axl-rose (
[email protected])
1
МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ СОЦИАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, НАПРАВЛЕННОЕ НА ЗАЩИТУ ОТ БЕДНОСТИ В РОССИИ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ Г.Б. ЧЕЛНОКОВА Введение Формирование в России демократического, правового и социального государства обусловило повышение интереса к правовому регулированию тех социальных отношений, которые связаны с социальной защитой, поддержкой государством, обществом малоимущих, бедных категорий граждан. Встав на путь создания рыночной экономики, Российская Федерация столкнулась с целым рядом проблем. Экономические реформы реализуются медленнее, чем бы хотелось, иногда проводятся в жизнь непоследовательно, что отрицательно сказывается на их эффективности, росте производства, сдерживании инфляции, роста цен и стоимости жизни. До настоящего времени в стране отсутствует целостная концепция социального реформирования, что ведет к обострению социальных проблем и в первую очередь к высокому уровню безработицы, усилению поляризации в обществе, росту численности бедных людей. Конечно, проблема бедности не является только проблемой России, так как, по данным МОТ и других международных организаций, сейчас более чем у 1 млрд. жителей Земли отсутствуют необходимые средства к существованию, т.е. они причисляются к маргинальному населению. Что касается Российской Федерации, то, по данным официальной статистики, количество людей, живущих на уровне прожиточного минимума и ниже этой величины, составляет более 40% населения, примерно 57 млн. человек (значительная часть пенсионеров; безработные; семьи с детьми; работники бюджетной сферы, заработная плата которых составляет в лучшем случае чуть более 50% уровня оплаты труда в промышленности) <1>. Решать эту острейшую социальную проблему можно лишь комплексно, в том числе совершенствуя социальное законодательство. Сказанное повышает и востребованность новейших исследований ученых-юристов в области трудового права, права социального обеспечения и социальной защиты населения в широком смысле этого слова. --------------------------------
<1> См.: Социально-экономическое положение России. Январь - февраль. М., 2003. Главная цель данного научно-практического пособия состоит в комплексном изучении проблемы бедности как особой социально-экономической и правовой категории, обусловливающей необходимость существования в государственно-организованном обществе большого массива социального законодательства, направленного на защиту граждан от ее негативных последствий.
2
Глава I. БЕДНОСТЬ КАК СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ И ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ § 1. Основные направления исследования проблемы бедности в трудах философов и экономистов прошлых эпох Теоретическое осмысление проблемы бедности уходит глубоко в историю, начиная с учений Древнего мира. С появлением первых государственных образований появились и различные формы участия государства в решении социальных проблем. В их числе наиболее значимой была проблема социальной дифференциации и бедности. Этой проблемы касались в той или иной степени практически все известные мыслители. И это вполне объяснимо, ведь бедность можно считать основной из всех социальных проблем, сфокусировавшей внимание на основных философских, экономических и правовых понятиях, категориях. Бедность нельзя описать, минуя понятие имущественного статуса лица, механизма распределения национального богатства, стратификации, уровня и образа жизни населения, культуры и т.д. Древнекитайская социально-экономическая мысль связана с именем Конфуция (551 479 до н.э.). Хотя он и признавал божественное и природное начало деления людей по сословиям, но тем не менее настаивал на том, что необходимо равномерно распределять создаваемое обществом богатство, без чрезмерного обогащения одних за счет других. В качестве главной выдвигалась задача: сделать государство богатым, а народ - довольным. Необходимо отметить, что в числе мер по стабилизации натурально-хозяйственных отношений наиболее важными Конфуций и его последователи считали регулирование государством цен на хлеб, чтобы в селениях царило спокойствие. Большую роль в решении всех этих проблем Конфуций отводил правителю, считая, что последний должен быть образованным, отцом для народа, и только такой правитель способен реально повлиять на относительно равномерное распределение богатства <1>. --------------------------------
<1> Краткий очерк истории философии. М., 1971. С. 31 - 32. Социально-экономическая и правовая мысль Древней Греции ассоциируется прежде всего с именами Ксенофонта (430 - 354 до н.э.), Платона (428 - 347 до н.э.) и Аристотеля (384 - 322 до н.э.). Ксенофонт в трактате "Домострой" отмечает причины, которые порождают деление на классы. Говоря о разделении труда на умственный и физический, а людей на свободных и рабов, о преимуществе развития земледелия по сравнению с ремеслом и торговлей, Ксенофонт считает, что это имеет естественное (природное) происхождение, а отсюда вытекает и ограниченность регулирования имущественных отношений между людьми <1>. --------------------------------
<1> Платон. Сочинения: В 3 т. М., 1971. Т. 3. Ч. 1. С. 89 - 156. Платон, размышляя над расслоением людей на богатых и бедных, считал, что государство представляет собой как бы два государства: одно составляют богатые, другое - бедные, которые друг другу строят разные козни. В своем труде "Государство" Платон утверждал, что в таком обществе людей преследуют страх и неуверенность, а в здоровом обществе должны осуществляться принципы справедливости, тем самым обеспечивая социальную стабильность. Аристотеля также волновал вопрос о социальном неравенстве. Он писал в своем труде "Политика", что во всех государствах есть три элемента: класс богатых, класс бедных и средний класс. Резкое неравенство собственности опасно для равновесия государства, поэтому Аристотель восхваляет общество, где средний класс достаточно сильный. Он считал, что именно из среды бедняков появляются преступники и мошенники. Аристотель выступал как против власти бедняков, лишенных собственности, 3
так и против правления богатой плутократии. Он сделал вывод, что лучшее общество формируется из среднего класса и государство, где этот класс многочисленнее и сильнее, чем оба других, вместе взятых, управляется лучше и обеспечивается общественное равновесие <1>. Необходимо отметить особую актуальность теории среднего класса Аристотеля на современном этапе не только для России, но и для других стран с переходной экономикой. --------------------------------
<1> См.: Радаев В.В., Шкаратан О.И. Социальная стратификация: Учеб. пособие. М., 1995. С. 56 - 67. Особенностью социально-экономической мысли средневековья является ее сугубо богословский характер. По данной причине средневековым доктринам присущи многообразные схоластические и софистические суждения, религиозно-этические нормы, с помощью которых предполагалось не допустить грядущего утверждения новых экономических отношений (рыночных) и демократических принципов общественного устройства. В литературе в числе наиболее значимых представителей средневековой мысли на Востоке упоминается видный идеолог арабских государств Ибн Хальдун (1332 - 1406). Его концепция социальной физики утверждала веру в незыблемость сословной дифференциации общества, преимущества одних людей над другими. Он считал также, что переход к цивилизации и соответственно избыточному производству материальных благ позволит приумножить национальное богатство, ликвидировать бедность, и со временем каждый человек сможет обрести достаток вплоть до предметов роскоши <1>. --------------------------------
<1> Краткий очерк истории философии. С. 100 - 101. В V - VI вв. широкое распространение в Иране, Азербайджане и Средней Азии получил маздакизм - уравнительное плебейское движение. Вождь этого движения Маздак проповедовал идею социальной справедливости. Он призывал к насильственному уничтожению социального и имущественного неравенства, бедности и требовал общности имущества и уравнительного пользования им. Маздакизм получил значительное распространение в Азербайджане. Самым крупным представителем общественно-политической и философской мысли Азербайджана в этот период был поэт и мыслитель Низами Гянджеви. Он подвергал суровой критике общественные порядки, быт и нравы современного ему общества, выступая против социальной несправедливости, бедности народа <1>. --------------------------------
<1> Краткий очерк истории философии. С. 103 - 108. Взгляды Низами, как и теория маздакизма в целом, носили утопический характер. В них не назывались причины, порождающие социальное неравенство, а просто содержались положения о необходимости реализации принципа справедливости, ликвидации бедности, уравнивания в правах всех граждан. Из мыслителей времен Возрождения особый интерес представляет Никколо Макиавелли (1469 - 1527). В своем произведении "Государь" он поставил вопрос о том, кто пригоден управлять и какая форма правления может обеспечить порядок, счастье и благополучие людей. Он понимал, что напряженность между элитой и основной массой народа есть постоянная черта государственно-организованного общества, в котором бедных людей большинство <1>. --------------------------------
<1> Макиавелли Н. Избранные произведения. М., 1982. С. 101.
4
По мнению современных социологов, Макиавелли предвосхитил представление об "открытом обществе", в котором неравенство социального положения столь же узаконено, как и равенство шансов стать неравными. Без такого равенства шансов большинство наличных талантов в каждом поколении будет потеряно. Менее известны социальные воззрения философа-материалиста конца XVI - начала XVII в. Томаса Гоббса. Гоббс, как никто из его предшественников, подчеркивал фундаментальное равенство всех людей. Это равенство должно занять место неравенства во власти и привилегиях. Таков, по Гоббсу, естественный процесс. Он видел, что люди в равной степени заинтересованы в достижении власти и привилегий и в равной мере жадны в их желаниях жизненных благ. И чтобы не было хаоса, необходимо составить общественный договор, воплощающий их коллективные требования. В таком "идеальном" обществе недопустимы никакие привилегированные классы, нет бедняков <1>. --------------------------------
<1> Радаев В.В., Шкаратан О.И. Социальная стратификация: Учеб. пособие. М., 1995. С. 58. Позднее философы Д. Локк, И. Бентам, Ж.-Ж. Руссо, Г. Гегель сознавали, что появление социальных классов, основанных на врожденных или приобретенных различиях, т.е. на неравенстве, может создать серьезные проблемы в обществе. Поэтому очень важно определить, какая именно система государственного правления наиболее эффективна для решения социальных проблем, включая бедность. В период с XVIII в. до первой половины XX в. в исследованиях зарубежных мыслителей доминировали два основных подхода в изучении социальной дифференциации и бедности. Первый представлен социал-дарвинизмом, второй по сути является эгалитаристским. Социал-дарвинизму свойственно сведение закономерностей развития человеческого общества к закономерностям биологической эволюции и выдвижение принципов естественного отбора в качестве определяющих. Применительно к исследуемой проблеме смысл этой теории сводится к следующему: беден тот, кто слаб. Т. Мальтус утверждал, что все бедствия человечества должны быть приписаны перенаселению и общественный строй тут ни при чем. Ему казалось очевидным, что производство пищи не может расти столь же быстрыми темпами, значит, силы природы не позволяют человечеству выбиться из бедности. Таким образом, причину бедности он сводил к простому соотношению темпа прироста населения с темпом прироста жизненных благ, определяющих прожиточный минимум <1>. --------------------------------
<1> См.: Маршал А. Принципы экономической науки. М., 1993. Т. 1. С. 251 - 252. А. Смит, Д. Рикардо, мыслители XVIII в., полагали, что бедность - неизбежное следствие индустриального развития. А. Смит в своей книге "Исследование о природе и причинах богатства народов" выделил центральную проблему - экономическое развитие общества и повышение его благосостояния. Он с большим сочувствием относился к беднякам, к рабочему классу и выступал за возможно высокую оплату наемного труда, потому что, по его словам, общество не может "процветать и быть счастливым, если значительнейшая его часть бедна и несчастна" <1>. --------------------------------
<1> Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 1962. С. 194. Швейцарский экономист Ж.С. де Сисмонди отвергал положение А. Смита о том, что общественный интерес будет наилучшим образом обеспечен, если каждому члену общества предоставить возможность максимально свободно преследовать свою личную экономическую выгоду. Свободная конкуренция, указывал Ж.С. де Сисмонди, имеет 5
гибельные экономические и социальные последствия: обнищание основной массы населения при концентрации богатства в руках немногих, тяжелые экономические кризисы. В связи с этим он выступал с программой социальных реформ, для проведения которых, впрочем, требовал "только постепенных и косвенных мер со стороны законодательства, только осуществления в отношениях между хозяином и рабочим полной справедливости, которая возлагала бы на первого всю ответственность за зло, которое он причиняет второму" <1>. Реформы, которые рекомендовал Ж.С. де Сисмонди, сводились к введению социального обеспечения за счет предпринимателей, ограничению рабочего дня, установлению минимальной зарплаты. Он писал также о желательности участия рабочих в распределении прибыли предприятия, поскольку тем самым будет решена и проблема бедности, нищеты. --------------------------------
<1> Ж. Симонд де Сисмонди. Новые начала политической экономии, или О богатстве в его отношении к народонаселению. Т. 2. М., 1937. С. 176. Непосредственным основателем социал-дарвинизма в середине XIX в. являлся Герберт Спенсер. Его взгляд на проблему бедности не отличался оригинальностью; как и его предшественники, он считал, что бедность - это закономерное явление общества. В своем труде "Социальная статика. Изложение социальных законов, обусловливающих счастье человечества" он отмечал, что бедность и неравенство возникают и растут по мере того, как растет общественное производство. Но производство остановить невозможно, следовательно, невозможно ликвидировать и бедность. Кроме того, бедность, по Спенсеру, это не социальное явление, а личная проблема, т.е. индивидуальный выбор и индивидуальная судьба. Люди по своей сути несовершенны, одни могут приспособиться к превратностям социальной жизни, а другим это не удается <1>. --------------------------------
<1> Спенсер Г. Социальная статика. Изложение социальных обусловливающих счастье человечества. СПб., 1906. С. 112 - 113.
законов,
Таким образом, Спенсер отрицал вмешательство государства в естественное развитие общества. Помощь бедным для него означала не только ограничение свободы деятельности, но и перераспределение и без того ограниченного "общественного пирога". По мнению Г. Спенсера, такая политика означает, что государство переложило бремя заботы о бедных на другие слои населения. "Бедность за счет других" - не самое благоприятное состояние для общества и, конечно, не способ избавиться от нее. Чем больше людей живет на государственные пособия, тем меньше их живет за счет самостоятельной работы, следовательно, тем меньшее число людей производит необходимые всем товары <1>. Необходимо отметить, что для теории Спенсера присуще неверие в возможность определить четкие границы бедности. Крайняя нужда, нищета, является лишь видимым показателем бедности - вершиной айсберга, скрытого в океане стандартов образа жизни данного общества. Кроме того, Г. Спенсер считал бедность движущей силой развития личности, тем самым отводя ей положительную роль. --------------------------------
<1> Там же. С. 357. Социальное благо в бедности видел и французский ученый П.-Ж. Прудон. Реальные перспективы преодоления нищеты он связывал только с ростом производительности труда. Прудон определял два типа бедности - сравнительную (относительную) и абсолютную. Вторую он связывал с неправильными распределительными отношениями в обществе и настаивал на равном распределении общественного продукта. Относительная же бедность - результат расширения производства и потребления <1>. Но рост производства - процесс постоянный, значит, постоянно растут потребности людей, а отсюда следует, что относительная бедность является неотъемлемой чертой человечества. 6
--------------------------------
<1> Прудон П.-Ж. Бедность как экономический принцип. М., 1908. С. 10. Итак, необходимо отметить несостоятельность основополагающих принципов социал-дарвинизма и его теоретические пороки: натурализм в истолковании общественных явлений, отрицание их специфичности и связанный с этим редукционизм, т.е. сведение общественных закономерностей к биологическим. Вульгарная трактовка эволюционной теории приводит социальных дарвинистов к односторонней оценке роли социальных конфликтов, которые рассматриваются как "естественные", вечные и неустранимые. Все общественные явления, и бедность в том числе, социал-дарвинисты рассматривали через призму теории Ч. Дарвина о выживании сильнейших. Их концепция бедности основывается на принципах борьбы за существование, естественном отборе, неизбежности социального неравенства и ненужности реформ, которые только вредят обществу и бедным. В XIX в. теории о естественных правах олигархов были практически повсюду заменены на теории естественных прав всех людей на равную долю жизненных благ. Представители этого эгалитаристского направления проповедовали всеобщую уравнительность как принцип организации общественной жизни. Именно в этот период актуализируются проблемы социального неравенства в исследованиях философов и экономистов, и это связано прежде всего с именем К. Маркса. В марксизме под бедностью понимается отсутствие средств производства у тех, кто своим трудом способствует накоплению богатства у собственников средств производства. К. Маркс выводит всеобщий закон капиталистического накопления. Суть этого закона заключается в постоянно повторяющейся в условиях капитализма взаимозависимости между богатством и нищетой: чем больше накопление богатств на одном полюсе общества, тем больше накопление нищеты на другом его полюсе, в силу чего капиталистическое накопление не только не ведет к уничтожению нищеты, но и постоянно воспроизводит ее как главное условие богатства в его капиталистической форме существования <1>. --------------------------------
<1> Маркс К. Капитал. М., 1955. Т. 1. С. 650 - 651. К. Маркс, а позже и В.И. Ленин отмечали два типа бедности (обнищания): абсолютную и относительную. Маркс был убежден, что накопление капитала ведет к увеличению численности пролетариата, а уделом большинства населения остается нищета. Итак, бедность по марксизму - это форма и мера эксплуатации трудящихся. Она определяется развитием производительных сил и товарно-денежных отношений, а также степенью паразитизма эксплуататорского класса. Собственность на средства производства и мера эксплуатации трудящихся являются основными критериями бедности, хотя скорее это характеризует только сущность противоречий между капиталистами и трудящимися. Суть теории К. Маркса заключается в том, что в европейских странах происходит процесс углубляющейся экономической дифференциации. Средний экономический слой становится все меньше, и его представители постепенно беднеют; экономическое положение пролетариата ухудшается, а, с другой стороны, богатство концентрируется у меньшего числа людей. Таким образом, социальная стратификация, по К. Марксу, следующая: узкая прослойка среднего класса, обедневший пролетариат у основания и маленькая группа магнатов капитала на вершине пирамиды. В то же время К. Маркс считал, что такая тенденция временная и ее должна сменить абсолютно противоположная, основанная на принципах социализма, и потому направленная на уничтожение такого расслоения общества. Несмотря на ошибочность таких категорий выводов, особенно для современного капитализма, марксизм оказал большое влияние на теоретические исследования проблемы бедности. Само существование марксизма как теории дало толчок развитию других 7
подходов, где основное внимание уделялось не столько социально-экономическим аспектам бедности, сколько механизмам ее воспроизводства. Представителем эгалитаристского направления является Э. Реклю. В своей работе "Богатство и нищета" он различал бедность и ее крайнее состояние - нищету. К бедным он относил тех, кто мог удовлетворить только основные потребности <1>. Эти потребности Э. Реклю рассчитал через минимум средств, необходимых для поддержания физического существования, а кто не укладывался в него - относился в разряд нищих. По мнению Э. Реклю, преодолеть бедность можно путем равного распределения продуктов промышленности и земледелия между всеми слоями общества. Представляется, что это утопическая идея. В современном обществе принципы справедливости и равенства вовсе не предполагают, чтобы действовал механизм уравниловки. --------------------------------
<1> Реклю Э. Богатство и нищета. М., 1906. С. 33. Далее рассмотрим, как отразились проанализированные идеи, взгляды, концепции ученых в правовой регламентации отношений, связанных с бедностью. § 2. Правовое регулирование помощи беднякам (исторический аспект) В источниках права, дошедших до наших дней, мы находим весьма скудный материал об обеспечении стариков, нетрудоспособных и бедняков в рабовладельческом обществе. И это не случайно. Раб представлял определенную ценность для своего господина лишь будучи трудоспособным. Когда он становился больным и немощным, дальнейшее его существование целиком зависело от подачек хозяина. Фактически при таком отношении нетрудоспособный раб был обречен на медленную голодную смерть. В древнеиндийском нравственно-правовом трактате - Законах Ману (III в. до н.э.) содержатся лишь некоторые общие указания, отраженные в девяти статьях. Так, в ст. 184 гл. IV говорится: "Дети, престарелые, бедные и больные должны считаться владыками атмосферы..." <1>, а в гл. X ст. 115 и 116 посвящены регламентированию милостыни. Так, в ст. 115 гл. X среди законных способов приобретения имущества названо получение милостыни от добродетельных граждан <2>. При перечислении средств существования в ст. 116 гл. X названа и милостыня <3>. --------------------------------
<1> Законы Ману. М., 1960. С. 94. <2> Законы Ману. С. 225. <3> Там же. В Афинах в V - IV вв. до н.э. в обязанности архонтов входили дела об учреждении опеки, попечении о сиротах, о наследниках и о женщинах, которые заявляли, что после смерти мужа остались беременными. Он сдавал в аренду имущество сирот и наследниц до того срока, пока женщине не исполнится 14 лет, и брал у арендаторов обеспечение. Им же взыскивалось с опекунов содержание, если они не выдавали его детям <1>. --------------------------------
<1> Хрестоматия по всеобщей истории государства и права: Учеб. пособие. М., 1973. С. 37. Наиболее развитым правом в рабовладельческую эпоху являлось римское. Но и в источниках римского права мы почти не находим норм, которые бы четко регламентировали материальное обеспечение бедняков. Из Юстиниановых пандектов (528 - 583 гг. н.э.) следует, что римское право знало четыре вида юридических лиц, в том числе и "Благотворительные общества" <1>. --------------------------------
8
<1> Гудсмит Ж.Е. Курс пандектов. М., 1881. С. 60. В Древнем Риме (I в. до н.э.) обедневшие свободные граждане имели право требовать от общества "хлеба и зрелищ" (дарового обеспечения продовольствием и зрелищами). Рабовладельческому обществу были известны и формы личного обеспечения, которые основывались на взаимовыручке, взаимопомощи самих работников. Примером могут служить Общество строителей храма Соломона в Иудее, существовавшее еще в XI в. до н.э., и Коллегия самопомощи для средних и бедных свободных граждан Рима в I в. до н.э. За счет взносов членов этих организаций выделялись средства на содержание больных, увечных и стариков <1>. --------------------------------
<1> Хрестоматия по истории Древнего Рима: Учеб. пособие / Под ред. С.Л. Утченко. М., 1962. С. 508. В Вавилоне были установлены пайки воинам-калекам, вдовам воинов и детямсиротам. Уровень обеспечения, предоставляемого в рамках частной благотворительности и попечительства, был весьма незначительным. Кроме того, и обеспечение как правопривилегия, и обеспечение, осуществляемое в рамках частной благотворительности, опеки и попечительства, охватывали весьма узкий круг населения рабовладельческого общества. Поэтому сбор милостыни, нищенство были повсеместными формами обеспечения бедняков, включая стариков, калек, больных, сирот. Появились ли какие-либо новые правовые формы материального обеспечения стариков и нетрудоспособных при феодализме? Обратимся к основным источникам права той эпохи. Во многих странах Западной Европы начиная с 1530 г. появилась такая форма обеспечения престарелых и нетрудоспособных, как государственное призрение, которая основывалась не только на оказании помощи беднякам, но и на системе карательных мер. Применение наказания объяснялось господствующими классами тем, что бедность наступает по вине впавшего в бедность. Поэтому стоит не столько помогать, сколько карать впавшего в бедность за его вину. Как верно отмечает Н.В. Путило, "первоначально это были карательные санкции, соответствовавшие представлениям общества о паразитическом и "греховном" характере лиц, нуждающихся в помощи. Получатель помощи не становился субъектом права, не был носителем прав, так как цель предоставляемой помощи состояла не столько в защите нуждающегося населения, сколько в защите благополучной части общества от угрозы распространения болезней, преступности, беспризорности" <1>. --------------------------------
<1> Путило Н.В. Основы правового регулирования социальных прав: Автореф. канд. дис. М., 1999. С. 13. Так, в Англии в 1601 г. был принят Закон о бедняках, который предусматривал создание работных домов для социально опасных элементов (так в нем именовались бедняки и безработные). Помещение таких лиц в работный дом предполагало применение к ним физического наказания, обязанность трудиться и обеспечение скудной пищи и крова. По сути, эти же нормы были затем воспроизведены Англией в Законе 1834 г. "О борьбе с бедностью". Значительный интерес представляет исторический правовой опыт России по борьбе с бедностью. Как свидетельствует Начальная летопись, с принятием в 988 г. христианства на Руси князь Владимир велел "всякому нищему и убогому приходить на княжеский двор, брать кушанье, питье и денег из казны". Для тех же, кто не мог дойти до его двора в силу 9
дряхлости и болезни, продукты развозили на телегах, спрашивая, где находятся больные и нищие. В 996 г. князь Владимир издал Устав (Закон), которым общественное призрение было поручено попечению и надзору духовенства в лице патриарха и подчиненных ему церковных структур. Владимир заботился также о создании богаделен, странноприимных домов. В России уже в XI в. появились больницы для бедных, где лечили больных и калек. "Русская Правда" князя Ярослава явилась первым славянским Законом, в котором закреплялось пособие социальной программы в отношении бедняков. Особой заботой о бедных и убогих отличался и Владимир Мономах. Историки отмечают, что по мере укрепления государства в развитии общественного призрения стали более четко определяться два взаимодополняющих друг друга направления. Первое - продолжение традиций князя Владимира и других князей Киевской Руси, показывающих пример личного благодеяния и покровительства убогих, престарелых, сирот и других страждущих. Второе - усиление организующего начала, совершенствование форм и масштабов государственного общественного призрения при сохранении и поощрении благотворительной деятельности церкви. В качестве доказательства второго направления в становлении системы общественного призрения можно привести Указ Ивана Грозного "О милостыне", в котором в качестве неотложных мер ставилась задача выявить во всех городах "престарелых и прокаженных", построить для них богадельни, обеспечить их одеждой <1>. --------------------------------
