Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие

Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное агентство по образованию Российской Федерации Пензенский Государственный Университет Институт экономики и управления Кафедра «Управление и социология»

Алехин Э.В. кандидат социологических наук, доцент

Государственное и муниципальное управление Учебное пособие

Пенза 2007г

ТЕМА 1. ГОСУДАРСТВО КАК СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ................................. 6 1. Роль государства в экономике.................................................................................... 6 2. Функции государственного регулирования экономики.......................................... 6 3. Основные инструменты государственного регулирования экономики ............. 8 4. Государственная финансовая политика............................................................... 10 4.1. Основные направления финансовой политики государства ................................ 10 4.2. Механизмы реализации финансовой политики .................................................... 12 4.3. Государственное регулирование финансов и основные концепции финансового регулирования ............................................................................................................. 13 Вопросы для повторения ................................................................................................ 15 Используемая литература ............................................................................................. 16 Тестовое задание .......................................................................................................... 16

ТЕМА 2. ТЕОРИИ И ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА ................................................... 19 1. Понятие, сущность и признаки государства ................................................ 19 2. Место, роль и функции государства в политической системе.................. 21 3. Форма правления................................................................................................. 22 Вопросы для повторения ................................................................................................ 25 Используемая литература ............................................................................................. 26 Тестовое задание .......................................................................................................... 26

ТЕМА 3. СИСТЕМА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ .......................................................................................................................... 29 1. Президент как высшее должностное лицо Российской Федерации ......... 30 1.1. Президент РФ: основы конституционно-правового статуса, порядок избрания и вступление в должность, компетенция, прекращение полномочий .......................... 30 1.2. Порядок избрания и вступление в должность Президента РФ .......................... 31 1.3. Компетенция Президента РФ .................................................................................. 34 1.4. Прекращение полномочий Президента РФ ........................................................... 36 2. Законодательная власть в Российской Федерации ...................................... 37 2.1. Федеральное Собрание РФ – законодательный и представительный орган государственной власти .................................................................................................. 37 2.2. Внутренняя структура Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации ........................................................................................................................ 39 2

2.3. Общий порядок работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации ........................................................................................................................ 42 2.4. Компетенция Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации ........................................................................................................................ 43 2.5. Внутренняя структура Государственной Думы Федерального Собрания РФ... 44 2.6. Общий порядок работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ. 46 2.7. Компетенция Государственной Думы Федерального Собрания РФ .................. 48 3. Исполнительная власть в Российской Федерации....................................... 48 3.1. Структура органов исполнительной власти Российской Федерации ................. 48 3.2. Внутренняя структура Правительства РФ ............................................................. 52 3.3. Общий порядок работы Правительства РФ........................................................... 54 3.4. Компетенция Правительства Российской Федерации......................................... 55 3.5. Отставка Правительства РФ .................................................................................... 57 4. Судебная власть в Российской Федерации ..................................................... 57 4.1. Конституционный Суд РФ: правовое положение, компетенция, порядок деятельности .................................................................................................................... 57 4.2. Верховный Суд РФ: правовое положение, компетенция, порядок деятельности ........................................................................................................................................... 58 4.3. Высший Арбитражный Суд РФ: правовое положение, компетенция, порядок деятельности .................................................................................................................... 59 Вопросы для повторения ................................................................................................ 60 Используемая литература ............................................................................................. 60 Тестовое задание .......................................................................................................... 61

ТЕМА 4. РЕГИОНАЛЬНОЕ И МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ................................ 64 1. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации: правовой статус ....................................................................................................................... 64 2. Органы исполнительной власти субъекта РФ (на примере Пензенской области) .................................................................................................................... 71 2.1. Правительство Пензенской области – высший исполнительный орган государственной власти Пензенской области .............................................................. 71 2.2. Губернатор Пензенской области – высшее должностное лицо Пензенской области.............................................................................................................................. 76 3

3. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Пензенской области) .......... 80 4.Система органов местного самоуправления................................................... 89 4.1. Понятие «орган местного самоуправления» ......................................................... 89 4.2. Понятие «структура органов местного самоуправления» ................................... 91 4.3. Представительный орган муниципального образования ..................................... 92 4.4. Глава муниципального образования ...................................................................... 95 4.5. Местная администрация .......................................................................................... 96 4.6. Контрольный орган муниципального образования .............................................. 98 Вопросы для повторения ................................................................................................ 99 Используемая литература ............................................................................................. 99 Тестовое задание ........................................................................................................ 100

ТЕМА 5. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА. ПРОГРАММА СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ........................................................................ 108 1. Принципы построения бюджетной системы ............................................ 108 2.Функционирование бюджетной системы..................................................... 110 3. Бюджетный кодекс как правовая основа бюджетной системы ............. 110 4. Доходы бюджетов разных уровней ................................................................ 111 5. Расходы бюджетов разных уровней .............................................................. 116 6. Финансы субъектов Российской Федерации ................................................ 121 6.1. Региональная финансовая политика..................................................................... 121 6.2. Региональная финансовая политика..................................................................... 123 6.3. Региональный бюджет ........................................................................................... 125 7. Программа социально-экономического развития ....................................... 126 Вопросы для повторения.............................................................................................................. 129 Используемая литература........................................................................................................... 129 Тестовое задание .......................................................................................................................... 130

ТЕМА 6. НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА ........................................................................ 134 1. Основы налоговой системы............................................................................. 134 2. Сущность и функции налогов ......................................................................... 136 3. Классификация налогов.................................................................................... 138 Вопросы для повторения.............................................................................................................. 140 4

Используемая литература........................................................................................................... 140 Тестовое задание .......................................................................................................................... 140

ТЕМА 7. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКОВ И РЕГИОНАЛЬНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ ......................................................................... 142 1. Регулирование региональных рынков ............................................................. 142 2. Межрегиональное экономическое взаимодействие .................................... 143 2.1. Сущность, виды и формы межрегиональных связей...................................... 144 2.2. Межрегиональная интеграция: формы, институты ........................................ 144 2.3. Межрегиональные связи экономического взаимодействия........................... 145 Вопросы для повторения.............................................................................................................. 146 Используемая литература........................................................................................................... 146 Тестовое задание .......................................................................................................................... 147

ИТОГОВЫЙ ТЕСТ........................................................................................................ 149 Список литературы........................................................................................................ 168

5

ТЕМА 1. ГОСУДАРСТВО КАК СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ 1. Роль государства в экономике 2. Функции государственного регулирования экономики 3. Основные инструменты государственного регулирования экономики 4. Государственная финансовая политика 4.1. Основные направления финансовой политики государства 4.2. Механизмы реализации финансовой политики 4.3. Государственное регулирование финансов и основные концепции финансового регулирования

1. Роль государства в экономике На сегодняшний момент острой проблемой нашего государства является его роль в экономической системе. Также стоит серьёзная проблема – развитие своего рынка и расширение экономики. Во всех экономических системах государство регулирует экономику. Такое регулирование в современной рыночной экономике осуществляется в намного меньших масштабах, чем в административно-командной системе. Тем не менее, и здесь экономическая роль государства велика. О роли государства и правительства в экономике спорят давно. Вплоть до нынешнего века господствовало мнение, что чем меньше правительство «правит», тем лучше и для него, и для экономики. Однако видные экономисты и политики отводили государству некую роль – то «ночного сторожа» капитализма (А. Смит), то «констебля в условиях анархии» (Т. Карлейль), то «попечителя общественного интереса» (Т. Джефферсон). Государственное регулирование играет вспомогательную роль. Оно строится на основе принципа «необходимости»: только в тех сферах, где рыночные регуляторы в силу различных причин неэффективны, допустимо и целесообразно государственное регулирование. Разумеется, представления различных экономистов и политиков о том, какие именно процессы могут регулироваться государством и какие – рынком, не совпадают. Таким образом, в обеспечении нормального функционирования любой современной экономической системы важная роль принадлежит государству. Государство на протяжении всей истории своего существования наряду с задачами поддержания порядка, законности, организации национальной обороны, выполняло определенные функции в сфере экономики. Особенно возрастает роль государственного регулирования в условиях экономического кризиса. Мировой опыт показал, что выход из кризиса возможен лишь при жесткой централизации государственной власти и проведении нетривиальных мер по обеспечению экономического роста. Так было с западноевропейскими странами в послевоенный период, и с латиноамериканскими (Чили, Аргентиной, Бразилией) совсем недавно. 2. Функции государственного регулирования экономики Функции государственного регулирования экономики. Роль государства в экономике конкретизируется в его функциях. Все функции государства в переходной экономике связаны со становлением и развитием рыночных отношений. В зависимости от характера этой связи можно выделить 2 группы регулирующих функций государства. Во – первых, это функции по созданию

условий эффективного существования рынка. Во – вторых, это функции по дополнению и корректировке действия собственно рыночных регуляторов. К первой группе относятся функции обеспечения правовой базы функционирования рыночного хозяйства, а также функция стимулирования и защиты конкуренции, как главной движущей силы в рыночной среде. Ко второй группе относятся функции перераспределения доходов, корректировки распределения ресурсов, обеспечения экономической стабильности и стимулирования экономического роста. Названные функции характерны как для переходной, так и для развитой рыночной экономики. К функциям, выполняемым государством в экономике, относятся, прежде всего, следующие: − создание и регулирование правовой основы функционирования экономики; − антимонопольное регулирование; − проведение политики макроэкономической стабилизации; − воздействие на размещение ресурсов; − деятельность в сфере распределения доходов; − деятельность государства, как субъекта имущественных отношений. Такая классификация достаточно условна, так как в реальной практике все функции взаимосвязаны и действуют в комплексе. Создание и регулирование правовой основы функционирования экономики. Прежде всего, на государстве лежит ответственность за создание законов и правил, регулирующих экономическую деятельность, а также контроль за их исполнением. Создание законодательной базы - это установление правил поведения экономических агентов, юридических принципов экономического общения, которых обязаны придерживаться в своих действиях все экономические агенты - производители, потребители и само государство. В числе этих правил можно отметить законодательные и нормативные акты, защищающие права частной собственности и определяющие формы предпринимательской деятельности, условия функционирования предприятий, их взаимоотношения между собой и государством. Правовые нормы распространяются на проблемы качества продукции и безопасность труда, вопросы взаимоотношений профсоюзов и администрации и др. Антимонопольное регулирование К важнейшим законодательным актам, регулирующим экономическую сферу, выполняющим функцию защиты конкуренции, следует отнести антитрестовские (антимонопольные) законы. Современное антимонопольное законодательство имеет два принципиальных направления: контроль за ценами и контроль за слияниями компаний. Антимонопольное законодательство в первую очередь запрещает соглашение по ценам. Незаконным является сговор между фирмами в целях установления цен. Законом преследуется демпинговая практика продаж, когда фирма умышленно устанавливает более низкие цены, с тем чтобы вытеснить из отрасли конкурентов. Макроэкономическая стабилизация Равновесие в экономической системе, которое устанавливается на основе рыночной самонастройки экономики, может сопровождаться высоким уровнем безработицы или чрезмерной инфляцией. Поскольку наиболее болезненно инфляция и безработица сказываются в периоды экономических кризисов, то политику, направленную на макроэкономическую стабилизацию, можно определить как деятельность правительства по сглаживанию промышленных циклов. Главные инструменты в решении этой задачи - фискальная и денежная политика. Каковы бы ни были последствия, само по себе балансирование бюджета не происходит, на объем денег в обращении также влияют действия правительства. Согласно общим рекомендациям, для проведения политики стабилизации необходимо увеличивать государственные расходы и уменьшать налоги для стимулирования расходов частного сектора в периоды высокой безработицы или соответственно сокращать государственные расходы и повышать налоги с тем, чтобы сокращал расходы частный сектор в периоды, когда общество больше всего беспокоит инфляция. Улучшают или ухудшают ситуацию те или иные действия правительства, приходится судить по последствиям. 7

Размещение ресурсов Общепризнанным достоинством конкурентной рыночной системы является способность эффективно распределять ресурсы. Но в определенных ситуациях, таких как внешние эффекты, общественные товары, несовершенство конкуренции и т.д., возникает проблема нерационального распределения ресурсов, и необходимо вмешательство государства для социально справедливого решения этой проблемы. Перераспределение ресурсов может касаться промышленного и сельскохозяйственного производства. В каждом конкретном случае используются определенные разновидности государственного воздействия. В качестве инструментов могут использоваться налоги, субсидии, непосредственное государственное регулирование и т.д. Так, через систему налогов и субсидий государство может воздействовать на производство общественных благ и услуг. В качестве примера можно привести льготное налогообложение и субсидии в сферы искусства, фундаментальной науки, образования. Оно может брать на себя, полностью или частично, производство общественных благ. Перераспределение доходов Не менее важной является и функция, связанная с перераспределением доходов. Распределение, которое обеспечивает конкурентный механизм, приводит к социальному расслоению и бедности в силу обстоятельств, находящихся вне контроля человека, неподвластных ему. Общество берет на себя заботу о неимущих гражданах через налоговое перераспределение доходов, принятие программ социальной защиты. Например, выплаты по социальному страхованию, медицинской помощи, пособий по безработице и т.д. Государством финансируются программы, обеспечивающие возможность получения образования вне зависимости от доходов семьи, субсидий на поддержание цен на ряд сельскохозяйственных продуктов и т.д. 3. Основные инструменты государственного регулирования экономики Инструменты государственного регулирования подразделяются на административные и экономические. Административные инструменты не связаны с созданием дополнительного материального стимула или опасностью финансового ущерба. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и принуждения. Административные инструменты регулирования в развитых странах с рыночной экономикой используются в незначительных масштабах. Их сфера действия в основном ограничивается охраной окружающей среды и созданием минимальных бытовых условий относительно слабо социально защищенных слоев населения. Однако в критических ситуациях их роль сильно возрастает, например, во время войны, критического положения в экономике. Экономические инструменты государственного регулирования подразделяются на средства денежно-кредитной и бюджетной политики. Самостоятельным комплексным инструментом государственного регулирования экономики (и одновременно его объектом) является государственный сектор в экономике. Высшая форма государственного регулирования экономики - это государственное экономическое программирование, охватывающее многочисленные цели и весь набор инструментов государственного регулирования экономики. О государственном секторе и экономическом программировании речь пойдет ниже. Основные экономические инструменты - это: 1) регулирование учетной ставки (дисконтная политика, осуществляемая центральным банком); 2) установление и изменение размеров минимальных резервов, которые финансовые институты страны обязаны хранить в центральном банке; 3) операции государственных учреждений на рынке ценных бумаг, такие как эмиссия государственных обязательств, торговля ими и погашение. 8

При помощи этих инструментов государство стремиться изменить соотношение спроса и предложения на финансовом рынке (рынке ссудных капиталов) в желаемом направлении. По мере относительного снижения роли рынков свободных капиталов в финансировании капиталовложений и особенно в связи с уменьшением роли фондовой биржи и ростом самообеспечения крупных компаний финансовыми средствами действенность этих инструментов в наиболее развитых странах несколько ослабела. Прямое государственное хозяйственное регулирование осуществляется средствами бюджетной политики. Государственный бюджет - это годовой план государственных расходов и источников доходов их финансового покрытия. Проект бюджета ежегодно обсуждается и принимается законодательным органом - парламентом страны, штата или муниципалитетным собранием. По завершении финансового года полномочные представители исполнительной власти отчитываются о своей деятельности по мобилизации доходов и осуществлению расходов в соответствие с принятыми в предыдущем году законом о бюджете. Расходы на вооружение и материальное обеспечение внешней политики, а также административно - управленческие расходы воздействуют на спрос на потребительские товары и услуги. Конъюнктурным целям бюджетного регулирования служат расходы по внутреннему государственному долгу (например, досрочное погашение части долга), размеры расходов на кредиты и субсидии частным и государственным предприятиям, сельскому хозяйству, на создание и совершенствование объектов инфраструктуры, на закупку вооружений и военное строительство. Размеры этих расходов существенно воздействуют на масштабы спроса и величину инвестиций. В периоды кризисов и депрессий расходы государственного бюджета на хозяйственные цели, как правило, растут, а во время перегрева конъюнктуры - сокращаются. Расходы на кредитование экспорта, страхование экспортных кредитов и вывозимого капитала, финансируемые из бюджета, стимулируют экспорт и в долгосрочном плане улучшают платежный баланс, открывают для экономики страны новые зарубежные рынки, способствуют укреплению национальной валюты, обеспечению поставок на внутренний рынок необходимых товаров из-за рубежа. Это внешнеэкономический аспект политики бюджетных расходов. Действенность государственного регулирования экономики с помощью бюджетных расходов зависит, во-первых, от относительных размеров расходуемых сумм; во-вторых, от структуры этих расходов; в-третьих, от эффективности использования каждой единицы расходуемых средств. Главным инструментом мобилизации финансовых средств для покрытия государственных расходов являются налоги. Они также широко используются для воздействия на деятельность субъектов хозяйства. Это фискальная роль налогов. Но главная роль налогов - регулирующая. Государственное регулирование при помощи налогов зависит в решающей степени от выбора налоговой системы, а также от видов и размеров налоговых льгот. Государственные капиталовложения осуществляются в значительной степени в государственном секторе экономики, играющем важнейшую роль в государственном регулировании экономики. Он является одновременно объектом и инструментом воздействия на частное хозяйство. Государственный сектор представляет собой комплекс хозяйственных объектов, целиком или частично принадлежащих центральным и местным государственным органам. Значительная часть государственного сектора - это объекты инфраструктуры, в большинстве своем нерентабельные. Другая часть - государственные предприятия в сырьевых и энергетических отраслях, где требуются большие инвестиции, а оборачиваемость капитала медленная. Рентабельность государственных фирм, как правило, ниже, чем частных. Часть государственного сектора - это пакеты акций смешанных частно - государственных компаний. Существование в условиях рыночного хозяйства секторов, которые в своей деятельности руководствуются принципами, несколько отличающимися от принципов частных фирм, позволяет использовать государственный сектор для решения общегосударственных экономических задач, повышения прибыльности частного хозяйства. Монопольная прибыль, а зачастую и прибыль вообще, не является первостепенной целью деятельности государственного сектора в инфраструктуре, энергетике, сырьевых отраслях, НИОКР, в подготовке и переподготовке кадров, в области охраны окружающей среды, так как высоких прибылей от этих сфер никто не требует, а убытки покрываются из бюджета. Поэтому госу9

дарственный сектор стал поставщиком дешевых услуг (в частности, транспортных, почтовотелеграфных), электроэнергии и сырья, снижая, таким образом, издержки в частном секторе. Наряду с перечисленными инструментами государственного регулирования экономики, имеющими внутриэкономическую направленность, существует арсенал средств внешнеэкономического регулирования. Практически все рычаги воздействия на процесс воспроизводства внутри страны оказывают существенное влияние на внешнеэкономические связи: изменение учетной ставки, налогообложения, новые льготы и субсидии на инвестиции в основной капитал и др. Однако имеются и специальные инструменты непосредственного воздействия на хозяйственные связи с заграницей. Это, в первую очередь, меры стимулирования экспорта товаров, услуг, капиталов, научно-технического и административного опыта: кредитование экспорта, гарантирование экспортных кредитов и инвестиций за рубежом, введение или отмена количественных ограничений, изменение пошлины во внешней торговле; меры по привлечению или ограничению доступа иностранного капитала в экономику страны, изменение условий его функционирования, качественная селекция (с точки зрения отраслевой направленности и технического уровня) поступающего из-за границы капитала, привлечение в страну иностранной рабочей силы, участие в международных экономических организациях, интеграционных государственных объединениях.

