàñíî òåîðèè ðàçìåùåíèÿ äëÿ ðåàëèçàöèè ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè îñíîâíûì ìåòîäîì ÿâëÿåòñÿ ïðàâèëüíîå ðàçìåùåíèå ïðîèçâîäèòåëüíûõ ñèë.  ýòîé ñâÿçè ðåêîìåíäóåòñÿ öåíòð òÿæåñòè ïåðåíåñòè íà èíâåñòèöèè â ôèçè÷åñêóþ èíôðàñòðóêòóðó, à òàêæå íà íåïðîèçâîäñòâåííóþ ñôåðó. 4.  íàñòîÿùåå âðåìÿ íà Çàïàäå è, ïðåæäå âñåãî, âî ôðàíöóçñêîé ïðàêòèêå òåððèòîðèàëüíîãî óïðàâëåíèÿ ïðèìåíÿåòñÿ èçâåñòíàÿ òåîðèÿ «ïîëþñîâ ðîñòà» (Ô. Ïåððîó). Ñóòü ýòîé òåîðèè çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî îíà îáúÿñíÿåò íåðàâíîìåðíîñòü ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ, êîòîðàÿ â ïðîñòðàíñòâå âûñòóïàåò êàê «ïîëþñû ðîñòà» è îêàçûâàåò äàâëåíèå íà òàêèå ôàêòîðû ïðîèçâîäñòâà êàê êàïèòàë è ðàáî÷àÿ ñèëà. Èñõîäÿ èç ýòîãî, òåððèòîðèàëüíîå ðàçâèòèå íå ÿâëÿåòñÿ ïîâñåìåñòíûì ïðîöåññîì. Îíî ïðîÿâëÿåòñÿ òî÷êàìè, ðàçëè÷àþùèìèñÿ ïî ñòåïåíè èíòåíñèâíîñòè. Äàííàÿ òåîðèÿ, ñòàâøàÿ îñíîâîé ôðàíöóçñêîé ìîäåëè òåððèòîðèàëüíîãî óïðàâëåíèÿ, íàøëà ïðàêòè÷åñêîå ïðèìåíåíèå âçàìåí èçâåñòíîé êîíöåïöèè ðàâíîìåðíîãî ðàçìåùåíèÿ ïðîèçâîäèòåëüíûõ ñèë íà âñåé òåððèòîðèè ñòðàíû. __________________ 65 Ëàðèíà Í.È., Êèñåëüíèêîâ À.À. Ðåãèîíàëüíàÿ ïîëèòèêà â ñòðàíàõ ðûíî÷íîé ýêîíîìèêè: Ó÷åáíîå ïîñîáèå. Ì.: Ýêîíîìèêà, 1998. Ñ. 31—33.

87

Ïî ñâîåé ñóòè òåîðèÿ «ïîëþñîâ ðîñòà» íà ïðàêòèêå ïðåäïîëàãàåò ïîëÿðèçàöèþ òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ è îáðàçîâàíèå ïðîñòðàíñòâåííûõ êîíöåíòðàöèé àêòèâíîñòè è ðîñòà ñ îäíîâðåìåííûì íàðóøåíèåì ñëîæèâøåãîñÿ ðàâíîâåñèÿ ìåæäó îòðàñëÿìè è ðåãèîíàìè. Òàêèì îáðàçîì, äàííàÿ òåîðèÿ íà ïðàêòèêå ïîäòâåðæäàåò è îáúÿñíÿåò ïðè÷èíû è óñëîâèÿ íåðàâíîìåðíîãî ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ. Îäíîâðåìåííî â ýòîì ìíîãèå èññëåäîâàòåëè âèäÿò âîçìîæíûå ïóòè ðåøåíèÿ ðåãèîíàëüíûõ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ ïðîáëåì, ïîñðåäñòâîì ïåðåêèäûâàíèÿ «ìîñòà» â ìåíåå ðàçâèòûå ðåãèîíû, îò òåîðèè «ïîëþñîâ ðîñòà» ê èñêóññòâåííûì «ïîëþñàì ðîñòà», ñ öåëüþ îêàçàíèÿ ñèëüíîãî îðãàíèçàöèîííîãî âîçäåéñòâèÿ íà ïîäúåì ýêîíîìèêè â ðåãèîíå, à, ñëåäîâàòåëüíî, è îòíîñèòåëüíîãî âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé ñîöèàëüíîãî ðàçâèòèÿ, ÷òî â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè îïðåäåëÿåòñÿ ýôôåêòèâíîñòüþ ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ ïî ðåãèîíàì ñòðàíû. 5.  ïðîòèâîâåñ òåîðèè ïîëþñîâ òåîðèÿ êóìóëÿòèâíûõ ïðè÷èí, íàîáîðîò, óêàçûâàåò íà îòðèöàòåëüíûé ýôôåêò ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà. Ñîãëàñíî äàííîé òåîðèè ýêîíîìè÷åñêîå ðàçâèòèå ýòî êóìóëÿòèâíûé ïðîöåññ, êîòîðûé âåäåò ê ðîñòó ðàçëè÷èé ìåæäó áîëåå ðàçâèòûìè è ìåíåå ðàçâèòûìè ðåãèîíàìè. Âìåñòå ñ òåì, îáå òåîðèè ïðèäàþò îïðåäåëÿþùåå çíà÷åíèå â ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêå ñîçäàíèþ è ðàçâèòèþ ïðîìûøëåííûõ êîìïëåêñîâ â îòñòàëûõ ðåãèîíàõ, ñ÷èòàÿ, ÷òî ýòî ìîæåò ïîñëóæèòü óñëîâèåì äëÿ ðàçâèòèÿ òåððèòîðèé. 6. Òåîðèÿ æèçíåííîãî öèêëà ïðîèçâîäñòâà òîâàðîâ ïðåäïîëàãàåò, ÷òî ðåãèîíàëüíàÿ ýêîíîìè÷åñêàÿ ïîëèòèêà äîëæíà áûòü íàïðàâëåíà íà ñîçäàíèå áëàãîïðèÿòíûõ óñëîâèé äëÿ èííîâàöèîííîé äåÿòåëüíîñòè â ìåíåå ðàçâèòûõ ðåãèîíàõ, ïðåæäå âñåãî, â áîëüøèõ ãîðîäàõ. Íàïðèìåð, ñîçäàíèå îáðàçîâàòåëüíûõ íàó÷íûõ öåíòðîâ (ïåðâûé ýòàï) ñ ïîñëåäóþùèì ðàñïðîñòðàíåíèåì íà ïåðèôåðèéíûå ðàéîíû. Âñå ìîäåëè áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà â çàðóáåæíûõ ñòðàíàõ íàïðàâëåíû íà äîñòèæåíèå «ðåãèîíàëüíîé ñïðàâåäëèâîñòè». Âìåñòå ñ òåì, àíàëèç ïðàêòèêè ñòðàí Çàïàäà äàåò âîçìîæíîñòü âûäåëèòü òðè íàèáîëåå ðàñïðîñòðàíåííûõ ïîäõîäà â áþäæåòíî-íàëîãîâîé ïîëèòèêå ïî âûðàâíèâàíèþ óñëîâèé òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ, óñòðàíåíèþ âåðòèêàëüíîãî è 88

ãîðèçîíòàëüíîãî äèñáàëàíñîâ â ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîì ðàçâèòèè ñòðàíû: 1. Âûðàâíèâàíèå òîëüêî âåðòèêàëüíîãî äèñáàëàíñà áþäæåòíîé ñèñòåìû. Êàê è ïðè èñïîëüçîâàíèè ïåðâîãî âàðèàíòà áþäæåòíîé ïîëèòèêè, ñóáíàöèîíàëüíûå áþäæåòíûå äåôèöèòû âûðàâíèâàþòñÿ ñ ïîìîùüþ çàêðåïëåíèÿ ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâ è âûðàâíèâàþùèõ òðàíñôåðòîâ, íî íå ïðèíèìàåòñÿ îòäåëüíûõ ìåð ïî âûðàâíèâàíèþ ãîðèçîíòàëüíîãî äèñáàëàíñà.  ýòîì ñëó÷àå ìèãðàöèÿ êàïèòàëà è ðàáî÷åé ñèëû âîçíèêàåò êàê ðåçóëüòàò ðàçíèöû â äîõîäàõ â ñóáíàöèîíàëüíûõ îáðàçîâàíüÿõ, à òàêæå ÷èñòîé ôèñêàëüíîé âûãîäû â ðåãèîíàõ (÷èñòîé âûãîäû îò ãîñóäàðñòâåííûõ ðàñõîäîâ è óïëà÷åííûõ íàëîãîâ). Ïðè òàêîì âàðèàíòå áþäæåòíîé ïîëèòèêè âîçìîæíî âûäåëåíèå ñïåöèàëüíûõ ãðàíòîâ, êîòîðûå ñðåäè ïðî÷èõ öåëåé ìîãóò èìåòü ãîðèçîíòàëüíûé âûðàâíèâàþùèé ýôôåêò. Òàêîé ïîäõîä øèðîêî ðàñïðîñòðàíåí â ÑØÀ. 2. Êîìïëåêñíàÿ ñèñòåìà âûðàâíèâàþùèõ òðàíñôåðòîâ. Êàê âåðòèêàëüíûé, òàê è ãîðèçîíòàëüíûé äèñáàëàíñû âûðàâíèâàþòñÿ ñ ïîìîùüþ åäèíîé ñèñòåìû âûðàâíèâàþùèõ òðàíñôåðòîâ è ñïåöèàëüíûõ ãðàíòîâ (Àâñòðàëèÿ, Êàíàäà). 3. Ïðèìåíåíèå îòäåëüíûõ ìåõàíèçìîâ âûðàâíèâàíèÿ âåðòèêàëüíîãî è ãîðèçîíòàëüíîãî äèñáàëàíñîâ. Âûðàâíèâàíèå äåôèöèòà ñóáíàöèîíàëüíûõ áþäæåòîâ îñóùåñòâëÿåòñÿ ïóòåì ðàçäåëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ è âûäåëåíèÿ òðàíñôåðòîâ èç íàöèîíàëüíîãî áþäæåòà, â òî âðåìÿ êàê âûðàâíèâàíèå ôèñêàëüíîãî ïîòåíöèàëà ïðîèçâîäèòñÿ ñ ïîìîùüþ ãîðèçîíòàëüíûõ ïëàòåæåé èç ðåãèîíîâ ñ âûñîêîé áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòüþ â íèçêîîáåñïå÷åííûå ðåãèîíû. Ïîäîáíàÿ ñèñòåìà ïðèìåíÿåòñÿ â ÔÐÃ. Ðàññìîòðåíèå îïûòà ðàçâèòûõ ñòðàí â îáëàñòè ðåãóëèðîâàíèÿ ïðîñòðàíñòâåííîé äèôôåðåíöèàöèè òåððèòîðèé ïðåäñòàâëÿåòñÿ êðàéíå âàæíûì äëÿ ðåøåíèÿ àíàëîãè÷íîé ïðîáëåìû â ðîññèéñêèõ óñëîâèÿõ. Ìíîãèå èç íèõ, íåñîìíåííî, ïðåäñòàâëÿþò îïðåäåëåííûé èíòåðåñ äëÿ Ðîññèè. ÑØÀ. Íàëîãîâóþ ñèñòåìó Ñîåäèíåííûõ Øòàòîâ ìîæíî îõàðàêòåðèçîâàòü êàê îòíîñèòåëüíî öåíòðàëèçîâàííóþ, íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî âëàñòè øòàòîâ èìåþò çíà÷èòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ ïî ââåäåíèþ ñîáñòâåííûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ. Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî èìååò îñíîâíûå ïîëíîìî÷èÿ â îáëàñòè ðåãóëèðîâà89

íèÿ íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö, íàëîãà íà äîõîäû ïðåäïðèÿòèé è íàëîãà, âçèìàåìîãî ñ ôîíäà îïëàòû òðóäà. Îðãàíàì âëàñòè øòàòîâ è ìóíèöèïàëèòåòîâ â îñíîâíîì ïðèíàäëåæàò ïîëíîìî÷èÿ ïî ðåãóëèðîâàíèþ íàëîãîâ ñ ïðîäàæ è íàëîãîâ íà èìóùåñòâî. Êðîìå òîãî, ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ìîæåò ñ ãîðàçäî áîëüøåé ëåãêîñòüþ èçûñêàòü ñðåäñòâà íà ôèíàíñèðîâàíèå áþäæåòíîãî äåôèöèòà, ÷åì âëàñòè øòàòîâ è ìóíèöèïàëèòåòîâ.  ðåçóëüòàòå äåíåæíûå ïîñòóïëåíèÿ â ôåäåðàëüíûé áþäæåò îáû÷íî ðàñòóò áûñòðåå, ÷åì áþäæåòíûå äîõîäû øòàòîâ è ìóíèöèïàëèòåòîâ.  òî æå âðåìÿ îñíîâíîé îáúåì ãîñóäàðñòâåííûõ óñëóã íàñåëåíèþ ïðåäîñòàâëÿåòñÿ íà óðîâíå øòàòîâ è ìóíèöèïàëèòåòîâ. Òàêîå íåñîîòâåòñòâèå ìåæäó äîõîäíûìè âîçìîæíîñòÿìè è ðàñõîäíûìè îáÿçàòåëüñòâàìè íà óðîâíå âëàñòåé øòàòîâ è ìóíèöèïàëüíûõ âëàñòåé îçíà÷àåò, ÷òî ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî èãðàåò çíà÷èòåëüíóþ ðîëü â ôèíàíñèðîâàíèè ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ ñóáíàöèîíàëüíûõ âëàñòåé è îêàçûâàåò ñóùåñòâåííîå âëèÿíèå íà ïðåäîñòàâëåíèå ãîñóäàðñòâåííûõ óñëóã íà óðîâíå øòàòîâ è ìóíèöèïàëèòåòîâ.  ÑØÀ íå ñóùåñòâóåò ãîðèçîíòàëüíîãî áþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ ìåæäó ñèëüíûìè è ñëàáûìè â ôèíàíñîâîì îòíîøåíèè øòàòàìè. Âåðòèêàëüíûå êàíàëû ôèíàíñèðîâàíèÿ òàêæå ñëàáî ñâÿçàíû ñ ôèíàíñîâûì ïîòåíöèàëîì øòàòà-ïîëó÷àòåëÿ. Ôèíàíñîâûå ðàçëè÷èÿ ñêîðåå óñèëèâàþòñÿ ïîä âëèÿíèåì òðàíñôåðòîâ èç ôåäåðàëüíîãî öåíòðà: ïî áîëüøåé ÷àñòè òðàíñôåðòû âûäåëÿþòñÿ ïðè óñëîâèè, ÷òî øòàòû è ìóíèöèïàëèòåòû ïðåäîñòàâëÿþò ñâîþ ÷àñòü ñðåäñòâ. Ôàêòè÷åñêè, øòàòû ñ íàèáîëüøèì íàëîãîâûì ïîòåíöèàëîì òàêæå ïîëó÷àþò è íàèáîëüøèå òðàíñôåðòû èç öåíòðà. Óðîâåíü ðàñõîäîâ øòàòîâ, òàêèì îáðàçîì, òåñíî ñâÿçàí ñ èõ ñîáñòâåííîé íàëîãîâîé áàçîé, ÷òî ïðîÿâëÿåòñÿ â áîëåå âûñîêèõ ðàñõîäàõ ïðåóñïåâàþùèõ øòàòîâ íà îáðàçîâàíèå è íà ñîöèàëüíîå îáåñïå÷åíèå. Ìåæáþäæåòíîå âûðàâíèâàíèå â ÑØÀ ïðåäñòàâëåíî ñëîæíîé ñèñòåìîé áþäæåòíûõ ãðàíòîâ, âûäåëÿåìûõ áþäæåòàì ðàçëè÷íûõ óðîâíåé. Äàííûå, ïîêàçûâàþùèå çíà÷èìîñòü òðàíñôåðòíûõ âûïëàò îò îäíîãî óðîâíÿ ïðàâèòåëüñòâà äðóãèì óðîâíÿì, ïðåäñòàâëåíû â òàáëèöå 2.3.1.

90

Òàáëèöà 2.3.1. Äîëÿ äîõîäîâ ñóáíàöèîíàëüíûõ áþäæåòîâ, ïîëó÷åííûõ â âèäå ôèíàíñîâîé ïîìîùè îò áþäæåòîâ âûøåñòîÿùåãî óðîâíÿ (%) Ãîä

1960 1970 1980 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Äîëÿ äîõîäîâ Äîëÿ äîõîäîâ ìóíèöè- Äîëÿ äîõîäîâ ìóíèöèáþäæåòîâ øòàòîâ, ïàëüíûõ áþäæåòîâ, ïàëüíûõ áþäæåòîâ, ïîëóïîëó÷åííàÿ â âèäå ïîëó÷åííàÿ â âèäå ÷åííàÿ â âèäå òðàíñôåðòðàíñôåðòîâ èç òðàíñôåðòîâ èç ôåäå- òîâ èç áþäæåòîâ øòàòîâ ôåä. áþäæåòà ðàëüíîãî áþäæåòà

19,7 21,9 22,5 19,0 20,7 21,7 22,3 23,1 22,7

1,6 4,3 10,8 4,9 4,1 4,1 3,9 3,7 4,1

25,3 31,3 30,9 29,1 29,6 30,5 30,5 30,2 30,6

Äîëÿ äîõîäîâ ìóíèöèïàëüíûõ áþäæåòîâ, ïîëó÷åííàÿ â âèäå òðàíñôåðòîâ èç âûøåñòîÿùèõ áþäæåòîâ

27,0 35,6 41,7 34,0 33,7 34,6 34,4 33,8 34,6

__________________

Èñòî÷íèê: U.S. Census Bureau, Statistical Abstract of the United States and the Tax Foundation, Facts and Figures on Government Finance. pp. 234. 1999.

Êàê âèäíî èç òàáëèöû, çàâèñèìîñòü áþäæåòîâ ñóáíàöèîíàëüíîãî óðîâíÿ îò ôåäåðàëüíûõ òðàíñôåðòîâ äîñòàòî÷íî ñèëüíà. Òàê, äîëÿ äîõîäîâ ìóíèöèïàëüíûõ áþäæåòîâ, ïîëó÷àåìàÿ â âèäå òðàíñôåðòîâ èç áþäæåòîâ øòàòîâ, çà ïåðèîä ñ 1960 ïî 1995 ãã. êîëåáàëàñü íåçíà÷èòåëüíî è â ñðåäíåì ñîñòàâëÿëà 30 %.  Ñîåäèíåííûõ Øòàòàõ áþäæåòàì íèæåñòîÿùåãî óðîâíÿ ïðåäîñòàâëÿåòñÿ êàê öåëåâàÿ óñëîâíàÿ, òàê è áåçóñëîâíàÿ ôèíàíñîâàÿ ïîìîùü. Îñíîâíûì âèäîì áåçóñëîâíîé ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ÿâëÿåòñÿ ïðîãðàììà ìåæáþäæåòíîãî äîõîäíîãî âûðàâíèâàíèÿ, îñíîâàííàÿ íà ôîðìóëå, ó÷èòûâàþùåé ðàñõîäíûå ïîòðåáíîñòè è ôèñêàëüíûé ïîòåíöèàë.  íàñòîÿùåå âðåìÿ ôåäåðàëüíûé áþäæåò íå îêàçûâàåò íåöåëåâîé ôèíàíñîâîé ïîìîùè áþäæåòàì íèæåñòîÿùåãî óðîâíÿ, õîòÿ áåçóñëîâíàÿ ôèíàíñîâàÿ ïîääåðæêà ìåñòíûì áþäæåòàì ñî ñòîðîíû áþäæåòîâ øòàòîâ øèðîêî èñïîëüçóåòñÿ. Öåëåâàÿ ôèíàíñîâàÿ ïîìîùü ïðåäîñòàâëÿåòñÿ â âèäå ãðàíòîâ äâóõ òèïîâ. Ïåðâûé òèï — áëîê-ãðàíòû — âûäåëÿåòñÿ íà ôèíàíñèðîâàíèå äîñòàòî÷íî øèðîêîãî ñïåêòðà ðàñõîäíûõ ñòàòåé ïðè óñòàíîâëåíèè îãðàíè÷åíèé íà ïåðåðàñïðåäåëåíèå ñðåäñòâ 91

ìåæäó ýòèìè ñòàòüÿìè 66. Ñóùåñòâóþò áëîê-ãðàíòû íà çäðàâîîõðàíåíèå, ñîöèàëüíîå îáåñïå÷åíèå, à òàêæå íà ôèíàíñèðîâàíèå äðóãèõ ðàñõîäíûõ ãðóïï. Ïðè âûäåëåíèè áëî÷íûõ ãðàíòîâ íå ïðåäúÿâëÿþòñÿ òðåáîâàíèÿ ê ñîâìåñòíîìó ôèíàíñèðîâàíèþ. Îðãàíû âëàñòè øòàòîâ è ìóíèöèïàëèòåòîâ îáû÷íî ïðåäïî÷èòàþò áëî÷íûå ãðàíòû, òàê êàê îíè äîïóñêàþò ãîðàçäî áîëüøå ñâîáîäû â âûáîðå íàïðàâëåíèé ðàñõîäîâàíèÿ. Êðîìå òîãî, ïðàâèëà ïðåäîñòàâëåíèÿ áëî÷íûõ ãðàíòîâ îáû÷íî êîðî÷å è íàìíîãî ïðîùå, ÷åì äëÿ êàòåãîðèàëüíûõ ãðàíòîâ. Ïðîòèâíèêè áëî÷íûõ ãðàíòîâ â ÑØÀ óêàçûâàþò, ÷òî ïðè ïðåäîñòàâëåíèè áëî÷íûõ ãðàíòîâ ìåíüøå òðåáîâàíèé ê âûïîëíåíèþ ôåäåðàëüíûõ ñòàíäàðòîâ ñóáíàöèîíàëüíûìè âëàñòÿìè, ìåíüøå âîçìîæíîñòè îñóùåñòâëÿòü êîíòðîëü çà èñïîëüçîâàíèåì ñðåäñòâ ãðàíòà, è ÷òî ýòè ãðàíòû â ãîðàçäî ìåíüøåé ñòåïåíè íàïðàâëåíû íà ïðåäîñòàâëåíèå ïîìîùè íèçêîîáåñïå÷åííûì ñëîÿì íàñåëåíèÿ. Âòîðûì âèäîì öåëåâîé ôèíàíñîâîé ïîìîùè áþäæåòàì íèæåñòîÿùåãî óðîâíÿ ÿâëÿþòñÿ òàê íàçûâàåìûå êàòåãîðèàëüíûå ãðàíòû, â ðàìêàõ êîòîðûõ âûäåëÿþòñÿ ñðåäñòâà íà ôèíàíñèðîâàíèå îòäåëüíîé ðàñõîäíîé ïðîãðàììû. Íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå èñïîëüçóþòñÿ íåñêîëüêî âèäîâ òàêèõ ãðàíòîâ. Íàïðèìåð, òðàíñôåðòû, ðàññ÷èòûâàåìûå íà îñíîâå ôîðìóëû, ðàñïðåäåëÿþòñÿ ìåæäó áþäæåòàìè øòàòîâ è ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ñîãëàñíî çàêîíîäàòåëüíî èëè àäìèíèñòðàòèâíî óñòàíîâëåííîìó êðèòåðèþ. Òàêîé êðèòåðèé ïðåäîñòàâëåíèÿ ôèíàíñîâîé ïîìîùè ñîñòàâëÿåòñÿ ñ ó÷åòîì ïîòðåáíîñòåé ïîëó÷àòåëÿ â ðàñõîäíûõ ñðåäñòâàõ, åãî âîçìîæíîñòè îêàçûâàòü ãîñóäàðñòâåííûå óñëóãè, ñòîèìîñòè îêàçàíèÿ òàêèõ óñëóã, à òàêæå ïðèëàãàåìûõ óñèëèé ïî ñáîðó íàëîãîâ. Ôîðìóëû ðàñ÷åòà ìîãóò âàðüèðîâàòüñÿ, íî, êàê ïðàâèëî, îíè îñíîâûâàþòñÿ íà òàêèõ ïîêàçàòåëÿõ, êàê ÷èñëåííîñòü íàñåëåíèÿ è äóøåâîé äîõîä 67. Íåêîòîðûå âèäû öåëåâûõ ãðàíòîâ (òàêèå êàê, íàïðèìåð, ãðàíòû íà îñóùåñòâëåíèå îïðåäåëåííîãî ïðîåêòà) âûäåëÿþòñÿ áþäæåòàì îòäåëüíûõ òåððèòîðèé â òå÷åíèå îïðåäåëåííîãî ñðîêà íà îñíîâå ðåøåíèÿ ïðàâèòåëüñòâà. __________________ 66 Çàéäåëü Á., Âåñïåð Ä. Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì: ñðàâíèòåëüíûé àíàëèç ïî ñòðàíàì // Ðåãèîí: ýêîíîìèêà è ñîöèîëîãèÿ. 1999. ¹ 2. Ñ. 18. 67 Òðóíèí È. Ìåæáþäæåòíûå òðàíñôåðòû â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè //http://www.iet.ru/ usaid/10-new/3.htm.

92

Îêîëî ïîëîâèíû âñåãî îáúåìà öåëåâîé ôèíàíñîâîé ïîìîùè ïðåäîñòàâëÿåòñÿ íà äîëåâîé îñíîâå, òî åñòü âûäåëåíèå ñðåäñòâ áþäæåòàìè âûøåñòîÿùåãî óðîâíÿ ïðîèñõîäèò òîëüêî ïðè óñëîâèè ôèíàíñèðîâàíèÿ îðãàíàìè âëàñòè íèæåñòîÿùåãî óðîâíÿ îïðåäåëåííîé äîëè ðàñõîäíûõ ñòàòåé, îõâà÷åííûõ äåéñòâèåì ãðàíòà.  äîïîëíåíèå ê óêàçàííûì âûøå âèäàì öåëåâîé ïîìîùè â ÑØÀ ïðèìåíÿþò òàêæå íàëîãîâûå âû÷åòû. Èñòîðè÷åñêè ñëîæèëîñü, ÷òî Êîíãðåññ ïîçâîëÿåò íàëîãîïëàòåëüùèêàì èñêëþ÷àòü áîëüøèíñòâî óïëà÷åííûõ íàëîãîâ øòàòîâ è ìóíèöèïàëèòåòîâ èç íàëîãîîáëàãàåìîé áàçû ïðè óïëàòå ôåäåðàëüíîãî ïîäîõîäíîãî íàëîãà. Íà äàííûé ìîìåíò ðàçðåøåíî âû÷èòàòü (ñ îïðåäåëåííûìè îãðàíè÷åíèÿìè) ñóììû óïëà÷åííûå â âèäå íàëîãîâ íà äîõîäû è íàëîãîâ íà èìóùåñòâî èç áàçû ôåäåðàëüíîãî ïîäîõîäíîãî íàëîãà 68. Íàëîãîâûå ëüãîòû ïîçâîëÿþò îðãàíàì âëàñòè øòàòîâ è ìóíèöèïàëèòåòîâ ïîâûøàòü íàëîãè, íå óâåëè÷èâàÿ îáùèé óðîâåíü íàëîãîâîãî áðåìåíè äëÿ ñâîåãî íàñåëåíèÿ. Òàêèì îáðàçîì, íàëîãîâûå âû÷åòû ôàêòè÷åñêè ÿâëÿþòñÿ åùå îäíîé ôîðìîé ôèíàíñîâîé ïîìîùè ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà îðãàíàì âëàñòè øòàòîâ è ìóíèöèïàëèòåòîâ. Êàíàäà. Áþäæåòíàÿ ñèñòåìà Êàíàäû ñîîòâåòñòâóåò ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè — ïðàâèòåëüñòâî êàæäîãî óðîâíÿ èìååò ñâîé ñîáñòâåííûé áþäæåò. Óíèêàëüíîñòü íàëîãîâîé ñèñòåìû êàíàäñêîé ôåäåðàöèè ïðîÿâëÿåòñÿ â òîì, ÷òî ïðîöåññ ìîáèëèçàöèè íàëîãîâûõ äîõîäîâ ñèëüíî äåöåíòðàëèçîâàí è ïðîâèíöèè èìåþò äîñòóï ê ïîëíîìî÷èÿì ïî ðåãóëèðîâàíèþ âñåõ îñíîâíûõ íàëîãîâ ñ øèðîêîé áàçîé. Âëàñòè ïðîâèíöèé ïîëó÷àþò äîëþ îò ïîñòóïëåíèé ôåäåðàëüíîãî íàëîãà íà åå òåððèòîðèè, åäèíóþ äëÿ âñåõ ïðîâèíöèé. Òàêæå ïðîâèíöèè èìåþò ïðàâî ïîâûñèòü ñòàâêó ôåäåðàëüíîãî íàëîãà íà ñâîåé òåððèòîðèè ñ òåì, ÷òîáû ïåðå÷èñëèòü äîïîëíèòåëüíûå íàëîãîâûå ïîñòóïëåíèÿ â äîõîäû ñâîèõ áþäæåòîâ. Óêàçàííûé ïîðÿäîê îòíîñèòñÿ ê ïîäîõîäíîìó íàëîãó ñ ôèçè÷åñêèõ ëèö è êîðïîðàöèé, íàëîãó íà òîâàðû è óñëóãè (àíàëîãó íàëîãà íà äîáàâëåííóþ ñòîèìîñòü).  äîõîäû áþäæåòîâ ïðîâèíöèé çà÷èñëÿþòñÿ íàëîãè íà ïðèðîäíûå ðåñóðñû è íàëîã íà èìóùåñòâî. __________________ 68 Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì â Ðîññèè: ïðîáëåìû, òåîðèÿ, îïûò / Ïîä ðåä. Í. Ãëàâàöêîé. Ì.: ÈÝÏÏ, 2001 // http://www.iet.ru.

93

Ðàñõîäíûå ïîëíîìî÷èÿ îðãàíîâ âëàñòè ðàçëè÷íîãî óðîâíÿ òàêæå çàêðåïëåíû â êîíñòèòóöèè. Òàê, ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî îáÿçàíî ôèíàíñèðîâàòü: îáîðîíó, ìåæäóíàðîäíûå îòíîøåíèÿ, ïðîìûøëåííóþ ïîëèòèêó è íàó÷íûå èññëåäîâàíèÿ. Áþäæåòû ïðîâèíöèé îáÿçàíû ôèíàíñèðîâàòü ãîñóäàðñòâåííîå îáðàçîâàíèå, çäðàâîîõðàíåíèå è ìóíèöèïàëüíûå ñëóæáû. Îáà óðîâíÿ áþäæåòíîé ñèñòåìû íåñóò ðàñõîäíûå îáÿçàòåëüñòâà â îáëàñòÿõ ñîâìåñòíûõ èíòåðåñîâ: òàêèõ êàê, íàïðèìåð, ñåëüñêîå è ëåñíîå õîçÿéñòâî. Òàêæå ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî íåñåò ðàñõîäû â îáëàñòè ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ. Ñèñòåìà ôåäåðàëüíûõ òðàíñôåðòîâ áþäæåòîâ ïðîâèíöèé ÿâëÿåòñÿ ÷àñòüþ áîëåå øèðîêîé ñèñòåìû áþäæåòíûõ äîãîâîðåííîñòåé ìåæäó âëàñòÿìè äâóõ óðîâíåé. Áþäæåòíûå äîãîâîðåííîñòè âêëþ÷àþò ñëåäóþùèå ýëåìåíòû 69: 1. Áëî÷íûå òðàíñôåðòû.  Êàíàäå ñóùåñòâóåò äâà îñíîâíûõ âèäà áëî÷íûõ òðàíñôåðòîâ: âûðàâíèâàþùèå òðàíñôåðòû è ôèíàíñîâàÿ ïîìîùü, âûäåëÿåìàÿ â ðàìêàõ Êàíàäñêîãî òðàíñôåðòà íà çäðàâîîõðàíåíèå è ñîöèàëüíîå îáåñïå÷åíèå (Canada Health and Social Transfer — CHST). Îáà âèäà ôèíàíñîâîé ïîìîùè íàïðàâëåíû íà âûðàâíèâàíèå âåðòèêàëüíîé íåñáàëàíñèðîâàííîñòè áþäæåòíîé ñèñòåìû, îäíàêî òðàíñôåðòû â ðàìêàõ ïðîãðàììû CHST èãðàþò â ýòîì îñíîâíóþ ðîëü. Äëÿ ñèñòåìû âûðàâíèâàþùèõ òðàíñôåðòîâ çàäà÷à óñòðàíåíèÿ âåðòèêàëüíîé íåñáàëàíñèðîâàííîñòè áþäæåòíîé ñèñòåìû ÿâëÿåòñÿ âòîðîñòåïåííîé. Âûðàâíèâàþùèå òðàíñôåðòû, â ïåðâóþ î÷åðåäü, ïðåäíàçíà÷åíû äëÿ âûðàâíèâàíèÿ ãîðèçîíòàëüíîé íåñáàëàíñèðîâàííîñòè, òàê êàê òîëüêî ïðîâèíöèè ñ íèçêèì íàëîãîâûì ïîòåíöèàëîì ïîëó÷àþò ýòîò âèä ôèíàíñîâîé ïîìîùè. Âûðàâíèâàþùèå òðàíñôåðòû ïðåäîñòàâëÿþòñÿ ïðîâèíöèÿì ñ íèçêèìè áþäæåòíûìè äîõîäàìè, ðàññ÷èòàííûìè èñõîäÿ èç èõ íàëîãîâûõ âîçìîæíîñòåé áåç êàêèõ-ëèáî óñëîâèé. Òàêèå òðàíñôåðòû ïðåäíàçíà÷åíû äëÿ òîãî, ÷òîáû ïðåäîñòàâèòü âîçìîæíîñòü âñåì ïðîâèíöèÿì îáåñïå÷èòü ñîáëþäåíèå ìèíèìàëüíûõ îáùåíàöèîíàëüíûõ ñòàíäàðòîâ ïðè ïðåäîñòàâëåíèè îáùåñòâåííûõ áëàã. Ôîðìóëà ðàñ÷åòà âûðàâíèâàþùèõ òðàíñôåðòîâ ïîñòðîåíà òàêèì îáðàçîì, ÷òî ôåäåðàëüíûå ñðåäñòâà ðàñïðåäåëÿþòñÿ ìåæäó ñå__________________ 69 Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì â Ðîññèè: ïðîáëåìû, òåîðèÿ, îïûò / Ïîä ðåä. Í. Ãëàâàöêîé. Ì.: ÈÝÏÏ, 2001 // http://www.iet.ru.