<1> Подробнее см.: Нещеретний П.И. Исторические корни развития социальной работы в России // Социальная работа: Сборник. Вып. 6. По Указу царя Федора Алексеевича от 1682 г. в Москве было построено два госпиталя; те из числа нищенствующих и убогих, которые могли работать, должны были "хлеб свой наживать работой или ремеслом на общественную пользу". Петр I приказал Святейшему синоду, камер-конторе, главному магистрату и воеводам "приступить к устроению больниц, богаделен, сиротских домов, домов для призрения незаконнорожденных младенцев, домов смирительных для людей праздношатающихся и им подобных". В то же время Петр I запретил подавать милостыню непосредственно просящим подаяние, а Указом от 3 мая 1720 г. повелел всех офицеров и нижних чинов, признанных по удостоверению Военной коллегии неспособными к службе из-за ран, увечий или старости, определять на жительство в монастыри и богадельни и выдавать им пожизненное содержание. Екатерина II в Манифесте от 1 сентября 1763 г. "Об учреждении воспитательных домов" указала, что призрение бедных - главное для верховной власти. В принятом ею в 1775 г. Указе "Учреждение для управления губерний" впервые в законодательном порядке была установлена государственная система общественного призрения для всех гражданских сословий. С этой целью в каждой губернии создавались особые приказы общественного призрения, на которые возлагалась обязанность организовывать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, работные дома (в которых бедные люди могли бы своим трудом добывать себе пропитание), смирительные дома (для исправления людей). Во второй половине XVII в. в российском законодательстве было введено попечение о детях-сиротах, стариках и инвалидах, которое возлагалось на приходы. Оно осуществлялось за счет особого налога в пользу бедных. Соответствующие средства для организации и содержания этих учреждений выделялись в качестве первоначального капитала из государственной казны, а изданное в 1785 г. Городовое положение узаконило требование к городам об отчислении из своих доходов части средств приказам общественного призрения. При Екатерине II в России
10
был учрежден первый инвалидный дом, однако по существу это была богадельня для призрения раненых, больных и престарелых воинов и их семейств. Инвалидные дома для значительного числа призреваемых появились при Николае I. К инвалидам в этот период относили тех, кто был не способен ни к каким работам и не мог обходиться без посторонней помощи. Сеть благотворительных учреждений, находящихся под покровительством Императрицы Марии Федоровны (жены Павла I), в 1854 г., т.е. после ее смерти, была объединена под общим названием "Ведомство учреждений Императрицы Марии". Благотворительностью, предоставляемой этими учреждениями, в течение 1898 г. воспользовалось более 7 млн. человек, не считая 20 млн. случаев разовых обращений к благотворительной помощи. В благотворительных заведениях постоянно проживало около 500 тыс. человек. Российское законодательство XIX в. делило нищих на четыре категории: 1) те, которые не могут своим трудом добывать пропитание; 2) те, кто по сиротству и временным болезням впал в нужду, однако может работать; 3) те, которые могут трудиться, но нищенствуют по лености и дурному поведению; 4) те, кто по случайным обстоятельствам впал в крайнюю нужду <1>. Очевидно, что такая классификация нуждающихся была необходима для определения характера социальной поддержки и применения иных мер для борьбы с нищенством. --------------------------------
<1> Социальная защита населения в регионе: Учеб. пособие / Под общ. ред. В.Г. Попова; Редкол.: В.Ш. Шайхатдинов, Ю.А. Ермаков, Н.В. Иванчук, А.Г. Гричук. Екатеринбург, 1999. С. 18. К началу XX в. в России существовало почти 15 тыс. государственных и частных учреждений общественного призрения <1>. --------------------------------
<1> Деркачева Т.В. Правовое регулирование государственной социальной помощи (федеральный и региональный аспекты): Автореф. канд. дис. М., 2002. С. 12. Могущественную силу в феодальном обществе представляла церковь. На средства церкви содержались сиротские приюты и богадельни. С утверждением идей христианства патерналистские формы помощи получили большое развитие в деятельности церковных институтов милосердия и призрения. Большое влияние религия оказала на развитие частной благотворительности, делая ее нормой поведения значительной части населения. Компенсацией недостаточного участия рабовладельческого и феодального государства в социальной поддержке нуждающихся слоев населения выступали корпоративные механизмы взаимной поддержки в рамках цехов, сельской и городской общины. Кассы и общества взаимопомощи были эффективны на том этапе развития общества, где существовала четкая дифференциация населения по профессиональному сословному признаку. Оказание социальной помощи регламентировалось нормами обычного и корпоративного права, морали и религии при фрагментарности и декларативности законодательства в этой сфере <1>. --------------------------------
<1> Путило Н.В. Указ. соч. С. 12 - 13. Несмотря на то что отдельные элементы благотворительности встречались еще в языческий период мировой истории, благотворительность как общественное явление зародилась в недрах христианской церкви. В связи с этим на протяжении целого ряда веков благотворительные отношения рассматривались главным образом в свете христианского учения, так что основные признаки благотворительности были выявлены (описаны) христианскими философами и социологами. К числу данных признаков следует 11
отнести добровольный, бескорыстный, негласный характер благодеяний, избирательное отношение благотворителей к нуждающимся, а также нравственную безупречность личных намерений благотворителей. Указанные признаки позволяли О.А. Чернеге сформулировать следующее определение благотворительности: благотворительность - это добровольный и бескорыстный отказ физического или юридического лица (благотворителя) от принадлежащих ему прав в пользу нуждающихся (благополучателей), основанный на избирательном отношении к нуждающимся и предполагающий нравственную безупречность личных побуждений благотворителя <1>. С этим определением благотворительности следует согласиться. --------------------------------
<1> См.: Чернега О.А. Правовая модель благотворительности и благотворительных организаций: гражданско-правовой и социологический аспекты: Автореф. канд. дис. М., 1998. С. 10. Дальнейшее развитие феодальных отношений в России середины XVII в. было отражено и в Соборном уложении 1649 г. Среди правовых нововведений Уложения следует отметить такой институт наследственного права, как прожиток, т.е. часть поместья, выделяемую после смерти его владельца на содержание вдовы, престарелых родителей и несовершеннолетних детей. Прожитку в Уложении посвящено 17 статей. Появление этого правового института было обусловлено двумя основными причинами: необходимостью дальнейшего закрепления сословно-классовых прав дворян на поместье и сглаживания тем самым различий между правовым положением вотчины и поместья, а также потребностью обеспечить вдов и детей-сирот дворян, погибших на войне, земельными наделами как источниками средств к существованию, поскольку поместья выдавались дворянам за службу и женщины не могли их наследовать. Право на получение прожитка имели вдовы как с малолетними детьми, так и бездетные. Размер прожитка (усадища, пашни к нему) зависел от величины оклада и причин смерти главы семьи (в сражении, на государевой службе, в отставке). Материальное обеспечение стариков и инвалидов, детей-сирот из числа беднейших слоев городского населения (общинных посадских людей, обложенных податями и повинностями) осуществлялось либо в рамках родственных, семейных отношений, либо путем сбора милостыни, либо благодаря доброхотству богатых купцов и ремесленников на содержание сиротских приютов, богаделен, странноприимных домов. Служилые люди (городовые казаки, стрельцы, пушкари, солдаты, ямщики, писари и т.п.) после оставления службы по старости или болезни получали из государевой казны скудное денежное, а чаще хлебное жалованье. Для его получения необходимы были два условия: отсутствие земельных наделов и отсутствие родственников, обязанных содержать перечисленных лиц. Большую роль в общественной жизни русской деревни XVIII - XIX вв. (даже в период существования крепостного права) играли крестьянская взаимопомощь и помощь благотворительного характера. Они регламентировались в рамках общины целой системой норм поведения. Различалась трудовая взаимопомощь общины при обработке земли, уборке урожая, постройке дома и т.п., односторонняя помощь благотворительного характера. Последняя носила безвозмездный характер, оказывалась отдельному члену общины в случаях болезни, инвалидности, старости, вдовства, сиротства, наступлении других обстоятельств и была по крестьянским этическим нормам обязательной. Существовали следующие виды благотворительной помощи общины: выделение пая больным, увечным и семьям умерших крестьян, работавших в артелях, общинная опека сирот, стариков, трудовая помощь - вспашка поля вдове, сиротам, калекам, старикам, подвозка им дров и оказание других услуг, помощь побратимов и соседей <1>. --------------------------------
<1> Подробнее см.: Громыко М.М. Традиционные нормы поведения и формы общения русских крестьян XIX в. М., 1986. С. 22 - 70. 12
Проведенный анализ позволяет утверждать, что на разных этапах развития государственно-организованного общества принимались меры, направленные на оказание помощи беднякам, включая вдов, сирот, калек, больных. По своей правовой природе материальное обеспечение бедняков, как верно считает Р.И. Иванова, носило гратисарный характер, поскольку во всех случаях его предоставление основывалось на благотворительности, милости государя, доброхотстве <1>. --------------------------------
<1> Подробнее см.: Иванова Р.И. Социальное обеспечение в государственноорганизованном обществе: генезис, развитие и функционирование (правовой аспект): Докт. дис. М., 1987. С. 54 - 68. Конец XIX - первая четверть XX в. является периодом невмешательства буржуазного государства в регулирование отношений по обеспечению средствами существования стариков, инвалидов, сирот, безработных, т.е. беднейших слоев населения. Чаще всего в отечественной и зарубежной литературе его принято называть периодом laissez-faire <1>. Однако английский исследователь А. Огюс именует его периодом "социальной политики репрессивного индивидуализма" <2>. Вне зависимости от названия с точки зрения реальных форм обеспечения бедняков буржуазное государство предлагало в этот период реципированные из рабовладельческого и феодального права гратисарные формы: частную благотворительность, государственное или общественное призрение, сбор милостыни. --------------------------------
<1> См., напр.: Усенин В.И., Баглай М.В. Правовое регулирование труда в капиталистических странах. М., 1963. С. 14; Каленский В.Г. Социальное законодательство Англии. М., 1969. С. 193; Calvert H. Social Security Law. L., 1974. P. 7 - 10; Bryden K. Old Age Pension and Policy - Making in Canada. Monreal and London, 1974. P. 30 - 32. <2> Ogus A.I., Barendt E.M. The Law of Social Security. L., 1978. P. 2. Частная благотворительность рекомендовалась как выполнение нравственной христианской обязанности, с одной стороны, и как средство для улучшения отношений между богатыми и бедными - с другой. Даже наиболее прогрессивные представители буржуазии, придя к власти, не считали возможным устанавливать какие-либо иные формы обеспечения стариков и нетрудоспособных, кроме как общественного призрения. Так, в ст. 21 Декларации прав человека и гражданина 1793 г., принятой в период революционно-демократической диктатуры якобинцев во Франции (июнь 1793 - июль 1794 г.), провозглашалось: "Общественное призрение есть священный долг. Общество обязано давать пропитание неимущим как приискивая им работу, так и обеспечивая средства существования лицам, не способным к труду" <1>. Приверженцы индивидуалистической теории были главными противниками появления каких бы то ни было Законов о материальном обеспечении бедняков. "Эта теория хорошо согласовывалась, - пишет А. Огюс, - с общей доктриной невмешательства государства в сферу социальной политики, основным постулатом которой была опора на собственные силы работника, его предусмотрительность и бережливость, а главное - стоимость такого обеспечения не требовала затрат от общества и не сдерживала его экономический прогресс" <2>. Но даже буржуазный исследователь видит существенные изъяны такой концепции: она не ограждала буржуазное общество от недовольства рабочих и их классовых выступлений, во-первых, а, лишая возможности делать взносы в фонды самообеспечения, взаимопомощи из-за низкого уровня заработной платы, оставляла их вне всякой помощи, во-вторых <3>. --------------------------------
13
<1> Хрестоматия по всеобщей истории государства и права: Учеб. пособие. М., 1973. С. 224. <2> Ibid. P. 3. <3> Ibid. Таким образом, основная идея буржуазных идеологов, внедряемая в сознание трудящихся, состояла в том, что трудящиеся сами должны содержать стариков, инвалидов, вдов, сирот, безработных, больных, т.е. лиц, лишенных источника средств к существованию. В этом и состоит, по их мнению, подлинная свобода личности. Практика свидетельствует, что в качестве официальной доктрины теория о воздержании и бережливости трудящихся как лучшей материальной гарантии содержания указанного контингента лиц просуществовала длительное время и особенно долго в США - вплоть до принятия Закона "О социальном обеспечении" 1935 г. В настоящее время в подавляющем большинстве государств существует развитое законодательство о социальном обеспечении, приняты программы по борьбе с бедностью. Однако бедность определенных категорий людей как социальное явление продолжает существовать. Глава II. ХАРАКТЕРИСТИКА БЕДНОСТИ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ § 1. Бедность - самостоятельный вид социального риска В настоящее время в связи с происходящими в отечественной экономике кардинальными преобразованиями, направленными на переход к подлинным рыночным отношениям, существенно возросла степень социального неравенства между отдельными группами и целыми слоями российского населения. К началу XXI в. за чертой бедности, т.е. ниже прожиточного минимума, по официальной статистике, проживало примерно 38 млн. населения России. Около 10% населения не имеет необходимых средств для потребления в достаточном количестве даже самых дешевых продуктов питания. Бедность не является национальным феноменом России. Борьба с бедностью - это одно из важнейших направлений деятельности международных организаций. Так, 1996 г. был объявлен ООН Международным годом борьбы с бедностью. А начиная с 1997 г. ООН провозгласила Первое десятилетие борьбы с бедностью. Международная организация труда (МОТ) постоянно ведет работу по измерению и мониторингу бедности, разрабатывает рекомендации по ее преодолению. Изучением бедности занимаются и региональные международные организации, в частности Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Совет Европы и др. Нужно сказать, что бедность - это социальное явление; существовало и существует в любом государственно-организованном обществе. При этом в зависимости от целевых установок государства и стадий его развития защита населения от бедности сводится либо только к мерам благотворительного характера, либо к мерам социальной помощи, закрепленным в законе, либо к их сочетанию <1>. --------------------------------
<1> См.: Иванова Р.И. Социальное обеспечение в государственно-организованном обществе: генезис, развитие и функционирование (правовой аспект): Автореф. докт. дис. М., 1987. С. 15 - 21; Путило Н.В. Указ. соч. С. 11 - 16. Бедность по своей природе - сложная социально-экономическая категория, связанная как с материально-вещественным потенциалом семьи, человека, так и с конкретными условиями его реализации <1>. --------------------------------
14
<1> Деркачева Т.В. Правовое регулирование государственной социальной помощи (федеральный и региональный аспекты): Автореф. канд. дис. М., 2002. С. 3 - 4, 11 - 14. Проблема бедности в том или ином виде присуща практически всем странам мира, и в этом смысле она универсальна, но по своим сущностным проявлениям - качественно разнородна. Однозначного, научно обоснованного определения бедности, общепринятого для всех стран и народов, не существует и существовать не может. Отсюда - широкий спектр предложенных в экономической, социологической и юридической литературе определений. Но при всем их разнообразии они формулируются на основе двух концепций определения и измерения бедности как социально-экономического явления. Первая концепция основана на понимании бедности как абсолютной категории. Приверженцы этой точки зрения стремятся идентифицировать ту часть общества, представители которой не в состоянии обеспечить себя суммой благ, абсолютно необходимых для поддержания жизни. Другими словами, уровень бедности определяется неизменным объемом благ, обеспечивающих удовлетворение минимальных стандартов существования, измеряемых путем экспертной оценки основных биологических потребностей людей разного пола, возраста и характера жизнедеятельности (в смысле тяжести и интенсивности труда). Этот объем благ иногда ограничивается лишь самыми дешевыми продуктами питания, в качестве единственной характеристики которых выступает их низкая стоимость. Такой подход типичен для беднейших развивающихся стран <1>. Чаще к средствам существования относят, помимо продовольствия, одежду, предметы санитарии, жилье, но в самых ограниченных объемах. Минимальные потребности человека в питательных веществах считаются в основном одинаковыми во всех странах и требуют лишь незначительных поправок на климатические и природные условия. И в этом плане понятие абсолютной бедности претендует на объективность. --------------------------------
<1> Poverty, policy and food security in Southern Africa. L., 1988. P. 113. Вторая концепция, получившая развитие в послевоенный период, рассматривает бедность как относительную категорию и причисляет к бедным те семьи, чьи доходы существенно отстают от среднего достигнутого в обществе стандарта благосостояния и не позволяют достичь уровня и образа жизни, распространенных в обществе, где они живут. Сторонники этой концепции считают, что бедность нельзя понять, рассматривая бедных изолированно от остальных небедных людей. Общество интерпретируется ими как единство социальных слоев с различным уровнем жизни, а определение бедности сводится к соотношению по этому показателю низших слоев и остальной части общества. К 70-м годам относительный подход к определению бедности среди ученых стал общепринятым. Это альтернативное определение бедности исходит из того, что в понятие качества жизни входят не только представления об уровне питания, здравоохранения и жилищных условиях, достаточных для физического выживания, но также необходимость для человека не испытывать моральных страданий в результате низкого доходного статуса. Наиболее простой и в то же время полностью отвечающий смыслу подхода к относительной бедности метод состоит в обосновании соотношения между прожиточным минимумом и уровнем дохода, соответствующим медиане (медиана - число в середине, вид средней, на которое влияют крайние значения). При этом черта бедности всегда будет находиться на одном и том же расстоянии от дохода, статистически характеризующего достигнутый в обществе жизненный стандарт. На практике официальный прожиточный минимум в наиболее развитых капиталистических странах (США, Великобритании, Германии) соответствует 40% медианного дохода, в странах с несколько более низким
15
уровнем жизни - 50% (Италия, Финляндия, Испания), а в Ирландии и Португалии - 60% медианы. Реальное ощущение бедности вызывается не одним лишь соотношением уровня жизни с некоторыми абсолютными нормативами потребления. Не меньшее значение имеет сравнение положения человека с доходами и жизненной обстановкой других людей или со своим собственным положением в прошлом. Проблемы, вызываемые ощущением бедности, по сравнению с другими людьми или с прошлым практически неотделимы от проблем социальной справедливости. Если в обществе существуют группы людей, считающие свой уровень жизни неоправданно более низким, чем других социальных категорий даже в другой стране, то такие группы будут чувствовать себя бедными независимо от абсолютной величины их доходов и потребления. В этом смысле речь также идет об относительной бедности. Выделение категорий бедности - абсолютной и относительной - важно не только в чисто научном плане. Эти формы бедности имеют неодинаковую перспективу и для их преодоления, поскольку речь идет об использовании различных способов. Абсолютная бедность преодолевается путем развития производительных сил, увеличения валового продукта - "общественного пирога", величина которого в конечном счете определяет уровень потребления. Необходимо отметить, что вмешательство в деление этого "пирога" со стороны государства играет второстепенную роль - оно нужно лишь для того, чтобы ликвидировать крайние формы социальной обделенности. Что же касается относительной бедности, то здесь большее значение имеет раздел "общественного пирога", создание механизмов, предотвращающих чрезмерное неравенство. Соответственно идеальная цель борьбы с абсолютной бедностью - ее абсолютное преодоление, т.е. в здоровом обществе не должно быть людей, не имеющих прожиточного минимума. Государственная социальная политика существенно изменяет содержание понятия бедности. И в тех странах, где государственная политика, направленная на борьбу с бедностью, проводится достаточно длительное время, бедность по своему характеру существенно отличается от той, которая доминирует в развивающихся странах, где отсутствуют долгосрочные программы по уменьшению масштабов бедности. Более того, можно обнаружить существенные качественные различия, анализируя бедность в одной и той же стране, но в разные временные интервалы. Этим объясняется, что появившиеся недавно первые международные сопоставления бедности, как правило, охватывают лишь те страны, которые находятся практически на одинаковом уровне социальноэкономического развития. Ключевым вопросом методологии и методики определения и измерения бедности является установление уровня (черты) бедности. Этот уровень измеряется величиной прожиточного минимума, который рассчитывается по потребительской корзине. Это, как отмечено в Федеральном законе от 10 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Таким образом, прожиточный минимум - это стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательных платежей и сборов. Прожиточный минимум выражается в двух видах: социальном и физиологическом. Социальный минимум включает затраты на минимальные духовные и социальные запросы. Он представляет собой совокупность товаров и услуг, выраженных в стоимостной форме и предназначенных для удовлетворения потребностей, которые общество признает необходимыми для сохранения приемлемого уровня жизни; при этом предполагается, что бедные имеют более или менее нормальные жилищные условия. Физиологический минимум рассчитан на удовлетворение только главных физических потребностей и оплату основных услуг (без приобретения одежды, обуви и других непродовольственных товаров).
16
Понятие "прожиточный минимум" применяют для обозначения масштаба бедности, т.е. доли населения страны, проживающего у официальной черты бедности, выраженной в процентах. Очевидно, что масштаб бедности и уровень бедности тесно связаны между собой. Чем выше планка требований, тем больше людей за чертой бедности, и наоборот. Правильное определение границ бедности очень важно с практической точки зрения. От него зависит размер социальной помощи. Если бедных слишком много, то расходы государства сильно возрастают, что незамедлительно сказывается на благосостоянии других слоев населения. Некоторые ученые-экономисты и социологи считают, что в настоящее время в России можно выделить три степени абсолютной бедности: нищета - глубокая, острая бедность; нужда - средняя бедность; необеспеченность или недостаточная обеспеченность - умеренная бедность <1>. В положении глубокой бедности, нищеты находятся люди, не имеющие физиологического минимума средств к жизни. --------------------------------
<1> См.: Бурлакова Е.В. Бедность в современной России. М., 1992. С. 37 - 42; Социологический анализ. Саратов, 1999; Гордон Л.А. Четыре рода бедности в современной России // Социологический журнал. 1994. N 4. С. 11 - 16. В социологическом смысле нищие - это люди, способные удовлетворять только физические потребности, обеспечивающие лишь биологическое выживание. Средний уровень бедности - нужда охватывает все группы населения, которым хватает средств на простейшие физиологические потребности, но кто не может удовлетворить самые элементарные социальные потребности: не обновляется одежда, обувь, нет средств на лечение, отдых и т.д. Верхнюю границу нужды образует официальный прожиточный минимум, фактически являющийся у нас показателем именно социального минимума (в отличие от стоимости продуктового набора как показателя чисто физиологического минимума). Таким образом, в состоянии нужды оказываются люди, доходы которых меньше официального прожиточного минимума, но больше его половины или двух третей. Умеренная бедность - переход от бедности к небедности - уровень жизни, при котором удовлетворяются элементарные потребности (физиологические, социальные), но нет возможности удовлетворить потребности более сложные и высокие. Рассмотрев социально-правовую природу бедности, можно утверждать, что бедность является самостоятельным социальным риском, объективно входящим в систему социальных рисков, обусловливающих необходимость существования специальных норм социального законодательства. В данном случае последний термин употребляется в широком смысле, т.е. как объединяющий нормы трудового права, права социального обеспечения, медицинского права, жилищного права, нормы иных отраслей права, которые содержат отдельные положения, относящиеся к социальной защите, гарантированной ст. 7 Конституции Российской Федерации. Как верно отмечают М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова, социальная защита представляет научную ценность для всей правовой науки, в связи с чем является скорее всего общеправовой научной категорией <1>. --------------------------------
<1> Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2005. С. 35. В настоящее время в юридической литературе практически отсутствуют работы, в которых бедность как социальный риск исследовалась не наряду с другими социальными рисками, а непосредственно. В то же время при выработке его понятия необходимо учитывать родовые признаки, присущие категории "социальный риск". Наиболее полно, хотя и небесспорно, они сформулированы в работах Е.Е. Мачульской, которая к ним относит: имущественные последствия; предполагаемый характер; связь с видовыми 17
социальными рисками; обусловленность системой общественной организации труда <1>. Так, трудно уяснить, что означает такой признак, как "предполагаемый характер". Ведь фактически речь идет о сути риска (старость, болезнь и т.д.). На основе перечисленных признаков Е.Е. Мачульская дает следующее определение родового социального риска как научной категории: "Социальный риск - это вероятность наступления материальной необеспеченности из-за утраты заработка, дохода от трудовой деятельности или внутри семейного содержания по экономическим (безработица), физиологическим (старость, инвалидность, материнство) или демографическим (многодетность, потеря кормильца) причинам <2>. --------------------------------
<1> См.: Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики: теория и практика правового регулирования: Автореф. докт. дис. М., 2000. С. 10. <2> Там же. Бедность как самостоятельный социальный риск может быть обусловлена всеми названными причинами. А также такими, как: бомжевание; нищенствование; попрошайничество малолетних беспризорных детей; получение дохода ниже и на уровне прожиточного минимума; неполучение по различным причинам статуса беженца, вынужденного переселенца и, следовательно, помощи от государства; неполучение такой помощи пострадавшими в результате стихийных бедствий, техногенных катастроф, вооруженных и межнациональных конфликтов, равно как и вследствие того, что размер государственных компенсаций низок. Представляется, однако, что объединяющим признаком для этого социального риска выступает доход, который либо ниже прожиточного минимума, либо на уровне, либо хотя и выше его, но не позволяет удовлетворять нормальные физиологические и духовные потребности. Нами разделяется утверждение Т.В. Деркачевой о том, что существуют "социальные страховые риски" и "нестраховые социальные риски". К последним она относит социальный риск бедности <1>. Однако Т.В. Деркачева из верной посылки делает весьма спорный вывод о том, что бедность - единственный вид нестрахового риска. Это не так, поскольку и социальные страховые риски (старость, инвалидность, потеря кормильца и т.д.) в силу их невысоких размеров (чаще ниже прожиточного минимума) обусловливают бедность. Поэтому и жесткая привязка автором вслед за Е.Е. Мачульской к различиям рисков по источникам финансирования неверна <2>. --------------------------------
<1> Деркачева Т.В. Указ. соч. С. 8 - 10. <2> Там же. С. 9. Указанный признак позволяет выделить и так называемую скрытую бедность, в состоянии которой пребывает значительное количество пенсионеров и лиц с невысокой заработной платой (в размере двух-трех минимальных размеров оплаты труда). Таким образом, бедность можно определить как особый социальный риск, обусловленный различными причинами объективного и субъективного характера, которые предопределяют уровень обеспечения человека ниже размера прожиточного минимума, закрепленного в стране, который предопределяет необходимость целого комплекса правовых средств и специальных государственных программ для социальной защиты населения от абсолютной и относительной бедности. Рассмотрение проблемы бедности не может игнорировать механизма соотношения таких категорий, как социальное обеспечение, социальная защита населения, государственная социальная помощь.