4. Государственная финансовая политика 4.1. Основные направления экономической политики государства 4.2. Механизмы реализации экономической политики 4.3. Государственное регулирование экономики и основные концепции экономического регулирования 4.1. Основные направления финансовой политики государства Государственная экономическая политика в РФ вплоть до настоящего времени была направлена на преодоление финансово-экономического кризиса 1998 года и стабилизации социально-экономической ситуации. Экономическая политика включает в себя следующие направления: 1) 2) 3) 4) 5) 6)

налоговую политику; бюджетную политику; денежно-кредитную политику; инвестиционную политику; институциональную политику; социальную политику.

Для реализации экономической политики необходимо следующее: 1) 2) 3) 4)

уменьшение социальной напряженности; оздоровление государственных финансов; восстановление функционирования банковской сферы; разумное расширение финансово-экономической самостоятельности регионов в рамках единого федеративного государства.

Важнейшей составной частью экономической политики в стране является налоговая политика, которая должна быть направлена на создание приемлемых для государства и участников 10

рынка условий налогообложения, которые обеспечивали улучшение финансового положения реального сектора экономики. Основными целями и задачами налоговой политики являются: 1) 2) 3) 4) 5)

такое реформирование налогового законодательства, которое обеспечило бы оптимизацию налоговой базы, уменьшило и по возможности исключило практику налоговых неплатежей; пересмотр и ликвидация налоговых и таможенных льгот; ужесточение налогового администрирования; реструктуризация пеней, штрафов по платежам в бюджеты и внебюджетные фонды; формирование единого реестра налогоплательщиков.

В рамках бюджетной политики государство поставило перед собой следующие задачи: 1) ввело и продолжает изменять экспортные пошлины на основные экспортно ориентированные товары в целях обеспечения обслуживания и погашения внешнего долга; 2) приняты меры по перечислению дивидендов на акции, что находятся в собственности государства; 3) реструктуризация федеральных целевых программ, что выразилось в увеличении их финансирования за счёт уменьшения количества; 4) централизация доходов и средств федерального бюджета в счетах органов федерального казначейства; 5) проведение политики, направленной на обеспечение государственной монополии на производство алкогольной продукции; 6) проведение расчетов с использованием механизмов целевого финансирования всех расходов, связанных с погашением задолженностей бюджетным организациям всех уровней; 7) реструктурирован внешний долг. Произведена инвентаризация всех внешних и внутренних заимствований и механизмов их использования. В рамках денежно-кредитной политики основными задачами и направлениями деятельности являются: 1) реструктуризация банковской системы, что выразилось в укрупнении банков, ликвидации мелких банков; 2) совершенствование порядка контроля со стороны Центробанка и других государственных органов за соблюдением коммерческими банками обязательных нормативов; 3) стабилизация динамики курса рубля по отношению к другим валютам; 4) пополнение валютных резервов; 5) уменьшение оттока капитала за границу; 6) активизация закупок добываемого золота для пополнения фонда государства; 7) ужесточение таможенного контроля. Институциональные преобразования вытекают из основных задач государства в области управления. Задачи: 1) приобретение государством акций наиболее значимых предприятий в результате капитализации просроченной налоговой задолженности с последующеё продажей акций на открытых аукционах; 11

2) передача в доверительное управление пакета акций предприятий, принадлежащих государству; 3) инвентаризация федеральной недвижимости и создание единого реестра федеральной собственности, земельной в том числе; 4) вовлечение в оборот объектов незавершённого строительства; 5) продолжение политики приватизации во всех основных отраслях экономики; 6) структурные преобразования, направленные на развитие конкурентоспособности, повышения эффективности функционирования ТЭК, ж/д транспорта, отраслей связи и ЖКХ; 7) совершенствование системы и механизмов тарифного регулирования на продукцию и услуг естественных монополий; 8) усиление позиций государства по управлению и контролю за приватизационными проектами, государственными инвестиционными программами, системой банкротства предприятий и за погашением задолженностей перед бюджетами всех уровней. В области социальной политики государство поставило перед собой следующие основные цели: 1) добиться выплаты в полном объёме текущей заработной платы работникам бюджетной сферы, денежного довольствия военнослужащим, пенсий, стипендий, выполнения графика погашения задолженностей по всем группам и категориям населения из федерального бюджета; 2) были увязаны перечисления трансфертов субъектам федерации с выполнением их обязательств по финансированию расходов субфедерального бюджета на выплату заработной платы из собственных доходов работникам субфедеральной бюджетной сферы; 3) разработка механизмов компенсации доходов наименее обеспеченных слоёв населения виде дифференцированной индексации пенсии; 4) поэтапная индексация ставок и окладов работников бюджетной системы, системы тарифных ставок; 5) реализация пенсионной реформы с целью сделать пенсионную систему многоуровневой, внедрить элемент накопительного финансирования пенсий; 6) упорядочение системы социальных льгот и выплат с перенесением основной части государственной помощи на малообеспеченные слои населения. В области инвестиционной политики государство поставило перед собой следующие основные цели: 1) 2) 3) 4)

увеличение роли формирования консолидированного бюджета и развития страны в рамках консолидированного государственного бюджета как источника финансового обеспечения государственных инвестиций; создать необходимые условия для организованного накопления и инвестирования сбережений населения; развитие ипотечного кредитования; привлечение иностранных инвестиций, желательно прямых.

4.2. Механизмы реализации финансовой политики На протяжении 90-х годов реформирование государственного сектора экономики и проведения практической экономической политики осуществлялась в следующих направлениях: 1) создание олигархического слоя, воплощающего тактику реформ; 12

2) приведение институциональной базы в соответствие в сырьевой направленностью реального сектора экономики подчинение этому сектору всей внешнеторговой деятельности государства; 3) подавление инвестиционной активности государственного сектора экономики, связанной с финансированием фундаментальной науки, высоких технологий, ВПК; 4) либерализация денежно-кредитных и финансовых рынков с целью привлечения спекулятивного иностранного и внутреннего капитала; 5) модель бюджетного федерализма, расширяющего полномочия субъектов федерации без соответствующего разграничения предметов ведения, без учёта реального финансового потенциала органов власти субъектов федерации и местного самоуправления; 6) устранение государства из социальной сферы, от обеспечения гарантированного прожиточного минимума, всё свели к индивидуальному принципу удовлетворения потребностей. На рубеже нового тысячелетия государство начало корректировать курс экономической политики, в области государственных финансов были сформулированы основные проблемы и механизмы их решения. Были обозначены следующие проблемы: 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7)

сбалансированность бюджетов всех уровней; совершенствование налоговой системы; оптимизация структуры расходов государства; принятие реального и прозрачного бюджета; расширение инвестиционного финансирования; стабилизация валютного курса рубля; регулирование процентных ставок по кредитам через поэтапное уменьшение ставки рефинансирования ЦБ; 8) повышение эффективного использования государственной собственности; 9) переход на казначейскую систему исполнения бюджетов; 10) развитие финансовых взаимоотношений со странами СНГ и дальнего зарубежья.

Система мер, необходимая для стабилизации экономики: 1) 2) 3) 4) 5) 6)

обеспечение сбалансированности бюджетов, их утверждение на базе реального прогноза макроэкономических показателей; расширение налогооблагаемой базы, что тяжело осуществить за счёт давления на малый и средний бизнес; установление верхних границ доходности по государственным заимствованиям на внутреннем рынке; стабилизация валютного курса рубля, создание предпосылок для полной конвертируемости рубля на международном рынке; формирование системы доверительного управления государственной собственностью РФ за рубежом; ориентирование денежно-кредитной политики на регулировании процентных ставок.

4.3. Государственное регулирование финансов и основные концепции финансового регулирования Государство формирует экономическую политику и осуществляет законодательное регулирование экономики на макро- и микроуровнях, то есть государственное регулирование представляет собой законодательно оформленную систему воздействия на экономические процессы в социально-экономической жизни общества. Все направления государственного регулирования взаимосвязаны между собой и влияют друг на друга. Регулирующая роль государства не ограни13

чивается сферой государственной собственности и не предполагает наличия преимущества государственной собственности на средства производства. Воздействие государства на экономику осуществляется через систему законодательных актов, государственных и муниципальных законодательных представительных и исполнительных органов власти. В основу государственного регулирования заложена определённая финансовая концепция. На данный момент в РФ теоретически или практически освоены три основные концепции: 1. монетаризм; 2. кейнсианство; 3. политика экономического роста. В современном мире наиболее известные и прямо противоположные по своим положениям являются две концепции: монетаризм и кейнсианство. В качестве идеологических постулатов монетаристы приветствуют свободный нерегулируемый рынок и предписывают государству единственную функцию- поддержание стабильности темпа роста денежной массы в стране. Монетаризм широко используется МВФ для реализации программ, финансовой стабилизации в государствах, которые испытывают значительные экономические трудности и привлекают внешние кредиты для централизации финансирования дефицита государственного бюджета. Практическая рекомендация монетаристской концепции сводится к следующему: 1. сокращение государственных расходов, 2. повышение налогов. Целью политики является сокращение покупательной способности населения, снижение, а по возможности ликвидация дефицита государственного бюджета, уменьшение уровня инфляции. Одновременно с этим происходит неизбежно уменьшение темпов роста объёма производства продукции, так как сокращение спроса приводит к трудностям сбыта произведённой продукции. Сдерживание спроса предприятий и физических лиц путём жёсткой денежной политики связано с политикой «дорогих денег» через сокращение денежной массы и темпов эмиссии, что не создаёт условий для прироста продукции, который мог бы обеспечить снижение цен. В этих условиях у предприятий ограничены возможности привлечения кредитов извне, поэтому в связи с уменьшением спроса неизбежно происходит сворачивание производства и сокращение его объёмов. Противоположной концепцией является финансовая концепция кейнсианства. В идеологической основе выступает государственное регулирование экономики и государственная поддержка проводимых в экономике страны институциональных преобразований. В практическом смысле концепция основана на экспансионистской финансовой политике, включающей уменьшение налогов, увеличение налогооблагаемой базы, многократное на этой основе увеличение государственных расходов. При этом увеличивается денежная масса в обращении, что приветствуется. Приветствуются также государственные инвестиции в реальный сектор экономики, в человеческий капитал, расширяется, покупательная способность населения, увеличивается совокупный спрос на товары, работы, услуги. Такая финансовая политика имеет обратную сторону, и опасна, так как требует жёсткого контроля за ценами, так как издержи производства имеют тенденцию к росту. В условиях расширения кредитования государством реального и общественного секторов создают риск дополнительной инфляции. Увеличение государственных расходов возможно двумя путями: 1. за счёт повышения эффективности использования бюджетных денег; 2. за счет увеличения налоговых поступлений, которое эффективно, если происходит не за счёт увеличения налоговых ставок и количества налогов, а за счёт расширения темпов прироста выпускаемой продукции. В этом случае, когда растёт производство, можно добиться увеличения налоговых поступлений в бюджет, не повышая ставки налогов, не вводя дополнительные сборы. только в этом случае расширится налогооблагаемая база. Темпы роста государственных расходов не должны превышать темпы роста доходов, за этим нужен государственный контроль. Для реализации экономической политики государство должно иметь долгосрочные программы и проекты, централизованные инвестиционные вложения с просчитанным экономическим эффектом от их реализации с сведением коррупции в государственном аппарате к разумному уровню. Эти две концепции в чистом виде применяются крайне редко, причём применить их не так просто. К примеру, применение первой концепции в разных государствах привело к полному провалу. Применение второй чревато срывом к росту темпов инфляции вплоть до гиперинфляции и 14

ростом бюджетного дефицита. При определённых благоприятных условиях эта концепция может дать положительный результат, но она требует разработки твёрдой законодательной базы для каждого проекта, твёрдых рамок для вмешательства государства в предпринимательскую деятельность. В 90-е годы прошлого века появилась третья концепция, которую условно называют «политика экономического роста». Главный элемент государственного регулирования этой концепции - девальвация национальной валюты, которая приводит к уменьшению цены продукции, произведённой внутри страны, уменьшение затрат на производство и реализацию, следовательно, увеличение конкурентоспособности национальной продукции. Одновременно с этим происходит сдерживание внутреннего потребления из-за падения реальной заработной платы в стране. При этом отмечается удорожание импорта, удешевление экспорта, увеличивается размер внешнего долга, увеличивается количество денег, которые вынужден затрачивать государственный бюджет на выплату процентов по внешним долгам. Правда, стимулирование экспорта способствует погашению внешних долгов, так как обеспечивает увеличение притока иностранной валюты в государство и увеличение золотовалютных резервов. Чтобы добиться хороших последствий, государство должно обеспечивать положительное сальдо торгового баланса страны, только за счёт этого оно может покрыть возросшие расходы на выплату внешних долгов. Для внутреннего состояния экономики имеет решающее воздействие сокращение издержек производства и себестоимости единицы продукции. Сама девальвация не может этого обеспечить, хотя сторонники монетаристской концепции считают, что результат свободного ценообразования – уравновешивание спроса и предложения, достижение стабильности. Кейнсианство считает, что цены малоподвижны, не могут реагировать на состояние спроса и предложения, изменение цен не может служить ориентиром в рыночной конъюнктуре. Показатели, что быстро реагируют на соотношение спроса и предложения – объём продаж и величина запасов товарно – материальных ценностей на производстве. между уровнями цен и денежной массой существует определённая зависимость, причём различные школы по-разному трактуют её. Монетаристы считают, что это прямая и непосредственная зависимость, любое увеличение денежной массы приводит к росту инфляции и ЦБ должен следить за темпами роста денежной массы в обращении. но политика жёсткого сдерживания темпов роста денежной массы в условиях повышенного спроса на деньги приводит к тому, что деньги – главный дефицит. Предприятия изобретают квазиденьги (векселя), переходят на бартер. Это выгодно тем, кто занимается бартером, так как даже в высокую инфляцию их реальные доходы растут, но доходы государства резко падают, платёжеспособный спрос населения резко сокращается. Кейнсианская школа считает, что в соотношении между уровнем цен и денежной массой есть одно опосредующее, но важное звено – степень монополизированности экономики в целом и отрасли в частности, так как рост цен в монопольном секторе всегда в разы выше, чем там, где реальная конкуренция, а чем выше степень монополизации, тем выше уровень инфляции. Поэтому кейнсианцы считают, что дело не в объёме денежной массы, глупо её сокращать, дело в регулировании цен в монопольных секторах, которое должно проводить государство путём установления предельного уровня ежегодного повышения цен, который не может превышать уровень инфляции в стране более, чем на 2-3%. В действительности государство применяет элементы всех экономических концепций, выборочно по необходимости, в зависимости от задач, никакого единого рецепта, применимого для всех стран не существует, каждая политика имеет плюсы и минусы, у всего есть обратная сторона медали.

Вопросы для повторения: 1. 2. 3. 4. 5.

Какова роль государства в экономике? Назовите основные функции государственного регулирования экономики? Основные инструменты государственного регулирования экономики. Какие направления включает в себя экономическая политика? На каких основных вопросах нужно сконцентрироваться для реализации экономической политики? 15

6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

Перечислите основные цели и задачи налоговой политики? Какие основные задачи можно выделить в области социальной политики? Перечислите комплекс мер, необходимых для стабилизации экономики? Какие проблемы существуют в области проведения экономической политики в РФ? Что представляет собой государственное регулирование экономики? В чём суть основных идей кейнсианства? Какая концепция появилась в 90-е годы прошлого века? Выделите основные постулаты концепции «политика экономического роста»?

Используемая литература: 1. Бункина М. К., Семенов В. А. Макроэкономика, (основы экономической политики). - М.: АО «ДИС», 1996 г. 2. Гайгер Л. Т. Макроэкономическая теория и переходная экономика. - М.: Инфра-Н, 1996 г. 3. Семенова О. Г. Основные принципы функционирования рыночной экономики России (макро - уровень) / Отв. ред. О. Ю. Мамедов. - Ростов -на - Дону: РГУ, 1994 г. 4. Албегова И.М., Емцов Р.Г. Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку, М., 2004 5. Стиглиц Д.Ю. Экономика государственного сектора, М., ИНФРА-М, 2003 6. Шамхалов М.И. Государство и экономика. Основы взаимодействия, М.,2005 7. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономические теории и политика, М., 2005 8. Орешин В.П. Государственное регулирование национальной экономики, М, ЮРИСТ, 2003

Тестовое задание 1. Выделите функции государственного регулирования экономики: а) создание и регулирование правовой основы функционирования экономики; б) антимонопольное регулирование; в) реализация и обеспечение прав и свобод личности; г) проведение политики макроэкономической стабилизации; д) деятельность государства, как субъекта политических отношений; е) деятельность государства, как субъекта имущественных отношений. 2. Какую основную роль выполняет государство в экономике: а) политическую; б) основную; в) вспомогательную; г) общественную; д) экономическую. 3. Инструменты государственного регулирования экономики: а) правовые; б) административные; в) политические; г) экономические; 4. Главным инструментом мобилизации финансовых средств для покрытия государственных расходов являются: а) кредиты банков; б) государственные капиталовложения; в) привлечение инвестиций; г) налоги. 5. Государственный бюджет – это: 16

а) общественные отношения, урегулированные бюджетно-правовыми нормами; б) форма образования и расходования фонда денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти; в) совокупность бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории; г) установленные законодательством РФ права и обязанности органов государственной власти по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. 6. Какая концепция появилась в 90-е годы прошлого века? а) кейнсианство б) монетаризм в) «политика экономического роста»? г) нет верного ответа 7. Какие две концепции являются прямо противоположными по своим основным положениям? а) кейнсианство и монетаризм б) кейнсианство и «политика экономического роста» в) «политика экономического роста» и монетаризм 8. Какие экономические концепции применяются на практике? а) кейнсианство и монетаризм б) «политика экономического роста» в) все существующие концепции, в зависимости от задач, стоящих перед государством 9. Выделите задачи, которые относятся к бюджетной политике: а) такое реформирование налогового законодательства, которое обеспечило бы оптимизацию налоговой базы, уменьшило и по возможности исключило практику налоговых неплатежей б) реструктуризация банковской системы, что выразилось в укрупнении банков, ликвидации мелких банков; в) совершенствование порядка контроля со стороны Центробанка и других государственных органов за соблюдением коммерческими банками обязательных нормативов г) реструктуризация федеральных целевых программ, что выразилось в увеличении их финансирования за счёт уменьшения количества 10. Выделите основные цели кредитно-денежной политики: а) совершенствование порядка контроля со стороны Центробанка и других государственных органов за соблюдением коммерческими банками обязательных нормативов б) стабилизация динамики курса рубля по отношению к другим валютам в) пополнение валютных резервов г) проведение политики, направленной на обеспечение государственной монополии на производство алкогольной продукции 11. Выделите основные задачи, относящиеся к инвестиционной политике: а) создать необходимые условия для организованного накопления и инвестирования сбережений населения; б) развитие ипотечного кредитования; в) разработка механизмов компенсации доходов наименее обеспеченных слоёв населения виде дифференцированной индексации пенсии; г) поэтапная индексация ставок и окладов работников бюджетной системы, системы тарифных ставок 12. Выберите неверное утверждение: а) государство формирует экономическую политику и осуществляет законодательное регулирование экономики на макро- и микроуровнях 17

