Муниципальное право

Е,С. Аболонин

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Конспект лекипп

МОСКВА

Вопрос

Понятие, предмет и метод муниципального права иципалъного права

|

. гщ+н щщ и учебят\. [ | 1

1. Муниципальное право — комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.1 Комплексная отрасль — отрасль права, многие нормы которой являются одновременно нормами других отраслей права. Например, некоторые нормы муниципального права являются одновременно нормами конституционного, финансового, гражданского, земельного и других отраслей права. Муниципальное право — относительно новая, формирующаяся отрасль права. 2. Предметом муниципального права являются следующие группы общественных отношений: • отношения, связанные с решением вопросов местного значения путем непосредственного выражения населением муниципального образования своей воли; • отношения, связанные с деятельностью органов муниципальной власти в различных сферах местной жизни, включая вопросы организации местной жизни; • отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных полномочий государственных органов, которые были им переданы в соответствии с законодательством. В эту же группу входят и отношения, возникающие в процессе исполнения органами местного самоуправления нормативно1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002.

• •

• •

3.

4. • • •

правовых актов федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации. В отрасли муниципального права равно используются два основных метода правового регулирования. императивный метод; диспозитивный метод. Ни один из них нельзя рассматривать как преобладающий, а обусловлено это сочетанием в муниципальном праве как публичноправовых, так и частноправовых начал. Кроме того, в отрасли муниципального права также используются такие методы правового регулирования, как: метод гарантий; метод рекомендаций. Применение метода гарантий выражается в установлении государством системы условий и средств, при которых возможно реальное осуществление местного самоуправления. Метод рекомендаций заключается в принятии на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации актов, адресованных органам местного самоуправления и носящих рекомендательный характер. Такие акты призваны способствовать осуществлению местной власти, не нарушая при этом принципа ее отделения от власти государственной. Наука муниципального права — глубокое теоретическое знание о местном самоуправлении и его правовом регулировании, исследующее основные подходы, принципы, особенности развития и функционирования местного самоуправления. Муниципальное право как учебная дисциплина — совокупность первичных знаний об основах науки муниципального права, о местном самоуправлении и его правовом регулировании, которые преподаются студентам для ознакомления с основами науки. По объему учебная дисциплина намного уже науки. В развитии науки муниципального права можно условно выделить три основных периода: дореволюционный период; советский период; современный период. В дореволюционной России не существовало отдельной научной и учебной дисциплины муниципального права. Вопросы, входящие в ее предмет, изучались в рамках государственного

права. Большинство исследований было посвящено вопросам городского и земского самоуправления. Среды работ дореволюционных ученых-юристов следует9 выделить такие роботы, кок: • "Земские учреждения и самоуправление" В.П. Безобразова; • "О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений" Л./£ Васильчикова; • "Русское государственное право" Н.М. Коркунова (раздел "Самоуправление"). В советский период исследования в рамках муниципального права были значительно идеологизированы. В качестве органов местного самоуправления рассматривались местные советы, которые, по сути, были органами государственной власти. Значительный вклад в развитие науки муниципального права советского периода внесли такие ученые, как А.А. Безуглов, К. Ф. Шеремет, Г.В. Барабашев, А.А. Мишин и др. В настоящее время муниципальное право рассматривается как отдельная научная дисциплина. Проводимая реформа местного самоуправления во многом опирается на труды современных ученых: О.Е. Кутафина, В. И. Фадеева, С.А. Авакъяна, Е.И. Козловой.

Вопрос 2. Муниципально-правовые нормы отношения

f

'- ; jт

1 1 ' i. пттт

лассификация мупиципалъно-правовых норм [ 3d Муниципально-правовые отношения ГI [ 1. Система муниципального права состоит из муниципально-правовых норм. Муниципально-правовые нормы — нормы права, регулирующие общественные отношения, входящие в предмет отрасли муниципального права, то есть отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований вопросов местного значения. Мунииипально-правовые нормы имеют следующие особенности: • многие нормы муниципального права одновременно являются нормами других отраслей российского права. Данная особенность обусловлена тем, что муниципальное право является комплексной отраслью права, соответственно эта особенность присуща также нормам других комплексных отраслей права (к таким, в частности, относится аграрное право);

• ряд муниципально-правовых норм закреплен в актах органов местного самоуправления. Как правило, нормы права закрепляются в актах, исходящих от государственных органов. Данная особенность характерна только для норм муниципального права. 2. Муншшпалъно-правовые нормы классифицируются: • по объекту правового регулирования — на нормы, регулирующие: • базовые принципы (понятие, принципы, функции местного самоуправления); • основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, финансово-экономическая основы); • предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления; • гарантии местного самоуправления; • ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. • по территории действия: • на федеральные; • субъектов РФ; • местные. • по характеру правовых предписаний: • на управомочивающие; • обязывающие; • запрещающие. • по методу правового регулирования: • на императивные; • диспозитивные. 3. Муниципально-правовые отношения — правоотношения по поводу организации и деятельности местной власти. Основной отличительной чертой муниципально-правовых отношений являются их специфические субъекты, которыми являются: • муниципальное образование; • граждане РФ; • население; • группы граждан; • органы местного самоуправления; • ассоциации и союзы муниципальных образований, органов местного самоуправления; • органы территориального общественного самоуправления; • органы государственной власти; • коммерческие и некоммерческие юридические лица.

Вопрос 3.

Характеристика местного самоуправления :

!

У самоуправления '-- -; •

Щ• | •;

самоуправление как ocHoem~L\ / Q , L L ^срМоуправл^нцО-Щк форма - +4-4

' 1 г : ш4Ш-тHI И

местного самоуправления]-Н-Ыг | \ ' 1. Местное самоуправление в РФ — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве: • одной из основ конституционного строя; • права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; • формы народовластия.1 2. Местное самоуправление составляет одну из основ демократического общества и правового государства. Конституция РФ, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие его устои, в том числе и право граждан на местное самоуправление. Согласно ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя РФ. Как одна из основ конституционного строя, местное самоуправление может рассматриваться как основополагающий принцип осуществления власти в государстве. Признание принципа местного самоуправления предполагает установление децентрализованной системы управления и соответствующей системы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. 1 Кутафин О.Е., Фадеев В/И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. ~ 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 91.

8 Конституция РФ закрепляет следующие основополагающие принципы местного самоуправления: • самостоятельное решение населением вопросов местного значения; • обособленность системы органов местного самоуправления от органов государственной власти; • разграничение полномочий органов местного самоуправления, возможность делегирования государственными органами рада своих полномочий органам местной власти; • гарантированность местного самоуправления. . 3» Право населения на местное самоуправление обеспечивается, в том числе посредством гарантирования права каждого гражданина РФ независимо от того, на территории какого субъекта РФ он проживает на местное самоуправление. Статья 3 Конституции РФ определяет три формы осуществления власти народа (формы народовластия): • непосредственно; • через органы государственной власти; • через органы местного самоуправления. Основываясь на названной норме Основного закона, местное самоуправление можно рассматривать как форму народовластия. 4. Можно выделить ряд признаков, характеризующих местное самоуправление как форму народовластия и отличающих его от других форм осуществления власти народа: • значительная роль местного самоуправления в демократическом механизме управления государством и обществом; • местное самоуправление не включается в систему управления государством, но, в то же время, его нельзя относить и к институтам гражданского общества. Оно занимает промежуточное положение между органами государства и институтами гражданского общества, что соответствует интересам общества и государства; • особый субъект, осуществляющий местное самоуправление, — население муниципального образования, то есть граждане РФ, проживающие на территории муниципального образования; • особый объект местного самоуправления, установленный законом (вопросы местного значения); • самостоятельность местного самоуправления; • ответственность муниципальных образований, их органов и должностных лиц за принимаемые в процессе осуществления местного самоуправления решения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления не-

сут ответственность в первую очередь перед населением муниципального образования, а также перед государством; • учет исторических традиций при организации и функционировании местного самоуправления на различных территориях РФ.

Вопрос 4.

Основные теории местного самоуправления ~i.- Понятие и классификация теорий местного ;

II ддд€аутмку»1кж Г 1 1 1 11 г 1 1

1IIiII

,""'2. Теория свободной общины Г 1т ' гг4 -•$. Общественно -хозяйственная MkdpkA \X-\.ll\-I T£[ l осу дарственная теория I 1 I 11 i ] I 1 1 1 N ~~$i Теория дуализма муниципального управления \ р^еория социального обслуживания L L,.: ...^ J^ 1. Теории местного самоуправления — учения о местном самоуправлении, содержащие, как правило, обоснование его необходимости для осуществления народовластия и предложения по оптимальной организации его органов. Основные теории местного самоуправления были разработаны в XIX в. западноевропейскими учеными-юристами и были связаны с проводимыми в странах Европы реформами местного самоуправления. Выделяется пять основных теорий местного самоуправления: • теория свободной общины; • общественно-хозяйственная теория; • государственная теория; • теория дуализма муниципального управления; • теория социального обслуживания. 2. Теория свободной общины была распространена в немецких государствах в начале XIX в. Исторически указанная теория была первой в ряду теорий местного самоуправления. Основные положения теории свободной общины заключаются в следующем: • органы местного самоуправления должны избираться населением; • предметы ведения органов местного самоуправления принципиально отличаются от вопросов государственного управления; • органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а противопоставлены ей;

w • государственные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, а должны лишь следить за соблюдением органами местного самоуправления законности и правопорядка. 3- Общественно-хозяйственная теория возникла на базе теории свободной общины. Ее сторонники также подчеркивали разделение органов местного самоуправления и органов государственной власти, однако причины этого видели в другом. Если сторонники теории свободной общины акцентировали внимание на естественном характере прав населения муниципального образования на местное самоуправление, то ученые, выдвинувшие и обосновавшие общественно-хозяйственную теорию, подчеркивали хозяйственное назначение деятельности органов местного самоуправления. Сторонниками общественно-хозяйственной теории в России были В.Н. Леш кое, А. И. Васильчиков. 4. Государственная теория местного самоуправления является полной противоположностью вышеназванным теориям. Основные положения государственной теории состоят в следующем'. • местное самоуправление — одна из форм государственного управления4, • не должно быть четкого разграничения между предметами ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления; • условное отграничение органов местного самоуправления необходимо лишь для установления ответственности должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования. Данную теорию выдвинули и обосновали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейтс. Государственная теория местного самоуправления также обосновывалась в работах российских ученых В.П. Безобразова, А.Д. Градовского и др. 5, Основное положение теории дуализма муниципального управления — признание двойственного характера полномочий органов местного самоуправления. Дуализм местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления: • решают вопросы местного значения; • выполняют государственные функции на местном уровне. Решая на местном уровне государственные задачи, органы местного самоуправления периодически выступают как элемент системы государственного управления.

Л

6. Сторонники теории социального обслуживания подчеркивают, что назначение органов местного самоуправления лишь в организации социального обслуживания населения муниципального образования, отрицая другие задачи местного самоуправления.

Вопрос 5.

Источники муниципального права /. Понятием виды источников

If 1муниципального права I'llГ ~1?.j"Конституция РФ как источник ниципального пр

1р&ЗпкошнттелъсщвО\ j

анов

Ма^ойЩЛасти^ф^ 4(мётйпфф6§тЬ^с$$Ж#Щ^

!• Источники муниципального права — нормативно-правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Источниками муниципального права РФ являются: • Конституция РФ от 12.12.93 (ред. от 25.07.2003); • международные договоры; • федеральные законы (до 1994 г. — законы РСФСР и РФ); • указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств федерального уровня; • постановления Конституционного суда РФ; • нормативно-правовые акты субъектов федерации; • акты муниципальных образований. 2. Конституция РФ содержит главу 8 "Местное самоуправление", состоящую из четырех статей (статьи 130 - 133). Глава 8 устанавливает основы организашш местного самоуправления: • понятие местного самоуправления; • формы осуществления местного самоуправления; • территориальную и финансовую основы местного самоуправления; • основные гарантии местного самоуправления. Конституционное регулирование местного самоуправления не ограничивается названной главой Конституции РФ.

и В Конституции РФ вопросам местного самоуправления также посвящены: • статья 3 (осуществление власти народа через органы местного самоуправления); • статьи 8, 9 (муниципальная собственность); • статья 12 — базовая статья Конституции для местного самоуправления, устанавливает отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти; • статья 32 (право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, и другие статьи Конституции РФ). 3. Международные договоры являются источниками муниципального права в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ. Важнейшим из них является Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Федеральным законом от 11.04.98 № 55-ФЗ, вступившая в силу для РФ с 01.09.98. Также источниками муниципального права могут быть двусторонние договоры РФ с иностранными государствами. 4. Первостепенное значение в правовом регулировании местного самоуправления имеют следующие нормативные акты. • Федеральные законы: • "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003) - действует в части, не противоречащей Федеральному закону 2003 г., полностью утрачивает силу с 01.01.2006; • "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131-ФЗ (действует частично, полностью вступает в силу с 01.01.2006); • "О финансовых основах местного самоуправления" от 25.09.97 № 126-ФЗ (ред. от 09.07.99); • "Об основах муниципальной службы в РФ" от 08.01.98 № 8-ФЗ (ред. от 25.07.2002); • "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26.11.96 № 138-ФЗ (ред. от 26.06.98) и др.; • подзаконные акты (Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств и др.): • Указ Президента РФ "О конгрессе муниципальных образований" от 22.10.98 № 1281; • Указ Президента РФ "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" от 03.06.96 № 802;

13

•

Постановление Правительства РФ "Об утверждения положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и положения об организации продажи находящихся в государственной и муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе" от 12.08.2002 № 585 (ред. от 11.11.2002); • письмо Госкомимущества РФ "О подготовке документации по передаче объектов федеральной собственности в муниципальную" от 01.03.96 № АР-18/1599; • иные нормативные акты. 5. Вопросы местного самоуправления регулируются следующими актами субъектов РФ: . • конституциями (уставами) субъектов РФ; • законами субъектов РФ; • актами высших должностных лиц субъектов РФ; • постановлениями органов исполнительной власти субъектов РФ. 6. В границах муниципального образования действуют такие источники муниципального права, как: • уставы муниципальных образований; • акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые по предметам их ведения. 7« В качестве источников права, в том числе источников муниципального права, иногда рассматриваются постановления Конституционного Суда РФ. В рамках проведенной? выше определения источников муниципального права включение в их круг постановлений Конституционного Суда РФ было бы неверно, так как они не содержат норм права. Однако они имеют большое значение для толкования норм, содержащихся в нормативно-правовых актах.

Вопрос 6.

Европейская хартия местного самоуправления эпейской хартии ения 3. Основные положения Европейской хартии

Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. является важнейшим документом, регулирующим вопросы местного самоуправления на территории государств — членов Совета Европы.

JI4

Национальное законодательство государств должно соответствовать Хартии. Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права непосредственно действуют на территории РФ и нормы российского права не должны им противоречить. Европейская хартия местного самоуправления была принята в Страсбурге 15.10.85. 21 государство присоединилось к хартии к настоящему времени. Россия подписала Европейскую хартию местного самоуправления 28.02.96. На территории РФ настоящая хартия действует с 1998 г., когда она была ратифицирована в соответствии с Федеральным законом от 11.04.98 №55-ФЗ. 2. Европейская хартия местного самоуправления включает следующие структурные элементы: • Преамбула; • Часть 1. Основные положения; • Часть 2. Особые положения; • Часть 3. Заключительные положения. Преамбула Европейской хартии местного самоуправления: • определяет основную цель принятия данной хартии — достижение большего единства между членами Совета Европы по защите общих принципов и идеалов; • подтверждает особое значение института местного самоуправления в демократическом государстве; • утверждает приверженность всех государств, подписавших хартию, принципу самостоятельности местного самоуправления, конституционного и законодательного регулирования и защиты его прав. 3. Хартия закрепляет обязательность конституционного регулирования вопросов местного самоуправления во всех государствах, ее подписавших, необходимость установления конституционных гарантий местного самоуправления (ст. 2). В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления провозглашается право населения муниципального образования на местное самоуправление. Европейская хартия определяет следующие основополагающие приниипы определения компетенции местного самоуправления: • основные полномочия местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом; • органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собст-

15

венных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти; • предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными и исключительными; • при делегировании полномочий центральными или региональными органами местным органам самоуправления последние должны, насколько это возможно, обладать свободой применять их в соответствии с местными условиями; • в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними проводятся консультации, насколько это возможно, - заблаговременно и в соответствующей форме. Также Европейская хартия местного самоуправления устанавливает основные принципы принятия решений на уровне конституций и законов государств по вопросам: • соответствия структур и административных средств задачам органов местного самоуправления (ст. 6); • условий осуществления полномочий на местном уровне; • административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления; • источников финансирования органов местного самоуправления; • права местных органов самоуправления на объединение; • правовой защиты местного самоуправления.

В о п р о с 7*

Одновременное действие в 2003 2006 гг. двух законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ11 (1995 г. и 2003 г.) ^ 4 • 44" шстногй самоуправления тл\ шитель ныв- н i ты Федерального затн*\~

от

003 Ж

-1 h ~: Щрш п n$t п ут \щ и нр- сту Федеральногс -i 4. Норл т тивные •

-

Принципиальная особенность законодательного регулирования вопросов местного самоуправления в настоящий момент — одновременное действие двух основополагающих законов: Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003);

U

;

_

• Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее в этом Вопросе - ФЗ 1995 г. и ФЗ 2003 г.). Главный принцип их совместного действия состоит в том, что ФЗ 1995 г. регулирует вопросы местного самоуправления в части, не противоречащей нормам ФЗ 2003 г. 2» ФЗ 2003 г. внес значительные коррективы в правовое регулирование местного самоуправления в РФ: • более четко регламентировал задачи и функции органов местного самоуправления; • расширил перечень форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления; • более подробно регламентировал экономические основы осуществления местного самоуправления; • конкретизировал особенности осуществления местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге, ЗАТО, приграничной полосе и наукоградах; • уделил больше внимания вопросам межмуниципального сотрудничества', • расширил круг гарантий местного самоуправления, в том числе гарантий прав граждан на осуществление местного самоуправления. 3. В связи с необходимостью постепенного реформирования системы местного самоуправления в РФ установлен следующий порядок вступления в силу ФЗ 2003 г.: • в целом ФЗ 2003 г. вступает в силу с 01.01.2006 г.; • со дня офиииального опубликования (октябрь 2003 г.) вступают в силу статьи: • статьи 11 — 13 (регулируют вопросы границ муниципального ' образования); • статьи 1 4 - 1 6 (устанавливают круг вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа); • статьи 34 — 37 (регламентируют перечень, порядок образования и функционирования органов и должностных лиц местного самоуправления); • статья 50 (регулирует режим использования муниципального имущества); • статьи 84 — 86 (переходные положения); ^ ряд статей вступают в силу в сроки, определенные другими нормативными актами, в частности: • пункт 8 части 1 статьи 15 и пункт 9 части 1 статьи 16 (регулирующие вопросы деятельности муниципальной милиции) вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом,

17

определяющим порядок организации и- деятельности муниципальной милиции; • часть 4 статьи 60 (регулирует вопросы деятельности районных фондов финансовой поддержки поселений) вступает в силу в порядке, установленном пунктом 4 статьи 83 (устанавливает различный процент отчислений в 2006 — 2009 гг.); • окончательно все положения ФЗ 2003 г. вступят в силу с 01.01.2008 г. (часть 4 статьи 75, регулирующая вопросы временного осуществления органами государственной власти полномочий муниципальных органов). 4» С 01.01.2006 г., согласно статье 86 ФЗ 2003 г.. утрачивают силу следующие нормативные акты: • Указ Президиума Верховного Совета РСФСР "Об утверждении Положения об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР" от 27.08.85 № 1247-XI; • Указ Президиума Верховного Совета РСФСР "Об утверждении Положения об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР от 03.09.85 № 1306-XI; • Закон РФ "О местном самоуправлении в РФ" от 06.07.91 № 1550-1 (ред. от 08.12.2003); • Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003); • Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" от 25.09.97 № 126-ФЗ (ред. от 09.07.1999). До 01.01.2006 вышеперечисленные нормативно-правовые акты действуют в части, не противоречащей ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Вопрос 8.