94

ìüþ ïðîâèíöèÿìè — Íüþôàóíäëåíä, Ïðèíñ Ýäâàðä Àéëåíä, Íîâà Ñêîòèÿ, Íüþ Áðàíñâèê, Êâåáåê, Ìàíèòîáà è Ñàñêàò÷åâàí. Ýòè ñóáúåêòû ôåäåðàöèè ðàñïîëàãàþò äîõîäíûì ïîòåíöèàëîì íèæå ñðåäíåãî óðîâíÿ. Äîõîäíûé ïîòåíöèàë ðàññ÷èòûâàåòñÿ êàê ðàçíîñòü ìåæäó ñðåäíåäóøåâûìè ïîñòóïëåíèÿìè êàæäîãî íàëîãà â öåëîì ïî ïÿòè ïðîâèíöèÿì, óòâåðæäåííûì â êà÷åñòâå ôåäåðàëüíîãî ñòàíäàðòà, è ñðåäíåäóøåâûìè íàëîãîâûìè ïîñòóïëåíèÿìè íà òåððèòîðèè ïðîâèíöèè. Íàëîãîâûå ïîñòóïëåíèÿ ïðè ýòîì ðàññ÷èòûâàþòñÿ ïî ñðåäíèì ñòàâêàì, äåéñòâîâàâøèì íà òåððèòîðèè âñåõ ïðîâèíöèé. Íàëîãîâûé ïîòåíöèàë ðàññ÷èòûâàåòñÿ ïî 33 ïîçèöèÿì, âêëþ÷àþùèì ïðÿìûå è êîñâåííûå íàëîãè. Òðàíñôåðòû CHST ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé ñóáñèäèè, âûäåëÿåìûå ïðîâèíöèÿì èç ðàñ÷åòà íà äóøó íàñåëåíèÿ. Îñíîâíîå èõ ïðåäíàçíà÷åíèå — ñîäåéñòâèå îðãàíàì âëàñòè ïðîâèíöèé â îáëàñòè ôèíàíñèðîâàíèÿ çäðàâîîõðàíåíèÿ, âûñøåãî îáðàçîâàíèÿ è ñîöèàëüíûõ ïðîãðàìì. Ïðîãðàììà CHST áûëà ó÷ðåæäåíà â 1996— 1997 áþäæåòíîì ãîäó, çàìåíèâ ïðåæíèå âèäû òðàíñôåðòîâ, à èìåííî òðàíñôåðò íà ôèíàíñèðîâàíèå óòâåðæäåííûõ ïðîãðàìì (Established Programs Financing — EPF) è êàíàäñêèé ïëàí ïîìîùè (Canada Assistance Plan — CAP) 70. Òðàíñôåðòû CHST ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé áëî÷íûé ãðàíò, âûäåëÿåìûé â ðàâíîì ðàçìåðå íà äóøó íàñåëåíèÿ âñåì ïðîâèíöèÿì, ïðè÷åì âåëè÷èíà ñðåäíåäóøåâîãî òðàíñôåðòà îïðåäåëÿåòñÿ íå â ñîîòâåòñòâèè ñî ñïåöèàëüíîé ôîðìóëîé, à îïðåäåëÿåòñÿ, èñõîäÿ èç áþäæåòíûõ ïëàíîâ ôåäåðàëüíûõ âëàñòåé. Äëÿ ïîëó÷åíèÿ ïîëíîé ñóììû òðàíñôåðòà ðàñõîäíûå ïðîãðàììû ïðîâèíöèé äîëæíû óäîâëåòâîðÿòü ðÿäó òðåáîâàíèé. Òàê, ðàñõîäíàÿ ïðîãðàììû ïðîâèíöèé â îáëàñòè çäðàâîîõðàíåíèÿ äîëæíà ñîîòâåòñòâîâàòü ïÿòè êðèòåðèÿì. Ìåäèöèíñêîå ñòðàõîâàíèå â ïðîâèíöèè äîëæíî áûòü: 1) â óïðàâëåíèè ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ; 2) âñåîáùèì; 3) óíèâåðñàëüíûì; 4) äîñòóïíûì è 5) ìîáèëüíûì.  äîïîëíåíèå ê ýòîìó, ìåäèöèíñêèå óñëóãè äîëæíû ïðåäîñòàâëÿòüñÿ áåñïëàòíî, è âðà÷è íå èìåþò ïðàâà âçèìàòü ñ ïàöèåíòîâ ñóììû ñâåðõ òîé ïëàòû, êîòîðàÿ îïëà÷èâàåòñÿ çà ñ÷åò ãîñóäàðñòâåííîé ïðîãðàììû. Îñòàëüíûå ïðåäúÿâëÿåìûå óñëîâèÿ __________________ 70 Ñì.: Krelove R., Stotsky J.G., Vehorn C.L. Canada // Fiscal Federalism in Theory and Practice / Papers, prepared by the staff of the IMF. Washington: IMF, 1997.

95

äåéñòâóþò òîëüêî â îòíîøåíèè ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ. Ïðîãðàììû ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ íå äîëæíû ïðåïÿòñòâîâàòü ãðàæäàíàì, èìåþùèì ïðàâî íà ñîöèàëüíûå ïîñîáèÿ, ïåðåìåùàòüñÿ èç îäíîé ïðîâèíöèè â äðóãóþ. Èíà÷å ãîâîðÿ, ïðîâèíöèè èìåþò ïîëóþ ñâîáîäó â óñòðîéñòâå ñîáñòâåííîé ñèñòåìû ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ, êàê îíè ñ÷èòàþò íóæíûì. Ïðîãðàììà CHST, òàêèì îáðàçîì, ïðåäîñòàâëÿåò ïðîâèíöèÿì çíà÷èòåëüíóþ íåçàâèñèìîñòü â îïðåäåëåíèè îáúåìîâ ôèíàíñèðîâàíèÿ è ïëàíîâ ñîáñòâåííûõ ñîöèàëüíûõ ïðîãðàìì. Âëèÿíèå ôåäåðàëüíûõ âëàñòåé íà ðåøåíèÿ âëàñòåé ïðîâèíöèé ìîæíî ðàññìàòðèâàòü ëèøü ïîñòîëüêó, ïîñêîëüêó ïåðâûå ïðåäîñòàâëÿþò íåêîòîðîå (îáóñëîâëåííîå) ôèíàíñèðîâàíèå äëÿ ïîääåðæàíèÿ âûïîëíåíèÿ ðàñõîäíûõ ïðîãðàìì ïðîâèíöèé. Ïðè ýòîì óêàçàííîå âëèÿíèå ÷ðåçâû÷àéíî îãðàíè÷åíî. 2. Öåëåâûå òðàíñôåðòû. Ýòîò âèä ôèíàíñîâîé ïîìîùè èìååò ìåíüøåå çíà÷åíèå â ñèñòåìå ìåæáþäæåòíûõ òðàíñôåðòîâ, ÷åì áëî÷íûå òðàíñôåðòû, åñëè ñóäèòü ïî èõ îáúåìàì, õîòÿ èñòîðè÷åñêè îíè èñïîëüçîâàëèñü â ñõåìàõ ñîâìåñòíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ îñíîâíûõ ñîöèàëüíûõ ïðîãðàìì â ïðîâèíöèÿõ, â òàêèõ îáëàñòÿõ êàê çäðàâîîõðàíåíèå, ôèíàíñèðîâàíèå áîëüíèö, îêàçàíèå ñîöèàëüíîé ïîìîùè è ïðî÷èõ óñëóã. Ïðèìåðîì èõ èñïîëüçîâàíèÿ â íàñòîÿùåå âðåìÿ ìîãóò ñëóæèòü ïðîãðàììû ñîäåðæàíèÿ àâòîìîáèëüíûõ äîðîã è ôèíàíñèðîâàíèÿ èììèãðàöèîííûõ ñëóæá. 3. Ìåðû ïî îáåñïå÷åíèþ ãàðìîíèçàöèè íàëîãîâûõ ñèñòåì. Äàííûå ìåðû ïðèíèìàþòñÿ â ðàìêàõ äâóñòîðîííèõ ñîãëàøåíèé îá îáåñïå÷åíèè ãàðìîíèçàöèè ïðàâèë îïðåäåëåíèÿ íàëîãîâîé áàçû, à â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ — è ñòðóêòóðû íàëîãîâûõ ñòàâîê. Îíè ïðåäíàçíà÷åíû äëÿ îáåñïå÷åíèÿ åäèíîé ñèñòåìû íàëîãîîáëîæåíèÿ â ñòðàíå. Òàêèå ñîãëàøåíèÿ çàêëþ÷åíû ñ íåêîòîðûìè ïðîâèíöèÿìè â îòíîøåíèè íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö, íàëîãà íà äîõîäû êîðïîðàöèé è íàëîãà ñ ïðîäàæ. 4. Äðóãèå ñîãëàøåíèÿ ìåæäó ôåäåðàëüíûìè âëàñòÿìè è âëàñòÿìè ïðîâèíöèé. Ñóùåñòâóþò òàêæå ðàçëè÷íûå ñîãëàøåíèÿ ìåæäó ôåäåðàëüíûì öåíòðîì è ïðîâèíöèÿìè, êîòîðûå èìåþò ñâîåé öåëüþ îáåñïå÷åíèå ñîîòâåòñòâèÿ áþäæåòíîé ïîëèòèêè îðãàíîâ âëàñòè ïðîâèíöèé è ôåäåðàëüíûõ âëàñòåé èíòåðåñàì âíóòðåííåãî ýêîíîìè÷åñêîãî ñîþçà. Òàê, ñóùåñòâóåò ñîãëàøåíèå î âíóòðåííåé òîðãîâëå, â êîòîðîì ñîäåðæàòñÿ ïîëîæåíèÿ, ïðåäîòâðàùàþùèå íàðóøåíèå åäèíñòâà âíóòðåííåãî ðûíêà òîâàðîâ, óñ96

ëóã, ðàáî÷åé ñèëû è êàïèòàëà. Ñîãëàøåíèå îá îñíîâàõ ñîöèàëüíîãî ïàðòíåðñòâà (óïîìèíàâøååñÿ âûøå) íàïðàâëåíî íà ðåàëèçàöèþ öåëåé â îáëàñòè ñîöèàëüíîé ïîëèòèêè, ê äîñòèæåíèþ êîòîðûõ ñòðåìÿòñÿ âëàñòè îáîèõ óðîâíåé. Ïðåæäå âñåãî, ýòî ñîãëàøåíèå ñâÿçàíî ñ èñïîëüçîâàíèåì óñëîâíûõ ôåäåðàëüíûõ òðàíñôåðòîâ â îáëàñòÿõ, îòíåñåííûõ ê êîìïåòåíöèè ïðîâèíöèé 71. Ñóùåñòâóþò òàêæå ñîãëàøåíèÿ, êàñàþùèåñÿ ôóíêöèîíèðîâàíèÿ èììèãðàöèîííûõ ñëóæá, çàùèòû îêðóæàþùåé ñðåäû, à òàêæå íåäàâíî çàêëþ÷åííîå ñîãëàøåíèå î ïðåäîñòàâëåíèè ñóáñèäèé ñåìüÿì ñ äåòüìè ÷åðåç Íàöèîíàëüíóþ ïðîãðàììó ïîìîùè äåòÿì. Ãåðìàíèÿ. Ïîëèòèêà «êîîïåðàòèâíîãî ôåäåðàëèçìà» â ÔÐà êîíöåíòðèðóåòñÿ íà «âåðòèêàëüíîé» (ìåæäó Ôåäåðàöèåé è çåìëÿìè) è «ãîðèçîíòàëüíîé» (ìåæäó çåìëÿìè) êîîðäèíàöèè. Ïðèíöèïû òàêîãî ñîòðóäíè÷åñòâà èçíà÷àëüíî çàêðåïëåíû â Êîíñòèòóöèè. Ó ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà íàëè÷åñòâóåò øèðîêèé äèàïàçîí èñêëþ÷èòåëüíûõ, ñîâìåñòíîãî äåéñòâèÿ è ðàìî÷íûõ çàêîíîäàòåëüíî óñòàíîâëåííûõ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ, à çåìëè, â ñâîþ î÷åðåäü, íåñóò çàêîíîäàòåëüíî óñòàíîâëåííóþ îòâåòñòâåííîñòü çà ïðèìåíåíèå è àäìèíèñòðèðîâàíèå áîëüøèíñòâà ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ. Îñíîâíîé ÷åðòîé ãåðìàíñêîé ñèñòåìû íàëîãîîáëîæåíèÿ ÿâëÿåòñÿ çàêðåïëåííîå â Êîíñòèòóöèè ïîëîæåíèå, ðåãóëèðóþùåå ðàñùåïëåíèå íàëîãîâûõ äîõîäîâ ìåæäó áþäæåòàìè ðàçëè÷íîãî óðîâíÿ, ïðè÷åì ðàñùåïëåíèþ ïîäëåæàò âñå íàèáîëåå âàæíûå äîõîäíûå èñòî÷íèêè. Ó÷èòûâàÿ, ÷òî ñîâîêóïíàÿ äîëÿ äîõîäîâ îò íàëîãà íà çàðàáîòíóþ ïëàòó è íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö, íàëîãà íà ïðèáûëü îðãàíèçàöèé è íàëîãà íà äîáàâëåííóþ ñòîèìîñòü ñîñòàâëÿåò ïðèìåðíî òðè ÷åòâåðòè îò îáùåãî îáúåìà íàëîãîâûõ äîõîäîâ áþäæåòíîé ñèñòåìû ñòðàíû, âñå ïîñòóïëåíèÿ óêàçàííûõ íàëîãîâ ïîäëåæàò ðàñùåïëåíèþ ìåæäó óðîâíÿìè áþäæåòíîé ñèñòåìû 72. Ñîãëàñíî ñò. 106 (3) Êîíñòèòóöèè óñòàíàâëèâàåòñÿ, ÷òî ïîñòóïëåíèÿ íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö ïîäëåæàò ðàñùåïëåíèþ ìåæäó ôåäåðàëüíûì áþäæåòîì, áþäæåòàìè çåìåëü è ìå__________________ 71 Ñàéìèîí Ð., Ðîáèíñîí É. Ãîñóäàðñòâî, îáùåñòâî è ðàçâèòèå êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà. Òîðîíòî: Èçä-âî Òîðîíòñêîãî óíèâåðñèòåòà, 1990. Ñ. 150. 72 Spahn P.B., Foettinger W. Germany // Fiscal Federalism in Theory and Practice / Papers, prepared by the staff of the IMF. Washington: IMF, 1997. P. 229.

97

ñòíûìè áþäæåòàìè (ñò. 106 (3)), ïðè÷åì äîëÿ, çà÷èñëÿåìàÿ â áþäæåòû ôåäåðàëüíûõ è çåìåëüíûõ âëàñòåé ñîñòàâëÿåò 42,5 %, à îñòàâøèåñÿ 15 % ïîäëåæàò çà÷èñëåíèþ â áþäæåòû ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, ïîñòóïëåíèÿ íàëîãà íà ïðèáûëü îðãàíèçàöèé ðàñïðåäåëÿþòñÿ ïîðîâíó ìåæäó ôåäåðàëüíûì è çåìåëüíûìè áþäæåòàìè (òàáë. 2.3.2). Òàáëèöà 2.3.2 Ðàñïðåäåëåíèå îòäåëüíûõ íàëîãîâ ìåæäó óðîâíÿìè óïðàâëåíèÿ â ÔÐà Âèä íàëîãà

Ïîäîõîäíûé

Äîëÿ îò îáùåé ñóììû íàëîãîâ, %

52,4

ÍÄÑ

14

Êîðïîðàöèîííûé

4,3

Èìóùåñòâåííûé Ïîçåìåëüíûé Ïðîìûñëîâûé

1,4 1,5 8

Êîìó ïðèíàäëåæèò, %

Ôåäåðàöèè - 42,5 çåìëÿì – 42,5 îáùèíàì - 15 Ôåäåðàöèè - 65 çåìëÿì – 35 Ôåäåðàöèè - 50 çåìëÿì – 50 çåìëÿì – 100 îáùèíàì – 100 Ôåäåðàöèè – 50 çåìëÿì – 50

__________________

Èñòî÷íèê: Îðåõîâñêèé Ï.À. Ñîâåðøåíñòâîâàíèå âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó îðãàíàìè öåíòðàëüíîé, ðåãèîíàëüíîé è ìåñòíîé âëàñòè. Àíàëèòè÷åñêèé äîêëàä // http://www.kums_sakh.ru/opa2.htm.

Äîõîäû îò íàëîãà íà äîáàâëåííóþ ñòîèìîñòü ïîäëåæàò ðàñïðåäåëåíèþ ìåæäó ôåäåðàëüíûì è çåìåëüíûìè áþäæåòàìè, îäíàêî ñîîòâåòñòâóþùèå ïðîïîðöèè ðàñïðåäåëåíèÿ îïðåäåëÿþòñÿ ñ ïîìîùüþ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîäàòåëüíûõ àêòîâ. Íîðìàòèâû ðàñïðåäåëåíèÿ ïîñòóïëåíèé ÍÄÑ â áþäæåòû ðàçëè÷íîãî óðîâíÿ ïîäëåæàò ïåðåñìîòðó êàæäûå äâà ãîäà è ìîãóò êîððåêòèðîâàòüñÿ â çàâèñèìîñòè îò òåêóùèõ ôèíàíñîâûõ íóæä, ÷òî îáåñïå÷èâàåò íàëè÷èå òàêîãî âàæíîãî ýëåìåíòà â ñôåðå áþäæåòíûõ ïðîöåäóð, êàê ãèáêîñòü ñèñòåìû ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ ìåæäó áþäæåòàìè.  Ãåðìàíèè äåéñòâóåò êîíñòèòóöèîííûé ïðèíöèï ýêîíîìè÷åñêîãî âûðàâíèâàíèÿ ïîòðåáíîñòåé Ôåäåðàöèè è çåìåëü ñ öåëüþ îáåñïå÷åíèÿ åäèíîãî óðîâíÿ æèçíè íà âñåé òåððèòîðèè ñòðàíû. Ïðè ýòîì ðåãèîíàëüíîå áþäæåòíîå âûðàâíèâàíèå èãðàåò âåäóùóþ ðîëü â îïðåäåëåíèè ñïîñîáíîñòè ñóáúåêòà ôåäåðàöèè ïðåäëîæèòü ñîïîñòàâèìûé óðîâåíü ôåäåðàëüíûõ óñëóã. Ìåõàíèçì âûðàâíèâàíèÿ ïîñðåäñòâîì òðàíñôåðòîâ íà óðîâíå ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè íå ïðîèçâîäèò98

ñÿ. Îáùèì ïðèíöèïîì ÿâëÿåòñÿ âûäåëåíèå ÷àñòè áþäæåòíûõ äîõîäîâ çåìåëü â ôîíä ñóáñèäèðîâàíèÿ ìåñòíûõ áþäæåòîâ, ÷òî õàðàêòåðèçóåò äîñòàòî÷íî áîëüøóþ çàâèñèìîñòü ìåñòíûõ îðãàíîâ îò îðãàíîâ óïðàâëåíèÿ çåìåëü. Ïðèîðèòåò ïîñëåäíèõ òàêæå ïðîÿâëÿåòñÿ â òîì, ÷òî ñòàíäàðòíûå âåëè÷èíû ìåñòíûõ íàëîãîâ óñòàíàâëèâàþòñÿ ôèíàíñîâûìè âåäîìñòâàìè çåìåëü. Îáùèíû ðàñïîëàãàþò ëèøü ïðàâîì óìåíüøåíèÿ íàëîãîîáëîæåíèÿ èëè îñâîáîæäåíèÿ îò íåãî. Äëÿ ãåðìàíñêîé áþäæåòíîé ñèñòåìû õàðàêòåðíà òðåõñòóïåí÷àòàÿ ñèñòåìà ìåæáþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ. Âî-ïåðâûõ, îñóùåñòâëÿåòñÿ äîõîäíîå âûðàâíèâàíèå ÷åðåç ïîñòóïëåíèÿ ÍÄÑ â áþäæåòû ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè: 25 % îò äîëè áþäæåòîâ çåìåëü â îáùèõ ïîñòóïëåíèÿõ ÍÄÑ ðàñïðåäåëÿåòñÿ ìåæäó âñåìè çåìëÿìè, ïðè ýòîì 25 % óêàçàííîé ñóììû íàïðàâëÿåòñÿ íà ïîääåðæêó çåìåëü, ãäå ïîñòóïëåíèÿ îò ïðÿìûõ çåìåëüíûõ íàëîãîâ â ðàñ÷åòå íà äóøó íàñåëåíèÿ, à òàêæå îò ïîäîõîäíîãî íàëîãà è íàëîãà íà äîõîäû êîðïîðàöèé, íèæå ñðåäíåçåìåëüíîãî óðîâíÿ, à îñòàâøèåñÿ 75 % ðàñïðåäåëÿþòñÿ ïî îòäåëüíûì çåìëÿì ïðîïîðöèîíàëüíî ÷èñëåííîñòè íàñåëåíèÿ 73. Êðîìå òîãî, 2 % äîõîäà îò ÍÄÑ, ïîñòóïàþùåãî â ôåäåðàëüíûé áþäæåò, èñïîëüçóåòñÿ â âèäå äîïîëíèòåëüíûõ ñóáñèäèé çåìëÿì ñ íèçêèì óðîâíåì äîõîäîâ. Âòîðîé âèä ìåæáþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ çàêëþ÷àåòñÿ â ïåðåðàñïðåäåëåíèè áþäæåòíûõ ðåñóðñîâ ìåæäó áþäæåòàìè çåìåëü áåç âìåøàòåëüñòâà ñî ñòîðîíû ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà.  êà÷åñòâå êðèòåðèÿ äëÿ îïðåäåëåíèÿ ïîëó÷àòåëåé òðàíñôåðòà ðàññ÷èòûâàåòñÿ ðåãèîíàëüíûé ôèñêàëüíûé ïîòåíöèàë. Èñõîäíûì ìîìåíòîì çäåñü ÿâëÿåòñÿ îïðåäåëåíèå íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà çåìåëü, êîòîðûé ðàññ÷èòûâàåòñÿ êàê ñóììà íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé â áþäæåò çåìëè è 50 % óíèôèöèðîâàííûõ (óñðåäíåííûõ) ïîñòóïëåíèé â ìåñòíûå áþäæåòû îò ïîäîõîäíîãî íàëîãà, íàëîãà íà èìóùåñòâî è ïðîìûñëîâîãî íàëîãà 74. Íîðìà âûðàâíèâàíèÿ äëÿ êàæäîé èç Çåìåëü (ESi) ðàññ÷èòûâàåòñÿ êàê ñðåäíÿÿ ïî ñòðàíå âåëè÷èíà íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà â ðàñ÷åòå íà äóøó íàñåëåíèÿ, ñêîððåêòèðîâàííàÿ íà èíäåêñ, îòðàæàþùèé âûñîêèå (èëè íèçêèå) ðàñõîäíûå ïîòðåáíîñòè, ñâÿçàí__________________ 73 Çàéäåëü Á., Âåñïåð Ä. Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì: ñðàâíèòåëüíûé àíàëèç ïî ñòðàíàì // Ðåãèîí: ýêîíîìèêà è ñîöèîëîãèÿ. 1999. ¹ 2. Ñ. 27. 74 Èãóäèí À.Ã., Ïîïîíîâà Í.À. Íåêîòîðûå ïðîáëåìû ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â Ãåðìàíèè è Ðîññèè // Ôèíàíñû. 1999. ¹ 4.

99

íûå ñ áîëüøåé (èëè ìåíüøåé) ïëîòíîñòüþ íàñåëåíèÿ. Èíäåêñ, èñïîëüçóåìûé äëÿ «âçâåøèâàíèÿ» ñðåäíåäóøåâîãî íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà, íà÷èíàåòñÿ ñî çíà÷åíèÿ 1,00 äëÿ ãîðîäîâ ñ íàñåëåíèåì â 5 òûñ. ÷åë. è ïîñòåïåííî ïîâûøàåòñÿ äî âåëè÷èíû 1,35 äëÿ ãîðîäîâ, ÷üå íàñåëåíèå ïðåâûøàåò 500 òûñ. ÷åë (òàáë. 2.3.3). Òàáëèöà 2.3.3 Êîýôôèöèåíò êîððåêòèðîâêè ñðåäíåãî íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà â öåëÿõ ïîëó÷åíèÿ íîðìû âûðàâíèâàíèÿ ×èñëî æèòåëåé â ñóáíàöèîíàëüíîì àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíîì îáðàçîâàíèè Ïåðâûå 5,000 Ïîñëåäóþùèå 15,000 Ïîñëåäóþùèå 80,000 Ïîñëåäóþùèå 400,000 Ïîñëåäóþùèå 500,000 Âñå ñâûøå 500,000

Çíà÷åíèå êîýôôèöèåíòà 1,00 1,10 1,15 1,20 1,25 1,30

__________________

Èñòî÷íèê P.B.Spahn, W.Foettinger «Germany»// «Fiscal Federalism in Theory and Practice» — Papers, prepared by the staff of the IMF. Washington: IMF, 1997, ð. 143.

Åñëè çàôèêñèðîâàííûé íàëîãîâûé ïîòåíöèàë (AFCi) Çåìåëü ñîñòàâëÿåò 75: • îò 92 % äî 100 % îò èõ íîðìû âûðàâíèâàíèÿ, òî âûðàâíèâàåòñÿ äî 37,5 % ðàçíèöû. À ôîðìóëà ðàñ÷åòà òðàíñôåðòà áóäåò âûãëÿäåòü ñëåäóþùèì îáðàçîì: Ei = 0,375(ESi — AFCi), • ìåíüøå, ÷åì 92 % îò èõ íîðìû âûðàâíèâàíèÿ, òî âûðàâíèâàåòñÿ ïî âåðõíåé ãðàíèöå — 92 % îò ðàçíèöû. Ïðè ýòîì ôîðìóëà ðàñ÷åòà òðàíñôåðòà Ei ïðèíèìàåò ñëåäóþùèé âèä: Ei = (0,92ESi — AFCi) + 0,375(ESi — 0,92ESi), • ïðåâûøàåò èõ íîðìó âûðàâíèâàíèÿ, òî Çåìëè äîëæíû âíîñèòü ñâîé âêëàä â îáùèé ôîíä âûðàâíèâàíèÿ. Åñëè AFCi ïðåâûøàåò ESi íå áîëåå, ÷åì íà 1 %, òî îíè âíîñÿò 15 % îò ñîîòâåòñòâóþùåé ðàçíèöû. Âçíîñ ðàññ÷èòûâàåòñÿ ñëåäóþùèì îáðàçîì: Ei = 0,15 (AFCi — ESi). Åñëè ðàçìåð ïðåâû__________________ 75 Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì â Ðîññèè: ïðîáëåìû, òåîðèÿ, îïûò / Ïîä ðåä. Í. Ãëàâàöêîé. Ì.: ÈÝÏÏ, 2001 // http://www.iet.ru.

100

øåíèÿ ñîñòàâëÿåò îò 1 äî 10 %, òî ïåðå÷èñëÿåòñÿ 66 %, à åñëè ñâûøå 10 %, òî â ïîëüçó ñëàáûõ çåìåëü ïåðåäàåòñÿ 80 % îò ñóììû ïðåâûøåíèÿ 76. Ïîñêîëüêó ó áîëåå áîãàòûõ Çåìåëü íàëè÷åñòâóåò òåíäåíöèÿ ê ïîâûøåíèþ ïëîòíîñòè íàñåëåíèÿ (çà ñ÷åò ïðèòîêà íàñåëåíèÿ), ïðîöåññ êîððåêòèðîâêè óðîâíÿ âûðàâíèâàíèÿ íà ÷èñëåííîñòü íàñåëåíèÿ ñòðåìèòñÿ ê ñíèæåíèþ óðîâíÿ âûðàâíèâàíèÿ íà âòîðîì óðîâíå. Òðåòüèì âèäîì ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ â ÔÐà ÿâëÿþòñÿ ïðÿìûå ôåäåðàëüíûå ãðàíòû íåêîòîðûì òåððèòîðèÿì. Ïðè ýòîì ðàçëè÷àþòñÿ òðàíñôåðòû òåððèòîðèÿì ñ íèçêèì óðîâíåì áþäæåòíûõ äîõîäîâ, à òàêæå òåððèòîðèÿì ñ âûñîêèì óðîâíåì áþäæåòíûõ äîõîäîâ â êà÷åñòâå êîìïåíñàöèè çà âûñîêèé îáúåì âûðàâíèâàþùèõ ïëàòåæåé â ïîëüçó âîñòî÷íûõ çåìåëü; òðàíñôåðòû íà îñîáûå íóæäû íåêîòîðûì çåìëÿì; òðàíñôåðòû íà ïîãàøåíèå çàäîëæåííîñòè ðåãèîíàëüíûìè áþäæåòàìè; òðàíñôåðòû áþäæåòàì âîñòî÷íûõ çåìåëü äëÿ ñòèìóëèðîâàíèÿ èíâåñòèöèé è ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà. Ïåðâîíà÷àëüíî, ñðàçó ïîñëå îáúåäèíåíèÿ, íîâûå âîñòî÷íûå çåìëè íå ïðèíèìàëè ó÷àñòèÿ â ïðîöåññå ãîðèçîíòàëüíîãî ìåæáþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ, ïîñêîëüêó èõ âêëþ÷åíèå â ýòó ñèñòåìó ïðèâåëî áû ê ïîñòîÿííîìó ïåðåðàñïðåäåëåíèþ ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ çàïàäíûõ çåìåëü â ïîëüçó âîñòî÷íûõ. Âìåñòî ýòîãî âûðàâíèâàíèå ïðîèçâîäèëîñü âíóòðè êàæäîé èç óêàçàííûõ ãðóïï.  êà÷åñòâå âðåìåííîé ðàñõîäíîé ïðîãðàììû, íàïðàâëåííîé íà ïîâûøåíèå íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà áûâøèõ âîñòî÷íîãåðìàíñêèõ Çåìåëü, áûë ñîçäàí Ôîíä Ãåðìàíñêîãî Âîññîåäèíåíèÿ (ÔÃÂ), ñîâìåñòíî ôèíàíñèðóåìûé ôåäåðàëüíûì áþäæåòîì è çàïàäíûìè Çåìëÿìè, äî óðîâíÿ, ñîïîñòàâèìîãî ñ òåì, êîòîðûé áû íàëè÷åñòâîâàë â ÔÐÃ. Èç 115 ìëðä íåì. ìàðîê, ñîñòàâëÿâøèõ îáúåì Ôîíäà, 20 ìëðä äîëæíû áûëè ñîñòàâèòü âçíîñ íåïîñðåäñòâåííî ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà â ñâÿçè ñ ýêîíîìèåé ñðåäñòâ âñëåäñòâèå îáúåäèíåíèÿ äâóõ Ãåðìàíèé. Áàëàíñ äîëæåí áûë áûòü ïðîôèíàíñèðîâàí ïîñðåäñòâîì óâåëè÷åíèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî äîëãà, îòâåòñòâåííîñòü çà êîòîðûé äîëæíà áûëà áûòü â ðàâíîé ñòåïåíè ðàçäåëåíà ìåæäó ôåäåðàëüíûì è çåìåëüíûìè âëàñòÿìè.  1992 ã. â Ôîíä ïîñòóïèëà åùå îäíà ñóììà — 31 ìëðä ìàðîê, êîòîðàÿ ÷àñ__________________ 76 Èãóäèí À.Ã., Ïîïîíîâà Í.À. Íåêîòîðûå ïðîáëåìû ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â Ãåðìàíèè è Ðîññèè // Ôèíàíñû. 1999. ¹ 4.