б)

все направления государственного регулирования взаимосвязаны между собой и влияют друг на друга. в) регулирующая роль государства ограничивается сферой государственной собственности и не предполагает наличия преимущества государственной собственности на средства производства г) в основу государственного регулирования заложена определённая финансовая концепция 13. Монетаристская концепция сводится к следующему: а) сокращение государственных расходов, сокращение статей, объёма денежных средств б) повышение налогов в) государственное регулирование экономики г) уменьшение налогов д) многоплановое увеличение государственных расходов 14. В качестве идеологической основы кейнсианства выступает: а) государственное регулирование экономики б) государственная поддержка производимых в стране преобразований в) свободный нерегулируемый рынок г) наделение государства функцией поддержания стабильного темпа роста денежной массы в стране 15. Выберите верные варианты ответа: а) кейнсианцы считают, что это прямая и непосредственная зависимость, любое увеличение денежной массы приводит к росту инфляции б) кейнсианство считает, что цены малоподвижны, не могут реагировать на состояние спроса и предложения, изменение цен не может служить ориентиром в рыночной конъюнктуре в) Главный элемент государственного регулирования концепции «политика экономического роста» - девальвация национальной валюты г) Сторонники концепции «политика экономического роста» считают, что в соотношении между уровнем цен и денежной массой есть одно опосредующее, но важное звено – степень монополизированности экономики в целом и отрасли в частности

18

ТЕМА 2. ТЕОРИИ И ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА 1. Понятие, сущность и признаки государства 2. Место, роль и функции государства в политической системе 3. Форма правления

1. Понятие, сущность и признаки государства Государство является ведущим институтом политической системы, которая сосредотачивает в себе максимальную политическую власть. Этот институт обеспечивает организованность общества и поддерживает в нем определенный порядок. Различные гуманитарные науки по-разному трактуют понятие «государство». Социология интерпретирует государство как политическую надстройку над экономическим базисом общества. В юриспруденции под государством понимается система учреждений, которые регулируют право и устанавливают в обществе определенную нормативную базу, которая будет в свою очередь регулировать основные общественные процессы. В экономической теории государство трактуется как инструмент, призванный регулировать экономические процессы в обществе. В политологии под данным понятием понимают явление политической жизни общества, которое регулирует взаимоотношения между социальными группами, национальными общностями и различными странами. Сам термин «государство» обычно рассматривают в двух аспектах: 1. Государство отождествляется со страной и определяют его как общность людей, которая имеет свои органы власти и проживает на определенной территории; 2. Государство рассматривается как политический институт, т.е. система учреждений, обладающая верховной властью в определенных территориальных границах. Одним из дискуссионных вопросов является вопрос о происхождении государства. За многую тысячелетнюю историю государство выработало несколько теорий по этому вопросу. Самой ранней по времени происхождения является теократическая теория. Согласно данной теории государство создано непосредственно Богом, всякая власть от Бога и ей необходимо повиноваться. Патриархальная теория. Здесь государство возникает естественным путем, развивается на основе семьи и представляет собой как разросшуюся до больших масштабов семью, в которой власть государства вырастает из власти отца семейства, а поданные рассматриваются как его дети, которые должны ему повиноваться, а он в свою очередь должен о них заботиться. Договорная теория. В соответствии с данной теорией государство является результатом соглашения между различными группами людей в обществе, по которому они добровольно передают право на управление общественной жизнью особой группой людей, которые становятся чиновниками или госслужащими. За право управлять чиновники должны обеспечить порядок в обществе, прекратить произвол, самосуд, покончить с преступностью и создать минимальные условия для нормальной социально-экономической жизни. Теория насилия. Государство возникает как результат завоевания одних народов другими, после чего завоеватели для того, чтобы держать в покорности завоеванное население создают особый аппарат власти и подавления, с помощью которого и управляют покорным народом. Психологическая теория. Главным фактором, приводящим людей к необходимости создать государственные структуры, является страх перед агрессией и именно страх движет ими, когда они сами соглашаются добровольно подчиниться своим соплеменникам, которые за это должны будут защищать их от всех возможных посягательств извне. Экономическая теория. В качестве главных причин возникновения государства выделяются следующие: 1) развитие общественного разделения труда, отделение ремесла и скотоводства от земледелия, и выделение управленческого труда;

2) переход от присвающего хозяйства к производящему, когда у производителя появляются излишки продукции, которые он может продать на рынке; 3) появление на основе двух выше перечисленных причин частной собственности и возникновения социального расслоения; 4) демографические факторы, к которым можно отнести рост численности и плотности населения и запрет браков между кровными родственниками; 5) завоевание одних народов другими. Современная теория трактует государство как продукт внутренней эволюции общества, которое с определенного момента объективно нуждается в организационном оформлении и не может далее существовать и развиваться в условиях тотальной анархии. Таким образом, в разные эпохи и в различных условиях государство всегда выступает в качестве организации для управления обществом и как механизм властвования не существовало на первых стадиях развития государства. Поэтому государство рассматривается как исторически сложившаяся организация политической власти и управления социальными процессами. Как политический институт, государство обладает рядом специфических признаков, которые позволяют его отличать от всех других политических институтов и организаций: 1) наличие особой публичной власти, которая воплощается в государственных органах власти. Осуществляет эту власть особый слой людей, воплощающие функцию управления и принуждения, и составляют аппарат государства; 2) территориальная организация населения, т.е. государственная власть осуществляется всегда в рамках определенной территории и распространяется на всех без исключения людей, проживающих на данной территории; 3) государственный суверенитет, т.е. независимость государственной власти от любой другой власти как внутри страны, так и за ее пределами. Этот признак является важнейшим при характеристике положения государства в системе международных отношений. Именно исходя из этого признака можно говорить о том, что в современном мире не так уж и много полноценных независимых государств (США, Франция, Германия). Все остальные представляют собой не вполне сформировавшиеся государства, обладающие ограниченным суверенитетом в той или иной сфере общественной жизни; 4) монополия государственной власти на законотворчество. Потому что только государство имеет право издавать обязательные для исполнения нормативные акты, распространяющие свое действие на всех без исключения граждан данного государства, и только государство имеет легальное право применять физическое воздействие в случае неисполнения этих общеобязательных нормативных актов, для чего у государства имеется специфический аппарат принуждения в виде правоохранительных органов, спецслужб, судебной системы и силовых структур; 5) монополия государства на сбор налогов, которые взыскиваются с населения в принудительном порядке. Без налоговой системы не существовало, не существует и не будет существовать ни одно государство. Исходя из этих признаков, государство можно определить как особую организацию политической власти общества, располагающая специальным аппаратом принуждения и обладающая разной степенью независимости, а также выражающая волю или отдельных групп населения или всего народа в целом. В современном обществе в руках государства концентрируется огромная сила, которая обусловлена: – объективно нарастающим вмешательством государства в экономическую жизнь общества, увеличение нарастающей геометрической прогрессии доли государственных расходов в ВВП страны, которые извлекаются в виде налоговых и неналоговых сборов из экономики страны в госбюджет; – (вытекает из первой причины) государство стало опекуном общества, поскольку выполняет функцию социальной защиты населения, и ради выполнения этих разнообразных функций государство идет на то, чтобы исключить целые отрасли хозяйства из системы рыночной экономики и полностью перевести их на государственной субсидирование (т.е. хозяйство полностью социализировано); 20

– высшие государственные чиновники и лидеры политических партий практически самостоятельно принимают решения по всем более или менее важным вопросам развития общества, а также демократические институты выборов являются своеобразными грандиозными политическими шоу; – только государство обладает монопольным правом на законотворчество и применения репрессивного аппарата.

2. Место, роль и функции государства в политической системе Государство занимает особое место в политической системе общества как стержневой элемент, вокруг которого объединяются все остальные. Оно призвано обеспечить целостность и единство институтов и организаций, выполняющих разнообразные функции управления. Так, например, если политические партии представляют интересы и позиции определенных слоев и категорий общества, то государство должно являться балансиром, уравновешивающим противоречивые общественные интересы и проводить в жизнь политику с точки зрения усредненных интересов населения. Государство занимает ведущее место в политической системе общества, так как: 1) выступает в качестве единственного официального представителя всего народа, объединяемого в пределах его территории по признаку гражданства; 2) является единственным носителем суверенитета; 3) содержит специальный аппарат или публичную власть, предназначенный (ую) для управления обществом; 4) имеет силовые структуры (армия, милиция, спецслужбы); 5) владеет монопольным правом на законотворчество и применения репрессивного аппарата; 6) располагает специальным набором материальных ценностей: государственной собственностью, госбюджетом, монополией на эмиссию национальной валюты. Механизм современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием составляющих этот механизм частей, блоков и подсистем. Структура данного механизма в общем виде включает – государственные органы; – государственные предприятия и учреждения; – государственных служащих; – организационные и финансовые средства; – принудительную силу, необходимую для обеспечения деятельности госаппарата. Характер и содержание этой деятельности находит свое выражение в функциях государства, которые в самом общем виде делятся на две большие группы: 1. внутренние функции государства; 2. внешние функции государства. Внутренние функции: 1) регулирование хозяйственной деятельности и частичное управление экономикой; 2) охрана общественного порядка и законности; 3) культурно-воспитательная, идеологическая; 4) регулирование социальных отношений и обеспечение социальной защищенности граждан; 5) подавление внутренних противников и врагов (террористов и пр.), защита существующей социально-политической системы. Внешние функции: 1) обеспечение обороноспособности и национальной безопасности; 21

2) защита экономических, политических, культурных и иных интересов государства на международной арене и формирование благоприятных условий для собственных товаропроизводителей, для их деятельности на международных рынках и др. странах; 3) создание условий для взаимовыгодного сотрудничества с другими странами; 4) развитие интеграционных процессов и участие в международном разделении труда. Существуют другие классификации функций государства. Например, функции государства делятся на постоянные, те, которые осуществляются на всех этапах деятельности государства, и временные, прекращающие свое действие с решением определенной задачи, которая, как правило, имеет чрезвычайный характер, например, в связи нехватки какой-либо продукции государство берет эту функцию на себя. Другая классификация подразделяет функции государства на основные и неосновные. На этот счет нет единого мнения и здесь все зависит от идеологической позиции того или иного аналитика. Так, с точки зрения классических либералов, к основным функциям государства относятся только обороноспособность и охрана общественного порядка, а с точки зрения социалдемократии и кейнсианства основные функции государства – регулирование экономики и социальная защита населения.

3. Форма правления Форма правления представляет собой элемент формы государства, который раскрывает организацию верховной власти, правовой статус высших органов государства, принципы взаимоотношений между ними и степень участия граждан в избрании этих органов. Различают 2 основные формы правления: монархию и республику. В общем виде монархия – это такая форма правления, где глава государства обладает особым юридическим статусом, его полномочия носят первичный непроизводный характер, он приобретает свой пост по наследству и занимает его пожизненно. Республика представляет собой такую форму правления, в которой высший орган государства – президент, парламент и правительство, являющиеся выборными и сменяемыми. При этом только парламент во всех республиках избирается непосредственно населением. Та или иная форма правления складывается исторически под влиянием целого комплекса факторов экономического, социального, национально-этнического, культурного и религиозного характера, также могут оказывать свое влияние и природно-географические факторы. Монархия как форма правления на сегодняшний день сохраняется по двум основным причинам: в странах западной цивилизации она сохраняется благодаря историческим традициям, в государствах ближнего Востока монархия является следствием либо значительных пережитков феодализма в общественной жизни либо в силу исключительно благоприятных для политической стабильности общества природно-географических условий, связанных с колоссальными доходами от экспорта нефти. Монархия подразделяется на 2 разновидности: на абсолютную и конституционную. Абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства. Монарх – источник любой власти, в основе законов лежит воля монарха. Он самостоятельно издает законы и при этом никакого парламента, как органа законодательной власти, не существует. Кроме того, в данной форме правления монарх является главой исполнительной власти, которая формирует свой кабинет министров и может лично возглавить его. Монарх – глава судебной власти. Он назначает на все судебные должности. Правосудие осуществляется от его имени: может в любой момент вмешаться в любой судебный процесс, отменить любые преследования какого-либо лица или, напротив, может начать его. Также монарх может смягчить наказание, а может ужесточить его, а может и в несудебном порядке применить к какому-либо лицу меру лишения свободы, имеет право помилования. На сегодняшний день такая форма правления существует в Саудовской Аравии, Аман, Катар. Конституционная монархия – такая форма правления, при которой власть монарха осуществляется на основе и в рамках Конституции. В зависимости от степени ограничения вла22

сти монарха конституционная монархия подразделяется на дуалистическую и парламентскую. Мы рассмотрим парламентскую конституционную монархию. Парламентская монархия на сегодняшний день является очень распространенной формой правления и существует в Великобритании, Нидерландах, Бельгии, Швеции, Испании и пр. данная форма правления характеризуется тем, что монарх не обладает никакими реальными полномочиями по управлению государством. Его полномочия носят чисто представительский характер, а именно: 1) монарх представляет государство на международной арене; 2) есть право подписи любого закона, который принят парламентом, но данное право – чистая формальность, монарх не может изменить закон, т.е. не обладает никаким правом вето. Нужна только его подпись (и премьер-министра), чтобы закон вступил в силу. На практике в этой форме правления почти все нормативные акты готовятся правительством, а принимаются парламентом под давлением правительства и исполняются по воле правительства. Это происходит потому, что в данной форме правления правительство формируется парламентом по итогам парламентских выборов, и лидер партии (коалиции), набравших большинство голосов и имеющих большинство мест в парламенте, автоматически становится премьер-министром страны, который в последствии и формирует свой кабинет министров, а монарх обязан утвердить его на этом посту. В отставку правительство может отправить только парламент. Но институт парламентской ответственности означает одно, что если парламент выносит вотум недоверия собственному правительству, значит в парламенте нет большинства и что парламент не в состоянии сформировать правительство, вследствие чего сам парламент будет распущен и будут назначены досрочные выборы. Но такой механизм означает, что правительство, пользуясь парламентской ответственностью, монополизирует законодательную инициативу, т.е. само разрабатывает законопроекты, выносит на утверждение в парламент, а потом угрожает ему отставкой. Судебная власть также формируется парламентом, но по представлению премьерминистра. Тем самым правительство само себя контролирует. Ключевым органом власти является правительство, а его лидер – глава исполнительной власти, Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами, а также должностное лицо, которое монополизировало законодательную инициативу и судебный контроль. Существует еще выборная, теократическая монархия. Самой распространенной формой правления является республика. Известны 3 ее основные разновидности: – президентская республика; – парламентская республика; – смешанная (президентско-парламентская) республика. Выделяют еще суперпрезидентскую, монократическую и теократическую. Президентская республика (США) имеет свои специфические признаки: 1. Глава государства – президент, который одновременно является главой исполнительной власти и Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. Он избирается либо прямыми всеобщими выборами либо коллегией выборщиков (в США); 2. Президент одновременно является премьер-министром правительства, а главы правительства как отдельного государственного поста не существует; 3. Президент самостоятельно внепарламентским путем формирует собственное правительство и только он может отправить в отставку либо все правительство в целом, либо отдельных министров. Парламент в процедуру формирования не вмешивается и отправить в отставку министров не может; 4. Правительство не является самостоятельным органом власти – министры не могут собираться на заседание без президента, не могут принять ни одного нормативного акта без подписи президента, а президент, в свою очередь, может либо вообще не собирать правительство, либо собирать его частями, либо с каждым министром беседовать индивидуально, а потом за своей подписью издавать другие нормативные акты; 5. Парламент в данной форме правления является высшим органом законодательной власти, который самостоятельно принимает законы, и при этом президент лишен всякой законо23

дательной инициативы – не может вмешиваться в законотворческую деятельность, может лишь воспользоваться правом отлагательного вето, которое может быть преодолено парламентом; 6. Парламент обладает контрольными функциями за деятельностью исполнительной власти, т.е. он может создать, ни с кем не советуясь, собственные комиссии по расследованию, явка на которое для любого должностного лица и дача показаний, в т.ч. против себя самого, строго обязательна; 7. Высшие судебные органы формируются в отношении 50/50, т.е. половину состава высших судов назначает президент, а другую половину – парламент; 8. Судебная власть не зависима финансово, потому что существует специфическая система и ее финансирование осуществляется из госбюджета, по которой за высшими судебными органами закреплена доля в процентах от ВВП, идущая на ее финансирование, которое не может быть пересмотрено в одностороннем порядке ни парламентом, ни президентом без согласия самих верховных судей. Таким образом, данная форма правления построена по принципу сдержек и противовесов власти и независимости одной ветви власти от другой; 9. Президент не может распустить парламент. Суперпрезидентская республика распространена в Латиноамериканских странах, в последнее время установилась в РФ. Признаки данной формы правления: 1. Президент избирается всеобщими выборами или приходит к власти в результате государственного (или военного) переворота; 2. Президент наделяется обширными полномочиями – он является главой государства, главой исполнительной власти, при этом может существовать пост премьер-министра, который является всего лишь его помощником и не обладает самостоятельными полномочиями, назначается и освобождается от должности по желанию президента; 3. Президент – Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами, у него есть право абсолютного вето на все законы в парламенте, правда процедура наложения вето иногда может быть формальной. В конституции прописывается отлагательное вето, но президент считается гарантом конституции и у него есть право, в случае если его отлагательное вето парламент преодолеет 2/3 голосов, президент может обратиться в Конституционный суд с требованием проверить на соответствие конституции неполный закон, а также отдельные статьи. Такое положение делает президента главой законодательной власти; 4. Президент самостоятельно подбирает кандидатуры на все высшие судебные должности, что позволяет ему осуществлять кадровый контроль за судебной системой в стране. Кроме того, именно в президенстких структурах решается вопрос об уровне заработной платы и льгот не только госслужащих, но и всех судей в стране; 5. У президента есть право на досрочный роспуск парламента, а его ежегодные послания в парламент носят обязательный характер, и те законопроекты, которые он направляет в парламент на развитие страны, положения посланий должны быть рассмотрены в первоочередном порядке вне всякого плана законотворческой деятельности, т.е. президент монополизирует законодательную инициативу в стране; 6. В случае, если президент приходит к власти в результате переворота, то в стране вводится чрезвычайное положение, при котором существенно ограничиваются права граждан, проводятся более или менее массовые репрессии оппозиции, в стране монополизируются СМИ. Таким образом, власть президента становится всеобъемлющей , он контролирует все ветви власти и находится над ними. Парламентская республика существует в ФРГ, Италии, Чехии, Венгрии, Польше. Ее характерные признаки: 1. Глава государства – президент избирается не всеобщими выборами, а депутатами или нижней (либо единственной) палатой в стране; 2. Президент наделен чисто представительскими функциями. У него тот же самый объем полномочий, как и у монархов в парламентской монархии; Парламент избирается всеобщими выборами, а по итогам этих выборов формиру3. ется правительство, т.е. лидер партии (или коалиции), победившие на данных выборах, автоматически становится премьер-министром, который в дальнейшем назначает на все министерские посты своих однопартийцев; 24

4. Правительство несет ответственность только перед парламентом, и только парламент может отправить его в отставку. Но эта процедура – простая формальность, т.к., если парламент выносит вотум недоверия собственному правительству, значит в парламенте нет большинства и что парламент не в состоянии сформировать правительство, вследствие чего сам парламент будет распущен и будут назначены досрочные выборы; 5. Правительство в этой республике является ключевым органом власти. Оно осуществляет исполнительную власть, монополизирует законодательную инициативу, т.е. само разрабатывает законопроекты, выносит на утверждение в парламент. Премьер-министр при этом является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами и может самостоятельно распустить правительство, тем самым объявить о досрочных выборах; 6. Судебная власть формируется парламентом, но по представлению премьерминистра. Тем самым правительство само себя контролирует. Смешанная республика очень специфична и существует во Франции, ее признаки: 1. Президент избирается всеобщими выборами. Он является главой государства, Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами и должностным лицом, которое наряду и совместно с правительством осуществляет исполнительную власть; 2. У президента есть неотчуждаемые полномочия, к которым относятся: а) присвоение очередных воинских званий, но не назначение командных должностей, которые курирует премьер; б) у президента есть право роспуска парламента досрочно, но он не может воспользоваться этим правом более двух раз, т.к. не допускается роспуск парламента, не проработавшим 1 год; 3. Правительство формируется на основе парламентского большинства и на основе парламентских выборов. В руках правительства находится весь военный и гражданский аппарат страны, т.е. назначение на все военные и гражданские должности производит премьер-министр. Поэтому важны итоги не только парламентских, но и президентских выборов. Если на президентских выборах побеждает кандидат от 1 партии, а на парламентских – оппозиционные партии президента, то наступает ситуация сосуществования, при которой формируется оппозиционное президенту правительство, которое и будет присваивать себе всю исполнительную власть, а ключевым лицом государства станет премьер-министр. В целом, правительство будет функционировать как парламент; 4. У парламента есть право формирования правительства и право отправить его в отставку, а также право импичмента президенту; 5. Судебные органы власти формируются в соотношении 50/50, т.е. 50% судов назначает президент, а 50% – парламент по представлению премьер-министра. Данная форма правления является крайне неустойчивой. В ситуации сосуществования может наступить паралич государственной власти. Эта форма может быть использована только в стране с очень длительными традициями парламентской демократии и унитарного централизованного государства. Существуют другие республиканские формы правления такие, как монократическая и теократическая республики.