Местное самоуправление в дореволюционной России

3. Местное самоупрФ Историю местного самоуправления в дореволюционной России принято отсчитывать с земской и городской реформ Александра II. Для более полного уяснения исторических особенностей формирования современной концепции местного самоуправления

J8

• • •

• • •

• •

следует обратить внимание на более ранние этапы истории российского государства. Первое историческое событие, косвенно отражающееся на системе местного самоуправления, датируется XI в., когда была упразднена система кормлений. Основными чертами системы кормлений, значимыми для истории муниципального права, были следующие: управление на местах осуществляли назначаемые центральной властью наместники; наместники не были полностью самостоятельны в решении вопросов местного значения; финансирование принятых наместником решений, а равно и содержание самого наместника, осуществлялось за счет средств населения. Указом Ивана Грозного, принятым в 1555 г., система кормлений была упразднена, и вместо нее создавались земские учреждения. Земские учреждения имели ярко выраженный сословный характер. К компетенции земских учреждений относились вопросы: финансово-экономического регулирования; полицейского контроля; судебной власти. В XVI в. система .управления на местах дополняется приказновоеводским управлением, при этом система земских учреждений сохраняется. Для эпохи Петра I были характерны повышенная централизация йласти, фактическая ликввдация земств. При Екатерине II были заложены новые элементы системы местного самоуправления. Согласно Жалованной грамоте городам 1785 г. в городах путем сословных периодических выборов начали формироваться органы городского самоуправления. Это во многом определило развитие местного самоуправления на период до земской и городской реформ Александра II. Вопросы местного самоуправления в тот период также регулировались такими актами, как: Учреждения о губерниях (1775); Жалованная грамота дворянства (1785); Основной тенденцией развития местного самоуправления в эпоху Екатерины было стремление создать ряд "сословных обществ" на местах, самостоятельно решавших вопросы местного значения.

19 Для управления "сословными обществами " на местах учреждались такие должности, как:

• предводитель губернского дворянства; • предводитель уездного дворянства.

В городах были созданы следующие органы, решающие вопросы местного значения: • магистраты; • общая городская дума; • городничий; • полицмейстер. Два последних должностных лица входили в систему органов государственного управления. Таким образом, в эпоху Екатерины II вопросами местного значения ведали как выборные, формируемые на местах органы, так и назначаемые должностные лица органов государственной власти. В дореволюционной литературе данный факт расценивался как отсутствие самостоятельного местного самоуправления. По мнению дореволюционного государствоведа Н.И. Лазаревского, "наличность в числе губернских и земских учреждениях того времени выборных еще не создавала у нас самоуправления в современном смысле этого слова: для понятия самоуправления ... существенно независимое положение выборных органов по отношению к коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому, что она гарантирует или по крайней мере при известных условиях может гарантировать действительную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создать тесную связь выборных органов с местным населением"1. 2. Главными целями земской и городской реформ были: • децентрализация управления; • создание на местах системы органов, независимых от центральных, которые бы действовали в интересах населения муниципального образования. Начало земской реформы было положено Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. В соот1

Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. 2. Ч. 1. С. 51.

20 ветствии с данным положением в губерниях и уездах образовывались выборные органы: • губернские и уездные земские собрания, • губернские и уездные земские управы, избираемые соответствующими земскими собраниями. Члены уездного земского собрания — уездные гласные — избирались: • уездными землевладельцами; • городскими обществами; • сельскими обществами. Губернские земские собрания состояли из гласных, избранных из своего состава уездными земскими собраниями. В компетениию земских собраний входили следующие вопросы: • заведование имущественной базой земства; • содержание зданий, сооружений, дорог, принадлежавших земству; • обеспечение населения продовольствием; • меры, способствующие развитию местной промышленности и торговли; • попечение о развитии народного образования, здравоохранения; • и другие вопросы местного значения. В результате реформ 1864 г. сложилась двойственная система управления на местах: • государственное управление в лице органов и должностных лиц, назначаемых центральной государственной властью и соответственно входящих ъ их систему; • земское городское самоуправление. Несмотря на то, что часть вопросов местного значения решалась органами государственной власти, данная реформа рассматривается как возникновение местного самоуправления в силу достаточной степени независимости органов местного самоуправления (земских учреждений) от государственной власти. Местное самоуправление в городах, утвержденное Городовым положением от 16 июня 1870 г., основывалось на тех же принципах, что и земское самоуправление. Органами городского местного самоуправления были: • городская дума, избираемая горожанами от сословий; • городская управа, формируемая городской думой. Характеризуя земскую и городскую реформы, следует учитывать, что с позиции науки муниципального права их разработчики стремились воплотить в жизнь общественно-хозяйственную теорию

2Т[ местного самоуправления (подробнее о теориях местного самоуправления см. Вопрос 8). 3. Положение о земских учреждениях 1864 г. и Городовое положение 1870 г. были пересмотрены при Александре III соответственно в 1890 г. и 1892 г. В некоторых источниках реформы Александра III рассматриваются как продолжение реформ Александра II, направленные на исправление некоторых недостатков системы местного самоуправления, сформировавшейся в 1864 — 1870 гг. Однако данный подход вряд ли обоснован, так как в основе новой системы местного самоуправления лежала абсолютно противоположная концепция, признающая необходимость включения системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Эта позиция сформулирована в объяснительной записке к проекту нового земского положения: "главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных. Рознь между администрацией и земскими учреждениями является естественным последствием усвоенного в 1864 году нашим законодательством взгляда на земства и его интересы, как нечто особое от государства и его потребностей, взгляд, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и яв1 ный между ними антагонизм" . Данное высказывание очевидно свидетельствует о том, что в основу новой реформы была положена государственная теория мест-

ного самоуправления (подробнее о теориях местного самоуправления см. Вопрос 4). Характерными чертами системы местного самоуправления, сложившейся после реформы 1890 — 1892 гг. были'. • усиление сословного начала в земских и городских учреждениях; • усиление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения законности их действий; • установление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения обоснованности и целесообразности принимаемых ими решений; 1

Цит.: по Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909. С. 489.

22

• расширение круга вопросов местного значения, решаемых органами государственной власти, и соответственно сужение данного круга в отношении органов местного самоуправления. Основная тенденция на данном историческом этапе развития системы местного самоуправления — усиление вмешательства государства в решение органами местного самоуправления вопросов местного значения. Органами земского самоуправления в результате реформ 1864 — 1892 гг. являлись: • в губерниях. • губернское земское собрание; • губернская земская управа; • в уезде: • уездное земское собрание; • уездная земская управа; • в городах:

• городская дума; • городская управа.

Уездные и губернские земские собрания, городские думы избирались населением от сословий. Имущие сословия избирали больше депутатов, чем неимущие. Губернские, уездные, городские управы формировались соответственно губернскими, уездными земскими собраниями и городскими думами. Но роль земских органов в результате реформ 1890 — 1892 гг. значительно снизилась. Фактически власть на местах осуществляли назначаемые государственные чиновники.

Вопрос 9.

Местное самоуправление в советский период

1. После прихода к власти большевиков в 1917 г., были ликвидированы прежние органы местного самоуправления — земские и городские учреждения. Их функции на себя взяли создаваемые по всей стране местные советы.

23

• • • • •

2,

• •

у

•

Местные советы первое время после революции были достаточно независимыми от центральной власти, однако такая ситуация сохранялась не долго. После принятия Конституции РСФСР 1918 г. в основу организации местного самоуправления был положен принцип единства системы советов как органов государственной власти. Таким образом, в первые годы советской власти существовала не система местного самоуправления, а система государственного управления на местах. Согласно Конституции РСФСР 1918 г. система местных органов государственной власти включала следующие органы: областные съезды советов; губернские (окружные) съезды советов; уездные (районные) съезды советов; волостные съезды советов; городские и сельские советы. Городские и сельские советы, а также вышестоящие съезды советов избирали из своего состава соответствующие исполнительные комитеты (исполкомы). Данная система была упразднена после принятия Конституции РСФСР 1937 года. Все представительные органы государственной власти, в том числе - на местах, стали именоваться советами. За всю историю советского государства советы претерпевали различные изменения, большинство из которых касалось следующих вопросов: срок полномочий советов; состав и внутренняя структура и др. Неизменным оставался лишь основной принцип их организации - включение местных советов в систему органов государственной власти, и, следовательно, взаимоотношения советов с органами центральной государственной власти. В советский период истории российского государства не существовало местного самоуправления в современном понимании, а была лишь местная государственная власть. Существенной особенностью организации и деятельности местных советов было партийное руководство их деятельностью, которое заключалось в следующем: местные советы проводили в жизнь политику КПСС и были связаны ее указаниями по важнейшим вопросам;

24 • под контролем КПСС проводилась кадровая политика — формирование представительных органов местной государственной власти; • партия осуществляла жесткий контроль за реализацией местными органами своих указаний. 3. 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" 1 . Данный закон предполагал проведение фундаментальных изменений в организации власти на местах. В соответствии с данным законом были определены: • основные направления развития местных органов власти; • общие принципы формирования и деятельности местных органов власти. На территории РСФСР процесс реформирования местной власти начался с принятием 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" № 1550-1. Закон устанавливал принципиально иные основы формирования местного самоуправления (отделение местного самоуправления от государственной власти), способы преобразования местной государственной власти в местное самоуправление. В настоящее время закон продолжает действовать частично (в ред. от 08.12.2003), полностью утрачивает силу с 01.01.2006.

Вопрос 10» Развитие местного самоуправления в современный период

1. В современный период система местного самоуправления развивается в соответствии с общеправовыми принципами, признаваемыми международным сообществом, установленными Конституцией РФ. Основными задачами местного самоуправления на современном этапе являются. • развитие народовластия, создание реальных механизмов осуществления власти народа, создание системы гарантий права населения на местное самоуправление; • содействие развитию гражданского общества и правового государства; 1

Ведомости Съезда народных депутатов СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

__

25

• стабилизация политической ситуации в государстве; • обеспечение основных жизненных потребностей населения на • всей территории РФ. 2» Указом Президента РФ "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ" от 15.10.99 № 1370 определяются: • приоритетные направления развития местного самоуправления; • основные задачи и цели; • общие принципы государственной политики в области местного самоуправления. Целью государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства. Лля достижения данной иели государственная политика в области местного самоуправления должна быть направлена на: • обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления; • создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления; • обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Вопрос 11 • Понятие и классификация принципов местного самоуправления |?.} Понятие принципов местного самоуправлений! ~2.\ Особенности принципов местного 15.; Классификация принципов местного TJ самоуправления \ ( | j | H Hi I t i l l г If11 Н \ а в л н \(|j| I tll I f Н ' Принципы местного самоуправления — это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, 1 органов местного самоуправления . 1

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 98 - 99.

26 Принципы местного самоуправления составляют "правовой каркас" демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление независимо от того, на территории какого субъекта РФ они проживают1. 2. Принципы организации местного самоуправления имеют следующие особенности'. • закреплены законодательно; • устанавливают единые основы функционирования местной власти на всей территории РФ; • раскрывают существенные характеристики системы местного самоуправления в РФ; • могут быть использованы в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления, ее соответствия мировым стандартам и общеправовым принципам правового государства; • способствуют преемственности в развитии институтов местного самоуправления; • выступают в качестве важного элемента системы гарантий прав граждан на местное самоуправление. 3* Основными принципами местного самоуправления являются: • самостоятельность решения населением вопросов местного значения; • организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; • сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; • соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; t/ ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением; • многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; • соблюдение прав и свобод человека и гражданина; • законность в организации и деятельности местного самоуправления; 1

Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998. С. 48.

27 • коллегиальность и единоначалие в деятельности органов местного самоуправления; • государственные гарантии местного самоуправления. По предмету регулирования принципы местного самоуправления классифицируются на: • принципы, определяющие особые обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления; • принципы, согласно которым создаются муниципальные образования — главные структуры системы местного самоуправления; • принципы, определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержание функций органов местного самоуправления; • принципы, определяющие формирование необходимой финансово-экономической основы местного самоуправления; • принципы, обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий; • принципы, обеспечивающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления; • принципы, согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями; • принципы, гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления; • принципы, обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность; • принципы, обеспечивающие подконтрольность государству дея1 тельности органов и должностных лиц местного самоуправления .

1

Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998. С. 50 - 53.

28

Вопрос 12. Принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения /. Понятие принципа самостоятельного решения Населением вопросов местного значения Содержание принципа Способы самостоятельного решения XX населением вопросов местного значения Финансово^коЦом ичеекая самостоятельно^гьч\• вмеша

щ&а^(^дам^веф\

шттше тения

амоупра

1. Самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения является основополагающим принци-

пом местного самоуправления. В реализации данного принципа раскрывается само назначение местного самоуправления, его роль в управлении демократическим государством. Приниип самостоятельного решения населением муниципального образования вопросов местного значения закреплен в законодательстве РФ и международных актах по вопросам местного самоуправления, в том числе: • Конституции РФ; " • Европейской хартии местного самоуправления; • Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131-ФЗ. В соответствии с данным принципом, Конституцией и федеральным законодательством устанавливается и гарантируется реальная возможность населения муниципального образования без вмешательства органов государственной власти принимать решения по вопросам местного значения исходя из своих интересов и самостоятельно нести ответственность за принятые решения. 2* Содержание принципа самостоятельного решения населением муниципального образования вопросов местного значения характеризуется рядом признаков, из которых наиболее существенными являются следующие: • установленные и гарантированные государством способы осуществления права на самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

29 • финансово-экономическая самостоятельность муниципального образования; • запрет органам государственной власти вмешиваться в решение вопросов местного значения; • наличие законодательно установленных полномочий органов местного самоуправления. 3. Реальное осуществление принципа самостоятельного решения населением муниципального образования вопросов местного значения возможно только при установлении государством реальных способов самостоятельного принятия решений и гарантий обязательности принятых решений для всех субъектов права на территории муниципального образования. К способам самостоятельного принятия населением решений по вопросам местного значения относятся: • местный референдум; • муниципальные выборы; • иные формы прямой демократии. Также население осуществляет свое право на местное самоуправление через органы представительной демократии — путем принятия решений выборными и иными органами местного самоуправления от имени населения муниципального образования. Все способы принятия населением решений по вопросам местного значения подробно раскрываются в актах муниципального образования. На уровне федерального законодательства закрепляются основные положения, гарантирующие возможность самостоятельного решения вопросов местного значения посредством вышеназванных процедур. 4. Подлинная самостоятельность принятия населением решений по вопросам местного значения возможна лишь при гарантировании государством финансово-экономической самостоятельности муниципального образования, определения финансовой основы местного самоуправления. В настоящее время на практике далеко не все муниципальные образования имеют соответствующие источники дохода, способные покрывать расходы по исполнению решений, принятых в интересах населения муниципального образования. Потому на сегодняшний день создание прочной финансово-экономической основы местного самоуправления остается одной из приоритетных задач развития местного самоуправления. 5* Важным элементом принципа самостоятельного решения населением вопросов местного значения является положение о за-

30

6.

• •

• •

• •

прете вмешательства органов государственной власти федерального уровня и органов государственной власти субъектов РФ в принятие решений по вопросам местного значения населением муниципального образования. Статья 12 Конституции РФ, федеральное законодательство гарантируют независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти. Соответствующие нормы должны быть предусмотрены и в законодательстве субъектов РФ. Устанавливается государственная защита органов местного самоуправления от неправомерного вмешательства со стороны органов государственной власти. При этом в случае делегирования полномочий государственных органов органам местного самоуправления соответствующий государственный орган вправе контролировать исполнение органами местного самоуправления делегированных полномочий и это не может рассматриваться как неправомерное вмешательство в осуществление органами местного самоуправления своих полномочий и, следовательно, не нарушает принципа самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Население муниципального образования, органы местного самоуправления самостоятельны в принятии решений только в пределах своей компетенции. Основные принципы, определяющие сферу компетенции мунииипального образования, установлены: Конституцией РФ. Европейской хартией местного самоуправления. В Конституции РФ основные принципы, определяющие компетенцию муниципального образования, закреплены в главе 8 (статьи 130 — 133) и ст. 12 Основ конституционного строя. В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления: основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом; органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти; предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть полными и исключительными; они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом.

3J_

Вопрос 13» Принцип организационного обособления органов местного самоуправления /. Понятие прцнирпй Ьрганизационного обособления органов местного самоуправления 42. Содержание принципа !• Принцип организационного обособления органов местного самоуправления означает отделение системы органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Данный принцип гарантирует независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти, невозможность вмешательства органов государственной власти и их должностных лиц в принятие решений населением муниципального образования в пределах компетенции муниципального образования. Конституция РФ определяет принцип организационного обособления органов местного самоуправления в ст. 12, устанавливая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данный принцип, с одной стороны, основывается на рассмотренном ранее принципе самостоятельного решения населением вопросов местного значения, выступая в качестве одной из его гарантий, а с другой стороны сам является основой для ряда других общих принципов организации местного самоуправления. 2. Кроме Конституции РФ, принцип организационного обособления органов местного самоуправления также закреплен: • в Европейской хартии местного самоуправления; • Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003). Европейская хартия местного самоуправления формулирует данный принцип следующим образом: "Без ущерба для более общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры, с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление". Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003) устанавливает ряд положений, раскрывающих содержание принципа организационного обособления органов местного самоуправления: • образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государст-

32

• • •

• • •

венной власти и государственными должностными лицами не допускаются; осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается; должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих; решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены только органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, их принявшими. Также они могут быть признаны недействительными по решению суда. Основным содержанием принципа организационного обособления органов местного самоуправления является определение взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Однако этим названный принцип не исчерпывается. В его содержание также включаются нормы, регулирующие взаимоотношения муниципальных образований между собой, в частности: не допускается подчиненность одного муниципального образования другому; решения органа муниципального образования не могут быть обязательными на территории иного муниципального образования; совместное решение муниципальными образованиями некоторых вопросов в целях более эффективного осуществления своих функций допускается в рамках ассоциаций и союзов муниципальных образований либо в порядке заключения двусторонних или многосторонних договоров, без образования некоммерческой организации — ассоциации или союза.