18
Нужно сказать, что в юридической литературе единство взглядов среди ученых отсутствует хотя бы потому, что перечисленные социально-правовые категории поразному определяются. Нами разделяется подход тех авторов, которые правильно считают, что понятие "социальная защита" по объему шире понятия "социальное обеспечение". Однако зачастую в даваемых определениях отсутствуют признаки, позволяющие провести между ними четкое разграничение. С этой точки зрения наиболее приемлемым является определение социальной защиты, данное М.Ю. Федоровой, которая понимает ее как систему мер, направленных на предупреждение социально-рисковых ситуаций, ликвидацию, компенсацию или минимизацию их последствий посредством стабилизации и повышения уровня жизни в целях свободного развития человека, обеспечения его достоинства и независимости <1>. Следовательно, система социальной защиты населения в отличие от системы социального обеспечения имеет в своем составе превентивные элементы. --------------------------------
<1> Федорова М.Ю. Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регулирования. Омск, 2000. С. 43; См. также: Антипьева Н.В. Правовое регулирование социальной защиты инвалидов в Российской Федерации: Автореф. канд. дис. Пермь, 2000. С. 8. В работах Е.В. Соловьевой доминирующим является вывод о том, что на смену социальному обеспечению пришло совершенно новое правовое явление - социальная защита. Более того, она пишет, что "система социального обеспечения послужила объективной предпосылкой для формирования системы более высокого порядка социальной защиты населения" <1>. Думается, что такое противопоставление вряд ли уместно. Социальная защита - это комплексная категория, объединяющая различные формы обеспечения населения. Как верно отмечают М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова, многофункциональность целей социальной защиты населения (сформулированы в Концепции социальной защиты пенсионеров, инвалидов, семей с детьми и других нуждающихся в социальной поддержке групп населения 1992 г.) не дает оснований для утверждения о перерастании системы социального обеспечения России в систему социальной защиты населения, поскольку государство постоянно демонстрирует населению свою экономическую несостоятельность <2>. --------------------------------
<1> Соловьева Е.В. Социальное обеспечение семей с детьми как элемент социальной защиты населения России в переходный к рыночной экономике период: Автореф. канд. дис. М., 1995. С. 10. <2> Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2005. С. 33. При существовании различных определений социального обеспечения в юридической литературе наиболее четко признаки этого юридического феномена государственно-организованного общества даны в названном учебнике М.Л. Захарова и Э.Г. Тучковой: "Социальное обеспечение - это один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом, государством, для поддержания их полноценного социального статуса" <1>. --------------------------------
<1> Там же. С. 31. Что касается государственной социальной помощи, то это более узкое понятие, чем социальная помощь населению. Обычно она адресуется строго очерченному в 19
законодательстве о социальном обеспечении кругу лиц. Так, Федеральный закон от 17 июля 1999 г. "О государственной социальной помощи" <1> регулирует оказание материальной поддержки малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, у которых среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации. Примерами такого специального правового регулирования может служить также: Федеральный закон от 5 апреля 2003 г. "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" <2>; Постановление Правительства РФ от 3 марта 2007 г. N 136 "О порядке предоставления мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, в связи с исполнением ими трудовых обязанностей, а также выплаты пособия на погребение граждан, погибших (умерших) в связи с чернобыльской катастрофой" <3>; Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 869 "О порядке финансирования в 2007 году расходов, связанных с оплатой государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения (а при их отсутствии медицинским организациям, в которых в установленном законодательством РФ порядке размещен государственный и (или) муниципальный заказ) услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, в период родов и в послеродовой период, а также по диспансерному наблюдению ребенка в течение первого года жизни" <4> и другие нормативные акты. Специальное правовое регулирование по социальной помощи широко развито и в субъектах Российской Федерации. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3699. <2> СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1257. <3> СЗ РФ. 2007. N 11. Ст. 1327. <4> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 317. Построение социального государства, целью которого, как это записано в ст. 7 Конституции РФ, является политика, создающая условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, невозможно до тех пор, пока бедность в стране носит массовый характер. Как верно подчеркивает М.В. Баглай, "социальное государство должно бороться" не против богатства, а против нищеты <1>. --------------------------------
<1> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 119. Для эффективной борьбы с бедностью, этим социальным злом, нужны продуманные целевые программы государства, совершенствование действующего социального законодательства, специально адресованного бедным людям. В то же время названные программы и новое правовое регулирование не должны продуцировать в обществе стремление граждан к иждивенчеству, лени, превращение в обыденность, норму жизни получение социальной помощи от государства, являющейся для них основным источником средств к существованию. § 2. Критерии измерения относительной и абсолютной бедности в трудах зарубежных исследователей Прежде чем раскрыть, на основе каких критериев определяется понятие бедности в российском законодательстве, полагаем необходимым обратиться к зарубежному опыту. Первые серьезные попытки изучения и измерения бедности были осуществлены в Великобритании прошлого века. Они связаны с именами Ч. Бута и С. Роунтри, работы которых положили начало академическим исследованиям в этой области и оказали большое влияние на социальную политику многих стран. 20
В определении бедности за точку отсчета они брали возможность индивида удовлетворить основные потребности в еде, одежде, жилище. Ч. Бут писал: "Под бедными я подразумеваю тех, кто имеет достаточно регулярный доход в неделю на семью, а под очень бедными - тех, кто имеет и того меньше. Бедные - это те, чьи нужды не удовлетворяются в соответствии с обычными стандартами жизни в данной стране" <1>. --------------------------------
<1> Booth Ch. The life and labour of the people. L., 1992. P. 33. Ч. Бут пытался установить реальные критерии определения бедности - уровень доходов и удовлетворение основных потребностей; нормы, необходимые для поддержания определенного уровня работоспособности и здоровья. Исследования Ч. Бута для Лондона и С. Роунтри для округа Йорка доказали, что 30% всего населения всю свою жизнь находятся в постоянной нужде. По С. Роунтри, бедным является тот, у кого дохода не хватает даже для поддержания физической работоспособности. Затраты на духовную или интеллектуальную деятельность просто исключены. Такая семья "не должна тратить ни пени на железную дорогу либо автобус, покупать стоящую полпени газету или билет на популярный концерт и т.д. Таким образом, семья должна руководствоваться правилом: не должно покупаться ничего, кроме того, что абсолютно необходимо для поддержания физического здоровья, а то, что покупается, должно быть самым дешевым..." <1>. --------------------------------
<1> Rowntree S.B. Poverty: a study of town life. L., 1901. P. 167. Исследуя семьи, С. Роунтри пришел к выводу, что существуют два вида бедности первичная и вторичная. Первичная - в семьях с недостаточными средствами для удовлетворения основных потребностей при оптимальном, экономном использовании средств. Вторичная бедность характеризует те семьи, в которых основные потребности не удовлетворяются из-за неразумной траты денежных средств <1>. Таким образом, большая заслуга С. Роунтри состоит и в том, что он разделил тех, кто действительно беден, и тех, кто просто расточителен. В связи с этим необходимо отметить, что существует ответственность за бедность не только со стороны государства, но и со стороны личности. --------------------------------
<1> Макоули А. Определение и измерение бедности // Бедность: взгляд ученых на проблему. М., 1994. С. 7 - 10. П. Таунсенд, критикуя позицию С. Роунтри, пишет, что "потребности людей даже в пище обусловлены обществом, в котором они живут, и подобно тому, как эти потребности различаются в разных обществах, они различны и в разные периоды эволюции одного и того же общества. Любая концепция бедности как "абсолютной" является поэтому неадекватной и вводящей в заблуждение" <1>. --------------------------------
<1> Tounsend P. Poverty in the United Kingdom. A Surrey of household resources and standards of living. N.Y., 1979. P. 39. Уже в ходе второго обследования округа Йорк в Великобритании С. Роунтри расширяет набор продовольственных и непродовольственных товаров, доступных лицам, которые пребывают в состоянии бедности, и включает в минимальный бюджет небольшие затраты на табак, пиво, газеты, книги; учитывая национальные обычаи и традиции, он допускает включение в рацион небольшого количества мяса, чая и кофе <1>. Концепция абсолютной бедности С. Роунтри подвергалась критике со стороны некоторых зарубежных исследователей, тем не менее важно отметить, что эта концепция вошла в науку и практику как составная часть в определении бедности в целом в ряде развитых стран. 21
--------------------------------
<1> Rowntree S.B. Poverty and progress: a second social surver of York. L., 1941. P. 78. В то же время использование абсолютного жизненного стандарта полезно в тех случаях, когда необходимо оценить, насколько эффективными оказались программы борьбы с бедностью в том ее понимании, которое преобладало в обществе некоторое время тому назад. Например, расчеты социологов в Англии показали, что за период с 1951 по 1973 г. социальные программы и экономический рост привели к сокращению размеров абсолютной бедности в этой стране в 10 раз <1>. --------------------------------
<1> Fiegehen G. et.al. Poverty and progress in Britain. 1953 - 1973. Cambridge, 1977. P. 13. В 30-х годах XX в. экономистом Д. Брейди была предложена идея определения границы бедности как корзины благ первой необходимости, опираясь на фактические различия в составе потребления семей с разным доходом. Д. Брейди предложил рассчитывать пороги бедности для всех предметов первой необходимости. Идея сводится к тому, что предметы потребления, которые могут позволить себе бедные семьи, относятся к числу самых низкокачественных и дешевых. Если проанализировать, по мнению Д. Брейди, поток приобретаемых населением товаров, то можно выявить определенную закономерность: по мере повышения уровня жизни бедные семьи сначала увеличивают количество покупаемых предметов, например одежды, качество которых продолжает оставаться низким. Так происходит, пока не достигнут определенный рубеж, и затем происходит замедление, а потом и прекращение количества, и начало повышения качества приобретаемой одежды. Исходя из этих рассуждений Д. Брейди приходит к выводу, что границу бедности для каждого класса можно определить как соответствующую максимальную корзину предметов потребления самого низкого качества. В 60-х годах благодаря работам Питера Таунсенда в центре академических исследований стала относительная бедность. Его главный аргумент в пользу этого был следующим: социальная помощь бедным слоям населения в Англии привела к ликвидации абсолютной бедности, относительное же положение беднейших слоев (т.е. их уровень жизни по сравнению со средним в обществе) в 50-х и 60-х годах было ничуть не лучше, чем в 40-х. Другими словами, в богатых странах наименее обеспеченные люди, отставание которых от среднеобеспеченных продолжало оставаться таким же, как прежде, должны квалифицироваться как бедные. Таким образом, в развитых странах вновь была обнаружена бедность <1>. В основе такого относительного подхода лежало представление о том, что предметы первой необходимости, их конкретный состав определяются уровнем социально-экономического развития страны. --------------------------------
<1> См.: Fiegehen G. et.al. Poverty and progress in Britain. 1953 - 1973. Cambridge, 1977. P. 2. Предметы, которые ранее причислялись к роскоши, со временем получают всеобщее распространение, например улучшаются жилищные условия, телевизоры и другая бытовая техника не являются редкостью; личный транспорт во многих странах получил такое распространение, что серьезно потеснил общественный. Такие объективные процессы экономического развития и роста благосостояния должны неизбежно повышать минимальный уровень жизни, гарантируемый обществом. Отсюда "относительные концепции бедности, согласно которым о ее размерах судят не по каким-то абсолютным, исторически сложившимся стандартам, а применительно к современным стандартам" <1>. --------------------------------
<1> Там же. 22
П. Таунсенд в своей работе "Бедность в Великобритании" дает обобщающее определение бедности: "Индивиды, семьи и слои населения находятся в состоянии бедности, если у них отсутствует достаточное количество ресурсов для поддержания типов питания и обеспечения себе условий жизни, труда и отдыха, которые являются обычными или, по крайней мере, широко принятыми в данном обществе, в котором они живут. Размеры их ресурсов настолько ниже того, чем обладает средний индивид или семья, что они в действительности исключены из нормальных отношений, жизненных традиций, деятельности" <1>. --------------------------------
<1> Townsend P. Poverty in the United Kingdom: A Survey of Household Resources and Standards of Living. Allen Lane, 1979. P. 29 - 31. Исследование П. Таунсенда явилось первой и наиболее значительной работой, посвященной определению пороговых доходов исходя из различий в составе семейного потребления. Фактически он отказался от узкого понятия состава потребления как совокупности конкретных потребительских благ и применил вместо него более широкое понятие "стиль жизни", под которым понимается совокупность преобладающих в стране типов потребления и норм социального поведения, и для характеристики этого понятия разработал следующий перечень индикаторов: - в течение последних 12 месяцев семья не проводила недельный отпуск вдали от дома; - в течение последних четырех недель взрослые не принимали у себя родственников (друзей) с застольем; - в течение последних четырех недель взрослые не посещали родственников (друзей) с застольем; - в течение последних четырех недель дети (до 15 лет) не приглашали сверстников для игр или на чай; - дети не приглашали гостей на последний день рождения; - в течение последних двух недель семья не имела ни одного дня для отдыха вне дома; - в течение большей части недели семья лишена потребления свежеприготовленного мяса; - в течение последних двух недель были дни без приготовления горячей пищи; - в течение большей части недели семья обходится без горячего завтрака; - в семье нет холодильника; - в трех случаях из четырех семья не собирается на воскресный обед; - хотя бы одно из четырех удобств - газовая (электрическая) плита, умывальник с холодной водопроводной водой, ванна (душ) и промывной ватерклозет - не находится в безраздельном пользовании семьи внутри дома. Уровень лишений, которые терпит та или иная семья, оценивался в зависимости от того, скольким из перечисленных индикаторов она удовлетворяет. Далее, анализируя зависимость уровня лишений от размеров дохода, П. Таунсенд определяет официальный уровень бедности. Это был принципиально новый и практически реализуемый путь измерения бедности. Но этому подходу присущи и недостатки. Во-первых, выбор индикаторов носит субъективный характер, без всякого обоснования. Другой недостаток состоит в том, что высокий индекс лишений не обязательно означает, что семья находится за чертой бедности. Ведь индивидуальные вкусы и предпочтения, например отсутствие мяса в пищевом рационе, могут свидетельствовать не о бедности семьи, а о том, что она представляет вегетарианцев. Попытка измерения масштабов бедности на основе опроса общественного мнения впервые была предпринята в Англии в начале 80-х годов Дж. Маком и С. Лэнслеем. Они 23
рассматривали бедность как вынужденный отказ от благ первой необходимости, которые признаны в обществе. Их подход существенно отличался от всех предыдущих. Он приобретает объективный характер, так как минимально приемлемый образ жизни определялся не экспериментами, а общественным мнением. Измерение бедности в таком ее понимании потребовало сбора информации двоякого рода. Во-первых, впервые в истории подобных исследований были собраны сведения о том, какие потребности относятся, по мнению англичан, к первоочередным. Во-вторых, имея эти сведения, было необходимо выявить семьи, которые не в состоянии удовлетворить эти потребности. Анализируя размеры и экономическое положение таких семей, Дж. Мак и С. Лэнслей сделали выводы о масштабах бедности в стране. Как соотносятся понятия "бедность" и "лишения"? По мнению Дж. Мака и С. Лэнсли, когда лишения нарастают и достигают определенного уровня, наступает бедность. Этот уровень определяется экспертным путем. Основываясь на мнениях опрошенных, они составляют таблицу, в которой были перечислены блага первой необходимости, такие, как наличие отдельного жилья, холодильника, телевизора, игрушек, трехразовое питание, деньги на торжество, подарки, отпуск и т.д. - всего 26 наименований. По мнению авторов, семья считается бедной, если она лишена трех или более благ первой необходимости. С учетом этого определялись размеры бедности в стране путем умножения доли бедных в выборочном обследовании на численность всего населения. Необходимо отметить, что присвоение семье статуса бедных не было связано с тем, каких конкретно благ она лишена - находящихся в начале перечня, в середине или конце <1>. --------------------------------
<1> Mach J. and Jansley S. Poor Britain. L., 1985. P. 141. Обратимся к высказываниям А.К. Сена на концепцию относительной бедности. Он считал, что чисто относительный взгляд на бедность затрудняет оценку успешности реализуемой программы борьбы с бедностью, с одной стороны, а с другой - не дает возможности сравнить преимущества предлагаемой стратегии социально-экономического развития, так как материальные блага со временем имеют тенденцию обесцениваться. Как отмечает этот ученый, концепция относительной бедности в чистом виде может привести даже к абсурдным результатам. В достаточно богатом обществе в ранг бедных могут быть отнесены те, кто не в состоянии приобретать каждый год новый автомобиль. Кроме того, во время экономического кризиса, при значительном падении среднего уровня жизни, количество людей, терпящих лишения, может резко возрасти, но это вовсе не обязательно выразится в увеличении масштабов бедности, так как относительная картина может остаться прежней <1>. Он также считает, что "где-то в процессе освобождения концепции бедности от несовершенств, присущих устарелым критериям Ч. Бута и С. Роунтри, ученые упустили из виду существенную характеристику бедности, заменив ее понятием социального неравенства" <2>. А.К. Сен убежден, что если человек голодает и испытывает нужду, то можно сразу говорить о бедности, без выяснения какой-либо относительной картины. Таким образом, абсолютная бедность должна дополняться анализом относительной бедности, а не противопоставляться ей. --------------------------------
<1> Sen A. Poor, relatively speaking // Oxford Economic Papers. Vol. 35. 1983. N 2. P. 156. <2> Sen A. Poor, relatively speaking. P. 157. Развивая эту мысль, А.К. Сен цитирует А. Смита, который писал: "Под предметами необходимости я понимаю не только предметы, которые, безусловно, необходимы для поддержания жизни, но и такие, обходиться без которых в силу обычаев страны считается неприличным... Полотняная рубашка, например, отнюдь не является... предметом 24
необходимости... Но в наше время... уважающий себя поденщик постыдится показаться на людях без полотняной рубашки..." <1>. --------------------------------
<1> Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: Изд-во социально-экономической литературы, 1962. С. 621. В этой мысли А.К. Сен усматривает основу для определения как относительной, так и абсолютной бедности. Если сравнить определение относительной бедности, данное П. Таунсендом, с позиции А. Смита, то видно, что первое совсем не противоречит второму. По мнению А.К. Сена, единственное отличие между ними заключается в нравственном аспекте бедности, которое отсутствует у П. Таунсенда, но есть у А. Смита. Так, чувство стыда или, точнее, отсутствие возможности избежать этого чувства - вот что, по его мнению, делает человека бедным. Предметы потребления, необходимые для поддержания чувства собственного достоинства, в разных странах и в разное время могут быть различными. Но ощущение стыда абсолютно. Стыд устанавливает границы "сердцевины абсолютных лишений" и выступает тем самым в качестве универсального критерия абсолютной бедности. При таком подходе конфликта между относительной и абсолютной бедностью больше не существует. Теперь оба эти понятия характеризуют находящиеся в разных измерениях взаимодополняющие аспекты единого понятия "бедность" <1>. --------------------------------
<1> Sen A. Poor, relatively speaking. P. 161. Необходимо отметить, что в своих работах А.К. Сен для измерения бедности впервые применил индекс бедности, представляющий собой отношение разности уровня прожиточного минимума и среднедушевого дохода в этой группе к прожиточному минимуму. Очевидно, что подсчет относительных разрывов приводит к иной оценке уровня бедности, чем процентное отношение численности бедных к общей численности населения. Это процентное отношение может оставаться неизменным при понижении реальных среднедушевых доходов в бедных семьях или в отдельных группах бедных семей, сопровождающемся нарастанием остроты проблемы бедности. Оно может также оставаться неизменным, когда бедные семьи остаются бедными, но их реальные душевые доходы приближаются к прожиточному минимуму, и тем самым острота проблемы бедности снижается. Согласно теории А.К. Сена, правильные индексы бедности должны учитывать и соизмерять эффекты различных социально-экономических изменений, связанные, вопервых, с процентным отношением численности членов бедных семей к общей численности населения; во-вторых, с изменением относительного разрыва между среднедушевыми реальными доходами всей совокупности бедных и прожиточным минимумом (в сопоставленных ценах); в-третьих, с изменением социально-экономической дифференциации внутри совокупности бедных семей (при неизменных двух первых факторов увеличение этой дифференциации должно приводить к повышению оценки уровня бедности) <1>. С нашей точки зрения, это наиболее оптимальный вариант определения, кто из населения может действительно быть отнесен к бедным людям. --------------------------------
<1> Sen A.K. Poverty: an ordinal appraceh to measurement // Econo-metrica. 1976. Vol. 44. P. 127. Вслед за работой А. Сена многие авторы (С. Кларк, Дж. Фостер, Н. Ноквани, Н. Такаяма и др.) предлагали различные варианты подсчета относительных разрывов между прожиточным минимумом и среднедушевыми доходами в группах бедных семей для построения индексов бедности, обладающих перечисленными свойствами <1>. --------------------------------
25
<1> См. подробнее: Мониторинг социально-экономического потенциала семей. М., 1996. С. 241. В мировой практике анализа проблем бедности прослеживается тенденция к замене методов определения черты бедности, основанных на расчете стоимости минимальной потребительской корзины, методами, основанными на анализе социальных аспектов бедности. Одним из таких методов является метод коэффициентов Энгеля, основанный на анализе потребительского поведения в зависимости от уровня дохода. Другими словами, чем выше доля питания в потребительских расходах, тем беднее семья. § 3. Прожиточный минимум и минимальный размер оплаты труда - основные критерии определения бедности в социальном законодательстве России До начала 90-х годов проблема бедности в отечественной науке рассматривалась исключительно в отношении капиталистических стран и стран третьего мира. Существовало мнение о том, что при социализме на основе общественной собственности достигается непосредственно-общественное обеспечение уровня жизни всех членов общества в соответствии с задачами гармонического развития личности и повышением производительности труда, что в принципе исключает существование бедности. Вместе с тем конкретные условия социально-экономической жизни в СССР достаточно четко обозначили проблему существования низких доходов у значительной части населения. Советское общество было устроено таким образом, что его социальноэкономическое развитие - от постановки стратегических целей в области экономики до конкретных плановых программ социального развития и повышения уровня жизни народа - контролировалось государством. Такое положение государства было предопределено этапированием отношений собственности. В сложившихся условиях социально-экономическая политика по своей сути была моносубъектной, хотя постоянно говорилось о широких возможностях и большой роли участия трудовых коллективов, профсоюзов, каждого отдельного человека в управлении различными сферами общественной жизни. В действительности же единственным реальным субъектом социально-экономической жизни являлось государство в лице правящего центра. Трудовые коллективы, профсоюзы, социальные группы, слои, каждый человек в отдельности выступали в качестве объектов, на которые были направлены действия центра. Через управленческие структуры государство регулировало потоки благ между производителями и потребителями, обеспечивая таким образом жизнедеятельность различных хозяйственных структур (предприятий, организаций и пр.) между различными слоями и категориями населения, поддерживая стабильность, а точнее, неизменность их социально-экономического положения. Положение человека в обществе было в основе своей предписано сверху и консервировалось всем устройством общества. Подавляющее большинство населения находилось в невыгодных для себя условиях жизни и труда. Но это было неухудшаемое положение. Этим объяснялась столь широко пропагандируемая уверенность в завтрашнем дне. При этом что касалось поддержания стабильности уровня жизни, то для подавляющей части населения она обеспечивалась на достаточно низком уровне. Государство, декларируя доступность для всех граждан наиболее значимых социальных ценностей (работы, образования, жилья, здравоохранения), по существу, ориентировалось на удовлетворение минимальных потребностей людей. Это достигалось путем бесплатного предоставления основных социальных услуг (в области образования, здравоохранения, жилищного обеспечения), замораживания цен на основные виды 26
товаров народного потребления и платные услуги, обеспечения работой всех нуждающихся в ней, жестким нормированием заработной платы и ее низким уровнем. Действующая система распределительных отношений, отрицая товарную форму оценки рабочей силы, строилась на использовании жестких, централизованно планируемых отношений, что привело к утверждению уравнительного подхода в оплате труда. В результате часть общества при гарантированном минимуме бесплатного предоставления основных социальных благ и услуг обладала крайне низкими доходами. Это обусловило рассмотрение в контексте проблемы уровня жизни существования малообеспеченности. Утвердившееся представление об уровне жизни трудящихся и их семей в условиях социализма исключало в принципе возможность возникновения бедности, что поставило исследование непосредственно проблемы бедности в СССР в разряд тем, почти закрытых для общественных наук. Поэтому проблема бедности в науке трудового права и права социального обеспечения относится к числу малоисследованных, однако нужно сказать, что бедность как социальное явление существовало и существует в любом государственноорганизованном обществе. Однако признание бедности как социального явления, реально существующего в современных условиях в нашем государстве, произошло в начале 90-х годов XX в., когда в России стала формироваться рыночная экономика. Между тем следует отметить, что в экономической науке советского периода был накоплен большой опыт в области исследования проблем уровня жизни населения. Уровень жизни рассматривался как достигнутый уровень потребления благ и услуг, как степень удовлетворения общественно признанных потребностей (духовных и материальных) <1>. Близкое по содержанию определение уровня жизни дано Н.М. Римашевской: "Уровень жизни - это комплекс условий функционирования человека в сфере потребления, появляющийся в масштабе развития потребностей людей и характере их удовлетворения. Системообразующей основой при этом выступают разнообразные потребности и нужды, возникающие и реализующиеся в сфере потребления" <2>. --------------------------------
<1> Майер В.Ф. Уровень жизни населения СССР. М., 1977. С. 9; Опыт социологического исследования уровня жизни: методологические аспекты / Под ред. В.А. Калмык, Л.А. Хахулиной. Новосибирск, 1986. С. 8. <2> Народное благосостояние. Методология и методика исследования / Отв. ред. Н.М. Римашевская. М., 1988. С. 9. В целом - при единстве взглядов на понимание содержания уровня жизни как социально-экономической категории - существовали разногласия относительно параметров (характеристик) уровня жизни. Так, Г.С. Саркисян отмечает, что уровень жизни можно выразить через систему количественных и качественных показателей, включающих: общий объем материальных благ и услуг, реальные доходы населения, уровень потребления продовольственных и непродовольственных товаров, а также условия труда, продолжительность рабочего и свободного времени, жилищные условия, развитие образования, здравоохранения, культуры <1>. Более широкая трактовка действительности уровня жизни характеризуется следующими показателями: --------------------------------
<1> Экономическая энциклопедия. Политическая экономия. М., 1980. Т. 4. С. 238. - поддержание жизнедеятельности организма и защита от внешних воздействий природы (пища, одежда, жилище, включая предметы обихода и инфраструктуру); - сохранение и восстановление здоровья; - отдых (сон, собственно досуг); - семья и продолжение рода (уход за детьми, обучение, физическое и нравственное воспитание); 27