Вопросы для повторения 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Что такое государство? В каких двух аспектах оно рассматривается? Какие существуют теории происхождения государства и в чем их смысл? Какие выделяют признаки государства как политического института? В чем обусловлена роль государства в современном обществе? В чем обусловлены роль и место государства в политической системе общества и почему? Какие выделяют внутренние функции государства? Внешние функции государства? 25

9. 10. 11. 12. 13.

Назовите другие классификации функций государства? Что такое форма правления? Что такое республика и монархия? Какие существуют виды монархий и в чем их особенности? Какие выделяют республики и их характеристика?

Используемая литература 1. 2. 3. 4.

Соловьев А.И. Политология: политическая теория, политические технологии. – М., 2004; Гаджиев К.С. Политология: Учебник для вузов. – М, 1999; Тавадов Г.Т. Политология: Учебник для вузов. – М, 2000; Пугачев В.П., Соловьев А.И. Политология / Учебник для высших учебных заведений. – М., 1999. 5. Ирхин Ю.В., Зотов В.Д. и др. Политология: Учебник. – М.,2000; 6. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – М.,1999; 7. Политология для юристов: Курс лекций / Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – М.,1999.

Тестовое задание 1. Выберите определение, которое наиболее полно соответствует понятию «государство» - это: а) важнейший институт политической системы общества, т.е. система учреждений, обладающая верховной властью в определенных территориальных границах; б) общность людей, которая имеет свои органы власти и проживает на определенной территории; в) особая организация политической власти общества, располагающая специальным аппаратом принуждения и обладающая разной степенью независимости, а также выражающая волю народа в целом; г) система учреждений, которые регулируют право и устанавливают в обществе определенную нормативную базу, регулирующая основные общественные процессы. 2. В чем заключается смысл современной теории возникновения государства: а) государство является результатом соглашения между различными группами людей в обществе; б) государство как продукт внутренней эволюции общества; в) государство создано непосредственно Богом; г) государство возникает как результат завоевания одних народов другими; д) государство возникает естественным путем, развивается на основе семьи. 3. Выделите признаки, характерные для государства как политического института: а) наличие особой публичной власти; б) суверенитет; в) территориальная организация населения; г) правотворчество; д) сбор налогов; е) все выше перечисленное. 4. Исключите лишнее, не относящееся к содержанию экономической теории возникновения государства: а) государство как результат соглашения между различными группами людей в обществе; б) развитие общественного разделения труда; в) демографические факторы; г) появление частной собственности; д) возникновение социального расслоения. 5. Государство занимает ведущее место в политической системе общества, так как: а) государство – важнейший институт политической системы общества; 26

б) в) г)

имеет право на законотворчество; имеет силовые структуры; имеет государственную собственность, госбюджет, монополию на эмиссию национальной валюты; д) все выше перечисленное. 6. Что входит в структуру современного государства: а) государственные органы; б) налоги; в) госпредприятия и госучреждения; г) организационные и финансовые средства; 7. Основная классификация функций государства: а) основные и неосновные; б) постоянные и временные; в) внутренние и внешние; г) нет правильного ответа. 8. Что относится к внутренним функциям государства: а) создание условий для взаимовыгодного сотрудничества с другими странами; б) регулирование социальных отношений и обеспечение социальной защищенности граждан; в) подавление противников и врагов (террористов и пр.), защита существующей социально-политической системы; г) обеспечение обороноспособности и национальной безопасности; д) все выше перечисленное. 9. Вычеркните лишнее, не относящееся к внешним функциям государства: а) обеспечение обороноспособности и национальной безопасности; б) создание условий для взаимовыгодного сотрудничества с другими странами; в) подавление противников и врагов (террористов и пр.), защита существующей социально-политической системы; г) нет правильного ответа. 10. Впишите слова в определение: Республика представляет собой __________, в которой высший орган государства – _______, который(ые) ______________: а) государство; б) форму правления; в) президент, парламент и правительство; г) монарх; д) приобретает свой пост по наследству; е) являются выборными и сменяемыми. 11. Какая форма правления существует в современной России: а) выборная монархия; б) суперпрезидентская республика; в) президентская республика; г) парламентская монархия д) парламентская республика; е) смешанная республика. 12. Выберите признаки, характерные для парламентской монархии: ж) парламент формирует правительство; з) монарх – источник любой власти; и) правительство готовит все нормативно-правовые акты; к) монарх не обладает никакими реальными полномочиями; л) монарх формирует правительство. 13. Какая форма правления существует в Великобритании, Нидерландах, Бельгии и Швеции: а) выборная монархия; б) суперпрезидентская республика; в) президентская республика; г) парламентская монархия; 27

14.

15.

16.

д) дуалистическая монархия; е) смешанная республика. Выберите признаки, характерные для суперпрезидентской республики: а) парламент может объявить импичмент президенту, президент может распустить парламент досрочно, у президента есть право абсолютного вето, он в своих руках концентрирует все ветви власти, существует пост премьер-министра; б) президент избирается на всеобщих выборах, у президента есть право отлагательного вето и он не может распустить парламент досрочно, премьерминистра как отдельного поста не существует; в) президент избирается депутатами, он не обладает правом вето, выполняет представительские функции, правительство формируется по итогам парламентских выборов и осуществляет исполнительную и законодательную власть, парламент может отправить в отставку и распустить правительство, существует пост премьер-министра. Выберите признаки, характерные для президентской республики: а) президент избирается депутатами, он не обладает правом вето, выполняет представительские функции, правительство формируется по итогам парламентских выборов и осуществляет исполнительную и законодательную власть, парламент может отправить в отставку и распустить правительство, существует пост премьер-министра; б) парламент может объявить импичмент президенту, президент может распустить парламент досрочно, у президента есть право абсолютного вето, он в своих руках концентрирует все ветви власти, существует пост премьер-министра; в) президент избирается на всеобщих выборах, у президента есть право отлагательного вето и он не может распустить парламент досрочно, премьерминистра как отдельного поста не существует. Выберите признаки, характерные для парламентской республики: а) президент избирается на всеобщих выборах, у президента есть право отлагательного вето и он не может распустить парламент досрочно, премьерминистра как отдельного поста не существует; б) президент избирается депутатами, он не обладает правом вето, выполняет представительские функции, правительство формируется по итогам парламентских выборов и осуществляет исполнительную и законодательную власть, парламент может отправить в отставку и распустить правительство, существует пост премьер-министра; в) парламент может объявить импичмент президенту, президент может распустить парламент досрочно, у президента есть право абсолютного вето, он в своих руках концентрирует все ветви власти, существует пост премьер-министра.

28

ТЕМА 3. СИСТЕМА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ 1. Президент как высшее должностное лицо Российской Федерации 1.1. Президент РФ: основы конституционно-правового статуса, порядок избрания и вступление в должность, компетенция, прекращение полномочий 1.2. Порядок избрания и вступление в должность Президента РФ 1.3. Компетенция Президента РФ 1.4. Прекращение полномочий Президента РФ 2. Законодательная власть в Российской Федерации 2.1. Федеральное Собрание РФ – законодательный и представительный орган государственной власти 2.2. Внутренняя структура Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2.3. Общий порядок работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2.4. Компетенция Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2.5. Внутренняя структура Государственной Думы Федерального Собрания РФ 2.6. Общий порядок работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ 2.7. Компетенция Государственной Думы Федерального Собрания РФ 3. Исполнительная власть в Российской Федерации 3.1. Структура органов исполнительной власти Российской Федерации 3.2. Внутренняя структура Правительства РФ 3.3. Общий порядок работы Правительства РФ 3.4. Компетенция Правительства Российской Федерации 3.5. Отставка Правительства РФ 4. Судебная власть в Российской Федерации 4.1. Конституционный Суд РФ: правовое положение, компетенция, порядок деятельности

4.2. Верховный Суд РФ: правовое положение, компетенция, порядок деятельности 4.3. Высший Арбитражный Суд РФ: правовое положение, компетенция, порядок деятельности В своей совокупности государственные органы Российской Федерации образуют единую систему. Согласно Конституции РФ, в нее входят органы государственной власти российской Федерации (Президент, РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, суды РФ, суды) и органы государственной власти субъектов РФ (главы администраций – президенты, губернаторы, возглавляющие систему органов исполнительной власти, законодательные (представительные) органы и судебные органы). Единство системы государственных органов Российской Федерации обусловлено тем, что эта система основывается на государственной целостности Российской Федерации, на единстве системы государственной власти.

1. Президент как высшее должностное лицо Российской Федерации 1.1. Президент РФ: основы конституционно-правового статуса, порядок избрания и вступление в должность, компетенция, прекращение полномочий Президент РФ как государственный институт занимает особое, специфическое положение, охватывая своей деятельностью весь широкий круг вопросов государственного значения. Его особое положение отражено и в структуре Конституции РФ, в которой описание системы государственных органов начинается с главы о Президенте РФ. Основы статуса Президента РФ закреплены в ст. 80 Конституции РФ. Президент РФ является главой государства, лицом, воплощающим собой представление о данном государстве как во внутренних делах государства, так и в международных отношениях. Его можно назвать символом государства и официальным представителем всего народа. Слово «президент» в буквальном переводе с латинского (prasides) — «сидящий впереди». В современном значении общепринято под президентом понимать единоличного главу государства, получающего свои полномочия путем выборов. Президент РФ является гарантом Конституции РФ. Он контролирует соблюдение конституционных норм всеми органами государства. Он накладывает вето на законы, не соответствующие конституции, приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Он наделен правом отменять распоряжения и постановления Правительства РФ. Кроме того, выполнять функцию гаранта Конституции РФ он может не только лично, но и путем обращения в компетентные органы, прежде всего в суды. Президент РФ вправе направлять в Конституционный Суд РФ запросы о конституционности различных нормативно-правовых актов и обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам толкования Конституции. На Президента РФ возложена функция гаранта прав и свобод человека и гражданина. Эту функцию он реализует в своей личной деятельности, изданием указов и внесением в Государственную Думу законопроектов в порядке законодательной инициативы. Указы и законы могут быть направлены на защиту правового положения личности в целом или регулировать статус отдельных групп населения: пенсионеров, военнослужащих и других групп населения, нуждающихся в защите со стороны государства. При Президенте РФ действует комиссия по правам человека. Президент РФ призван принимать необходимые меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. Защита суверенитета, независимости, безопасности и целостности является прямой обязанностью Президента РФ, названной в присяге, которую он приносит при вступлении в должность. 30

Важнейшая задача Президента РФ — обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Президент РФ располагает конкретными средствами для разрешения конфликтов и разногласий между государственными органами. Одним из эффективных и часто используемых на практике средств являются согласительные процедуры, которые дают возможности урегулирования отношений между различными органами государственной власти. Сущность таких процедур — в поисках компромиссных решений, удовлетворяющих все спорящие стороны, и, в конечном счете, в достижении взаимного согласия. Во всех подобных случаях Президент РФ играет роль арбитра, он выступает не как одна из сторон конфликта, а как общенациональный авторитет. К обеспечению взаимодействия органов власти можно отнести и направление Президентом РФ своих замечаний в парламент, что позволяет впоследствии избежать необходимости использования президентского вето. Предусмотрены также процедуры совместного формирования ряда центральных органов государства. Например, состав ЦИК РФ назначается на паритетных началах Президентом РФ, Государственной Думой и Советом Федерации. Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Основные направления внутренней и внешней политики определяются в ежегодном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Реализация этих основных направлений политики, проведение их в жизнь являются правом и обязанностью уполномоченных органов законодательной и исполнительной власти. Наконец, Президент РФ как глава государства представляет Россию внутри страны и в международных отношениях. Он вправе признать от имени своего государства текст международного договора или дать согласие государства на обязательность для него договора. Президенту РФ предоставляется возможность активно влиять на внешнюю политику и проводить в жизнь им самим определенные политические установки. Кроме того, Президент РФ может выступать в разных качествах. При заключении договора между федеральным органом государственной власти и органом власти субъекта Федерации, а также в ряде других внутрифедеральных отношений он выступает от имени федеральных органов. При определении задач единой системы исполнительной власти в Российской Федерации он представляет государство в целом, включая все его субъекты. В Указе Президента РФ от 27 июля 1999 г. № 906 «Об утверждении описания символа президентской власти — Знака Президента Российской Федерации» определен символ президентской власти — Знак Президента РФ, представляющий собой равноконечный крест с расширяющимися концами. Президент РФ также имеет право на штандарт (флаг), оригинал которого находится у него в служебном кабинете в резиденции в г. Москве, а дубликат поднимается над резиденциями Президента РФ во время его пребывания в них, поднимается на транспортных средствах Президента РФ. Президент РФ обладает неприкосновенностью (ст. 91 Конституции РФ). Во время исполнения им своих полномочий никто не имеет права применить против него физическое или психическое насилие, задержать его, обыскать, арестовать, допросить, привлечь к любому виду ответственности, принудительно доставить его в суд в качестве свидетеля. Попытка насильственного захвата власти Президента РФ в нарушение Конституции РФ или насильственное удержание власти Президентом РФ, срок пребывания в должности которого истек, карается в соответствии со ст. 278 Уголовного кодекса РФ.

1.2. Порядок избрания и вступление в должность Президента РФ Порядок проведения выборов Президента РФ определяется Конституцией РФ и Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Согласно ч. 1 ст. 81 Конституции РФ Президент РФ избирается на 4 года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Право избирать Президента РФ получают все граждане, достигшие надень выборов 18летнего возраста. Отстраняются от участия в выборах только недееспособные граждане и лица, пребывающие в местах лишения свободы по приговору суда. Каждый избиратель имеет один голос, т. е. выборы являются равными. Участие граждан в выборах — добровольное. 31

Конституция РФ устанавливает некоторые требования к кандидату на пост Президента РФ. На эту должность может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в стране не менее 10 лет (ч. 2 ст. 81). Президент России может быть переизбран на второй срок, но после этого он не может участвовать в выборах третий раз подряд. Допускается выполнение лицом полномочий Президента РФ в течение третьего и четвертого сроков только после перерыва. Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему всю территорию России, по мажоритарной системе абсолютного большинства. В Федеральном законе от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» перечислены все этапы избирательного процесса, точно установлена их последовательность и длительность. Первый этап — это принятие и объявление решения Советом Федерации о назначении выборов Президента РФ. Выборы назначаются не ранее чем за 100 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования, чтобы выделить достаточное количество времени для их организации и последовательного прохождения всех стадий. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия. Второй этап — подготовка проведение выборов, которая включает разнообразную подготовительную деятельность избирательных комиссий различных уровней (Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК), избирательные комиссии субъектов федерации, территориальные (районные, городские и др.) и участковые избирательные комиссии). Третий этап — выдвижение и регистрация кандидатов. Кандидаты на должность Президента РФ могут быть выдвинуты политическими партиями, имеющими право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать кандидатов, избирательными блоками, а также в порядке самовыдвижения, при условии его поддержки группой избирателей. Для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо создать группу избирателей в количестве не менее 500 граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом, и не позднее чем через 20 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ обратиться в ЦИК РФ с ходатайством в письменной форме о регистрации группы избирателей. Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, обязан собрать в свою поддержку, а политическая партия, избирательный блок — в поддержку выдвижения соответственно политической партией, избирательным блоком кандидата не менее двух миллионов подписей избирателей. При этом на один субъект РФ должно приходиться не более 50 тысяч подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта РФ. Если сбор подписей избирателей осуществляется среди избирателей, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может быть более 50 тысяч. По завершении сбора подписей подписные листы представляются в ЦИК РФ вместе с рядом других документов: итоговым протоколом, сведениями об изменениях в данных о кандидате, первым финансовым отчетом кандидата. ЦИК РФ рассматривает документы, проверяет истинность собранных подписей и не позднее чем через 10 дней после приема необходимых для регистрации кандидата документов обязана принять решение о регистрации кандидата либо мотивированное решение об отказе в его регистрации. Четвертый этап — проведение предвыборной агитации, которую осуществляют как непосредственно сами кандидаты, так и выдвинувшие их организации. 32

Под предвыборной агитацией понимается деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании по выборам Президента РФ и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, либо против кандидата, либо против всех кандидатов. Зарегистрированные кандидаты в Президенты РФ начинают активную деятельность по разъяснению избирателям своей программы действий в качестве Президента РФ. Кандидаты могут использовать максимальное разнообразие форм агитации: публикации в прессе, выступления на телевидении и радио; проведение таких мероприятий, как собрания, встречи с избирателями, публичные предварительные дебаты, дискуссии, митинги, шествия, демонстрации; выпуск и распространение печатных, аудиовизуальных и других материалов. Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования. Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях проводится в период, который начинается за 30 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования. В течение 5 дней, предшествующих дню голосования, а также в день голосования запрещается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами Президента РФ, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая сеть Интернет). Пятый этап — голосование. Днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ, и в котором 4 года тому назад был избран Президент РФ. Гражданам РФ обеспечивается возможность проголосовать независимо от того, где они находятся в день выборов. С этой целью образуются избирательные участки не только по месту постоянного проживания избирателей, но и в местах их временного пребывания (санатории, больницы и т. п.), в отдаленных труднодоступных районах, на судах, находящихся в плавании, а также за рубежом. Для избирателей, которые не могут явиться в помещение для голосования, избирательная комиссия должна иметь переносные избирательные ящики. Каждый избиратель голосует лично. Ему предоставляется возможность воспользоваться кабиной для тайного голосования, куда без его желания никто другой войти не может. В целях наилучшего информирования избирателей участковая комиссия оформляет стенд, содержащий материалы обо всех кандидатах. Кроме того, должен быть вывешен образец заполнения избирательного бюллетеня. Голосование проводится путем внесения избирателем в избирательный бюллетень любого знака в квадрат, относящийся к кандидату, в пользу которого сделан выбор. Шестой этап — это подсчет голосов за выдвинутых кандидатов на всех избирательных участках, оформление результатов выборов, определение победителя или в некоторых случаях назначение второго тура, если выборы признаны недействительными, затем принятие решение о назначение повторных выборов на должность Президента РФ. После окончания голосования проводится тщательный подсчет голосов избирателей сначала в участковых избирательных комиссиях, затем эти данные суммируются поочередно во всех вышестоящих избирательных комиссиях, и общие результаты выборов определяет ЦИК РФ не позднее чем через 10 дней после дня голосования. Избранным считается зарегистрированный кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если в бюллетене было указано более 2 кандидатов, возможна ситуация, когда ни один из них не получает необходимого большинства голосов. Тогда ни один из них не считается избранным, и назначается повторное голосование по 2 кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Повторное голосование проводится через 21 день со дня голосования на общих выборах. Заключительным, седьмым этапом является опубликование результатов прошедших выборов, а также церемония вступления Президента РФ в должность и начало исполнения им возложенных на него обязанностей. 33

Всенародно избранный Президент РФ вступает в должность на 30-й день со дня официального опубликования ЦИК результатов выборов. Официальное опубликование результатов выборов Президента РФ осуществляется ЦИК РФ в течение 3 дней со дня подписания ею протокола о результатах выборов Президента РФ. В течение 3 месяцев со дня официального опубликования полных данных о результатах выборов Президента РФ данные, которые содержатся в протоколах всех избирательных комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, размещаются ЦИК РФ в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая сеть Интернет). Торжественное вступление в должность сопровождается принесением присяги (ч. 1 ст. 82 Конституции РФ). Впоследствии он исполняет свои полномочия до момента вступления в должность вновь избранного Президента РФ.