101

òè÷íî áûëà ïðîôèíàíñèðîâàíà çà ñ÷åò óâåëè÷åíèÿ ÍÄÑ íà 1 ïðîöåíòíûé ïóíêò ñòàâêè (÷òî äàëî 23 ìëðä ìàðîê), à ÷àñòè÷íî — çà ñ÷åò óâåëè÷åíèÿ âçíîñà áþäæåòîì ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà (îñòàâøèåñÿ 8 ìëðä ìàðîê).  1991—1992 ãã., äëÿ òîãî ÷òîáû îáåñïå÷èòü ôèíàíñèðîâàíèå Ôîíäà, áûë ââåäåí äîïîëíèòåëüíûé íàëîã íà äîõîäû (7,5 %àÿ ïðèáàâêà êî âñåì âèäàì íàëîãîâûõ ïëàòåæåé ïî äîõîäàì); êðîìå òîãî, áûëè ïîâûøåíû íàëîãè íà íåôòü è íà äåÿòåëüíîñòü â ñòðàõîâîé ñôåðå. Òàêæå äëÿ óìåíüøåíèÿ îáúåìà ñðåäñòâ, íàïðàâëÿåìûõ â áþäæåòû âîñòî÷íûõ çåìåëü, áûëà ïîâûøåíà äîëÿ ïîñòóïëåíèé ÍÄÑ, îñòàþùàÿñÿ â ðàñïîðÿæåíèè îðãàíà âëàñòè ñóáúåêòà ôåäåðàöèè ÔÐà (äî 44 %) 77. Áûâøèå ôåäåðàëüíûå äîïîëíèòåëüíûå ãðàíòû ïîäëåæàëè çàìåíå íà 2 òèïà áåçóñëîâíûõ ãðàíòîâ: ãðàíòû òèïà À, âûïëà÷èâàåìûå êàê áûâøèì Âîñòî÷íûì, òàê è Çàïàäíûì Çåìëÿì, íàïðàâëåííûå íà ïîâûøåíèå ñðåäíåäóøåâûõ íàëîãîâûõ äîõîäîâ (ïîñëå ïðîâåäåíèÿ ãîðèçîíòàëüíîãî âûðàâíèâàíèÿ) äî 90 % îò ñðåäíåãî îáùåíàöèîíàëüíîãî ïîêàçàòåëÿ; ãðàíòû òèïà Á, â îñíîâíîì ïðåäíàçíà÷àþòñÿ áûâøèì Âîñòî÷íûì Çåìëÿì â öåëÿõ ðàçâèòèÿ èíôðàñòðóêòóðû íà èõ òåððèòîðèÿõ. Ñðåäñòâà ôîíäà ðàñïðåäåëÿëèñü ñðåäè íîâûõ Çåìåëü â ñîîòâåòñòâèè ñ êîëè÷åñòâîì èõ íàñåëåíèÿ.  ñâîþ î÷åðåäü, Çåìëèïîëó÷àòåëè áûëè îáÿçàíû ïåðåäàâàòü 40 % îò îáúåìà ïîëó÷åííûõ ñðåäñòâ â ìóíèöèïàëüíûå áþäæåòû. Íà÷èíàÿ ñ 1995 ã., âîñòî÷íûå çåìëè áûëè ïîëíîñòüþ èíòåãðèðîâàíû â ôåäåðàëüíóþ ñèñòåìó ãîðèçîíòàëüíîãî ìåæáþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ ñ ó÷åòîì âûøåóêàçàííûõ èçìåíåíèé â óñëîâèÿõ âçíîñîâ Çåìåëü-äîíîðîâ.  êàæäîé èç Çåìåëü áûëà ðàçðàáîòàíà ñâîÿ ñõåìà âûðàâíèâàíèÿ íà óðîâíå Çåìëè-ìóíèöèïàëèòåòà, êîòîðàÿ îñíîâàíà íà ðàçðûâå ìåæäó ïîòðåáíîñòÿìè ìåñòíûõ áþäæåòîâ è èõ íàëîãîâûì ïîòåíöèàëîì.  ñòðàíàõ ÅÑ âîïðîñû âûðàâíèâàíèÿ ðåãèîíîâ ðåøàþòñÿ â îñíîâíîì â ðàìêàõ áþäæåòíî-ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ è ñòèìóëèðîâàíèÿ ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ. Ïðè ýòîì ñðàâíèòåëüíûå äàííûå ïîêàçûâàþò (òàáë. 2.3.4) ÷òî, íåñìîòðÿ íà áîëåå íèçêèé __________________ 77 Òðóíèí È. Ìåæáþäæåòíûå òðàíñôåðòû â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè // http:// www.iet.ru/usaid/10-new/3.htm.

102

óðîâåíü äèôôåðåíöèàöèè òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ, óäåëüíûé âåñ ôèíàíñîâîé ïîìîùè â ÂÂÏ â ñòðàíàõ ÅÑ ïðåâûøàåò ðîññèéñêèé óðîâåíü. Õàðàêòåðíîé ÷åðòîé â ìåõàíèçìàõ áþäæåòíî-ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ ÿâëÿåòñÿ ïðåîáëàäàíèå ñòèìóëèðóþùåé ôóíêöèè, ÷òî ñïîñîáñòâóåò ðàçâèòèþ ðåãèîíàëüíûõ èíèöèàòèâ è ýêîíîìè÷åñêîãî ïîòåíöèàëà ðåãèîíîâ. Òàáëèöà 2.3.4 Ôèíàíñîâàÿ ïîìîùü áþäæåòàì ñóáíàöèîíàëüíîãî óðîâíÿ â Ðîññèè è íåêîòîðûõ ñòðàíàõ ÅÑ â 1995 ã.

Ãåðìàíèÿ Èñïàíèÿ Èòàëèÿ Ôðàíöèÿ Ðîññèÿ

Ïðÿìàÿ ôèíàíñîâàÿ ïîìîùü èç öåíòðàëüíûõ áþäæåòîâ ñóáíàöèîíàëüíûì áþäæåòà â % ê ÂÂÏ â % ê ðàñõîäàì öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà  % ê äîõîäàì Âêëþ÷àÿ ñîöèàëüíûå Ñîáñòâåííî áþäæåòíûì ñóáíàöèîíàëüíûõ áþäæåòîâ ôîíäû

1,47 4,94 7,61 3,05 1,79

3,5 11,9 15,8 6,3 6,9

7,3 22,9 22,5 12,1 10,6

8,4 43,2 57,8 30,6 12,4

__________________

Èñòî÷íèê: Ôåäåðàëüíûé áþäæåò è ðåãèîíû: îïûò àíàëèçà ôèíàíñîâûõ ïîòîêîâ. Ì.: Äèàëîã-ÌÃÓ, 1999. Ñ. 54.

Òàê, íàïðèìåð, â Èñïàíèè âàæíûì èíñòðóìåíòîì ðåøåíèÿ çàäà÷ ýêîíîìè÷åñêîãî âûðàâíèâàíèÿ âûñòóïàåò ìåæòåððèòîðèàëüíûé êîìïåíñàöèîííûé ôîíä (ÌÊÔ), íàïðàâëÿþùèé ñðåäñòâà áîëåå áåäíûì ðåãèîíàì (10 èç 17), âûïîëíÿÿ ïðè ýòîì ôóíêöèè ãîðèçîíòàëüíîãî âûðàâíèâàíèÿ è ñòèìóëèðîâàíèÿ ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ. Ñðåäñòâà ôîíäà ðàñïðåäåëÿþòñÿ ìåæäó àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè 78: îáðàòíî ïðîïîðöèîíàëüíî äîõîäó íà äóøó íàñåëåíèÿ (70 %); ïðÿìî ïðîïîðöèîíàëüíî ìèãðàöèîííîìó áàëàíñó ïîñëåäíèõ 10 ëåò (20 %); ïðÿìî ïðîïîðöèîíàëüíî ðàçíèöå ìåæäó óðîâíÿìè áåçðàáîòèöû â êàæäîì ðåãèîíå è ïî ñòðàíå â öåëîì (5 %); ïðÿìî ïðîïîðöèîíàëüíî ïëîùàäè (5 %). Ðåàëèçàöèåé ôóíêöèè ñòèìóëèðîâàíèÿ ÌÊÔ âûñòóïàåò ðåãèîíàëüíàÿ èíâåñòèöèîííàÿ äîòàöèÿ. Ðåãèîíàëüíûå èíâåñòèöèîííûå äîòàöèè ïðåäîñòàâëÿþò íà áàçå äóøåâîãî ÂÐÏ, à òàêæå ñ ó÷åòîì óðîâíÿ áåçðàáîòèöû, âûäåëåííûì çîíàì-ðåöèïèåíòàì, __________________ 78 Ðåãèîíàëüíîå ðàçâèòèå: îïûò Ðîññèè è Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà / Ïîä ðåä. À.Ã. Ãðàíáåðãà. Ì.: ÇÀÎ «Èçä-âî “Ýêîíîìèêà”», 2000. Ñ. 105.

103

îäîáðåííûì Åâðîïåéñêîé êîìèññèåé (îêîëî ïîëîâèíû ñðåäñòâ ÌÔÊ ôîðìèðóåòñÿ çà ñ÷åò ñòðóêòóðíûõ ôîíäîâ ÅÑ).  Èòàëèè îñíîâíóþ ÷àñòü äîõîäîâ áþäæåòîâ ñóáíàöèîíàëüíîãî óðîâíÿ ñîñòàâëÿþò ñðåäñòâà, ïåðåäàâàåìûå â âèäå ãðàíòîâ èç áþäæåòîâ âûøåñòîÿùåãî óðîâíÿ. Ïðåäîñòàâëÿåìûå ãðàíòû èëè òðàíñôåðòû ïîäðàçäåëÿþòñÿ íà èìåþùèå öåëåâîé õàðàêòåð è íà íåöåëåâûå ãðàíòû. Èñòî÷íèêàìè íåöåëåâûõ ãðàíòîâ ðåãèîíàëüíûì áþäæåòàì ÿâëÿþòñÿ äâà íàöèîíàëüíûõ áþäæåòíûõ ôîíäà — îáùèé ôîíä è ôîíä ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ. Îáà ýòèõ ôîíäà ðàñïðåäåëÿþòñÿ ìåæäó ðåãèîíàìè ïðîïîðöèîíàëüíî ÷èñëåííîñòè íàñåëåíèÿ, ïëîùàäè ðåãèîíà è óðîâíþ áåçðàáîòèöû â ðåãèîíå.  îñíîâíîì, ñðåäñòâà óêàçàííûõ ôîíäîâ íàïðàâëÿþòñÿ â þæíûå, ìåíåå ðàçâèòûå â ýêîíîìè÷åñêîì îòíîøåíèè, ðåãèîíû ñòðàíû. Íåöåëåâûå ãðàíòû, êîòîðûå âûäåëÿþòñÿ ìóíèöèïàëüíûì áþäæåòàì èç öåíòðàëüíîãî áþäæåòà, íîñÿò áîëåå ðàçíîñòîðîííèé õàðàêòåð. Èñòî÷íèêàìè ýòèõ ñðåäñòâ ÿâëÿþòñÿ òðè ðàçëè÷íûõ ôîíäà, òðàíñôåðòû èç êîòîðûõ âûäåëÿþòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ ðàçëè÷íûìè êðèòåðèÿìè — ñ öåëüþ ôèíàíñèðîâàíèÿ ñòàíäàðòíûõ òåêóùèõ ðàñõîäîâ, ñïåöèàëüíûõ ðàñõîäíûõ ïðîãðàìì (íàïðèìåð, ïðîãðàììû çàíÿòîñòè ìîëîäåæè) è ñ öåëüþ êîìïåíñàöèè íåäîñòàòî÷íîñòè íàëîãîâîé áàçû â ìóíèöèïàëèòåòàõ. Íàðÿäó ñ íåöåëåâûìè, â Èòàëèè ñóùåñòâóþò öåëåâûå âèäû ãðàíòîâ, êîòîðûå ñîñòàâëÿþò îñíîâíîé îáúåì äîõîäîâ ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ áþäæåòîâ. Îñíîâíûìè èñòî÷íèêàìè òàêèõ ãðàíòîâ ÿâëÿþòñÿ äâà áþäæåòíûõ ôîíäà — Íàöèîíàëüíûé ôîíä ôèíàíñèðîâàíèÿ çäðàâîîõðàíåíèÿ è Íàöèîíàëüíûé òðàíñïîðòíûé ôîíä.  êà÷åñòâå èíñòðóìåíòîâ, ñòèìóëèðóþùèõ ðåãèîíàëüíîå ðàçâèòèå, âûñòóïàþò: • ïðîåêòíûå èíâåñòèöèîííûå ãðàíòû, êîòîðûå âûäåëÿþòñÿ â ðàìêàõ åæåãîäíûõ êîíêóðñîâ, îðãàíèçóåìûõ Ìèíèñòåðñòâîì ïðîìûøëåííîñòè. Îñíîâíîé öåëüþ ãðàíòîâ ÿâëÿþòñÿ ðàçâèòèå è ñòðóêòóðíàÿ ïåðåñòðîéêà îòñòàëûõ ðåãèîíîâ; • àâòîìàòè÷åñêàÿ íàëîãîâàÿ ïîìîùü, ïðåäñòàâëÿþùàÿ ñîáîé íàëîãîâûé êðåäèò.  ðàìêàõ äàííîãî âèäà ïîìîùè ñòèìóëèðóåòñÿ ñîçäàíèå íîâûõ ïðåäïðèÿòèé, ðàñøèðåíèå è ìîäåðíèçàöèÿ ñóùåñòâóþùèõ; • íàëîãîâûå ëüãîòû äëÿ Þãà Èòàëèè â ñôåðå ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ (ïðè ïðèåìå íà ðàáîòó íîâûõ ðàáîòíèêîâ äàåòñÿ ãîäè÷íîå îñâîáîæäåíèå îò íàëîãîâ ïî ñîöèàëüíîìó îáåñïå÷åíèþ); 104

ñïåöèàëüíûé ôîíä äëÿ ìîëîäûõ ïðåäïðèíèìàòåëåé â ïðîáëåìíûõ çîíàõ — ñóáñèäèè âûäàþòñÿ ìîëîäûì íà÷èíàþùèì ïðåäïðèíèìàòåëÿì äî 29 ëåò. Ðåãèîíàëüíûå äèñïðîïîðöèè ÿâëÿþòñÿ íåîòúåìëåìûì ñòðóêòóðíûì ýëåìåíòîì Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà.  äåñÿòè íàèáîëåå áåäíûõ ðàéîíàõ ÅÑ, áîëüøàÿ ÷àñòü êîòîðûõ ðàñïîëàãàåòñÿ íà òåððèòîðèè Ãðåöèè è Ïîðòóãàëèè, ãîäîâîé äîõîä íà äóøó íàñåëåíèÿ ñîñòàâëÿåò ìåíåå ÷åì îäíó òðåòü îò çíà÷åíèÿ àíàëîãè÷íîãî ïîêàçàòåëÿ ïî äåñÿòè íàèáîëåå áîãàòûì ðàéîíàì 79. Ðåøåíèå äàííîé ïðîáëåìû îñóùåñòâëÿåòñÿ â ðàìêàõ ðåãèîíàëüíîé ñòðóêòóðíîé ïîëèòèêè, ãëàâíîé öåëüþ êîòîðîé ÿâëÿåòñÿ ñîêðàùåíèå ðàçðûâà ìåæäó ðàçëè÷íûìè ðåãèîíàìè, íàõîäÿùèìèñÿ â íàèìåíåå áëàãîïðèÿòíûõ óñëîâèÿõ. Íà äîñòèæåíèå äàííîé öåëè íàïðàâëåíà äåÿòåëüíîñòü ñòðóêòóðíûõ ôîíäîâ ÅÑ (Åâðîïåéñêèé ôîíä ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ (ÅÔÐÐ), Åâðîïåéñêèé ñîöèàëüíûé ôîíä (ÅÑÔ), Åâðîïåéñêèé ôîíä îðèåíòàöèè è ãàðàíòèé ñåëüñêîãî õîçÿéñòâà (ÔÅÎÃÀ). Êîìèññèÿ ÅÑ ñòàðàåòñÿ âåñòè èíäèâèäóàëèçèðîâàííûé ïîäõîä ê âûäåëåíèþ â êàæäîé èç ñòðàí ïðîáëåìíûõ òåððèòîðèé, èñõîäÿ èç âçâåøèâàíèÿ ïîëîæåíèÿ ðàéîíà â ñâîåé ñòðàíå è â ÅÑ â öåëîì. Ïðîáëåìíûå ðàéîíû â îòäåëüíûõ ñòðàíàõ âûäåëÿþòñÿ ïî äâóì êðèòåðèÿì — ÂÂÏ íà äóøó íàñåëåíèÿ è óðîâíþ áåçðàáîòèöû. «Áàçîâûì» óðîâíåì ÿâëÿåòñÿ ÂÂÏ íà äóøó íàñåëåíèÿ íèæå 85 % ñðåäíåãî ïî ñòðàíå è ñâûøå 110 % äëÿ áåçðàáîòèöû. Çàòåì óêàçàííûå êðèòåðèè óòî÷íÿþòñÿ, èñõîäÿ èç ïîëîæåíèÿ ñòðàíû, ïî ýòèì ïîêàçàòåëÿì â ÅÑ 80. Ñòðóêòóðíûå ôîíäû ïðåäîñòàâëÿþò ïîìîùü â âèäå ñóáñèäèé, ïðè ýòîì ñâûøå 70 % çàéìîâ ïðåäíàçíà÷àþòñÿ ïðîåêòàì â ïðîáëåìíûõ ðåãèîíàõ ÅÑ.  öåëîì ñâûøå 30 % áþäæåòà ÅÑ èäåò íà ëèêâèäàöèþ ðåãèîíàëüíûõ äèñïðîïîðöèé. Íåïðåìåííîå óñëîâèå ïîëüçîâàíèÿ ôîíäàìè — ïðåäîñòàâëåíèå êàæäîé èç ñòðàí ñâîåãî ïëàíà ðàçâèòèÿ ïðîáëåìíîãî ðåãèîíà è ðàñïðåäåëåíèÿ ñðåäñòâ â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðèîðèòåòàìè ÅÑ. Õàðàêòåðíîé ÷åðòîé âûäåëÿåìûõ ñóáñèäèé ÿâëÿåòñÿ èõ âçàèìîäîïîëíÿþùèé õàðàêòåð. Èíñòèòóòû ÅÑ ïðåäîñòàâëÿþò ðsåñóðñû •

__________________ 79 Ðåãèîíàëüíîå ðàçâèòèå: îïûò Ðîññèè è Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà / Ïîä ðåä. À.Ã. Ãðàíáåðãà. Ì.: ÇÀÎ «Èçä-âî “Ýêîíîìèêà”», 2000. Ñ. 16. 80 European Regional Incentives 1997—98 (Yuill D., Bachtler J., Wishlade F.). London et. àl., Bowker Saur, 1998.

105

òîëüêî â êà÷åñòâå äîïîëíèòåëüíîãî èñòî÷íèêà ïðè ðåàëèçàöèè íàöèîíàëüíûõ ïðîãðàìì è íå èìåþò ïðàâà îïðåäåëÿòü îáúåêòû ñâîåãî âìåøàòåëüñòâà èñêëþ÷èòåëüíî ïî ñîáñòâåííîé èíèöèàòèâå. Òàêèì îáðàçîì, îíè èãðàþò ðîëü ìóëüòèïëèêàòîðà, ñòèìóëèðóþò ÷àñòíûå êàïèòàëîâëîæåíèÿ â ñëàáîðàçâèòûõ ðåãèîíàõ, íî íå óêàçûâàþò íàöèîíàëüíûì ïðàâèòåëüñòâàì, êàêèå ðåãèîíàëüíûå ïðîåêòû èì ñëåäóåò ïîääåðæèâàòü. Ìóëüòèïëèêàòèâíàÿ ðîëü Åâðîïåéñêîãî ôîíäà ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ ïðîÿâëÿåòñÿ, â ÷àñòíîñòè â òîì, ÷òî îáúåì èíâåñòèöèé, ñòèìóëèðîâàííûõ åãî ñóáñèäèÿìè, çà 1975—1990 ãã. ïðåâûñèë ñóììó ïðÿìûõ ïîñòóïëåíèé èç ôîíäà â 7,5 ðàç 81. Ìèðîâîé îïûò ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî íå ñóùåñòâóåò åäèíîé èäåàëüíîé ìîäåëè ôèñêàëüíîãî ôåäåðàëèçìà, áîëåå òîãî ñôåðà áþäæåòíûõ îòíîøåíèé âî ìíîãèõ íàöèîíàëüíûõ ñèñòåìàõ ÷àñòî ïðîòèâîðå÷èò ñòàíäàðòíîé òåîðèè îïòèìàëüíîé ìîäåëè. Ðàññìîòðåííûé îïûò çàðóáåæíûõ ñòðàí ïîêàçàë, ÷òî ýôôåêòèâíîñòü ñèñòåìû ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé îïðåäåëÿåòñÿ íå ñòîëüêî ñòåïåíüþ öåíòðàëèçàöèè áþäæåòíîé ñèñòåìû, èñïîëüçîâàíèåì ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâ, îáúåìàìè è ñïîñîáàìè ïåðåäà÷è ôèíàíñîâîé ïîìîùè, ñêîëüêî ñáàëàíñèðîâàííîé ñèñòåìîé âñåõ ýòèõ ôàêòîðîâ, ñîîòâåòñòâóþùåé îñîáåííîñòÿì äàííîãî ãîñóäàðñòâà. Äëÿ ñòðàí ñ áîëåå âûñîêîé ñòåïåíüþ äèôôåðåíöèàöèè, êàê ïðàâèëî, õàðàêòåðíû áîëåå âûñîêàÿ öåíòðàëèçàöèÿ áþäæåòíîé ñèñòåìû è áîëüøèé îáúåì ïåðåðàñïðåäåëÿåìûõ áþäæåòíûõ ñðåäñòâ. Ýôôåêòèâíîñòü ñèñòåìû ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â çàïàäíûõ ñòðàíàõ äîñòèãàåòñÿ â ðåçóëüòàòå îáåñïå÷åíèÿ àäåêâàòíîñòè äîõîäíûõ èñòî÷íèêîâ ðàñõîäíûì ïîòðåáíîñòÿì íà âñåõ óðîâíÿõ áþäæåòíîé ñèñòåìû. Ðàñïðåäåëåíèå ôèíàíñîâîé ïîìîùè õàðàêòåðèçóåòñÿ ïðîçðà÷íîñòüþ è ñòàáèëüíîñòüþ ìåõàíèçìà âûðàâíèâàíèÿ, îáúåì òðàíñôåðòà çàâèñèò òîëüêî îò îáúåêòèâíûõ ôàêòîðîâ, à ïðîöåäóðà ðàñ÷åòà ôèíàíñîâîé ïîìîùè îñòàåòñÿ íåèçìåííîé íà ïðîòÿæåíèè, êàê ìèíèìóì, òðåõ-ïÿòè ëåò. Âñëåäñòâèå ýòîãî, íèçîâûå çâåíüÿ áþäæåòíîé ñèñòåìû ïîëó÷àþò âîçìîæíîñòü ïðîãíîçèðîâàòü ñâîè äîõîäû íà áóäóùèå ïåðèîäû. Âîçìîæíîñòè ïåðåíåñåíèÿ çàðóáåæíîãî îïûòà íà ðîññèéñêóþ ïðàêòèêó îãðàíè÷èâàþòñÿ ðÿäîì ôàêòîðîâ ýêîíîìè÷åñ__________________ 81 Êîðîâêèí Â. Åâðîïåéñêàÿ èíòåãðàöèÿ è ðåãèîíàëüíàÿ ïîëèòèêà // ÌÝ è ÌÎ. 1994. ¹ 4. Ñ. 99.

106

êîãî, íàöèîíàëüíî-ýòíè÷åñêîãî, ïîëèòè÷åñêîãî, èñòîðè÷åñêîãî õàðàêòåðà. Êðîìå òîãî, ñóùåñòâåííûì ôàêòîðîì ÿâëÿåòñÿ îòñóòñòâèå â âûñîêîðàçâèòûõ ýêîíîìè÷åñêèõ ñèñòåìàõ òàêèõ îòíîñèòåëüíî ñëàáûõ èíñòèòóòîâ, îáåñïå÷èâàþùèõ âçàèìîäåéñòâèå ìåæäó óðîâíÿìè âëàñòè, êàê â Ðîññèè. Êàê îòìå÷àþò Ëåêñèí Â.Í. è Øâåöîâ À.Í., âñå çàðóáåæíûå ïðèìåðû óñïåøíîãî ôèíàíñîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ áûëè îáåñïå÷åíû íå òîëüêî âûñîêèì ýêîíîìè÷åñêèì ïîòåíöèàëîì ãîñóäàðñòâ è îòäåëüíûõ òåððèòîðèé, íî è ðàçâåðíóòûì è èñïîëíÿåìûì çàêîíîäàòåëüñòâîì, õîðîøî ïîñòàâëåííîé ñòàòèñòèêîé è ó÷åòîì âûñîêîêâàëèôèöèðîâàííûìè è óìåðåííî êîððóìïèðîâàííûìè ÷èíîâíèêàìè, ÷òî îòñóòñòâóåò â íàñòîÿùåå âðåìÿ â Ðîññèè 82. Òåì íå ìåíåå, çàðóáåæíàÿ ïðàêòèêà íàêîïèëà ìíîæåñòâî ìåòîäîâ, ïðèåìîâ è ïðåöåäåíòíûõ ðåøåíèé, êîòîðûå ìîãëè áû èñïîëüçîâàòüñÿ â ðîññèéñêèõ óñëîâèÿõ. Èíòåðåñíûì, ïî íàøåìó ìíåíèþ, ÿâëÿåòñÿ îïûò Ãåðìàíèè â îáëàñòè ãîðèçîíòàëüíîãî ìåæáþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ ïîñëå îáúåäèíåíèÿ, êîãäà âîñòî÷íûå çåìëè áûëè èñêëþ÷åíû èç îáùåé ñõåìû ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ è èì áûë ïðåäîñòàâëåí îñîáûé áþäæåòíûé ðåæèì, ïðåäóñìàòðèâàþùèé ïðÿìîå ôèíàíñèðîâàíèå ÷àñòè ðàñõîäîâ èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà, ïðåäîñòàâëåíèå ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ, ïîääåðæêó èíâåñòèöèîííîé àêòèâíîñòè è ò. ï. Èñêëþ÷åíèå ñàìûõ «ñëàáûõ» â ôèíàíñîâîì îòíîøåíèè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè èç îáùåé ñõåìû ïîçâîëèò ñíèçèòü èçúÿòèå ñðåäñòâ ó «áîãàòûõ» ñóáúåêòîâ. Îïðàâäàííîñòü ââåäåíèÿ òàêîãî ðåæèìà äëÿ ðåãèîíîâ, óäîâëåòâîðÿþùèõ çàðàíåå óñòàíîâëåííûì êðèòåðèÿì (íèçêàÿ áþäæåòíàÿ îáåñïå÷åííîñòü, ïðàêòè÷åñêè ïîëíàÿ çàâèñèìîñòü îò ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà, íåâîçìîæíîñòü ôèíàíñèðîâàíèÿ çà ñ÷åò ñîáñòâåííûõ ñðåäñòâ îñíîâíûõ ñîöèàëüíûõ ðàñõîäîâ è ò. ä.), àðãóìåíòèðóåòñÿ òåì, ÷òî îí ïîçâîëèò áîëåå ïîñëåäîâàòåëüíî äîáèâàòüñÿ âíåäðåíèÿ óíèôèöèðîâàííûõ âçàèìîîòíîøåíèé ñ àáñîëþòíûì áîëüøèíñòâîì ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè ïðè áîëüøåé áþäæåòíîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè è îòâåòñòâåííîñòè áîëüøèíñòâà ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. __________________ 82 Ëåêñèí Â.Í, Øâåöîâ À.Í. Ãîñóäàðñòâî è ðåãèîíû. Òåîðèÿ è ïðàêòèêà ãîñóäàðñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ. Ì.: ÓÐÑÑ, 2000. Ñ. 289.

107

Îïûò ïîêàçûâàåò, ÷òî ïðè ðàçðàáîòêå è îñóùåñòâëåíèè íà ïðàêòèêå ìîäåëè ðàñïðåäåëåíèÿ ìåæáþäæåòíûõ òðàíñôåðòîâ ñëåäóåò ðóêîâîäñòâîâàòüñÿ ñëåäóþùèìè îñíîâíûìè ïðèíöèïàìè 83: 1. Ñèñòåìà ìåæáþäæåòíûõ òðàíñôåðòîâ äîëæíà, ïðåæäå âñåãî, ïðåñëåäîâàòü öåëè ìàêðîýêîíîìè÷åñêîé ñòàáèëèçàöèè. Íàöèîíàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî äîëæíî, ïðåæäå âñåãî, ñîõðàíÿòü êîíòðîëü çà ýêîíîìè÷åñêîé ñèòóàöèåé â ðåãèîíàõ. Íåâûïîëíåíèå ýòîãî òðåáîâàíèÿ ìîæåò ïîñòàâèòü ïîä óäàð äðóãèå öåëè ìåæáþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ. 2. Ìåòîäèêà ðàñïðåäåëåíèÿ âûðàâíèâàþùèõ òðàíñôåðòîâ äîëæíà óòâåðæäàòüñÿ â êîíòåêñòå ôèñêàëüíîé ïîëèòèêè ãîñóäàðñòâà. Ìåæáþäæåòíîå âûðàâíèâàíèå äîëæíî áûòü ñîãëàñîâàíî ñî ñðåäíåñðî÷íîé ôèñêàëüíîé ïðîãðàììîé ïðàâèòåëüñòâà, âêëþ÷àÿ ïðîãíîç äîõîäîâ è ðàñõîäîâ áþäæåòîâ ðàçëè÷íîãî óðîâíÿ êàê ìèíèìóì íà òðè ãîäà âïåðåä. 3. Öåëè âûäåëåíèÿ âûðàâíèâàþùèõ òðàíñôåðòîâ äîëæíû áûòü ÿñíî ñôîðìóëèðîâàíû, à òàêæå äîëæíà ñóùåñòâîâàòü âîçìîæíîñòü äëÿ èõ ðåãóëÿðíîãî ìîíèòîðèíãà. Íåîáõîäèìî èçáåãàòü äóáëèðîâàíèÿ è ïåðåñå÷åíèÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ óñëóã íà ñóáíàöèîíàëüíîì óðîâíå. Ïðè óñòàíîâëåíèè íàöèîíàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì óñëîâèé äëÿ âûäåëåíèÿ ãðàíòà íåîáõîäèìî ðàçðàáîòàòü ñèñòåìó ìîíèòîðèíãà è ïðîâåðêè âûïîëíåíèÿ ýòèõ óñëîâèé, à òàêæå ïîðÿäîê ïðèìåíåíèÿ ñàíêöèé ïðè èõ íåâûïîëíåíèè. 4. Ïðè ïëàíèðîâàíèè òðàíñôåðòîâ íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü ñðåäñòâà, âûäåëÿåìûå ïî äðóãèì êàíàëàì. Âñëåäñòâèå òîãî, ÷òî êðîìå âûðàâíèâàþùèõ òðàíñôåðòîâ â ðåãèîíû íàïðàâëÿþòñÿ ñðåäñòâà â ðàìêàõ ïðîãðàìì ðàçëè÷íûõ ìèíèñòåðñòâ è âåäîìñòâ, ìèíèñòåðñòâó ôèíàíñîâ íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü èõ ïðè âûäåëåíèè òðàíñôåðòîâ. Òàêæå íåîáõîäèìî êîîðäèíèðîâàíèå óñëîâíûõ è áåçóñëîâíûõ òðàíñôåðòîâ. 5. Ïðè âûäåëåíèè òðàíñôåðòîâ íåîáõîäèìî ðàññìîòðåòü âîçìîæíûå àëüòåðíàòèâû.  íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ áîëåå ýôôåêòèâíûì ÿâëÿåòñÿ ôèíàíñèðîâàíèå îêàçàíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ óñëóã íå ÷åðåç áþäæåòû íèæåñòîÿùåãî óðîâíÿ, à ñ ïîìîùüþ ïðÿìîãî ïëàòåæà ïîñòàâùèêó óñëóã (îñîáåííî ïðè æåëàíèè íàöèîíàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà ïîâûñèòü äèâåðñèôèêàöèþ è ýôôåêòèâíîñòü îêàçàíèÿ óñëóã). __________________ 83 Ñì.: Ahmad E., Craig J. Intergovernmental Transfers // Fiscal Federalism in Theory and Practice / Ed. by T. Ter-Minassian. Washington: IMF, 1997.