- передвижение (в связи с трудовой деятельностью и связанное с удовлетворением других потребностей); - потребление информации и обмен ею (общение с другими членами общества); - развитие и совершенствование личности (физическое, нравственное, квалификационное, интеллектуальное, эстетическое) <1>. --------------------------------
<1> Народное благосостояние. Методология и методика исследования / Отв. ред. Н.М. Римашевская. М., 1988. С. 10. Существуют и более широкие трактовки уровня жизни, включающие такие характеристики, как социальное обеспечение, состояние окружающей среды <1>. --------------------------------
<1> Социализм и народное благосостояние. М., 1976. С. 84 - 85. Малообеспеченность в контексте проблемы уровня жизни рассматривалась главным образом как следствие наличия в семье разного рода иждивенцев при относительно низких заработках кормильцев. Совершенно справедливо считалось, что в условиях распределения по труду, существования реальных различий в социальнодемографической структуре даже при наличии нормальной дифференциации заработной платы и доходов всегда будут относительно низкооплачиваемые и относительно малообеспеченные слои населения <1>. При этом Н.М. Римашевская подчеркивала, что "проблема низкооплачиваемых существует не сама по себе, а как следствие нарушений в пропорциях оплаты труда разного количества и качества, а также запаздывания государственного регулирования минимальной заработной платы, которое на самом деле должно проводиться постоянно" <2>. --------------------------------
<1> Народное благосостояние. Тенденции и перспективы / Отв. ред. Н.М. Римашевская, Л.А. Оников. М., 1991. С. 28. <2> Там же. С. 27. К малообеспеченным слоям или семьям принято было относить часть населения, душевые доходы которой оказывались ниже прожиточного минимума <1>, или часть населения, не имеющую признаваемого в обществе стандарта потребления <2> (в данном случае речь шла о потребностях в товарах и платных услугах). Однако малообеспеченность расценивалась как низкий уровень достатка относительно других, более обеспеченных категорий населения, но не как абсолютно низкий, не позволяющий вести достойный образ жизни. Теоретически порог малообеспеченности <3> также было принято рассматривать как уровень относительной, а не абсолютной малообеспеченности, выражающий соотношение между минимально приемлемыми и наиболее распространенными в обществе условиями жизни. В действительности же устанавливаемый директивно порог малообеспеченности равнялся по величине бюджету прожиточного минимума и представлял собой абсолютную черту бедности. По оценке отечественных экономистов, в 1975 г. при установленном директивно пороге малообеспеченности в размере 50 руб. в месяц на человека доля малообеспеченных семей рабочих и служащих в целом по стране составляла 16%, а колхозников - 39%. Десять лет спустя (при пороге малообеспеченности в 75 руб.) соответственно 16,3% и 27,6% <4>. По сути это означало, что в обществе существовали категории людей с абсолютно низкими доходами. Их уровень жизни в силу доходов ниже бюджета прожиточного минимума не соответствовал установленным стандартам потребления прежде всего в таких жизненно важных областях, как питание, одежда. Конечно, нельзя отрицать, что устойчивость и доступность для подавляющей части населения основных государственных социальных гарантий (хотя и на минимальном уровне) в таких сферах, как занятость, здравоохранение, образование, жилищное, социальное обеспечение, в значительной степени смягчало 28
положение низкодоходных категорий населения, создавая реальные условия для выхода из малообеспеченности. Однако часть населения все-таки была не в состоянии, пусть даже на отдельных этапах жизни, обеспечивать себе потребление основных материальных и культурных благ на уровне бюджета прожиточного минимума. --------------------------------
<1> Там же. С. 45. <2> Ржаницина Л.С. Доходы: уровень, дифференциация, гарантии. М., 1991. С. 45; Обеспечение социальной защиты населения. М., 1992. С. 77. <3> Можина М.А., Мигранова Л.А. Заработная плата и доходы семей. Основные направления совершенствования распределительных отношений. Народное благосостояние. Тенденции и перспективы. М., 1991. С. 45. <4> Можина М.А., Мигранова Л.А. Указ. соч. С. 46. Как уже отмечалось выше, определяя понятие социального риска, Е.Е. Мачульская формулирует его родовые признаки, такие, как имущественные последствия; предполагаемый характер; связь с видовыми социальными рисками; обусловленность системой общественной организации труда. И на основе перечисленных признаков профессор Е.Е. Мачульская дает следующее определение родового социального риска как научной категории: "Социальный риск - это вероятность наступления материальной необеспеченности из-за утраты заработка, дохода от трудовой деятельности или внутрисемейного содержания по экономическим (безработица), физиологическим (старость, инвалидность, материнство) или демографическим (многодетность, потеря кормильца) причинам" <1>. --------------------------------
<1> См.: Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики: теория и практика правового регулирования: Автореф. докт. дис. М., 2000. С. 10. Бедность как самостоятельный социальный риск может быть обусловлен всеми названными причинами, но и не только ими. Например: бомжевание; попрошайничество малолетних детей; получение дохода ниже прожиточного минимума; неполучение по различным причинам статуса беженца, вынужденного переселенца и, следовательно, помощи от государства; другие причины. Представляется, однако, что объединяющим признаком для этого социального риска выступает доход, который либо ниже прожиточного минимума, либо на уровне, либо хотя и выше его, но не позволяет удовлетворять нормальные физиологические и духовные потребности. Указанный признак позволяет выделить и так называемую скрытую бедность, в состоянии которой пребывает значительное количество пенсионеров и лиц с невысокой заработной платой (в размере двух-трех минимальных размеров оплаты труда). Предпринятый подход к анализу природы бедности дает возможность обосновать методологические подходы к оценке бедности. Можно утверждать, что при правовом регулировании отношений, связанных с таким социальным риском, как бедность, необходимо определить объективные ее критерии. Действующее российское законодательство в этой области различает такие главные критерии: минимальный размер оплаты труда; прожиточный минимум на федеральном и региональном уровнях. Остановимся более подробно на каждом из них. Особенность минимального размера оплаты труда состоит в том, что эта категория имеет двоякое предназначение, которое вытекает из содержания ст. 7 и 37 Конституции РФ. Обращаясь к содержанию ст. 7 Конституции РФ, можно утверждать, что минимальный размер оплаты труда - есть показатель социального государства, которым 29
является Российская Федерация и политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Вот почему в широком смысле охрана труда включает в себя такой элемент, как установленный государством гарантированный минимальный размер оплаты труда. Одновременно в соответствии с ч. 3 ст. 37 Конституции РФ минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом, является особой гарантией того, что работник не может получать за выполненную работу вознаграждение ниже минимального размера. С 1 сентября 2007 г. минимальный размер оплаты труда в соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 2007 г. N 54-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О минимальном размере оплаты труда" и другие законодательные акты Российской Федерации" <1> составляет 2300 руб. Однако и этот новый уровень вряд ли может предотвратить бедность. Полагаем, что по мере развития производства и экономических возможностей общества размер минимальной оплаты труда должен быть не ниже величины прожиточного минимума в целом по стране. Об этом свидетельствуют и положения ст. 133, 133.1 и 421 Трудового кодекса РФ. Так, в ст. 133 ТК РФ предусмотрено, что минимальный размер оплаты труда одновременно устанавливается на всей территории Российской Федерации федеральным законом и не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения. Месячная заработная плата работника, отработавшего за этот период норму рабочего времени и выполнившего нормы труда (трудовые обязанности), не может быть ниже установленного Федеральным законом минимального размера оплаты труда. При этом минимальная заработная плата (минимальный размер оплаты труда) является гарантируемым Федеральным законом размером месячной заработной платы за труд. Однако до настоящего времени такой Закон не принят, несмотря на то что Трудовой кодекс РФ введен в действие с 1 февраля 2002 г. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 17. Ст. 1930. Следует также иметь в виду, что гарантированный государством минимальный размер оплаты труда в ряде случаев имеет и негативное значение для лиц наемного труда. Происходит это и потому, что становление в нашей стране рыночной экономики идет трудно, многие предприятия, организации работают вполсилы (или того меньше). Если они к тому же расположены в небольших городах, являются монополистами на рынке труда, то при большой безработице ничто не мешает им устанавливать заработную плату в минимальном размере. Естественно, что на 2300 руб. вряд ли может прожить даже одинокий человек, а если у него семья, то и при получении иных видов социальной помощи, полагающихся ему как малоимущему гражданину, он и его семья таким образом пополнят ряды бедных слоев населения. Прожиточный минимум устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" <1>. Данный Закон направлен на установление правовой основы для определения прожиточного минимума в Российской Федерации и его учета при предоставлении гражданам Российской Федерации государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер их социальной защиты. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 43. Ст. 4904. Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социальнодемографическим группам населения в целом по РФ и в субъектах Федерации определяется ежеквартально на основании потребительской корзины и данных федерального органа исполнительной власти по статистике об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары, услуги и расходов по обязательным платежам и сборам. 30
Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социальнодемографическим группам населения в целом по Российской Федерации устанавливается Правительством РФ, в субъектах Российской Федерации - в порядке, установленном законами субъектов РФ. Надо сказать, что в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <1> с 1 января 2005 г. прожиточный минимум на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения устанавливается только законами субъектов РФ. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607. Потребительская корзина в целом по РФ устанавливается Федеральным законом от 31 марта 2006 г. N 44-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" <1>, а в субъектах РФ устанавливается законодательными (представительными) органами субъектов РФ с учетом природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг основными социально-демографическими группами населения. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 14. Ст. 1457. Потребительская корзина представляет собой минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Он рассчитывается исходя из стоимостной оценки потребительской корзины, а также обязательных платежей и сборов и при этом отдельно для трудоспособного населения, пенсионеров, детей. Потребительская корзина для основных социально-демографических групп населения определяется не реже одного раза в пять лет на основе Методических рекомендаций, устанавливаемых Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 1999 г. N 192 "Об утверждении Методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации" <1>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 8. Ст. 1039. Прожиточный минимум имеет важное значение не только для определения количества граждан, живущих на уровне черты бедности и ниже, но и для оказания им адресной социальной помощи как лицам с низким среднедушевым доходом, семье, одиноко проживающему гражданину. Как отмечалось выше, прожиточный минимум есть стоимость стандартного потребительского набора продуктов, товаров и услуг, определенного в текущих ценах. Изза повышения уровня инфляции показатель прожиточного минимума (ПМ) растет, а минимальный размер оплаты труда (МРОТ) остается практически на том же уровне, что подтверждается показателями соотношения МРОТ и ПМ трудоспособного населения. Так, в 2004 г. оно составило: ПМ - 2660 руб., МРОТ - 600 руб.; в 2005 г.: ПМ - 3052 руб., МРОТ - 800 руб.; с 1 мая 2006 г.: ПМ - 3375 руб., МРОТ - 1100 руб. Из приведенных данных прослеживается постоянное отставание минимального размера оплаты труда от прожиточного минимума почти в 3 раза. К сожалению, такое соотношение минимальной заработной платы и минимального прожиточного уровня не укладывается ни в какие экономические и правовые рамки. Даже если допустить, что минимальный размер оплаты труда будет равен величине прожиточного минимума в стране, то это не сможет решить проблему бедности в России. Данный вывод основывается на следующем: во-первых, прожиточный минимум не учитывает полного набора товаров и услуг, необходимых для удовлетворения первоочередных материальных и культурных потребностей, а также постоянно 31
возрастающих затрат на содержание жилья, медицинское обслуживание, общее и профессиональное образование, социальные нужды и т.д.; во-вторых, весьма низкая оплата труда у большинства работающих, особенно в бюджетной сфере; в-третьих, размер минимальной заработной платы, как и прожиточного минимума, не учитывает, что работник должен содержать не только себя, но и своего ребенка <1>. --------------------------------
<1> Римашевская Н.М. О проблеме преодоления бедности и неравенства: Доклад на заседании Секции экономики ООН РАН 22 марта 2005 г. ЭНСР. N 3(30). С. 50. Многие отечественные специалисты справедливо отмечают, что минимальный размер оплаты труда и размер ставки бюджетников является базой бедности работающих, которые составляют половину всех бедных в стране <1>. --------------------------------
<1> Ржаницина Л. Социальная составляющая проекта бюджета-2006 // Человек и труд. 2005. N 10. Доля бедных в России оценивается на уровне 20%. Анализ структуры бедности свидетельствует, что среди бедных около 50% составляют лица трудоспособного возраста. Высокий уровень трудоспособных граждан в общем количестве бедных определяется прежде всего низким уровнем оплаты труда. Около 30% бедных составляют семьи, где все трудоспособные граждане имеют регулярную оплачиваемую работу <1>. --------------------------------
<1> Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.), утв. распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р. На наш взгляд, верные выводы сделала Н.П. Слугина, говоря о том, что установление минимального размера заработной платы на уровне прожиточного уровня не решит проблему бедности, поскольку, во-первых, прожиточный минимум не отражает реальные потребности человека, необходимые для нормальной жизнедеятельности его и его семьи; во-вторых, законодательное закрепление минимальной заработной платы на уровне прожиточного минимума предполагает прожиточный минимум только работника, но не учитывает прожиточного минимума нетрудоспособных членов его семьи <1>. --------------------------------
<1> Слугина Н.П. Правовая защита работников с семейными обязанностями в сфере труда и социального обеспечения: Автореф. канд. дис. 2007. С. 13. Глава III. ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА БОРЬБЫ С БЕДНОСТЬЮ, ЗАКРЕПЛЕННЫЕ В СОЦИАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ § 1. Роль законодательства о пособиях в защите беднейших слоев населения Пособия как разновидность государственной поддержки беднейших слоев населения появились в конце XIX в. наряду с появлением обязательного социального страхования. Постепенно в СССР пособия стали выплачиваться не только за счет государственного страхования, но и за счет ассигнований из государственного бюджета, централизованного фонда социального обеспечения колхозников, средств профсоюзов. К настоящему времени в России сложилась достаточно развитая система пособий, которые стали именоваться социальными. Их арсенал пополнился в последние годы весьма значимыми новыми, неизвестными ранее в нашей стране, видами. К ним относятся ежемесячные пособия на детей, пособие по безработице. В то же время отдельные 32
пособия перестали существовать как самостоятельные виды, они растворились в системе других пособий, в частности речь идет о пособиях многодетным и одиноким матерям. Возникновение новых видов пособий, исчезновение старых видов пособий обусловлено главным образом социально-экономическими преобразованиями, которые вызвали существенные изменения во всех сферах общественной жизни, включая и сферу распределения. Социальное пособие является денежной формой обеспечения. Оно предоставляется гражданам в установленных законом случаях в качестве одного из видов социального обеспечения, помощи, поддержки. Социальное пособие и пенсия различаются в основном по основаниям их предоставления, иначе говоря, по тем социальным рискам, которыми объективно вызывается необходимость их предоставления. Социальное пособие выплачивается обычно сравнительно непродолжительное время или единовременно. Цель социального пособия - компенсировать полностью или частично временно утраченный по различным причинам заработок, оказать материальную поддержку, пополнить бюджет семьи в связи с наступлением ряда обстоятельств - рождением ребенка, смертью члена семьи и т.д. Некоторые правовые основания для обеспечения граждан соответствующими пособиями предусмотрены Конституцией РФ. Так, каждому гарантируется социальное обеспечение, например в случае болезни, для воспитания детей (ч. 1 ст. 39), под защитой государства находится материнство (ч. 1 ст. 38), каждый имеет право на защиту от безработицы (ч. 3 ст. 37). В настоящее время предусмотрены следующие виды пособий: пособие по временной нетрудоспособности; пособие по беременности и родам; пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; пособие при рождении ребенка; пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; пособие на ребенка; пособие на погребение; пособие по безработице и др. С учетом изложенного социальные пособия формулируются обычно как выплаты, производимые гражданам в установленных законом случаях ежемесячно, периодически или единовременно, с целью возмещения полностью либо частично временно утраченного заработка или оказания материальной поддержки <1>. --------------------------------
<1> Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. М., 1986. С. 154. Не для всех из установленных в законодательстве о социальном обеспечении пособий можно применять при характеристике их целевого предназначения в обществе защиту населения от бедности. Связано это с тем, что каждый вид социальных пособий имеет свою цель. Вот почему нельзя напрямую включать, например, такие пособия, как пособия по временной нетрудоспособности или пособия по беременности и родам в обозначенную группу. Цель этих пособий состоит прежде всего в том, чтобы на определенный временный период предоставить источник средств к существованию взамен утраченного заработка вследствие болезни или беременности и родов. Однако, если бы такие социальные риски не были установлены в законодательстве, это, бесспорно, для большей части лиц наемного труда, получающих невысокую заработную плату и, следовательно, не могущих иметь соответствующие сбережения на цели, о которых идет речь, привело бы к вхождению их в состояние, по крайней мере, временной бедности. Если же мы обратимся к таким пособиям, как ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; ежемесячное пособие на ребенка; пособие безработным; пособия малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам; ежемесячное пособие супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту; единовременные пособия вынужденным
33
переселенцам и беженцам; единовременные пособия для граждан из числа детей-сирот, то их основная цель направлена на предотвращение бедности. В работе не ставится задача проанализировать законодательство о перечисленных видах пособий. Это сделано как в учебниках, так и в монографиях ученых в области права социального обеспечения. Наша цель состоит в ином: раскрыть основные условия назначения гражданам этих пособий, назвать их размеры и показать, насколько эффективно социальное законодательство о пособиях предотвращает бедность населения и в каком направлении его необходимо усовершенствовать. Обратимся к пособию по беременности и родам в избранном нами аспекте исследования. Согласно Федеральному закону от 19 мая 1995 г. "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" <1> и Положению о назначении и выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей, от 30 декабря 2006 г. <2> право на получение этого пособия наряду с работающими женщинами и подлежащими государственному социальному страхованию предоставлено также женщинам, уволенным в связи с ликвидацией предприятий, учреждений и организаций (в течение 12 месяцев, предшествовавших дню признания их в установленном порядке безработными), и женщинам, обучающимся по очной форме обучения в образовательных учреждениях начального, среднего или высшего профессионального образования, а также в учреждениях послевузовского профессионального образования. В отличие от общего правила о сохранении заработка в период нахождения работающих женщин в отпуске по беременности и родам, уволенным с работы женщинам по названному основанию пособие по беременности и родам выплачивается в течение общего периода его выплаты в размере 300 руб., а обучающимся женщинам - в размере стипендии, т.е. 600 руб. Ясно, что приведенный уровень пособия по беременности и родам, который в несколько раз ниже прожиточного минимума, не может помочь таким женщинам не скатиться в состояние крайней нужды. Такое законодательное решение несколько сглаживается выплатой им единовременного пособия при рождении ребенка, размер которого с 1 января 2006 г. составляет 8000 руб. (Федеральный закон от 22 декабря 2005 г. N 178-ФЗ "О внесении изменений в статью 12 ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"). Однако тогда нельзя не заметить, что тем самым обесценивается значимость указанного пособия на ребенка, которое призвано компенсировать семье (одинокой матери, отцу) дополнительные расходы, связанные с рождением ребенка. Вызывает недоумение, что в стране, которая в качестве одной из основных целей государственной политики ставит социальную поддержку семьи, материнства и детства, на протяжении многих лет существуют ограничения размеров пособий по беременности и родам, в частности на 2007 г. - 16 125 руб. Остается надеяться, что Постановление Конституционного Суда РФ от 22 марта 2007 г. N 4-П <3>, которое предписывает, что данная норма утратит силу через шесть месяцев со дня его опубликования, будет выполнена. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1929. <2> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 313. <3> СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1742. Обратимся теперь к ежемесячному пособию по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет. Пособие по уходу за маленьким ребенком вместе с частично оплачиваемым отпуском за период такого ухода было введено в СССР в 1981 г. Право на это пособие предоставлялось женщинам: рабочим и служащим, имеющим общий трудовой стаж не менее одного года; обучающимся с отрывом от производства; членам колхозов. Пособие предназначалось, таким образом, для женщин, занятых в общественном производстве, включая тех, которые проходили профессиональную подготовку. Отпуск по уходу предоставлялся до достижения ребенком возраста одного 34
года, пособие выплачивалось в течение этого отпуска, а его размер дифференцировался в зависимости от местности, где выплачивалось пособие, и составлял 50 руб. - в районах Дальнего Востока и Сибири, в северных районах и в приравненных к ним районах, и 35 руб. - в остальных районах страны. Такой уровень пособия являлся в то время сравнительно высоким (минимум пенсии по старости составлял 50 руб. и примерно соответствовал прожиточному минимуму). Женщинам предоставлялся также неоплачиваемый отпуск до достижения ребенком возраста трех лет. В России сохранились указанные отпуска, однако продолжительность отпуска по уходу за маленьким ребенком и уровень его оплаты путем предоставления пособия существенно изменились (отпуск увеличен, а реальный уровень пособия, к сожалению, снизился), введена также выплата небольшой компенсации за время всего отпуска по уходу за ребенком в возрасте до трех лет. Рассмотрим действующий порядок предоставления указанных выплат. Федеральным законом от 19 мая 1995 г. и Положением о назначении и выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей <1>, предусмотрен следующий круг лиц, имеющих право на ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком (рожденным, усыновленным, принятым под опеку) до достижения им возраста полутора лет. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 313. К первой группе относятся матери либо отцы, либо другие родственники, опекуны, фактически осуществляющие уход за ребенком, подлежащие обязательному социальному страхованию и находящиеся в отпуске по уходу за ребенком; матери либо отцы, либо другие родственники, опекуны, фактически осуществляющие уход за ребенком, уволенные в период отпуска по уходу за ребенком в связи с ликвидацией организаций, прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, прекращением полномочий частными нотариусами и прекращением статуса адвоката, а также в связи с прекращением деятельности иными физическими лицами, профессиональная деятельность которых в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию, в том числе уволенные из организаций или воинских частей, находящихся за пределами Российской Федерации, уволенные в связи с истечением срока их трудового договора в воинских частях, находящихся за пределами Российской Федерации, а также матери, уволенные в период отпуска по уходу за ребенком в связи с переводом мужа из таких воинских частей в Российскую Федерацию. Законом допускается замена основного получателя пособия - матери другим лицом, фактически осуществляющим уход за ребенком (отцом, усыновителем, бабушкой, дедушкой, другим родственником или опекуном). Однако это лицо также должно подлежать государственному социальному страхованию в период своей работы на момент предоставления отпуска по уходу за ребенком до достижения им полутора лет. Здесь происходит как бы делегирование права на получение пособия матерью ребенка, отказавшейся от использования данного отпуска, другому лицу. Ни в каких иных случаях такое делегирование не допускается <1>. --------------------------------
<1> См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Указ. соч. С. 404. Ко второй группе - матери, уволенные в период беременности, отпуска по беременности и родам в связи с ликвидацией организаций, прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, прекращением полномочий частными нотариусами и прекращением статуса адвоката, а также в связи с прекращением деятельности иными физическими лицами, профессиональная 35
деятельность которых в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию, в том числе уволенные из организаций или воинских частей, находящихся за пределами Российской Федерации, уволенные в связи с истечением срока их трудового договора в воинских частях, находящихся за пределами Российской Федерации, или в связи с переводом мужа из таких частей в Российскую Федерацию. К третьей группе - матери либо отцы, либо опекуны, фактически осуществляющие уход за ребенком и не подлежащие обязательному социальному страхованию (в том числе обучающиеся по очной форме обучения в образовательных учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования, в учреждениях послевузовского профессионального образования и находящиеся в отпуске по уходу за ребенком). К четвертой группе - матери, проходящие военную службу по контракту, матери либо отцы, проходящие службу в качестве лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов, находящиеся в отпуске по уходу за ребенком. К пятой группе - матери либо отцы, либо другие родственники, опекуны, фактически осуществляющие уход за ребенком, из числа гражданского персонала воинских формирований Российской Федерации, находящихся на территориях иностранных государств, в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, находящиеся в отпуске по уходу за ребенком. К шестой группе - другие родственники, фактически осуществляющие уход за ребенком и не подлежащие обязательному социальному страхованию, в случае, если мать и (или) отец умерли, объявлены умершими, лишены родительских прав, ограничены в родительских правах, признаны безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), которые по состоянию здоровья не могут лично воспитывать и содержать ребенка, отбывают наказание в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, находятся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, уклоняются от воспитания детей или от защиты их прав и интересов или отказались взять своего ребенка из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений. К седьмой группе относятся неработающие жены (проживающие на территориях иностранных государств) военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на территориях иностранных государств. Право на получение ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком сохраняется в случае работы лица, находящегося в таком отпуске, на условиях неполного рабочего времени или на дому, а также в случае получения стипендии при продолжении обучения. На сегодня размер ежемесячного пособия равен 1500 руб. по уходу за первым ребенком и 3000 руб. по уходу за вторым и последующими детьми - лицам, перечисленным во второй, третьей, шестой и седьмой группах. 40% среднего заработка (дохода, денежного довольствия) по месту работы (службы) за последние 12 календарных месяцев, предшествовавших месяцу наступления отпуска по уходу за ребенком, - лицам, относящимся к первой, четвертой и пятой группам. При этом минимальный размер пособия составляет 1500 руб. в период отпуска по уходу за первым ребенком и 3000 руб. в период отпуска по уходу за вторым и последующими детьми. Максимальный размер пособия по уходу за ребенком не может превышать за полный календарный месяц 6000 руб.