1.3. Компетенция Президента РФ Полномочия Президента РФ вытекают из его функций и представляют собой конкретные права и обязанности главы государства по вопросам, отнесенным к его компетенции. Те полномочия, которые присущи только Президенту РФ и не разделяются им с парламентом, Правительством РФ и органами судебной власти, называются его прерогативами. Президент РФ обладает широкими полномочиями в области кадровой политики. Его участие в формировании государственных органов может проявляться по-разному. Конституция РФ предусматривает несколько вариантов назначения Президентом РФ высших должностных лиц (ст. 83): а) назначение по представлению — Председателя Центрального банка РФ; б) назначение по предложению Председателя Правительства РФ — заместителя Председателя Правительства РФ, федеральных министров, по предложению Государственной Думы — Председателя Правительства РФ; в) предложение Совету Федерации кандидатур для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда - РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также Генерального прокурора РФ; г) назначение полномочных представителей Президента РФ, высшего командования Вооруженных Сил РФ, дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Конституция РФ предусматривает несколько вариантов освобождения высших должностных лиц (ст. 83): а) освобождение по представлению - Председателя Центрального банка РФ; б) освобождение по предложению Председателя Правительства РФ — заместителя Председателя Правительства РФ, федеральных министров; в) предложение Совету Федерации об освобождении от должности Генерального прокурора РФ; г) освобождение полномочных представителей Президента РФ, высшего командования Вооруженных Сил РФ, дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях. Во взаимодействии с парламентом Президент РФ обладает различными полномочиями, учитывая специализацию деятельности палат, их конституционную самостоятельность и качественно разный состав их представителей. Одним из основных средств общения главы государства и парламента является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ, которое заслушивается на совместном заседании обеих палат. Послание представляет собой программный документ, в котором идет речь о положении в стране в текущий момент и определяются основные направления внутренней и внешней политики. Послание не является нормативным актом. Для парламента оно служит ориентиром в предстоящей законодательной деятельности, а для исполнительных органов носит директивный характер. Поэтому, хотя послание и адресовано Федеральному Собранию РФ, задача по его выполнению ложится на Правительство, ответственное за реализацию основных направлений политики. 34

Президент РФ принимает активное участие в законотворческом процессе. Прежде всего, он наделен правом законодательной инициативы. Законопроекты Президента РФ, внесенные им на рассмотрение Государственной Думы, считаются приоритетными в программе законотворчества. Кроме того, Президент РФ подписывает и обнародует федеральные законы. Эффективным инструментом влияния главы государства на законодательную власть является право президентского вето, под которым подразумевается возвращение Президентом РФ законов парламенту на повторное рассмотрение. Законы, возвращенные Президентом РФ, рассматриваются палатами в первоочередном порядке. После этого может быть принято одно из двух решений: палата принимает закон в редакции Президента РФ (для этого требуется более половины голосов от общего числа депутатов) или повторно принимается закон в ранее принятой редакции (за это решение должны проголосовать не менее двух третей от общего числа депутатов). Такое требование делает вето Президента РФ труднопреодолимым. Для преодоления разногласий между Государственной Думой и Президентом РФ могут быть созданы согласительные комиссии, которые с учетом пожеланий обеих сторон вырабатывают компромиссный вариант закона. Президент РФ назначает выборы Государственной Думы (п. «а» ст.84 Конституции РФ), при этом он должен придерживаться указанных в законе сроков перевыборов депутатов для обеспечения непрерывного функционирования законодательной власти в стране. Назначение даты выборов — не право, а скорее обязанность Президента РФ, т. к. он делает это не произвольно, по своему усмотрению, а в строго определенный срок. Это относится и к назначению внеочередных выборов в Думу после ее роспуска (п. 2 ст. 109 Конституции РФ). К взаимодействию с законодательной властью можно отнести и право Президента РФ назначать референдум. Это право обеспечивает ему активную позицию в проведении реформ. Важным средством воздействия Президента РФ на парламент является его право на роспуск Государственной Думы. Конституция РФ предусматривает два случая, когда нижняя палата может быть распущена: трехкратное отклонение представленных кандидатур председателя Правительства РФ (п. 4 ст. 111) и повторное выражение недоверия Правительству РФ в течение 3 месяцев (п. 3 ст. 117). В последнем случае роспуск Государственной Думы не является обязательным: в качестве альтернативы Президент РФ может объявить об отставке Правительства РФ. Значительную часть полномочий главы государства составляют полномочия в области исполнительной власти: - активно участвует в формировании Правительства РФ; - объявляет об отставке Правительства РФ; - имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; - проводятся регулярные встречи Президента РФ и главы Правительства РФ; - является надзорной инстанцией по отношению к Правительству РФ; пользуясь своим правом отмены решений Правительства РФ. Кроме того, Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности (п. «п», «ж» ст. 83 Конституции РФ) (совещательный коллегиальный орган, в состав которого по должности входят: министры обороны, иностранных дел, внутренних дел, директор Службы внешней разведки, директор Федеральной службы контрразведки и др. лица), утверждает военную доктрину РФ (документ, в котором зафиксированы военные, военно-политические, военно-технические и экономические основы официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войны, конфликтов военного характера, защиту жизненно важных интересов РФ), является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (ст. 87, ч. 1), вводит в установленных случаях на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение и военное положение. Президент РФ осуществляет руководство внешней политикой, в основном через Министерство иностранных дел РФ. Но и сам он принимает активное участие в реализации внешней политики Российские Федерации. Это проявляется в его регулярных встречах с лидерами иностранных государств, телефонных обменах мнениями с ведущими зарубежными политическими деятелями. Президент РФ также ведет международные переговоры и участвует в важнейших международных дипломатических форумах. 35

Выражением личного участия Президента РФ в реализации внешней политики является подписание им международных договоров Российской Федерации, которые признаются составной частью ее правовой системы. Глава государства подписывает ратификационные грамоты — документы, свидетельствующие об утверждении федеральным законом международного договора Российской Федерации. Он принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей иностранных государств (ст. 86 Конституции РФ) и назначает дипломатических представителей России в зарубежных странах. В сфере регулирования правового статуса личности Президент РФ наделен следующими полномочиями (ст. 89 Конституции РФ): а) принимает лиц в гражданство Российской Федерации, разрешает выход из гражданства; б) предоставляет политическое убежище; в) награждает государственными наградами Российской Федерации; г) присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания; д) осуществляет помилование. Президент РФ оформляет свои решения, издавая правовые акты. Акты Президента РФ не подлежат утверждению законодательным органом, за исключением указов о введении военного и чрезвычайного положения. Они представляют собой разновидность подзаконных актов и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, но в иерархии подзаконных актов указы Президента РФ стоят выше, чем постановления и распоряжения Правительства РФ и обладают большей юридической силой. Ст. 90 Конституции РФ предусматривает две разновидности актов Президента РФ: указы (нормативные документы, содержат общие правила поведения, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение; являются основной формой реализации прерогатив Президента РФ по управлению государством) и распоряжения (не содержат нормативных предписаний).

1.4. Прекращение полномочий Президента РФ Президент РФ прекращает исполнение своих полномочий с истечением срока пребывания его в должности. Моментом истечения срока полномочий считается принесение присяги вновь избранным Президентом РФ. В Конституции РФ (ч. 2 ст. 92) указаны три случая законного досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ: 1. Отставка, под которой понимается добровольный уход с поста с подписанием заявления, извещающего об оставлении должности. В этом случае обязанности Президента РФ временно принимает на себя Председатель Правительства РФ. Уход в отставку имеет окончательный характер: Президент РФ не может отозвать заявление об отставке и вернуться к исполнению обязанностей. С момента объявления отставки самим Президентом РФ его полномочия автоматически досрочно прекращаются. 2. Прекращение исполнения полномочий по состоянию здоровья. Здесь возможны два варианта: а) Президент РФ серьезно болен, но находится в ясном уме и способен самостоятельно принять взвешенное решение. Тогда при стойкой неспособности по состоянию здоровья исполнять свои полномочия Президент РФ прекращает их исполнение, что, по сути, представляет собой ту же отставку, но с указанием конкретного основания. б) Возможны ситуации, когда Президент РФ не в состоянии сам принять решение (он находится в бессознательном состоянии или есть основания сомневаться в ясности его ума и способности принимать обоснованные решения). В этом случае для решения вопроса о досрочном прекращении полномочий требуется специальное авторитетное медицинское заключение. Если состояние здоровья лишь временно не позволяет Президенту РФ выполнять свои обязанности, то их исполняет Председатель Правительства РФ до того момента, пока Президент РФ не сможет взять их на себя. Обеспечение деятельности временно исполняющего обязанности Президента РФ осуществляется в установленном порядке Администрацией Президента РФ. 36

3. Отрешение Президента от должности (импичмент). Ст. 93 Конституции РФ называет в качестве оснований отрешения Президента РФ от должности государственную измену или совершение иного тяжкого преступления. В Конституции РФ описана и процедура отрешения. Для ее осуществления необходимо выполнение нескольких этапов. Первый этап состоит в выдвижении Государственной Думой обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. Согласно ч. 2 ст. 93 Конституции РФ инициатива в принятии такого решения должна исходить не менее чем от одной трети депутатов Государственной Думы. Для рассмотрения данного вопроса в Государственной Думе требуется также заключение специальной комиссии, образованной этой палатой, она же вправе определять состав комиссии. Ввиду важности вопроса в Конституции устанавливается, что решение Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ должно приниматься квалифицированным большинством голосов, т. е. двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты. Второй этап процедуры отрешения Президента РФ от должности включает подтверждение решения Государственной Думы заключениями Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ. В ч. 1 ст. 93 Конституции РФ установлено, что Верховный Суд РФ дает заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления, а Конституционный Суд РФ дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Третий этап процедуры отрешения Президента РФ от должности состоит в принятии Советом Федерации собственно решения об отрешении Президента РФ от должности. В ст. 93 Конституции РФ устанавливается, что данное решение Совет Федерации должен выносить на основании рассмотрения всех материалов: решения Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ; заключений Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ, подтверждающих решение Государственной Думы; заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Такое решение должно приниматься двумя третями голосов от общего числа депутатов Совета Федерации. Наряду с этим в Конституции РФ специально оговаривается срок, в течение которого Совет Федерации вправе принять решение об отрешении Президента РФ от должности. Этот срок равен 3 месяцам после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинения, выдвинутые против Президента РФ, считаются отклоненными. Отрешение Президента РФ от должности также не состоится в случае принятия Советом Федерации до истечения трехмесячного срока решения об отклонении обвинения против Президента РФ. Отрешение Президента РФ от должности автоматически влечет за собой прекращение исполнения им полномочий. Президент РФ теряет при этом свою неприкосновенность и может быть привлечен к уголовной ответственности в обычном порядке. Выборы нового Президента РФ должны быть проведены не позднее 3 месяцев после досрочного прекращения полномочий Президента РФ.

2. Законодательная власть в Российской Федерации 2.1. Федеральное Собрание РФ – законодательный и представительный орган государственной власти Согласно Конституции РФ 1993 г. законодательным органом Российской Федерации на современном этапе является Федеральное Собрание РФ. Для его организации характерны специфические признаки: 1. Федеральное Собрание РФ является учреждением парламентского типа. В ст. 94 Конституции РФ впервые закреплено, что Федеральное Собрание — это парламент Российской Федерации. 2. Федеральное Собрание РФ функционирует в механизме «горизонтального» и «вертикального» разделения властей. Федеральное Собрание РФ не является вышестоящим органом по 37

отношению к иным представительным коллегиальным органам государственной власти; не руководит парламентами субъектов РФ, депутатскими коллегиями, которые избираются муниципальными сообществами; осуществляет законодательные полномочия только по тем вопросам и в тех пределах, которые в соответствии с разграничением полномочий между Российской Федерации и ее субъектами отнесены к ведению Российской Федерации. 3. Федеральное Собрание РФ является законодательным и представительным органом РФ (ст. 94 Конституции РФ). Статус Федерального Собрания РФ как представительного органа означает, что оно выступает официальным представителем всего многонационального народа Российской Федерации, формирует и выражает его волю. С наибольшей наглядность это качество проявляется в утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении и освобождении от должности федеральных должностных лиц, решении вопросов войны и мира. Качество легитимного представительного органа обеспечивается периодическим переизбранием членов обеих палат Федерального Собрания РФ на свободных демократических выборах. Другая конституционная функция Федерального Собрания РФ — законодательная. Она включает принятие федеральных законов (федеральных конституционных законов), их изменение и дополнение, а также парламентский контроль за реализацией законов. 4. Федеральное Собрание РФ обладает наряду с законодательными контрольными полномочиями. Контрольная функция Федерального Собрания РФ обусловлена системой сдержек и противовесов Сущность данной функции проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Как общее правило, контрольная функция Федерального Собрания РФ осуществляется в ходе разработки и принятия законов, когда депутаты, комитеты, комиссий, палаты анализируют ситуацию, изучают проблемы, делают свои оценки о работе тех или иных государственных учреждений. В Конституции РФ, например, есть право Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству (ст. 103, 117 Конституции 1993 г.), право регулировать направления деятельности Правительства РФ и др. 5. Федеральное Собрание РФ обладает финансовыми полномочиями. Содержанием этой функции охватывается деятельность Государственной Думы по утверждению федерального бюджета и контролю за его исполнением, а также реализации этой палатой полномочия, связанного с назначением на должность и освобождением от должности Председателя Центрального банка РФ. Кроме того, через Счетную палату Федеральное Собрание РФ осуществляет аудиторскую деятельность любых организаций, финансируемых из федерального бюджета. 6. Федеральное Собрание РФ является постоянно действующим органом власти (избирается сроком на 4 года и действует на постоянной основе). 7. Федеральное Собрание РФ является двухпалатным органом. Палатами Федерального Собрания являются Совет Федерации и Государственная Дума. Каждая из палат имеет своего Председателя, его заместителей, комиссии и комитеты палаты. Обе палаты не имеют общих руководящих административных органов и общих должностных лиц. Однако обе палаты двухсторонними усилиями вправе создавать: орган временного характера — согласительную комиссию для разрешения противоречий в законодательном процессе (п 4 ст. 105 Конституции РФ); на паритетной основе избирают Счетную палату — орган парламентского финансового контроля (п. 1 «и» ст. 102; п. 1 «г» ст. 103 Конституции РФ). Согласно Конституции РФ 1993 г. палаты Федерального Собрания РФ могут собираться на совместные заседания только в трех случаях: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (п. 3 ст. 100). Каждая из палат имеет собственную компетенцию, закрепленную в ст. 102 и 103 Конституции РФ. Круг вопросов, решаемых Советом Федерации, не совпадает с вопросами ведения Государственной Думы. Правом принятия федеральных законов наделена только Государственная Дума, а Совет Федерации правомочен лишь одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон. Кроме того, для статуса Государственной Думы характерна большая ориентация ее полномочий на процедуры назначения важнейших должностных лиц исполнительной и контрольной власти, от которых зависит решение финансовых и социально-экономических вопросов, на решение вопросов, связанных с оценкой деятельности Правительства РФ. А статус Совета Федера38

ции в большей степени ориентирован на решение проблем системы обеспечения безопасности и правопорядка, конституционной законности в РФ; на решение вопросов, касающихся федеративного устройства. 8. Федеральное Собрание РФ состоит из политической элиты страны. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ не вправе заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельностью. 9. Согласно Конституции РФ палаты Федерального Собрания РФ формируются различным образом. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (п. 2 ст. 95 Конституции РФ). Общее число его членов составляет 178 человек. Согласно Федеральному закону от 19 июля 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации», член Совета Федерации — представитель законодательного (представительного) органа государственной власти избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах — на срок полномочий палаты). Член Совета Федерации — представитель исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти двумя третями голосов. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые избираются сроком на 4 года посредством выборов ее депутатов на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании (п. 3 ст. 95, п. 1 ст. 96 Конституции РФ). Порядок выборов устанавливается Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», 10. Федеральное Собрание РФ осуществляет свою деятельность в строгих организационно-правовых формах — заседания палат, совместные заседания палат, заседания комитетов и комиссий, депутатских фракций, парламентские слушания и др.