Вопрос 14. Принцип сочетания форм прямой и представительной демократии онятые*

1. Принцип сочетания форм прямой и представительной демократии (или принцип сочетания представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан) означает признание и гарантирование Конституцией РФ различных форм и способов принятия населением решений по вопросам местного значения и право населения самостоятельно выбирать наиболее подходящие формы.

33

• • • •

2. • • • • • • • • • |/ • •

•

•

Принцип сочетания форм прямой и представительной демократии основывается на принципе самостоятельного решения населением муниципального образования вопросов местного значения, выступая в качестве одной из его основных гарантий. Указанный принцип закреплен в таких нормативно-правовых актах как: Европейская хартия местного самоуправления; Конституция РФ; Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003); Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26.11.96 № 138-ФЗ (ред. от 22.06.98). Конституцией РФ, федеральным законодательством признаются такие формы прямой демократии на местном уровне, как: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, выборного лица органа местного самоуправления; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрания граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; и другие формы прямой демократии. Вопрос об оптимальном сочетании форм прямой и представительной демократии решается на уровне муниципального образования населением самостоятельно. Федеральное законодательство устанавливает только основные принципы выбора населением соотношения непосредственной и представительной демократии: ключевые решения населения по вопросам местного значения может приниматься только посредством местного референдума (например, об изменении территории, названия муниципального образования и др.); формирование представительных органов местного самоуправления возможно только посредством выборов;

34 • обязательно наличие выборных органов местного самоуправления; • законодательно определенный круг вопросов местного значения может решаться только выборными органами местного самоуправления.

Вопрос 1 5 . Принцип ответственности органов местного самоуправления /. Понятие принципа ответственности ор местного самоуправления t 1~^~Ыгацо0 местного самоуправления 3. Виды ответственности органов и должностных лиц местного 4. Ответственность органов и должно иц местнргрУрЗмоуправлепия перёд1

"тттттттггт'

1 Население муниципального образования, формируя органы местного самоуправления, которые самостоятельно будут решать ряд вопросов местного значения, должно иметь существенные гарантии того, что созданные органы будут во всех своих действиях руководствоваться интересами именно населения. Для этого предусматривается ряд механизмов, в том числе и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, за принимаемые в процессе реализации своих полномочий решения. Принцип ответственности органов местного самоуправления означает признаваемую Конституцией и федеральным законодательством возможность применения санкций к должностным лицам и органам местного самоуправления за нарушение законодательства в процессе исполнения своих функций. 2. Законодательное закрепление принципа ответственности органов местного самоуправления призвано обеспечить: • эффективность осуществления органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них функций; • соответствие деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления интересам населения муниципального образования; • тесную связь органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления с населением муниципального образования.

35 3. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления за свою деятельность ответственны: • перед населением муниципального образования; • перед государством; • перед юридическими и физическими лицами. Важнейшим видом ответственности считается ответственность перед населением муниципального образования. 4. Ответственность наступает в результате утраты доверия населения. В соответствии с федеральным законом порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия определяется в уставе муниципального образования.

Вопрос 1 6 . Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления

1. Конституция РФ в ст. 131 закрепляет положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Это положение является одним из основных в содержании принципа многообразия форм местного самоуправления. Принцип многообразия форм местного самоуправления означает гарантированную государством возможность населения муниципального образования самостоятельно, но в установленных законом пределах, устанавливать структуру, названия, полномочия органов местного самоуправления. 2. Многообразие организационных форм местного самоуправления обусловлено следующими причинами: • федеративное устройство российского государства; • национальные особенности и местные традиции народов России; • различные культурные и исторические традиции; • разнообразие основных типов поселений;

36 • различные формы городских и сельских поселений; • неравномерная заселенность различных территорий. Также в качестве одной из причин признания принципа многообразия организационных форм местного самоуправления является роль данного принципа как дополнительной гарантии права населения на местное самоуправление. В самой возможности выбора организационной формы местного самоуправления проявляется достаточная самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, возможность населения утвердить организационную форму как можно более отвечающую интересам населения муниципального образования. 3« В соответствии с федеральным законодательством, структура органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Например, Устав города Волжского Волгоградской области устанавливает следующую структуру органов местного самоуправления: • Волжский городской совет народных депутатов — представительный орган местного самоуправления, состоящий из 15 депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании; • председатель городского совета, избираемый депутатами городского совета из своего числа; • администрация города Волжского; • глава администрации города Волжского (в соответствии со ст. 37 устава) - должностное лицо, избранное населением города непосредственно, наделенное Уставом города полномочиями для решения вопросов городского значения. Аналогичная организационная форма местного самоуправления выбрана и населением города Волгограда. Данная структура наиболее типична для большинства муниципальных образований РФ, особенно в таких субъектах РФ, как края и области. Наиболее существенно отличаются организационные формы местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных на территориях национальных республик в составе РФ.

37

В о п р о с 17* Общеправовые принципы в организации местного самоуправления Jk| Понятие общеправовых принципов в организации местного самоуправления 2. Принцип соблюдения прав и свобод человека \ц гражданина -|^JHJ——LZJZJLJ——j—L_ 3. Принцип законности в организации ^Yu Осуществлении местного самоуправления 1. Местное самоуправление в РФ базируется не только на присущих только ему специфических принципах, но и на общеправовых принципах. Общеправовые принципы определяют основные начала законодательного регулирования всех сторон жизни общества, являются критериями оценки истинно демократического, правового государства и гражданского общества. В раду таких принципов применительно к вопросам организации и осуществления местного самоуправления в науке муни. ципального права традиционно принято выделять следующие приниипы: • принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина; • законность в организации и деятельности местного самоуправления. 2. Статья 2 Конституции РФ гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства". Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина — важ-

• • •

•

нейший конституционный принцип, на основании которого осуществляется народовластие в РФ. Данный приниип провозглашен в ряде международных актов, среди которых важное значение имеют: Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; Пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Пакт о социальных, экономических и культурных правах 1966 г. Приоритет прав человека как приниип организаиии местного самоуправления заключается в том, что: органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления в своей деятельности должны исходить из при-

38

• •

3. •

•

• • •

оритета прав и свобод человека и гражданина', любое решение не должно нарушать прав человека и гражданина, установленных Конституцией РФ; нормативные акты органов местного самоуправления не должны умалять признаваемые Конституцией РФ права человека и гражданина РФ; закрепление Конституцией РФ основных прав и свобод человека и гражданина не должно рассматриваться как умаление прав, прямо не названных в тексте Конституции. Принцип соблюдения прав человека и гражданина в равной мере распространяется и на права, прямо не названные Конституцией РФ. Принцип законности в юридической науке рассматривается в двух значениях — в широком смысле и в узком смысле: принцип законности в узком смысле означает обязательность соответствия всех принимаемых подзаконных нормативно-правовых актов нормам законов. Применительно к вопросам организации местного самоуправления данный принцип в узком смысле трактуется как обязательность соответствия решений органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепленных в нормативных актах органов и должностных лиц местного самоуправления, нормам федеральных законов и Конституции РФ; в широком смысле принцип законности трактуется как обязательность соблюдения и неотвратимость наказания за нарушения любых норм законодательства (независимо от уровня, нормативно-правового акта). Принцип законности выступает важной гарантией местного самоуправления на всей территории РФ. Одно из весьма значимых проявлений принципа законности в организации и осуществлении местного самоуправления — законность при осуществлении контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления. Нарушение приниипа законности влечет нарушение и других принципов: принципа самостоятельного принятия решений населением по вопросам местного значения; принципа организационного обособления системы органов местного самоуправления; других важнейших принципов местного самоуправления. Порядок осуществления контроля за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления со стороны прокуратуры определяется Федеральным законом "О прокуратуре РФ" от 17.01.92 № 2202-1 (ред. от 30.06.2003).

39

Вопрос 18. Организационные принципы деятельности органов местного самоуправления /. Понятие организационных принципов деятельности органов местного самоуправления Z Гласность местного самоуправления 3. Сочетание коллегиальности и единоначалия ••• -{ j в местное самоуправление HinirrtT1 1. Рассмотренные в предыдущих Вопросах принципы касались вопросов организации и осуществления местного самоуправления в целом. Однако существуют принципы, регулирующие более узкий круг вопросов, что, тем не менее, не ущемляет их значимости в ряду общих принципов местного самоуправления. К таким принципам следует относить организационные принципы деятельности органов местного самоуправления - принципы, регулирующие исключительно вопросы внутренней организации органов местного самоуправления и порядка осуществления ими своих полномочий. К данным приниипам относятся: • принцип гласности в деятельности органов местного самоуправления; • принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в местное самоуправление. 2« Гласность в деятельности как органов государственной власти, так и органов и должностных лиц местного самоуправления — важнейший показатель подлинно демократического государства. На практике приниип гласности в деятельности органов местного самоуправления означает. • открытость органов местного самоуправления для населения; • информирование населения муниципального образования о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Информация о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления для соблюдения принципа гласности должна быть: • достоверной; • полной; • своевременной; • открытой для доступа населению муниципального образования.

40

• •

• •

3.

Если информация о деятельности органов местного самоуправления соответствует всем леречисленным требованиям, но фактический доступ к ней затруднен рядом бюрократических преград, что нередко встречается на практике, это следует рассматривать как грубое нарушение принципа гласности местного самоуправления. Только при соблюдении принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления возможно соответствие системы местного самоуправления другим основополагающим принципам местного самоуправления. Основными способами обеспечения гласности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления являются: обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной информации о своей работе; обязанность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, затрагивающими его права; обязательное опубликование нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права и обязанности человека и гражданина; обязанность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в течение одного месяца давать ответы по существу на индивидуальные и коллективные обращения граждан. Значительное место среди организационных принципов деятельности местного самоуправления занимает принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в деятельности органов местного самоуправления. Данный принцип заключается в установленной Конституцией РФ и федеральным законодательством возможности населения муниципального образования самостоятельно определять, в каких случаях эффективнее коллегиальное принятие решений органами местного самоуправления, а в каких — на основании принципа единоначалия.

4Т_

Вопрос 19. Функции местного самоуправления Щ-Понятия- функций местного самоуправления 2. Обеспечение участия населения в решении -4-4-допросов местного значения | 1 [ ] 1 Ь 1 1 3. Управление муниципальной собственностью -4% Обеспечение комплексного развития Hj муниципального образования t\fl I 1 1 5. Другие функции местного самоуправления 1. Функции местного самоуправления — основные направления деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, обусловленные социальным предназначением местного самоуправления. Основными функциями местного самоуправления являются. • обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; • управление муниципальной собственностью', • обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; • обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; ^охрана общественного порядка^. 2» Решение вопросов местного значения непосредственно населением — главное назначение местного самоуправления. Вопросы местного значения в соответствии с действующим законодательством — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Для успешного выполнения данной функции необходимо создание следующих условий: • использование механизмов непосредственной демократии', • наличие органов местного самоуправления, формируемых посредством свободных, равных, прямых выборов. Соответственно необходимы и гарантии избирательных прав граждан при избрании органов местного самоуправления; • экономические гарантии местного самоуправления. Формами участия населения в решении вопросов местного значения являются: • местный референдум; 1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002.

42 • • • •

муниципальные выборы; народная правотворческая инициатива; обращения в органы местного самоуправления; отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления; • иные формы. 3* Функцию управления муниципальной собственностью выполняют преимущественно специально создаваемые для этой цели органы местного самоуправления. Порядок управления муниципальной собственностью устанавливают представительные органы местного самоуправления. Муниципальная собственность признается и защищается наравне с государственной и частной собственностью в соответствии со ст. 8 Конституции РФ. 4, Функция комплексного развития муниципального образования заключается в принятии программ развития территории муниципального образования, их осуществлении и контроле за их исполнением. Для реализаиии данной функиии органы местного самоуправления: • организуют, содержат и развивают муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования, • организуют, содержат и развивают муниципальные учреждения здравоохранения', • обеспечивают санитарное благополучие населения; • создают и развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения и организации', • а также создают благоприятные условия для осуществления данной функции любыми заинтересованными лицами. 5* К функциям местного самоуправления охрана общественного порядка относится в соответствии со ст. 132 Конституции РФ. Применительно к данной функции общественный порядок понимается в узком смысле — как порядок в общественных местах. Для этого органы местного самоуправления создают муниципальные органы общественного порядка и осуществляют контроль за их деятельностью. Участие населения в реализации функции охраны общественного порядка возможно также посредством создания народных дружин, осуществляющих охрану общественного порядка на безвозмездной основе.

43

Вопрос 20. Характеристика системы местного самоуправления /. Понятие системы местного самоуправления 2. Организационные формы осуществления X t | местного самоуправления 1. Конституция РФ в ст. 130 закрепляет принцип осуществления местного самоуправления на территории РФ в различных организационных формах. В своей совокупности организационные формы осуществления местного самоуправления образуют систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни 1 . При этом, различные формы осуществления местного самоуправления образуют единую систему только в рамках муниципального образования. Невозможно рассмотрение в качестве одной системы всех форм местного самоуправления на территории РФ. В рамках муниципального образования организационное единство всей системы местного самоуправления обеспечивается: • посредством единых принципов и начал ее организации и функционирования; • единых функций местного самоуправления в обществе и государстве; • разграничения предметов ведения и полномочий между различными формами осуществления местной власти. 2. В соответствии с действующим законодательством в РФ можно выделить три основные группы организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление: • формы непосредственной демократии; • выборные и иные органы местного самоуправления; • формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. К основным формам непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления относятся: • муниципальные выборы; • местный референдум. 1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное -право Российской Федерации: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 137.

44

Вопрос 2 1 . Характеристика местного референдума /. 5. - т 3. 4. 5.

Понятие местного рефереНдумй | | *| | | | [ [ | | Правовая основа проведения и назначения • местного рёферендулщт!^^ Вопросы, выносимые на местный референдум Участники местного референдума \\\\ Запрещение местного референдумаг\Х\\Т~\\'

1. Местный референдум — высшее непосредственное выражение воли

населения муниципального образования по важнейшим вопросам местного значения, в результате которого путем голосования жителей муниципального образования принимается обязательное на всей территории муниципального образования решение. 2. Основные принципы организации и проведения местного референдума в РФ устанавливаются. • Конституцией РФ; • федеральными конституционными законами и федеральными законами; • конституциями (уставами) субъектов РФ; • законами субъектов РФ; • уставами муниципальных образований; • иными нормативными актами муниципальных образований. Статья 130 Конституции РФ определяет местный референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления. В Федеральном законе вопросам проведения местного референдума посвящена ст. 22, которая устанавливает основные правила проведения местного референдума: • по вопросам местного значения может проводиться местный референдум; • решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования; • в местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе; • голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается;

45 • решение, пришггое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию); • порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Наиболее подробно вопросы организации и проведения местного референдума раскрываются в законодательстве субъектов РФ. В настоящее время во всех субъектах РФ приняты соответствующие нормативно-правовые акты. Важное место в системе нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы местного референдума, занимает Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 04.07.2003). 3. Федеральное законодательство закрепляет принцип, согласно которому на местный референдум выносятся вопросы местного значения. Дополнительные требования к вопросам, выносимым на местный референдум, устанавливаются в законодательстве субъектов РФ. Как правило, законы субъектов РФ определяют круг вопросов местного значения, которые не могут быть вынесены на референдум. Например, Закон города Москвы "О местном референдуме в городе Москве" от 25.06.97 устанавливает, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы: • о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов власти района, а также о проведении досрочных выборов органов власти района либо об отсрочке указанных выборов; • о формировании состава органов власти района, персональном составе органов власти района; • об избрании, утверждении, назначении либо даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности главы управы и советников районного собрания;

46 • о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств района; • о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности жителей района. К вопросам, выносимым на местный референдум, предъявляются следующие требования. • вопросы, выносимые на референдум, не должны противоречить федеральным законам; • вопросы, выносимые на референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод; • указанные вопросы должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования; • вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ. 4. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 04.07.2003) определяет участников референдума как граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме. К голосованию на местном референдуме допускаются лица, внесенные в списки участников референдума. Основанием включения лиц в список участников референдума являются следующие юридические факты. • гражданство РФ; • достижение 18-летнего возраста; • постоянное проживание на территории муниципального образования. В соответствии с действующим законодательством к участию в местном референдуме не допускаются липа, удовлетворяющие вышеназванным требованиям, но: • признанные в установленном законом порядке недееспособными; • находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда. 5. Законодательство субъектов РФ в соответствии с федеральным законодательством устанавливает ряд обстоятельств, при которых местный референдум не проводится. Так, согласно ст. 5 Закона города Москвы "О местном референдуме в городе Москве" местный референдум не проводится: • в условиях военного и чрезвычайного положения, введенного на всей территории РФ, а также в городе Москве, и в течение 1 3 месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения;

• повторный референдум с такой же по содержанию и смыслу формулировкой вопроса (вопросов) — в течение года после опубликования результатов голосования на референдуме. Аналогичные положения содержатся в Законе Волгоградской области "О местном референдуме в Волгоградской области", однако в отношении повторного референдума установлен лишь предел срока, в течение которого не допускается проведение повторного референдума 2 года. Данный срок согласно ст. 6 названного закона определяется уставом муниципального образования.

Вопрос 22. Назначение местного референдума Инициатива местного референдума^2. Реализация инициативы граждан о проведении

1* Круг субъектов, обладающих правом инициативы проведения местного референдума, устанавливается законом субъекта РФ, в соответствии с общими принципами местного самоуправления и принципами проведения референдума на территории РФ, международными нормативными актами, Конституцией РФ и федеральным законодательством. С инициативой о проведении местного референдума вправе выступить: • каждый гражданин или группа граждан, имеющие право участвовать в местном референдуме; • депутаты представительного органа местного самоуправления в количестве, составляющем не менее одной трети от установленного числа депутатов; • избирательные объединения, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке, не позднее чем за год до дня голосования. Например, согласно ст. 7 Закона Волгоградской области "О местном референдуме в Волгоградской области"* инициатива проведения местного референдума принадлежит: • гражданам, имеющим право участия в местном референдуме; • главе муниципального образования (инициатива проведения местного референдума по вопросу принятия устава муниципального образования); • представительному органу местного самоуправления (инициатива проведения местного референдума по вопросу принятия устава муниципального образования).

48

•

•

• • • • • • 2.