36
В районах и местностях, в которых в установленном порядке применяются районные коэффициенты к заработной плате, минимальный и максимальный размеры пособия определяются с учетом этих коэффициентов. В случае ухода за двумя и более детьми до достижения ими возраста полутора лет размер ежемесячного пособия по уходу за ребенком суммируется. При этом суммированный размер пособия, исчисленный исходя из среднего заработка (дохода, денежного довольствия), не может превышать 100% указанного заработка (дохода, денежного довольствия), но не может быть менее суммированного минимального размера пособия. В случае ухода за двумя и более детьми при определении размера ежемесячного пособия по уходу за ребенком учитываются предыдущие дети, рожденные (усыновленные) матерью данного ребенка. В случае осуществления ухода за ребенком (детьми), рожденным матерью, лишенной родительских прав в отношении предыдущих детей, ежемесячное пособие по уходу за ребенком выплачивается в установленных размерах, без учета детей, в отношении которых она была лишена родительских прав. Размер пособия зависит от числа детей, за которыми осуществляется уход. Установленный размер пособия, таким образом, значительно ниже размера прожиточного минимума в конкретном субъекте Российской Федерации. Пособие по беременности и родам, единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, единовременное пособие при рождении ребенка, ежемесячное пособие по уходу за ребенком, а также единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью назначаются, если обращение за ними последовало не позднее 6 месяцев соответственно со дня окончания отпуска по беременности и родам, со дня рождения ребенка, со дня достижения ребенком возраста полутора лет, со дня вступления в законную силу решения суда об усыновлении (со дня вынесения органом опеки и попечительства решения об установлении опеки (попечительства), со дня заключения договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью). При этом ежемесячное пособие по уходу за ребенком выплачивается за весь период, в течение которого лицо, осуществляющее уход за ребенком, имело право на выплату пособия, в размере, предусмотренном законодательством Российской Федерации на соответствующий период. С нашей точки зрения, такое пособие должно выплачиваться в размере прожиточного минимума, в том числе и при уходе за каждым ребенком. Данное предложение обусловлено тем, что это пособие становится чаще всего основным источником средств к существованию матери ребенка. Увеличение размера данного пособия связано и с необходимостью изменить ситуацию с деторождением в стране. Значительно улучшает положение принятие Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" <1>, предусматривающего возможность улучшения жилищных условий, получения образования, выделение материнского (семейного) капитала. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 19. Ежемесячное пособие на ребенка. Ежемесячное пособие на ребенка появилось в СССР с ноября 1974 г. Оно предназначалось для детей, которые воспитывались в малообеспеченных семьях. Малообеспеченной признавалась семья, где среднедушевой доход на члена семьи не превышал 50 руб., а на Дальнем Востоке и в Сибири, а также в северных и некоторых других районах (их перечень утверждался Советом Министров СССР) - 75 руб. в месяц. По меркам того времени уровень этого дохода считался весьма высоким: он не менее чем в 2 раза был выше размера прожиточного минимума, который 37
рассчитывался на основе скудной потребительской корзины. Устанавливалось такое пособие семьям занятого населения - рабочих и служащих, военнослужащих, учащихся профессиональных учебных заведений и т.д., а также семьям пенсионеров. Пособие назначалось и выплачивалось на каждого ребенка до достижения им сначала восьми, а затем двенадцати лет. Размер пособия составлял 12 руб. в месяц на каждого ребенка. В России это пособие вводилось Указом Президента РФ для всех без исключения детей независимо от того, в каких семьях они воспитываются и каков среднедушевой уровень дохода в семьях. Право на такое пособие было закреплено затем в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей". К середине 2000 г. условия обеспечения этим пособием кардинально обновились, а реальная ценность его резко снизилась. Практически из пособия для всех семей, где есть дети, оно превратилось в пособие на детей, которые живут в малоимущих семьях. До 1 января 2005 г. данный вид пособия устанавливался на федеральном уровне. Размер ежемесячного пособия на каждого ребенка был определен в названном Федеральном законе 1995 г. на уровне 70 руб. Он увеличивался на 100% на детей одиноких матерей. На 50% размер пособия увеличивался: на детей, родители которых уклонялись от уплаты алиментов, либо в других случаях, когда взыскание алиментов невозможно; на детей военнослужащих, проходивших военную службу по призыву (в качестве сержантов, старшин, солдат и матросов, а также курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения контракта о прохождении военной службы). Подобного рода размер ежемесячного пособия на ребенка (и это при том, что речь идет о тех гражданах, чей доход ниже или на уровне размера минимального прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации) иначе как разбазариванием средств налогоплательщиков нельзя было назвать. Невозможно было считать его и проявлением надлежащей заботы социального государства о детях, воспитывающихся в бедных семьях. Полагаем, что он также не согласовывался и с положениями Федерального закона от 24 июля 1998 г. "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" <1>, которым предусмотрено, в частности, установление минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802. В связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (в ред. от 18.10.2007) "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> размер, порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными актами субъектов РФ. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607. Так, Законом г. Москвы от 3 ноября 2004 г. N 67 "О ежемесячном пособии на ребенка" <1> предусмотрено, что право на ежемесячное пособие на ребенка имеет один из родителей (усыновитель, опекун, попечитель) на каждого рожденного, усыновленного, принятого под опеку (попечительство) совместно проживающего с ним ребенка до достижения им возраста 16 лет (на учащегося общеобразовательного учреждения - до окончания им обучения, но не более чем до достижения им возраста 18 лет) в семьях со 38
среднедушевым доходом, размер которого не превышает величину прожиточного минимума, установленную Правительством Москвы. --------------------------------
<1> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 66. 24 нояб. Наличие права на ежемесячное пособие на ребенка (место жительства граждан с детьми, возраст детей, среднедушевой доход семьи) и отсутствие указанных в Законе обстоятельств определяются на день обращения за назначением ежемесячного пособия на ребенка. Постановлением Правительства Москвы от 28 декабря 2004 г. N 911-ПП "Об утверждении положений о порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка и о порядке учета и исчисления величины среднедушевого дохода, дающего право на получение ежемесячного пособия на ребенка" <1> предусмотрена выплата данного пособия по общему правилу в размере 150 руб. --------------------------------
<1> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. N 3. 12 янв. Пособие устанавливается семьям со среднедушевым доходом, размер которого не превышает величину прожиточного минимума, установленную Правительством Москвы, действующую на день обращения за назначением пособия. Пособие по безработице относится к тем видам пособий, которые призваны предоставить основной источник средств к существованию лицу, потерявшему работу и признанному в соответствии с Законом безработным. Нужно сказать, что пособие по безработице впервые было введено в СССР в 20-х годах. Впоследствии оно не устанавливалось, так как считалось, что безработица в стране полностью ликвидирована и для нее отсутствуют социально-экономические основания. После длительного перерыва пособие по безработице введено в России в 1991 г. Регламентирует выплату пособия по безработице Закон РФ от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации" <1>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915. Пособие по безработице - важнейший вид социальной поддержки безработных. В 2006 г. наблюдалось увеличение численности не занятых трудовой деятельностью граждан, ищущих работу, состоящих на учете в службе занятости. По сравнению с декабрем 2005 г. численность не занятых трудовой деятельностью граждан, ищущих работу, увеличилась на 4,0 тыс. человек, или на 5,3%, по сравнению с мартом 2005 г. соответственно на 0,4 тыс. человек, или на 0,5%. Уровень зарегистрированной безработицы от общей численности экономически активного населения в феврале 2006 г. составил 0,5%. Итоги проведенного Мосгорстатом обследования по проблемам занятости показывают, что реальный уровень безработицы выше и составил 0,9% <1>. --------------------------------
<1> Сообщение территориального органа Федеральной службы государственной статистики по г. Москве от 31 марта 2006 г. В конце марта 2006 г., по данным Управления Федеральной государственной службы занятости в г. Москве, не имели занятий и активно искали работу 78,4 тыс. человек, из них 34,2 тыс. человек были официально признаны безработными. В ноябре 2006 г. из 69,2 млн. занятых россиян 5,0 млн. человек классифицировались как безработные с применением критериев Международной организации труда (МОТ). По сравнению с ноябрем 2005 г. численность занятого населения увеличилась на 0,7%, численность безработных сократилась на 8,8%. 39
Например, в службу занятости населения Самарской области в поиске работы в январе - мае 2007 г. обратилось 40,7 тыс. человек, что на 2,6% меньше, чем за соответствующий период прошлого года. Безработными признано 18,3 тыс. человек. Пособие по безработице назначено 19,6 тыс. граждан <1>. --------------------------------
<1> Федеральная служба по труду и занятости // www.rostrud.info. Для безработных предусмотрены две выплаты: пособие по безработице, в том числе в период временной нетрудоспособности безработного, и выплата стипендии в период профессиональной подготовки, повышения квалификации, переподготовки по направлению органов службы занятости, в том числе в период временной нетрудоспособности. Право на их получение при соответствующих условиях имеют граждане, признанные в установленном порядке безработными, т.е. имеющие статус безработных. Безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней. Порядок регистрации безработных граждан определяется Правительством Российской Федерации. Решение о признании гражданина безработным принимает орган занятости по месту его жительства не позднее 11 дней со дня представления им соответствующих документов (паспорта, трудовой книжки, документов, удостоверяющих профессиональную квалификацию, справки о среднем заработке и т.д.). Некоторые граждане в силу Закона не признаются безработными и, следовательно, не имеют права на получение пособия. К ним относятся следующие граждане: - не достигшие 16-летнего возраста; - пенсионеры, которым в соответствии с законодательством назначена пенсия по старости или пенсия за выслугу лет; - отказавшиеся в течение 10 дней со дня регистрации в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы от двух вариантов подходящей работы (включая работу временного характера), а впервые ищущие работу (ранее не работавшие), не имеющие профессии (специальности), - в случае двух отказов от получения профессиональной подготовки или от предложений оплачиваемой работы, включая работу временного характера (при этом одна и та же работа, профессиональная подготовка по одной и той же профессии (специальности) не может предлагаться дважды); - не явившиеся без уважительных причин в течение 10 дней со дня их регистрации в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы в органы службы занятости для предложения им подходящей работы, а также не явившиеся в срок, установленный органами службы занятости для регистрации их в качестве безработных; - осужденные к исправительным работам без лишения свободы, а также к наказанию в виде лишения свободы. В период профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации по направлению органов службы занятости выплачивается стипендия гражданам: - уволенным из организаций по собственному желанию (в связи с переездом на новое место жительства в другую местность; в связи с болезнью, препятствующей продолжению работы или проживанию в данной местности; в связи с необходимостью ухода за инвалидами I группы или больными членами семьи; в связи с нарушением работодателем коллективного или трудового договора; в связи с наступлением чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению трудовых отношений (военные действия, катастрофы, стихийные бедствия, аварии, эпидемии и другие чрезвычайные обстоятельства); в случае увольнения женщин, имеющих детей в возрасте до 14 лет), а также уволенным по другим основаниям, за исключением случаев, указанных в абзаце 40
третьем настоящего пункта, в течение 12 месяцев, предшествовавших началу обучения, и имевшим в этот период оплачиваемую работу не менее 26 календарных недель на условиях полного рабочего дня (полной рабочей недели) или на условиях неполного рабочего дня (неполной рабочей недели) с пересчетом на 26 календарных недель с полным рабочим днем (полной рабочей неделей) - в размере 75% их среднего заработка, исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы, но не выше максимальной величины пособия по безработице и не ниже минимальной величины пособия по безработице, увеличенных на размер районного коэффициента, установленного Правительством РФ (далее - размер районного коэффициента). Указанные причины увольнения по собственному желанию подтверждаются записями в трудовой книжке; - впервые ищущим работу (ранее не работавшим); стремящимся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва; уволенным из организаций по собственному желанию (за исключением уволенных по собственному желанию по причинам, указанным в абзаце втором настоящего пункта); уволенным за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации, а также уволенным по любым основаниям в течение 12 месяцев, предшествовавших началу обучения, и имевшим в этот период оплачиваемую работу менее 26 календарных недель - в размере стипендии, установленной государством для образовательных учреждений соответствующего профиля, но не ниже размера пособия по безработице, предусмотренного для этой категории граждан. При этом гражданам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в районах и местностях, где применяются районные коэффициенты к заработной плате, стипендия, установленная в размере минимальной величины пособия по безработице, увеличивается на размер районного коэффициента; - утратившим способность к выполнению прежней работы вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания - за счет средств соответствующих организаций в размере 100% среднего заработка, исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы, но не выше максимальной величины пособия по безработице и не ниже минимальной величины пособия по безработице, увеличенных на размер районного коэффициента. Гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и катастроф и признанным в установленном порядке безработными, стипендия в период профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации по направлению органов службы занятости выплачивается в повышенном размере. Гражданам, направленным органами службы занятости на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации, стипендия начисляется с первого дня их обучения. Гражданам, уволенным из организаций в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации, признанным в установленном порядке безработными и направленным органами службы занятости на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации, в период, в течение которого за ними по последнему месту работы сохраняется средняя заработная плата (с зачетом выходного пособия), стипендия начисляется начиная с первого дня по истечении указанного периода. Размер стипендии может быть уменьшен на 25% сроком на один месяц или выплата ее может быть приостановлена на срок до одного месяца в случае неуспеваемости или нерегулярного посещения занятий без уважительной причины. Органы службы занятости при необходимости могут оплачивать стоимость проезда (до места обучения и обратно) и расходы, связанные с проживанием граждан, направленных органами службы занятости на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации в другую местность. 41
Пособие по безработице выплачивается гражданам, уволенным из организаций по любым основаниям, за исключением указанных в п. 2 ст. 30 Закона, и устанавливается в процентном отношении к среднему заработку, исчисленному за последние три месяца по последнему месту работы, если они в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, имели оплачиваемую работу не менее 26 календарных недель на условиях полного рабочего дня (полной рабочей недели) или на условиях неполного рабочего дня (неполной рабочей недели) с пересчетом на 26 календарных недель с полным рабочим днем (полной рабочей неделей). Пособие по безработице во всех иных случаях, в том числе гражданам, впервые ищущим работу (ранее не работавшим); стремящимся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва; уволенным из организаций по собственному желанию (за исключением уволенных по собственному желанию по причинам, указанным в абзаце втором п. 1 ст. 29 Закона); уволенным за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации; уволенным по любым основаниям в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, и имевшим в этот период оплачиваемую работу менее 26 календарных недель, а также гражданам, направленным органами службы занятости на обучение и отчисленным за виновные действия, устанавливается в кратном отношении к минимальной величине пособия по безработице. Гражданам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в районах и местностях, где применяются районные коэффициенты к заработной плате, пособие по безработице, установленное в размере минимальной величины пособия по безработице, увеличивается на размер районного коэффициента. Гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и катастроф и признанным в установленном порядке безработными, к пособию по безработице выплачивается дополнительное пособие в соответствии с законодательством Российской Федерации. Пособие по безработице выплачивается гражданам, признанным в установленном порядке безработными. Решение о назначении пособия по безработице принимается одновременно с решением о признании гражданина безработным. Пособие по безработице начисляется гражданам с первого дня признания их безработными. Гражданам, уволенным из организаций в связи с ликвидацией организации либо сокращением численности или штата работников организации и признанным в установленном порядке безработными, но не трудоустроенным в период, в течение которого за ними по последнему месту работы сохраняется средняя заработная плата (с зачетом выходного пособия), пособие по безработице начисляется начиная с первого дня по истечении указанного периода. Каждый период выплаты пособия по безработице не может превышать 12 месяцев в суммарном исчислении в течение 18 календарных месяцев, за исключением случаев, предусмотренных названным Законом. Для граждан, впервые ищущих работу (ранее не работавших); стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва; уволенных из организаций по собственному желанию (за исключением уволенных по собственному желанию по причинам, указанным в абзаце втором п. 1 ст. 29 Закона); уволенных за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации; уволенных из организаций по любым основаниям в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, и имевших в этот период оплачиваемую работу менее 26 календарных недель, а также для граждан, направленных органами службы занятости на обучение и отчисленных за виновные действия, каждый период выплаты пособия по безработице не может превышать 6 месяцев в суммарном исчислении в течение 12 календарных месяцев. При этом общий период выплаты пособия по безработице для этих категорий граждан не 42
может превышать 12 месяцев в суммарном исчислении в течение 18 календарных месяцев. Безработные граждане, не трудоустроенные по истечении первого периода выплаты пособия по безработице, имеют право на повторное получение пособия по безработице. Общий период выплаты пособия по безработице гражданину не может превышать 24 календарных месяца в суммарном исчислении в течение 36 календарных месяцев. Пособие по безработице выплачивается ежемесячно при условии прохождения безработным перерегистрации в установленные органами службы занятости сроки, но не более двух раз в месяц. Что касается определения размера пособия по безработице, то гражданам, уволенным из организаций по любым основаниям в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, имевшим в этот период оплачиваемую работу не менее 26 календарных недель на условиях полного рабочего дня (полной рабочей недели) или на условиях неполного рабочего дня (неполной рабочей недели) с пересчетом на 26 календарных недель с полным рабочим днем (полной рабочей неделей), и признанным в установленном порядке безработными, начисляется: а) в первом (12-месячном) периоде выплаты: - в первые три месяца - в размере 75% их среднемесячного заработка (денежного довольствия), исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы (службы); - в следующие четыре месяца - в размере 60%; - в дальнейшем - в размере 45%, но во всех случаях не выше максимальной величины пособия по безработице и не ниже минимальной величины пособия по безработице, увеличенных на размер районного коэффициента; б) во втором (12-месячном) периоде выплаты - в размере минимальной величины пособия по безработице, увеличенной на размер районного коэффициента. Размеры минимальной и максимальной величин пособия по безработице ежегодно определяются Правительством Российской Федерации. Надо сказать, что в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2004 г. N 591 "О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2005 г." <1> с 1 января 2005 г. минимальный размер пособия по безработице - 720 руб., а максимальный - 2880 руб. Постановлением Правительства РФ от 17 января 2006 г. N 12 "О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице за 2006 г." <2> на 2006 г. эти размеры сохранены и на 2007 г. они также пролонгированы <3>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 45. Ст. 4442. <2> СЗ РФ. 2006. N 4. Ст. 385. <3> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 283. Пособие по безработице иным категориям безработных граждан, а именно гражданам: впервые ищущим работу (ранее не работавшим); стремящимся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва; уволенным за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации; уволенным из организаций в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, и имевшим в этот период оплачиваемую работу менее 26 календарных недель; направленным органами службы занятости на обучение и отчисленным за виновные действия, начисляется: - в первом (6-месячном) периоде выплаты - в размере минимальной величины пособия по безработице, увеличенной на размер районного коэффициента; - во втором (6-месячном) периоде выплаты - в размере минимальной величины пособия по безработице, увеличенной на размер районного коэффициента.
43
Гражданам, уволенным из организаций по собственному желанию (за исключением уволенных по собственному желанию по причинам, указанным в абзаце втором п. 1 ст. 29 Закона) и признанным в установленном порядке безработными, пособие по безработице начисляется: - в первом (6-месячном) периоде выплаты - в размере полуторакратной минимальной величины пособия по безработице, увеличенной на размер районного коэффициента; - во втором (6-месячном) периоде выплаты - в размере минимальной величины пособия по безработице, увеличенной на размер районного коэффициента. Следует отметить, что размер пособия безработным гражданам редко достигает прожиточного минимума, установленного законодательством субъекта Российской Федерации. Это позволяет утверждать, что большинство безработных в России не имеют приемлемого уровня жизни и живут в состоянии крайней нужды. Единовременные пособия вынужденным переселенцам. Согласно Закону РФ от 19 февраля 1993 г. "О вынужденных переселенцах" <1> вынужденный переселенец - это гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. --------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 427. Гражданин, получивший соответствующее свидетельство, и прибывшие с ним члены семьи, не достигшие 18 лет, имеют право, в частности, на получение единовременного денежного пособия в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации, но не ниже 100 руб. В соответствии с Законом РФ "О вынужденных переселенцах" Правительство Российской Федерации 16 июня 1997 г. приняло Постановление N 724 "О размерах единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем" <1>. В соответствии с этим Постановлением единовременное денежное пособие выплачивается в следующих размерах: --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 25. Ст. 2943. - гражданину, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, и прибывшим с ним членам семьи, не достигшим 18летнего возраста, - в размере 100 руб. на каждого; - малообеспеченным гражданам (одиноким пенсионерам, одиноким инвалидам, семьям, состоящим только из пенсионеров и/или инвалидов, одинокому родителю (заменяющему его лицу) с ребенком или детьми в возрасте до 18 лет, многодетным семьям с тремя и более детьми в возрасте до 18 лет) из числа указанных лиц - в размере 150 руб. на каждого. Процедура подтверждения права на это пособие и его получение определены Правительством Российской Федерации. Гражданин, получивший свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, подает соответствующее заявление в письменной форме в территориальный орган миграционной службы по месту пребывания лица на территории РФ с указанием в нем прибывших с ним членов семьи, не достигших 18-летнего возраста.