108

 íàñòîÿùåå âðåìÿ ôåäåðàëüíûå òðàíñôåðòû â ÐÔ ïðàêòè÷åñêè íå íîñÿò ñòèìóëèðóþùåãî èíâåñòèöèîííîãî õàðàêòåðà, ÷òî ÿâëÿåòñÿ îïðàâäàííûì â óñëîâèÿõ çàòÿíóâøåãîñÿ êðèçèñà. Îäíàêî ñ ðîñòîì ýêîíîìè÷åñêîé àêòèâíîñòè ïåðåõîä ê òàêòèêå ðåãèîíàëüíîãî ñòèìóëèðîâàíèÿ áóäåò ñòàíîâèòüñÿ áîëåå íàñóùíûì. Îïûò ñòðàí ÅÑ ïîêàçûâàåò, ÷òî óñïåøíàÿ ðåàëèçàöèÿ äàííîé ïîëèòèêè íåâîçìîæíà áåç: • ñòðîãîãî ñîîòâåòñòâèÿ ïðèìåíÿåìûõ ñòèìóëîâ îïðåäåëåííûì çàäà÷àì ãîñóäàðñòâåííîé ñòðàòåãèè; • ó÷åòà öåëåïîëàãàíèÿ äðóãèõ âèäîâ ãîñóäàðñòâåííûõ îòðàñëåâûõ ïîëèòèê; • áåçóñëîâíîé àäðåñíîñòè ïðèìåíèòåëüíî ê êîíêðåòíûì õîçÿéñòâåííûì ñóáúåêòàì; • ïàðèòåòíîãî ó÷àñòèÿ ãîñóäàðñòâà, ðåãèîíîâ è õîçÿéñòâåííûõ ñóáúåêòîâ â ðåàëèçàöèè ñòèìóëèðóåìûõ ìåðîïðèÿòèé; • ïîääåðæêè ðåãèîíàëüíûõ èíèöèàòèâ ïî ðàçðàáîòêå è êîîðäèíàöèè ñîáñòâåííûõ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ è äðóãèõ ïîëèòèê; • êîíòðîëÿ çà èñïîëüçîâàíèåì âûäåëÿåìûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ñðåäñòâ â ñîîòâåòñòâèè ñ çàÿâëåííûìè öåëÿìè, çàäà÷àìè è êðèòåðèÿìè. Ïðîÿâëåíèå ìóëüòèïëèêàòèâíîé ðîëè âûäåëÿåìûõ ñóáñèäèé ÿâèëîñü ðåçóëüòàòîì ðåàëèçàöèè äàííûõ ïðèíöèïîâ ïðè îñóùåñòâëåíèè ïîëèòèêè ðåãèîíàëüíîãî ñòèìóëèðîâàíèÿ â ñòðàíàõ ÅÑ. Îðèåíòàöèÿ íà âûøåïåðå÷èñëåííûå ïðèíöèïû â ðîññèéñêîé ïðàêòèêå ìîæåò ÿâèòüñÿ îñíîâîé äëÿ ôîðìèðîâàíèÿ ìåõàíèçìà ðåãèîíàëüíîãî ñòèìóëèðîâàíèÿ, îòâå÷àþùåãî îñîáåííîñòÿì ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà è ñîñòîÿíèþ ìåæðåãèîíàëüíîé äèôôåðåíöèàöèè óñëîâèé ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ.

Êîíòðîëüíûå âîïðîñû 1. Ïåðå÷èñëèòå è äàéòå êðàòêóþ õàðàêòåðèñòèêó ôîðìàì áþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ. 2. Îõàðàêòåðèçóéòå ñîäåðæàíèå ïðîöåäóðû îïðåäåëåíèÿ âåëè÷èíû òðàíñôåðòîâ äëÿ ðåãèîíîâ. 109

3. Êàêîå ìåñòî â ñòèìóëèðîâàíèè ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ çàíèìàþò Ôåäåðàëüíûå öåëåâûå ïðîãðàììû? 4. Äàéòå õàðàêòåðèñòèêó ýôôåêòèâíîñòè Ôåäåðàëüíîé öåëåâîé ïðîãðàììû â ðåøåíèè ðåãèîíàëüíûõ ïðîáëåì ñîöèàëüíîýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ. 5. Êàêèå êðèòåðèè îòáîðà íàèáîëåå îñòðûõ ïðîáëåì ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ ïðèìåíÿþòñÿ äëÿ èõ âêëþ÷åíèÿ â Ôåäåðàëüíûå öåëåâûå ïðîãðàììû? 6. Äàéòå õàðàêòåðèñòèêó èñòî÷íèêàì ôèíàíñèðîâàíèÿ ôåäåðàëüíûõ öåëåâûõ ïðîãðàìì, è îïðåäåëèòå Âàøå îòíîøåíèå ê ñëîæèâøåéñÿ ïðàêòèêå. 7. ×òî ÿâëÿåòñÿ îñíîâîé íàëîãîâîé ïîëèòèêè ãîñóäàðñòâà? 8.  ÷åì çàêëþ÷àåòñÿ íåîáõîäèìîñòü ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ? 9. Êàêèìè êðèòåðèÿìè öåëåñîîáðàçíî ðóêîâîäñòâîâàòüñÿ ïðè ïðèíÿòèè ðåøåíèÿ ïî ðàñïðåäåëåíèþ äîõîäîâ ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè âëàñòåé? 10. ×òî íåîáõîäèìî ñäåëàòü, äëÿ òîãî ÷òîáû ðàñøèðèòü ôèñêàëüíûå àâòîíîìèè ñóáíàöèîíàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè? 11. Îöåíèòå òåíäåíöèþ ðàñïðåäåëåíèÿ öåíòðàëüíûõ íàëîãîâûõ äîõîäîâ ìåæäó áþäæåòàìè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè è ôåäåðàëüíîãî öåíòðà. 12. Îïðåäåëèòå Âàøå îòíîøåíèå ê ïðåäîñòàâëåíèþ áîëåå øèðîêîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ðåãèîíàëüíûì è ìåñòíûì âëàñòÿì â îáëàñòè íàëîãîîáëîæåíèÿ. 13. Äàéòå îöåíêó çàðóáåæíîé ïðàêòèêå ðåãóëèðîâàíèÿ óñëîâèé òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ. 14.  ÷åì ñóòü «ïîëþñîâ ðîñòà» è îöåíêè ýôôåêòèâíîñòè åå èñïîëüçîâàíèÿ â ðåãóëèðîâàíèè óñëîâèé òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ? 15. ×òî òàêîå áþäæåòíûå ãðàíòû, è êàê îíè èñïîëüçóþòñÿ? 16. Îáîñíóéòå âîçìîæíîñòè è ïåðñïåêòèâû èñïîëüçîâàíèÿ çàðóáåæíîé ïðàêòèêè âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ â óñëîâèÿõ Ðîññèè.

110

ÃËÀÂÀ 3. Ïåðñïåêòèâû áþäæåòíîãî

âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ

3.1. Ðàçãðàíè÷åíèå áþäæåòíûõ ïîëíîìî÷èé â ñèñòåìå ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé Åùå ðàç íåîáõîäèìî ïîä÷åðêíóòü, ÷òî âàæíîé ïðîáëåìîé â ñòàíîâëåíèè ðîññèéñêîé ìîäåëè áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà ÿâëÿåòñÿ ïîèñê ïóòåé ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ìåõàíèçìîâ ìåæáþäæåòíîãî ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ.  ýòîé ñâÿçè íåîáõîäèìî, ïðåæäå âñåãî, ðàññìîòðåòü ìåðû ãîñóäàðñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ â äàííîé îáëàñòè, ðàçðàáàòûâàåìûå â äîêóìåíòàõ ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè. Îñíîâíûå íàïðàâëåíèÿ ðåôîðìèðîâàíèÿ ñèñòåìû áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà íàøëè îòðàæåíèå â òàêèõ äîêóìåíòàõ êàê Ïðîãðàììà ðàçâèòèÿ áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà äî 2005 ã., Ïðîãðàììà Ïðàâèòåëüñòâà íà 10 ëåò (2000— 2010) (ðàçäåë 2.3 ðåôîðìà ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé). Îáà ïðîãðàììíûõ äîêóìåíòà îáùåé öåëüþ ðåôîðìèðîâàíèÿ ñòàâÿò äîñòèæåíèå ýêîíîìè÷åñêîé ýôôåêòèâíîñòè (ñîçäàíèå äîëãîñðî÷íûõ èíñòèòóöèîíàëüíûõ ñòèìóëîâ äëÿ ñóáíàöèîíàëüíûõ âëàñòåé äëÿ ïðîâåäåíèÿ ñòðóêòóðíûõ ðåôîðì, ïîääåðæèâàíèÿ êîíêóðåíòíîé ñðåäû, áëàãîïðèÿòíîãî èíâåñòèöèîííîãî è ïðåäïðèíèìàòåëüñêîãî êëèìàòà), áþäæåòíîé îòâåòñòâåííîñòè (óïðàâëåíèå îáùåñòâåííûìè ôèíàíñàìè îò èìåíè è â èíòåðåñàõ íàñåëåíèÿ, ïðè ìàêñèìàëüíî ýôôåêòèâíîì èñïîëüçîâàíèè íàëîãîâûõ è èíûõ ðåñóðñîâ ñîîòâåòñòâóþùèõ òåððèòîðèé, ïðîçðà÷íîñòè è 111

ïîäîò÷åòíîñòè íàëîãîâî-áþäæåòíîé ïîëèòèêè), ñîöèàëüíîé ñïðàâåäëèâîñòè (ïîääåðæàíèå íà âñåé òåððèòîðèè ñòðàíû ðàâíîãî äîñòóïà ãðàæäàí ê îñíîâíûì áþäæåòíûì óñëóãàì è ñîöèàëüíûì ãàðàíòèÿì), ïîëèòè÷åñêîé êîíñîëèäàöèè (äîñòèæåíèå îáùåñòâåííîãî ñîãëàñèÿ ïî âîïðîñàì ðàñïðåäåëåíèÿ ìåæäó óðîâíÿìè áþäæåòíîé ñèñòåìû è ðåãèîíàìè ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ, ñîçäàíèå óñëîâèé äëÿ ýôôåêòèâíîãî âûïîëíåíèÿ ðåãèîíàëüíûìè è ìåñòíûìè âëàñòÿìè ñâîèõ ïîëíîìî÷èé â ðàìêàõ ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà). Îïèðàÿñü íà êîíöåïöèþ «ôåäåðàëèçìà, ñîõðàíÿþùåãî ðûíîê», ðàññìàòðèâàþùóþ âçàèìîäåéñòâèå âëàñòåé ðàçíûõ óðîâíåé êàê âàæíåéøóþ ïðåäïîñûëêó èëè, íàïðîòèâ, ïðåïÿòñòâèå äëÿ ýôôåêòèâíîãî ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà, ðàçðàáîò÷èêè Ïðîãðàììû âûäåëÿþò 5 îñíîâíûõ óñëîâèé âçàèìîäåéñòâèÿ âëàñòåé ðàçíûõ óðîâíåé, íåîáõîäèìûõ äëÿ ïîääåðæàíèÿ óñòîé÷èâîãî ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà: 1) ÷åòêîå ðàçãðàíè÷åíèå ïîëíîìî÷èé ìåæäó óðîâíÿìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè; 2) äîñòàòî÷íàÿ ñòåïåíü àâòîíîìíîñòè ñóáíàöèîíàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè â ïðîâåäåíèè ôèíàíñîâî-ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè â ïðåäåëàõ ñâîèõ òåððèòîðèé è ïîëíîìî÷èé; 3) íàöèîíàëüíûå âëàñòè äîëæíû èìåòü ýôôåêòèâíûå ïîëíîìî÷èÿ ïî îáåñïå÷åíèþ åäèíîãî ýêîíîìè÷åñêîãî è ïðàâîâîãî ïðîñòðàíñòâà, ïîääåðæàíèþ ìîáèëüíîñòè ôàêòîðîâ ïðîèçâîäñòâà; 4) ñóáíàöèîíàëüíûå âëàñòè äîëæíû áûòü ïîñòàâëåíû â óñëîâèÿ æåñòêèõ áþäæåòíûõ îãðàíè÷åíèé (òî åñòü ïîâûøåíèå èõ áþäæåòíûõ äîõîäîâ íå äîëæíî èçûìàòüñÿ â âûøåñòîÿùèå áþäæåòû, à óõóäøåíèå ôèíàíñîâî-ýêîíîìè÷åñêîãî ïîëîæåíèÿ íå äîëæíî êîìïåíñèðîâàòüñÿ ïðèòîêîì ñðåäñòâ èç âûøåñòîÿùèõ áþäæåòîâ èëè çà ñ÷åò íåîãðàíè÷åííûõ çàèìñòâîâàíèé); 5) âñå ýòè óñëîâèÿ äîëæíû áûòü ñòàáèëüíûìè è íå ÿâëÿòüñÿ ïðåäìåòîì òîðãà. Âìåñòå âçÿòûå, îíè ñîçäàþò äîëãîñðî÷íûå ñòèìóëû äëÿ êîíêóðåíöèè ìåæäó ðåãèîíàëüíûìè (ìåñòíûìè) âëàñòÿìè çà ïðèâëå÷åíèå ýêîíîìè÷åñêîé àêòèâíîñòè è èíâåñòèöèé.  îñíîâó ñòðàòåãèè ðåôîðìû ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé áûë ïîëîæåí ïðèíöèï ïîâûøåíèÿ öåíòðàëèçàöèè áþäæåòíûõ ðåñóðñîâ, óâåëè÷èâàþùèé âîçìîæíîñòü âûïîëíåíèÿ âåðòèêàëüíîãî è ãîðèçîíòàëüíîãî ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ ìåæäó óðîâíÿìè áþäæåòíîé ñèñòåìû. Âìåñòå ñ òåì, ïåðâûé ýòàï ðåàëèçàöèè ðåôîðì â ðàìêàõ ïåðå÷èñëåííûõ ïðèíöèïîâ íå äîñòèã ïîñòàâëåííûõ öåëåé.  2002 ã. 112

â óñëîâèÿõ ïðîäîëæåíèÿ íàëîãîâîé ðåôîðìû îñóùåñòâëÿåòñÿ ïåðåðàñïðåäåëåíèå ñðåäñòâ â ïîëüçó ôåäåðàëüíîãî öåíòðà. Ïî ïðàâèòåëüñòâåííîé îöåíêå â óñëîâèÿõ èçìåíåíèÿ íàëîãîâîãî çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è íîðìàòèâîâ ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ ïî óðîâíÿì áþäæåòíîé ñèñòåìû (ïðèëîæåíèå ¹ 6 ê Ïîÿñíèòåëüíîé çàïèñêå ïî ïðîåêòó Ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà íà 2002 ã.) äîõîäû êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà ñîêðàòèëèñü íà 30,6 ìëðä ðóáëåé, à äîõîäû ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà óâåëè÷èëèñü íà 46 ìëðä ðóáëåé. Òàêèì îáðàçîì, äîõîäû áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ ÐÔ è ìåñòíûõ áþäæåòîâ ñîêðàòèëèñü íà 76 ìëðä ðóáëåé.  ðåçóëüòàòå â 2002 ã. òîëüêî 38 % íàëîãîâûõ ïëàòåæåé ïîñòóïèëè â òåððèòîðèàëüíûå áþäæåòû.  ýòîì æå ãîäó, ñîãëàñíî Ïðàâèòåëüñòâó ÐÔ, óäåëüíûé âåñ ðàçäåëà «Ôèíàíñîâàÿ ïîìîùü áþäæåòàì äðóãèõ óðîâíåé» â ñòðóêòóðå ðàñõîäîâ ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà óâåëè÷èëñÿ äî 13,1 % èëè äî 245,4 ìëðä ðóáëåé. Îäíàêî, äàæå ñ ó÷åòîì ýòèõ ïåðå÷èñëåíèé èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà äîëÿ òåððèòîðèàëüíûõ áþäæåòîâ â èñïîëüçîâàíèè íàëîãîâûõ ïëàòåæåé ñîêðàòèëàñü íà 2,3 % è ñîñòàâèëà â 2002 ã. 47,2 % ïî ñðàâíåíèþ ñ 2000 ã. — 49,5 %. Çíà÷èòåëüíîå óñîâåðøåíñòâîâàíèå ìåòîäèêè ÔÔÏÐ, îáåñïå÷èâàþùåå áîëåå îáúåêòèâíîå âûðàâíèâàíèå áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè ðåãèîíîâ, íå ïðèâåëî ê ïîâûøåíèþ èõ ñîöèàëüíîýêîíîìè÷åñêèõ ïîêàçàòåëåé. Íåîáõîäèìîñòü êîíöåíòðàöèè ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ â öåíòðå, îáúåêòèâíî âûòåêàþùàÿ èç ïîñòàâëåííûõ öåëåé âûðàâíèâàíèÿ, âõîäèò â ïðîòèâîðå÷èå ñ âûäâèíóòûì â ïðîãðàììàõ ïðèíöèïîì ýêîíîìè÷åñêîé ýôôåêòèâíîñòè, à òàêæå ñ öåëÿìè áþäæåòíîé ïîëèòèêè, íàïðàâëåííûìè íà ñîêðàùåíèå êîëè÷åñòâà ðåãèîíîâ, ïîëó÷àòåëåé ôèíàíñîâîé ïîìîùè. Ïî-ïðåæíåìó, ÷åðåç òðàíñôåðòû ïðîèñõîäèò íå ñòîëüêî âûðàâíèâàíèå óðîâíåé áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè òåððèòîðèé, ñêîëüêî ÷àñòè÷íîå âîçâðàùåíèå ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ â ðåãèîíû, íà êîòîðîå íàêëàäûâàåòñÿ âëèÿíèå ôàêòîðîâ ðàçëè÷íîãî ðîäà äàâëåíèÿ íà ôåäåðàëüíûé öåíòð. Ïðîñòîå àðèôìåòè÷åñêîå ïåðåðàñïðåäåëåíèå ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ â ïîëüçó öåíòðà, ïîçâîëÿÿ áîëåå ïîëíî è êà÷åñòâåííî âûïîëíÿòü ôåäåðàëüíûå îáÿçàòåëüñòâà ïî ôèíàíñèðîâàíèþ àðìèè, âûñøåãî îáðàçîâàíèÿ, ìåäèöèíû è ò. ï., ñîîòâåòñòâåííî ïðèâîäèò ê ñîêðàùåíèþ ðåãèîíàëüíîé ÷àñòè. Âìå113

ñòå ñ òåì, â öåëîì ñîöèàëüíûõ îáÿçàòåëüñòâ ìåíüøå íå ñòàíîâèòñÿ. Íåñìîòðÿ íà ñîêðàùåíèå ïîñòóïëåíèé, èç ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòîâ ôèíàíñèðóþòñÿ ñîäåðæàíèå øêîë è âûïëàòà çàðïëàòû ó÷èòåëÿì, ó÷ðåæäåíèÿ çäðàâîîõðàíåíèÿ îáëàñòíîãî è ìóíèöèïàëüíîãî ïîä÷èíåíèÿ, äîòàöèè íà ñîäåðæàíèå æèëèùíî-êîììóíàëüíîãî õîçÿéñòâà, ñóáñèäèðîâàíèå ïðèãîðîäíûõ ïàññàæèðñêèõ ïåðåâîçîê, îïëàòà ëüãîò ïî îáåñïå÷åíèþ ìåäèêàìåíòàìè âåòåðàíîâ, èíâàëèäîâ, õðîíè÷åñêè áîëüíûõ è ò. ä. Ïðè ýòîì ôåäåðàëüíûé áþäæåò íå âñåãäà âûïîëíÿåò ñâîè ñîöèàëüíûå îáÿçàòåëüñòâà. Ìîæíî ïðèâåñòè òàêîé ïðèìåð: â 2001 ã. ïîòðåáíîñòü ðåãèîíà-äîíîðà, Ïåðìñêîé îáëàñòè (ïî ðàñ÷åòàì ôèíàíñîâûõ ñëóæá àäìèíèñòðàöèè îáëàñòè, ñ ó÷åòîì äîñòèãíóòîãî óðîâíÿ ôèíàíñèðîâàíèÿ), â ôèíàíñèðîâàíèè çàêîíîâ «Î âåòåðàíàõ», «Î ñîöèàëüíîé çàùèòå èíâàëèäîâ â ÐÔ», «Î ãîñóäàðñòâåííûõ ïîñîáèÿõ ãðàæäàíàì, èìåþùèì äåòåé» ñîñòàâëÿëà 1,36 ìëðä ðóá., ÷òî áûëî îòðàæåíî â ðàñõîäíîé ÷àñòè ïðîåêòà çàêîíà «Î áþäæåòå Ïåðìñêîé îáëàñòè íà 2001 ãîä». À â ñîîòâåòñòâèè ñ Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Î Ôåäåðàëüíîì áþäæåòå ÐÔ íà 2001 ãîä» îáëàñòü ïîëó÷èëà íà 179 ìëí ðóá. ìåíüøå. Äëÿ ïîääåðæàíèÿ íåîáõîäèìîãî óðîâíÿ ñîöèàëüíîé çàùèòû ýòèõ êàòåãîðèé ãðàæäàí îáëàñòü áûëà âûíóæäåíà ñîêðàòèòü äðóãèå íàïðàâëåíèÿ ðàñõîäîâ òàêèå êàê, èíâåñòèöèîííûå âëîæåíèÿ è äð.  Óëüÿíîâñêîé îáëàñòè, ïî ïðåäâàðèòåëüíûì ðàñ÷åòàì îáëàñòíîé àäìèíèñòðàöèè, òîëüêî íà ôèíàíñèðîâàíèå çàêîíà «Î âåòåðàíàõ» áûëî íåîáõîäèìî 400 ìëí ðóá. Íî â ñîîòâåòñòâèè ñ ìåòîäèêîé ðàñïðåäåëåíèÿ ñðåäñòâ èç Ôîíäà êîìïåíñàöèé îáëàñòü ïîëó÷èëà 244 ìëí ðóá. (60 % ïîòðåáíîñòè). Ïîòðåáíîñòü Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè â äåíåæíûõ ñðåäñòâàõ íà ñîöèàëüíûå íóæäû ïî çäðàâîîõðàíåíèþ, îáðàçîâàíèþ, êóëüòóðå è ñïîðòó ñîñòàâëÿëà 7526 ìëí ðóá., îäíàêî îáëàñòü ïîëó÷èëà èç Ôîíäà Êîìïåíñàöèé ëèøü 43,4 % íåîáõîäèìîé ñóììû (ðèñ.3.1.1).  2001 ã. Íîâãîðîäñêàÿ îáëàñòü, îáåñïå÷èâàÿ âûñîêèé (89 %) óðîâåíü ñáîðà íàëîãîâ, èìåëà òðåõìåñÿ÷íóþ çàäîëæåííîñòü ïî âûïëàòå çàðàáîòíîé ïëàòû ó÷èòåëÿì. Ýòî ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî ðàñõîäíûå ïîëíîìî÷èÿ (â ïåðâóþ î÷åðåäü ñîöèàëüíûå îáÿçàòåëüñòâà) ïî óðîâíÿì áþäæåòíîé ñèñòåìû íå áûëè îáåñïå÷åíû íåîáõîäèìîé äîõîäíîé áàçîé. 114

0 ,5

ë Êó

üòó

ðà

Î

ð Çä

àâ

è

à áð

îî

õ

ñï

çî

îð

âà

í ðà

ò

í

åí

0 ,2 3 ,6 1 ,4

èå

3 ,4 1 ,6

èå

0

1

2

3

4

Íåîáõ îäèì û å ðàñ õ îäû Ðåàëü íû å ðàñ õ îäû

Ðèñ. 3.1.1. Áþäæåò ñîöèàëüíîé ñôåðû Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè íà 2000 ã. 84 (â ìëðä ðóá.)

Ñîçäàíèå Ôîíäà êîìïåíñàöèé ìîæíî îöåíèòü ïîëîæèòåëüíî, òàê êàê îí íàïðàâëåí íà îáåñïå÷åíèå ïðîâîçãëàøåííûõ ãîñóäàðñòâîì ñîöèàëüíûõ ãàðàíòèé íåçàâèñèìî îò ðåãèîíà ïðîæèâàíèÿ èíâàëèäîâ è ãðàæäàí, èìåþùèõ äåòåé.  òî æå âðåìÿ ìåõàíèçìû îáðàçîâàíèÿ è ðàñïðåäåëåíèÿ ñðåäñòâ Ôîíäà ñòàëè îáúåêòîì îñòðîé äèñêóññèè.  ïåðâîíà÷àëüíîì âàðèàíòå èñòî÷íèêîì ôîðìèðîâàíèÿ Ôîíäà êîìïåíñàöèé ïðàâèòåëüñòâî íàìåðåâàëîñü èñïîëüçîâàòü 15 % íàëîãà íà äîáàâëåííóþ ñòîèìîñòü (ÍÄÑ), ïîñòóïàþùåãî â áþäæåòû ðåãèîíîâ. Ïðè ýòîì ÷àñòü ñðåäñòâ äîëæíà áûëà ïåðåéòè îò ðåãèîíîâ-äîíîðîâ ê äîòàöèîííûì ðåãèîíàì. Ïî äàííûì Ìèíôèíà ÐÔ çà 1999 ã. â áîëüøèíñòâå ñóáúåêòîâ ÐÔ ðàñõîäû íà ôèíàíñèðîâàíèå òðåõ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ («Î âåòåðàíàõ», «Î ãîñóäàðñòâåííûõ ïîñîáèÿõ ñåìüÿì, èìåþùèõ äåòåé», «Î ñîöèàëüíîé çàùèòå èíâàëèäîâ â ÐÔ») ïðåâûøàëè îáúåì ïîñòóïëåíèé ÍÄÑ â ðåãèîíàëüíûå áþäæåòû. Ïðèíèìàÿ ýòó ïðîáëåìó âî âíèìàíèå, â îêòÿáðå 2000 ã. ðàáî÷àÿ ãðóïïà Ìèíèñòåðñòâà ôèíàíñîâ ÐÔ âûðàáîòàëà íîâûé ïîðÿäîê ôîðìèðîâàíèÿ Ôîíäà êîìïåíñàöèé. __________________ 84 Èñòî÷íèê: Äàííûå êîìèòåòà ïî ñîöèàëüíîé çàùèòå Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè.