Общественные объединения вправе выступить с инициативой проведения местного референдума при условиях, что: устав общественного объединения предусматривает возможность участия в муниципальных выборах (данное положение действует на сегодняшний день, но не соответствует последним изменениям федерального законодательства о выборах и референдуме); со дня регистрации общественного объединения до дня обращения с инициативой проведения местного референдума прошло более 6 месяцев. В соответствии с уставом муниципального образования право инициативы местного референдума может быть предоставлено также: представительному органу местного самоуправления; депутатам представительного органа местного самоуправления; главе муниципального образования. Согласно ст. 7 Закона города Москвы "О местном референдуме в городе Москве" право на инициативу проведения референдума принадлежит: не менее чем 10% от числа жителей района, имеющих право на участие в референдуме; районному собранию; префекту административного округа. Статьи 8 и 9 Закона города Москвы "О местном референдуме в городе Москве" регламентируют порядок реализации инициативы граждан — жителей города Москвы, о проведении местного референдума:

Каждый житель или группа жителей района, имеющие право на участие в референдуме, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 10 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума. Инициативная группа обращается в районное собрание с ходатайством о ее регистрации. Районное собрание поручает территориальной избирательной комиссии рассмотрение ходатайства инициативной группы, ее регистрации, работе с петиционными листами и представлению в районное собрание решения о регистрации инициативы жителей о проведении референдума. В ходатайстве инициативной группы указываются: • формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого инициативной группой для вынесения на референдум;

49 • фамилии, имена, отчества, даты рождения, адреса мест жительства, серии и номера паспортов или заменяющих их документов членов инициативной группы, а также лиц, уполномоченных действовать от имени инициативной группы. К ходатайству должны быть приложены: • протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение об инициативе проведения референдума; • копия устава общественного объединения, от имени которого действует инициативная группа (в случае если инициатива проведения местного референдума поддержана общественным объединением). Территориальная избирательная комиссия, установив соответствие

ходатайства инициативной группы требованиям закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства: • принимает решение о регистрации инициативной группы; • выдает инициативной группе регистрационное свидетельство. В случае отказа в регистрации инициативной группе выдается мотивированное решение территориальной избирательной комиссии. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд в установленном порядке в месячный срок со дня получения соответствующего решения территориальной избирательной комиссии. Далее инициативная группа обязана собрать и предоставить в территориальную избирательную комиссию установленное число подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума. 3. Правом назначения местного референдума в соответствии с зако-

нами субъектов РФ, как правило, наделяются представительные органы местного самоуправления. • районное собрание — в городе Москве (ст. 10 Закона города Москвы "О местном референдуме в городе Москве"); • представительные органы местного самоуправления, если уставом муниципального образования не предусмотрено иное (ст. 8 Закона Волгоградской области "О местном референдуме в Волгоградской области"). Голосование на референдуме назначается на любой выходной день в период от 1,5 до 2 месяцев со дня принятия уполномоченным органом решения о назначении референдума. После назначения референдума другие инициативы о его проведении до опубликования результатов назначенного референдума не рассматриваются.

50

Вопрос 2 3 . Подготовка и проведение местного референдума /. Подготовка к АробёдёНиЪо местного ~Л\ референдума ГJ I г 11 ..,1.1 Х м , | 2. Агитация 3.; Порядок голосования на местном референдуме итогов местного референдума 4Г Установление Уст Р фд 5 Реение, принятое на местном референдум 5. Реше ii \\ IM IM 1 • После принятия решения о проведении местного референдума начинается подготовка к его проведению. Подготовка референдума включает такие стадии кок: • формирование комиссии по подготовке референдума; • образование участков; • составление и уточнение списков избирателей; • оповещение граждан о времени, месте проведения референдума и выносимых на референдум вопросах. 2. Следующий этап — агитация. Агитация по вопросам местного референдума — деятельность граждан РФ, инициативной группы местного референдума, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая участников местного референдума проводить местный референдум или отказаться от его проведения, голосовать или отказаться от голосования т местном референдуме, поддержать или отвергнуть вынесенный на местный референдум вопрос. Агитация может проводиться в формах: • собраний и встреч Q гражданами; • публичных дебатов, дискуссий; • размещения материалов в СМИ; • митингов; • демонстраций; • шествий. • путем выпуска и распространения печатных и иных агитационных материалов; • в иных установленных законом формах. Срок проведения агитации по вопросам местного референдума — агитационный период — начинается со дня опубликования решения о назначении референдума и прекращается в ноль часов за одни сутки до дня голосования.

51

3. • • •

•

• • •

4.

•

В течение 3 дней до дня голосования, а также в день голосования опубликование в печатных средствах массовой информации результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов местного референдума, иных исследований, связанных с местным референдумом, не допускается. Время начала и окончания голосования на референдуме устанавливается законом субъекта РФ с учетом того, что продолжительность голосования не может составлять менее 10 часов'. с 8 до 22 часов (Закон Волгоградской области "О местном референдуме в Волгоградской области"); с 8 до 22 часов (Закон города Москвы "О местном референдуме в городе Москве"); с 8 до 20 часов (Закон Московской области "О местном референдуме в Московской области"). Установлены следующие основные правила проведения голосования'. в день голосования перед началом голосования председатель участковой комиссии предъявляет к осмотру членам участковой комиссии, присутствующим участникам референдума пустые ящики для голосования, которые вслед за этим опечатываются печатью участковой комиссии; каждый участник референдума голосует лично; голосование за других участников референдума не допускается; бюллетени выдаются участникам референдума, включенным в список участников референдума, по предъявлении паспорта или заменяющего его документа. Бюллетень заполняется участником референдума в специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц. Заполненные бюллетени опускаются участниками референдума в опечатанные (опломбированные) ящики для голосования либо в технические средства подсчета голосов при их использовании. Подсчет голосов начинается сразу после окончания времени голосования и проводится членами участковой комиссии с правом решающего голоса без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой комиссии, а также наблюдатели. При подсчете голосов на референдуме протоколируются следующие данные: общее число граждан, имеющих право на участие в референдуме, зарегистрированных по участку референдума (с учетом граждан, внесенных в список дополнительно);

52 • количество бюллетеней для голосования, полученных участковой комиссией, с учетом бюллетеней, поданных гражданами, проголосовавшими досрочно в территориальной комиссии; • количество погашенных бюллетеней; • общее число бюллетеней, выданных гражданам, в том числе: • количество бюллетеней для голосования, обнаруженных в ящиках для голосования, в том числе в переносных ящиках для голосования; • количество бюллетеней, признанных действительными; • количество бюллетеней, признанных недействительными; • количество голосов, поданных за вопрос, вынесенный на референдум; • количество голосов, поданных против вопроса, вынесенного на референдум. Протокол о результатах голосования составляется в двух экземплярах и подписывается всеми членами участковой комиссии с правом решающего голоса. Член участковой комиссии, не согласный с протоколом в целом или отдельным его положением, вправе приложить к протоколу особое мнение. К первому экземпляру протокола прилагаются поступившие в участковую комиссию письменные жалобы и заявления о нарушениях настоящего закона и принятые по ним решения. Заверенные копии жалоб, заявлений и принятых по ним решений прилагаются ко второму экземпляру протокола. Первый экземпляр протокола незамедлительно направляется в территориальную комиссию, а второй экземпляр вместе с опечатанными бюллетенями и списком граждан, имеющих право на участие в референдуме, направляется в районную управу, где хранится в течение 2 месяцев, а затем уничтожается, если за это время результаты референдума не были опротестованы. Территориальная комиссия составляет протокол о результатах референдума, в котором указываются следующие данные: • количество участковых комиссий на территории района; • количество участковых комиссий, представивших протоколы; • общее число граждан, имеющих право на участие в референдуме; • общее число изготовленных бюллетеней для голосования; • количество бюллетеней для голосования, полученных участковыми комиссиями; • количество погашенных бюллетеней для голосования на участках референдума; • количество бюллетеней для голосования, выданных гражданам;

53 • количество бюллетеней для голосования, обнаруженных в ящиках для голосования, в том числе в переносных ящиках; • количество бюллетеней для голосования, признанных действительными; • количество бюллетеней для голосования, признанных недействительными; • количество голосов, поданных за вопрос, вынесенный на референдум; • количество голосов, поданных против вопроса, вынесенного на референдум. На основании полученных данных территориальная комиссия признает референдум: • состоявшимся; • несостоявшимся; • недействительным. Территориальная комиссия признает решение принятым на референдуме, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании, при условии, если референдум признан состоявшимся. Территориальная комиссия признает референдум недействительным, если допущенные при проведении голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления граждан, принявших участие в голосовании. 5. Согласно ст. 73 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 04.07.2003), решение, принятое на местном референдуме: • является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении; • действует на территории соответствующегб муниципального образования; • подлежит регистрации в органе местного самоуправления в установленном порядке; • может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через 2 года после его принятия, либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке.

54 Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям: • нарушение установленного порядка проведения местного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума; • несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшие невозможность выявить действительную волю участников референдума; • несоответствие решения местного референдума Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ.

Вопрос 24* Муниципальные выборы 1. Понятие муниципальных ф&бороё [ ] J2. Правовое регулирование организЩйЩ 1 • Муниципальные выборы - форма прямого волеизъявления граж-

дан РФ и в установленных законом случаях иностранных граждан, проживающих на территории муниципального образования, в целях формирования органов местного самоуправления и наделения полномочиями должностных лиц местного самоуправления. Мунииипальные выборы можно рассматривать в различных ас• как форму прямого волеизъявления граждан, проживающих на территории муниципального образования; • как форму осуществления местного самоуправления; • как гарантию местного самоуправления; • как способ формирования органов местного самоуправления (наделения полномочиями должностных лиц местного самоуправления). 2« Особенностью правового регулирования муниципальных выборов

является то, что их проведение регламентируется: • как федеральным законодательством; • так и законодательством субъектов РФ. Проведение муниципальных выборов регламентируется такими нормативными актами федерального уровня как: • Конституция РФ от 12.12.93 (ред. от 25.07.2003);

55 • Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003); • Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131-ФЗ; • Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 04.07.2003); • Федеральный закон "Об обеспечении конституционных нрав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26.11.96 № 138-ФЗ (ред. от 22.06.98). Порядок организации и проведения муниципальных выборов регулируется также законами субъектов РФ и нормативноправовыми актами субъектов РФ. Как правило, в субъектах РФ установлено следующая система нормативно-правовых актов, регламентирующих муниципальные выборы: • закон субъекта РФ об организации местного самоуправления в субъекте РФ; • закон субъекта РФ о дополнительных гарантиях избирательных прав; • закон субъекта РФ, подробно регламентирующий процедуру выборов в определенный орган местного самоуправления.

Вопрос 2 5 . Основные принципы проведения муниципальных выборов /. Понятие основных принципов проведений^-

~1р$

б 1 П \

1

\ t ~ ,

-["••••

избцрительные стандарты. Соотношение понятий "избирательные\-\Л стандарты"и "принципы проведения выборо 3. Принципы участия граждан РФ "jpiJnpitHtiuhiit ЪрганйШцШ^щтШ] "" Г I'Т ' *

Г i т i

i

i

i

i l l

I

i l l

Г Г M

\

T \

Г f \

1

i

i

I

i

!• *

Основные принципы проведения выборов - закрепленные в Конституции и федеральном законодательстве РФ главные положения, регулирующие порядок проведения выборов, которым должны соответствовать все другие нормы избирательного законодательства РФ. Принципы избирательного права, закрепленные в избирательном законодательстве РФ, в равной мере распространяются на выборы всех уровней, в том числе и на муниципальные выборы. Основные принципы проведения муниципальных выборов закреплены в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных

56 прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 04.07.2003). 2. Международные избирательные стандарты ~ международноправовые нормы, устанавливающие критерии выборов, обеспечивающих подлинную легитимность избранных органов и должностных лиц. Понятие избирательных стандартов имеет много общего с понятием принципов проведения выборов, однако полностью отождествлять их нельзя. Избирательные стандарты формируются на основе общих принципов проведения выборов и должны полностью им соответствовать. 3. Принципы избирательного права условно можно разделить на две • принципы участия граждан РФ в выборах; • принципы организации выборов. Принципы участия граждан РФ в выборах: • всеобщее избирательное право; • равное избирательное право; • прямое избирательное право; • тайное голосование; • свободное и добровольное участие в выборах. Принцип всеобщего избирательного права раскрывается посредством следующих положений: • гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, — быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления; • гражданин РФ имеет право избирать, быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; • не имеют права избирать, быть избранными граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Принцип равного избирательного права в науке избирательного права традиционно выражается через формулировку "один человек — один голос".

57 Принцип прямого избирательного права состоит в том, что гражданин РФ голосует на выборах и референдуме непосредственно за кандидата (список кандидатов) или против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)". В соответствии с принципом тайного голосования: • запрещается контроль за волеизъявлением избирателя на выборах; • процедура голосования должна быть организована таким образом, чтобы гарантировать тайну голосования; • никто не может быть принужден сообщать, за кого он намерен голосовать или голосовал. Принцип свободного и добровольного участия в выборах означает, что никто не может быть принужден к участию (отказу от участия) в выборах. 4. Принципы организаиии выборов в РФ: • обязательность выборов; • независимость избирательных комиссий; $/ гласность в деятельности избирательных комиссий. Принцип обязательности выборов, гарантирующий сменяемость органов власти, в том числе и местной власти, предусматривает обязательное назначение в установленный законом срок выборов. Законодательство РФ предусматривает ряд гарантий принципа обязательности выборов, устанавливая обязанность назначения выборов в рамках полномочий нескольких органов. В случае не назначения в установленный срок выборов органом или должностным лицом, уполномоченным на это законом, выборы вправе назначить соответствующая избирательная комиссия. Независимость избирательных комиссий обеспечивается запретом вмешательства в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан. В соответствии с п. 5 ст. 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 04.07.2003) деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов* установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума осуществляется открыто и гласно.

58

Вопрос 2 6 . Выдвижение и регистрация кандидатов на муниципальных выборах ~.[ ' на муниципальных выборах} -^Г|.Т|."|-|.4.Т_| j?.i Сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата на муниципальных выборах 3.!Порядок регистрации кандидатов

I на муниципальных ^MffilMjO il М_ И .1 II

1* Граждане РФ. обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами: • непосредственно; • в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем: > • самовыдвижения; • выдвижения избирательным объединением, избирательным блоком. Не может быть выдвинут кандидатом гражданин РФ, не обладающий пассивным избирательным правом на соответствующих выборах. О выдвижении кандидата в соответствующую избирательную комиссию представляется письменное уведомление. 2. В поддержку выдвижения кандидатов: • могут собираться подписи избирателей; • может быть внесен избирательный залог. Количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа. Подписи могут собираться со дня, следующего за днем получения комиссией уведомления о выдвижении кандидата. Подписи могут собираться только среди избирателей, обладающих активным избирательным правом в том избирательном округе, в котором кандидат дает согласие на выдвижение. При осуществлении сбора подписей также не допускается: • принуждение избирателей; • вознаграждение за внесение подписи;

59 • сбор подписей на рабочих местах; • сбор подписей в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат. 3. Регистрация кандидата осуществляется на основании: • необходимого количества собранных в поддержку выдвижения кандидата подписей избирателей; • или внесенного избирательного залога. Если в поддержку выдвижения кандидата собирались подписи избирателей, то они подлежат обязательной проверке перед регистрацией кандидата. Вместо сбора подписей кандидат может внести избирательный залог. Избирательный залог вносится из средств избирательного фонда. Размер избирательного залога составляет 15% от устанавливаемого законом предельного размера средств избирательного фонда кандидата. Регистрация кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога при условии, что по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов ГД ФС РФ федеральные списки кандидатов, выдвинутых этими политическими партиями, избирательными блоками, были допущены к распределению депутатских мандатов. Основанием для регистрации кандидата в этом случае является решение о его выдвижении, принятое политической партией, избирательным блоком в установленном федеральным законом порядке. При проведении выборов в представительные органы местного самоуправления муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей менее 10 тыс. сбор подписей в поддержку кандидатов может не проводиться, если законом субъекта РФ предусмотрен иной порядок выдвижения кандидатов. Решение о регистрации или отказе в регистрации кандидата принимается избирательной комиссией в течение 10 дней со дня представления всех необходимых для регистрации документов. Основаниями отказа в регистрации кандидата на муниципальных выборах могут быть: • отсутствие у кандидата пассивного избирательного права; • отсутствие среди документов, представленных для регистрации, документов, необходимых для регистрации кандидата;

60 • грубое или неоднократное нарушение запрета сбора подписей в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен; • недостаточное количество представленных достоверных и действительных подписей избирателей; • недостоверность сведений о размере и источниках доходов; • несоздание кандидатом избирательного фонда (за исключением случаев, когда создание избирательного фонда не обязательно); • использование кандидатом при финансировании своей избира- тельной кампании, помимо средств собственного избирательного фонда, иных денежных средств, составляющих более 5% от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда; • превышение кандидатом при финансировании своей избирательной кампании размера расходования из избирательного фонда более чем на 5% от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда; • использование кандидатом, его доверенными лицами преимуществ должностного или служебного положения; • наличие факта регистрации кандидата в другом избирательном округе на данных выборах. Данный перечень оснований отказа в регистрации, установленный федеральным законом, является исчерпывающим и не подлежит расширению, в том числе в законодательстве субъектов РФ.

Вопрос 2 7 . Предвыборная агитация и голосование на муниципальных выборах

-4Ш*

1. Предвыборная агитация — деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов). Предвыборной агитаиией признаются осуществляемые в период избирательной кампании: • призывы голосовать за или против;

• выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, в частности указание на то, за какого из кандидатов будет голосовать избиратель; • описание возможных последствий избрания или неизбрания . кандидата; • распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах в сочетании с позитивными либо негативными комментариями; • распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей; • деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату; • иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов или против них, против всех кандидатов. 2* Федеральное законодательство устанавливает не исчерпывающий перечень форм осуществления предвыборной агитации: • агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях; • агитация посредством проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий); • посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов. Кандидат вправе самостоятельно определять формы проведения предвыборной агитации в установленных законом рамках. 3« Запрещается проводить предвыборную агитацию: • федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным государственным органам, органам местного самоуправления; • лицам, находящимся на государственной или муниципальной службе при исполнении ими своих должностных или служебных об51занностей и (или) с использованием преимуществ должностного или служебного положения; • воинским частям, военным учреждениям и организациям; • благотворительным организациям и религиозным объединениям, учрежденным ими организациям, а также представителям религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний; • комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса;

62 • иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам; • представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности. 4. Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата и создания соответствующего избирательного фонда. Агитационный период прекращается в ноль часов по местному - времени за одни сутки до дня голосования. Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях начинается за 30 дней до дня голосования. Проведение предвыборной агитации в день голосования и в предшествующий ему день запрещается. Агитационные печатные материалы, ранее вывешенные вне помещений для голосования, зданий и помещений комиссий в установленном федеральным законом порядке на расстоянии не менее 50 м от входа в них, сохраняются в день голосования на прежних местах.

Вопрос 2 8 . Финансирование избирательной кампании кандидата на муниципальных выборах

ча мши ципалъных въ Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении до их регистрации этой избирательной комиссией. Законом субъекта РФ может быть установлено, что на выборах в органы местного самоуправления при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более 5 тыс. избирателей) создание кандидатом избирательного фонда необязательно при условии, что финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится. В этом случае кандидат уведомляет соответствующую избирательную комиссию об указанных обстоятельствах.