44
При подаче заявления предъявляются следующие документы: паспорт или иной документ, удостоверяющий личность; свидетельство о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем. Для рассмотрения заявления на получение пособия в размере, установленном для малообеспеченных лиц (одиноких пенсионеров, одиноких инвалидов, семей, состоящих только из пенсионеров и/или инвалидов, одинокого родителя (заменяющего его лица) с ребенком или детьми в возрасте до 18 лет, многодетной семьи с тремя и более детьми в возрасте до 18 лет), могут быть затребованы дополнительные документы, подтверждающие право этих лиц на получение указанного размера пособия. Территориальный орган миграционной службы в течение одного дня со дня подачи заявления принимает соответствующее решение и выдает заявителю справку на получение пособия установленного образца. Справка, выданная территориальным органом миграционной службы, гарантирует лицу, указанному в ней, выплату в соответствующем учреждении Сберегательного банка РФ предназначенной денежной суммы. Справка действительна в течение двух дней со дня ее выдачи. В случае неиспользования заявителем справки в указанный срок территориальный орган миграционной службы, выдавший ее, продлевает срок ее действия. При отказе в предоставлении статуса вынужденного переселенца лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, выплаченные в виде пособия денежные средства им не возвращаются. Правительством РФ Постановлением от 1 декабря 2004 г. N 713 были утверждены новые Правила оказания содействия лицам, получившим свидетельство о регистрации ходатайства о признании их вынужденными переселенцами, и вынужденным переселенцам в обеспечении проезда и провоза багажа, а также выплаты соответствующей компенсации малообеспеченным лицам из числа указанных граждан <1>, которые вступили в силу с 1 января 2005 г. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 5063. Настоящие Правила устанавливают порядок оказания содействия лицам, получившим свидетельство о регистрации ходатайства о признании их вынужденными переселенцами, и вынужденным переселенцам в обеспечении проезда и провоза багажа, а также порядок компенсации малообеспеченным лицам из числа указанных граждан расходов на проезд и провоз багажа. Содействие в обеспечении проезда и провоза багажа осуществляется территориальным органом Федеральной миграционной службы, в котором обратившееся за содействием лицо состоит на учете в качестве лица, получившего свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, или в качестве вынужденного переселенца, путем выдачи ему направления на приобретение в транспортной организации за счет собственных средств билетов и багажных квитанций. Направление действительно в течение 7 дней со дня его выдачи. Если оно не использовалось в течение указанного срока, то оно продлевается. Транспортная организация в соответствии с направлением продает указанному лицу (при предъявлении документа, удостоверяющего личность) проездные документы до пункта назначения, указанного в направлении. Компенсация расходов на проезд осуществляется в размере, не превышающем стоимость проезда: - железнодорожным транспортом - в плацкартном вагоне; - морским транспортом - на местах IV категории кают судов; - внутренним водным транспортом - на местах III категории кают судов; - воздушным транспортом - в салонах экономического (низшего) класса самолетов; 45
- автомобильным транспортом - в автобусе общего типа. Размер компенсации расходов на провоз багажа (не более 100 кг на одного человека) определяется на основании тарифов, утверждаемых в установленном порядке. Единовременные пособия беженцам. Согласно Федеральному закону от 19 февраля 1993 г. "О беженцах" <1> беженец - это лицо, которое не является гражданином России и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может либо не желает вернуться в нее вследствие таких опасений. --------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 425. Гражданин, получивший соответствующее свидетельство, и прибывшие с ним члены семьи имеют право, в частности, на получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи в порядке и размерах, определяемых Правительством Российской Федерации, не ниже 100 руб. (п. 1 ст. 6 указанного Федерального закона). В соответствии с этим Законом Правительство РФ 23 мая 1998 г. приняло Постановление N 484 "О размере единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу" <1>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2457. В соответствии с решением Правительства РФ единовременное денежное пособие выплачивается в следующем размере: а) 100 руб. - лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории РФ по существу и каждому прибывшему с ним члену семьи, не достигшему 18-летнего возраста; б) 150 руб. - малообеспеченному гражданину (одинокому нетрудоспособному пенсионеру или инвалиду, одинокому родителю с ребенком или детьми в возрасте до 18 лет, многодетной семье с тремя и более детьми в возрасте до 18 лет) из числа лиц, получивших свидетельство, и каждому прибывшему с ним члену семьи, не достигшему 18-летнего возраста. Процедура подтверждения права на это пособие и его получения определена Правительством Российской Федерации. Гражданин, получивший свидетельство, подает соответствующее заявление в территориальный орган миграционной службы, в котором состоит на учете, с указанием в этом заявлении прибывших с ним членов семьи, не достигших 18-летнего возраста. При подаче заявления предъявляется свидетельство. Гражданин, получивший свидетельство на основании решения дипломатического или консульского учреждения Российской Федерации вне ее пределов, реализует право на получение единовременного денежного пособия после прибытия на территорию Российской Федерации. Для получения пособия в размере, установленном для малообеспеченного лица (одинокого нетрудоспособного пенсионера и инвалида, одинокого родителя с ребенком или детьми в возрасте до 18 лет, многодетной семьи с тремя и более детьми в возрасте до 18 лет), могут быть затребованы дополнительные сведения, подтверждающие право этого лица на получение пособия в установленном для него размере.
46
Территориальный орган миграционной службы, в котором гражданин, получивший свидетельство, состоит на учете, в течение одного дня со дня подачи заявления принимает соответствующее решение и выдает заявителю справку на получение пособия. Справка, выданная территориальным органом миграционной службы, гарантирует указанному в ней гражданину выплату в соответствующем учреждении Сберегательного банка Российской Федерации предназначенной денежной суммы при предъявлении свидетельства. Справка действительна в течение 7 дней со дня ее выдачи. В случае неиспользования заявителем справки в указанный срок территориальный орган миграционной службы, выдавший ее, продлевает срок ее действия, но не более чем на 5 дней, исключая выходные и праздничные дни. Выплата пособия осуществляется учреждениями Сберегательного банка Российской Федерации на основании соглашения, заключенного между Федеральной миграционной службой России и Сберегательным банком Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию Федеральной миграционной программы. При отказе в предоставлении статуса беженца гражданину, получившему свидетельство, выплаченные ему в виде пособия денежные средства не возвращаются. Ежемесячные пособия супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту. Пособие супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, установлено в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих" <1> Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. N 231 "О размерах и порядке выплаты ежемесячного пособия супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в период их проживания с супругами в местностях, где они вынуждены не работать или не могут трудоустроиться по специальности в связи с отсутствием возможности трудоустройства, а также по состоянию здоровья детей" <2>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331. <2> СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1245; СЗ РФ. 2001. N 1 (ч. II). Ст. 130. Пособие выплачивается лицу в период проживания в соответствующих местностях. Это те местности, где супруга вынуждена не работать по двум причинам. Во-первых, в связи с отсутствием возможности трудоустроиться по специальности (отсутствие такой возможности подтверждается признанием их в установленном порядке безработными и истечением установленного срока выплаты пособия по безработице). Во-вторых, в связи с тем, что она вынуждена ухаживать за детьми по состоянию здоровья детей, связанному с условиями их проживания по месту военной службы супругов (нуждаемость детей до 18 лет в постороннем уходе по состоянию их здоровья, связанному с условиями проживания по месту службы супругов, подтверждается заключением учреждения здравоохранения). Размер пособия равен 100 руб. в месяц. В местностях, где установлены районные коэффициенты к заработной плате, размер пособия определяется с применением этих коэффициентов. Как видим, размер данного пособия в разы меньше размера прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. Учитывая невысокий размер денежного довольствия военнослужащих, вряд ли такое пособие является веским подспорьем в бюджете его семьи. Естественно, такой подход государства к острейшим социальным проблемам российских войск может повлечь для страны самые негативные последствия. Дальнейшие изменения в федеральном законодательстве, регламентирующие отдельные вопросы социальной защиты военнослужащих и их семей, носили позитивный характер, и принципиальный подход, использованный при его разработке, безусловно, правильный - косвенные социальные льготы необходимо заменять непосредственными 47
денежными выплатами, зависящими от окладов военнослужащих по должности и званию. Но реально доходы военнослужащих возросли, к сожалению, ненамного. Таким образом, считать эту серьезнейшую проблему решенной нельзя. Денежное довольствие военнослужащих по-прежнему останется крайне низким, особенно с учетом жесткого режима службы, требующего значительных психофизических затрат. Сама же военная служба так и останется непрестижной, а авторитет армии очень низким, поскольку офицеры, особенно молодые, сегодня реально осознают невозможность на честно заработанные ими деньги прокормить не только семью, но и самого себя. Учитывая изложенное, размер пособий супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, должен составлять не менее 50% прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации. Единовременные пособия для граждан из числа детей-сирот. Выплата пособий гражданам из числа детей-сирот предусмотрена Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" <1>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880. Предусмотренные настоящим Федеральным законом дополнительные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях), являются расходными обязательствами субъектов РФ. Законами и иными нормативными актами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные виды социальной поддержки детейсирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Предусмотренные Законом дополнительные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях, являются расходными обязательствами РФ. Обучающимся в федеральных государственных образовательных учреждениях из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, помимо полного государственного обеспечения выплачивается стипендия, размер которой увеличивается не менее чем на 50% по сравнению с размером стипендии, установленной для обучающихся в данном образовательном учреждении, ежегодное пособие на приобретение учебной литературы и письменных принадлежностей в размере трехмесячной стипендии, а также 100% заработной платы, начисленной в период производственного обучения и производственной практики. Выпускники федеральных государственных образовательных учреждений из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за исключением лиц, продолжающих обучение по очной форме в образовательных учреждениях профессионального образования, за счет средств образовательных учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования обеспечиваются одеждой, обувью, мягким инвентарем и оборудованием по нормам, утверждаемым Правительством РФ, а также единовременным денежным пособием в сумме не менее 500 руб. Нормы материального обеспечения утверждены Постановлением Правительства РФ от 7 ноября 2005 г. N 659 "Об утверждении норм материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся и воспитывающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях, несовершеннолетних, обучающихся и воспитывающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях специальных профессиональных училищах открытого и закрытого типа и федеральном государственном учреждении "Сергиево-Посадский детский дом слепоглухих Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию" <1>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4675. 48
По желанию выпускников образовательных учреждений им может быть выдана денежная компенсация в размерах, необходимых для их приобретения, или перечислена указанная компенсация в качестве вклада на имя выпускника в учреждение Сберегательного банка РФ. Отношения, связанные с установлением дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа в городе Москве регулирует Закон г. Москвы от 30 ноября 2005 г. N 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". § 2. Государственная социальная помощь малоимущим гражданам (беднякам) Федеральный закон от 17 июля 1999 г. "О государственной социальной помощи" <1> (далее - Закон) устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в этом Законе. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3699. Он содержит основные нормы, необходимость законодательного закрепления которых вытекает из Федерального закона от 24 октября 1997 г. "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" <1>. Так, семья (одинокий гражданин), среднедушевой доход которой (которого) ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ, считается малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение государственной социальной помощи. Условия и порядок предоставления государственной социальной помощи малоимущим семьям (гражданам) установлен в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ (п. 2 ст. 6 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации"). --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 43. Ст. 4904. В названном Законе впервые даны правовые определения таких понятий, как "государственная социальная помощь", "социальное пособие", "субсидия", "набор социальных услуг" (ст. 1). Здесь необходимо предостеречь от расширительного толкования норм Закона, действие которого не распространяется на правовое поле всех установленных весьма обширным действующим в нашей стране законодательством социальных пособий, субсидий и других всевозможных выплат. В ст. 2 определено его место в системе законодательства о государственной социальной помощи: он регулирует правоотношения, связанные с предоставлением населению социальной помощи, наряду с Федеральными законами "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" <1> и другими федеральными и региональными нормативными правовыми актами. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464. Другими словами, Федеральный закон 1999 г. не является единственным правовым актом, регулирующим процесс предоставления государственной социальной помощи. Это, в частности, закреплено и в его преамбуле (часть вторая): "Предметом регулирования настоящего Федерального закона не являются отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и социальных гарантий, установленных законодательством Российской 49
Федерации". Из этого следует, что Закон не является универсальным, и при решении вопросов о назначении таких видов социальных выплат, как пособия по безработице, пособия гражданам, имеющим детей, субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг, следует руководствоваться соответствующими законодательными актами. Так, предоставление жилищных субсидий регулирует Жилищный кодекс РФ <1>, обеспечивающий "социальные гарантии в области жилищных прав граждан", а предоставление ежемесячного пособия на ребенка - Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" <2>, обеспечивающий "гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства". --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14. <2> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1929. В ст. 3 определены цели данного Закона, а именно: поддержание уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ; адресное использование бюджетных средств; усиление адресности социальной поддержки нуждающихся граждан; создание необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг; снижение уровня социального неравенства; повышение доходов населения. Его ст. 4 закрепляет законодательные и бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти в области оказания социальной помощи, а ст. 5 определяет полномочия органов государственной власти субъектов РФ по оказанию государственной социальной помощи и устанавливает, что оказание (предоставление) государственной социальной помощи в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов РФ, в том числе предусматривающими предоставление гражданам социальных пособий в виде набора социальных услуг и субсидий, является расходным обязательством субъектов РФ. В целом анализируя названный Закон, можно выделить два вида государственной социальной помощи, так как каждый из них обладает особыми условиями назначения, порядком финансирования и целями предоставления. Это - государственная социальная помощь, оказываемая в виде предоставления гражданам набора социальных услуг, и государственная социальная помощь малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам (беднякам). Право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг имеют следующие категории граждан: - инвалиды войны; - участники Великой Отечественной войны; - ветераны боевых действий из числа лиц, указанных в пп. 1 - 4 п. 1 ст. 3 ФЗ "О ветеранах" <1>; --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 168. - военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее 6 месяцев, военнослужащие, награжденные орденами и медалями СССР за службу в указанный период; - лица, награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда"; - лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных 50
объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств; - члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий; члены семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда; - инвалиды; - дети-инвалиды. В состав предоставляемого гражданам набора социальных услуг включаются следующие услуги: - дополнительная бесплатная медицинская помощь, в том числе предусматривающая обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) необходимыми лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, также специализированными продуктами лечебного питания для детейинвалидов, предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторнокурортное лечение, осуществляемые в соответствии с законодательством об обязательном социальном страховании; - бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно. При предоставлении социальных услуг граждане, имеющие ограничение способности к трудовой деятельности III степени, и дети-инвалиды имеют право на получение на тех же условиях второй путевки на санаторно-курортное лечение и на бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно для сопровождающего их лица. В целях обеспечения реализации прав граждан на получение ежемесячных денежных выплат, социальных услуг, а также для обеспечения качественного и эффективного расходования средств, направляемых на ежемесячные денежные выплаты и предоставление социальных услуг, осуществляется ведение Федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (см. Приказ Минздравсоцразвития России от 16 ноября 2004 г. N 195 "О порядке ведения Федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи" <1>). --------------------------------
<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. N 52. Сведения о лицах, содержащиеся в Федеральном регистре лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, предоставляются органам исполнительной власти субъектов РФ безвозмездно. Периодом предоставления гражданам социальных услуг является календарный год. Если гражданин в течение календарного года приобрел право на получение социальных услуг, периодом предоставления ему социальных услуг является период с даты приобретения гражданином права на получение социальных услуг до 31 декабря текущего года, а в случае если гражданин в течение календарного года утратил право на получение социальных услуг, периодом предоставления ему социальных услуг является период с 1 января до даты утраты гражданином права на получение социальных услуг. Гражданин, имеющий право на получение социальных услуг, может отказаться или от их получения полностью, или от услуги по дополнительной бесплатной медицинской помощи, или от услуги бесплатного проезда на пригородном железнодорожном 51
транспорте, включая междугородный транспорт к месту лечения и обратно, обратившись с заявлением в территориальный орган Пенсионного фонда РФ. Заявление должно быть подано в срок до 1 октября текущего года. С 1 апреля 2007 г. размер суммы, направляемой на оплату предоставления гражданам набора социальных услуг, установлен Постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. N 34 <1> и составляет 513 руб. в месяц в расчете на одного гражданина, из них: --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 5. Ст. 660. - 456 руб. - на оплату дополнительной бесплатной медицинской помощи, в том числе предусматривающей обеспечение необходимыми лекарственными средствами по рецептам врача (фельдшера) и предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемые в соответствии с законодательством об обязательном социальном страховании; - 57 руб. - на оплату бесплатного проезда на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно. Настоящий Закон устанавливает право на предоставление социальных услуг лицам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненным к ним категориям граждан. Порядок финансирования расходов, связанных с предоставлением указанным лицам набора социальных услуг, устанавливается Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2004 г. N 864 "О порядке финансирования расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг и установлении платы за предоставление государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг лицам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненным к ним категориям граждан" <1>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 2). Ст. 109. Плата за предоставление гражданам набора социальных услуг не может превышать размера осуществляемой им ежемесячной денежной выплаты. Право на получение государственной социальной помощи имеют малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане (бедняки), которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ. Порядок определения величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина устанавливается субъектом РФ с учетом величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения. Очевидно, что на федеральном уровне невозможно дать единый универсальный "рецепт от бедности" для каждой конкретной семьи. В случае если в субъекте РФ не установлены величины прожиточных минимумов, используются величины прожиточных минимумов, установленных Правительством РФ (ст. 7 Закона). Анализируя данную статью, надо сказать, что она дает правовые критерии предоставления государственной социальной помощи, а также уточняет порядок определения величины прожиточного минимума малоимущей семьи или малоимущих одиноко проживающих граждан. Любая семья или одиноко проживающие граждане, среднедушевой доход которой или доход которых ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, считаются 52
малоимущей (бедной) или малоимущими (бедными) и имеют право на получение государственной социальной помощи. Таким образом, Закон устанавливает сочетание двух критериев определения нуждающихся в социальной помощи со стороны государства: среднедушевой доход семьи (одиноко проживающих граждан) ниже прожиточного минимума и причины, по которым семья (одиноко проживающие граждане) имеет дефицит дохода относительно прожиточного минимума. Причины должны носить объективный характер и не зависеть от этой семьи (одиноко проживающих граждан). Итак, согласно ст. 7 Закона основным критерием для получения государственной социальной помощи, помимо величины среднедушевого дохода ниже прожиточного минимума, является такой фактор, как "независящие причины". Что понимается под "не зависящими от граждан причинами"? К таким причинам следует относить объективные обстоятельства, наступление которых не зависит от лиц, обратившихся за государственной социальной помощью, например инвалидность, смерть кормильца, безработица, стихийные бедствия, техногенные катастрофы, военные действия. Оценка конкретных обстоятельств нуждаемости и обращения за помощью производится органом социальной защиты населения по месту жительства либо по месту пребывания малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина. Вторым важным критерием для признания семьи и одиноко проживающего гражданина малоимущими (бедняками) и оказания им государственной социальной помощи является их среднедушевой доход, который должен быть ниже величины прожиточного минимума. Государственная социальная помощь назначается на основании письменного заявления гражданина от себя лично (для малоимущих одиноко проживающих граждан) или от имени своей семьи, письменного заявления опекуна, попечителя, другого законного представителя гражданина в органы социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания, в котором заявителем указываются сведения о составе семьи, доходах, сведения о получении государственной социальной помощи в виде предоставления социальных услуг. Установление заявительного принципа и определение критериев предоставления социальной помощи нуждающимся являются важным принципиальным положением Закона. Закон предусматривает возможность обращения не только в орган социальной защиты населения по месту жительства, но и по месту пребывания. Сделано такое допущение с учетом того, что обстоятельства нуждаемости могут застать семью вне места проживания: причиной обращения за помощью могут быть вынужденная миграция из "горячих точек", стихийные бедствия, техногенные катастрофы, заставившие граждан покинуть места постоянного проживания. В подаваемом от себя лично или от имени семьи заявлении указываются сведения о составе семьи, доходах и об имуществе, принадлежащем заявителю и членам его семьи. Делается это для того, чтобы органы социальной защиты населения на местах могли определить степень нуждаемости заявителя (семьи заявителя) в государственной социальной помощи. Как указано в ст. 7 Закона, право на получение помощи имеют семьи (одиноко проживающие граждане), имеющие среднедушевой доход ниже прожиточного минимума. При решении вопроса о признании семьи или одиноко проживающего гражданина малоимущими и об оказании им государственной социальной помощи орган социальной защиты населения должен направить об этом письменное уведомление заявителю не позднее чем через 10 дней после обращения заявителя, а при необходимости проведения дополнительной проверки (комиссионного обследования) органом социальной защиты населения представленных заявителем сведений о доходах семьи (одиноко проживающего гражданина) данный орган должен дать в указанный срок предварительный ответ с 53
уведомлением о проведении такой проверки. В этом случае окончательный ответ должен быть дан заявителю не позднее чем через 30 дней после подачи заявления. В случае представления заявителем неполных или недостоверных сведений о составе семьи, доходах, имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, и установления органом социальной защиты населения факта их недостоверности заявитель (его семья) может быть лишен (лишена) права на получение государственной социальной помощи. Орган социальной защиты отказывает заявителю в назначении государственной социальной помощи или прекращает ее выплату на период, в течение которого она незаконно выплачивалась. Такой отказ заявитель может обжаловать в вышестоящий орган социальной защиты населения и (или) в суд. Порядок учета доходов и расчета среднедушевого дохода устанавливается Федеральным законом от 5 апреля 2003 г. N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" <1>. Закон определяет состав малоимущей семьи, учитываемый при обращении за государственной социальной помощью, виды доходов, учитываемые при расчете среднедушевого дохода семьи (одиноко проживающего гражданина), и методику расчета среднедушевого дохода, используемого для определения права малоимущих на государственную социальную помощь. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1257. Расчет среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для решения вопроса о признании их малоимущими и об оказании им государственной социальной помощи осуществляется органом социальной защиты населения по месту их жительства либо пребывания, в который поступило письменное заявление гражданина или лица, являющегося его представителем в соответствии с законодательством Российской Федерации. Учет доходов и расчет среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина производятся на основании сведений о составе семьи, доходах членов семьи или одиноко проживающего гражданина и принадлежащем им имуществе на праве собственности, указанных в заявлении об оказании государственной социальной помощи. Расчет среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина производится исходя из суммы доходов членов семьи или одиноко проживающего гражданина за три последних календарных месяца, предшествующих месяцу подачи заявления об оказании государственной социальной помощи (далее - расчетный период). При расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина учитывается сумма доходов каждого члена семьи или одиноко проживающего гражданина, полученных как в денежной, так и в натуральной форме. Доходы, полученные семьей или одиноко проживающим гражданином от организаций, индивидуальных предпринимателей, использования земельных участков в натуральной форме в виде товаров (работ, услуг, плодов, продукции), иного имущества, определяются как стоимость этих товаров (работ, услуг, плодов, продукции), иного имущества, исчисленная исходя из цен, определяемых в порядке, установленном ст. 40 ч. 1 Налогового кодекса Российской Федерации. В указанные доходы не включаются плоды и продукция, которые получены на земельном участке и использованы для личного потребления членов семьи или одиноко проживающего гражданина. Доходы семьи или одиноко проживающего гражданина, получаемые в иностранной валюте, пересчитываются в рубли по курсу Центрального банка Российской Федерации, установленному на дату фактического получения этих доходов.