115

Ïî-íàøåìó ìíåíèþ, ïðåäëîæåííûé Ïðàâèòåëüñòâîì ÐÔ íîâûé ïðèíöèï ôîðìèðîâàíèÿ äàííîãî Ôîíäà çà ñ÷åò 15 % öåíòðàëèçàöèè ÍÄÑ ÿâëÿåòñÿ íåêîððåêòíûì. Âûøåóêàçàííûå ñîöèàëüíûå çàêîíû, ôèíàíñèðóåìûå èç Ôîíäà, ñîäåðæàò áþäæåòíûå îáÿçàòåëüñòâà, êàê ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà, òàê è êîíñîëèäèðîâàííûõ áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íàïðàâëÿÿ íà ôîðìèðîâàíèå Ôîíäà òîëüêî òå íàëîãîâûå äîõîäû, êîòîðûå ðàíåå ïîñòóïàëè â áþäæåòû ñóáúåêòîâ ÐÔ, ôåäåðàëüíûå îðãàíû âëàñòè ôàêòè÷åñêè ïîêðûâàþò ñâîè áþäæåòíûå îáÿçàòåëüñòâà çà ñ÷åò ñðåäñòâ ñóáúåêòîâ ÐÔ.  ñâÿçè ñ ýòèì íàì ïðåäñòàâëÿåòñÿ íåîáõîäèìûì äîïîëíèòåëüíî îïðåäåëèòü èñòî÷íèêè ôîðìèðîâàíèÿ Ôîíäà êîìïåíñàöèé çà ñ÷åò íàëîãîâûõ äîõîäîâ, ðàíåå çà÷èñëÿâøèõñÿ â ôåäåðàëüíûé áþäæåò. Êðîìå òîãî, ñðåäñòâà Ôîíäà êîìïåíñàöèé äîëæíû ïðåäîñòàâëÿòüñÿ áþäæåòàì ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè èñêëþ÷èòåëüíî â âèäå ñóáâåíöèé, à íå â âèäå ñóáñèäèé è áåçâîçìåçäíûõ ïåðå÷èñëåíèé, êàê ýòî ïðåäóñìîòðåíî â ìåòîäèêå ðàñïðåäåëåíèÿ ñðåäñòâ äàííîãî Ôîíäà. Äëÿ äîñòèæåíèÿ ïðîçðà÷íîñòè ðàñõîäîâàíèÿ ñðåäñòâ Ôîíäà Êîìïåíñàöèé, ÔÑÑÐ, Ôîíäà ðåôîðìèðîâàíèÿ ðåãèîíàëüíûõ ôèíàíñîâ è èñêëþ÷åíèÿ êîððóïöèè ïðè ðàñïðåäåëåíèè ñðåäñòâ äàííûõ ôîíäîâ íåîáõîäèìî óòâåðæäåíèå ïîëîæåíèé î êàæäîì èç íèõ îòäåëüíûìè çàêîíàìè, à îáñóæäåíèå ìåòîäèêè ðàñïðåäåëåíèÿ ñðåäñòâ ýòèõ ôîíäîâ äîëæíî ïðîõîäèòü ñ ó÷àñòèåì òðåõñòîðîííåé ðàáî÷åé ãðóïïû ïî ðåôîðìå ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé, ÷òî ïîçâîëèò óñîâåðøåíñòâîâàòü ïðîöåññ ðàñïðåäåëåíèÿ ôèíàíñîâîé ïîìîùè è ñäåëàòü åãî áîëåå îáúåêòèâíûì. Ïîëèòèêà öåíòðà, íà íàø âçãëÿä, äîëæíà ñâîäèòñÿ ê ñòèìóëèðîâàíèþ ïðîöåññà, ïðè êîòîðîì äîòàöèîííûå ðåãèîíû íà÷íóò ïðåâðàùàòüñÿ â äîíîðîâ.  ýòîé ñâÿçè íåîáõîäèìî ïåðåñìîòðåòü ñóùåñòâóþùóþ ñõåìó ðàñùåïëåíèÿ íàëîãîâ, íå ó÷èòûâàþùóþ íåðàâíîìåðíîñòü ðàçìåùåíèÿ íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà ïî òåððèòîðèè ñòðàíû è ñîçäàþùóþ èñêóññòâåííóþ äîòàöèîííîñòü ìíîãèõ ðåãèîíîâ è ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé. Òèïè÷íûì ïðèìåðîì ñëîæèâøåéñÿ ñèòóàöèè ÿâëÿåòñÿ ã. Âîëæñêèé, îòíîñÿùèéñÿ ê êàòåãîðèè ñðåäíåãî, âî âñåõ îòíîøåíèÿõ, ãîðîäà Ðîññèè — ïî ÷èñëåííîñòè, ðàçâèòèþ ýêîíîìèêè, ñîöèàëüíîé ñôåðû è ò. ä. Ïî äàííûì óïðàâëåíèÿ ôèíàíñîâ ïî ã. Âîëæñêîìó â 2001 ã. ãîðîä ñîáðàë îêîëî 2,5 ìëðä ðóá., îäíàêî ïî ñóùåñòâóþùåé ñõåìå â 116

áþäæåòå îñòàëîñü òîëüêî 32 % (792,0 ìëí ðóá.) äàííîé ñóììû, ïðèòîì, ÷òî óðîâåíü ðàñõîäîâ â óêàçàííîì ïåðèîäå ñîñòàâèë 857,4 ìëí ðóá. Òàêèì îáðàçîì, áþäæåò ã. Âîëæñêîãî ôàêòè÷åñêè ÿâëÿëñÿ äîòàöèîííûì.  2002 ã. ïî Âîëãîãðàäñêîé îáë. ïëàíèðóåòñÿ ñîáðàòü 26,0 ìëðä ðóá., ïðè ýòîì äîõîäû áþäæåòà îáëàñòè áåç ó÷åòà òðàíñôåðòîâ ñîñòàâÿò 70 % åãî ðàñõîäîâ è 25 % ñîáðàííûõ íà òåððèòîðèè äîõîäîâ. Ïî ñóòè, â îáëàñòè èìåþòñÿ âîçìîæíîñòè äëÿ ôîðìèðîâàíèÿ áþäæåòà îáëàñòè áåç ïðèâëå÷åíèÿ äîïîëíèòåëüíûõ òðàíñôåðòîâ èç âûøåñòîÿùèõ áþäæåòîâ. Ïåðåñìîòð ñõåìû ðàñùåïëåíèÿ íàëîãîâ â ïîëüçó íèæåñòîÿùèõ áþäæåòîâ ïðèâåäåò ê ñîêðàùåíèþ îáúåìîâ òðàíñôåðòîâ, à ýòî ïåðâûé øàã ê ñòèìóëèðîâàíèþ ðåãèîíàëüíûõ è ìóíèöèïàëüíûõ âëàñòåé ðàçâèâàòü áèçíåñ âíóòðè òåððèòîðèè. Ê ïåðå÷èñëåííûì íåäîñòàòêàì ïðèíöèïà «îäèí íàëî㠗 îäèí áþäæåò» ñëåäóåò äîáàâèòü òàêæå òî, ÷òî çàêðåïëåíèå çà êàæäûì óðîâíåì áþäæåòíîé ñèñòåìû «ñâîåãî» íàëîãà ñ ðàçíûìè íàëîãîâûìè áàçàìè íåèçáåæíî ïðèâåäåò ê çàèíòåðåñîâàííîñòè ðàçâèâàòü íàëîãîâûå áàçû òîëüêî «ñâîèõ» íàëîãîâ. Òàêèì îáðàçîì, ó êàæäîãî óðîâíÿ âëàñòè áóäóò ðàçëè÷íûå ýêîíîìè÷åñêèå èíòåðåñû, êîòîðûå ìîãóò âñòóïàòü â êîíôëèêò äðóã ñ äðóãîì. Ïî íàøåìó ìíåíèþ, ôîðìèðîâàíèå ó îðãàíîâ âëàñòè ìóíèöèïàëèòåòîâ, ðåãèîíîâ è Ôåäåðàöèè ñòèìóëîâ äëÿ ðàçâèòèÿ ýêîíîìèêè ÐÔ â öåëîì, à íå îòäåëüíûõ åå ñåãìåíòîâ, âîçìîæíî íà îñíîâå ðàñùåïëåíèÿ ñòàâîê íàëîãîâ è ïîëíîìî÷èé ïî èõ ââåäåíèþ ìåæäó âñåìè óðîâíÿìè áþäæåòíîé ñèñòåìû. Áîëåå ïåðñïåêòèâíîé íàì ïðåäñòàâëÿåòñÿ ìîäåëü, îñíîâàííàÿ íà ïðèíöèïå «åäèíàÿ íàëîãîâàÿ áàçà + ðàñùåïëåíèå íàëîãîâûõ äîõîäîâ è ïîëíîìî÷èé ìåæäó áþäæåòàìè âñåõ óðîâíåé íà äîëãîñðî÷íîé îñíîâå», ñîãëàñíî êîòîðîé êàæäûé íàëîã, óñòàíîâëåííûé äåéñòâóþùèì ÍÊ ÐÔ (çà èñêëþ÷åíèåì ÍÄÑ, òàìîæåííûõ ïëàòåæåé, íàëîãà íà íåäðà) ðàçäåëÿåòñÿ íà òðè íàëîãà (â ñîîòâåòñòâèè ñ óðîâíÿìè áþäæåòíîé ñèñòåìû). Ïðè ýòîì ñòàâêè ðàñùåïëåíèÿ áóäóò îòðàæàòü ïðèîðèòåòû âëèÿíèÿ âëàñòåé ðàçíîãî óðîâíÿ íà íàëîãîâóþ áàçó. Òàêèì îáðàçîì, áóäåò ôîðìèðîâàòüñÿ çàèíòåðåñîâàííîñòü âñåõ óðîâíåé âëàñòè â ðàçâèòèè èñòî÷íèêîâ íàëîãîâûõ äîõîäîâ. Âìåñòå ñ òåì, ñ öåëüþ ñîêðàùåíèÿ ðàçðûâà, ñëîæèâøåãîñÿ âñëåäñòâèå äåéñòâóþùåé ñèñòåìû ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ, â áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè ìåæäó òåððèòîðèÿìè ïðåäñòàâëÿåòñÿ öåëåñîîáðàçíûì ñîçäàíèå ìåõàíèçìà, ñî÷åòàþùåãî äâå 117

ñõåìû ðàñùåïëåíèÿ íàëîãîâ. Äåéñòâóþùàÿ â íàñòîÿùåå âðåìÿ ñõåìà ìîæåò ïðèìåíÿòüñÿ ê ðåãèîíàì-äîíîðàì. Äðóãàÿ, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðîé ðåãèîíó ïîñòóïàåò áîëüøàÿ ÷àñòü íàëîãîâ, ïðèìåíÿåòñÿ ê ðåöèïèåíòàì, â ðåçóëüòàòå ÷åãî îíè âûõîäÿò «íà íîëü». Ïðè ýòîì óñòàíàâëèâàåòñÿ îïðåäåëåííûé ïîðîã ðåíòàáåëüíîñòè, ïîñëå êîòîðîãî ñõåìà ðàñùåïëåíèÿ íàëîãîâ ñòàíîâèòñÿ «äîíîðñêîé». Åñòåñòâåííî, ÷àñòü ðåãèîíîâ â ëþáîì ñëó÷àå îñòàíåòñÿ äîòàöèîííîé, íî ýòî áóäåò ìåíüøàÿ ÷àñòü.  äîïîëíåíèå, ñ öåëüþ äîñòèæåíèÿ îòíîñèòåëüíîé ñïðàâåäëèâîñòè â ðàñïðåäåëåíèè íàëîãîâûõ äîõîäîâ è ïîâûøåíèÿ èõ ðîëè â âûðàâíèâàíèè óñëîâèé ðàçâèòèÿ òåððèòîðèè íàìè ïðåäëàãàåòñÿ âàðèàíò, ñîãëàñíî êîòîðîìó áàçîé ôîðìèðîâàíèÿ ðàñõîäíîé ÷àñòè áþäæåòîâ ðåãèîíà è ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé äîëæíû ñëóæèòü èñêëþ÷èòåëüíî íàëîãîâûå äîõîäû. Ïðè ýòîì íåíàëîãîâûå äîõîäû äîëæíû íàïðàâëÿòüñÿ íà ôîðìèðîâàíèå áþäæåòîâ ðàçâèòèÿ è ôèíàíñèðîâàíèÿ ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ öåëåâûõ ïðîãðàìì. Òàêîé ïîðÿäîê ôîðìèðîâàíèÿ áþäæåòîâ ïîçâîëèò ðåøèòü òðè âçàèìîñâÿçàííûå ïðîáëåìû. Âî-ïåðâûõ, óäàñòñÿ ñóùåñòâåííî îñëàáèòü âñå óñèëèâàþùèåñÿ òåíäåíöèè èæäèâåí÷åñêîãî íàñòðîåíèÿ äîòàöèîííûõ òåððèòîðèé. Âî-âòîðûõ, ïîâûñèòñÿ çàèíòåðåñîâàííîñòü âñåõ áåç èñêëþ÷åíèÿ íàöèîíàëüíî-ãîñóäàðñòâåííûõ è àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûõ îáðàçîâàíèé â èçûñêàíèè ðåçåðâîâ è ôîðìèðîâàíèè èñòî÷íèêîâ äëÿ ñàìîðàçâèòèÿ, ÷òî, íåñîìíåííî, ïðèâåäåò ê ðàñøèðåíèþ áàçû íåíàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé. È, íàêîíåö, â-òðåòüèõ, ïðåäëîæåííûé âàðèàíò çíà÷èòåëüíî óìåíüøèò íàãðóçêó íà ôåäåðàëüíûé áþäæåò è ñîêðàòèò íåðàöèîíàëüíûå ìåæáþäæåòíûå ïîòîêè ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ. ×òî æå êàñàåòñÿ ðàñïðåäåëåíèÿ íåíàëîãîâûõ äîõîäîâ ìåæäó ñóáúåêòîì ôåäåðàöèè è ìóíèöèïàëüíûìè îáðàçîâàíüÿìè, âõîäÿùèìè â íåãî, òî îíî ìîæåò áûòü îñóùåñòâëåíî ïî ðàçíûì âàðèàíòàì èõ ðàñùåïëåíèÿ.  ëþáîì ñëó÷àå ýòîò ïðîöåññ äîëæåí áûòü çàêðåïëåí íà îñíîâå äîëãîâðåìåííûõ íîðìàòèâîâ, ðåãóëèðóåìûõ â çàêîíîäàòåëüíîì ïîðÿäêå.  òàáëèöå 3.1.1 ïîêàçàí âàðèàíò ôîðìèðîâàíèÿ ðàñõîäíîé ÷àñòè áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè, à òàêæå ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, âõîäÿùèõ â åãî ñîñòàâ, ïî ïðåäëîæåííîé àâòîðîì ìåòîäèêå íà ïðèìåðå áþäæåòà ãîðîäà Âîëæñêîãî ïî äàííûì 2002 ãîäà. 118

Òàáëèöà 3.1.1 Ôîðìèðîâàíèå äîõîäíîé ÷àñòè áþäæåòà ã. Âîëæñêîãî áåç ó÷åòà íåíàëîãîâûõ äîõîäîâ (ïî äàííûì 2002 ã.) Íàèìåíîâàíèå íàëîãîâ è ñáîðîâ, ôîðìèðóþùèõ áþäæåò ãîðîäà

Íîðìàòèâ îò÷èñëåíèÿ â ãîðîäñêîé áþäæåò, %

Ñóììà òûñ. ðóá.

29,1 14,5

1046870 343500

37,9 14,5

1363283 343500

2. 3. 4. 5. 6. 7.

Íàëîãîâûå äîõîäû Íàëîã íà ïðèáûëü ïðåäïðèÿòèé è îðãàíèçàöèé Ïîäîõîäíûé íàëîã ñ ôèçè÷åñêèõ ëèö Íàëîã íà èãîðíûé áèçíåñ Àêöèçû Íàëîã íà äîáàâëåííóþ ñòîèìîñòü Íàëîãè ñ ïðîäàæ Íàëîãè íà ñîâîêóïíûé äîõîä

55

332400 1700 16700 57500 34200

100

604363 1700 16700 57500 34200

8.

Íàëîãè íà èìóùåñòâî

¹ ï.ï

I 1.

9. 10. 11. II III

Çåìåëüíûé íàëîã Ïëàòà çà ïîëüçîâàíèå âîäíûìè îáúåêòàìè Ïðî÷èå íàëîãè, ïîøëèíû è ñáîðû Íåíàëîãîâûå äîõîäû Öåëåâûå áþäæåòíûå ôîíäû Âñåãî äîõîäîâ

10 60 â ñîîòâ. ñ çàêîíîäàò â ñîîòâ. ñ çàêîíîäàò 50 40 100 50 30,1

Ïðåäëîæåííàÿ ñõåìà ôîðìèðîâàíèÿ áþäæåòà ãîðîäà áåç ó÷åòà íåíàëî-ãîâûõ ïîñòóïëåíèé Îò÷èñëåíèÿ, Ñóììà, òûñ. % ðóá.

49500 68000

10 60 â ñîîòâ. ñ çàêîíîäàò. â ñîîòâ. ñ çàêîíîäàò. 100 40

12600 46810 20000 1113680

100 37,9

125720

125720 99000 68000 12600 1363283

__________________

Èñòî÷íèê: Áþäæåò ã. Âîëæñêîãî íà 2002 ãîä. Ðàñ÷åòû àâòîðà.

Ñ öåëüþ êîìïåíñàöèè èçúÿòèÿ íåíàëîãîâûõ äîõîäîâ èç áàçû ôîðìèðîâàíèÿ ðàñõîäíîé ÷àñòè áþäæåòà äîëæíû áûòü ïåðåñìîòðåíû íîðìàòèâû ðàñùåïëåíèÿ íåêîòîðûõ íàëîãîâ. Òàê, ïî íàøèì ðàñ÷åòàì, ïîëíîå çà÷èñëåíèå çåìåëüíîãî íàëîãà è ïîäîõîäíîãî íàëîãà ñ ôèçè÷åñêèõ ëèö â áþäæåò ã. Âîëæñêîãî ïîçâîëèò íå òîëüêî êîìïåíñèðîâàòü èçúÿòèå íåíàëîãîâûõ äîõîäîâ, íî è èçìåíèòü ñòðóêòóðó ðàñùåïëåíèÿ äîõîäîâ íà 8 ï.ï., ÷òî ñîîòâåòñòâåííî ïðèâåäåò ê ðîñòó íàëîãîâûõ äîõîäîâ áþäæåòà íà 22,4 %. Àíàëîãè÷íûé ïîäõîä ïðèìåíèì è ïðè ôîðìèðîâàíèè îáëàñòíîãî áþäæåòà. Òàê, ïî äàííûì çà ÿíâàðü-àïðåëü 2002 ã. îáùèé îáúåì íåíàëîãîâûõ äîõîäîâ ñîñòàâëÿë ëèøü 57,5 òûñ. ðóá. (òàáë. 3.1.2). Êîìïåíñèðîâàòü èçúÿòèå íåíàëîãîâûõ äîõîäîâ ìîæíî, íàïðèìåð, çà ñ÷åò 3 % ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ ÍÄÑ. 119

Òàáëèöà 3.1.2 Ðàñïðåäåëåíèå îáùåãî îáúåìà ïîñòóïëåíèé â ôåäåðàëüíûé áþäæåò ÐÔ è áþäæåò Âîëãîãðàäñêîé îáë. â ÿíâàðå-àïðåëå 2002 ã. (òûñ. ðóá)

I 1.

2. 3. 4. 5.

II

Íàèìåíîâàíèå íàëîãîâ è ñáîðîâ

Ôåäåðàëüíûé áþäæåò

% îò÷èñëåíèÿ

Áþäæåò Âîëãîãðàäñêîé îáë.

% îò÷èñëåíèÿ

Íàëîãîâûå äîõîäû â ò.÷.: Íàëîã íà ïðèáûëü ïðåäïðèÿòèé è îðãàíèçàöèé Ïîäîõîäíûé íàëîã ñ ôèçè÷åñêèõ ëèö Àêöèçû Íàëîã íà äîáàâëåííóþ ñòîèìîñòü Ïëàòåæè çà ïîëüçîâàíèå ïðèðîäíûìè ðåñóðñàìè Íåíàëîãîâûå äîõîäû Èòîãî

3251,6

55,1

2649,8

44,9

2707,3

45,8

418,4

28,8

1033,9

71,2

1033,9

71,2

1089,6

100

1089,6

100

-

Áþäæåò Âîëãîãð. îáë. áåç ó÷åòà íåíàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé ñóììà % îò÷èñëåíèÿ

496,3 1802,1

65,5 100

255,4 -

34,5

255,4 57,5

34,5 3,2

534,8

66,4

270,9

33,6

270,9

33,6

3251,6

57,5 2707,3

2707,3

__________________

Èñòî÷íèê: Äàííûå óïðàâëåíèÿ ÌÍÑ ïî Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè. Ðàñ÷åòû àâòîðà.

Òàêèì îáðàçîì, äàæå íåçíà÷èòåëüíîå èçìåíåíèå â ñèñòåìå ðàñùåïëåíèÿ íàëîãîâ ìîæåò ñóùåñòâåííî èçìåíèòü ñîîòíîøåíèå ðåãèîíîâ-ðåöèïèåíòîâ è äîíîðîâ â ïîëüçó ïîñëåäíèõ. Äîñòèæåíèå ýòèõ óñëîâèé ïîçâîëèò ôîðìèðîâàòü ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ íà êà÷åñòâåííî íîâîì óðîâíå è ðåøàòü çàäà÷è íèâåëèðîâàíèÿ ïðîñòðàíñòâåííîé äèôôåðåíöèàöèè òåððèòîðèé. Ïðîáëåìà ðàñïðåäåëåíèÿ ïðàâ íà ïîëó÷åíèå äîõîäîâ îò èñïîëüçîâàíèÿ ïðèðîäíûõ ðåñóðñîâ ìåæäó óðîâíÿìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè èìååò îñîáîå çíà÷åíèå äëÿ Ðîññèè êàê ãîñóäàðñòâà ñ áîãàòûì è íåðàâíîìåðíî ðàñïðåäåëåííûì ïðèðîäîðåñóðñíûì ïîòåíöèàëîì. Âîïðîñ î òîì, êàêîé óðîâåíü âëàñòè äîëæåí ïîëó÷àòü äîõîäû îò ïðèðîäíûõ ðåñóðñîâ ÿâëÿåòñÿ äîñòàòî÷íî ñëîæíûì. Î ïîëüçå êîíöåíòðàöèè äàííîãî âèäà äîõîäîâ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå ãîâîðèò òî, ÷òî çà ñ÷åò íàëîãîâ îò ïðèðîäíûõ ðåñóðñîâ áîãàòûå èìè ðåãèî120

íû, èìåÿ âîçìîæíîñòü ñíèæàòü íàëîãè, îñóùåñòâëÿòü äåíåæíûå âûïëàòû íàñåëåíèþ, îáåñïå÷èâàòü èñêëþ÷èòåëüíî âûñîêèé óðîâåíü îáùåñòâåííûõ óñëóã, ñóáñèäèðîâàòü äåëîâóþ àêòèâíîñòü, óñóãóáëÿþò òåððèòîðèàëüíûå ðàçëè÷èÿ â èñõîäíûõ óñëîâèÿõ ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ è ðàçðóøàþò åäèíîå ïîëå êîíêóðåíòíîé ñðåäû. Íèçêàÿ ïëîòíîñòü íàñåëåíèÿ áîãàòûõ ïðèðîäíûìè ðåñóðñàìè ðåãèîíîâ òàêæå óâåëè÷èâàåò òåíäåíöèþ ê áþäæåòíîìó íåðàâåíñòâó. Âìåñòå ñ òåì, êàê îòìå÷àþò Â.Í. Ëåêñèí è À.Í. Øâåöîâ, ýêñïëóàòàöèÿ ïðèðîäíûõ ðåñóðñîâ îáóñëîâëèâàåò ñîöèàëüíûå è ýêîëîãè÷åñêèå èçäåðæêè ðåãèîíîâ, âêëþ÷àþùèå çàòðàòû íà òðàíñïîðòíóþ èíôðàñòðóêòóðó, êîìïåíñàöèþ óùåðáà îêðóæàþùåé ñðåäå, íà çäðàâîîõðàíåíèå 85. Ýòî, â ñâîþ î÷åðåäü, îáóñëîâëèâàåò íåîáõîäèìîñòü ïîëó÷åíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèìè ðåãèîíàìè äîñòàòî÷íûõ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé äëÿ êîìïåíñàöèè çàòðàò, èñõîäÿ èç ñîîáðàæåíèé ñîöèàëüíîé ñïðàâåäëèâîñòè è ýêîíîìè÷åñêîé ýôôåêòèâíîñòè.  ýòîé ñâÿçè ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî ïðåäñòàâëÿåòñÿ áîëåå ðàöèîíàëüíûì çà÷èñëåíèå ïëàòåæåé çà ïîëüçîâàíèå íåðàâíîìåðíî ðàñïðåäåëåííûìè ïðèðîäíûìè ðåñóðñàìè â ôåäåðàëüíûé áþäæåò. Íî òàê êàê îðãàíû âëàñòè íà ìåñòàõ è ýòíè÷åñêèå ãðóïïû ìîãóò ïîòåðÿòü ñâîè äîõîäû îò òðàäèöèîííîé äåÿòåëüíîñòè, çà ôåäåðàëüíûì óðîâíåì ñëåäóåò çàêðåïèòü íàëîãè íà ðåíòó îò ïðèðîäíûõ ðåñóðñîâ çà èñêëþ÷åíèåì íàëîãîâ, êîìïåíñèðóþùèõ îáùåñòâåííûå èçäåðæêè ýêñïëóàòàöèè ïðèðîäíûõ ðåñóðñîâ.  ñîîòâåòñòâèè ñ ñóùåñòâóþùèì çàêîíîäàòåëüñòâîì íåäðà òåððèòîðèè Ðîññèè ïðèíàäëåæàò âñåì åå ãðàæäàíàì. Ñòàòóñ ïåðâè÷íûõ ðåñóðñîâ êàê ÷àñòè îáùåíàöèîíàëüíîãî èìóùåñòâà îïðåäåëÿåò îáùåíàöèîíàëüíîå ïðàâî íà ïîëó÷åíèå ðåíòû, âîçíèêàþùåé ïðè èõ èñïîëüçîâàíèè. Ãîñóäàðñòâî æå ïðèñâàèâàåò òó åå ÷àñòü, êîòîðàÿ íå çàâèñèò îò äåÿòåëüíîñòè íåäðîïîëüçîâàòåëÿ. Îíà îáðàçóåòñÿ â ìèíåðàëüíî-ñûðüåâîì êîìïëåêñå çà ñ÷åò ïðèðîäíîé ãîðíîé ðåíòû ïðè ðàçðàáîòêå âûñîêî- è ñâåðõðåíòàáåëüíûõ ìåñòîðîæäåíèé ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ, à òàêæå íà ïðåäïðèÿòèÿõ ïåðâè÷íîé ïåðåðàáîòêè ñûðüÿ, à òàêæå çà ñ÷åò çíà÷èòåëüíûõ êîëåáàíèé öåí íà ìèðîâîì ðûíêå. __________________ 85 Ëåêñèí Â.Í. Øâåöîâ À.Í. Ãîñóäàðñòâî è ðåãèîíû. Òåîðèÿ è ïðàêòèêà ãîñóäàðñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ. Ì.: ÓÐÑÑ, 2000. Ñ. 246.

121

Ïðàâèòåëüñòâåííûå ìåðû ïî ñîâåðøåíñòâîâàíèþ íàëîãîîáëîæåíèÿ ïîëüçîâàíèÿ ïðèðîäíûìè ðåñóðñàìè áûëè ðàññìîòðåíû â ðàçäåëå «Íàëîãîâàÿ ñèñòåìà â ìåõàíèçìå áþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ äîõîäîâ». Ñóòü íîâîââåäåíèé ñâîäèòñÿ ê óïðîùåíèþ äåéñòâóþùåé íàëîãîâîé ñèñòåìû è óâåëè÷åíèþ äîõîäîâ ãîñóäàðñòâà, ÷òî, ïî íàøåìó ìíåíèþ, óõóäøàåò ñòðóêòóðó è ðàçìûâàåò ýêîíîìè÷åñêóþ ñóùíîñòü íàëîãîîáëîæåíèÿ â íåäðîïîëüçîâàíèè. Ìåæäó òåì îáùåïðèçíàííûì ÿâëÿåòñÿ òîò ôàêò, ÷òî ïî ðÿäó êðèòåðèåâ íàëîã íà ðåíòó ÿâëÿåòñÿ áîëåå ïðåäïî÷òèòåëüíûì, ÷åì íàëîã íà ïðîèçâîäñòâî (â òîì ÷èñëå íàëîã íà äîáû÷ó ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ), òàê êàê íàëîã íà ðåíòó ñîêðàùàåò èçáûòî÷íóþ ïðèáûëü, íå îêàçûâàåò âëèÿíèÿ íà ïðèíÿòèå ðåøåíèé îá èíâåñòèöèÿõ, î ìàñøòàáàõ è òåõíîëîãèè ïðîèçâîäñòâà 86.  ñâÿçè ñ âûøåñêàçàííûì áûëî áû öåëåñîîáðàçíî óñòàíîâèòü ïîïðàâî÷íûå êîýôôèöèåíòû, ó÷èòûâàþùèå ðåíòíûå îñîáåííîñòè ðàçðàáîòêè ìåñòîðîæäåíèé (ïðåäóñìîòðåííûå â ïåðâîíà÷àëüíîì âàðèàíòå çàêîíîïðîåêòà î íàëîãå íà äîáû÷ó ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ), õîòÿ áû äëÿ îáùåðàñïðîñòðàíåííûõ ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ. Èçúÿòèå äèôôåðåíöèàëüíîé ðåíòû ó äîáûâàþùèõ êîìïàíèé ìîæåò áûòü ðåøåíî çîíèðîâàíèåì äîáû÷è è óñòàíîâëåíèåì ôèêñèðîâàííûõ, äèôôåðåíöèðîâàííûõ ïî çîíàì ïëàòåæåé. Äðóãèì íàïðàâëåíèåì ðåôîðìèðîâàíèÿ ñèñòåìû ïëàòåæåé çà ïîëüçîâàíèå ïðèðîäíûìè ðåñóðñàìè ÿâëÿåòñÿ ïåðåäà÷à äîõîäîâ îò ïëàòåæåé çà ïîëüçîâàíèå îáùåðàñïðîñòðàíåííûìè ïðèðîäíûìè ðåñóðñàìè (ëåñíûì ôîíäîì, âîäíûìè îáúåêòàìè, îáúåêòàìè æèâîòíîãî ìèðà è âîäíûìè áèîëîãè÷åñêèìè ðåñóðñàìè, ïðî÷èìè ïëàòåæàìè), à òàêæå çåìåëüíîãî íàëîãà â áþäæåòû ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Ïðè ýòîì ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî â öåëÿõ ïîâûøåíèÿ ðîëè äàííûõ íàëîãîâ â ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòíûõ äîõîäàõ ðåøåíèå î ïåðåäà÷å ïîñòóïëåíèé íà ðåãèîíàëüíûé óðîâåíü ñëåäóåò ïðèíèìàòü â óâÿçêå ñ ðåøåíèåì îá èíäåêñàöèè ñòàâîê óêàçàííûõ ïëàòåæåé. Äëÿ ýòîãî íåîáõîäèìî, â ïåðâóþ î÷åðåäü, îòêàçàòüñÿ îò öåíòðàëèçàöèè 30 % îò çåìåëüíîãî íàëîãà è àðåíäíîé ïëàòû çà çåìëþ ãîðîäîâ è ïîñåëêîâ â ôåäåðàëüíîì áþäæåòå è âåðíóòü ýòè __________________ 86 Ñì.: Ëüâîâ Ä.Ñ. Ýêîíîìèêà ðàçâèòèÿ. Ì.: Ýêîíîìèêà, 2002. Ñ. 164— 173; McLure Charles E. The sharing of taxes on natural resources and the future of the Russian Federation / in Christine Wallich, editor, Washington: The World Bank, 1994. P. 181—217.

122

ñðåäñòâà â ìåñòíûå áþäæåòû. Ôîðìàëüíî, öåíòðàëèçóÿ ýòè ñðåäñòâà äëÿ ïðîâåäåíèÿ çåìëåóñòðîèòåëüíûõ ðàáîò, Ïðàâèòåëüñòâî ÐÔ íàïðàâëÿåò èõ íà äðóãèå ðàñõîäû.  ïðîåêòå ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà íà 2002 ã. ðàñõîäû íà ìåðîïðèÿòèÿ ïî óëó÷øåíèþ çåìëåóñòðîéñòâà è çåìëåïîëüçîâàíèÿ, îñóùåñòâëÿåìûå çà ñ÷åò ñðåäñòâ çåìåëüíîãî íàëîãà, ñîñòàâèëè 572,6 ìëí ðóáëåé èëè âñåãî 8 % îò îáúåìà ñðåäñòâ, ïðåäóñìîòðåííûõ íà àíàëîãè÷íûå öåëè â áþäæåòå 2001 ã. (6,9 ìëðä ðóáëåé). Ïðè ýòîì â 2002 ã. óêàçàííûå ñðåäñòâà ïîëíîñòüþ, â îáúåìå 572,6 ìëí ðóáëåé, áóäóò íàïðàâëåíû íà ñîäåðæàíèå ïîäâåäîìñòâåííûõ ñòðóêòóð (òàáë. 3.1.3). Òàáëèöà 3.1.3 Ðàñïðåäåëåíèå ñðåäñòâ äëÿ ïðîâåäåíèÿ çåìëåóñòðîèòåëüíûõ ðàáîò â ðàñõîäíîé ÷àñòè ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà â 2000—2002 ãã. (òûñ. ðóá.) ¹ ï/ï

Íàèìåíîâàíèå

Ðàçäåë

Ïîäðàçäåë

Öåë. ñò.

Âèä ðàñõ.

2000 áþäæåò

2001 áþäæåò

2002 ïðîåêò áþäæåòà

2001/ 2002/ 2000 2001

1

2

3

4

5

6

7

8

9

1

Ìåðîïðèÿòèÿ ïî óëó÷øåíèþ çåìëåóñòðîéñòâà è çåìëåïîëüçîâàíèÿ, îñóùåñòâëÿåìûå çà ñ÷åò ñðåäñòâ çåìåëüíîãî íàëîãà Ñîäåðæàíèå ïîäâåäîìñòâåííûõ ñòðóêòóð Ìåðîïðèÿòèÿ ïî óëó÷øåíèþ çåìëåóñòðîéñòâà è çåìëåïîëüçîâàíèÿ Âåäåíèå ãîñóäàðñòâåííîãî êàäàñòðà, ìîíèòîðèíãà çåìåëü, çåìëåóñòðîéñòâà è âîäíûõ áèîëîãè÷åñêèõ ðåñóðñîâ

8

2

344

8

2

344

8

2

8

2

1.1. 1.2.

1.3.

6772093,4 6911500,0

572585,6

10 = 11 = 8/7 9/8 1,02 0,08

75

400000,0

572585,6

1,43

344

212

5924986,0 5780500,0

0,98

0,00

344

213

847107,4

0,86

0,00

731000,0

__________________

Èñòî÷íèê: Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Î ôåäåðàëüíîì áþäæåòå íà 2002 ã.».