Кандидаты вправе назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Регистрация уполномоченных представителей по финансовым вопросам осуществляется комиссиями в порядке, установленном законом. 2. Избирательные фонды кандидатов могут создаваться за $чеп\\ • собственных средств кандидата; • средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком; • добровольных пожертвований граждан; • добровольных пожертвований юридических лиц; • средств, выделенных кандидату соответствующей избирательной комиссией в случае, если это предусмотрено законом. Запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов: • иностранным государствам и иностранным юридическим лицам; • иностранным гражданам; • липам без гражданства; • гражданам РФ, не достигшим возраста 18 лет на день голосования; • российским юридическим лицам с иностранным участием, если доля иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30%; • международным организациям и международным общественным движениям; • органам государственной власти и органам местного самоуправления; • государственным и муниципальным учреждениям и организациям; • воинским частям, военным учреждениям и организациям, правоохранительным органам; • благотворительным организациям, религиозным объединениям и учрежденным ими организациям; • анонимным жертвователям; • юридическим лицам, зарегистрированным менее чем за один год до дня голосования на выборах. 3, Право распоряжаться средствами избирательных фондов принадлежит создавшим их кандидатам. Средства избирательных фондов имеют целевое назначение. Средства избирательных фондов могут использоваться кандидатами только на покрытие расходов, связанных с проведением своей избирательной кампании.

64

• • •

•

Средства избирательных фондов, фондов референдума могут использоваться на: финансовое обеспечение организационно-технических мер, направленных на сбор подписей избирателей, в том числе на оплату труда лиц, привлекаемых для сбора подписей избирателей; предвыборную агитацию, а также на оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера; оплату других работ (услуг), выполненных (оказанных) гражданами или юридическими лицами, а также на покрытие иных расходов, непосредственно связанных с проведением кандидатами своей избирательной кампании; внесение избирательного залога.

Вопрос 2 9 . Голосование на муниципальных выборах

1. Помещение для голосования безвозмездно предоставляется в распоряжение участковой комиссии главой соответствующего муниципального образования. В помещении для голосования должен быть зал, в котором размещаются кабины или иные специально оборудованные места для тайного голосования, оснащенные системой освещения и снабженные письменными принадлежностями, за исключением карандашей. В помещении для голосования либо непосредственно перед указанным помещением участковая комиссия оборудует информационный стенд, на котором размещает следующую информацию обо всех кандидатах, внесенных в бюллетень: • биографические данные кандидатов в объеме не меньшем чем объем биографических данных, внесенных в бюллетень; • сведения об основаниях регистрации кандидатов; • сведения о доходах и об имуществе кандидатов в объеме, установленном организующей выборы избирательной комиссией; • информация о фактах представления кандидатами недостоверных сведений (если такая информация имеется); • сведения о судимостях кандидата; • сведения о наличии у кандидата гражданства иностранного государства. Размещаемые на информационном стенде материалы не должны содержать признаков предвыборной агитации.

65

2.

• • • • •

В помещении для голосования должна находиться увеличенная форма протокола об итогах голосования, предназначенная для занесения в нее данных об итогах голосования по мере их установления. В помещении для голосования размещаются стационарные ящики для голосования. В качестве стационарных ящиков могут использоваться также технические средства подсчета голосов, в том числе программно-технические комплексы обработки бюллетеней. Помещение для голосования должно быть оборудовано таким образом, чтобы места выдачи бюллетеней, места для тайного голосования и ящики для голосования, технические средства подсчета голосов при их использовании одновременно находились в поле зрения членов участковой комиссии, наблюдателей. Время начала и окончания голосования на муниципальных выборах устанавливается законом субъекта РФ. Продолжительность голосования не может составлять менее 10 часов. О времени и месте голосования территориальные и участковые комиссии обязаны оповестить избирателей, участников референдума не позднее чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом. Каждый избиратель голосует лично, голосование за других избирателей не допускается. Бюллетень заполняется избирателем в специально оборудованной кабине, ином специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц. Если избиратель считает, что при заполнении бюллетеня допустил ошибку, он вправе обратиться к члену комиссии, выдавшему бюллетень, с просьбой выдать ему новый бюллетень взамен испорченного. Член комиссии выдает избирателю новый бюллетень, делая при этом соответствующую отметку в списке избирателей. Испорченный бюллетень погашается, о чем составляется акт. Избиратель* не имеющий возможности самостоятельно заполнить бюллетень, вправе воспользоваться для этого помощью другого избирателя, не являющегося: членом комиссии; зарегистрированным кандидатом; уполномоченным представителем избирательного объединения, избирательного блока; доверенным лицом кандидата; наблюдателем.

66

Вопрос 30. Институт отзыва в системе местного самоуправления /.

Р:ст

I

1Атше о т31tit т 0 V* и е м(Я 10в€ и я 0 т31>нш

:иа тej\т •щееп то
•

И

с\еЩт41 \пга 0 1Н и ы не г 7 эга\Чп Hi еетШо<>0 в )е дс иг п т Ч га м о а и е т1Я ...... ..... ... ..... ... .. *Р Отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления как институт непосредственной демократии представляет собой форму ответственности депутата, выборного должностного лица перед населением, содержанием которой является возможность досрочного прекращения полномочий депутата, выборного должностного лица по воле избирателей1. Приведенное выше определение института отзыва в системе местного самоуправления — общепризнанное в науке муниципального права. В то же время, в науке муниципального права продолжаются дискуссии о социальной значимости и роли института отзыва в системе местного самоуправления. С одной стороны, очевидны необходимость механизмов ответственности народных избранников перед своими избирателями и возможность досрочного прекращения полномочия избранного представителя, в случае если он не руководствуется в своих действиях интересами населения муниципального образования. А следовательно, необходимо и законодательное закрепление отзыва как наиболее эффективного механизма такой ответственности и способа досрочного прекращения полномочий. С другой стороны, широкое распространение и применение процедуры отзыва неизбежно приводит к превращению конституционно закрепленного свободного мандата в императивный мандат, что явно не соответствует демократическим принципам местного самоуправления. Федеральное законодательство не содержит определения отзыва, оставляя его законодательное закрепление на усмотрение субъектов РФ. Например, Закон Волгоградской области "Об отзыве 2 депутата Волгоградской областной думы" от 03.07.2000 № 425-ОД (в ред. от 25.01.2001) содержит следующее легальное определение: "Отзыв депутата Волгоградской областной думы — результат выявленного в соответствии с настоящим Законом волеизъяви*

.

1

.

.

.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 175. 2 Волгоградская правда. 18 июля 2000 года. № 129.

67

2.

• • • • •

ления избирателей, на основании которого полномочия депутата Волгоградской областной думы могут быть прекращены досрочно". Как и большинство положений, касающихся процедуры отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, основания отзыва определяются законодательством субъекта РФ. Большинство субъектов РФ идет по данному пути правового регулирования данного вопроса. Так, названный выше Закон Волгоградской области устанавливает основание отзыва — систематическое неисполнение следующих обязанностей, которое состоит: в нарушении порядка отчета перед избирателями; в отсутствии реагирования должным образом на гражданскую инициативу; в неисполнении поручений Волгоградской областной думы и ее органов; в неучастии в работе Волгоградской областной думы и ее органов по неуважительной причине; в отказе от голосования на заседаниях Волгоградской областной думы и ее органов. Конституционный Суд РФ в постановлении от 02.04.2002 сформулировал следующую позицию по вопросу оснований отзыва выборного лица местного самоуправления: "Основанием для отзыва выборного лица местного самоуправления может быть действие (бездействие) данного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения. Это действие (бездействие) лица может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Вместе с тем большое значение при отзыве имеет судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основания для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается".

68

Вопрос 31 • Процедура отзыва депутата представительного органа местного самоуправления1 1. Регистрация инициативной группы 1 ;N J 4 4 I j J2J С^о/7 подписей в поддержку инициативы

И

--у^^тзыва депутата

3* Назначение даты голосования по отзыву I t I

I 1

j I

]

| '

ИИ 44

Г1 I I 1

фо q&fwoey отзыва джутатш 1 1 1 I !• Реализация инициативы по отзыву депутата начинается с письменного извещения областной избирательной комиссии о проведении инициативного организационного собрания для группы граждан или заседания руководящего органа избирательного объединения по вопросу инициирования отзыва депутата. Извещение представляется в областную избирательную комиссию не позднее чем за 7 дней до дня проведения инициативного организационного собрания для группы граждан или заседания руководящего органа избирательного объединения по вопросу инициирования отзыва депутата. В письменном извещении указываются: • дата и время проведения инициативного собрания; • место проведения инициативного собрания; • номер избирательного округа; фамилия, имя и отчество депутата, в отношении которого намечается процедура отзыва. Заявление подписывается всеми лицами инициативной группы граждан или руководящими уполномоченными лицами избирательного объединения с указанием даты. Организационное собрание инициативной группы должно быть проведено строго в соответствии с ранее установленными датой, временем и местом проведения собрания или заседания инициаторов отзыва депутата. В противном случае для областной избирательной комиссии оно является недействительным. На инициативном собрании решаются следующие вопросы: • о принятии решения об отзыве депутата по конкретному округу; • об избрании уполномоченного представителя инициаторов отзыва; • о доверенных лицах инициаторов отзыва; • об утверждении формулировки мотива отзыва. Данный вопрос рассмотрен на примере законодательства Волгоградской области.

69 Собрание должно проводиться открыто. Его ход протоколируется. Инициатива граждан, избирательных объединений по отзыву депутата: • оформляется как заявление одного из инициаторов отзыва — уполномоченного представителя инициаторов отзыва; • в 5-дневный срок со дня проведения организационного собрания или заседания руководящего органа избирательного объединения направляется в областную избирательную комиссию для регистрации инициативы отзыва. В письменном заявлении уполномоченного представителя инициаторов отзыва должны быть указаны: • £го фамилия, имя, отчество, дата рождения, место работы, занимаемая должность (род занятий) и место жительства; • аналогичные сведения о доверенных лицах инициаторов; • фамилия, имя и отчество депутата, отзыв которого инициируется; */ номер избирательного округа отзываемого депутата; • краткий текст формулировки мотива отзыва депутата, основанный на конкретном перечне нарушенных депутатом норм депутатского статуса. Отзыв депутата может быть мотивирован исключительно систематическим неисполнением им депутатских обязанностей, установленных Уставом (основным законом) Волгоградской области и Законом Волгоградской области "О статусе депутата Волгоградской областной думы", формами которого могут быть: • нарушение порядка отчета перед избирателями; • нереагирование должным образом на гражданскую инициативу; • неисполнение поручений Волгоградской областной думы и ее органов; • неучастие в работе Волгоградской областной думы и ее органов по неуважительной причине; • отказ от голосования на заседаниях Волгоградской областной думы и ее органов. Выражение мотивов отзыва в форме, оскорбляющей честь и достоинство депутата, не допускается и служит основанием для отказа в регистрации инициативы отзыва. Вопрос о регистрации инициативы отзыва депутата решается на заседании областной комиссии: • дата заседания назначается председателем в 7-дневный срок со дня поступления заявления; • о нем извещаются инициаторы отзыва и отзываемый депутат.

70 В случае регистрации областной избирательной комиссией инициативы отзыва депутата: • комиссия незамедлительно письменно оповещает об этом уполномоченного представителя инициаторов отзыва; • комиссия незамедлительно письменно оповещает об этом депутата, в отношении которого начата процедура отзыва; • заверяет образец подписного листа по сбору подписей избирателей в поддержку инициативы отзыва депутата; • публикует сообщение о регистрации инициативы об отзыве депутата в официальных средствах массовой информации. 2. Сбор подписей в поддержку избирателями инициативы отзыва депутата в количестве не менее 5% от численности избирателей округа и является обязательным очередным процедурным этапом в реализации инициативы отзыва депутата: • начинается со дня заверения образца подписного листа областной избирательной комиссией; • продолжается не более 30 календарных дней. Перед внесением своей подписи в подписной лист избиратель вправе потребовать от сборщика подписей копию решения областной избирательной комиссии о регистрации инициативы отзыва и текст формулировки претензий к депутату. Избиратель ставит сбою подпись собственноручно с указанием даты (число, месяц, год) ее внесения. Каждый подписной лист заверяется лицом, собиравшим подписи, и одним из доверенных лиц уполномоченного представителя инициативной группы по отзыву депутата с указанием его фамилии, имени и отчества, серии и номера паспорта или заменяющего его документа. 3. Перед назначением голосования избирательная комиссия обязана удостовериться в достоверности предоставленных инициаторами документов, в том числе подписных листов. Подписные листы предоставляются инициатором отзыва в 3дневный срок со дня окончания сбора подписей. Областная избирательная комиссия в течение 10 дней со дня принятия подписных листов проверяет достоверность подписей в поддержку инициативы отзыва депутата. В случае соответствия собранных подписей требованиям закона, избирательная комиссия назначает в округе голосование по вопросу отзыва депутата. Копия решения областной избирательной ко-

^ • • • •

4. • •

• • •

л

миссии о назначении даты голосования по отзыву депутата в течение 3 дней со дня его принятия предоставляется: уполномоченному представителю инициативной группы; депутату, в отношении которого осуществляется процедура отзыва; в Волгоградскую областную думу; в официальные средства массовой информации для опубликования. Голосование по отзыву депутата назначается областной избирательной комиссией на ближайшее воскресенье по истечении 30 дней со дня назначения даты голосования, Если до дня голосования полномочия депутата прекращены по иным основаниям, голосование по его отзыву не проводится. Проводить агитацию "за" отзыв или "против" отзыва депутата вправе: каждый гражданин, обладающий избирательным правом на территории Волгоградской области; общественные объединения, в уставах которых предусмотрено право их участия в избирательных кампаниях, и осуществляющие свою деятельность на территории Волгоградской области. Агитация по вопросу отзыва депутата имеет следующие особенности: начинается со дня официального назначения даты голосования по отзыву депутата; заканчивается в ноль часов по местному времени накануне дня, предшествующего дню голосования; запрещается в день, предшествующий голосованию. Агитационные печатные материалы, ранее вывешенные вне помещений избирательных комиссий, могут сохраняться на прежних местах. Депутат считается отозванным, если за его отзыв проголосовало большинство избирателей, принявших участие в голосовании при наличии кворума.

72

Вопрос 32« Обращения граждан в органы местного самоуправления /. Понятие и значение обращений граждан в органы местного самоуправления 2. Виды обращений граждан в органы Meet 7Ш< "П

^»ini»»fn/i^i/;uno

[f pf [Т11Т1:ТТТ[Т1№

-j--p|~~4~-4-4.

!• Обращения граждан в органы местного самоуправления можно рассматривать в трех аспектах. • как форму участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления; • как право каждого гражданина РФ; • как гарантию прав граждан при осуществлении местного самоуправления. Обращения граждан возможно рассматривать как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления, но не как форму осуществления местного самоуправления', их значимость в том, что они выступают одним из лучших способов "обратной связи" на решения органов, непосредственно осуществляющих местное самоуправление. Правовое регулирование обращений граждан в органы местного самоуправления строится на основе следующих нормативных актов: • Конституция РФ (ст. 33); • Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003); %/ законодательство субъектов РФ; • устав и иные нормативные акты муниципальных образований. В качестве примеров регулирования института обращений граждан законами субъектов РФ можно привести: • Закон Алтайского края "О порядке обращений жителей Алтайского края в органы государственной власти, органы местного самоуправления, коммерческие, некоммерческие организации и к их должностным лицам" от 16.01.96 № 9-ЗС; • Закон Новосибирской области "Об обращениях граждан к депутатам, должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, руководителям предприятий и организаций в Новосибирской области" от 31.05.95 № 22-ОЗ. 2. Обращения граждан в органы местного самоуправления могут быть: • индивидуальными; • коллективными.

73 Обращение граждан в органы местного самоуправления возможно в следующих видах: • предложение; • заявление; • жалоба; • ходатайство; • петиция. Легальные определения видов обращений граждан содержат законы субъектов РФ. Например, Закон Волгоградской области "О порядке рассмотрения обращений граждан в Волгоградской области" от 27.04.99 закрепляет следующие виды обращений граждан: %/ заявления — обращения граждан по поводу реализации принадлежащих им прав и свобод, закрепленных Конституцией РФ, федеральным законодательством и законами Волгоградской области; • предложения — обращения граждан, направленные на улучшение организации и деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц; • жалобы — обращения граждан по поводу нарушенных действиями или бездействием органа или должностного лица, в том числе предоставлением недостоверной информации, прав, свобод и охраняемых законом интересов; • ходатайства — обращения граждан с просьбой о признании за ними определенного статуса и прав1.

Вопрос 3 3 . Народная правотворческая инициатива и иные формы непосредственной демократии 1. Понятие народной правотворческой —I—I—|— _ 4Х . ; инициативы i | 1 1 1 [ ? ; 1 IГ1 Т1 Mi ~-щ~ Порядок и гарантии реализации народной ' -•}- f-4 правотворческой инициативы „щ Иные формы непосредственной демократщЛ 1. Содержание народной правотворческой инициативы состоит в гарантированной законом возможности граждан, проживающих на территории муниципального образования, в уставе которого данный институт предусмотрен, самостоятельно гото1 Закон Волгоградской области "О порядке рассмотрения обращений граждан в Волгоградской области" от 27.04.99 // Волгоградская правда. 19 мая 1999 года. № 87.

74 вить проекты нормативных актов и вносить их на рассмотрение органов местного самоуправления и обязанности соответствующих органов принимать такие проекты к рассмотрению. Народная правотворческая инициатива - сравнительно новый институт российского муниципального законодательства, который заимствован из передового опыта европейских стран. 2. Порядок реализации народной правотворческой инициативы устанавливается уставом муниципального образования или специальным положением о народной правотворческой инициативе, принятым представительным органом местного самоуправления. Например, Положением "О правотворческой инициативе населения в городе Калуге", утвержденным постановлением городской думы города Калуги от 09.10.2001, установлен следующий порядок подготовки проекта нормативно-правового акта путем народной правотворческой иниииативы: • предложение вносится в форме проекта с пояснительной запиской, содержащей объяснение необходимости данного акта; • предложение должно быть заверено подписями це менее чем 200 жителей Калуги, обладающих избирательным правом; • проект подлежит рассмотрению в течение одного месяца со дня внесения; • результаты рассмотрения правотворческой инициативы подлежат опубликованию в официальной городской газете. 3. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131-ФЗ существенно расширяет перечень форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления. Помимо наиболее распространенных форм (местного референдума, муниципальных выборов, обращений граждан, отзыва депутата, народной правотворческой инициативы), закон закрепляет такие новые, пока менее распространенные формы осуществления непосредственной демократии как: • сход граждан; • территориальное общественное самоуправление; • публичные слушания; • собрания граждан; • конференция граждан (собрание делегатов); • опрос граждан; • другие формы прямой демократии.