2.2. Внутренняя структура Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Внутренняя организация Совета Федерации Федерального Собрания РФ и порядок ее работ определяется постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями. Председатель Совета Федерации и его заместители избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием, избираются на срок их полномочий в качестве члена Совета Федерации — представителя от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются членами Совета Федерации, каждый из которого вправе предложить только одну кандидатуру. Член Совета Федерации, выдвинутый для избрания на должность Председателя Совета Федерации, имеет право заявить о самоотводе. По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится обсуждение, в ходе которого они выступают на заседании и отвечают на вопросы членов Совета Федерации. После обсуждения палата утверждает список кандидатур для голосования. Кандидат считается избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации. Председатель Совета Федерации: а) созывает и ведет заседания Совета Федерации, организует работу Совета палаты и ведет его заседания;

39

б) формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты, представляет Совету Федерации рассмотренный Советом палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации; в) подписывает постановления Совета Федерации; г) ведает внутренним распорядком деятельности палаты; д) координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации; е) направляет для предварительного рассмотрения в комитеты, комиссии палаты в соответствии с вопросами их ведения одобренные Государственной Думой проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, принятые Государственной Думой федеральные законы, а также законопроекты, поправки к законопроектам, разработанные комитетом, комиссией Совета Федерации, членом Совета Федерации, которые предполагается внести в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации; ж) опубликовывает для всеобщего сведения уведомления о принятых законах Российской Федерации о поправках к Конституции РФ; з) направляет для рассмотрения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ принятые законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ; и) направляет Президенту РФ для подписания и официальною опубликования одобренные Советом Федерации законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы; к) направляет в Государственную Думу отклоненные Советом Федерации проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы; л) направляет в комитеты, комиссии Совета Федерации и в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки предложений законодательные акты, принятые Парламентом Союзного государства, Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельные законодательные акты, принятые Межпарламентской Ассамблеей государств — участнике» Содружества Независимых Государств и др. Для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его постоянным функционированием, в палате образуется постоянно действующий орган — Совет палаты. В его состав входят Председатель Совета Федерации и его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты. Совет палаты собирается на заседания, как правило, по вторникам в 12 часов. В заседаниях участвуют полномочные представители органов государственной власти, член Совета Федерации, полномочные представители Совета Федерации в государственных органах, Руководитель Аппарата Совета Федерации и его заместители. Решения Совета палаты принимаются большинством голосом от общего числа членов Совета Федерации, входящих в его состав, я оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета палаты, который подписывается председательствующим на заседании Совета палаты. Совет Федерации вправе отменить решение Совета палаты. Совет палаты: а) утверждает графики заседаний Совета Федерации на весеннюю и осеннюю сессии; б) обсуждает степень подготовки вопросов, вносимых на заседание Совета Федерации; в) рассматривает проект повестки дня заседания Совета Федерации; г) формирует список лиц, приглашенных на заседание Совета Федерации; д) утверждает по представлению Председателя Совета Федерации положение о деятельности полномочных представителей; е) принимает решения о проведении парламентских слушаний; ж) рассматривает и утверждает план межпарламентского сотрудничества Совета Федерации, составы направляемых за рубеж делегаций Совета Федерации, руководителей этих делегаций, их заместителей, сопровождающих лиц, а также определяет объем полномочий делегаций Совета Федерации и расходы на командирование; 40

з) заслушивает информацию комитетов, комиссий Совета Федерации, должностных лиц Совета Федерации о ходе реализации постановлений Совета Федерации, в которых содержатся предложения органам и должностным лицам, а также поручения комитетам, комиссиям Совета Федерации, должностным лицам Совета Федерации; и) периодически заслушивает отчеты Руководителя Аппарата Совета Федерации о работе Аппарата Совета Федерации и др. Кроме этого, Совет Федерации из числа членов палаты образует комитеты (Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству; по правовым и судебным вопросам; по делам Федерации и региональной политике и др. Всего 16 комитетов) и комиссии (Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой РФ; по Регламенту и организации парламентской деятельности; по информационной политике и др. Всего 7 комиссий). Комиссии могут быть постоянными и временными. Временные комиссии создаются Советом Федерации для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок. Создание временной комиссии согласовывается с комитетом (комиссией) Совета Федерации, в вопросы ведения которого входит вопрос ведения этой временной комиссии. Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации образуются для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов, а также других вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами. Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации имеют равные права и несут равные обязанности по реализации конституционных полномочий палаты. Также они по основным направлениям своей деятельности могут образовывать подкомитеты, подкомиссии. При этом в состав их должны входить не менее трех членов Совета Федерации. Председателем подкомитета, подкомиссии, как правило, является заместитель председателя комитета и комиссии палаты. Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации и его заместителей, обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Персональный состав комитета, комиссии Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. При этом в состав комитета палаты должны входить не менее семи членов Совета Федерации. Решение об утверждении персонального состава комитета комиссии палаты оформляется постановлением Совета Федерации. Комитет, комиссия Совета Федерации: а) разрабатывает и предварительно рассматривает законопроекты и поправки к законопроектам по вопросам своего ведения, а также проекты иных нормативных правовых актов и поправки к ним; б) готовит предложения по разделам проекта федерального бюджета в соответствии с вопросами своего ведения; в) осуществляет подготовку заключений по одобренным Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральным конституционным законам, по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совет; Федерации федеральным законам; г) предварительно рассматривает внесенные в Государственную Думу законопроекты, по согласованию с комитетами и комиссиями Государственной Думы может направлять своих представителей для работы над законопроектами в комитетах, комиссиях и рабочих группах Государственной Думы; ж) рассматривает федеральные и региональные целевые программы по вопросам своего ведения и их исполнение; з) принимает участие в международном сотрудничестве по вопросам своего ведения и др. Заседания комитета и комиссии Совета Федерации проводятся не реже двух раз в месяц. Они осуществляют свою деятельность на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Их заседания, как правило, проводятся открыто. В помещении, где проводится это заседа41

ние, помещаются Государственный флаг РФ и Государственный герб РФ. Заседание комитета и комиссии считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа их членов. В заседаниях комитета, комиссии Совета Федерации могут принимать участие члены Совета Федерации, не входящие в их состав (с правом совещательного голоса), представители органов государственной власти, помощники членов Совета Федерации по работе в Совете Федерации, представители средств массовой информации. Решения комитета, комиссии Совета Федерации по процедурным вопросам принимаются большинством голосов от числа присутствующих на их заседании. По остальным вопросам решения комитета, комиссии принимаются большинством голосов от общего числа их членов.

2.3. Общий порядок работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Совет Федерации собирается на весеннюю сессию (с 25 января по 15 июля) и осеннюю сессию (с 16 сентября по 31 декабря). Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседание Совета Федерации проводится в один день или в течение нескольких дней подряд. Членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до десяти дней для работы в субъектах РФ, представителями от которых они являются, без учета времени, затраченного на проезд в субъект РФ и обратно. Заседания Совета Федерации проводятся в городе Москве. В зале заседаний Совета Федерации помещаются Государственный Флаг РФ и Государственный герб РФ. При открытии и закрытии каждого заседания Совета Федерации исполняется Государственный гимн РФ. Каждому члену Совета Федерации отводится в зале заседаний Совета Федерации постоянное место, оформленное табличкой с указанием его фамилии, инициалов, субъекта РФ, который он представляет, а также оборудованное необходимыми для работы электронными и техническими средствами. Для Председателя Совета Федерации и его заместителей в зале заседаний Совета Федерации отводятся специальные места, оборудованные средствами для ведения заседания палаты. Кроме того, специальные места отводятся и для представителей органов государственной власти. Заседания Совета Федерации проводятся открыто, на гласной основе и освещаются средствами массовой информации. Совет Федерации может принять решение о проведение закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, председательствующим на заседании палаты, комитетом, комиссией Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее 25 человек. На каждое заседание Совета Федерации Председателем Совета Федерации формируется проект повестки дня этого заседания. Повестка представляет собой перечень вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседании палаты, с указанием очередности их рассмотрения, комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение каждого вопроса, докладчиков (содокладчиков) по каждому вопросу, а также иных сведений, устанавливаемых Советом палаты. Заседание Совета Федерации начинается с поименной регистрации членов Совета Федерации. Регистрация членов Совета Федерации, присутствующих на заседании палаты, проводится перед началом каждого утреннего и вечернего заседания, а также перед началом закрытого заседания палаты. Оно считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов Совета Федерации. На заседаниях Совета Федерации предусматриваются следующие основные виды выступлений: доклад; содоклад; заключительное слово по обсуждаемому вопросу; выступление кандидата на выборную (назначаемую) должность; выступление в прениях; выступление по обсуждаемой кандидатуре; выступление по мотивам голосования; выступление по порядку ведения заседания; предложение; справка; информация; заявление; обращение. На заседании Совета Федерации ведутся протокол и стенограмма. Протокол подписывается председательствующим на заседании, а стенограмма открытого заседания подлежит опубли42

кованию в Бюллетене заседания Совета Федерации Федерального Собрания РФ и Стенографическом отчете заседания Совета Федерации Федерального Собрания РФ. В конце каждого заседания палаты оглашаются предложения, заявления, обращения, информирования, дачи справок. Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием. Голосование считается состоявшимся, если число членов Совета Федерации, присутствующих на заседании палаты, не меньше числа членов Совета Федерации, необходимого для принятия решения. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации. Эти решения оформляются постановлениями Совета Федерации (решения по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами) или выписками из протокола заседания (решения по вопросам организации внутренней деятельности палаты). Результаты голосования по всем вопросам вносятся в протокол и включаются в стенограмму заседания Совета Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации по вопросам своего ведения проводит парламентские слушания. По решению Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитетов, комиссий Совета Федерации в Совете Федерации могут проводиться «круглые столы» и иные мероприятия, связанные с законодательной деятельностью Совета Федерации. Кроме того, в Совете Федерации могут проводиться пресс-конференции Председателя Совета Федерации и его заместителей; могут создаваться рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты РФ; экспертные советы на общественных началах; консультативные советы из числа членов Совета Федерации.

2.4. Компетенция Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В соответствии со ст. 102 Конституцией РФ и постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» к ведению Совета Федерации относятся следующие вопросы: а) утверждение изменения границ между субъектами РФ; б) утверждение указа Президента РФ о введении военного положения и введении чрезвычайного положения; в) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; г) назначение выборов Президента РФ; д) отрешение Президента РФ от должности; е) назначение на должность судей федеральных судов, членов Высшей квалификационной коллегии судей РФ, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, членов ЦИК РФ; ж) рассмотрение вопросов внешней политики и межпарламентского сотрудничества; з) проведение консультаций по вопросам о назначении и об отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; и) рассмотрение проектов договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий; к) рассмотрение и принятие обращения Совета Федерации в Конституционный Суд РФ; л) принятие Регламента и внесение в него изменений и дополнений. 43

Однако этот перечень полномочий Совета Федерации не является исчерпывающим. Сама Конституция РФ относит к полномочиям Совета Федерации и другие: одобрение федеральных законов, принятых Государственной Думой (ч. 4 ст. 105); принятие вместе с Государственной Думой федеральных конституционных законов (ст.108); принятие регламента Совета Федерации и решение вопросов внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101) и др. Кроме Конституции РФ ряд федеральных законов наделил Совет Федерации полномочиями, которые прямо не предусмотрены в Конституции РФ. Так, в ст. 14 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. №168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре РФ» установлено, что, кроме Генерального прокурора РФ (как это предусмотрено п. «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ), его первый заместитель и заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации. Согласно п. «г» ст. 102 Конституции РФ Совет Федерации решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории, федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» дополнил это полномочие Совета Федерации правом утверждать указы Президента РФ о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению (п. 3 ч. 1 ст. 5).

2.5. Внутренняя структура Государственной Думы Федерального Собрания РФ Внутренняя организация Государственной Думы и порядок ее работы определяется Регламентом Государственной Думы, утвержденным постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 года № 2134-11 ГД с последующими изменениями и дополнениями. Председатель Государственной Думы и его заместители избираются из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Однако Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования. Кандидатов на должность Председателя Государственной Думы вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты Государственной Думы. Депутат считается избранным Председателем Государственной Думы, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы. Решение об избрании Председателя Государственной Думы оформляется постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Председатель Государственной Думы: а) ведет заседания палаты, ведает вопросами внутреннего распорядка палаты, организует работу Совета Государственной Думы, осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы; б) представляет палату во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации; в) участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ; г) подписывает постановления Государственной Думы; д) направляет в Совет Федерации для рассмотрения, одобренные Государственной Думой проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы; е) направляет Президенту РФ федеральные законы, принятые Государственной Думой; ж) издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции и др. В Государственной Думе для предварительной подготовки рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты создается Совет Государственной Думы. Членами Совета с правом решающего голоса являются Председатель Государственной Думы и его заместители. В их обязанность входит проведение заседаний в Совете. Председатели комитетов Государственной Думы и их представители входят в Совет палаты только с правом 44

совещательного голоса. Кроме того, в заседаниях Совета Государственной Думы вправе участвовать: полномочные представители Президента РФ, Правительства РФ, представители субъектов законодательной инициативы, депутат Государственной Думы. Заседание Совета Государственной Думы правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов Совета Государственной Думы. Решение Совета Государственной Думы принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Государственной Думы, присутствующих на заседании. Основные вопросы Совета Государственной Думы: а) формирует проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию и принимает решение о включении законопроекта в этот проект; б) формирует проекты календаря рассмотрения Государственной Думой вопросов на очередной месяц с указанием тематических блоков только для законопроектов, рассматриваемых в первом чтении, а также порядка работы Государственной Думы на очередное заседание; в) созывает внеочередные заседания палаты и определяет даты их проведения; г) назначает соответствующий комитет Государственной Думы ответственным за подготовку законопроекта, направляет его для рассмотрения в комитеты палаты, депутатские объединения, при необходимости другим субъектам права законодательной инициативы и определяет срок подготовки отзывов, предложений и замечаний (поправок) к законопроекту, а после этого направляет его к рассмотрению органами государственной власти; д) принимает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы, если им не выполнены требования Конституции РФ; е) принимает решение о проведении парламентских слушаний; ж) принимает решение о награждении Почетной грамотой Государственной Думы Федерального Собрания РФ и др. Решения Совета Государственной Думы оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета Государственной Думы, который подписывается председательствующим на заседании Совета Государственной Думы. Необходимо отметить, что Государственная Дума вправе отменить решение Совета. Немаловажная роль в деятельности Государственной Думы отводится депутатским объединениям. Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении. В соответствии с п. 3 ст. 101 Конституции РФ Государственная Дума из числа депутатов палаты образует комитеты и комиссии. Их деятельность основана на принципах свободы обсуждения и гласности. На их заседаниях могут присутствовать представители средств массовой информации. Кроме того, в заседании комитета и комиссии могут принимать участие: депутаты Государственной Думы не входящие в их состав (с правом совещательного голоса), полномочные представители органов государственной власти, статс-секретари — заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти, эксперты. Комитеты и комиссии вправе проводить совместные заседания, однако решения на таких заседаниях принимаются ими раздельно. Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий, комитеты и комиссии могут организовывать парламентские слушания, проводить конференции, совещания, «круглые столы», семинары и принимать участие в их работе. Состав комитета утверждается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В составы комитетов не могут быть избраны Председатель Государственной Думы и его заместители. Каждый депутат Государственной Думы, за исключением Председателя Государственной Думы и его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязан состоять в одном из комитетов Государственной Думы. Заседание комитета Государственной Думы правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комитета. Заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Решение комитета принимается большинством голосов от общего числа членов комитета, присутствующих на заседании, и членов комитета, передавших свои голоса другим членам данного комитета. 45

Государственная Дума образует комитеты на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты. Комитетов, образуемых Государственной Думой, в настоящее время насчитывается 29. Это Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству; по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству; по труду и социальной политике; по бюджету и налогам и др. Комитеты Государственной Думы по вопросам, отнесенным к их ведению: а) вносят предложения по формированию примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию и календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц; б) осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку, а также подготовку проектов постановлений Государственной Думы к рассмотрению Государственной Думой; в) осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы; г) рассматривают и исполняют поручения Совета Государственной Думы; д) подготавливают запросы в Конституционный Суд РФ; е) организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания; ж) дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета; з) проводят анализ практики применения законодательства: и) вносят предложения о проведении мероприятий в Государственной Думе; к) решают вопросы организации своей деятельности и др. Комитет может создавать подкомитеты по основным направлениям своей деятельности, которые предварительно прорабатывают направляемые им председателем комитета законопроекты, иные документы и материалы, рассматривают их на своих заседаниях и подготавливают предложения по обсуждаемым вопросам к заседаниям комитета. Комиссии образуются на срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы данного созыва. Государственная Дума образует Комиссию Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики. В части обеспечения своей деятельности эта Комиссия имеет статус комитета Государственной Думы. Председатель комиссии исполняет свои полномочия в соответствии с постановлением Государственной Думы Федерального Собрания от 26 января 2000 г. № 19-111 ГД «О мандатной комиссии Государственной Думы». Мандатная комиссия образована для предварительного рассмотрения и подготовки к рассмотрению Государственной Думой некоторых вопросов, касающихся статуса депутата Государственной Думы. Комиссия образована в составе 21 депутата Государственной Думы на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений в Государственной Думе. Заседания Комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Они являются, как правило, открытыми. По решению Комиссии, принимаемому большинством голосов от общего числа ее членов, заседания могут быть закрытыми. Заседание Комиссии правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа ее членов. Решение Комиссии принимается большинством голосов от общего числа ее членов, присутствующих на заседании.