Êðîìå òîãî, íå ïðåäóñìîòðåíî âûäåëåíèå ñðåäñòâ íà ìåðîïðèÿòèÿ, ñâÿçàííûå ñ ïðèíÿòèåì Çåìåëüíîãî êîäåêñà ÐÔ. Ôèíàíñèðîâàíèå ìåðîïðèÿòèé ïî óëó÷øåíèþ çåìëåóñòðîéñòâà è çåìëåïîëüçîâàíèÿ â áþäæåòå íà 2002 ã. îòñóòñòâóåò.  ñâÿçè ñ ðàññìîòðåííûì âûøå ìîæíî îòìåòèòü, ÷òî ýôôåêòèâíàÿ ïîëèòèêà ñòèìóëèðîâàíèÿ è âûðàâíèâàíèÿ óðîâíÿ ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ äîëæíà áûòü óâÿçàíà ñî ñòðàòåãè÷åñêèìè öåëÿìè ðàçâèòèÿ êàæäîãî ðåãèîíà, ñ ïîâûøåíèåì ýôôåêòèâíîñòè åãî 123

ýêîíîìèêè. Ïðè ôîðìèðîâàíèè âûðàâíèâàþùèõ ïîòîêîâ äåíåæíûõ ñðåäñòâ ñëåäóåò ó÷èòûâàòü âñå ôèíàíñîâûå ïîòåíöèàëüíûå âîçìîæíîñòè ðåãèîíîâ äëÿ ïîâûøåíèÿ åãî ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî óðîâíÿ ðàçâèòèÿ, âêëþ÷àþùèå ñðåäñòâà ðåãèîíàëüíîãî áþäæåòà, à òàêæå ðåãèîíàëüíóþ ñîáñòâåííîñòü, ðåñóðñû êðåäèòíîé ñèñòåìû, ñðåäñòâà ïðåäïðèÿòèé è íàñåëåíèÿ. Ðåøåíèå çàäà÷ âûðàâíèâàíèÿ ìåæðåãèîíàëüíûõ ðàçëè÷èé ìîæåò ñíèæàòü ñòèìóëû ðåãèîíîâ ê ñàìîñòîÿòåëüíîìó ïîâûøåíèþ óðîâíÿ ñîöèàëüíîýêîíîìè÷åñêèõ ïîêàçàòåëåé, ïîýòîìó ìåòîäû îïðåäåëåíèÿ ðàçìåðà ìåæáþäæåòíûõ ïîòîêîâ äîëæíû ó÷èòûâàòü äèíàìèêó ðîñòà ñòåïåíè èñïîëüçîâàíèÿ ñîáñòâåííûõ ôèíàíñîâûõ âîçìîæíîñòåé. Ðàçãðàíè÷åíèå äîõîäîâ è ðàñõîäîâ ìåæäó óðîâíÿìè áþäæåòíîé ñèñòåìû äîëæíî ìèíèìèçèðîâàòü äîïîëíèòåëüíûå ïîòîêè ìåæäó åå óðîâíÿìè. Ó÷èòûâàÿ ïîòåíöèàëüíûå ôèíàíñîâûå âîçìîæíîñòè ðåãèîíà, ïðè ðàçãðàíè÷åíèè äîõîäîâ íåîáõîäèìî ñòèìóëèðîâàòü íàèáîëåå ïîëíóþ èõ ðåàëèçàöèþ â öåëÿõ ïîïîëíåíèÿ ðåãèîíàëüíîãî áþäæåòà. Ïðåäîñòàâëåíèå ðåãèîíàì äîïîëíèòåëüíûõ äåíåæíûõ ñðåäñòâ äîëæíî íîñèòü öåëåâîé õàðàêòåð è íàïðàâëÿòüñÿ íà ðåøåíèå íàèáîëåå ïðèîðèòåòíûõ çàäà÷ òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ, êîòîðûå îòáèðàþòñÿ ïî îáùåôåäåðàëüíûì êðèòåðèÿì è ðåàëèçóþòñÿ íà îñíîâå ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ áþäæåòíîãî ïðîöåññà è ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â ñîîòâåòñòâèè ñî ñêëàäûâàþùèìèñÿ ñèñòåìîé ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ è ïðèíöèïàìè âçàèìîäåéñòâèÿ âëàñòåé âñåõ óðîâíåé.

3.2. Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ íà óðîâíå ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè è îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ Óïðàâëåíèå äîõîäàìè, ïåðåäàííûìè èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà â êîíñîëèäèðîâàííûé áþäæåò ñóáúåêòà ÐÔ, à òàêæå ñîáñòâåííûìè äîõîäàìè áþäæåòà ñóáúåêòà ÐÔ ïðîèçâîäèòñÿ íà îñíîâàíèè ôåäåðàëüíîãî è ðåãèîíàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà. Ôåäåðàëüíûå îðãàíû âëàñòè äëÿ íåêîòîðîãî ñíèæåíèÿ çàâèñèìîñòè äîõîäîâ ìåñòíûõ áþäæåòîâ îò ðåøåíèé ðåãèîíàëüíûõ 124

îðãàíîâ âëàñòè â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå «Î ôèíàíñîâûõ îñíîâàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ÐÔ» îò 25.09.97 ã. ¹ 126-ÔÇ ê ñîáñòâåííûì äîõîäàì áþäæåòîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé îòíåñëè ñëåäóþùèå âèäû ïîñòóïëåíèé 87: 1.    ×àñòü ïîäîõîäíîãî íàëîãà ñ ôèçè÷åñêèõ ëèö â ïðåäåëàõ íå ìåíåå 50 % â ñðåäíåì ïî ñóáúåêòó ÐÔ; 2.    ×àñòü íàëîãà íà ïðèáûëü îðãàíèçàöèé â ïðåäåëàõ íå ìåíåå 5 % â ñðåäíåì ïî ñóáúåêòó ÐÔ; 3.    ×àñòü àêöèçîâ íà ñïèðò, âîäêó è ëèêåðîâîäî÷íûå èçäåëèÿ â ïðåäåëàõ íå ìåíåå 5 % â ñðåäíåì ïî ñóáúåêòó ÐÔ; 4.    ×àñòü àêöèçîâ íà îñòàëüíûå âèäû ïîäàêöèçíûõ òîâàðîâ (çà èñêëþ÷åíèåì àêöèçîâ íà ìèíåðàëüíûå âèäû ñûðüÿ, áåíçèí, àâòîìîáèëè, èìïîðòíûå ïîäàêöèçíûå òîâàðû) â ïðåäåëàõ íå ìåíåå 10 % â ñðåäíåì ïî ñóáúåêòó ÐÔ; 5.    Íå ìåíåå 50 % íàëîãà íà èìóùåñòâî ïðåäïðèÿòèé (îðãàíèçàöèé). Âûøåïåðå÷èñëåííûå äîõîäû íåëüçÿ íàçâàòü ñîáñòâåííûìè äîõîäàìè ìåñòíûõ áþäæåòîâ, òàê êàê ìåñòíûå îðãàíû âëàñòè íå èìåþò íèêàêèõ ïîëíîìî÷èé ïî èõ óñòàíîâëåíèþ. Õîòÿ îò÷èñëåíèÿ îò ýòèõ íàëîãîâ è äîëæíû çàêðåïëÿòüñÿ ïî çàêîíó çà ñóáôåäåðàëüíûìè áþäæåòàìè íà ïîñòîÿííîé îñíîâå, òåì íå ìåíåå, èõ íå ñëåäóåò ñ÷èòàòü ñîáñòâåííûìè, ïîñêîëüêó ìóíèöèïàëüíûå âëàñòè íå ìîãóò îêàçûâàòü íåïîñðåäñòâåííîãî âëèÿíèÿ íè íà áàçó, íè íà ñòàâêè òàêèõ íàëîãîâ. Íåñìîòðÿ íà íå ñîâñåì êîððåêòíîå îòíåñåíèå âûøåïåðå÷èñëåííûõ âèäîâ äîõîäîâ ê ñîáñòâåííûì, ïðèíÿòèå çàêîíà «Î ôèíàíñîâûõ îñíîâàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ÐÔ» â êàêîé-òî ìåðå ñíèçèëî çàâèñèìîñòü ìåñòíûõ áþäæåòîâ îò ðåøåíèé ðåãèîíàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè è íåñêîëüêî ïîâûñèëî ñòàáèëüíîñòü èõ äîõîäíîé áàçû. Êðîìå çàêîíà «Î ôèíàíñîâûõ îñíîâàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ÐÔ», ðàñïðåäåëåíèå íàëîãîâûõ äîõîäîâ ìåæäó îáëàñòíûì è ìåñòíûìè áþäæåòàìè â ÐÔ äî 2003 ã. ðåãëàìåíòèðîâàëîñü òàêæå Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Îá îñíîâàõ íàëîãîâîé ñèñòåìû â ÐÔ» îò 21.12.91 ã. ¹ 2118-1. Ñîãëàñíî ï. 1 ñò. 20 äàííîãî çàêîíà â ìåñòíûå áþäæåòû äî 2003 ã. ïîäëåæàëî çà÷èñëåíèþ 60 % íàëîãà ñ ïðîäàæ. __________________ 87 Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Î ôèíàíñîâûõ îñíîâàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ» îò 25.09.97 ¹ 126-ÔÇ. Ñò. 7.

125

Âñå îñòàëüíûå íàëîãîâûå äîõîäû êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà ñóáúåêòà ÐÔ ðàñïðåäåëÿþòñÿ ìåæäó îáëàñòíûì è ìåñòíûìè áþäæåòàìè íà îñíîâàíèè ðåøåíèé ðåãèîíàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè. Ñò. 58 ÁÊ ÐÔ óñòàíàâëèâàåò, ÷òî «ñîáñòâåííûå äîõîäû áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ ÐÔ îò ðåãèîíàëüíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ, à òàêæå îò çàêðåïëåííûõ çà ñóáúåêòàìè ÐÔ ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ ìîãóò áûòü ïåðåäàíû ìåñòíûì áþäæåòàì íà ïîñòîÿííîé îñíîâå ïîëíîñòüþ èëè ÷àñòè÷íî — â ïðîöåíòíîé äîëå, óòâåðæäàåìîé çàêîíîäàòåëüíûìè (ïðåäñòàâèòåëüíûìè) îðãàíàìè ñóáúåêòîâ ÐÔ íà ñðîê íå ìåíåå òðåõ ëåò». Ïî ïðîèçâåäåííûì íàìè ðàñ÷åòàì îðãàíû âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ çà ïÿòü àíàëèçèðóåìûõ ëåò èìåëè â ñâîåì ðàñïîðÿæåíèè â ñðåäíåì 63 % âñåõ íàëîãîâûõ äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà ðåãèîíà. Îñòàëüíûå 37 % çà÷èñëÿëèñü â ìåñòíûå áþäæåòû â ñîîòâåòñòâèè ñ ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì âíå çàâèñèìîñòè îò ðåøåíèé, ïðèíÿòûõ ðåãèîíàëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè.  ïåðèîä 1998—2002 ãã. îñòàâøèåñÿ íà òåððèòîðèè Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè íàëîãîâûå äîõîäû è äðóãèå îáÿçàòåëüíûå ïëàòåæè ðàñïðåäåëÿëèñü ìåæäó îáëàñòíûì áþäæåòîì è áþäæåòàìè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé â ïðîïîðöèÿõ, óêàçàííûõ â òàáëèöå 3.2.1. Äàííûå òàáëèöû 3.2.1 ñâèäåòåëüñòâóþò îá óâåëè÷åíèè â îáùåé ñóììå íàëîãîâûõ äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà äîëè äîõîäîâ îáëàñòíîãî áþäæåòà ñ 27 % â 1998 ã. äî 44 % â 2002 ã. Ñîîòâåòñòâåííî äîëÿ áþäæåòîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ñíèçèëàñü ñ 73 äî 56 %. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî ïðè ðîñòå îáùåãî îáúåìà íàëîãîâûõ äîõîäîâ, ñîáðàííûõ íà òåððèòîðèè îáëàñòè, íà 42 % ïåðå÷èñëåíèÿ â ôåäåðàëüíûé è îáëàñòíîé áþäæåòû âîçðîñëè íà 93 è 91 % ñîîòâåòñòâåííî, à ñóììà íàëîãîâûõ äîõîäîâ áþäæåòîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ñíèçèëàñü íà 10 %.  óñëîâèÿõ íåäîñòàòî÷íîñòè íàëîãîâûõ äîõîäîâ ðåãèîíà â êîíñîëèäèðîâàííûé áþäæåò îáëàñòè èç ôåäåðàëüíîãî ïåðå÷èñëÿåòñÿ äîòàöèÿ íà âûðàâíèâàíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè. Óêàçàííàÿ äîòàöèÿ çà÷èñëÿåòñÿ â äîõîäû îáëàñòíîãî áþäæåòà è èñïîëüçóåòñÿ íà îñíîâàíèè ðåøåíèé îðãàíîâ âëàñòè ðåãèîíà. Ñ ó÷åòîì íàëîãîâûõ äîõîäîâ, êîòîðûå ðåãèîíàëüíûå îðãàíû âëàñòè ðàñïðåäåëÿþò íà îñíîâàíèè ñîáñòâåííûõ ðåøåíèé, îáùèé îáúåì ñðåäñòâ, íàõîäÿùèõñÿ â ðàñïîðÿæåíèè îáëàñòíûõ âëàñòåé, â 1998 ã. ñîñòàâëÿë 69 %, â 2002 ã. — 71 %. 126

Òàáëèöà 3.2.1 Ðàñïðåäåëåíèå ñîáñòâåííûõ äîõîäîâ è ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâ, îñòàâøèõñÿ â ðàñïîðÿæåíèè Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè, ìåæäó îáëàñòíûì è ìåñòíûìè áþäæåòàìè Óðîâåíü áþäæåòà

Îáëàñòíîé áþäæåò (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå íàëîãîâûõ äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà îáëàñòè (%) Ìåñòíûå áþäæåòû (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå íàëîãîâûõ äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà îáëàñòè (%) Âñåãî íàëîãîâûõ äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà îáëàñòè (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå íàëîãîâûõ äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà îáëàñòè (%)

1998 ã.

1999 ã.

2000 ã.

2001 ã.

2002 ã.

835,7

1156,5

1428,1

1858,9

3663,9

27

26

28

30

44

2246,7

3267,5

3686,2

4320,4

4629,5

73

74

72

70

56

3082,4

4423,9

5114,3

6179,3

8293,4

100

100

100

100

100

Ñòðóêòóðà ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà îáëàñòè äî âûäåëåíèÿ ìóíèöèïàëüíûì îáðàçîâàíüÿì äîòàöèè íà âûðàâíèâàíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè îòðàæåíà â òàáëèöå 3.2.2. Ïîñëå ïåðå÷èñëåíèÿ ìóíèöèïàëüíûì îáðàçîâàíüÿì äîòàöèé ñòðóêòóðà ðàñïðåäåëåíèÿ îáùåãî îáúåìà äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà îáëàñòè èçìåíÿåòñÿ. Âíîâü ïîëó÷åííàÿ ñòðóêòóðà îòðàæåíà â òàáëèöå 3.2.3. Òàáëèöà 3.2.2 Ñòðóêòóðà ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè (äî âûäåëåíèÿ ìóíèöèïàëüíûì îáðàçîâàíèÿì äîòàöèè íà âûðàâíèâàíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè) Óðîâåíü áþäæåòà

Îáëàñòíîé áþäæåò (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà îáëàñòè (%) Ìåñòíûå áþäæåòû (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà îáëàñòè (%) Âñåãî äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà îáëàñòè (áåç ó÷åòà öåëåâîé ôèíàíñîâîé ïîìîùè è âçàèìíûõ ðàñ÷åòîâ) (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà îáëàñòè (%)

1998 ã.

1999 ã.

2000 ã.

2001 ã.

2002 ã.

1246,4

1962,7

2305,0

3461,2

5952,4

36

38

38

44

56

2246,7

3267,4

3686,2

4320,4

4629,5

64

62

62

56

44

3493,1

5230,1

5991,2

7781,6

10581,9

100

100

100

100

100

127

Èç äàííûõ, ïðèâåäåííûõ â òàáëèöå 3.2.3, âèäíî, ÷òî äàæå ïîñëå ïåðå÷èñëåíèÿ ìåñòíûì áþäæåòàì èç îáëàñòíîãî äîòàöèè íà âûðàâíèâàíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè äîëÿ äîõîäîâ áþäæåòîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé â äîõîäàõ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè ïðîäîëæàåò ñíèæàòüñÿ. Òàê, åñëè â 1998 ã. äîõîäû áþäæåòîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ñîñòàâëÿëè 72 % îáùåãî îáúåìà äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà ðåãèîíà, òî â 2002 ã. — òîëüêî 50 %. Òàáëèöà 3.2.3 Ñòðóêòóðà ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè (ïîñëå âûäåëåíèÿ ìóíèöèïàëüíûì îáðàçîâàíüèÿì äîòàöèè íà âûðàâíèâàíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè) Óðîâåíü áþäæåòà

Îáëàñòíîé áþäæåò (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà îáëàñòè (%) Ìåñòíûå áþäæåòû (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà îáëàñòè (%) Âñåãî äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà îáëàñòè (áåç ó÷åòà öåëåâîé ôèíàíñîâîé ïîìîùè è âçàèìíûõ ðàñ÷åòîâ) (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà îáëàñòè (%)

1998 ã.

1999 ã.

2000 ã.

2001 ã.

2002 ã.

987,9

1616,2

1807,5

2774,3

5335,8

28

31

30

36

50

2505,2

3613,9

4183,7

5007,3

5246,1

72

69

70

64

50

3493,1

5230,1

5991,2

7781,6

10581,9

100

100

100

100

100

Ñîïîñòàâëåíèå äàííûõ òàáëèö 3.2.2 è 3.2.3 ïîêàçûâàåò, ÷òî îáúåì ñðåäñòâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà îáëàñòè, ïåðåðàñïðåäåëÿåìûé îáëàñòíûìè îðãàíàìè âëàñòè â âèäå äîòàöèè íà âûðàâíèâàíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, óìåíüøàåòñÿ. Òàê, åñëè íà ïðîòÿæåíèè 1998—2001 ãã. ìåñòíûì áþäæåòàì â âèäå äîòàöèè íàïðàâëÿëîñü îêîëî 8 % äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà, òî â 2002 ã. äàííûé ïîêàçàòåëü ñîñòàâèë òîëüêî 6 %. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî äîòàöèÿ èçôåäåðàëüíîãî áþäæåòà íà âûðàâíèâàíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè ðåãèîíà çà 1998-2002 ãã. âîçðîñëà â 2,4 ðàçà, à äîòàöèè èç îáëàñòíîãî áþäæåòà íà âûðàâíèâàíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé óâåëè÷èëèñü âñåãî íà 4 %. Ýòî ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî îáúåì ñðåäñòâ, îñòàâëÿåìûõ â ðàñïîðÿæåíèè îáëàñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè, âîçðàñòàåò, èíòåðåñû îáëàñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè ðåàëèçóþòñÿ â óùåðá ìåñòíûì âëàñòÿì. 128

 öåëîì çà àíàëèçèðóåìûé ïåðèîä â ñòðóêòóðå äîõîäîâ îáëàñòíîãî áþäæåòà äîëÿ ñîáñòâåííûõ äîõîäîâ ñíèçèëàñü ñ 39 äî 20 %, óäåëüíûé âåñ ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâ âîçðîñ ñ 28 äî 42 %, äîòàöèÿ íà âûðàâíèâàíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè óâåëè÷èëàñü ñ 33 äî 38 %. Àáñîëþòíàÿ ñóììà äîõîäîâ îáëàñòíîãî áþäæåòà çà ïÿòü ëåò âîçðîñëà â 2,1 ðàçà. Ïðè ýòîì ñîáñòâåííûå äîõîäû óâåëè÷èëèñü íà 7 %, ðåãóëèðóþùèå íàëîãè — â 3 ðàçà, äîòàöèÿ íà âûðàâíèâàíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè ðåãèîíà — â 2,4 ðàçà. Òàêèì îáðàçîì, ñíèæåíèå äîëè ñîáñòâåííûõ äîõîäîâ ïðîèçîøëî íå çà ñ÷åò óìåíüøåíèÿ èõ îáúåìà, à èç-çà ðîñòà ñóììû ïîñòóïëåíèé äðóãèõ ñîñòàâëÿþùèõ äîõîäîâ. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî íàèáîëüøèå òåìïû ñíèæåíèÿ äîëè ñîáñòâåííûõ äîõîäîâ è ïðèðîñòà äðóãèõ ñîñòàâëÿþùèõ äîõîäîâ ïðèõîäÿòñÿ íà 2001 ãîä. Óêàçàííûé ãîä ñòàë ãîäîì çíà÷èòåëüíûõ ïðåîáðàçîâàíèé â ðàñïðåäåëåíèè äîõîäîâ áþäæåòíîé ñèñòåìû ìåæäó óðîâíÿìè áþäæåòîâ. Ïî ïðîèçâåäåííûì íàìè ðàñ÷åòàì â ðåçóëüòàòå äàííûõ èçìåíåíèé êîíñîëèäèðîâàííûé áþäæåò îáëàñòè â 2001 ã. íåäîïîëó÷èë 635,4 ìëí ðóá. íàëîãîâûõ äîõîäîâ. Ïðè ýòîì ïîòåðè ìåñòíûõ áþäæåòîâ ñîñòàâèëè 899,1 ìëí ðóá. (22 % íàëîãîâûõ äîõîäîâ áþäæåòîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé 2002 ã.), à îáëàñòíîé áþäæåò äîïîëíèòåëüíî ïîïîëíèëñÿ íà 263,7 ìëí ðóá. (15 % íàëîãîâûõ äîõîäîâ îáëàñòíîãî áþäæåòà 2002 ã.). Ýòî îáóñëîâëåíî òåì, ÷òî íà ïðîòÿæåíèè 1998—2000 ãã. îñíîâíàÿ äîëÿ íàëîãà íà äîáàâëåííóþ ñòîèìîñòü, çàêðåïëåííàÿ çà êîíñîëèäèðîâàííûì áþäæåòîì îáëàñòè, çà÷èñëÿëàñü â ìåñòíûå áþäæåòû, è åãî öåíòðàëèçàöèÿ â ôåäåðàëüíûé áþäæåò ïðèâåëà ê çíà÷èòåëüíûì ïîòåðÿì, ïðåæäå âñåãî, äîõîäîâ ìåñòíûõ áþäæåòîâ è ïî÷òè íå îòðàçèëàñü íà îáùèõ íàëîãîâûõ äîõîäàõ îáëàñòíîãî áþäæåòà. Áþäæåòû ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé íåäîïîëó÷èëè 637,7 ìëí ðóá., à îáëàñòíîé áþäæåò — âñåãî 41,9 ìëí ðóá. Êðîìå òîãî, íàëîã íà ñîäåðæàíèå æèëèùíîãî ôîíäà è îáúåêòîâ ñîöèàëüíî-êóëüòóðíîé ñôåðû ÿâëÿåòñÿ ìåñòíûì íàëîãîì è åãî îòìåíà â 2001 ã. ñíèçèëà äîõîäû ìåñòíûõ áþäæåòîâ íà 465,5 ìëí ðóá. Äëÿ êîìïåíñàöèè âûïàäàþùèõ íàëîãîâûõ äîõîäîâ ôåäåðàëüíûå îðãàíû âëàñòè óâåëè÷èëè íîðìàòèâ îò÷èñëåíèé â êîíñîëèäèðîâàííûé áþäæåò îáëàñòè íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ 129

ëèö. Îäíàêî íîðìàòèâ îò÷èñëåíèé ïî óêàçàííîìó íàëîãó â ìåñòíûå áþäæåòû îñòàëñÿ íà óðîâíå 2000 ã., à â îáëàñòíîé áþäæåò — âîçðîñ íà 15 ïóíêòîâ, ÷òî äîïîëíèòåëüíî ïîïîëíèëî áþäæåò ñóáúåêòà ÐÔ íà 305,6 ìëí ðóá. Ââåäåíèå ìóíèöèïàëüíîé ñòàâêè íàëîãà íà ïðèáûëü óâåëè÷èëî äîõîäû ìåñòíûõ áþäæåòîâ íà 204,1 ìëí ðóá. Òàêèì îáðàçîì, ïðîèçâåäåííûå èçìåíåíèÿ ôåäåðàëüíîãî è ðåãèîíàëüíîãî íàëîãîâî-áþäæåòíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà 2001 ã. ïðàêòè÷åñêè íå îòðàçèëèñü íà ñîáñòâåííûõ äîõîäàõ îáëàñòíîãî áþäæåòà, íî ïîâëèÿëè íà ðîñò åãî ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâ.  2002 ã. îñíîâíûå ïðåîáðàçîâàíèÿ íàëîãîâî-áþäæåòíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà ïðîèçâåäåíû íà ðåãèîíàëüíîì óðîâíå. Äàííûå ïðåîáðàçîâàíèÿ êàñàëèñü èçìåíåíèÿ ïðîïîðöèé ðàñïðåäåëåíèÿ ïîñòóïëåíèé îò íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö ìåæäó îáëàñòíûì è ìåñòíûìè áþäæåòàìè. Öåíòðàëèçàöèÿ íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö â îáëàñòíîì áþäæåòå ïðîèçâåäåíà ñ öåëüþ îáåñïå÷åíèÿ áåñïåðåáîéíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ îïëàòû òðóäà ðàáîòíèêàì îáðàçîâàíèÿ îáëàñòè. Ñðåäñòâà îò íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö àêêóìóëèðîâàëèñü â îáëàñòíîì áþäæåòå, à çàòåì â êà÷åñòâå öåëåâîé ñóáâåíöèè íàïðàâëÿëèñü ìóíèöèïàëüíûì îáðàçîâàíüÿì. Èçìåíåíèå ïðîïîðöèé ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö ìåæäó îáëàñòíûì è ìåñòíûìè áþäæåòàìè ñòàëî îñíîâíîé ïðè÷èíîé óâåëè÷åíèÿ â 2002 ã. äîëè ïåðå÷èñëåíèé íàëîãîâûõ äîõîäîâ ñ òåððèòîðèé ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé â îáëàñòíîé áþäæåò. Ïðàêòè÷åñêè åæåãîäíàÿ êîððåêòèðîâêà íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé îò îñíîâíûõ ôåäåðàëüíûõ ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâ âûíóæäàåò ðåãèîíàëüíûå îðãàíû âëàñòè êîððåêòèðîâàòü íîðìàòèâû ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ ìåæäó îáëàñòíûì áþäæåòîì è áþäæåòàìè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé. Ýòî íåãàòèâíî îòðàæàåòñÿ íà ýôôåêòèâíîñòè äåÿòåëüíîñòè ìóíèöèïàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè. Çà ïåðèîä 1998—2002 ãã. â ñòðóêòóðå äîõîäîâ áþäæåòîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé äîëÿ ñîáñòâåííûõ äîõîäîâ ñíèçèëàñü ñ 20 äî 16 %, â òî æå âðåìÿ óäåëüíûé âåñ îò÷èñëåíèé îò ðåãóëèðóþùèõ äîõîäîâ âîçðîñ ñ 70 äî 73 % è äîòàöèé íà âûðàâíèâàíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè — ñ 10 äî 12 %. Ñíèæàþùèåñÿ äîõîäû áþäæåòîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé íå ïîçâîëÿþò îðãàíàì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ èñïîë130

íÿòü âîçëîæåííûå íà íèõ ôóíêöèè. Êðåäèòîðñêàÿ çàäîëæåííîñòü ïåðåä ïîëó÷àòåëÿìè áþäæåòíûõ ñðåäñòâ ïî ñîñòîÿíèþ íà êîíåö 2002 ã. ñîñòàâèëà 43 % äîõîäîâ áþäæåòîâ ðàéîíîâ è ãîðîäîâ îáëàñòè.  ñâÿçè ñ ýòèì ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ âûíóæäåíû ïðèâëåêàòü áþäæåòíûå ññóäû. Îáúåì ññóä, ïðåäîñòàâëåííûõ èç îáëàñòíîãî áþäæåòà, çà 2000—2002 ãã. âîçðîñ â 2,4 ðàçà. Îñòàòîê íåïîãàøåííîé çàäîëæåííîñòè íà êîíåö 2002 ã. çà 3 ãîäà âîçðîñ â 3 ðàçà è ñîñòàâèë 20 % íàëîãîâûõ äîõîäîâ ìåñòíûõ áþäæåòîâ. Ñèòóàöèÿ ñ çàèìñòâîâàíèÿìè ñóáíàöèîíàëüíûìè áþäæåòàìè â Ðîññèè âûçûâàåò îïàñåíèÿ. Èç-çà ïîñòîÿííîé è âñå âîçðàñòàþùåé íåõâàòêè áþäæåòíûõ ñðåäñòâ, äëÿ èçáåæàíèÿ ÷ðåçìåðíîãî ñîêðàùåíèÿ áþäæåòíûõ ðàñõîäîâ ñóáôåäåðàëüíûå âëàñòè â ïîñëåäíèå ãîäû ñòàëè âñå ÷àùå ïðèáåãàòü ê çàèìñòâîâàíèÿì. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî îáúåì ïðåäîñòàâëÿåìûõ ìóíèöèïàëüíûì îáðàçîâàíüÿì áþäæåòíûõ ññóä ïðåâûøàåò ñóììó äîòàöèé íà âûðàâíèâàíèå áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè. Òàê, â 2000 ã. äàííîå ïðåâûøåíèå ñîñòàâèëî 40 %, â 2001 ã. — 41 %, 2002 ã. — 2,8 ðàçà. Âìåñòå ñ òåì, åäèíûé ïîðÿäîê ïðåäîñòàâëåíèÿ ìóíèöèïàëüíûì îáðàçîâàíüÿì áþäæåòíûõ ññóä îòñóòñòâóåò. Ýòî ñâèäåòåëüñòâóåò î ïåðåðàñïðåäåëåíèè áîëüøîãî îáúåìà ñðåäñòâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà ñ íàðóøåíèåì ïðèíöèïà åäèíñòâà áþäæåòíîé ñèñòåìû. Âûøåóêàçàííûå òåíäåíöèè íàãëÿäíî äåìîíñòðèðóþò ïðîöåññ ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ ñðåäñòâ â ïîëüçó âûøåñòîÿùèõ áþäæåòîâ. Ôåäåðàëüíûå îðãàíû âëàñòè óâåëè÷èâàþò äîõîäû ñâîåãî áþäæåòà çà ñ÷åò ñíèæåíèÿ äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííûõ áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ ÐÔ. Îðãàíû âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ, â ñâîþ î÷åðåäü, ïîëüçóÿñü ïîëíîìî÷èÿìè â îáëàñòè ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ, óìåíüøàþò ïîñòóïëåíèÿ ìåñòíûõ áþäæåòîâ. Áþäæåòû ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ÿâëÿþòñÿ ïîñëåäíèì çâåíîì áþäæåòíîé ñèñòåìû, è ðåçåðâîì óâåëè÷åíèÿ èõ äîõîäîâ ìîæåò áûòü òîëüêî ðîñò íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà ïîäâåäîìñòâåííîé òåððèòîðèè. Îäíàêî, ïðè ðîñòå ïåðå÷èñëåíèé â ôåäåðàëüíûé è îáëàñòíîé áþäæåòû è ñíèæåíèè äîõîäîâ, îñòàþùèõñÿ â ðàñïîðÿæåíèè áþäæåòîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, ó ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè èñ÷åçàþò ñòèìóëû ê ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîìó ðàçâèòèþ ñâîåé òåððèòîðèè è óâåëè÷åíèþ åå íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà. 131

 ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ èãðàþò çíà÷èòåëüíóþ ðîëü. Îò ýôôåêòèâíîñòè èõ äåéñòâèé âî ìíîãîì çàâèñèò ýôôåêòèâíîñòü âñåé áþäæåòíîé ñèñòåìû. Ýòî äîëæíû îñîçíàâàòü êàê ôåäåðàëüíûå, òàê è ðåãèîíàëüíûå îðãàíû âëàñòè. Ïðè èãíîðèðîâàíèè èíòåðåñîâ ìóíèöèïàëèòåòîâ ó ìåñòíûõ âëàñòåé ñíèæàþòñÿ ñòèìóëû ê ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîìó ðàçâèòèþ, ÷òî âëèÿåò íà óìåíüøåíèå äîõîäîâ âñåé áþäæåòíîé ñèñòåìû. Êðîìå òîãî, ïàäàþò êà÷åñòâî è êîëè÷åñòâî ïðåäîñòàâëÿåìûõ áþäæåòíûõ óñëóã, ñíèæàåòñÿ îòâåòñòâåííîñòü ìåñòíûõ âëàñòåé ïåðåä íàñåëåíèåì. Òàê êàê íàëîãîâûå äîõîäû áþäæåòîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé íàïðÿìóþ çàâèñÿò îò óðîâíÿ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ òåððèòîðèé, òî ðàéîíû è ãîðîäà îáëàñòè çíà÷èòåëüíî ðàçëè÷àþòñÿ ïî ñóììå íàëîãîâûõ äîõîäîâ, ñîáðàííûõ íà äóøó íàñåëåíèÿ.  çàâèñèìîñòè îò îáúåìà ïðåäîñòàâëÿåìûõ äîòàöèé íà âûðàâíèâàíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ îáëàñòè ìîæíî ðàçäåëèòü íà äâå ãðóïïû.  ïåðâóþ âõîäÿò ðàéîíû è ãîðîäà, äîëÿ äîòàöèè â ñòðóêòóðå äîõîäîâ êîòîðûõ â ñðåäíåì çà 1998—2002 ãã. íå ïðåâûñèëà 1 %. Íàçîâåì óêàçàííóþ ãðóïïó ðàéîíîâ è ãîðîäîâ ìóíèöèïàëüíûìè îáðàçîâàíüÿìè-äîíîðàìè. Âî âòîðóþ ãðóïïó âêëþ÷èì âñå îñòàëüíûå ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè è íàçîâåì äàííóþ ãðóïïó «ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ-ðåöèïèåíòû».  ïåðâóþ ãðóïïó äîõîäîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé-äîíîðîâ ïîïàëè ÷åòûðå ðàéîíà è ãîðîäà Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè, íà òåððèòîðèè êîòîðûõ â 2001 ã. áûëî ïðîèçâåäåíî 80 % âñåãî îáúåìà ïðîìûøëåííîé ïðîäóêöèè îáëàñòè. Âòîðàÿ ãðóïïà, ñîîòâåòñòâåííî, ïðåäñòàâëåíà îñòàëüíûìè äâàäöàòüþ âîñåìüþ ðàéîíàìè è ãîðîäàìè ðåãèîíà. Ïðîàíàëèçèðóåì ñòðóêòóðó è äèíàìèêó äîõîäîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé äâóõ âûäåëåííûõ íàìè ãðóïï. Îòìåòèì, ÷òî õîòÿ äîëÿ ñîáñòâåííûõ äîõîäîâ â ñòðóêòóðå äîõîäîâ äîíîðîâ íåñêîëüêî âûøå, ÷åì â ñòðóêòóðå äîõîäîâ ðåöèïèåíòîâ, åå îáúåìà êðàéíå íåäîñòàòî÷íî äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé. Êðîìå òîãî, âîçðàñòàåò öåíòðàëèçàöèÿ óïðàâëåíèÿ äîõîäàìè êàê äîíîðîâ, òàê è ðåöèïèåíòîâ. Òàê, åñëè â 1998 ã. ñîáñòâåííûå äîõîäû ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé äîíîðîâ ñîñòàâëÿëè 22 % îáùåãî îáúåìà ïîñòóïëåíèé èõ áþäæåòîâ, òî â 2002 ã. äàííûé ïîêàçàòåëü ñíèçèëñÿ äî 18 %.  ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâà132

íüÿõ-ðåöèïèåíòàõ ñíèæåíèå äîëè ñîáñòâåííûõ äîõîäîâ ïðîèçîøëî ñ 16 äî 11 % ñîîòâåòñòâåííî.  ðåçóëüòàòå ïðåîáðàçîâàíèé íàëîãîâî-áþäæåòíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà 2001 ã. ñîáñòâåííûå äîõîäû äîíîðîâ è ðåöèïèåíòîâ â 2001 ã. ïî ñðàâíåíèþ ñ 1998 ã. ñíèçèëèñü íà 30 è 32 % ñîîòâåòñòâåííî. Ïîñòóïëåíèÿ îò ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâ âîçðîñëè êàê ó äîíîðîâ, òàê è ó ðåöèïèåíòîâ, íà 4 %. Îáùàÿ ñóììà äîõîäîâ äîíîðîâ ñíèçèëàñü íà 4 %, à íàëîãîâûå äîõîäû ðåöèïèåíòîâ áåç ó÷åòà äîòàöèè óìåíüøèëèñü íà 5 %. Ñíèçèâøèåñÿ íàëîãîâûå äîõîäû ðåöèïèåíòîâ êîìïåíñèðîâàëèñü óâåëè÷åíèåì äîòàöèè íà âûðàâíèâàíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè. Îáùàÿ ñóììà äîõîäîâ ðåöèïèåíòîâ ñ ó÷åòîì äîòàöèè âîçðîñëà íà 6 %. Òàêèì îáðàçîì, ïåðåðàñïðåäåëåíèå ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ â îáëàñòè â 2001 ã. ïðîèçâîäèëîñü â óùåðá èíòåðåñàì äîíîðîâ. Óìåíüøåíèå íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé ïî ïîäîõîäíîìó íàëîãó â ìåñòíûå áþäæåòû â 2002 ã. ïðîèçâåäåíî ïî âñåì ìóíèöèïàëüíûì îáðàçîâàíüÿì-ðåöèïèåíòàì è òîëüêî ïî îäíîìó èç äîíîðîâ.  ðåçóëüòàòå îáùèé îáúåì äîõîäîâ êàê äîíîðîâ, òàê è ðåöèïèåíòîâ ñíèçèëñÿ. Ïîñòóïëåíèÿ äîíîðîâ â 2002 ã. ïî ñðàâíåíèþ ñ 1998 ã. óìåíüøèëèñü íà 6 %, à ðåöèïèåíòî⠗ íà 14 %. Òàáëèöà 3.2.4 Ðàñïðåäåëåíèå íàëîãîâûõ äîõîäîâ, ñîáðàííûõ íà òåððèòîðèè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé-äîíîðîâ, ìåæäó îáëàñòíûì è ìåñòíûìè áþäæåòàìè Óðîâåíü áþäæåòà

Îáëàñòíîé áþäæåò (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå íàëîãîâûõ äîõîäîâ ñîáðàííûõ íà òåððèòîðèè äîíîðîâ (%) Ìåñòíûå áþäæåòû (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå íàëîãîâûõ äîõîäîâ, ñîáðàííûõ íà òåððèòîðèè äîíîðîâ (%) Âñåãî íàëîãîâûõ äîõîäîâ, ñîáðàííûõ íà òåððèòîðèè äîíîðîâ (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå íàëîãîâûõ äîõîäîâ, ñîáðàííûõ íà òåððèòîðèè äîíîðîâ (%)

1998 ã.

1999 ã.

2000 ã.

2001 ã.

2002 ã.

486,9

761,0

924,0

1188,4

2766,9

24

25

26

28

45

1580,2

2275,9

2639,5

3041,2

3406,0

76

75

74

72

55

2067,1

3036,9

3563,5

4229,6

6172,9

100

100

100

100

100

 òàáëèöå 3.2.4 ïðåäñòàâëåíà äèíàìèêà ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ, ñîáðàííûõ íà òåððèòîðèè äîíîðîâ, ìåæäó îáëàñòíûì è ìåñòíûìè áþäæåòàìè. 133

Èç äàííûõ òàáëèöû 3.2.4 âèäíî, ÷òî äîëÿ äîõîäîâ, ïåðå÷èñëÿåìûõ â îáëàñòíîé áþäæåò ñ òåððèòîðèè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé-äîíîðîâ, íà ïðîòÿæåíèè 1998—2002 ãã. èìåëà óñòîé÷èâóþ òåíäåíöèþ ðîñòà. Òàê, åñëè â 1998 ã. àíàëèçèðóåìûé ïîêàçàòåëü ñîñòàâëÿë 24 %, òî â 2002 ã. îí óâåëè÷èëñÿ äî 45 %.  àáñîëþòíîì âûðàæåíèè äîõîäû, ïåðå÷èñëåííûå ñ òåððèòîðèè ðàéîíîâ-äîíîðîâ â êîíñîëèäèðîâàííûé áþäæåò îáëàñòè, çà 5 ëåò âîçðîñëè íà 30 %, ïðè ýòîì ïåðå÷èñëåíèÿ â îáëàñòíîé áþäæåò óâåëè÷èëèñü â 2,5 ðàçà, à â ìåñòíûå — ñíèçèëèñü íà 6 %. Ðàñïðåäåëåíèå äîõîäîâ, ñîáðàííûõ íà òåððèòîðèè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé-ðåöèïèåíòîâ, ìåæäó îáëàñòíûì è ìåñòíûìè áþäæåòàìè äî âûäåëåíèÿ ïîñëåäíèì äîòàöèè íà âûðàâíèâàíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè ïðåäñòàâëåíî â òàáëèöå 3.2.5. Òàáëèöà 3.2.5 Ðàñïðåäåëåíèå íàëîãîâûõ äîõîäîâ, ñîáðàííûõ íà òåððèòîðèè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé-ðåöèïèåíòîâ, ìåæäó îáëàñòíûì è ìåñòíûìè áþäæåòàìè Óðîâåíü áþäæåòà

Îáëàñòíîé áþäæåò (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå íàëîãîâûõ äîõîäîâ, ñîáðàííûõ íà òåððèòîðèè ðåöèïèåíòîâ (%) Ìåñòíûå áþäæåòû (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå íàëîãîâûõ äîõîäîâ, ñîáðàííûõ íà òåððèòîðèè ðåöèïèåíòîâ (%) Âñåãî íàëîãîâûõ äîõîäîâ, ñîáðàííûõ íà òåððèòîðèè ðåöèïèåíòîâ (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå íàëîãîâûõ äîõîäîâ, ñîáðàííûõ íà òåððèòîðèè ðåöèïèåíòîâ (%)

1998 ã.

1999 ã.

2000 ã.

2001 ã.

2002 ã.

73,0

169,0

340,3

668,3

845,1

10

15

25

34

41

666,5

991,6

1046,7

1279,2

1223,5

90

85

75

66

59

739,5

1160,6

1387,0

1947,5

2068,6

100

100

100

100

100

Êàê âèäíî èç òàáëèöû 3.2.5, ñòðóêòóðà ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà îáëàñòè, ñîáðàííûõ íà òåððèòîðèè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé-ðåöèïèåíòîâ íà ïðîòÿæåíèè 1998—2002 ãã., íåçíà÷èòåëüíî îòëè÷àëàñü îò ñòðóêòóðû ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ, àêêóìóëèðîâàííûõ íà òåððèòîðèè ðàéîíîâ-äîíîðîâ. Îñîáî ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî äîõîäû, ïîñòóïèâøèå ñ òåððèòîðèè ðàéîíîâ-ðåöèïèåíòîâ â êîíñîëèäèðîâàííûé áþäæåò â 2002 ã., ïî ñðàâíåíèþ ñ óðîâíåì 1998 ã. âîçðîñëè íà 22 %, ïðè 134

ýòîì ïåðå÷èñëåíèÿ â îáëàñòíîé áþäæåò óâåëè÷èëèñü â 5 ðàç, à â ìåñòíûå — ñíèçèëèñü íà 20 %. Çà ñ÷åò ïåðå÷èñëåíèé ñ òåððèòîðèé ðàéîíîâ-äîíîðîâ ôîðìèðóåòñÿ ïðèìåðíî 80 % ñîáñòâåííûõ è ðåãóëèðóþùèõ äîõîäîâ îáëàñòíîãî áþäæåòà. Ñòðóêòóðà óêàçàííûõ äîõîäîâ îáëàñòíîãî áþäæåòà â ðàçðåçå ôîðìèðóþùèõ åãî ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ïðåäñòàâëåíà â òàáëèöå 3.2.6. Èç äàííûõ òàáëèöû 3.2.6 âèäíî, ÷òî çà àíàëèçèðóåìûé ïåðèîä äîëÿ ñðåäñòâ, ïåðå÷èñëåííûõ ñ òåððèòîðèé ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé-ðåöèïèåíòîâ, â ñòðóêòóðå íàëîãîâûõ äîõîäîâ îáëàñòíîãî áþäæåòà âîçðîñëà íà 10 ïðîöåíòíûõ ïóíêòîâ, äîëÿ äîíîðîâ ñîîòâåòñòâåííî ñíèçèëàñü íà àíàëîãè÷íóþ âåëè÷èíó.  àáñîëþòíîì âûðàæåíèè ïåðå÷èñëåíèÿ â îáëàñòíîé áþäæåò âîçðîñëè êàê ñî ñòîðîíû äîíîðîâ, òàê è ñî ñòîðîíû ðåöèïèåíòîâ. Òàáëèöà 3.2.6 Ñòðóêòóðà ñîáñòâåííûõ è ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâûõ äîõîäîâ îáëàñòíîãî áþäæåòà â ðàçðåçå ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé Âèä ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ

Ïåðå÷èñëåíî ñ òåððèòîðèè ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ-äîíîðà (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå ñîáñòâåííûõ è ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâûõ äîõîäîâ îáëàñòíîãî áþäæåòà (%) Ïåðå÷èñëåíî ñ òåððèòîðèè ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ-ðåöèïèåíòà (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå ñîáñòâåííûõ è ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâûõ äîõîäîâ îáëàñòíîãî áþäæåòà (%) Âñåãî ñîáñòâåííûõ è ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâûõ äîõîäîâ îáëàñòíîãî áþäæåòà (ìëí ðóá.) - äîëÿ â îáùåé ñóììå ñîáñòâåííûõ è ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâûõ äîõîäîâ îáëàñòíîãî áþäæåòà (%)

1998 ã.

1999 ã.

2000 ã.

2001 ã.

2002 ã.

486,9

761,0

924,0

1188,4

2766,9

87

82

73

74

77

73,0

169,0

340,3

668,3

845,1

13

18

27

26

23

559,9

930,0

1264,3

1856,7

3612,0

100

100

100

100

100

Îäíîâðåìåííî ñ ðîñòîì ïåðå÷èñëåíèé ñðåäñòâ ñ òåððèòîðèé-ðåöèïèåíòîâ â îáëàñòíîé áþäæåò ðàñòåò îáúåì äîòàöèè íà âûðàâíèâàíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè, ïåðåäàâàåìîé ðåöèïèåíòàì èç îáëàñòíîãî áþäæåòà. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî åñëè â 1998 ã. îáúåì äîòàöèé, ïåðå÷èñëåííûõ â äîõîäû ðàéîíîâ-ðåöèïèåíòîâ, â 3,5 ðàçà ïðåâûñèë ïîñòóïëåíèÿ ñ òåððèòîðèè óêàçàííûõ ðàéîíîâ â îáëàñòíîé áþäæåò, òî â 1999 ã. äàííûé ïîêàçàòåëü ñíèçèëñÿ äî 2,1 ðàçà, â 2000 ã. — äî 1,5 ðàçà, â 2001 ã. äîòàöèÿ 135

ïðåâûñèëà ïîñòóïëåíèÿ îò ðàéîíîâ ðåöèïèåíòîâ âñåãî íà 1 %.  2002 ã. ñêëàäûâàåòñÿ óæå ïðîòèâîïîëîæíàÿ ñèòóàöèÿ: ïåðå÷èñëåíèÿ ñ òåððèòîðèé â îáëàñòíîé áþäæåò ïðåâûñèëè îáúåì äîòàöèé íà 41 %. Âûøåèçëîæåííîå ñâèäåòåëüñòâóåò î íåðàöèîíàëüíîñòè îðãàíèçàöèè îòíîøåíèé ìåæäó îáëàñòíûì è ìåñòíûìè áþäæåòàìè. Çà àíàëèçèðóåìûé ïåðèîä çíà÷èòåëüíî âîçðîñëè âñòðå÷íûå ôèíàíñîâûå ïîòîêè: ïåðå÷èñëåíèÿ ñ òåððèòîðèé-ðåöèïèåíòîâ â îáëàñòíîé áþäæåò ïðåâûøàþò îáúåì ïåðåäàííûõ èì äîòàöèé. Ðîñò ïåðåðàñïðåäåëèòåëüíûõ ïðîöåññîâ â îáëàñòè óâåëè÷èâàåò öåíòðàëèçàöèþ óïðàâëåíèÿ äîõîäàìè è ñíèæàåò ñòèìóëû ê ðàçâèòèþ êàê ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé-äîíîðîâ, òàê è ðåöèïèåíòîâ. Óâåëè÷åíèå ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ áþäæåòíûõ ðåñóðñîâ íà òåððèòîðèè îáëàñòè òðåáóåò öåíòðàëèçàöèè äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà ðåãèîíà â îáëàñòíîì áþäæåòå. Ýòî âëå÷åò çà ñîáîé ñíèæåíèå äîõîäîâ äîíîðîâ, ÷òî ïîäðûâàåò ñòèìóëû ê ðàçâèòèþ äàííûõ òåððèòîðèé. Ðåçóëüòàòîì óâåëè÷åíèÿ ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ íà òåððèòîðèè îáëàñòè äëÿ ðåöèïèåíòîâ ñòàëî èçìåíåíèå ñòðóêòóðû äîõîäîâ áþäæåòîâ äàííûõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé: ñíèæåíèå äîëè íàëîãîâûõ äîõîäîâ è óâåëè÷åíèå äîëè äîòàöèè íà âûðàâíèâàíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè. Ñëåäñòâèåì ýòîãî ÿâëÿþòñÿ ðîñò èæäèâåí÷åñêèõ íàñòðîåíèé â äàííîì âèäå ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, ñíèæåíèå îòâåòñòâåííîñòè èõ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïåðåä íàñåëåíèåì, ñíèæåíèå êà÷åñòâà è êîëè÷åñòâà ïðåäîñòàâëÿåìûõ áþäæåòíûõ óñëóã è îáùåãî óðîâíÿ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåöèïèåíòîâ.  áóäóùåì ýòî áóäåò òðåáîâàòü åùå áîëüøåãî óâåëè÷åíèÿ ïåðåðàñïðåäåëèòåëüíûõ ïðîöåññîâ. Îáîáùàÿ âñå âûøåèçëîæåííîå, ìîæíî ñäåëàòü âûâîä, ÷òî ïðîèçâîäÿùååñÿ ïåðåðàñïðåäåëåíèå ðåñóðñîâ íà óðîâíå îáëàñòè ñíèæàåò óðîâåíü ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ âñåãî ðåãèîíà, ÷òî â áóäóùåì ñäåëàåò íåîáõîäèìûì ïðèâëå÷åíèå åùå áîëüøåãî îáúåìà äîòàöèé èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà è óâåëè÷èò çàâèñèìîñòü îáëàñòè îò Ôåäåðàöèè.

136

Êîíòðîëüíûå âîïðîñû 1. Ñôîðìóëèðóéòå îñíîâíûå ïðîáëåìû ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé, êîòîðûå òðåáóþò íåîòëîæíîãî ðåøåíèÿ. 2. Êàê Âû îöåíèâàåòå âîçìîæíîñòè ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ áþäæåòíûõ ïîëíîìî÷èé â ïîëüçó ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè è îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ? 3. ×òî íóæíî ñäåëàòü äëÿ òîãî, ÷òîáû ñîêðàòèòü ÷èñëî äîòàöèîííûõ ðåãèîíîâ Ðîññèè? 4. Êàê îöåíèâàåòå âàðèàíò ðàñùåïëåíèÿ ñòàâîê íàëîãîâ ìåæäó âñåìè óðîâíÿìè áþäæåòíîé ñèñòåìû? 5. ×òî ìîæåò äàòü îïðåäåëåíèå â êà÷åñòâå áàçû ôîðìèðîâàíèÿ ðàñõîäîâ áþäæåòîâ ðåãèîíîâ è ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé èç íàëîãîâûõ äîõîäîâ? 6. Äàéòå îöåíêó ñîâðåìåííîìó ñîñòîÿíèþ áþäæåòíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ è ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé. 7. Îöåíèòå ñîñòîÿíèå áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè äåëåãèðîâàííûõ ïîëíîìî÷èé èç ôåäåðàëüíîãî öåíòðà â ðåãèîíû, à èç ðåãèîíîâ â îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. 8. Íàñêîëüêî îáîñíîâàíî, íà Âàø âçãëÿä, ïðåîáëàäàíèå â äîõîäàõ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ äîòàöèé íà âûðàâíèâàíèå èõ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè?

137

ÇÀÊËÞ×ÅÍÈÅ

Ñîâðåìåííàÿ ñèñòåìà ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé, íàïðàâëåíèÿ åå ðàçâèòèÿ â Ðîññèè, â òîì ÷èñëå ïðîöåññ áþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ íàïðàâëåíû íà ìèíèìèçàöèþ òåððèòîðèàëüíîé äèôôåðåíöèàöèè óñëîâèé ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ íàöèîíàëüíî-ãîñóäàðñòâåííûõ è àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûõ îáðàçîâàíèé.  òî æå âðåìÿ ýòîò ïðîöåññ õàðàêòåðèçóåòñÿ ñåðüåçíûìè ïðîòèâîðå÷èÿìè ñî âñåìè âûòåêàþùèìè îòñþäà îòðèöàòåëüíûìè ÿâëåíèÿìè. Ïîýòîìó î÷åíü âàæåí ïîèñê íîâûõ ìåòîäè÷åñêèõ ïîäõîäîâ ê èñïîëüçîâàíèþ ìåõàíèçìà ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â ðåàëèçàöèè ðåãèîíàëüíîé ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè ïî âûðàâíèâàíèþ óñëîâèé ýêîíîìè÷åñêîãî è ñîöèàëüíîãî ðàçâèòèÿ òåððèòîðèé.  ðåçóëüòàòå ïðîâåäåííîãî èññëåäîâàíèÿ áûëî âûÿâëåíî, ÷òî â ïðîöåññå ðåãóëèðîâàíèÿ ôèíàíñîâûõ ïîòîêîâ ôîðìèðóåòñÿ ñëîæíàÿ ñèñòåìà âçàèìîîòíîøåíèé ìåæäó áþäæåòàìè ðàçíîãî óðîâíÿ, êîòîðàÿ ñòðîèòñÿ íà îñíîâå òåîðèè áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà. Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ñîâîêóïíîñòü ôîðì è ìåòîäîâ îðãàíèçàöèè ôèíàíñîâûõ îòíîøåíèé â ãîñóäàðñòâå, ðåãóëèðóþùèõ îðãàíèçàöèîííûå ïðèíöèïû ðàñïðåäåëåíèÿ áþäæåòíûõ è íàëîãîâûõ ïîòîêîâ ìåæäó ãîñóäàðñòâîì â öåëîì è òåððèòîðèàëüíûìè ñîñòàâëÿþùèìè êàæäîé ñòðàíû è îáåñïå÷èâàþùèõ ïîëíóþ óâÿçêó èíòåðåñîâ âñåõ ó÷àñòíèêîâ áþäæåòíîãî ïðîöåññà. Ïåðåðàñïðåäåëåíèå ðåñóðñîâ, íàïðàâëåííîå íà ñãëàæèâàíèå òåððèòîðèàëüíûõ äèñïðîïîðöèé â ðåãèîíàëüíîì ðàçâèòèè, ÿâëÿåòñÿ îáÿçàòåëüíîé çàäà÷åé ëþáîãî ãîñóäàðñòâà íåçàâèñèìî îò åãî óñòðîéñòâà. Ïðè ýòîì ñòàáèëüíîñòü ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé ìåæäó ôåäåðàöèåé è åå ñóáúåêòàìè âî ìíîãîì îïðåäåëÿåòñÿ îòëàæåííîé ñèñòåìîé áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà, óìåíüøàþùåé ðåãèîíàëüíûå ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèå íåðàâåíñòâà è ïîääåðæèâàþùåé ãîñóäàðñòâåííîå åäèíñòâî. Îïòèìàëüíîå ñî÷åòàíèå ãîñóäàðñòâåííîãî è ðûíî÷íîãî ðåãóëèðîâàíèÿ, àäåêâàòíîå ñïåöèôèêå ñòðàíû, òðåáóåò îðãàíè÷åñêîé óâÿçêè ðàçëè÷íûõ óðîâíåé ãîñóäàðñòâåííîãî âîçäåéñòâèÿ íà 138

ýêîíîìèêó. Ñóùåñòâóþùèå ïðîòèâîðå÷èÿ ìåæäó ðåãèîíàìè è ôåäåðàëüíûì öåíòðîì, ïðîÿâëÿþùèåñÿ â ðàçãðàíè÷åíèè ñîáñòâåííîñòè, âçàèìíîì äåëåãèðîâàíèè ïîëíîìî÷èé, ðàñïðåäåëåíèè íàëîãîâ è ò. ï. ïîðîæäåíû ðàçíîíàïðàâëåííîñòüþ îáúåêòèâíî ñóùåñòâóþùåé ñèñòåìû ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ. Ïîëíîå èçìåíåíèå èíñòèòóöèîíàëüíîé áàçû, íà êîòîðóþ îïèðàåòñÿ ýêîíîìè÷åñêàÿ è ñîöèàëüíàÿ äåÿòåëüíîñòü, ïðèâåëî ê ïîÿâëåíèþ íîâûõ íåîïðåäåëåííîñòåé, ïðèâîäÿùèõ ê âîçíèêíîâåíèþ äèâåðãèðóþùèõ äèíàìè÷åñêèõ ïðîöåññîâ è ðàñòóùåãî ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçðûâà, ñîçäàþùåãî ïðîáëåìû äëÿ ñóùåñòâóþùèõ èíñòèòóòîâ, óêðåïëÿþùèõ íàöèîíàëüíóþ ñîëèäàðíîñòü.  äàííûõ óñëîâèÿõ îñîáåííî óÿçâèìîé ñòàíîâèòñÿ ïåðåõîäíàÿ ýêîíîìèêà ñòðàíû, ïîýòîìó îïòèìèçàöèÿ ñîãëàñîâàíèÿ ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ ñóáúåêòîâ áþäæåòíîãî óñòðîéñòâà Ðîññèè ÿâëÿåòñÿ ïåðâîî÷åðåäíîé çàäà÷åé, ñòîÿùåé ïåðåä ãîñóäàðñòâîì. Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ êàê ìåõàíèçì ðåàëèçàöèè ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè ãîñóäàðñòâà äîëæíû áûòü âûñòðîåíû òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû îáåñïå÷èòü ðåàëèçàöèþ îáùèõ, ðåãèîíàëüíûõ è ìóíèöèïàëüíûõ èíòåðåñîâ, íå íàðóøàÿ ïðè ýòîì èõ åäèíñòâà, ÷òî, îäíàêî, íå îçíà÷àåò ïîëíîå óñòðàíåíèå ïðîòèâîðå÷èé ìåæäó íèìè. Ñðåäè ðàçëè÷íûõ ñïîñîáîâ ôåäåðàëüíîãî óðîâíÿ, îñíîâàííûõ íà îïðåäåëåííûõ êðèòåðèàëüíûõ è îöåíî÷íûõ ïîêàçàòåëÿõ, îñîáîå ìåñòî çàíèìàåò ãîñóäàðñòâåííàÿ ïîëèòèêà âûðàâíèâàíèÿ, âêëþ÷àþùàÿ â ñåáÿ ïðèíÿòèå ðåøåíèé ïî îðãàíèçàöèè ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé, âûäåëåíèþ òðàíñôåðòîâ èç ôîíäà ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ, ãîñóäàðñòâåííóþ ñåëåêòèâíóþ ïîääåðæêó ðåãèîíîâ è ò. ï. Âîçìîæíîñòè èñïîëüçîâàíèÿ çàðóáåæíîãî îïûòà â ðîññèéñêîé ïðàêòèêå îãðàíè÷èâàþòñÿ ðÿäîì ôàêòîðîâ ýêîíîìè÷åñêîãî, íàöèîíàëüíî-ýòíè÷åñêîãî, ïîëèòè÷åñêîãî, èñòîðè÷åñêîãî õàðàêòåðà. Âìåñòå ñ òåì îòäåëüíûå ýëåìåíòû çàðóáåæíîé ïðàêòèêè èñïîëüçóþòñÿ â ðîññèéñêèõ óñëîâèÿõ. Îäíèì èç òàêèõ ýëåìåíòîâ ìåõàíèçìà ðåàëèçàöèè ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè, ïðèìåíÿåìûõ â ðàçâèòûõ ñòðàíàõ ÿâëÿåòñÿ èñêëþ÷åíèå «ñëàáûõ» â ôèíàíñîâîì îòíîøåíèè òåððèòîðèé èç îáùåé ñõåìû ìåæáþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé ðàçâèòèÿ, ïîçâîëÿþùåå ñíèçèòü èçúÿòèå ñðåäñòâ ó «áîãàòûõ» ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Îïðàâäàííîñòü ââåäåíèÿ òàêîãî ðåæèìà äëÿ ðåãèîíîâ, óäîâëåòâîðÿþùèõ çàðàíåå óñòàíîâëåííûå êðèòåðèè (íèçêàÿ áþäæåò139

íàÿ îáåñïå÷åííîñòü, ïðàêòè÷åñêè ïîëíàÿ çàâèñèìîñòü îò ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà, íåâîçìîæíîñòü ôèíàíñèðîâàíèÿ çà ñ÷åò ñîáñòâåííûõ ñðåäñòâ îñíîâíûõ ñîöèàëüíûõ ðàñõîäîâ è ò. ä.), àðãóìåíòèðóåòñÿ òåì, ÷òî îíî ïîçâîëèò áîëåå ïîñëåäîâàòåëüíî äîáèâàòüñÿ âíåäðåíèÿ óíèôèöèðîâàííûõ âçàèìîîòíîøåíèé ñ àáñîëþòíûì áîëüøèíñòâîì ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè ïðè áîëüøåé áþäæåòíîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè è îòâåòñòâåííîñòè áîëüøèíñòâà ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî âûñîêèé óðîâåíü öåíòðàëèçàöèè â íàëîãîâîé ñèñòåìå ïðåäîïðåäåëÿåò íåîáõîäèìîñòü ðàñïðåäåëåíèÿ ïðàêòè÷åñêè âñåõ ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ ìåæäó ôåäåðàëüíûì öåíòðîì è ñóáúåêòàìè ôåäåðàöèè, ÷òî ïî ñâîåé ñóòè ÿâëÿåòñÿ èñòî÷íèêîì ïîñòîÿííûõ êîíôëèêòîâ ïî ïîâîäó íàëîãîâ è íîðìàòèâîâ èõ ðàñïðåäåëåíèÿ â áþäæåòû ñóáôåäåðàëüíûõ óðîâíåé. Íåñìîòðÿ íà èçìåíåíèÿ â íàëîãîâîé è áþäæåòíîé ïîëèòèêå ÐÔ, ñëîæèâøååñÿ íà ñåãîäíÿøíèé äåíü ìåæðåãèîíàëüíîå ïåðåðàñïðåäåëåíèå íàëîãîâûõ äîõîäîâ èìååò íåçíà÷èòåëüíûé âûðàâíèâàþùèé ýôôåêò. Ïðîáëåìà îïòèìàëüíîãî ñîîòíîøåíèÿ äîõîäîâ, ïîñòóïàþùèõ â ñóáíàöèîíàëüíûå áþäæåòû â âèäå íàëîãîâ è ôèíàíñîâîé ïîìîùè, íå èìååò îäíîçíà÷íîãî ðåøåíèÿ â ñâÿçè ñ îáúåêòèâíî ñóùåñòâóþùèì ïðîòèâîðå÷èåì. Òàê, ñ îäíîé ñòîðîíû, óâåëè÷åíèå äîëè íàëîãîâûõ äîõîäîâ â äîõîäíîé ÷àñòè ñóáíàöèîíàëüíûõ áþäæåòîâ ñòèìóëèðóåò ðîñò íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé â áþäæåòû ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ âëàñòåé, à, ñ äðóãîé ñòîðîíû, ïðè ïîâûøåíèè äîëè íàëîãîâ â îáùåì îáúåìå äîõîäîâ òåððèòîðèàëüíûõ áþäæåòîâ ñíèæàåòñÿ îáúåì äîõîäîâ, ïðåäíàçíà÷åííûõ äëÿ ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ ìåæäó òåððèòîðèÿìè, è òåì ñàìûì ñíèæàþòñÿ âîçìîæíîñòè âûðàâíèâàíèÿ äèñïðîïîðöèé â óðîâíå èõ ðàçâèòèÿ. Âûðàâíèâàíèå ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ â ñâîåé îñíîâå äîëæíî îïèðàòüñÿ íà äîñòèæåíèå ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàâíîâåñèÿ ìåæäó ðåãèîíàìè íà äîëãîâðåìåííóþ òåíäåíöèþ.  ýòîé ñâÿçè ìåõàíèçìû ôèíàíñîâî-ýêîíîìè÷åñêîãî âûðàâíèâàíèÿ áåç ìåõàíèçìîâ ñòèìóëèðîâàíèÿ ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ íå ñïîñîáíû ïðèáëèçèòüñÿ ê äàííîé öåëè. Âûðàâíèâàíèå âîçìîæíîñòåé ê ñàìîðàçâèòèþ äîëæíî ñòðîèòüñÿ íà ïðèíöèïèàëüíî èíûõ ñõåìàõ ðàñõîäîâàíèÿ áþäæåòíûõ ñðåäñòâ è îêàçàíèÿ ôèíàíñîâîé ïîìîùè, à èìåííî íà ïðîãðàììíî-öåëåâûõ ìåòîäàõ áþäæåòíîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ. 140