75 Сход граждан в качестве формы осуществления местного самоуправления может проводиться в муниципальном образовании с населением менее 100 человек. Сход граждан созывается главой муниципального образования или по инициативе не менее 10 человек. Сход принимает решения по вопросам местного значения большинством голосов от присутствующих, его решения обязательны. Территориальное общественное самоуправление — форма само-

• • • •

организации населения для решения местных вопросов, затрагивающих интересы небольших групп людей (например, жителей подъезда, жилого дома). Конкретные формы территориального общественного самоуправления, права и обязанности выборных лиц определяются гражданами самостоятельно на сходах (конференциях) граждан, компактно проживающих в одном доме (на одной небольшой территории). Публичные слушания могут проводиться для обсуждения мунииипально-правовых актов по вопросам местного значения, в частности, по проектам: Устава муниципального образования; преобразования муниципального образования; комплексных программ развития; местного бюджета и отчета об его исполнении. Для обсуждения вопросов местного значения могут проводиться собрания граждан, а при невозможности провести собрание граждан в силу многочисленности аудитории — конференции делегатов, представляющих граждан, по решению вопросов местного самоуправления. В целях предварительного выяснения мнения граждан по будущим решениям в сфере местного самоуправления, проектам комплексных программ развития, иных вопросов местного значения может быть проведен опрос граждан. Опрос граждан имеет консультативный характер. Его цель — предварительное выяснение мнения граждан по тому или иному вопросу местного значения. Закрепленный в законе перечень форм осуществления непосредственной демократии на местном уровне не является исчерпывающим. При необходимости население может самостоятельно выбирать иные формы непосредственного осуществления местного самоуправления.

76

Вопрос 34» Виды органов местного самоуправления 1. Понятие и система органов местного^1

' L1 ^? л^г Т^^Г i г т i

I И 1 I 1"г

:

JL 4

\

2. Виды органов местного самоуправления 3. Проблемы формирования системы органов местного самоуправления в современной России 1 • Органы местного самоуправления — это органы самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий1. Органы местного самоуправления формируются населением муниципального образования для осуществления местного самоуправления от имени и в интересах населения муниципального образования. Органы местного самоуправления — необходимый элемент представительной демократии. Все органы местного самоуправления, действующие в границах одного муниципального образования, взаимосвязаны и потому образуют единую систему местного самоуправления. Органы местного самоуправления различных муниципальных образований независимо от наличия или отсутствия тесных связей между ними в качестве составных элементов единой системы рассматривать нельзя. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно и закрепляется в уставе муниципального образования. Названия органов местного самоуправления также определяются населением муниципального образования с учетом исторических и иных местных традиций. 2, Органы местного самоуправления подразделяются на: • выборные органы местного самоуправления; • иные органы местного самоуправления. Также органы местного самоуправления молено классифииировать по таким критериям, как: • полномочия органов местного самоуправления; • порядок принятия решений; • и другим критериям. 1

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 200.

77 В связи с переходом в начале 1990-х гг. от системы местного государственного управления к системе местного самоуправления возник ряд проблем в формировании органов местного самоуправления, имеющих важное значение как для науки муниципального права, так и для практики местного самоуправления. Наиболее важная из них — возможно и целесообразно ли применение принципа разделения властей на уровне муниципального образования. "Анализ статей Конституции РФ, посвященных вопросам взаимосвязи муниципальной и государственной власти, а также принципу разделения властей, позволяет сделать вывод об отсутствии конституционного принципа обязывающего население муниципального образования осуществлять местную власть на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с принципами местного самоуправления, закрепленными Конституцией РФ и законодательством, население вправе самостоятельно определять формы осуществления местного самоуправления, следовательно, вопрос о применении принципа разделения властей по отношению к местной власти население муниципального образования вправе решать самостоятельно"1. Наиболее существенным аргументом при выборе форм осуществления местной власти является эффективность ее органов. Современный российский опыт местного самоуправления на сегодняшний день не может дать ответ на вопрос об эффективности применения принципа разделения властей на муниципальном уровне. Зарубежный же опыт свидетельствует о малой эффективности системы органов местного самоуправления, построенной в соответствии с принципом разделения властей, в силу ее неспособности оперативно решать вопросы местного значения, решение которых не терпит отлагательства. Данной позиции придерживаются многие российские ученые-юристы, в частности Е.С. Шугрина.

1

См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. М: Дело, 1999. С. 164 — 166.

78

Вопрос 35. Представительные и иные органы местного самоуправления

-fc-

1. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе: • всеобщего избирательного права; • равного избирательного права; • прямого избирательного права; */ при тайном голосовании. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования при соблюдении следующих минимальных норм представительства: • 7 человек - при численности населения менее 1000 человек; • 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек; • 15 человек - при Численности населения от 10 000 до 30 000 человек; • 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; • 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; • 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в части, вступившей в силу с момента опубликования) определяет круг вопросов, находящихся в исключительной компетениии представительного органа местного самоуправления. Это: • принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования; • утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; • принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; • установление местных налогов и сборов; • установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

7? • контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований. Иные полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. 2. Должность главы муниципального образования не обязательна, но может быть предусмотрена уставом муниципального образования. Глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе: • всеобщего избирательного права; • равного избирательного права; • прямого избирательного права; • при тайном голосовании. Глава муниципального образования может избираться представительным органом местного самоуправления из своего состава, если это предусмотрено уставом муниципального образования. Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Наименование главы муниципального образования и срок его полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

80

3. • • • • • • • •

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования подотчетен населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления. В уставе муниципального образования, помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, могут быть предусмотрены. иные органы местного самоуправления; иные должностные лица местного самоуправления. Уставом муниципального образования также определяются: наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядок формирования органов местного самоуправления; компетенция; сроки полномочий; подотчетность; вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются.

Вопрос 3 6 * Ассоциации и союзы муниципальных образований образований

+4+-[ i-4-i- [-Xi

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131-ФЗ устанавливает право муниципальных образований в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Решение о совместном создании ассоциации или союза либо о вступлении в существующую ассоциацию или союз принимает представительный орган местного самоуправления, если в уставе муниципального образования не предусмотрено иное. Ассоциации (союзы) муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном для некоммерческих организаций.

(И 2. В настоящее время в РФ функционирует большое количество ассоциаций и союзов муниципальных образований. По территории действия ассоциации и союзы подразделяются на: • общефедеральные; • региональные. Среди существующих в настоящее время общероссийских ассоциаций и союзов муниципальных образований наиболее известными являются'. • Союз российских городов; • Союз малых городов; • Российский союз местных властей. Среди региональных ассоциаций и союзов муниципальных образований на сегодняшний день достаточно успешно функционируют'. • Ассоциация городов Юга России; • Ассоциация городов Крайнего Севера и Заполярья. Кроме непосредственно ассоциаций и союзов муниципальных образований, в РФ действует еще ряд некоммерческих организаций, главная цель деятельности которых — содействие развитию институтов местного самоуправления на территории РФ. Указом Президента РФ № 1281 от 22.10.98 был учрежден Конгресс муниципальных образований РФ — общероссийская организация, представляющая интересы местного самоуправления в РФ. Основные цели деятельности Конгресса: • реализация прав граждан на местное самоуправление; • координация деятельности муниципальных образований РФ; • обеспечение взаимодействия муниципальных образований с федеральными органами государственной власти.

82

Вопрос 37. Правовая основа местного самоуправления •

7 or1Я п ие п pi ie Oi30 и с с нев ы Аte с\ Ж>г0 а м 0 у? W а< е (Й -\ Ф а )е р UJ 1ЪHi j и hi ih 0 дсхпгел ъстw 0 в с ш ie мte :п • /1С Р м шт иет0 -гр at юet >/J шхпПС>во тгстн 0J\м i с л 0 >/Wat ЗА е HI ш 3. 3t1К0 HI)дat 71 0VJ f f4Li •t w i У бгseк\ты г р ей ) ы ы ееп \н0, м с 1*йм10уггр а 4J е HI ш А _ Н Щ 1Лт п ив\w чmel ы е ак п и 4} тих пaj tb н ыX if Р 0 в( гни г.

i

!• Правовая основа местного самоуправления - нормативно-правовые акты, в соответствии с которыми осуществляется местное самоуправление в РФ. Правовую основу местного самоуправления составляют: • Конституция РФ от 12.12.93 (ред. от 25.07.2003); • Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003), действующий в части, не противоречащей ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ; • Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 08.12.2003), * частично вступивший в силу (полностью вступает в силу с 01.01.2006); • иные федеральные законы; • федеральные подзаконные акты; • конституции (уставы) и законы субъектов РФ; • уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления согласно ст. 15 Конституции РФ. 2. Конституция РФ занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, специфическую форму осуществления народовластия.

83 Конституция РФ закрепляет ряд важнейших гарантий прав местного самоуправления: • самостоятельность определения системы местного самоуправления в границах муниципального образования; • обязательность учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований, слияния и разделения муниципальных образований; • гарантирование финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, соответствия полномочий муниципальных образований их средствам и ресурсам; • компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших при исполнении решений, органов государственной власти федерального уровня и органов государственной власти субъектов РФ; • запрет ограничения конституционных прав местного самоуправления. 3, В соответствии с Конституцией РФ вопросы правового регулирования местного самоуправления относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Следовательно, нормативно-правовые акты по вопросам местного самоуправления, принимаемые в субъектах РФ, не должны противоречить федеральному законодательству. К нормативно-правовым актам субъектов РФ по вопросам местного самоуправления относятся'. • конституции субъектов РФ (республик); • уставы субъектов РФ (иных субъектов, кроме республик); • законы субъектов РФ; • акты органов государственной власти субъектов РФ. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления включают: • осуществление правового регулирования организации и деятельности местного самоуправления; • обеспечение дополнительных гарантий местного самоуправления; • обеспечение контроля за соблюдением законодательства о местном самоуправлении. В рамках обеспечения гарантий местного самоуправления органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают: • гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; • государственные минимальные социальные стандарты; • сбалансированность минимальных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

84 • компенсацию местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ; • передачу материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных органам местного самоуправления функций органов государственной власти субъектов РФ; • защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления; • принятие региональных программ развития местного самоуправления. 4. Правовую основу местного самоуправления также составляют следующие акты муниципальных образований: • решения, принятые на местном референдуме; • устав муниципального образования', • акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые по вопросам, отнесенным к их компетенции. В соответствии со ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003), которая продолжает действовать до 01.01.2006, устав муниципального образования должен определять: • границы и состав территории муниципального образования; • вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; • формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; • структуру и порядок формирования органов местного самоуправления', • наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; • срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; • виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления; • основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; • порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

85 • статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; основания и порядок прекращения их полномочий; • гарантии прав должностных лиц местного самоуправления; • условия и порядок организации муниципальной службы; • экономическую и финансовую основу осуществления местного самоуправления; общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Порядок регистрации уставов муниципальных образований в учреждениях юстиции субъектов РФ определяется законодательством субъекта РФ.

Вопрос 3 8 . Территориальные основы местного самоуправления н?-.- Понятие территориальных основ Г

;

самоуправления

Х]Л\\\\ M i l l

•2. Территория муниципального образованиям 3. Образование, объединение, преобразования; 4 - упразднение муниципальных образований !• Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой сорокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, по1 рядок их установления и изменения . 2. В соответствии со ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003) установление и изменение границ муниципального образования относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. При этом необходимо обязательно учитывать мнение населения муниципального образования. Иниииатором изменения грании муниципального образования могут быть: • население муниципального образования; • органы местного самоуправления; • органы государственной власти субъектов РФ. 1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 238.

86

На уровне субъектов РФ принимаются законы, регламентирующие порядок установления и изменения границ муниципальных образований. Например, в соответствии с Законом Московской области "О порядке образования,, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований" от 31.07.97 установление и изменение границ муниципального образования отнесены к полномочиям губернатора Московской области. В состав территории муниципального образования входят все земли в границах муниципального образования. В соответствии с Градостроительным кодексом РФ от 05.07.98 № 7.3-ФЗ (ред. от 10.01.2003) земли городских и сельских поселений подразделяются на следующие виды: t/ земли жилых зон; • земли общего пользования; • общественно-деловые зоны; • земли производственных зон и зон инженерной, транспортной инфраструктур; • рекреационные зоны; • зоны сельскохозяйственного использования; • земли, необходимые для развития поселений. 3, Вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований регламентируются законами субъектов РФ. Устанавливаемый порядок образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований должен основываться на принципах. • законности; • равноправия муниципальных образований; • добровольности реализации права на местное самоуправление; • целостности территории субъекта РФ; • учета исторических и иных местных традиций; • учета сложившихся экономических связей. Образование муниципального образования — создание нового муниципального образования на территории, на которой местное самоуправление не осуществлялось или которая являлась частью другого муниципального образования. Решение об образовании муниципального образования должно приниматься на референдуме, назначаемом органом государственной власти субъекта РФ.

87

• • • •

Объединение муниципальных образований — создание единого муниципального образования на территории нескольких упраздняемых муниципальных образований. Решение должно приниматься в каждом из муниципальных образований в соответствии с уставом: на референдуме; представительным органом местного самоуправления. Упразднение муниципального образования возможно в случаях: объединения с другими муниципальными образованиями и создания нового муниципального образования; возникновения неустранимых препятствий в осуществлении местного самоуправления на данной территории (например, катастрофа экологического характера).

Вопрос 39* Организационные основы местного самоуправления

1. Организационные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципалъно-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы1. Оргацизаиионные основы местного самоуправления включают: • структуру органов местного самоуправления; • порядок деятельности органов местного самоуправления; • организацию муниципальной службы. 2, Население муниципального образования в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления и Конституцией РФ вправе самостоятельно определять структуру местного самоуправления. 1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. *- 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 253.

88 Система органов местного самоуправления включает: • выборные органы местного самоуправления; • иные (невыборные) органы. В отношении структуры органов местного самоуправления население муниципального образования также вправе самостоятельно определять: • наименование органов местного самоуправления; • порядок формирования органов местного самоуправления; • компетенцию органов местного самоуправления; • срок полномочий. 3. Уставом муниципального образования регламентируются основные вопросы организации и деятельности представительного органа местного самоуправления: • порядок формирования; • компетенция; • организация работы; • внутренняя структура. Единственный способ, посредством которого формируется представительный орган — муниципальные выборы Процедура проЕ*едения муниципальных выборов, дополнительные гарантии избирательных прав граждан РФ, проживающих на территории муниципального образования, устанавливаются законом субъекта РФ. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования. Как правило, он не превышает 20 - 35 человек. Из своего состава депутаты представительного органа местного самоуправления избирают председателя представительного органа, который: • созывает заседания представительного органа местного самоуправления и председательствует на них; • координирует деятельность комиссий и комитетов в рамках представительного органа местного самоуправления; • подписывает решения представительного органа местного самоуправления. В целях организации своей работы представительный орган местного самоуправления вправе создавать свой аппарат, но обычно функции аппарата представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании осуществляет аппарат исполнительного органа местного самоуправления — "местной администрации".

89

Вопрос 4 0 . Финансовые основы местного самоуправления ^4 Понятие финансоёо-этиоминеских основ Ц»^ местного самоуправления j j j I Т~ 1 ~Ж Местный бюджет {•[•1 ^ Д - ] Х ~r J ™Д.| МуниицпалънаЩшШщвенностъ "Г И r-jy-r-j 1. Финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований1. Финансово-экономические основы местного самоуправления включают: \ • муниципальную собственность', • местный бюджет и иные местные финансы; • государственную собственность, переданную в управление органам местного самоуправления. Европейской хартией местного самоуправления установлены следующие принципы определения финансово-экономических основ местного самоуправления: • органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций; • финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям; • по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом; • финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий; 1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 331.

90 • защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции; • порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления; • предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции. 2. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта РФ. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. В качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Доходная часть местных бюджетов состоит из: • собственных доходов; • поступлений от регулирующих доходов; • финансовой помощи в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований); • средств по взаимным расчетам.

К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты. К собственным доходам местных бюджетов, в частности, относятся. • доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; */ не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации; • доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель; • платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ; • доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; • штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ; • государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ; • не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций). Расходная часть местных бюджетов включает: • расходы, связанные с решением вопросов местного значения; • расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; • расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга; • ассигнования на страхование муниципальных служащих, объ. ектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска; • иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования. 3. ГК РФ определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. В состав мунииипальной собственности входят: • средства местного бюджета;

• муниципальные внебюджетные фонды; • имущество органов местного самоуправления; • муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; • муниципальные предприятия и организации; • муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; • муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения; • муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; • другое движимое и недвижимое имущество.

Вопрос 41 • Понятие и правовое регулирование муниципальной службы службы щипальной службы

1.. Муниципальная служба — профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальная служба — самостоятельный вид деятельности наряду с государственной службой. Ее нельзя рассматривать как часть государственной службы, хотя ранее (начало 1990-х гг.) она таковой и являлась. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а лица, замещающие муниципальные должности, не признаются государственными служащими. Муниципальная служба характеризуется следующими специфическими признаками: • учреждается и функционирует в сфере публичной власти; • имеет специфические задачи, связанные с осуществлением полномочий органов местного самоуправления; • система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: • федеральный уровень; • уровень субъектов РФ; • муниципальный уровень;

'

93

• вопросы прохожцения муниципальной службы регламентируются нормативными актами муниципальных образований; • финансовое обеспечение муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. 2. Основные принципы муниципальной службы закреплены в ст. 5 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в РФ" от 08.01.98 № 8-ФЗ (ред. от 25.07.2002). К ним относятся принцип'. • верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; • приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; • самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий; • профессионализма и компетентности муниципальных служащих; • ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; • равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; • единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в РФ, а также учета исторических и иных местных традиций; • правовой и социальной защищенности муниципальных служащих; • внепартийности муниципальной службы. 3* Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется: • Конституцией РФ от 12.12.93 (ред. от 25.07.2003); • Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003) - до 01.01.2006; • Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № p i - Ф З (с 01.01.2006); • Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в РФ" от 08.01.98 № 8-ФЗ (ред. от 25.07.2002); • конституциями (уставами) субъектов РФ; • законами субъектов РФ; • уставами и иными нормативными актами муниципальных образований.

94 Основную роль в правовом регулировании муниципальной службы играет законодательство субъектов РФ о муниципальной службе,

которое обычно включает'. • основополагающий закон о муниципальной службе, развивающий положения Федерального закона "Об основах муниципальной службы в РФ" от 08.01.98 Ко §-ФЗ (ред. от 25.07.2002); • иные законы, регламентирующие некоторые вопросы муниципальной службы, в том числе: • аттестацию муниципальных служащих; • систему оплаты труда муниципальных служащих и т. д. Среди федерального законодательства следует назвать также Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 30.06.2003), действие которого распространяется на муниципальных служащих с учетом ограничений, установленных: • самим Трудовым кодексом РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 30.06.2003); • Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в РФ" от 08.01.98 № 8-ФЗ (ред. от 25.07.2002). 4. Муниципальная должность — должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий. Также к муниципальным относятся должности в органах местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования с аналогичным кругом полномочий. Муниципальная должность характеризуется следующими признаками: • устанавливается уставом или иным актом муниципального образования; • предполагает ответственность за исполнение предусмотренных ею обязанностей; • замещается на постоянной основе; • устанавливается совокупность прав и обязанностей, необходимых для исполнения предусмотренных полномочий. В соответствии с Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в РФ" муниципальные должности подразделяются на два вида: • выборные муниципальные должности; • муниципальные должности муниципальной службы.