2.6. Общий порядок работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ В соответствии со ст. 99 Конституции РФ Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент РФ может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат Государственной Думы. В дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания Государственной Думы могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними. 46

На своем первом заседании Государственная Дума открытым голосованием большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы избирает: а) Счетную комиссию Государственной Думы; б) Временную комиссию Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы; в) Временный секретариат Государственной Думы. Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в средствах массовой информации. Они начинается с регистрации присутствующих на заседании депутатов Государственной Думы, которую проводит председательствующий. Заседание является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов палаты. Депутат Государственной Думы обязан присутствовать на ее заседаниях. Если же он не может присутствовать на заседании палаты, тогда он должен заблаговременно проинформировать об этом руководителя депутатского объединения, либо председателя комитета, комиссии, либо Председателя Государственной Думы. Регистрация присутствующих на заседании депутатов осуществляется после каждого перерыва в заседании палаты. Депутат Государственной Думы вправе зарегистрироваться с помощью электронной карточки, а в случае ее отсутствия — от микрофона или путем подачи личного заявления, написанного на бланке установленной формы. На заседаниях Государственной Думы депутаты вправе участвовать в прениях, вносить предложения, замечания и поправки по существу обсуждаемых вопросов, предлагать кандидатуры и высказывать свое мнение по кандидатурам должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых Государственной Думой, задавать вопросы, давать справки, а также пользоваться иными установленными правами. Выступающий в Государственной Думе не вправе нарушать правила депутатской этики (употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов). Продолжительность докладов, содокладов и заключительного слова не должна превышать 15 минут для доклада, 10 минут для содоклада и 10 минут для заключительного слова. На заседаниях Государственной Думы ведутся протоколы и стенограммы. Протокол подписывается председательствующим на заседании. Стенограммы заседаний Государственной Думы подлежат официальному опубликованию, за исключением стенограмм закрытых заседаний. Государственная Дума собирается на весеннюю сессию (с 12 января по 20 июня) и осеннюю сессию (с 1 сентября по 25 декабря) в рабочие дни: утром (с 10 до 14 часов с перерывом с 12 часов до 12 часов 30 минут) и вечером (с 16 до 18 часов). Во время сессии Государственной Думы проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий Государственной Думы, парламентские слушания, работа депутатов Государственной Думы в комитетах и комиссиях, во фракциях и в депутатских группах, а также с избирателями Заседания Государственной Думы проводятся: 1. В понедельник заседают комитеты и комиссии Государственной Думы. 2. Во вторник проводится заседание Совета Государственной Думы, а также ведется работа депутатов во фракциях и в депутатских группах. 3. В среду проводятся заседания Государственной Думы. На них после утверждения порядка работы Государственной Думы проводится «час голосования», на котором выносятся только те законы, законопроекты и проекты постановлений, которые уже были предметом обсуждения палаты, например те законопроекты, которые рассматривались в третьем чтении, или законопроекты о федеральном бюджете на очередной год и др. Кроме того, на этом заседании проводится «правительственный час» для ответов на вопросы депутатов Государственной Думы Председателя Правительства РФ и других его членов, Генерального прокурора РФ, Председателя Центрального банка РФ, Председателя Центральной избирательной комиссии РФ, руководителей иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также председателя Пенсионного фонда РФ, председателя Фонда социального страхования РФ, председателя Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ. 47

4. В четверг проводятся заседания Совета Государственной Думы, а также заседают комитеты и комиссии Государственной Думы и отводится время для работы депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях и в депутатских группах. 5. В пятницу проводятся заседание Государственной Думы и «час заявлений», на котором выступают представители депутатских объединений, комитетов, комиссий и депутатов. Кроме того, в дни и время, определенные Советом Государственной Думы проводятся парламентские слушания. Существует еще и работа депутатов с избирателями, которая проводится в каждую последнюю неделю месяца во время сессии, а также в период с 26 декабря по 11 января, с 21 июня до дня начала ежегодного оплачиваемого отпуска депутата Государственной Думы и в период со Дня, следующего за днем окончания ежегодного оплачиваемого отпуска депутата Государственной Думы, по 31 августа предназначаются для работы депутатов с избирателями.

2.7. Компетенция Государственной Думы Федерального Собрания РФ Полномочия Государственной Думы имеют законодательный и незаконодательный характер. В ст. 103 Конституции РФ определяются вопросы исключительного ведения Государственной Думы, которые не относятся к законодательной компетенции парламента, а связаны с реализацией принципа разделения властей, что обеспечивается системой сдержек и противовесов во взаимоотношениях властей. В соответствии со ст. 103 Конституцией РФ и ст. 93 постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-П ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» к ведению Государственной Думы относятся следующие вопросы, по которым _он принимает постановления: а) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; б) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Уполномоченного по правам человека, Председателя Центральною банка РФ; в) решение вопроса о доверии Правительству РФ; г) решение вопроса о недоверии Правительству РФ; д) объявление амнистии; е) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности; ж) запрос в Конституционный Суд РФ и направление представителей Государственной Думы в него; з) парламентский запрос и др. Что касается законодательной компетенции Государственной Думы, то об этом сказано в ч. 1 ст. 105 Конституции РФ: «Федеральные законы принимаются Государственной Думой», — и в ч. 2 ст. 104 Конституции РФ: «Законопроекты вносятся в Государственную Думу». Кроме того, законодательную компетенцию Государственной Думы как федерального законодательного органа составляют все вопросы, перечисленные в ст.ст. 71 и 72 Конституции РФ, т. е. вопросы по предметам ведения России и совместном ведении России и субъектов РФ. Это вытекает из ст. 76 Конституции РФ, в которой закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы и федеральные конституционные законы, а по предметам совместного ведения — федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов РФ.

3. Исполнительная власть в Российской Федерации 3.1. Структура органов исполнительной власти Российской Федерации Высшим федеральным органом исполнительной власти является Правительство РФ. Оно является органом государственной власти Российской Федерации, возглавляющим единую сис48

тему исполнительной власти Российской Федерации, обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Вся разносторонняя деятельность Правительства РФ осуществляется посредством функционирования работающих под его руководством различных федеральных органов исполнительной власти. В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со ст. 112 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» Президент РФ в своем Указе от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 20 мая 2004 г.) постановил установить, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Федеральные министерства могут быть подведомственны Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ, а федеральные службы и федеральные агентства находятся в ведении федеральных министерств. В системе федеральных органов исполнительной власти и их подведомственности ныне четко определены три группы органов: 1) находящиеся в ведении Президента РФ (ФКЗ о Правительстве РФ и указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и от 20 мая 2004 г. № 649). 2) находящиеся в ведении Правительства РФ; 3) находящиеся в ведении федеральных министерств. К первой группе органов исполнительной власти относятся пять федеральных министерств с находящимися в их ведении шестью федеральными службами и двумя федеральными агентствами, а также шесть специализированных федеральных служб и Управление делами Президента РФ, которому придан статус федерального агентства. Перечислим эти федеральные органы исполнительной власти. Это МВД России и Федеральная миграционная служба; МЧС России; МИД России; Минобороны России и подведомственные ему федеральные службы (по военно-техническому сотрудничеству, по оборонному заказу, по техническому и экспортному контролю) и Федеральное агентство специального строительства; Минюст России и федеральные службы (исполнения наказаний, регистрационная, судебных приставов) и федеральное агентство кадастра объектов недвижимости; Государственная фельдъегерская служба РФ; Служба внешней разведки РФ; Федеральная служба безопасности РФ; Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков; Федеральная служба охраны РФ; Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральная служба) и упомянутое выше Управление делами Президента РФ (федеральное агентство). Ко второй группе относятся: 11 федеральных министерств и 18 федеральных органов исполнительной власти. В третью группу входят 12 федеральных служб и 25 федеральных агентств, которые находятся в ведении федеральных министерств. Все действующие министерства, расположенные во второй группе можно подразделить на три основных управленческих блока: 1) финансово-экономический; 2) управляющий народнохозяйственными комплексами; 3) управляющий сферой социально-культурной деятельности государства. Первый блок составляют: - Министерство финансов РФ и находящиеся в его ведении федеральные службы (налоговая; страхового надзора; финансово-бюджетного надзора; Федеральное казначейство); - Министерство экономического развития и торговли РФ и находящиеся в его федеральные агентства (по государственным резервам, по управлению особыми экономическими зонами; по управлению федеральным имуществом); - Министерство регионального развития и находящиеся в его ведении федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. 49

Второй блок составляют: - Министерство природных ресурсов РФ с находящимися в его ведении Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и федеральными агентствами (водных ресурсов; лесного хозяйства; по недропользованию); - Министерство промышленности и энергетики РФ с находящимися в его ведении федеральными агентствами (по промышленности; по техническому регулированию и метрологии; по энергетике); - Министерство транспорта РФ с находящимися в его ведении Федеральной службой по надзору в сфере транспорта и федеральными агентствами (воздушного транспорта; дорожное; железнодорожного транспорта; морского и речного транспорта; геодезии и картографии); - Министерство информационных технологий и связи РФ с находящимися в его ведении Федеральным агентством связи и федеральным агентством по информационным технологиям; - Министерство сельского хозяйства РФ с находящимися в его ведении Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Третий, управленческий блок в сфере социально-культурной деятельности представляют следующие федеральные министерства: - Министерство здравоохранения и социального развития РФ и находящиеся в его ведении федеральные службы (по надзору в сфере прав защиты прав потребителей и благополучия человека; по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; по труду и занятости) и федеральные агентства (по здравоохранению и социальному развитию; по высокотехнологичной медицинской помощи; медико-биологическое агентство); - Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ и находящиеся в его ведении федеральные агентства (архивное; по культуре и кинематографии; по печати и массовым коммуникациям); - Министерство образования и науки РФ и находящиеся в его ведении федеральные службы (по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; по надзору в сфере образования и науки) и федеральные агентства (по науке и инновациям; по образованию). Перечислим федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ: Государственный комитет РФ по делам молодежи; Государственный комитет РФ по рыболовству; Федеральная антимонопольная служба; Федеральная аэронавигационная служба; Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба государственной статистики; Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, Федеральная таможенная служба; Федеральная служба по тарифам; Федеральная служба по финансовому мониторингу; Федеральная служба по финансовым рынкам; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральное агентство по атомной энергии; Федеральное космическое агентство; Федеральное агентство по поставкам военной, специальной техники и материальных средств; Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской федерации; Федеральное агентство по туризму; Федеральное агентство по физической культуре и спорту. Федеральное министерство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами президенте РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Полномочия федерального министерства: — самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

50

— не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ; — осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр). функции федерального министра: — утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; — вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников; — вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств; — вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ; — во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; — имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом; — назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ; — назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ; — осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов. Федеральная служба - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Она также может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ. Полномочия федеральной службы: — издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы; — не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Федеральное агентство — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по 51

управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ. Полномочия федерального агентства: — издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства; — не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Перечень министерств и других центральных государственных учреждений в различных странах неодинаков. Несмотря на это, все они призваны обеспечивать безопасность страны, поддержание общественного порядка, эффективное и оптимальное управление основными и наиболее важными сторонами жизни общества: экономикой, социальным строительством.

3.2. Внутренняя структура Правительства РФ Согласно ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ. Правительство РФ — единственный орган исполнительной власти, прямо названный в Конституции РФ, статус которого регулируется Конституцией РФ. Вместе с тем правовой статус Правительства РФ регулируется и специальным Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Процедуры и порядок осуществления Правительством РФ его полномочий устанавливаются в Регламенте Правительства РФ. Правительство РФ — это коллегиальный орган. Все важнейшие вопросы его компетенции решаются исключительно на общих заседаниях членов Правительства РФ. В состав Правительства РФ входят Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры. Члены Правительства РФ не вправе быть членами других органов государственной власти, заниматься предпринимательской деятельностью, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти, использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности, получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства РФ, принимать без разрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств, выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок. Председатель Правительства РФ, согласно Конституции РФ, является единственным членом Правительства РФ, для назначения которого на должность Президенту РФ необходимо предварительно получить согласие Государственной Думы, Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ все назначения и освобождения от должностей в составе Правительства РФ. Кроме того, отставка Председателя Правительства РФ влечет отставку Правительства РФ в целом, а также Председатель Правительства РФ обладает правом решающего голоса на заседании Правительства РФ. Полномочия Председателя Правительства РФ по организации работы Правительства РФ сводятся к тому, что он определяет основные направления деятельности Правительства РФ: а) представляет Правительство РФ в России и за пределами ее территории; б) ведет заседания Правительства РФ, обладая правом решающего голоса; в) подписывает акты Правительства РФ (постановления и распоряжения); г) представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполни52

тельной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; д) распределяет обязанности между членами Правительства РФ. Наряду с Председателем Правительства РФ и Правительством РФ в целом полномочия, отнесенные к ведению Правительства РФ, осуществляются Президиумом Правительства РФ, который создается для решения оперативных вопросов по предложению Председателя Правительства РФ. Решения Президиума принимаются большинством голосов от общего числа его членов и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ. Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых им, образуется Аппарат Правительства РФ, который взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания РФ. Аппарат Правительства РФ возглавляет Руководитель Аппарата Правительства РФ — Заместитель Председателя Правительства РФ или федеральный министр. Структура Аппарата Правительства РФ включает в себя .руководство Аппарата и подразделения Аппарата — департаменты Правительства РФ и секретариаты Председателя Правительства РФ, заместителя Председателя Правительства РФ и Руководителя Аппарата Правительства РФ. В составе департаментов создаются отделы. Работа Аппарата Правительства РФ организуется в соответствии с Регламентом Правительства РФ, с Положением об Аппарате Правительства РФ, Инструкцией по делопроизводству в Аппарате Правительства РФ, а также с утвержденными Руководителем Аппарата Правительства РФ основными вопросами сфер ведения департаментов, приказами и поручениями Руководителя Аппарата Правительства РФ. Кроме того, Правительством РФ образуются координационные и совещательные органы для обеспечения согласованности действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач, а также для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки соответствующих предложений рекомендательного характера. Координационные органы именуются комиссиями, а совещательные — советами. В состав комиссий и совета в зависимости от возложенных на них задач по рассмотрению вопросов, находящихся в ведении Федерации или ее субъекте либо в их совместном ведении, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти. Кроме того, в состав комиссий и совета могут включаться представители иных органов государственной власти, предпринимательских структур, общественных объединений, ученые, специалисты и общественные деятели. Сфера деятельности комиссий и советов определяются решениями об их образовании или положениями о них. Решения указанных органов оформляются протоколами, а для необходимости реализуются в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ, которые вносятся в установленном порядке в Правительство РФ. Согласно постановлению Правительства РФ 16 апреля 2004 г. № 215 «Об упорядочении состава координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством РФ»1 в состав названных органов вошли 11 комиссий и 1 совет: а) Комиссия по военно-промышленным вопросам; б) Правительственная комиссия по противодействию нарушениям в сфере интеллектуальной собственности; в) Морская коллегия при Правительстве РФ; г) Правительственная комиссия по вопросам экономической интеграции; д) комиссии по вопросам Всемирной торговой организации и взаимодействия РФ с Организацией экономического сотрудничества и развития; е) Комиссия по законопроектной деятельности; ж) Комиссия по вопросам международной гуманитарной и технической помощи; з) Правительственная комиссия по проведению административной реформы; и) Комиссия РФ по делам ЮНЕСКО; к) Комиссия по вопросам религиозных объединений; л) Комиссия по вопросам агропромышленного и рыбохозяйственного комплекса; м) Совет по конкурентоспособности и предпринимательству. 53

Этими комиссиями и советом в настоящий момент руководят: Председатель Правительства РФ, Заместитель Председателя Правительства РФ, Руководитель Аппарата Правительства РФ — министр РФ, министр иностранных дел РФ, министр культуры и массовых коммуникаций РФ, министр сельского хозяйства РФ.

3.3. Общий порядок работы Правительства РФ В соответствии с Регламентом Правительства РФ деятельность Правительства РФ осуществляется на основе программ и планов. Правительство РФ принимает программы социальноэкономического развития страны и планы действий по их реализации, а также планирует свою законопроектную деятельность, проведение заседаний и других мероприятий. В пределах своих полномочий оно организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. Рассмотрение вопросов на заседаниях Правительства РФ планируется, как правило, на полугодовой период. План заседаний на очередной период включает в себя перечень основных вопросов, подлежащих рассмотрению на них, с указанием по каждому вопросу даты его рассмотрения и федеральных органов исполнительной власти, ответственных за подготовку вопроса. В течение первой половины месяца, предшествующего очередному периоду планирования, Руководитель Аппарата Правительства РФ по согласованию с заместителем Председателя Правительства РФ формирует проект плана заседаний Правительства РФ на очередной период. План заседаний утверждается Председателем Правительства РФ. Кроме того, составляется проект повестки заседания. На заседания Правительства РФ приглашаются руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, а также руководители иных органов и других организаций, имеющие непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу. Состав лиц, приглашаемых на заседание Правительства РФ, определяется Руководителем Аппарата Правительства РФ по предложениям органов и организаций, ответственных за подготовку рассматриваемых вопросов. Кроме того, на заседание приглашаются также работники Аппарата Правительства РФ, непосредственно осуществляющие подготовку материалов по рассматриваемым вопросам. Председательствующим на заседаниях Правительства РФ является Председатель Правительства или его заместитель. Заседания Правительства РФ могут проходить под председательством и Президента РФ. Лица, участвующие в заседаниях Правительства РФ, регистрируются Аппаратом Правительства РФ. Заседание считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины его членов. Вопросы на заседании рассматриваются с обязательным участием федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, к сфере ведения которых относится рассматриваемый вопрос, или лиц, исполняющих их обязанности. Решения на заседаниях принимаются, как правило, общим согласием. На основании предложения члена Правительства РФ по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании его членов. На открытых заседаниях Аппарат Правительства РФ ведет стенографическую запись и обеспечивает аудиовидеозапись заседания. Кроме того, Аппарат Правительства РФ в установленном порядке представляет средствам массовой информации сведения о вопросах и материалах, подлежащих рассмотрению на заседаниях Правительства РФ, а также по окончании заседаний организует пресс-конференции (брифинги) членов Правительства РФ по рассмотренным на заседаниях вопросам, обеспечивает информирование граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на заседаниях, и о принятых по этим вопросам решениях. Решения, принятые на заседании Правительства РФ, оформляются протоколом, и в тече54

ние 24 часов после окончания заседания подписывается председательствовавшим. Протоколы заседаний рассылаются членам Правительства РФ, а также органам, организациям и должностным лицам по списку, утверждаемому Руководителем Аппарата Правительства, в двухдневный срок после заседания.

3.4. Компетенция Правительства Российской Федерации Полномочия Правительства РФ очень широки. Они распространяются на такие основные сферы жизни общества, как экономическая, социально-культурная, оборона страны, внешняя политика, обеспечение законности, охрана прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, государственная безопасность. Таким образом, Правительство РФ выступает в качестве органа общей компетенции, ибо ему поручено руководство практически всеми отраслями хозяйства, социально-культурной и административной сфер, относящимися к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Конституция РФ в ст. 114 закрепляет следующие полномочия Правительства РФ, которое: а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; г) осуществляет управление федеральной собственностью; д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью и др. Это перечень полномочий не является исчерпывающим, т. к. в нем указывается, что на Правительство РФ могут быть возложены федеральными законами и указами Президента РФ иные полномочия. В самой Конституции РФ имеются положения, предопределяющие необходимость решения Правительством РФ отдельных вопросов государственного управления. Например, из содержания ст. 71 и 72 Конституции РФ вытекают такие полномочия Правительства РФ, как разработка и утверждение федеральных программ в области экономического, экологического, социального и культурного развития страны, определение порядка осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и др. Более детально полномочия Правительства РФ сформулированы в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве РФ», в котором выделяется общая, специальная компетенция и компетенция по руководству федеральными органами исполнительной власти. Общая компетенция — это круг полномочий, определяющих главные направления и сферы деятельности Правительства РФ. Соответственно, Правительство РФ в пределах своей компетенции; организует реализацию внутренней и внешней политики государства; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации; направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. В отличие от общей специальная компетенция характеризует крут полномочий, определяющих деятельность Правительства РФ в конкретных областях общественной жизни. Так, Правительство РФ имеет компетенцию в сферах: 1. Экономики (осуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных от55

раслей экономики; осуществляет управление федеральной собственностью и др.). 2. Бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики (обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации и др.) 3. Социальной (обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики и др.). 4. Науки, культуры, образования (разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки; обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки; обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования и др.). 5. Природопользования и охраны окружающей среды (обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий и др.). 6. Обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов; осуществляет меры по обеспечению Деятельности органов судебной власти). 7. Полномочий по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации (осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации; организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований Российской Федерации; обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и др.). 8. Внешней политики и международных отношений (осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации; обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств и др.). Компетенция Правительства РФ по руководству федеральными органами исполнительной власти — это круг конституционных полномочий, определяющих деятельность Правительства РФ по руководству работой власти и контролю за их деятельностью. Так, Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей феде56

ральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ; вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов; вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ. Кроме того, для осуществления своих полномочий Правительство РФ может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц; федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются ему и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

3.5. Отставка Правительства РФ К основаниям отставки Правительства РФ, согласно Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», относятся следующие виды: 1. Отставка Президента РФ. Обратим внимание, однако, что Правительство РФ следует в отставку не одновременно с Президентом РФ, а слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ (ст. 116 Конституции РФ). 2. Коллективное заявление Правительства РФ об отставке (п. 1 ст. 117 Конституции РФ). 3. Индивидуальное заявление Председателя Правительства РФ об освобождении его от должности или невозможность для него исполнять свои полномочия. Ведь освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет отставку Правительства РФ (ч. 3 ст. 7 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). 4. Решение Президента РФ об отставке Правительства РФ (п. 2 ст. 117 Конституции РФ). 5. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ о недоверии и об отказе в доверии Правительству РФ (п. 3, 4 ст. 117 Конституции РФ).