54
Доходы каждого члена семьи или одиноко проживающего гражданина учитываются до вычета налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Сумма заработной платы, включая выплаты компенсационного и стимулирующего характера, предусмотренная системой оплаты труда и выплачиваемая по результатам работы за месяц, учитывается в доходах семьи или одиноко проживающего гражданина в месяце ее фактического получения, который приходится на расчетный период. При иных установленных сроках расчета и выплаты заработной платы, включая выплаты компенсационного и стимулирующего характера, сумма полученной заработной платы, включая выплаты компенсационного и стимулирующего характера, делится на количество месяцев, за которые она начислена, и учитывается в доходах семьи или одиноко проживающего гражданина за те месяцы, которые приходятся на расчетный период. Суммы оплаты сезонных, временных и других видов работ, выполняемых по срочным трудовым договорам, доходов от исполнения договоров гражданско-правового характера, а также доходов от предпринимательской и иной деятельности делятся на количество месяцев, за которые они начислены (получены), и учитываются в доходах семьи или одиноко проживающего гражданина за те месяцы, которые приходятся на расчетный период. Доходы, полученные членом крестьянского (фермерского) хозяйства, учитываются в его доходах или в доходах его семьи исходя из размеров, установленных заключенным в определенном законодательством Российской Федерации порядке соглашением (договором) между членами крестьянского (фермерского) хозяйства об использовании плодов, продукции и доходов, которые получены в результате деятельности этого хозяйства. Доходы, полученные от реализации плодов и продукции личного подсобного хозяйства, учитываются в сумме доходов семьи или одиноко проживающего гражданина исходя из утверждаемых в субъектах Российской Федерации нормативов чистого дохода в стоимостном выражении от реализации полученных в личном подсобном хозяйстве плодов и продукции. Суммы доходов от сдачи в аренду (внаем) недвижимого и иного имущества делятся на количество месяцев, за которые они получены, и учитываются в доходах семьи или одиноко проживающего гражданина за те месяцы, которые приходятся на расчетный период. В состав малоимущей семьи при расчете среднедушевого дохода включаются лица, связанные родством и (или) свойством. К ним относятся совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство супруги, их дети и родители, усыновители и усыновленные, братья и сестры, пасынки и падчерицы. При расчете среднедушевого дохода в состав семьи не включаются: - военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в качестве сержантов, старшин, солдат или матросов, а также военнослужащие, обучающиеся в военных образовательных учреждениях профессионального образования и не заключившие контракта о прохождении военной службы; - лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы, лица, в отношении которых применена мера пресечения в виде заключения под стражу, а также лица, находящиеся на принудительном лечении по решению суда; - лица, находящиеся на полном государственном обеспечении. Среднедушевой доход семьи при решении вопроса о признании ее малоимущей и об оказании ей государственной социальной помощи рассчитывается путем деления одной трети суммы доходов всех членов семьи за расчетный период на число членов семьи. Доход одиноко проживающего гражданина при решении вопроса о признании его малоимущим и об оказании ему государственной социальной помощи определяется как одна треть суммы его доходов за расчетный период. 55
Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи, устанавливается Постановлением Правительства РФ от 20 августа 2003 г. N 512 "О Перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи" <1>. В соответствии с этим Перечнем учитываются все виды доходов, полученных каждым членом семьи или одиноко проживающим гражданином в денежной и натуральной форме, в том числе: --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3374. - все предусмотренные системой оплаты труда выплаты, учитываемые при расчете среднего заработка в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2003 г. N 213 "Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы" <1>; --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 16. Ст. 1529. - средний заработок, сохраняемый в случаях, предусмотренных трудовым законодательством; - компенсация, выплачиваемая государственным органом или общественным объединением за время исполнения государственных или общественных обязанностей; - выходное пособие, выплачиваемое при увольнении, компенсация при выходе в отставку, заработная плата, сохраняемая на период трудоустройства при увольнении в связи с ликвидацией организации, сокращением численности или штата работников; - социальные выплаты из бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов и других источников, к которым относятся: пенсии, компенсационные выплаты, стипендии, пособия, надбавки и доплаты; - доходы от имущества, принадлежащего на праве собственности семье (отдельным ее членам), доходы от реализации и сдачи в аренду недвижимого имущества; - другие доходы семьи или одиноко проживающего гражданина, например денежное довольствие военнослужащих, оплата по гражданско-правовым договорам, материальная помощь, авторские вознаграждения, доходы по акциям, алименты, наследуемые и подаренные денежные средства и т.д. В доходе семьи или одиноко проживающего гражданина не учитываются только государственная социальная помощь, оказываемая в соответствии с законодательством РФ о государственной социальной помощи в виде денежных выплат и натуральной помощи; единовременные страховые выплаты, производимые в возмещение ущерба, причиненного жизни и здоровью человека, его личному имуществу и имуществу, находящемуся в общей собственности членов его семьи, а также ежемесячные суммы, связанные с дополнительными расходами на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию в соответствии с решением учреждения государственной службы медико-социальной экспертизы. Виды оказания государственной социальной помощи - это денежные выплаты (социальные пособия, субсидии и другие выплаты) и натуральная помощь (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи). Размер государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств субъекта РФ, определяется органами государственной власти субъектов РФ. § 3. Пенсионное законодательство и бедность В настоящее время пенсионное законодательство, рассчитанное на большую часть пенсионеров, существенно обновилось. Приняты Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" <1> и Федеральный закон от 15 декабря 56
2001 г. "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" <2>. Этими Законами сохранено деление пенсий на трудовые, т.е. заработанные, заслуженные длительным трудом, и социальные, которые предоставляются вне связи с трудовой, иной общественно полезной деятельностью определенным категориям нетрудоспособных граждан. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4920. <2> СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4831. Существование в пенсионном законодательстве института социальных пенсий предопределено необходимостью предоставить источник средств к существованию следующим категориям нетрудоспособных граждан: а) инвалидам, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности III, II и I степени, в том числе инвалидам с детства, не имеющим права на трудовую пенсию либо на пенсию по инвалидности; б) детяминвалидам; в) детям в возрасте до 18 лет, потерявшим одного или обоих родителей; г) гражданам из числа малочисленных народов Севера, достигшим возраста 55 и 50 лет (соответственно мужчины и женщины); д) гражданам, достигшим возраста 65 и 60 лет (соответственно мужчины и женщины). Все перечисленные лица имеют право на получение социальной пенсии, если они постоянно проживают в Российской Федерации и если они не имеют права на получение трудовой пенсии, предусмотренной Федеральным законом от 17 декабря 2001 г., или на пенсию по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. Размеры социальных пенсий в зависимости от категории их получателей соотносятся с размером базовой части трудовой пенсии по старости или инвалидности и равняются либо 100% этой величины, либо 85%. Так, гражданам из числа малочисленных народов Севера, достигшим возраста 55 и 50 лет (соответственно мужчины и женщины), гражданам, достигшим возраста 65 и 60 лет, инвалидам, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности II степени (за исключением инвалидов с детства), детям в возрасте до 18 лет, потерявшим одного из родителей, выплачивается 100% размера базовой части трудовой пенсии по старости. При этом размеры социальной пенсии инвалидов, имеющих ограничение способности к трудовой деятельности II степени (за исключением инвалидов с детства), и детей в возрасте до 18 лет, потерявших одного из родителей, не могут быть менее 470 руб. в месяц. Инвалидам с детства, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности III и II степени, инвалидам, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности III степени, детям-инвалидам, детям в возрасте до 18 лет, потерявшим обоих родителей, и детям умершей одинокой матери выплачивается социальная пенсия в размере 100% базовой части трудовой пенсии по инвалидности. Что касается инвалидов, имеющих ограничение способности к трудовой деятельности I степени, то их социальная пенсия составляет 85% от базовой части трудовой пенсии по старости, но не может быть менее 400 руб. в месяц. Размеры пенсий, определенные в соответствующем процентном отношении от базовой части трудовой пенсии, предусмотренной Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" для граждан, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в районах с тяжелыми климатическими условиями, требующих дополнительных материальных и физиологических затрат проживающих там граждан, увеличиваются на соответствующий районный коэффициент в зависимости от района (местности) проживания на весь период проживания указанных граждан в указанных районах (местностях). При выезде граждан из этих районов (местностей) на
57
новое постоянное место жительства размер пенсии определяется без учета районного коэффициента. Социальная пенсия, назначенная гражданам, достигшим возраста 65 и 60 лет, не выплачивается в период выполнения ими оплачиваемой работы. Данная норма не только выпадает из общего правила, что выплата всех иных пенсий, установленных в Федеральных законах от 15 и 17 декабря 2001 г., работающим пенсионерам не приостанавливается. Это положение не учитывает и того обстоятельства, что прожить на такие деньги в России невозможно <1>. --------------------------------
<1> См. также: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Пенсионная реформа в России. Экспертное заключение. М., 2002. С. 50. Следует отметить, что и размеры трудовых пенсий не превышают прожиточного минимума пенсионера, размер которого на 5 марта 2007 г. составил 3533 руб. Средняя трудовая пенсия по старости (на сегодняшний момент она составляет 3000 руб.) не превышает прожиточный уровень, не говоря уже о пенсиях по инвалидности, по случаю потери кормильца и социальных пенсиях, которые намного ниже этого уровня. Коэффициент замещения пенсией утраченного заработка в настоящее время составляет 25%, а коэффициент замещения, установленный Конвенцией МОТ N 102 и Европейским кодексом социального обеспечения, составляет 40% ранее получаемого заработка. Кроме того, когда речь идет о применении среднего показателя, нельзя не учитывать, что у многих пенсионеров размер этих пенсий значительно ниже. По состоянию на 5 марта 2007 г. величина прожиточного минимума пенсионера в субъектах Российской Федерации колебалась в следующих пределах: Белгородская обл. 2286 руб.; Московская обл. - 2831 руб.; Тульская обл. - 2173 руб.; г. Москва - 3533 руб.; Мурманская обл. - 4452 руб.; Ненецкий автономный округ - 4294 руб.; Республика Саха (Якутия) - 4054 руб.; Корякский автономный округ - 6756 руб. И это при том, что прожиточный минимум пенсионеров в регионах обычно составляет от 50 до 60% прожиточного минимума трудоспособного населения. Минимальная заработная плата также не достигает величины прожиточного минимума, который в среднем по стране (с учетом данных 77 субъектов РФ) за четвертый квартал 2006 г. составил 3353 руб. Соотношение средней заработной платы и прожиточного минимума за четвертый квартал 2006 г. составило 3,63. С учетом того что практически все бюджетники, как это уже отмечалось в книге ранее, получают весьма низкую заработную плату, то и размер их пенсий будет ниже средней пенсии по стране. Хотя пенсии достаточно регулярно индексируются, однако прибавки к ним весьма невелики. В результате реальная значимость пенсии обесценивается вследствие роста цен и инфляции. Механизмы индексации пенсий не только не дают никакого эффекта, но и ведут к их относительному обнищанию, поскольку размер пенсий по отношению к средней заработной плате непрерывно снижается. К примеру, если в 2000 г. средняя пенсия составляла около трети средней зарплаты, то в 2006 г. она упала до четверти средней зарплаты, а в декабре 2006 г. впервые за всю российскую историю опустилась ниже 0,2 среднего заработка. В результате углубления этой тенденции за чертой бедности могут оказаться около трети россиян <1>. --------------------------------
<1> httр://www.e1.ru/news/print/news-id-276453.html Проведенная пенсионная реформа не только не принесла ожидаемых положительных результатов, но и характеризуется рядом недостатков. Прежде всего это частые и существенные изменения в правовом регулировании, что свидетельствует о непоследовательности и противоречивости государственной политики в области социального обеспечения. Это вызывает определенную неуверенность граждан в 58
"завтрашнем дне", затрудняет правоприменительную практику, создает трудности в реализации социальных прав. Одним из недостатков является неурегулированность правового механизма начисления страховых взносов на накопительную часть пенсии. Необходимо констатировать, что в соответствии со ст. 22 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" <1> начисление страховых взносов на финансирование накопительной части трудовых пенсий предоставлено лицам 1967 г. рождения и моложе. Лица 1966 г. рождения и старше право на получение накопительной части пенсии не имеют. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4832. Представляется, что такое решение законодателя нарушает конституционный принцип равенства каждого перед законом, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ. Конечно, понятно, что страховые взносы за лиц названных годов рождения сейчас никто не уплачивает, а следовательно, и нет возможности иметь средства для накопительной части трудовой пенсии. Но ведь по ранее действовавшему советскому законодательству страховые взносы, начисляемые на фонд оплаты работающих граждан, уплачивались предприятиями, организациями, учреждениями, совхозами и колхозами. Принимая во внимание сказанное, государство, очевидно, могло бы установить лицам названных годов рождения доплату к трудовым пенсиям в твердой сумме, например на уровне базовой части трудовой пенсии, или указанные перечисления должны быть в той или иной форме возвращены. До настоящего времени этот вопрос остается нерешенным. Необходимо учитывать и то обстоятельство, что Россия стремительно стареет, демографическая ситуация постоянно ухудшается. Если в 2002 г. соотношение между трудоспособным населением и пенсионерами было 2:1, то сегодня на одного пенсионера приходится 1,8 трудоспособных, которые участвуют в финансировании солидарной части пенсии. Можно предположить, что через 20 лет (при сохранении низкой рождаемости, высокой детской смертности, низкой средней продолжительности жизни, особенно среди мужского населения) количество работающих и пенсионеров может сравняться. В результате проблема пенсионного обеспечения для государства резко обострится. Проведенный анализ пенсионного законодательства показывает, что с проблемой абсолютной и относительной бедности пенсионеров оно не справляется, не обеспечивает надлежащим образом свою социально-защитную функцию. Помимо увеличения размеров пенсий <1> и их большей зависимости от заработка пенсионеров решение проблемы бедности этой весьма значительной части населения страны видится в более широком развитии частных систем пенсионного обеспечения, а также его производственных, профессиональных форм. --------------------------------
<1> С 1 декабря 2007 г. увеличивается базовая часть трудовых пенсий по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца в соответствии с ФЗ от 1 ноября 2007 г. N 244-ФЗ. § 4. Иные виды социальной защиты населения от бедности Проблему бедности, как уже отмечалось, государство должно решать комплексно. Во многом смягчает последствия низких размеров заработной платы, пособий и пенсий для бедных слоев населения возможность бесплатной медицинской помощи и лечения, льготного санаторно-курортного лечения, бесплатной или со значительными скидками лекарственной помощи, бесплатное содействие государства в трудоустройстве безработных граждан, создание сети детских домов, интернатов для престарелых и инвалидов, приютов для бомжей, предоставление жилищных субсидий, бесплатного 59
проезда для пенсионеров и предоставление некоторых других видов социальных услуг и льгот. Остановимся на некоторых из них несколько подробнее. Право граждан на бесплатную медицинскую помощь и лечение. Здоровье является высшим неотчуждаемым благом человека, без которого утрачивают значение многие другие блага и ценности. В то же время оно не является только личным благом гражданина, а имеет еще и социальный характер. Иначе говоря, не только каждый должен заботиться о своем здоровье, но и общество обязано принимать все необходимые меры, содействующие сохранению и улучшению здоровья его членов, препятствовать посягательству кого бы то ни было на здоровье граждан. Таким образом, в этом праве наиболее отчетливо проявляется мера взаимной свободы и взаимной ответственности личности и государства, согласование личных и общественных интересов. Особенностью данного права является и то обстоятельство, что оно принадлежит человеку еще до его рождения, т.е. на стадии эмбрионального развития. Закрепляя это право в Конституции, государство принимает на себя обязанность осуществлять целый комплекс мер, направленных на устранение в максимально возможной степени причин ухудшения здоровья населения, предотвращение эпидемических, эндемических и других заболеваний, а также на создание условий, при которых каждый человек может воспользоваться любыми незапрещенными методами лечения и оздоровительными мерами для обеспечения наивысшего достижимого на современном этапе уровня охраны здоровья. Всестороннее развитие человеческой личности недостижимо, если в обществе не функционирует эффективная система, гарантирующая охрану здоровья. Особую значимость при этом имеет проведение мероприятий по охране здоровья детей, женщин, особенно работающих беременных женщин и матерей, по сокращению мертворождаемости и детской смертности, по повышению гигиены внешней среды, труда и быта. Об этом, в частности, говорится в Декларации социального прогресса и развития, одобренной Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН N 2542 (XXIV) от 11 декабря 1969 г., и в Европейской социальной хартии, принятой Советом Европы 18 октября 1961 г. <1>. --------------------------------
<1> СССР и международное сотрудничество в области прав человека: документы и материалы. М., 1989. С. 448 - 453, 255 - 256. В Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. признается <1> значение охраны здоровья граждан как неотъемлемого условия жизни российского общества и подтверждается ответственность государства за сохранение и укрепление здоровья его граждан. Создание нормальных условий для реализации гражданами своего права требует государственных мероприятий по охране здоровья граждан. Эта деятельность государства, как записано в ст. 1 Основ, представляет собой совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи. Для осуществления перечисленных мер в Российской Федерации функционирует развитая система охраны здоровья граждан, включающая государственную, муниципальную и частную системы здравоохранения, систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора. --------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318. Право на охрану здоровья имеет комплексный характер и включает в себя целый ряд элементарных прав, которые закреплены в международно-правовых документах о правах и свободах человека, в законах и иных правовых актах. К ним, в частности, относятся: право граждан на получение достоверной и своевременной информации о факторах, 60
влияющих на здоровье; право на медико-социальную помощь; право на особую охрану здоровья граждан, занятых отдельными видами вредной профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности; право на заботу государства об охране здоровья членов семьи; право на особую охрану здоровья беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, инвалидов, граждан пожилого возраста, граждан, пострадавших при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах, и др. <1>. Объем и условия, критерии качества доступности бесплатной медицинской помощи определяются в соответствии с программами, утверждаемыми Правительством РФ. В соответствии с программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи органы государственной власти субъектов РФ утверждают территориальные программы, которые могут определять дополнительные условия, виды, объемы оказания бесплатной медицинской помощи. --------------------------------
<1> Подробнее см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002. С. 289 - 290. Право граждан на медицинскую помощь, хотя и входит в состав права на охрану здоровья, обладает относительной самостоятельностью и занимает свое важное место в системе прав человека и гражданина. Гарантиями названного права выступает развитая сеть медицинских учреждений, доступность медицинской помощи, развитие лекарственной помощи. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, конкретизируя эту норму, устанавливают гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам, который им обеспечивается в соответствии с программами обязательного медицинского страхования. Он включает первичную медико-санитарную, скорую медицинскую и специализированную медицинскую помощь, медико-социальную помощь гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями (психическими, онкологическими, венерическими, туберкулезом, СПИДом), медико-социальную помощь гражданам, страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, т.е. инфекционными. Кроме того, граждане имеют право на дополнительные медицинские услуги на основе программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств работодателя, своих личных средств и иных источников, не запрещенных законами Российской Федерации. Порядок обеспечения граждан медицинской помощью на основе обязательного и добровольного медицинского страхования подробно регламентирован в Законе РФ от 28 июня 1991 г. "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" <1>. Принципиальное значение в этом Законе имеет закрепление положения о том, что обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности получения медицинской и лекарственной помощи. Нужно также отметить, что право на медицинскую помощь (в Основах - медико-социальную) включает в себя такие элементарные права, как право на профилактическую помощь, право на лечебнодиагностическую помощь, право на реабилитационную помощь, право на информацию о состоянии здоровья, право дать согласие на медицинское вмешательство или отказаться от него, право на протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также право на меры различного социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами. --------------------------------
<1> ВВС РСФСР. 1991. N 27. Ст. 920.
61
Материальной гарантией права граждан на бесплатную медицинскую помощь выступает созданный Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Граждане реализуют свое право на бесплатную медицинскую помощь на основе страхового медицинского полиса обязательного страхования. Однако экстренная медицинская помощь оказывается вне зависимости от наличия у пациента страхового полиса, поскольку она финансируется за счет государственного бюджета. Лекарственная помощь населению. Лекарственная помощь неотделима от медицинской помощи. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан предусматривают, что производство лекарственных средств и изделий медицинского назначения обеспечивается в соответствии с потребностями населения Правительством РФ. Правительство обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области обеспечения населения России лекарственными средствами, утверждает размер и порядок осуществления платы за регистрацию лекарственных средств, определяет порядок ввоза и вывоза лекарственных средств, зарегистрированных в РФ. В целях обеспечения государственного регулирования цен на лекарственные средства распоряжением Правительства РФ от 29 марта 2007 г. N 376-р утвержден Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств <1>. Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств и изделий медицинского назначения, прибыль от реализации которых, полученная предприятиями всех организационно-правовых форм, выпускающими эти лекарственные средства и изделия медицинского назначения, не подлежит налогообложению. Введена государственная регистрация отпускных цен производителей на лекарственные средства, включенные в указанный Перечень, и утвержден Порядок государственной регистрации отпускных цен производителей и установления оптовых и розничных цен производителей на лекарственные средства, включенные в Перечень необходимых и важнейших лекарственных средств и изделий медицинского назначения <2>. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1734. <2> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1724. Несмотря на принятые меры, в стране все еще сохраняется острый дефицит лекарственных средств и препаратов, цены на них как на потребительские товары первой необходимости сравнительно высоки и для многих подчас недоступны. В создавшейся ситуации первостепенное значение имеют, во-первых, система закрепленных в законодательстве льгот, которые касаются обеспечения населения лекарственными средствами и препаратами, и, во-вторых, реализация этих льгот на практике, т.е. исполнение соответствующих правовых предписаний. Система льгот в России достаточно широка, она более развита, чем та, которая действовала в СССР, а вот в реализации льгот на практике есть существенные сбои. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан устанавливают, что категории граждан, которые обеспечиваются лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения индивидуального пользования на льготных условиях, определяются Правительством РФ. Однако такие категории граждан обозначаются зачастую непосредственно в законах, которыми устанавливаются льготы. Следовательно, введение лекарственной помощи на льготных условиях - это на практике как бы совместная компетенция Федерального Собрания и Правительства. Такие льготы предоставляются: определенным категориям граждан, гражданам, страдающим тяжелыми заболеваниями и при лечении в соответствующих условиях. Принятый Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов "О внесении 62
изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" <1> устанавливает право выбора порядка получения бесплатных лекарств либо получения с 1 января 2006 г. их денежного выражения для некоторых категорий граждан. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607. К таким категориям граждан относятся: - участники гражданской и Великой Отечественной войн (в перечне перечисляются все граждане, которые в соответствии с пп. "а" - "ж", "и" п. 1 ст. 2 Федерального закона "О ветеранах" относятся к участникам этих войн, включая воспитанников воинских частей и юнг); - инвалиды Великой Отечественной войны, инвалиды боевых действий на территории других государств и приравненные к ним по льготам другие инвалиды; - родители и жены военнослужащих, погибших вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при защите страны или при исполнении иных обязанностей военной службы, либо вследствие заболевания, связанного с пребыванием на фронте; - лица, работавшие на предприятиях, в учреждениях и организациях г. Ленинграда в период блокады с 8 сентября 1941 г. по 27 января 1944 г. и награжденные медалью "За оборону Ленинграда", и лица, награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда"; - Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, полные кавалеры ордена Славы; - бывшие несовершеннолетние узники концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны; - ветераны боевых действий на территории других государств (их категории указываются в перечне в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах"); - инвалиды I группы, неработающие инвалиды II группы, дети-инвалиды в возрасте до 18 лет; - граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы (в перечне указываются все граждане, пострадавшие в связи с этой катастрофой); - лица, получившие или перенесшие лучевую болезнь или ставшие инвалидами вследствие радиационных аварий и их последствий на других (кроме Чернобыльской АЭС) атомных объектах гражданского или военного назначения, в результате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие и космическую технику. Законодательством устанавливается также перечень заболеваний, при которых лекарственная помощь оказывается бесплатно. Сюда относятся: СПИД, ВИЧинфицирование, онкологические заболевания, лепра, психические заболевания (инвалиды I и II группы), шизофрения и эпилепсия, туберкулез, бронхиальная астма, инфаркт миокарда (первые 6 месяцев), диабет, глаукома и некоторые другие. Правом на бесплатное лекарственное обеспечение пользуются все граждане, проходящие лечение в стационарных условиях (больницах, клиниках, госпиталях, диспансерах и т.д.), независимо от вида заболевания, продолжительности лечения и каких-либо иных обстоятельств. Бесплатная лекарственная помощь предусмотрена не только для перечисленных категорий граждан. В соответствии с законодательством она предоставляется довольно многочисленным категориям служащих определенных министерств и ведомств. Право на бесплатное обеспечение лекарствами, другим медицинским имуществом по рецептам
63
врачей имеют, например, военнослужащие и граждане, призванные на военные сборы <1>. --------------------------------