95

• • •

• • • • •

Законодательством о муниципальной службе регламентируется муниципальная должность муниципальной службы. Выборные муниципальные должности, их перечень, полномочия и порядок замещения законодательством о муниципальной службе не регулируются. Виды муниципальных должностей устанавливаются законодательством субъекта РФ. Так, в соответствии с Законом Московской области "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области" от 31,07.97 (в ред, от 09.11.99)] утвержден Единый реестр муниципальных должностей и должностей муниципальной службы в Московской области. Мунииипальные должности в Московской области подразделяются на: должности категории "А" (выборные муниципальные должности); должности категории "Б" (должности муниципальной службы); должности категории "В" (должности муниципальной, службы). Должности категории "Б" - должности муниципальной службы для обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих выборные муниципальные должности категории "А". Должности категории "В" — должности муниципальной службы для обеспечения полномочий органов местного самоуправления. Муниципальные должности мунииипальной службы в соответствии с названным Реестром Московской области подразделяют ся на следующие группы: высшие должности; главные должности; ведущие должности; старшие должности; младшие должности.

Вопрос 4 2 . Основы правового статуса муниципальных служащих Понятие лучньитиьн туе

арантни прав

ш&

I i I

HifffH м л з д ^ И э д ^ ИЗ? ящи.

Муниципальным служащим является, гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными 1

Вестник Московской областной думы. 1999. № 12. С. 58 - 75.

96 законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальных должностей муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими. Из приведенного легального определения следуют следующие существенные признаки, характеризующих муниципальных служащих. • занимают должности муниципальной службы и исполняют обязанности в соответствии с должностью; t/ исполняют и обеспечивают полномочия органов местного самоуправления; • из средств местного бюджета получают установленное вознаграждение за исполнение своих обязанностей. 2. В зависимости от характера и объема полномочий муниципальных служащих принято подразделять на: • руководителей; • специалистов. Возможна классификация муниципальных служащих в зависимости от должностей муниципальной службы, которые они замещают. В соответствии с данной классификацией муниципальные служащие подразделяются на служащих, заметающих. • высшие должности; • главные должности; • ведущие должности; • старшие должности; • младшие должности. Возможна и классификация муниципальных служащих по их квалификационному разряду. В Московской области данная классификация выглядит следующим образом: • действительный муниципальный советник Московской области 1, 2 и 3-го класса; • муниципальный советник Московской области 1, 2 и 3-го класса; • советник муниципальной службы Московской области 1, 2 и 3-го класса; • старший референт муниципальной службы 1, 2 и 3-го класса; • референт муниципальной службы 1, 2 и 3-го класса.

97 3. Правовой статус муниципального служащего включает: • права муниципального служащего; • обязанности муниципального служащего; • ограничения прав муниципального служащего; • гарантии прав муниципального служащего. Обычно законы субъектов РФ закрепляют следующий круг прав муниципального служащего, связанных с осуществлением им своих полномочий: • ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности муниципальной службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе; • обеспечение условий, необходимых для исполнения им должностных обязанностей; • получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения им должностных обязанностей; • посещение в установленном порядке предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности для исполнения им должностных обязанностей; • принятие рещений и участие в их подготовке в соответствии с его должностными обязанностями; • участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы; • увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации; • повышение квалификации, переподготовка (переквалификация) за счет средств местного бюджета; • ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело; приобщение к личному делу своих объяснений; • проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; • объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов; • внесение предложений по совершенствованию муниципальной службы; t/ обращение в соответствующие органы местного самоуправления или в суд для разрешения споров, связанных с муниципальной службой;

98 • пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной и муниципальной службы1. Муниципальный служащий обязан: • обеспечивать соблюдение законности', • обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан; • обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, а также возможность получения гражданами другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом; • исполнять приказы, распоряжения и указания (за исключением незаконных) руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий; • в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами. Ограничения, связанные с муниципальной службой, устанавлива-

• • • •

•

ются федеральным законодательством. Мунииипальный служащий не вправе: заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом ГД, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, депутатом представительного органа местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;

1 Закон Волгоградской области "О муниципальной службе в Волгоградской области" от 07.09.97 (с изм. на 20.10.2000) // Волгоградская правда. 30 сентября 1997 года.

99 • использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию; • получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего; • получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги; оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов; и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей; • выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц; • принимать участие в забастовках; • использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений. Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Муниципальный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ. 4, Статья 15 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в РФ" от 08.01.98 № 8-ФЗ (ред. от 25.07.2002) устанавливает следующие гарантии для мунииипального служащего: • условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; • денежное содержание и иные выплаты; • ежегодный оплачиваемый отпуск; • медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию; • пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

ТОО

• обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; • обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей; • защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей. В случае ликвидации органа местного самоуправления, сокращения штата работников данного органа муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные законодательством РФ о труде для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, организаций; сокращения штата работников. Законами субъекта РФ и уставом муниципального образования могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципального служащего.

Вопрос 4 3 . Прохождение муниципальной службы

1 • Принцип равного доступа граждан РФ к муниципальной службе закреплен в законодательстве РФ, в том числе Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в РФ" от 08.01.98 № 8-ФЗ (ред. от 25.07.2002). Согласно ст. 3 данного закона граждане РФ имеют равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Предусмотрены следующие условия поступления на муниципальную службу: • гражданство РФ; • достижение 18-летнего возраста; • владение государственным языком РФ; • соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к замещению должности.

101 В качестве квалификационных требований могут выступать: • уровень образования; • стаж работы в определенной области либо по определенной специальности и т. д. Законом установлен ряд обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина РФ на муниципальную службу: • признания недееспособным или ограниченно дееспособным в установленном законом порядке (решением суда); • лишения судом права занимать муниципальные или государственные должности в течение определенного срока; • наличие заболевания, препятствующего выполнению служебных обязанностей (подтвержденное медицинским заключением); • наличие близкого родства или свойства с муниципальными служащими, если их служба связана с непосредственной подчиненностью; • отказ от предоставления сведений, предусмотренных законодательством о муниципальной службе. Непосредственно при поступлении на муниципальную службу гражданин РФ обязан предоставить следующие документы: • личное заявление о желании поступить на муниципальную службу; • документ, удостоверяющий личность (паспорт или иной документ, его заменяющий, в соответствии с действующим законодательством); • трудовая книжка; • документ, подтверждающий профессиональное образование; • справка о своем имущественном положении; • медицинское заключение о состоянии здоровья; • другие документы, предусмотренные законом. 2. При прохождении муниципальной службы проводится аттестация служащего. Целями аттестации являются: • определение уровня профессиональной подготовки муниципального служащего; • определение соответствия муниципального служащего занимаемой муниципальной должности муниципальной службы; • установление соответствия уровня профессиональной подготовки муниципального служащего квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальной должности муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы.

102 Порядок проведения аттестации муниципальных служащих ус-

танавливается законом субъекта РФ и актами муниципального образования. Проведение аттестации возлагается на аттестационную комиссию, образуемую руководителем органа местного самоуправления. Аттестационная комиссия: • рассматривает представленные документы; • заслушивает сообщения муниципального служащего; • заслушивает сообщение его непосредственного руководителя. Оценка служебной деятельности муниципального служащего основывается на: • его соответствии квалификационным требованиям по замещаемой муниципальной должности; • определении его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением органа местного самоуправления задач; • сложности выполняемой им работы; • ее результативности. При оценке служебной деятельности аттестуемого должны учитываться: • профессиональные знания муниципального служащего; • опыт работы; • повышение квалификации и переподготовка; • организаторские способности. Заседание аттестационной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей ее членов. Аттестационная комиссия по результатам аттестации вправе внести на рассмотрение руководителя органа местного самоуправления мотивированные рекомендации: • о повышении муниципального служащего в должности; • о присвоении очередного квалификационного разряда; • об изменении надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы); • о включении в резерв на выдвижение на вышестоящую муниципальную должность. 3. Выход на пенсию муниципального служащего осуществляется в порядке, установленном федеральным законодательством. Предельный возраст для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы - 60 лет.

103

Допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного для муниципальной службы возраста. Однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на один год.

Вопрос 44» Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях енности организации местного гния в городских поселениях ости организации местного в сельских поселениях организации местного \

Гп I t г

1. Согласно ст. 5 Градостроительного кодекса РФ от 07.05.98 № 73-ФЗ (ред. от 10.01.2003) городскими поселениями в РФ являются города и поселки. В зависимости от численности населения городские поселения подразделяются на: • сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн человек); • крупнейшие города (численность населения от 1 до 3 млн человек); • крупные города (численность населения от 250 тыс. до 1 млн человек); • большие города (численность населения от 100 до 250 тыс. человек); • средние города (численность населения от 50 до 100 тыс. человек); • малые города и поселки (численность населения до 50 тыс. человек). Организаиия местного самоуправления на территории городских поселений обусловлена такими факторами как: • численность населения; • размер территории; • внутренняя структура городского поселения и т. д. Возможны следующие варианты организации местного самоуправления на территории городского поселения: • территория городского поселения входит в состав одного муниципального образования; • городское поселение входит в состав муниципального образования наряду с другими городскими и сельскими поселениями; • в городских поселениях могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.

104 2. Согласно Градостроительному кодексу РФ сельские поселения подразделяются на: • крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тыс. человек); • большие сельские поселения (численность населения от 1 до 5 тыс. человек); %/ средние сельские поселения (численность населения от 200 до 1 тыс. человек); • малые сельские поселения (численность населения до 200 человек). Возможны следующие варианты организации местного самоуправления на территории сельского поселения: • сельское поселение — самостоятельное муниципальное образование; • сельское поселение — самостоятельное муниципальное образование в границах другого, более крупного муниципального образования; • сельское поселение не является самостоятельным муниципальным образованием, а входит в муниципальное образование, состоящее из нескольких поселений. В случае если сельское поселение — самостоятельное муниципальное образование — находится на территории более крупного муниципального образования, то предметы ведения муниципальных образований разграничиваются законом субъекта РФ. 3. Существует три варианта организации местного самоуправления в районе: • одно муниципальное образование на территории района; • район как муниципальное образование, на территории которого существуют другие муниципальные образования (на территории городских и сельских поселений); • район как уровень государственного управления. В настоящее время в РФ преобладает первый вариант, характеризующийся: • едиными районными органами местного самоуправления; • единым местным бюджетом на территории всего района; • единой районной муниципальной собственностью. Обусловлено преобладание первого варианта рядом причин, среди которых на первом месте — финансово-экономические. Малые поселения не в состоянии самостоятельно решать вопросы местного значения из-за отсутствия соответствующей финансовой базы, и, следовательно, население таких поселений выступает против организации самостоятельного муниципального образования и реализует свое право на местное самоуправление в границах районного муниципального образования.

105

Вопрос 45» Особенности организации местного самоуправления на территории городов федерального значения /. Факторы, обуславливающие особенности JLL местного самоуправления на территории -^j-j^fkg^0 федерального> значенищ \J | | I I t -Щ Основные особенности местного \-\~j ЪЛ^амоуправления на территории городов федерального значения ь—|—\—|—i—\—Y~

\ \ \f j 1 I I

Ышшя

1. В соответствии со ст. 64 Конституции РФ субъектами РФ — городами федерального значения являются: • город Москва; • город Санкт-Петербург. Особенности организации местного самоуправления на территории городов федерального значения обусловлены совпадением территории субъекта РФ и территории муниципального образования. Основными сложностями в организации местного самоуправления на территории городов федерального значения являются: • разграничения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; • организация местного самоуправления на территории города, квалифицируемого Градостроительным кодексом РФ от 07.05.98 № 73-ФЗ (ред. От 10.01.2003) как сверхкрупного. 2. Имеются следующие особенности организации местного самоуправления на территории городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга: • в городах федерального значения могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления; • в городах федерального значения создаются внутригородские муниципальные образования; • местное самоуправление на внутригородских территориях осуществляется при сохранении единства городского хозяйства; • в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на территории города муниципальных образований разграничиваются законом субъекта РФ;

106 • объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, изменение их границ осуществляются посредством принятия закона субъекта РФ с учетом мнения населения муниципального образования; • население городских поселений, входящих в состав территории города федерального значения, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. 3. В соответствии с Уставом города Москвы, действуют следующие органы государственной власти субъекта РФ - города Москвы: • Московская городская дума (представительный орган); • Правительство Москвы (коллегиальный исполнительный орган); • мэр Москвы (высшее должностное лицо субъекта РФ). До 13.07.2001, когда в Устав города Москвы были внесены соответствующие изменения, вышеперечисленные органы государственной власти города Москвы одновременно являлись органами

• •

• • •

местного самоуправления, что противоречило ст. 12 Конституции РФ. Территориальными единицами в городе Москве являются: административные округа; районы. В соответствии с Уставом города Москвы административные округа Москвы — это административно-территориальные единииы города, образуемые для: административного управления соответствующими территориями; координации деятельности администраций районов, территориальных подразделений и служб отраслевых органов городской администрации; осуществления контроля за исполнением правовых актов города. Всего в городе Москве 10 административных округов. Административный округ возглавляет префект — должностное лицо городской администрации. Административный округ не является муниципальным образованием. Административные округа в городе Москве подразделяются на районы. Районы приобретают статус муниципальных образований после истечения срока полномочий районных собраний, избранных до принятия изменений в Устав города Москвы 13.07.2001.

Т07

14.03.2004 в г. Москве состоялись выборы депутатов муниципальных собраний. Данные выборы ознаменовали реформу системы местного самоуправления в г. Москве. Суть данной реформы следующая: • с 14.03.2004 система управления в г. Москве приводится в соответствие с Конституцией РФ; • существовавшее 3 года (2001 — 2004 гг.) совмещение органов государственной власти и местного самоуправления прекращается; • с момента выборов депутатов муниципальных собраний 14.03.2004 и наделения их полномочиями система управления в Москве приобретает двухуровневую структуру: • Мэр, Городская Дума, Правительство г. Москвы становятся исключительно органами государственной власти субъекта РФ; • избранные 14.03.2004 муниципальные собрания и формируемые ими органами образуют систему местного самоуправления в г. Москве, не входящую в систему государственной власти.

Вопрос 4 6 . Полномочия и компетенция местного самоуправления

1. Полномочия местного самоуправления — это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного само1 управлениями^ территории муниципального образования . Формами реализации полномочий местного самоуправления являются: • реализация полномочий местного самоуправления населением муниципального образования непосредственно', • реализация полномочий местного самоуправления органами и должностными лицами местного самоуправления. 1

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 368.

108 Полномочия местного самоуправления принято подразделять на две основные группы: • "собственные" полномочия местного самоуправления — полномочия по решению вопросов местного значения; • делегированные полномочия органов государственной власти. 2. Компетенция ~ содержание и объем властных правомочий (права и обязанности по осуществлению функций местного самоуправления), которые имеет орган власти или его должностное лицо и которые фиксируются в соответствующем юридическом документе1. Компетенция включает два элемента: • предметы ведения (круг рассматриваемых вопросов); • полномочия (права и обязанности). 3. Основополагающим нормативным актом, устанавливающим принципы определения компетенции органов местного самоуправления, является Европейская хартия местного самоуправления. Статья 4 Европейской хартии местного самоуправления закрепляет пять принципов: • основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей; • органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти; • публичная власть, как правило, должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии; v' предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в порядке, установленном законом; Алексеев С.С. Государство и право. С. 41.

• при делегировании полномочий центральными или региональными органами органам местного самоуправления последние должны, насколько это возможно, обладать свободой приме• нять их в соответствии с местными условиями.

Вопрос 4 7 . Полномочия местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности 1. Полномочия местного самоуправления ' % ~+ в области планирования1^^^±ХХХ ,1 | 2. Полномочия местного самоуправления 'rjj ~~\Х^~рюджетно финансовой деятельности }Ulf44 1. Планирование — процесс разработки будущих программ для по-

вышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, лучшего выполнения основных задач местного самоуправления, в частности для комплексного социальноэкономического развития муниципального образования. Основными элементами полномочий местного самоуправления в области планирования являются'. • возможность принимать планы и программы комплексного развития муниципального образования, а также отдельные программы для различных сфер жизнедеятельности населения муниципального образования; • возможность использования финансовых ресурсов для реализации принятых программ развития, • возможность осуществления контроля за ходом исполнения принятых программ и планов. Планы комплексного развития муниципального образования в соответствий с действующим законодательством должны основывать\ ся на определенных принципах, таких как: • ориентация на самостоятельное развитие территории исходя из собственных возможностей и ресурсов; • содействие развитию рыночных отношений, поддержка развития малого предпринимательства; • приоритетное решение наиболее 'острых для населения муниципального образования проблем; • развитие собственной материально-финансовой базы, гарантирующее полную финансово-экономическую самостоятельность муниципального образования и адекватное стоящим перед муниципальным образованием задачам.

110

• • • t/ • •

Комплексные программы развития муниципального образования включают различные разделы, объединяющие ряд вопросов местного значения: финансово-экономический; социально-культурный; коммунального обслуживания населения; коммуникационный; экологический; строительства и т. д.

2. Органы местного самоуправления наделены полномочиями по регулированию бюджетного процесса в муниципальном образовании. Бюджетный процесс в муниципальном образовании — это регламентируемая нормами права деятельность органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проекта местного бюджета, его утверждению и исполнению, а также контролю за его исполнением1. Полномочия органов местного самоуправления в бюджетном проиессе включают следующие права: • определять направления, объемы и порядок использования бюджетных средств; • вкладывать свободные средства в хозяйственные мероприятия, ценные бумаги, а также предоставлять муниципальные займы; • предусматривать в местных бюджетах средства для погашения долговых обязательств; • определять размеры резервных фондов финансовых ресурсов за счет средств местных бюджетов; |/ определять категории граждан, имеющих право на пособия и льготы за счет средств местных бюджетов.

1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 389.