Ðåãóëèðîâàíèå, íàïðàâëåííîå íà ñáàëàíñèðîâàííîå ðåãèîíàëüíîå ðàçâèòèå, îáåñïå÷èâàþùåå ðàâåíñòâî âîçìîæíîñòåé íåçàâèñèìî îò ïðîñòðàíñòâåííûõ ðàçëè÷èé â óðîâíå æèçíè, âêëþ÷àåò íå òîëüêî ìåõàíèçìû ôèíàíñîâî-ýêîíîìè÷åñêîãî âûðàâíèâàíèÿ, íî è ñèñòåìû ñòèìóëèðîâàíèÿ ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ, â ðàìêàõ ñåëåêòèâíîé ïîääåðæêè îòäåëüíûõ ðåãèîíîâ è ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé. Ñîâåðøåíñòâîâàíèå áþäæåòíîãî ïðîöåññà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèîáðåëî ïåðìàíåíòíûé õàðàêòåð, íàïðàâëåííûé íà ïîâûøåíèå ýôôåêòèâíîñòè áþäæåòíûõ ðàñõîäîâ. Òàêàÿ çàäà÷à ñôîðìóëèðîâàíà â Ïîñòàíîâëåíèè Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ îò 22.05 2004 ã. «Î ìåðàõ ïî ïîâûøåíèþ ðåçóëüòàòèâíîñòè áþäæåòíûõ ðàñõîäîâ». Ýòèì ïîñòàíîâëåíèåì îäîáðåíà êîíöåïöèÿ ðåôîðìèðîâàíèÿ áþäæåòíîãî ïðîöåññà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â 2004—2006 ãã. Ñîâðåìåííûé ýòàï ðåôîðìèðîâàíèÿ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé îñóùåñòâëÿåòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ Ïðîãðàììîé ðàçâèòèÿ áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà íà ïåðèîä äî 2005 ã., óòâåðæäåííîé ïîñòàíîâëåíèåì Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ îò 15.08 2004 ã. ¹ 584. Óêàçàííîå ïîñòàíîâëåíèå ñîçäàåò óñëîâèÿ äëÿ ðàçâèòèÿ áþäæåòíîãî ïðîöåññà â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðîâîäèìîé ôåäåðàòèâíîé ðåôîðìîé â Ðîññèè. Çà ïåðèîä 2003—2004 ãã. ñôîðìèðîâàíà çàêîíîäàòåëüíàÿ áàçà äëÿ óñòàíîâëåíèÿ åäèíîé ìåòîäîëîãèè ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â ñòðàíå, ÷òî áûëî êðàéíå íåîáõîäèìî äëÿ ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â ñîîòâåòñòâóþùåé ôîðìèðóþùåéñÿ ñèñòåìå ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ.  ðåçóëüòàòå èññëåäîâàíèÿ âûÿâëåíî, ÷òî ìåõàíèçì ôîðìèðîâàíèÿ Ôîíäà êîìïåíñàöèé, íàïðàâëåííûé íà îáåñïå÷åíèå ãîñóäàðñòâåííûõ ñîöèàëüíûõ ãàðàíòèé, íåçàâèñèìî îò ðåãèîíà ïðîæèâàíèÿ èíâàëèäîâ è ãðàæäàí, èìåþùèõ äåòåé, ÿâëÿåòñÿ íåêîððåêòíûì. Ñîöèàëüíûå çàêîíû, ôèíàíñèðóåìûå èç Ôîíäà, ñîäåðæàò áþäæåòíûå îáÿçàòåëüñòâà êàê ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà, òàê è êîíñîëèäèðîâàííûõ áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íàïðàâëÿÿ íà ôîðìèðîâàíèå Ôîíäà òîëüêî òå íàëîãîâûå äîõîäû, êîòîðûå ðàíåå ïîñòóïàëè â áþäæåòû ñóáúåêòîâ ÐÔ (15 % ÍÄÑ), ôåäåðàëüíûå îðãàíû âëàñòè ôàêòè÷åñêè ïîêðûâàþò ñâîè áþäæåòíûå îáÿçàòåëüñòâà çà ñ÷åò ñðåäñòâ ñóáúåêòîâ ÐÔ.  ñâÿçè ñ ýòèì íåîáõîäèìî äîïîëíèòåëüíî îïðåäåëèòü èñòî÷íèêè ôîðìèðîâàíèÿ Ôîíäà êîìïåíñàöèé çà ñ÷åò íàëîãîâûõ äîõîäîâ, ðàíåå çà÷èñëÿâøèõñÿ â ôåäåðàëüíûé áþäæåò. 141

ÑÏÈÑÎÊ

ËÈÒÅÐÀÒÓÐÛ

1. Áþäæåòíûé êîäåêñ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. — Ì. : Ïðîñïåêò, 1999. 2. Çàêîí Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè ¹ 244-ÎÄ îò 09.03 1999 «Îá îáëàñòíûõ öåëåâûõ ïðîãðàììàõ» // Âîëãîãðàäñêàÿ ïðàâäà. — 1999. — 18 àïð. 3. Çàêîí Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè ¹ 144-ÎÄ îò 29.10 1997 «Î áþäæåòíîì óñòðîéñòâå è áþäæåòíîì ïðîöåññå â Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè» // Âîëãîãðàäñêàÿ ïðàâäà. — 1997. — 28 íîÿá. (¹ 224). 4. Çàêîí Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè ¹ 484-ÎÄ îò 21.12 2001 «Îá îáëàñòíîì áþäæåòå íà 2001 ã.» // Âîëãîãðàäñêàÿ ïðàâäà. — 2000. — 23 äåê. 5. Çàêîí Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè ¹ 649-ÎÄ îò 26.12 2001 «Îá îáëàñòíîì áþäæåòå íà 2002 ã.» // Âîëãîãðàäñêàÿ ïðàâäà. — 2001. — 27—28 äåê. 6. Çàêîí ÐÑÔÑÐ îò 10.10 1991 «Îá îñíîâàõ áþäæåòíîãî óñòðîéñòâà è áþäæåòíîãî ïðîöåññà â ÐÑÔÑл // Âåäîìîñòè Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÐÑÔÑÐ è Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÐÑÔÑÐ. — 1991. — ¹ 46. — Ñò. 1543. 7. Çàêîí ÐÔ ¹ 3303-I îò 15.07 1992 «Î ñóáâåíöèÿõ ðåñïóáëèêàì â ñîñòàâå ÐÔ, àâòîíîìíûì îêðóãàì, ãîðîäàì Ìîñêâå è Ñàíêò-Ïåòåðáóðãó» // Âåäîìîñòè Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÐÑÔÑÐ è Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÐÑÔÑÐ. — 1992. — ¹ 34. — Ñò. 1972. 8. Çàêîí ÐÔ ¹ 4807 îò 15.04 1993 «Îá îñíîâàõ áþäæåòíûõ ïðàâ è ïðàâ ïî ôîðìèðîâàíèþ è èñïîëüçîâàíèþ âíåáþäæåòíûõ ôîíäîâ ïðåäñòàâèòåëüíûõ è èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ðåñïóáëèê â ñîñòàâå ÐÔ, àâòîíîìíîé îáëàñòè, àâòîíîìíûõ îêðóãîâ, êðàåâ, îáëàñòåé, ãîðîäîâ Ìîñêâû è ÑàíêòÏåòåðáóðãà, îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ» // Âåäîìîñòè Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÐÑÔÑÐ è Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÐÑÔÑÐ. — 1993. — ¹ 18. — Ñò. 635. 9. Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. — Ì. : Þðèäè÷åñêàÿ ëèòåðàòóðà, 1994. 142

10. Íàëîãîâûé êîäåêñ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. ×. 1. — Ì. : Ôèíàíñû è ñòàòèñòèêà, 2001. 11. Íàëîãîâûé êîäåêñ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (÷. 2) îò 05.08 2000 ã. ¹ 117-ÔÇ // Ïàðëàìåíòñêàÿ ãàçåòà. — 2000. — 10 àâã. (¹ 151—152). 12. Ïîñòàíîâëåíèå Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ ¹ 594 îò 26 èþíÿ 1995 ã. «Ïîðÿäîê ðàçðàáîòêè è ðåàëèçàöèè ôåäåðàëüíûõ öåëåâûõ ïðîãðàìì è ìåæãîñóäàðñòâåííûõ öåëåâûõ ïðîãðàìì, â îñóùåñòâëåíèè êîòîðûõ ó÷àñòâóåò Ðîññèéñêàÿ Ôåäåðàöèÿ» // Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà. — 1995. — ¹ 25. 13. Ïîñòàíîâëåíèå Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ ¹ 584 îò 15 àâãóñòà 2001 ã. «Î ïðîãðàììå ðàçâèòèÿ áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà ïåðèîä äî 2005 ãîäà» // Ðîññèéñêàÿ ãàçåòà. — 2001. — 21 àâã. (¹ 161). 14. Ïîñòàíîâëåíèå Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ ¹ 717 îò 11 îêòÿáðÿ 2001 ã. «Ñîêðàùåíèå ðàçëè÷èé â ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîì ðàçâèòèè ðåãèîíîâ ÐÔ (2002—2010 è íà ïåðèîä äî 2015 ã.) // Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà ÐÔ. — 2001. — ¹ 43. 15. Ðàñïîðÿæåíèå Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ ¹ 1167-Ð îò 30.08 2001 «Îá óòâåðæäåíèè ïëàíà äåéñòâèé íà 2001—2003 ãîäû ïî ðåàëèçàöèè ïðîãðàììû, îäîáðåííîé Ïîñòàíîâëåíèåì Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ îò 15.08 2001 ¹584» // Ðîññèéñêàÿ áèçíåñ-ãàçåòà. — 2001. — 25 ñåíò. (¹ 38). 16. Ôåäåðàëüíûé çàêîí ¹ 150-ÔÇ îò 27.12 2000 «Î ôåäåðàëüíîì áþäæåòå íà 2001 ã.» // Ïàðëàìåíòñêàÿ ãàçåòà. — 2000. — 28 äåê. (¹ 247—248). 17. Ôåäåðàëüíûé çàêîí ¹ 194-ÔÇ îò 31.12 2001 «Î ôåäåðàëüíîì áþäæåòå íà 2002 ã.» // Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà ÐÔ. — 2001. — ¹ 53. — Ñò. 5030. 18. Ôåäåðàëüíûé çàêîí ¹ 227-ÔÇ îò 31.12 1999 «Î ôåäåðàëüíîì áþäæåòå íà 2000 ã.» // Ðîññèéñêàÿ ãàçåòà. — 2000. — 5 ÿíâ. (¹ 1—3). 19. Ðîññèéñêàÿ Ôåäåðàöèÿ. Çàêîíû. Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîðåãóëèðîâàíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè : ôåäåð. çàêîí îò 06.10 2003 ã. ¹ 131-ÔÇ. 20. Ðîññèéñêàÿ Ôåäåðàöèÿ. Çàêîíû. Î âíåñåíèè èçìåíåíèé â áþäæåòíûé êîäåêñ ÐÔ â ÷àñòè ðåãóëèðîâàíèÿ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé : ôåäåð. çàêîí îò 20.08 2004 ã. ¹ 120-ÔÇ. 143

21. Ðîññèéñêàÿ Ôåäåðàöèÿ. Çàêîíû. Î âíåñåíèè èçìåíåíèé â ÷àñòè ïåðâóþ è âòîðóþ Íàëîãîâîãî êîäåêñà ÐÔ : ôåäåð. çàêîí îò 29.07 2004 ã. ¹ 95-ÔÇ. 22. Àáàëêèí, Ë. È. Òðóäû âîëüíîãî ýêîíîìè÷åñêîãî îáùåñòâà Ðîññèè. Ò. 4.  ïîèñêàõ íîâîé ñòðàòåãèè / Ë. È. Àáàëêèí. — Ì. : Ýêîíîìèêà, 2000. 23. Àãàíáåãÿí, À. Ã. Ìåòîäîëîãè÷åñêèå ïîëîæåíèÿ ðàçðàáîòêè êðóïíûõ òåððèòîðèàëüíûõ ïðîãðàìì / À. Ã. Àãàíáåãÿí, Ð. È. Øíèïåð. — Íîâîñèáèðñê : Íàóêà, 1986. 24. Àäóõîâ, À. Ðåôîðìèðîâàíèå ýêîíîìèêè è âçàèìîäåéñòâèå öåíòðà è ðåãèîíîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè / À. Àäóõîâ // Âîïðîñû ýêîíîìèêè. — 1996. — ¹ 6. 25. Áàáè÷, À. Ì. Ãîñóäàðñòâåííûå è ìóíèöèïàëüíûå ôèíàíñû : ó÷åáíèê äëÿ âóçîâ / À. Ì. Áàáè÷, Ë. Í. Ïàâëîâà. — Ì. : Ôèíàíñû : ÞÍÈÒÈ, 1999. 26. Áàòêèáåêîâ, Ñ. Îöåíêà íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà ðåãèîíîâ è ðàñïðåäåëåíèå ôèíàíñîâîé ïîìîùè èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà. Ñáîðíèê íàó÷íûõ òðóäîâ ¹ 24Ð / Ñ. Áàòêèáåêîâ, Ï. Êàäà÷íèêîâ [è äð.]. — Ì. : ÈÝÏÏ, 2000. 27. Áåëÿåâ, Þ. À. Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì: çàðóáåæíûé îïûò / Þ. À. Áåëÿåâ // Ôèíàíñû. — 1994. — ¹ 10. 28. Áîãà÷åâà, Î. Íàëîãîâûé ïîòåíöèàë è ðåãèîíàëüíûå ñ÷åòà / Î. Áîãà÷åâà // Ôèíàíñû. — 2000. — ¹ 2. 29. Áîãà÷åâà, Î. Ñòàíîâëåíèå ðîññèéñêîé ìîäåëè áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà / Î. Áîãà÷åâà // Âîïðîñû ýêîíîìèêè. — 1995. — ¹ 8. 30. Áîëüøàêîâ, Ñ. Â. Ôèíàíñîâàÿ ïîëèòèêà ãîñóäàðñòâà è ïðåäïðèÿòèÿ. Êóðñ ëåêöèé / Ñ. Â. Áîëüøàêîâ. — Ì. : Êíèæíûé ìèð, 2002. 31. Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì â Ðîññèè: ïðîáëåìû, òåîðèÿ, îïûò / Ïîä ðåä. Í. Ãëàâàöêîé. — Ì. : ÈÝÏÏ, 2001 // http:// www.iet.ru. 32. Ãåðøêîâè÷, Á. ß. Ýêîíîìè÷åñêèå èíòåðåñû è èõ ðåàëèçàöèÿ / Á. ß.Ãåðøêîâè÷ // Ìàòåðèàëû ñïåöêóðñà. — Ïÿòèãîðñê, 1999. 33. Ãîðåãëÿä, Â. Áþäæåòíàÿ ñèñòåìà è ýêîíîìè÷åñêèé ïîòåíöèàë ñòðàíû / Â. Ãîðåãëÿä // Âîïðîñû ýêîíîìèêè. — 2002. — ¹ 4. 34. Ãðàíáåðã, À. Âàëîâîé ðåãèîíàëüíûé ïðîäóêò êàê èíäèêàòîð äèôôåðåíöèàöèè ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ 144

/ À. Ãðàíáåðã, È. Ìàñàêîâà, Þ. Çàéöåâà // Âîïðîñû ñòàòèñòèêè. — 1998. — ¹ 8. 35. Çàéäåëü, Á. Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì: ñðàâíèòåëüíûé àíàëèç ïî ñòðàíàì / Á. Çàéäåëü, Ä. Âåñïåð // Ðåãèîí: ýêîíîìèêà è ñîöèîëîãèÿ. — 1999. — ¹ 2. 36. Èçàðä, Ó. Ìåòîäû ðåãèîíàëüíîãî àíàëèçà / Ó. Èçàðä. — Ì.: Ïðîãðåññ, 1966. 37. Èãóäèí, À. Ã. Íåêîòîðûå ïðîáëåìû ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â Ãåðìàíèè è Ðîññèè / À. Ã. Èãóäèí, Í. À. Ïîïîíîâà // Ôèíàíñû. — 1999. — ¹ 4. 38. Êàìàíêèí, Â. Ï. Ýêîíîìè÷åñêèå èíòåðåñû ðàçâèòîãî ñîöèàëèñòè÷åñêîãî îáùåñòâà / Â. Ï. Êàìàíêèí. — Ì., 1979. 39. Êîâàëåâ, Â. Ðåãèîíàëèçì ïðîòèâ ôåäåðàëèçìà / Â. Êîâàëåâ // Îáîçðåâàòåëü. — 1990. — ¹ 9. 40. Êîêîâ, Â. Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì: ïðîáëåìû è ïåðñïåêòèâû / Â. Êîêîâ, Þ. Ëþáèìîâ // Ýêîíîìèñò. — 1996. — ¹ 11. 41. Êîðîâêèí, Â. Åâðîïåéñêàÿ èíòåãðàöèÿ è ðåãèîíàëüíàÿ ïîëèòèêà / Â. Êîðîâêèí // ÌÝ è ÌÎ. — 1994. — ¹ 4. 42. Êóçíåöîâà, Î. Òåîðåòè÷åñêèå îñíîâû ãîñóäàðñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ / Î. Êóçíåöîâà // Âîïðîñû ýêîíîìèêè. — 2002. — ¹ 4. 43. Ëàâðîâ, À. Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì è ôèíàíñîâàÿ ñòàáèëèçàöèÿ / À. Ëàâðîâ // Âîïðîñû ýêîíîìèêè. — 1995. — ¹ 8. 44. Ëàâðîâñêèé, Á. Èçìåðåíèå ðåãèîíàëüíîé àñèììåòðèè íà ïðèìåðå Ðîññèè / Á. Ëàâðîâñêèé // Âîïðîñû ýêîíîìèêè. — 1999. — ¹ 3. 45. Ëåêñèí, Â. Í. Ìåòîäû, êðèòåðèè è ïàðàìåòðû, èñïîëüçóåìûå ïðè îòáîðå ðåãèîíàëüíûõ ïðîáëåì (ñèòóàöèé) äëÿ ïðèíÿòèÿ ðåøåíèÿ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå: ñîñòîÿíèå ïðîáëåìû ðåêîìåíäàöèè / Â. Í. Ëåêñèí // Ïðîåêò Òàñèñ Ñìåðóñ 9503 — http://www.sops.ru. 46. Ëåêñèí, Â. Í. Ãîñóäàðñòâî è ðåãèîíû. Òåîðèÿ è ïðàêòèêà ãîñóäàðñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ / Â. Í. Ëåêñèí, À. Í. Øâåöîâ. — Ì. : ÓÐÑÑ, 2000. 47. Ëåêñèí, Â. Í. Îáùåðîññèéñêàÿ ðåôîðìà è ðåãèîíàëüíîå ðàçâèòèå / Â. Í. Ëåêñèí, À. Í. Øâåöîâ // ÐÝÆ. — 2004. — ¹ 4—6, 8, 11—12. 48. Ëåêñèí, Â. Ðåãèîíàëüíàÿ ïîëèòèêà Ðîññèè: êîíöåïöèè, ïðîáëåìû, ðåøåíèÿ. Ñòàòüÿ ñåäüìàÿ. Ïðèîðèòåòû ðåãèîíàëüíîé 145

ïîëèòèêè. Âîïðîñû ìåòîäîëîãèè àíàëèçà è îöåíîê / Â. Ëåêñèí, À. Øâåöîâ // Ðîññèéñêèé ýêîíîìè÷åñêèé æóðíàë. — 1995. — ¹ 2. 49. Ëåêñèí, Â. Ðåãèîíàëüíàÿ ïîëèòèêà Ðîññèè: êîíöåïöèè, ïðîáëåìû, ðåøåíèÿ / Â. Ëåêñèí, Å. Àíäðååâà, À. Ñèòíèêîâ, À. Øâåöîâ // Ðîññèéñêèé ýêîíîìè÷åñêèé æóðíàë. — 1993. — ¹ 9, 12. 50. Ëüâîâ, Ä. Ñ. Ýêîíîìèêà ðàçâèòèÿ / Ä. Ñ. Ëüâîâ. — Ì. : Ýêîíîìèêà, 2002. 51. Ìàêêîíåëë, Ê. Ýêîíîìèêñ. Ò. 1 / Ê. Ìàêêîíåëë, Ñ. Áðþ. — Ì., 1992. 52. Ìèíàêèð, Ï. Òðàíñôîðìàöèÿ ðåãèîíàëüíîé ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè / Ï. Ìèíàêèð // Ïðîáëåìû òåîðèè è ïðàêòèêè óïðàâëåíèÿ. — 2001. — ¹ 2. 53. Îðåõîâñêèé, Ï. À. Ñîâåðøåíñòâîâàíèå âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó îðãàíàìè öåíòðàëüíîé, ðåãèîíàëüíîé è ìåñòíîé âëàñòè. Àíàëèòè÷åñêèé äîêëàä / Ï. À. Îðåõîâñêèé // http:// www.kums_sakh.ru/opa2.htm. 54. Ïàâëîâà, Ì. À. Ðåãèîíàëüíàÿ ïîëèòèêà Ôðàíöèè / Ì. À. Ïàâëîâà. — Ì. : Íàóêà, 1974. 55. Ïèñüìåííàÿ, Å. Ïóñòûå õëîïîòû. Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì ðåôîðìèðóþò áåç îáñóæäåíèé è ïðîãðàìì / Å. Ïèñüìåííàÿ // Ðóññêèé ôîêóñ. — 2001. — ¹ 13. 56. Ïîäïîðèíà, È. Â. Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ è áþäæåòíîå ðåãóëèðîâàíèå / È. Â. Ïîäïîðèíà // Ôèíàíñû. — 1999. — ¹ 10. 57. Ïîòàïîâ, Ë. Ôèíàíñîâûé ìåõàíèçì ñàìîðàçâèòèÿ ðåãèîíà / Ë. Ïîòàïîâ // Ýêîíîìèñò. — 1999. — ¹ 6. 58. Ðàäàåâ, Â. Â. Ýêîíîìè÷åñêèå èíòåðåñû ïðè ñîöèàëèçìå / Â. Â. Ðàäàåâ. — Ì. : Èçä-âî Ìîñêîâñêîãî óíèâåðñèòåòà, 1971. 59. Ðåêîìåíäàöèè ïî ðàçðàáîòêå ïðîãðàìì ôèíàíñîâîé ñòàáèëèçàöèè ñóáúåêòîâ ÐÔ. — Ì. : Èçä-âî Àêàäåìèè áþäæåòà è êàçíà÷åéñòâà, 2000. 60. Ðåãèîíàëüíîå ðàçâèòèå: îïûò Ðîññèè è Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà / Ïîä ðåä. À. Ã. Ãðàíáåðãà. — Ì. : ÇÀÎ «Èçä-âî “Ýêîíîìèêà”», 2000. 61. Ðîëü ãîñóäàðñòâà â ýêîíîìèêå / Ïîä ðåä. Â. Í. Îâ÷èííèêîâà, Î. Ñ. Áåëîêðûëîâîé. — Ðîñòîâ í/Ä : Êíèãà, 1997. 62. Ñàéìèîí, Ð. Ãîñóäàðñòâî, îáùåñòâî è ðàçâèòèå êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà / Ð. Ñàéìèîí, É. Ðîáèíñîí. — Òîðîíòî : Èçä-âî Òîðîíòñêîãî óíèâåðñèòåòà, 1990. 146

63. Ñàìóýëüñîí, Ï. Ýêîíîìèêà. Ò. 1 / Ï. Ñàìóýëüñîí. — Ì., 1992. 64. Ñîëÿííèêîâà, Ñ. Ï. Àêòóàëüíûå ïðîáëåìû áþäæåòíîé è íàëîãîâîé ïîëèòèêè Ðîññèè / Ñ. Ï. Ñîëÿííèêîâà // Ôèíàíñû è êðåäèò. — 2000. — ¹ 2 (62). 65. Ñóñëîâ, Â. È. Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè: êîíöåïòóàëüíûé àñïåêò / Â. È. Ñóñëîâ, Ñ. À. Ñóñïèöûí // Ðåãèîí: ýêîíîìèêà è ñîöèîëîãèÿ. — 1998. — ¹ 2. 66. Òðóíèí, È. Òåíäåíöèè â ðàñïðåäåëåíèè ôèíàíñîâîé ïîìîùè áþäæåòàì ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè èç Ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà â 1992—2001 ãã. / È. Òðóíèí // www.iet.ru/usaid/10-new/3.htm. 67. Óëþêàåâ, À. Ðåãèîíàëüíàÿ ýêîíîìè÷åñêàÿ ïîëèòèêà. Áþäæåòíûé ôåäåðàëèçì. Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ / À. Óëþêàåâ // Ìàòåðèàëû ìåæäóíàðîäíîé êîíôåðåíöèè «Èíâåñòèöèîííûé êëèìàò è ïåðñïåêòèâû ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà â Ðîññèè» // http://www. hse. ru/regions.htm. 68. Ôåäåðàëüíûé áþäæåò è ðåãèîíû: îïûò àíàëèçà ôèíàíñîâûõ ïîòîêîâ. — Ì. : Äèàëîã-ÌÃÓ, 1999. 69. Õàíñîí, Ô. Ïðîáëåìû âçàèìîîòíîøåíèé öåíòðà è ðåãèîíîâ â ðîññèéñêîé ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêå / Ô. Õàíñîí // Âîïðîñû ýêîíîìèêè. — 1994. — ¹ 9. 70. Õðèñòåíêî, Â. Ìåòîäèêà ðàñïðåäåëåíèÿ òðàíñôåðòîâ ÔÔÏÐ: èòîãè ðåôîðìû 1999—2001 / Â. Õðèñòåíêî, À. Ëàâðîâ // Àíàëèòè÷åñêèå äîêëàäû ÐÅÖÝÏ // http://www.recep.ru. 71. Øàìõàëîâ, Ô. Ãîñóäàðñòâî è ýêîíîìèêà: îñíîâû âçàèìîäåéñòâèÿ: Ó÷åáíèê / Ô. Øàìõàëîâ. — Ì. : Ýêîíîìèêà, 2000. 72. Øàðîíîâ, À. Â. Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè / À. Â. Øàðîíîâ // http://www.tacis-moe.ru /conference/ speech/ sp_sharon_ ru.html. 73. Øèðêåâè÷, Í. À. Ìåñòíûå áþäæåòû / Í. À. Øèðêåâè÷. — Ì. : Ôèíàíñû è ñòàòèñòèêà, 1991. 74. Øòóëüáåðã, Á. Ì. Ñòðàòåãèÿ òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ Ðîññèè è ðåãèîíàëüíûé àñïåêò ðåôîðìû / Á. Ì. Øòóëüáåðã. — Ì. : ÑÎÏÑèÝÑ, 1992. 75. Ahmad, E. Intergovernmental Transfers / E. Ahmad, J. Craig // Fiscal Federalism in Theory and Practice / Ed. by T. TerMinassian. — Washington : IMF, 1997. 76. Brennan, G. Normative Tax Theory for a Federal Polity: Some Public Choice Preliminaries / G. Brennan, J. Buchanan 147

// Tax Assignment in Federal Countries / Ed. Charles E. McLure. — Canberra : Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983. 77. European Regional Incentives 1997—98 (Yuill D., Bachtler J., Wishlade F.). — London et. al., Bowker Saur, 1998. 78. Krelove, R. Canada / R. Krelove, J. G. Stotsky, C. L. Vehorn // Fiscal Federalism in Theory and Practice / Papers, prepared by the staff of the IMF. — Washington : IMF, 1997. 79. Mancour Olson. The Principle of Fiscal Equivalence: The Division of Responsibilities Among Different Levels of Government / Mancour Olson // American Economic Review. — 1969. — Vol. 59. 80. Musgrave, R. Who Should Tax, Where and What? / R. Musgrave // Tax Assignment in Federal Countries / Ed. Charles E. McLure. — Canberra : Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983. 81. Norregaard, J. Tax Assignment / J. Norregaard // Fiscal Federalism in Theory and Practice / Ed. T. Ter-Minassian. — Washington : IMF, 1997. 82. Oates, W. Federalism and Government Finance / W. Oates // Economics of Fiscal Federalism and Local Finance / Ed. by Wallace E. Oates. — Cheltenham, U.K. : An Elgar Reference Collection, 1998. 83. Spahn, P. B. Germany / P. B. Spahn, W. Foettinger // Fiscal Federalism in Theory and Practice / Papers, prepared by the staff of the IMF. — Washington : IMF, 1997. 84. Walter Hettich and Stanley Winter. A Positive Model of Tax Structure / Walter Hettich and Stanley Winter // Journal of Public Economics. — Vol. 24. 85. Walter Hettich and Stanley Winter. Democratic Choice and Taxation / Walter Hettich and Stanley Winter. — N. Y. : Cambridge University Press, 1999.

148

ÑÎÄÅÐÆÀÍÈÅ

Ââåäåíèå .................................. 3 Ãëàâà 1. Íàó÷íûå îñíîâû áþäæåòíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ â óñëîâèÿõ òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ ....... 5 1.1. Ñóùíîñòü è ñîäåðæàíèå ìåõàíèçìà ðåãóëèðîâàíèÿ óñëîâèé ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ ìåòîäàìè ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé .... 5 1.2.

Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ êàê ôîðìà ðåàëèçàöèè ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ ðåãèîíîâ .......... 24

1.3.

Êðèòåðèè è ïîêàçàòåëè îöåíêè ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ .. 42

Êîíòðîëüíûå âîïðîñû ........................ 55

Ãëàâà 2. Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ êàê ìåòîä âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ ....... 57 2.1.

Ôîðìû áþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ ........ 57

2.2.

Íàëîãîâàÿ ñèñòåìà â ìåõàíèçìå áþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ äîõîäîâ .......... 72

2.3.

Ðåãóëèðîâàíèå ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ â çàðóáåæíûõ ñòðàíàõ ................... 86

Êîíòðîëüíûå âîïðîñû ....................... 109 149

Ãëàâà 3. Ïåðñïåêòèâû áþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ ........................... 111 3.1.

Ðàçãðàíè÷åíèå áþäæåòíûõ ïîëíîìî÷èé â ñèñòåìå ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé ......... 111

3.2.

Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ íà óðîâíå ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè è îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ........ 124

Êîíòðîëüíûå âîïðîñû ....................... 137

Çàêëþ÷åíèå ............................... 138 Ñïèñîê ëèòåðàòóðû .......................... 142

150

Äëÿ çàìåòîê

151

Ó÷åáíîå èçäàíèå

Õàðåáàâà Íèíî Ðåâàçîâíà

Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ â ìåõàíèçìå âûðàâíèâàíèÿ óñëîâèé ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ Ó÷åáíîå ïîñîáèå

Ïå÷àòàåòñÿ â àâòîðñêîé ðåäàêöèè.

Ãëàâíûé ðåäàêòîð À.Â. Øåñòàêîâà Òåõíè÷åñêèé ðåäàêòîð Ë.Ñ. Ñìîðêàëîâà Õóäîæíèê Í.Í. Çàõàðîâà Ïîäïèñàíî â ïå÷àòü 06.06 2005 ã. Ôîðìàò 60½84/16. Áóìàãà îôñåòíàÿ. Ãàðíèòóðà Òàéìñ. Óñë. ïå÷. ë. 8,8. Ó÷.-èçä. ë. 9,5. Òèðàæ 200 ýêç. (1-é çàâîä 80 ýêç). Çàêàç . «Ñ» 68. Èçäàòåëüñòâî Âîëãîãðàäñêîãî ãîñóäàðñòâåííîãî óíèâåðñèòåòà. 400062, ã. Âîëãîãðàä, ïðîñï. Óíèâåðñèòåòñêèé, 100.