<1> См.: ст. 16 Федерального закона от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих" // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331. Со скидкой 50% при амбулаторном лечении продаются лекарства многим категориям граждан. С такой скидкой продаются лекарства следующим категориям граждан: - пенсионерам, получающим пенсию по старости, инвалидности или по случаю потери кормильца в минимальных размерах; - работающим инвалидам II группы, инвалидам III группы, признанным в установленном порядке безработными; - гражданам (в том числе временно направленным или командированным), принимавшим в 1988 - 1990 гг. участие в работах по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы в пределах зоны отчуждения или занятые в этот период на эксплуатации или других работах на Чернобыльской АЭС; - военнослужащим, в том числе уволенным в запас (отставку), проходившим военную службу в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. в воинских частях; - лицам, работавшим в годы Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, морских баз; аэродромов и других военных объектов; - лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 г. по 9 мая 1945 г. не менее 6 месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо проработавшим менее 6 месяцев и награжденным орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в годы Великой Отечественной войны, и некоторым другим категориям. Приказом Минздравсоцразвития России от 18 сентября 2006 г. N 665 <1> утвержден Перечень лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врача (фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи отдельным категориям граждан, имеющим право на получение государственной социальной помощи. --------------------------------
<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 43. Другие формы защиты от безработицы. Закрепление в Конституции права на защиту от безработицы имеет жизненно важное значение для всех лиц наемного труда, а также общества в целом. Стремление любого общества к полной занятости связано не только с тем, что трудом создаются материальные блага и услуги, но и с тем, что вознаграждение, которое получают работники, дает им возможность осознавать свою социальную роль в обществе и чувство самоуважения, приобретаемое ими в связи с этим. Практически все важнейшие международно-правовые акты о правах и свободах человека и гражданина содержат положения о взаимообусловленности свободного труда, свободного выбора рода деятельности и профессии и защиты от безработицы. Международный кодекс труда, состоящий из конвенций и рекомендаций МОТ, наиболее обстоятельно решает вопросы защиты от безработицы в Конвенции МОТ N 122 "О политике в области занятости" 1964 г. и Конвенции МОТ N 168 "О содействии занятости и защите от безработицы" 1988 г. Эти Конвенции рассматривают содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости как первоочередную задачу и неотъемлемую часть экономической и социальной политики государства. Конечной целью данной политики является обеспечение того, чтобы: имелась работа для всех, кто готов приступить к ней и ищет ее; такая работа должна быть более продуктивной (в это понятие обычно вкладывается следующий смысл: выполняемая работником работа 64
должна соответствовать его профессиональным и физическим возможностям, приносить максимальную пользу обществу и чувство удовлетворения гражданину); существовали свобода выбора занятости и широкие возможности для каждого работника получить подготовку и использовать свои навыки и способности для выполнения работы, к которой он пригоден, независимо от расы, цвета кожи, пола, религии, политических взглядов, иностранного происхождения или социального положения. Претворение в жизнь указанных целей требует значительных материальных ресурсов. Вот почему на каждом конкретном историческом этапе развития страны политика в сфере занятости основывается на учете уровня экономического развития и взаимной связи между целями в области занятости и другими социально значимыми целями общества. В Законе РФ "О занятости населения в Российской Федерации" <1> предусмотрены следующие государственные гарантии при реализации гражданами права на труд: свобода выбора вида занятости, включая работу с различными режимами труда; правовая защита от незаконного отказа в приеме на работу и от необоснованного увольнения; бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве органами службы занятости; бесплатное обучение новой профессии (специальности) и повышение квалификации по направлению службы занятости; особый порядок проведения массовых увольнений по причинам производственного характера; выплата выходного пособия при увольнении с работы; выплата стипендии в период профессиональной подготовки, переподготовки или повышения квалификации; выплата пособия по безработице гражданам, признанным безработными; возможность участия в оплачиваемых общественных работах и др. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915. Сдерживающим фактором от незаконных увольнений с работы является возможность восстановления на работе через суд с оплатой времени вынужденного прогула. В Постановлении от 27 января 1993 г. по делу девяти граждан "О проверке конституционности правоприменительной практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении, сложившейся на основе применения законодательства о труде и постановлений Пленумов Верховного Суда СССР, Верховного Суда Российской Федерации, регулирующих данные вопросы" Конституционный Суд Российской Федерации прямо констатировал, что незаконное увольнение и вызванный им вынужденный прогул нарушают право работника зарабатывать себе на жизнь трудом, который он ранее свободно выбрал, и снижает уровень охраны от безработицы <1>. --------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. N 2-3. С. 56 - 64. Снижению числа незаконных увольнений работников, а следовательно, и защите их от безработицы, содействует ряд норм, закрепленных в ст. 391, 392 - 396 ТК РФ. Так, согласно нормам статьи 391 ТК РФ в судах общей юрисдикции по заявлениям работников рассматриваются трудовые споры о восстановлении на работе независимо от оснований прекращения трудового договора. Перечень индивидуальных трудовых споров, установленный ст. 391 ТК РФ, дополнен спорами по заявлениям работников о неправомерных действиях (бездействии) работодателя при обработке и защите персональных данных работника, спорами лиц, работающих по трудовому договору у работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, и работников религиозных организаций. В случае увольнения работника без законного основания или с нарушением установленного порядка увольнения принимается решение о восстановлении его на прежней работе и выплате работнику среднего заработка за все время вынужденного прогула в соответствии со ст. 394 ТК РФ, а также суд своим решением может по требованию работника вынести решение о взыскании в пользу работника денежной компенсации морального вреда, причиненного ему незаконными 65
действиями. Дополнительной гарантией выступает норма ст. 396 ТК РФ о немедленном исполнении решения суда о восстановлении работника на работе. При задержке работодателем исполнения решения суда о восстановлении на работе незаконно уволенного суд выносит определение о выплате ему среднего заработка за все время задержки. Социальное обслуживание. Социальное обслуживание является относительно самостоятельным звеном в общей системе социального обеспечения и социальной защиты. В последние годы (начиная с 1995 г.) появилось достаточно много нормативных правовых актов, регулирующих отношения по предоставлению гражданам социального обслуживания в различных видах и организацию деятельности соответствующих служб. Основополагающие из них - Федеральные законы от 10 декабря 1995 г. "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" <1>. В порядке реализации этих Федеральных законов принят ряд подзаконных актов органами исполнительной власти Российской Федерации, а в субъектах РФ - законов. Совокупность всех этих актов составляет правовую базу - законодательство о социальном обслуживании; оно включает, следовательно, как Законы и подзаконные акты федерального уровня, так и законы и подзаконные акты уровня субъектов Российской Федерации. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872; СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198; СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563. Социальное обслуживание, благодаря которому удовлетворяются специфические потребности пожилых и нетрудоспособных людей в определенных услугах, которые зачастую нельзя купить на рынке обычных услуг, делает всю систему материального обеспечения в денежной форме более эффективной и рациональной. Социальное обслуживание определяется в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. как "деятельность социальных служб по поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации (восстановление физических и духовных сил) граждан, находящихся в трудной ситуации". Значит, право на социальное обслуживание имеют граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации. В Законе расшифровывается также понятие "трудная жизненная ситуация": это ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнь и ряд других обстоятельств (сиротство, безработица, отсутствие определенного места жительства, малообеспеченность, одиночество и т.п.)), которую он не может преодолеть самостоятельно. Таким образом, в орбите социального обслуживания находятся прежде всего инвалиды и пожилые люди, дети. Социальное обслуживание заключается в деятельности специально созданных служб и организаций по их обслуживанию, принадлежащих федеральным, региональным и муниципальным органам и находящихся в их ведении. Такая деятельность может осуществляться также организациями иных форм собственности (в том числе частными) и гражданами, занимающимися индивидуальной трудовой деятельностью по социальному обслуживанию без образования юридического лица. Социальное обслуживание можно определить и иначе - как деятельность соответствующих служб и организаций по предоставлению гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, социальных услуг. Закон раскрывает также понятие "социальные услуги". Ими считаются действия по оказанию помощи клиенту социальной службы, т.е. гражданину, находящемуся в трудной
66
жизненной ситуации. Социальная услуга - это, таким образом, помощь указанным гражданам, оказываемая соответствующими социальными службами. Социальное обслуживание осуществляется, как указано в Законе, специальными службами бесплатно и за плату. Однако социальной можно признать лишь такую услугу, которая предоставляется бесплатно или за неполную ее рыночную стоимость, т.е. полностью либо хотя бы частично за счет средств общества. В этом суть ее названия "социальная". Услуга, которая продается как товар (вспомним: товары - это материальные потребительские блага или потребительские услуги), не является социальной услугой, даже если ею пользуются граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации. Закон от 10 декабря 1995 г. определяет критерии для бесплатного социального обслуживания в государственной системе социальных служб. Они различны. Для граждан, не способных к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющих родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, - это низкий среднедушевой доход, ниже прожиточного минимума, установленного для региона, в котором они проживают. Для тех, кто находится в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадали в результате вооруженных и межэтнических конфликтов, критерии малообеспеченности не установлены, им бесплатное социальное обслуживание должно предоставляться независимо от указанного выше условия (низкий среднедушевой доход). Также независимо от критерия малообеспеченности предоставляется социальное обслуживание несовершеннолетним детям. Федеральный закон от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" также регулирует отношения в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в части их основных прав, форм предоставления социальных услуг. Устанавливает порядок и условия их предоставления. Во исполнение данного Федерального закона от 2 августа 1995 г. Правительством РФ было принято Постановление от 25 ноября 1995 г. N 1151 <1>, которым утвержден Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания. Социальные услуги в соответствии с этим Перечнем предоставляются бесплатно, а также на условиях частичной или полной оплаты. Перечень лиц, получающих бесплатно социальные услуги, предусмотрен в Положении о порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому, в полустационарных и стационарных условиях государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания. --------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4798. В целом анализируя законодательство о социальном обслуживании, нужно сказать, что начиная с 1995 г., как уже отмечалось выше, появилось достаточно много нормативных правовых актов, регулирующих отношения по предоставлению гражданам социального обслуживания. Такое количество нормативных актов в данном случае неоправданно, так как нормативные акты зачастую дублируют друг друга, вносят разночтения, а в некоторых случаях и противоречия, что затрудняет правоприменительную практику. Для повышения эффективности применения законодательства о социальном обслуживании необходимы разработка и принятие единого кодифицированного акта, закрепляющего: основные понятия, использованные в этом акте; принципы, на основе которых осуществляется социальное обслуживание; основные положения о субъектах, их правах и обязанностях; виды социального обслуживания и конкретное содержание каждого из них; условия и порядок их 67
предоставления; порядок защиты нарушенного права на социальное обслуживание и ответственность за его нарушение, что, с точки зрения автора, в свою очередь, позволит обеспечить повышение качества и увеличение объема социальных услуг. Льготы по оплате жилья. Они заключаются в снижении оплаты или полном освобождении от оплаты. Обычно это 50-процентная скидка в оплате занимаемой общей площади жилых помещений (в пределах социальной нормы), в том числе членами семьи, совместно проживающими с гражданином, которому предоставляется эта льгота (в коммунальных квартирах такая скидка предоставляется в оплате занимаемой жилой площади). Льготы по оплате жилья в таком порядке имеют граждане, проживающие в домах государственного и муниципального жилищных фондов, а также в приватизированных жилых помещениях. Подобная льгота предоставляется всем категориям инвалидов; семьям, имеющим детей-инвалидов; жертвам политических репрессий; членам семьи погибших (умерших) инвалидов войны, участникам Великой Отечественной войны и ветеранам боевых действий на территории других государств; лицам, награжденным знаком "Жителю блокадного Ленинграда". Льготы по оплате коммунальных услуг также заключаются в снижении оплаты за такие услуги. К коммунальным услугам относится, как правило, водоснабжение, в том числе горячее, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия (отопление) - в пределах нормативов потребления коммунальных услуг, абонентная плата за телефон, радио, коллективную антенну. Размер скидки - 50%. Эти льготы предоставляются практически тем же категориям граждан, которые имеют льготы по оплате жилья. Льготы по обеспечению топливом. Они заключаются в оплате необходимого для отопления жилья топлива, приобретаемого в пределах соответствующих норм, и транспортных услуг для доставки этого топлива. Эти льготы состоят в снижении оплаты или полном освобождении от оплаты за топливо и его доставку. Скидка - обычно 50%. Некоторым категориям граждан предоставляется льгота лишь по оплате топлива (без льгот по его доставке) - многодетным семьям, инвалидам. Данная льгота предоставляется практически тем же категориям граждан, которые имеют льготы по оплате коммунальных услуг. Распространяется она на граждан, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления. Таким образом, проведенный теоретико-правовой анализ иных видов социальной защиты малоимущих, беднейших слоев населения показывает, что они позволяют в определенной мере улучшать материальное положение таких лиц, смягчать проявление бедности. Причем такие виды социальной защиты носят адресный характер, и если бы они не предоставлялись бедным людям, то в силу их капиталоемкости (медицинская, лекарственная помощь) были бы им недоступны. Во многом содействуют защите населения от бедности пилотные программы оказания государственной социальной помощи в субъектах Российской Федерации. Т.В. Деркачева в кандидатской диссертации "Правовое регулирование государственной социальной помощи (федеральный и региональный аспекты)" <1> достаточно подробно проанализировала такие пилотные программы и пришла к обоснованному выводу о том, что, будучи закрепленными в правовых актах субъектов Российской Федерации, они обеспечивают многоуровневость социальной помощи государства нуждающимся категориям граждан. --------------------------------
<1> Деркачева Т.В. Указ. соч. С. 40 - 63. В то же время хотелось бы отметить, что в ходе реформы системы социального обеспечения есть тенденция к снижению достигнутого уровня социальной защиты. В первую очередь это отсутствие адекватного механизма индексации ежемесячных денежных выплат. Установленный порядок индексации приведет к тому, что темпы роста 68
инфляции будут, как и в случае с трудовыми пенсиями, превышать уровень индексации, предусмотренный Правительством <1>. --------------------------------
<1> Российская газета. N 122. 2007. 8 июня. С принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ значительная часть полномочий по социальной поддержке была передана субъектам РФ, но при этом не установлены на законодательном уровне полномочия субъектов РФ, что создает трудности в их реализации. Снижен уровень социальной защиты для всех льготников. Это касается тех категорий граждан, социальная поддержка которых до 1 января 2005 г. осуществлялась на федеральном уровне, а сейчас на уровне субъекта РФ или муниципального образования. А также для ветеранов труда и жертв политических репрессий отменены все или часть льгот, которые они получали в натуральной форме. С 1 января 2005 г. введены вместо льгот ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ), которые должны обеспечить возможность приобретения соответствующих услуг в прежнем объеме, например транспортных, медицинских и других услуг, но, как правило, не обеспечивают. Для всех категорий, ранее получавших льготы по проезду, отменено право на бесплатный проезд в любой населенный пункт на территории Российской Федерации (один раз в год). Отмена этой льготы никакими специальными выплатами не компенсирована. Не предусматривается возможность отказа от части мер социальной поддержки, входящих в дополнительную бесплатную медицинскую помощь (инвалид, имеющий противопоказания к санаторному лечению, не может отказаться от путевки, не потеряв одновременно право на лекарственное обеспечение). Таким образом, денежные выплаты и ранее существовавшие льготы несоразмерны. Проведенный анализ социального законодательства позволяет сказать, что на современном этапе определились некоторые положительные тенденции в социальной сфере, позволяющие улучшить положение граждан, но тем не менее четверть граждан России живут за чертой бедности. Законодательство о социальном обеспечении довольно быстро развивается, но, несмотря на большое количество законов и подзаконных нормативных правовых актов, в совокупности не соответствует в полном объеме требованиям и задачам, поставленным Российским государством. В связи с этим на федеральном уровне должен быть принят Федеральный закон "О бедняках", в котором были бы консолидированы различные виды их социальной защиты и условия ее предоставления. Кроме того, должны быть разработаны федеральные программы по борьбе с бедностью среди молодежи, пенсионеров, безработных, семей с детьми и др.
69
Список рекомендуемой специальной литературы: 1. Азарова Е.Г., Новиков В.Д. Семья и право социального обеспечения. Право и защита семьи государством. М., 1987. 2. Азарова Е.Г., Виноградова З.Д., Полупанов М.И. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении // Концепция развития российского законодательства. М., 1998. 3. Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР: Учебник. М., 1987. 4. Антипьева Н.В. Правовое регулирование социальной защиты инвалидов в Российской Федерации: Автореф. канд. дис. М., 2000. 5. Антонов А.И., Медков В.М. Социология семьи. М., 1996. 6. Астров П.И. Юридические предпосылки рабочего права. М., 1911. 7. Ачаркан В.А. Социально-правовая природа пособий на детей малообеспеченным семьям // Советское государство и право. 1975. N 11. 8. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. 9. Батыгин К.С. Право социального обеспечения: Учеб. пособие. М., 1998. 10. Богословский В.В. Проблема богатства и бедности в современном мире. М., 1979. 11. Бугров Л.Ю. Проблемы свободы труда в трудовом праве России. Пермь, 1992. 12. Бурлакова Е.В. Бедность в современной России: социологический анализ. Саратов, 1999; Гордон Л.А. Четыре рода бедности в современной России // Социологический журнал. 1994. N 4. 13. Буянова М.О., Кондратьева З.А., Кобзева С.И. Право социального обеспечения: Учеб. пособие. М., 2005. 14. Бобков В. Проблемы оценки уровня жизни населения в современной России // Человек и труд. 1995. N 11. 15. Бобков В., Мстиславский П., Смирнов В. Оценка состояния и прогнозной динамики доходов и уровня жизни населения // Экономист. 1996. N 12. 16. Борисов Е.Ф. Экономическая теория. М., 1997. 17. Быков А.Н. Страхование рабочих как фактор промышленности и русские страховые законы. СПб., 1913. 18. Васюнина Л.А. Труд и социальная защита женщин при переходе к рыночной экономике: Канд. дис. М., 1995. 19. Вагнер А. Социальный вопрос. СПб., 1906. 20. Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования: теоретические основы социального страхования. М., 1923. 21. Вильчинская Л.И. Организационно-правовые формы и роль государства в системах социального страхования // Труд за рубежом. 1994. N 3. 22. Галкина Н.Н. Государственное управление в области реализации семейной политики: Канд. дис. М., 1997. 23. Голосенко И.А. Нищенство как социальная проблема (Из истории дореволюционной социологии бедности) // Социологические исследования. 1996. N 7. 24. Гордон Л., Терехин А., Пудилова Е. Материально-экономическая дифференциация как основа дифференциации социальной // Человек и труд. 1998. N 5. 25. Горшкова О.А. Семейная политика развитых стран Европейского союза: Канд. дис. М., 1999. 26. Горбатов Е.И. Социальная защита государственных служащих: Автореф. канд. дис. Екатеринбург, 2002. 27. Гусов К.Н., Курилин М.Н. Международно-правовое регулирование труда. М., 1992. 28. Дармодехин С.В. Государственная семейная политика в современной России: Докт. дис. М., 1997. 70
29. Денисов Н. Социальное расслоение общества: причины, последствия, меры по ограничению // Экономист. 1997. N 1. 30. Деркачева Т.В. Правовое регулирование государственной социальной помощи (федеральный и региональный аспекты): Автореф. канд. дис. М., 2002. 31. Дресвянкин В.Б. Пробелы в российском трудовом праве: Автореф. канд. дис. Пермь, 2001. 32. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 году // Российская газета. 2000. 5 апр. 33. Забелин Л.В. Теоретические основы социального страхования. М., 1926. 34. Забелин Л.В. Теория социального обеспечения. М., 1924. 35. Зайнышев Э.Г. Взаимосвязь социальной политики и социальной работы. М., 1994. 36. Заславская Т.И., Рывкина Р.В. Социология экономической жизни. Очерк теории. Новосибирск, 1991. 37. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: Учебник. М., 2005. 38. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Пенсионная реформа в России 1990 г.: хорошее начало и плачевные результаты // Государство и право. 1998. N 3. 39. Иванов С.А., Лившиц Р.З., Орловский Ю.П. Советское трудовое право: вопросы теории. М., 1978. 40. Иванова Р.И. Социальное обеспечение в государственно-организованном обществе: генезис, развитие и функционирование (правовой аспект): Автореф. докт. дис. М., 1987. 41. Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. М., 1986. 42. Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М., 1983. 43. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2007. 44. Коровников А.В. Социальная защита военнослужащих. М., 1995. 45. Котова-Смоленская А.М. Ограничение права работодателя на прекращение трудового отношения: Автореф. канд. дис. М., 2002. 46. Краткий очерк истории философии. М., 1971. 47. Лебедев В.М. Трудовое право: проблемы Общей части. Томск, 1998. 48. Лукашева Е.А. Общая теория прав гражданина. М., 1996. 49. Макиавелли Н. Избранные произведения. М., 1982. 50. Мачульская Е.Е., Добромыслов К.В. Право социального обеспечения: Учеб. пособие, практикум. М., 2006. 51. Мачульская Е.Е. Реформа социального обеспечения и задача кодификации законодательства // Государство и право на рубеже веков. М., 2001. 52. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики: теория и практика правового регулирования: Автореф. докт. дис. М., 2000. 53. Мадатов А.А. Пенсионный фонд Российской Федерации как субъект пенсионных правоотношений: Автореф. канд. дис. М., 2002. 54. Макоули А. Определение и измерение бедности // Бедность: взгляд ученых на проблему. М., 1994. 55. Майер В.Ф. Уровень жизни населения СССР. М., 1977; Опыт социологического исследования уровня жизни: методологические аспекты / Под ред. В.А. Калмык, Л.А. Хахулиной. Новосибирск, 1986. 56. Морозов П.Е. Сравнительный анализ правового регулирования проблем занятости и трудоустройства в Российской Федерации и США: Канд. дис. М., 1997.
71
57. Можина М.А., Мигранова Л.А. Заработная плата и доходы семей. Основные направления совершенствования распределительных отношений. Народное благосостояние. Тенденции и перспективы. М., 1991. 58. Нещеретний П.И. Исторические корни развития социальной работы в России // Социальная работа. Вып. 6: Сборник. Социальная защита населения. Екатеринбург, 1999. С. 13 - 20. 59. Овчарова Л. Бедность: где порог? (Альтернативные оценки уровня малообеспеченности) // Вопросы экономики. 1998. N 2. 60. Основные социальные гарантии, предоставляемые государством населению Российской Федерации // Бюллетень Минтруда. 1999. N 9. 61. Петрусенко С. До прожиточного минимума нам расти 49 лет // Социальная защита. 1998. N 3. 62. Полис Н.Т. Право детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и инвалидов с детства на особую заботу государства: Автореф. канд. дис. М., 1990. 63. Платон. Сочинения: В 3 т. М., 1971. Т. 3. Ч. 1. 64. Право социального обеспечения: Учебник / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2006. 65. Право социального обеспечения: Учебник / Под ред. М.В. Филипповой. М., 2006. 66. Путило Н.В. Основы правового регулирования социальных прав: Автореф. канд. дис. М., 1999. 67. Прудон П.-Ж. Бедность как экономический принцип. М., 1908. 68. Радаев В.В., Шкаратан О.И. Социальная стратификация: Учеб. пособие. М., 1995. 69. Ревайкин А.С. Уровень жизни населения. Методология и проблемы региональных исследований. М., 1989. 70. Реклю Э. Богатство и нищета. М., 1906. 71. Римашевская Н.М. Народное благосостояние. Методология и методика исследования. М., 1988. 72. Римашевская Н.М., Римашевский А.А. Равенство и справедливость. М., 1991. 73. Римашевская Н.М. Социальная стратификация и проблемы бедности // Человек и труд. 1994. N 10. 74. Роик В.Д. Основы социального страхования. М., 2005. 75. Ржаницина Л.С. Доходы: уровень, дифференциация, гарантии. М., 1991. 76. Рогачев Д.И. Метод права социального обеспечения: Автореф. канд. дис. М., 2002. 77. Савостьянова В.Б. Роль государства в реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение // Государство и право. 2005. N 5. 78. Сидельникова М.Г. Правовое регулирование пенсионного страхования в Российской Федерации: Автореф. канд. дис. Пермь, 2000. 79. Слугина Н.П. Правовая защита работников с семейными обязанностями в сфере труда и социального обеспечения: Автореф. канд. дис. 2007. С. 13. 80. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 1962. 81. Сисмонди де Ж. Симонд. Новые начала политической экономии, или О богатстве в его отношении к народонаселению. Т. 2. М., 1937. 82. Соловьева Е.В. Социальное обеспечение семей с детьми как элемент социальной защиты населения России в переходный к рыночной экономике период: Канд. дис. М., 1995. 83. Социальная политика на современном этапе. М., 1997. 84. Социальная защита населения в регионе: Учеб. пособие / Под общ. ред. В.Г. Попова; Редкол. В.Ш. Шайхатдинов, Ю.А. Ермаков, Н.В. Иванчук, А.Г. Гричук. Екатеринбург, 1999. 85. Социальная защита за рубежом: Великобритания, ФРГ, Франция, Швеция, США, Австралия / Под ред. М.Л. Захарова. М., 1993.
72
86. Социальное страхование и социальная защита: Доклад Генерального директора МВТ МОТ на Международной конференции труда. Женева, 1993. 87. Спенсер Г. Социальная статика. Изложение социальных законов, обусловливающих счастье человечества. СПб., 1906. 88. Субботенко В.К. Процедурные правоотношения в социальном обеспечении. Томск, 1980. 89. Толкунова В.Н., Гусов К.Н. Трудовое право России. М., 2003. 90. Тучкова Э.Г. Социально-экономические права человека в социальном государстве и проблемы кодификации законодательства России о социальном обеспечении // Материалы Всероссийской научно-практической конференции в области трудового права и права социального обеспечения. М., 2003. 91. Тучкова Э.Г. Формирование системы пенсионного обеспечения России (правовые проблемы) // Пенсионная реформа в России: оценка специалистов. М., 1999. 92. Федорова М.Ю. Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регулирования. Омск, 2000. 93. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права: Учеб. пособие. М., 1973. 94. Хрестоматия по истории Древнего Рима: Учеб. пособие / Под ред. С.Л. Утченко. М., 1962. 95. Чернега О.А. Правовая модель благотворительности и благотворительных организаций: гражданско-правовой и социологический аспекты: Автореф. канд. дис. М., 1998. 96. Чорбинский С.И. Социальная работа и социальные программы в США. М., 1992. 97. Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации: Учеб. пособие. Вып. 1. Екатеринбург. 1996.
73
ОГЛАВЛЕНИЕ Введение Глава I. Бедность как социально-экономическая и правовая категория § 1. Основные направления исследования проблемы бедности в трудах философов и экономистов прошлых эпох § 2. Правовое регулирование помощи беднякам (исторический аспект) Глава II. Характеристика бедности в России на современном этапе: правовой аспект § 1. Бедность - самостоятельный вид социального риска § 2. Критерии измерения относительной и абсолютной бедности в трудах зарубежных исследователей § 3. Прожиточный минимум и минимальный размер оплаты труда - основные критерии определения бедности в социальном законодательстве России Глава III. Правовые средства борьбы с бедностью, закрепленные в социальном законодательстве Российской Федерации § 1. Роль законодательства о пособиях в защите беднейших слоев населения Пособие по беременности и родам Пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет Ежемесячное пособие на ребенка Пособие по безработице Единовременные пособия вынужденным переселенцам Единовременные пособия беженцам Ежемесячные пособия супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту Единовременные пособия для граждан из числа детей-сирот § 2. Государственная социальная помощь малоимущим гражданам (беднякам) § 3. Пенсионное законодательство и бедность § 4. Иные виды социальной защиты населения от бедности Право граждан на бесплатную медицинскую помощь и лечение Лекарственная помощь населению Другие формы защиты от безработицы Социальное обслуживание Льготы по оплате жилья Льготы по оплате коммунальных услуг Льготы по обеспечению топливом Список рекомендуемой специальной литературы
74