Ill

Вопрос 4 8 . Гарантии местного самоуправления 1. ипие и классификация г местного самоуправления А-+-• 4+ I £ IВ ipa] шиц, обеспечивающие организацией 4} т. jLHi-14-14 1 - J * •..-.. Г-.1Х-и1..4ч4™1 НОС1 гажиетьятелЪношь вления Ъра>чтищ обеспЫитющие травления -t-f \. Гарантии в юридическом смысле — условия и средства обеспечения прав. Двумя самыми распространенными видами гарантий являются: • гарантии-средства; • гарантии-условия. Гарантии-средства - представляют собой конкретные способы реализации и защиты прав. Гарантии-условия — создают предпосылки к осуществлению гражданами своих прав. Они создают правовое, экономическое, социальное и культурное пространство, действуя в котором, человек может осуществлять свои права. Такие гарантии должны функционировать постоянно, раньше чем отдельный гражданин воспользуется принадлежащим ему правом. Наиболее распространенная классификаиия гарантий заключается в их разделении на три группы: • общие гарантии; • правовые гарантии; • организационные гарантии. 2. Гарантии местного самоуправления — система условий и средств, обеспечивающих осуществление местного самоуправления и соответственно реализацию прав каждого гражданина РФ на местное самоуправление. Гарантии местного самоуправления делятся на: • общие гарантии; • правовые (юридические) гарантии. Общие гарантии не всегда закреплены юридически. К ним относятся: • экономические гарантии;

U2

• политические гарантии; • социальные гарантии; • духовные гарантии. Для науки муниципального права наибольший интерес представляют правовые гарантии местного самоуправления, то есть гарантии, закрепленные в нормативно-правовых актах различной юридической силы. Правовые гарантии местного самоуправления можно подразделить на две большие группы: • гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления; • гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления. Кроме правовых гарантий в широком смысле, то есть гарантий, закрепленных в нормативно-правовых актах, в науке муниципального права выделяют так называемые правовые гарантии в узком смысле — судебные гарантии и иные формы юридической защиты местного самоуправления. 3. Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления, — закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов ме1 стного самоуправления . К гарантиям, обеспечивающим организаиионную самостоятельность местного самоуправления, относятся. • конституционное положение (ст. 12 Конституции РФ) о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти) • право населения муниципального образования самостоятельно определять структуры органов местного самоуправления; • собственная компетенция органов местного самоуправления; • собственная символика муниципальных образований, отражающая исторические и иные местные традиции; • обязательность учета мнения населения при изменении границ муниципального образования; • законодательно установленные пределы и порядок государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. 1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 531.

пз 4. Система гарантий финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления основывается на следующих приниипах. • муниципальная собственность как одна из признаваемых законом форм собственности защищается государством] • право управления и распоряжения муниципальной собственностью принадлежит исключительно муниципальному образованию; • предусмотренная законом возможность создания органами местного самоуправления муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций] %/ обязанность органов государственной власти передавать необходимые финансовые средства для реализации органами местного самоуправления делегированных им долномочий; • самостоятельность органов местного самоуправления при формировании, утверждении и исполнении местного бюджета; • самостоятельное участие муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях.

Вопрос 4 9 . Судебная защита как гарантия местного самоуправления

1. Среди гарантий местного самоуправления выделяются так называемые правовые гарантии в узком смысле, то есть возможность юридической защиты местного самоуправления. В данной группе гарантий местного самоуправления главное место отведено судебной защите местного самоуправления. Согласно ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления. 2. В рамках судебной защиты местного самоуправления с иском в суд могут обратиться: • граждане, проживающие на территории муниципального образования; • органы местного самоуправления; • должностные лица местного самоуправления.

П4

В судебном порядке могут быть обжалованы: • нормативно-правовые акты; • индивидуальные акты. В судебном порядке могут быть отменены акты, нарушающие права местного самоуправления: • органов государственной власти; • государственных должностных лиц; • органов местного самоуправления; • должностных лиц местного самоуправления; • предприятий, учреждений и организаций; • общественных объединений. Обращение с зашитой прав местного самоуправления может быть подано в соответствии с правилами подсудности в: • суд общей юрисдикции; • арбитражный суд. Порядок принятия искового заявления, его рассмотрения и вынесения решения регулируется нормами Гражданско-процессуального кодекса РФ от 14.11.2002 № 138-ФЗ (от 30.06.2003) и Арбитражно-процессуального кодексов РФ от 24.07.2002 № 95-ФЗ.

Вопрос 50* Контроль за деятельностью органов местного самоуправления

1. Европейская хартия местного самоуправления устанавливает ряд общих принципов, на основании которых осуществляется административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Его основные приниипы: • любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и случаях, предусмотренных конституцией или законом; • любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов;

115 • административный контроль может осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач; • административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить. 2. Осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления не должно нарушать принципа самостоятельности и независимости местной власти. Различные процедуры контроля предусмотрены в зависимости от полномочий контролируемых органов местного самоуправления: • контроль за исполнением "собственных" полномочий местного самоуправления; • контроль за исполнением делегированных полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Указанный контроль в строго ограниченных законом рамках осуществляется уполномоченными государственными органами. 3. Надзор за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется органами прокуратуры РФ в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре РФ" от 17.01.92 № 2202-1 (ред. от 30.06.2003). Прокуратура РФ осуществляет надзор за: • исполнением законов органами и должностными лицами местного самоуправления; • соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами и должностными лицами местного самоуправления. Предметом надзора за соблюдением законов органами и должностными лицами местного самоуправления согласно ст. 21 названного федерального закона являются: • соблюдение Конституции РФ и исполнение законов органами и должностными лицами местного самоуправления; • соответствие законам правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления. Прокурор при осуществлении возложенных на него функиий вправе: • беспрепятственно входить на территории и в помещения органов местного самоуправления;

116 • иметь доступ к документам и материалам органов местного самоуправления; • проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; • требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления'. • представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; • выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; • проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; • вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Формы реагирования прокурора на выявленные факты нарушения законности в деятельности органов местного самоуправления'. • протест; • представление; • постановление. Прокурор приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок р момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О резуль-

m татах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Вопрос 5 1 . Характеристика ответственности органов местного самоуправления /. Ответственность органов местного И самоуправления как основополагающий Ц4 принцип местного самоуправления 2. Классификация ответственности органов местного самоуправленшц]^ , |j [ | [ | | » 1. Население муниципального образования, формируя органы местного 'самоуправления, которые самостоятельно будут решать рад вопросов местного значения, должно иметь существенные гарантии того, что созданные органы будут во всех своих действиях руководствоваться интересами именно населения. Для этого предусматриваются механизмы ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за принимаемые в процессе реализации своих полномочий решения. Принцип ответственности органов местного самоуправления означает признаваемую Конституцией и федеральным законодательством возможность применения санкций к должностным лицам и органам местного самоуправления за нарушение законодательства в процессе исполнения своих функций. Законодательное закрепление приниипа ответственности органов местного самоуправления призвано обеспечить: • эффективность осуществления органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них функций; • соответствие деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления интересам населения муниципального образования; • тесную связь органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления с населением муниципального образования. 2. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные

118 правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций 1 . Согласно ст. 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003) существуют следующие виды ответственности: • ответственность перед населением; • ответственность перед государством; • ответственность перед физическими и юридическими лицами.

Вопрос 5 2 . Виды ответственности органов местного самоуправления местного самоуправления перед насел ~ ЙН Этвёт^твенгЬЬтЪЪйгйнов местного ^ управлений~г' \рством\ стнсщ

1 • Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением раскрывает ст. 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003). Данный вид ответственности наступает в результате утраты доверия населения. В соответствии с федеральным законом порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия определяется в уставе муниципального образования. Наиболее распространенный вид реализации ответственности перед населением — отзыв депутата, выборного должностного лица органа местного самоуправления. 2. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. 1

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 540.

П9

Ответственность перед государством может наступать в форме: • отмены неправомерного решения; • досрочного прекращения полномочий; • отрешения от должности. Представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявшие (издавшие) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны: $/ в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения; • опубликовать информацию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления решения суда в силу. 3. Физические и юридические лица, чьи права и законные интересы нарушены решениями и действиями (бездействием) органов и должностных лиц местного самоуправления, могут обжаловать указанные решения, действия (бездействие) в суд. Основным нормативным актом, регулирующим порядок данного обжалования, является Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан" от 27.04.93 №4866-1 (ред. от 14.12.95).

120

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1996. 2. Алексеев С.С. Государство и право. М., 1987. 3. Зиновьев А.В. и Поляшова И.С. Избирательная система России. СПб., 2003. 4. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998. 5. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1909. 6. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. 7. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. СПб., 1910. 8. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2002. 9. Теория государства и права / Под ред. A.M. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1997. 10. Теория государства и права. Учебник / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1999. 11. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. 12. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. М., 1999.

121

СОДЕРЖАНИЕ Вопрос 1. Понятие, предмет и метод муниципального права /. Понятие муниципального права 2. Предмет и метод отрасли муниципального права 3. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина. Их отличие 4. Основные этапы развития муниципального права в России

3

Вопрос 2. Муниципально-правовые нормы и отношения /. Муниципально-правовые нормы. Их особенности 2. Классификация муниципально-правовых норм 3. Муниципально-правовые отношения

5

Вопрос 3. Характеристика местного самоуправления L Понятие местного самоуправления 2. Местное самоуправление как основа конституционного строя 3. Местное самоуправление как форма народовластия 4. Признаки местного самоуправления

7

Вопрос 4. Основные теории местного самоуправления 1. Понятие и классификация теорий местного самоуправления 2. Теория свободной общины 3. Общественно-хозяйственная теория 4. Государственная теория 5. Теория дуализма муниципального управления 6. Теория социального обслуживания

9

Вопрос 5. Источники муниципального права 1. Понятие и виды источников муниципального права 2. Конституция РФ как источник муниципального права 3. Международные договоры 4. Федеральное законодательство 5. Законодательство субъектов РФ 6. Акты органов местной власти 7. Постановления Конституционного суда РФ

11

Вопрос 6. Европейская хартия местного самоуправления 1. Характеристика Европейской хартии местного самоуправления 2. Структура Европейской хартии местного самоуправления 3. Основные положения Европейской хартии местного самоуправления

13

Вопрос 7. Одновременное действие в 2003 — 2006 гг. двух законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (1995 г. и 2003 г.) 1. Особенности современного правового регулирования местного самоуправления 2. Отличительные черты Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ

15

122 3. Порядок вступления в силу Федерального закона от 06,10,2003 № 131-ФЗ 4, Нормативные акты, утрачивающие силу с 01,01.2006 Вопрос 8. Местное самоуправление в дореволюционной России 1. Осуществление власти на местах в период до реформ Александра II 2. Земская и городская реформы Александра II 3. Местное самоуправление после реформ 1890 — 1892 гг.

17

Вопрос 9. Местное самоуправление в советский период 1, Изменения в системе местного самоуправления после 1917 г. 2, Система государственного управления на местах в соответствии с Конституцией РСФСР 1937 г, 3, Реформирование системы управления на местах в начале 1990-х гг.

22

Вопрос 10. Развитие местного самоуправления в современный период 1, Основные задачи местного самоуправления 2, Государственная политика по отношению к местному самоуправлению Вопрос 11. Понятие и классификация принципов местного самоуправления /. Понятие принципов местного самоуправления 2. Особенности принципов местного самоуправления 3, Классификация принципов местного самоуправления Вопрос 12. Принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения /. Понятие принципа самостоятельного решения населением вопросов местного значения 2, Содержание принципа 3, Способы самостоятельного решения населением вопросов местного значения 4, Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления 5, Запрет вмешательства государственных органов в решение вопросов местного значения 6, Сфера компетенции органов местного самоуправления Вопрос 13. Принцип организационного обособления органов местного самоуправления /. Понятие принципа организационного обособления органов местного самоуправления 2, Содержание принципа Вопрос 14. Принцип сочетания форм прямой и представительной демократии /. Понятие принципа сочетания форм прямой и представительной демократии 2, Содержание принципа

24

25

28

31

32

123 Вопрос 15. Принцип ответственности органов местного самоуправления , /. Понятие принципа ответственности органов местного самоуправления 2, Назначение принципа ответственности органов местного самоуправления 3, Виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления 4, Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением Вопрос 16. Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления L Понятие и содержание принципа многообразия организационных форм местного самоуправления 2. Причины законодательного закрепления многообразия организационных форм местного самоуправления 3. Типичные организационные формы местного самоуправления (на примере г. Волжского) Вопрос 17. Общеправовые принципы в организации местного самоуправления 1. Понятие общеправовых принципов в организации местного самоуправления 2. Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина 3. Принцип законности в организации и осуществлении местного самоуправления Вопрос 1 8 . Организационные принципы деятельности органов местного самоуправления 1. Понятие организационных принципов деятельности органов местного самоуправления 2. Гласность местного самоуправления 3. Сочетание коллегиальности и единоначалия в местное самоуправление

34

35

37

39

Вопрос 19. Функции местного самоуправления /. Понятия функций местного самоуправления 2. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения 3. Управление муниципальной собственностью 4. Обеспечение комплексного развития муниципального образования 5. Другие функции местного самоуправления

41

Вопрос 20. Характеристика системы местного самоуправления 7. Понятие системы местного самоуправления 2. Организационные формы осуществления местного самоуправления

43

Вопрос 2 1 . Характеристика местного референдума 1. Понятие местного референдума

44

124 2. Правовая основа проведения и назначения местного референдума 3. Вопросы, выносимые на местный референдум 4. Участники местного референдума 5. Запрещение местного референдума Вопрос 22. Назначение местного референдума 1. Инициатива местного референдума 2. Реализация инициативы граждан о проведении местного референдума 3. Назначение местного референдума

47

Вопрос 23. Подготовка и проведение местного референдума /. Подготовка к проведению местного референдума 2. Агитация 3. Порядок голосования на местном референдуме 4. Установление итогов местного референдума 5. Решение, принятое на местном референдуме

50

Вопрос 24. Муниципальные выборы /. Понятие муниципальных выборов 2. Правовое регулирование организации и проведения муниципальных выборов

54

Вопрос 2 5 . Основные принципы проведения муниципальных выборов 1. Понятие основных принципов проведения муниципальных выборов 2. Международные избирательные стандарты. Соотношение понятий "избирательные стандарты" и "принципы проведения выборов " 3. Принципы участия граждан РФ в выборах 4. Принципы организации выборов

55

Вопрос 26. Выдвижение и регистрация кандидатов на муниципальных выборах /. Условия и порядок выдвижения кандидатов на муниципальных выборах 2. Сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата на муниципальных выборах 3. Порядок регистрации кандидатов на муниципальных выборах Вопрос 27. Предвыборная агитация и голосование на муниципальных выборах 1. Понятие предвыборной агитации 2. Формы осуществления предвыборной агитации на муниципальных выборах 3. Запрет проведения предвыборной агитации 4. Агитационный период Вопрос 28. Финансирование избирательной кампании кандидата на муниципальных выборах 1. Понятие избирательного фонда кандидата

58

60

62

125 2. Источники формирования избирательного фонда кандидата 3. Порядок расходования средств избирательных фондов на муниципальных выборах Вопрос 29. Голосование на муниципальных выборах /. Помещение для голосования 2. Порядок голосования

64

Вопрос 30. Институт отзыва в системе местного самоуправления /. Понятие отзыва в системе местного самоуправления 2. Основания отзыва депутата представительного органа местного самоуправления

66

Вопрос 31. Процедура отзыва депутата представительного органа местного самоуправления /. Регистрация инициативной группы 2. Сбор подписей в поддержку инициативы отзыва депутата 3. Назначение даты голосования по отзыву депутата 4. Агитация по вопросу отзыва депутата Вопрос 32. Обращения граждан в органы местного самоуправления /. Понятие и значение обращений граждан в органы местного самоуправления 2, Виды обращений граждан в органы местного самоуправления Вопрос 33. Народная правотворческая инициатива и иные формы непосредственной демократии 1. Понятие народной правотворческой инициативы 2. Порядок и гарантии реализации народной правотворческой инициативы 3. Иные формы непосредственной демократии Вопрос 34. Виды органов местного самоуправления /. Понятие и система органов местного самоуправления 2, Виды органов местного самоуправления 3. Проблемы формирования системы органов местного самоуправления в современной России Вопрос 35. Представительные и иные органы местного самоуправления /. Представительные органы местного самоуправления 2, Глава муниципального образования 3. Иные органы местного самоуправления

68

72

73

76

78

Вопрос 36. Ассоциации и союзы муниципальных образований 1. Понятие ассоциаций и союзов муниципальных образований 2. Виды ассоциаций и союзов муниципальных образований

80

Вопрос 37. Правовая основа местного самоуправления /. Понятие правовой основы местного самоуправления 2. Федеральное законодательство в системе нормативно-правовых актов о местном самоуправлении

82

126 3, Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении 4, Нормативно-правовые акты муниципальных образований Вопрос 38. Территориальные основы местного самоуправления /. Понятие территориальных основ местного самоуправления 2. Территория муниципального образования 3, Образование, объединение, преобразования, упразднение муниципальных образований

85

Вопрос 39. Организационные основы местного самоуправления /. Понятие организационных основ местного самоуправления 2. Организационная структура местного самоуправления 3. Структура и организация работы представительных органов местного самоуправления

87

Вопрос 40. Финансовые основы местного самоуправления 1. Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления 2. Местный бюджет 3. Муниципальная собственность

89

Вопрос 41. Понятие и правовое регулирование муниципальной службы 1. Понятие муниципальной службы 2. Принципы муниципальной службы 3. Правовое регулирование муниципальной службы 4. Муниципальная должность Вопрос 42. Основы правового статуса муниципальных служащих 1. Понятие муниципальных служащих 2. Классификация муниципальных служащих 3. Правовой статус муниципального служащего 4. Гарантии прав муниципальных служащих Вопрос 43. Прохождение муниципальной службы 1. Поступление на муниципальную службу 2. Аттестация муниципального служащего 3. Прекращение муниципальной службы Вопрос 44. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях 1. Особенности организации местного самоуправления в городских поселениях Z Особенности организации местного самоуправления в сельских поселениях 3. Особенности организации местного самоуправления в районе Вопрос 45. Особенности организации местного самоуправления на территории городов федерального значения 1. Факторы, обуславливающие особенности местного самоуправления на территории городов федерального значения

92

95

100

103

105

127 2. Основные особенности местного самоуправления на территории городов федерального значения 3. Организация местного самоуправления в городе Москве Вопрос 46. Полномочия и компетенция местного самоуправления 1. Понятие полномочий местного самоуправления 2. Понятие компетенции органов местного самоуправления 3. Принципы определения компетенции местного самоуправления Вопрос 47. Полномочия местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности /. Полномочия местного самоуправления в области планирования 2. Полномочия местного самоуправления в бюджетно-финансовой деятельности

107

109

Вопрос 48. Гарантии местного самоуправления /. Понятие и классификация гарантий в юридической науке 2, Понятие и классификация гарантий местного самоуправления 3, Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления 4, Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления

111

Вопрос 49. Судебная защита как гарантия местного самоуправления /. Понятие судебной защиты как гарантии местного самоуправления 2. Порядок осуществления права на судебную защиту местного самоуправления Вопрос 50. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления /. Основные положения Европейской хартии местного самоуправления о контроле за деятельностью местных органов 2. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления 3. Прокурорский надзор за деятельностью органов местного самоуправления

113

Вопрос 51. Характеристика ответственности органов местного самоуправления /. Ответственность органов местного самоуправления как основополагающий принцип местного самоуправления 2. Классификация ответственности органов местного самоуправления

114

117

Вопрос 52. Виды ответственности органов местного самоуправления /. Понятие и формы ответственности органов местного самоуправления перед населением 2, Ответственность органов местного самоуправления перед государством 3. Ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

118

Список литературы

120