4. Судебная власть в Российской Федерации 4.1. Конституционный Суд РФ: правовое положение, компетенция, порядок деятельности Согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд РФ — судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства (ст. 1). Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ определяются Конституцией РФ и настоящим Федеральным конституционным законом. Согласно ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ: 1 — состоит из 19 судей; 2 — по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ: а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ. Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ: б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; в) договоров между органами государственной власти Российской федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъ57

ектов РФ; г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. 3 — разрешает споры о компетенции: а) между федеральными органами государственной власти; б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; в) между высшими государственными органами субъектов РФ. 4 — по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом; 5 — по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов РФ, дает толкование Конституции РФ. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению. Конституционный Суд РФ по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершенного тяжкого преступления. Конституционный Суд РФ состоит из двух палат, включающих в себя соответственно десять и девять судей Конституционного Суда РФ. Персональный состав палат определяется путем жеребьевки, порядок проведения которой устанавливается Регламентом Конституционного Суда РФ. В пленарных заседаниях участвуют все судьи Конституционного Суда РФ, в заседаниях палат — судьи, входящие в состав соответствующей палаты. Председатель и заместитель Председателя Конституционного Суда РФ не могут входить в состав одной и той же палаты. Персональный состав палат не должен оставаться неизменным более чем 3 года подряд.

4.2. Верховный Суд РФ: правовое положение, компетенция, порядок деятельности Согласно ст. 126 Конституции РФ Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Верховный Суд РФ возглавляет систему судов общей юрисдикции. Верховный Суд РФ в пределах своих полномочий (компетенции) в предусмотренных процессуальных формах осуществляет судебный надзор за деятельностью верховных судов республик, судов краев, областей, городов федерального назначения, судов автономной области и автономных округов, а также военных и специализированных федеральных судов. Верховный Суд РФ свою надзорную функцию осуществляет путем: — проверки по кассационным жалобам и представлениям незаконности, обоснованности и справедливости вынесенного приговора или иного судебного решения (ст. 373 УПК РФ); — пересмотра в порядке надзорного производства по жалобам заинтересованных лиц, вступивших в законную силу судебных решений (приговоров, определений, постановлений) (ст. 402—410 УПК РФ); — возобновления производства по уголовным делам ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств (ч. 5 ст. 415 УПК РФ). Аналогичные полномочия Верховного Суда РФ в области гражданского судопроизводства закреплены в нормах гражданско-процессуального кодекса РФ (ГПК РФ). Верховный Суд РФ с учетом характера, степени тяжести, способов и места совершения преступления, а также его общественной опасности и вызвавшего им резонанса в обществе вправе вести судебное производство любого уголовного дела в качестве первой инстанции. ГПК РФ также устанавливает категорию гражданских дел, подлежащих рассмотрению Верховным Судом РФ в качестве суда первой инстанции: 58

— об оспаривании нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций; — об оспаривании постановлений о приостановлении и прекращении полномочий судей либо о прекращении их отставки (ст. 27 ГПК РФ) и т. д. Верховный Суд РФ в своей деятельности изучает и обобщает судебную практику, анализирует результаты судебной статистики и дает руководящие разъяснения судам по вопросам применения законодательства РФ, возникающим при рассмотрении судебных дел. При этом руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ являются обязательными как для судов, так и других органов и должностных лиц, применяющих закон, по которому дано соответствующее разъяснение. Верховный Суд РФ осуществляет повседневный контроль за выполнением судами Российской Федерации руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда РФ, а также разрешает в пределах своих полномочий вопросы, вытекающие из международных договоров (соглашений) России в сфере осуществления судопроизводства. Согласно ч. 1 ст. 93 Конституции РФ Верховный Суд РФ своим решением подтверждает или исключает обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, выдвинутого Государственной Думой против Президента РФ. Закон устанавливает весьма строгие квалификационные требования, предъявляемые к кандидату на должность судьи Верховного Суда РФ: — российское гражданство, — высшее юридическое образование, — достижение 35-летнего возраста, — стаж работы по юридической профессии не менее 10 лет, — прохождение обязательного медицинского обследования. Функциональная структура Верховного Суда РФ состоит из: 1) Пленума Верховного Суда РФ; 2) Президиума Верховного Суда РФ;

4.3. Высший Арбитражный Суд РФ: правовое положение, компетенция, порядок деятельности Правовой основой организации деятельности Арбитражного Суда РФ являются: – Конституция РФ; – Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»; – Арбитражный процессуальный кодекс РФ (АПК РФ). Согласно ст. 127 Конституции РФ Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Рассмотрение дел арбитражными судами осуществляется по подведомственности и подсудности возникших споров, при рассмотрении которых основными задачами арбитражных судов являются защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов: – физических и юридических лиц в сфере предпринимательской или иной экономической (хозяйственной) деятельности РФ; – органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; – иных органов и должностных лиц. К числу задач арбитражных судов относятся: – содействие укреплению законности, – предупреждение правонарушений (ст. 5 Закона об арбитражных судах, ст. 2 АПК РФ). 59

Деятельность арбитражных судов строится на основе принципов: – соблюдения законности, – независимости судей, – равенства хозяйствующих субъектов и иных органов и лиц перед законом и судом, – состязательности и гласности разбирательства дел. Высший Арбитражный Суд РФ осуществляет в предусмотренных законодательством порядке и процессуальных формах, судебный надзор за деятельностью арбитражных судов, дает необходимые разъяснения по вопросам судебной практики. Свои надзорные функции Высший Арбитражный Суд РФ реализует посредством: – рассмотрения кассационных жалоб и представлений; – производства пересмотра судебных актов в порядке надзора; – производства пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам. Высший Арбитражный Суд РФ в качестве первой инстанции рассматривает дела: – об оспаривании нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, – об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, не соответствующих закону и ущемляющих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической (хозяйственной) деятельности, – экономические споры, возникающие между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между субъектами РФ (ст. 10 Закона об арбитражных судах, ст. 23 Закона о судебной системе). На должность Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ может претендовать гражданин РФ, достигший возраста 35 лет, имеющий юридическое образование, стаж по юридической профессии не менее 10 лет, прошедший обязательное медицинское освидетельствование на предмет отсутствия у него заболеваний, препятствующих назначению. Аналогичные требования установлены и для кандидатур на должность заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ и членов Высшего Арбитражного Суда РФ. Высший Арбитражный Суд РФ состоит из: 1) Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ; 2) Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ; 3) судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правонарушений; 4) судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правонарушений. Порядок формирования, задачи, полномочия, организация и направления деятельности перечисленных выше функциональных структур Высшего Арбитражного Суда РФ регламентированы ст. 12—19 Закона об арбитражных судах и внутренними актами.

Вопросы для повторения 1. Охарактеризуйте систему органов государственной власти в Российской Федерации. 2. Проанализируйте роль и значение исполнительных государственных органов государственной власти Российской Федерации. 3. Назовите основные функции Президента РФ. 4. Дайте характеристику структуры органов законодательной власти в Российской Федерации 5. В чем заключается смысл разделения властей?

Используемая литература 60

1. Конституция Российской Федерации. – М., 1993 // СПС «Гарант», 25.09.2007 2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г., № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" // СПС «Гарант», 25.09.2007 3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г., № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СПС «Гарант», 10.10.2007 4. Федеральный закон от 31 мая 1996 г., № 61-ФЗ "Об обороне" // СПС «Гарант», 02.10. 2007 5. Федеральный закон от 6 октября 1999 г., № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СПС «Гарант» 25.09.2007 6. Федеральный закон от 10 января 2003 г., № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" // СПС «Гарант», 02.10. 2007 7. Федеральный закон от 18 мая 2005 г., № 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" 8. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г., № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СПС «Гарант», 07. 10. 2007 9. Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г., № 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // СПС «Гарант», 05. 10. 2007 10. Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г., № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СПС «Гарант», 05. 10. 2007 11. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г., № 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" 12. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г., № 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" 13. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г., № 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // СПС «Гарант», 10.10. 2007 14. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: НОРМА, 2006, 520 с. 15. Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской федерации. Проблемы развития. – М.: Юристъ, 2006, 290 с. 16. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М.: Юристъ, 2006, 540 с. 17. Кененова И.П. «Вертикаль исполнительной власти» и некоторые конституционноправовые проблемы современного цикла развития власти в России. // Государственная власть и местное самоуправление, 2007, № 3. С. 3-15 18. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. – М., 2005, 512 с. 19. Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России. – М., 2007, 219 с. 20. Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции. – М., 2004, 354 с.

Тестовое задание 1. Каким нормативно-правововым актом регулируется деятельность Президента РФ: а) ФЗ «О Президенте РФ»; б) ФЗ «О полномочиях Президента РФ»; в) ФЗ «О конституционно-правовом статусе Президента РФ»; г) нет правильного варианта ответа. 2. Входят ли федеральные министерства в состав Правительства РФ: да; нет. 61

3. К какой ветви власти относится Президент РФ: а) законодательной; б) исполнительной; в) судебной; г) не принадлежит ни к одной ветви. 4. Входят ли органы исполнительной власти субъектов РФ в «вертикаль» исполнительной власти России: д) да; е) нет. 5. Высшее должностное лицо субъекта РФ: избирается населением; назначается Президентом РФ; получает должность по наследству. 6. Какой суд рассматривает споры между физическими и юридическими лицами в сфере предпринимательской деятельности РФ: а) Конституционный суд; б) Верховный суд; в) Высший Арбитражный суд; г) Мировой суд. 7. Функции федерального министерства: а) осуществление нормативно-правового регулирования; б) управление федеральным имуществом, оказание услуг; в) осуществление государственного контроля и надзора. 8. Функции федерального агентства: а) осуществление нормативно-правового регулирования; б) управление федеральным имуществом, оказание услуг; в) осуществление государственного контроля и надзора. 9. Функции федеральной службы: а) осуществление нормативно-правового регулирования б) управление федеральным имуществом, оказание услуг в) осуществление государственного контроля и надзора 10. Заседание комитета Государственной Думы признается правомочным, если: а) присутствует Председатель Государственной Думы и его заместители; б) присутствует одна треть от установленного числа членов; в) присутствует более половины от общего числа членов. 11. Членами Государственного Совета при Президенте РФ являются: а) высшие должностные лица субъекта; б) руководители территориальных органов исполнительной власти; в) ветераны труда. 12. Правительство РФ функционирует а) на принципах единоначалия; б) как коллегиальный орган; в) временно, в периоды сессий. 13. Главная цель деятельности Аппарата Правительства: а) утверждение законопроектов Правительства; б) разработка федерального бюджета; в) организационное обеспечение деятельности Правительства. 14. Организационная форма работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ: а) заседание; б) собрание; 62

в) публичные слушания; г) сессия. 15. Организационная форма работы Правительства РФ: а) заседание; б) собрание; в) публичные слушания; г) сессия. 16. Согласно Конституции РФ исполнительная власть в РФ: а) подчиняется Президенту РФ; б) является самостоятельной ветвью власти; в) подчиняется Парламенту. 17. Губернатор, Президент, Глава Администрации субъекта РФ: а) возглавляет исполнительную власть субъекта РФ; б) возглавляет законодательную власть субъекта РФ; в) не относится ни к одной ветви власти. 18. Могут ли быть обжалованы в конституционном суде Федеральные конституционные законы: а) да; б) нет. 19. Назначает ли Президент РФ Судей Конституционного Суда, Арбитражного Суда и Верховного Суда: а) да; б) нет.

63

ТЕМА 4. РЕГИОНАЛЬНОЕ И МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

1. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации: правовой статус 2. Органы исполнительной власти субъекта РФ (на примере Пензенской области) 2.1. Правительство Пензенской области – высший исполнительный орган государственной власти Пензенской области 2.2. Губернатор Пензенской области – высшее должностное лицо Пензенской области 3. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Пензенской области) 4. ................................................................ Система органов местного самоуправления 4.1. Понятие «орган местного самоуправления» 4.2. Понятие «структура органов местного самоуправления» 4.3. Представительный орган муниципального образования 4.4. Глава муниципального образования 4.5. Местная администрация 4.6. Контрольный орган муниципального образования

1. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации: правовой статус Согласно ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ст. 2, конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Сразу обращает на себя внимание диспозитивный характер названного положения, несмотря на то, что к моменту его принятия подавляющее большинство субъектов Федерации предусмотрели в своей системе исполнительной власти подобную должность. Очевидно, что законодатель позаботился, насколько это возможно, о соблюдении конституционной нормы, содержащейся в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. Термин "высшее должностное лицо" впервые получил "прописку" в конституционном законодательстве в Законе РСФСР "О Президенте РСФСР" от 24 апреля 1991 г., согласно которому Президент РСФСР являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти РСФСР. В свою очередь это было лишь слегка модифицированное определение руководителей союзных республик, автономных областей и автономных округов, данное в ст. 127.8 Конституции CCCР, в соответствии с которой они признавались высшими государственными должностными лицами республик, автономных областей и округов.

Применительно к субъектам Российской Федерации этот термин впервые был применен в постановлении Верховного Совета РСФСР от 11 октября 1991 г. "О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР", в котором они признавались высшими должностными лицами республик, возглавляющими правительства республик. А 1 ноября 1991 г. был принят Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР", вводивший ст. 132.1 следующего содержания: "Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР является высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республике в составе РСФСР". Правда, к моменту внесения этих изменений в Конституцию ряд республик уже успели принять собственные законы о статусе своих президентов, в том числе признавая их высшими должностными лицами республик. В то же время принятый 5 марта 1992 г. Закон РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов, краевой, областной администрации" при характеристике правового положения главы администрации не воспользовался категорией "высшее должностное лицо". И только в Указе Президента РФ от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации", которым было утверждено Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, глава администрации определялся как высшее должностное лицо и руководитель органов исполнительной власти субъекта Федерации. Исторический анализ не только помогает понять ту социально-экономическую и политическую обстановку, в которой происходило возникновение и формировалось содержание той или иной юридической категории или определения, но еще и позволяет уяснить причины, по которым законодательство республик и остальных субъектов Федерации, регулирующее систему исполнительной власти, имеет существенные расхождения, и, прежде всего, при определении статуса главы исполнительной власти. Тем не менее, Закон от 5 марта 1992 г., и Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. , хотя и не регулировали организацию исполнительной власти в республиках, вполне определенное влияние на содержание республиканских законов все же оказали. Основы правового статуса высшего должностного лица устанавливаются ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ст. 18, а также конституциями и уставами субъектов Федерации, закрепляющими его наименование, требования к кандидату, порядок избрания, вступления в должность, ограничения, связанные с ее замещением, гарантии деятельности, основные или общие полномочия, порядок исполнения полномочий в случае временного отсутствия, условия, основания и процедуру прекращения исполнения полномочий, процедуры применения к нему мер конституционной ответственности и основы взаимодействия с иными органами государственной власти. Вместе с тем ряд республик, краев и областей посчитали, что для комплексного регулирования статуса высшего должностного лица необходимо принятие специального закона: о президенте республики, о губернаторе области, о статусе главы администрации - либо включили соответствующие разделы в законы о системе исполнительных органов или о статусе высшего исполнительного органа. В целом надо признать, что необходимость принятия отдельного закона о статусе высшего должностного лица зависит не только от того, насколько подробно конституция, устав смогли его определить, но и от того, насколько непротиворечивы имеющиеся нормы, учитывая, что законодательство в этой сфере складывалось постепенно и не всегда последовательно. Отдельный закон о статусе высшего должностного лица призван решить следующие задачи: - детализировать закрепленные в конституциях и уставах процедуры вступления в должность, прекращения исполнения полномочий, временного исполнения обязанностей высшего должностного лица и других конституционных процедур; - определить компетенцию высшего должностного лица в различных сферах и областях, произвести специализацию полномочий в зависимости от направления деятельности; - обеспечить при помощи бланкетных предписаний взаимосвязанность правовых норм о деятельности высшего должностного лица, содержащихся в федеральном законодательстве и законодательстве субъекта Федерации; - установить правила публично-служебной деятельности, в том числе время труда и отдыха, порядок выплаты денежного содержания, а также социальные гарантии действующему и прекратившему исполнение полномочий высшему должностному лицу и его семье; 65

- установить правовое положение, структуру, функциональные задачи и полномочия аппарата (администрации) высшего должностного лица. Принятие отдельного закона о статусе высшего должностного лица выглядит более предпочтительным, чем довольно схематичное конституционно-уставное регулирование соответствующих правоотношений или их урегулирование множеством различных правовых актов, в том числе подзаконного характера. Тем более, если удастся отразить должную степень комплексности и системности данного правового акта. По мнению А.Ф. Малого, "весьма трудно найти юридическое содержание в термине "высшее должностное лицо области" в силу его неопределенности. "Высшее" - значит занимающее верхнюю ступень в иерархии должностных лиц и предполагающее наличие "низших" по отношению к нему должностей. Провозглашенный в уставах принцип разделения властей не допускает преобладания полномочий у какого-либо государственного органа. Соответственно и юридическое оформление баланса власти должно быть корректным, не допускающим даже в отдаленной перспективе возможности противопоставления органов и должностных лиц". По моему мнению, нет никаких оснований, для того чтобы сталкивать категорию "высшее должностное лицо" с действием принципа разделения властей. Указание на то, что орган или должностное лицо являются "высшими", необходимо именно в тех случаях, когда мы имеем дело с иерархически построенной системой или структурой органов и должностных лиц, поскольку для нижестоящих они являются системоопределяющими, направляющими и руководящими их работой. Наличие статуса "высшего" всегда означает определенный стандартный набор функций и полномочий: кадровых, организационных, юрисдикционных; следовательно, юридическое содержание категории "высшее должностное лицо" вполне определено - данное лицо возглавляет систему органов исполнительной власти, определяет их перечень, руководит их работой, формирует их руководящий состав, контролирует их деятельность, применяет меры ответственности. Однако это только часть статуса, характеризующая его как "внутрисистемное" высшее должностное лицо. Но Федеральный закон не случайно говорит о высшем должностном лице субъекта РФ, а не системы исполнительной власти, возлагая на него тем самым значительные представительские функции и полномочия, выводя его на "высший уровень" и в межсистемных отношениях с законодательной и судебной властью, органами местного самоуправления, федеральными органами государственной власти. Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается конституциями и уставами с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Федерации. На сегодняшний день это следующие варианты: а) президент республики; б) глава республики; в) председатель правительства; г) глава республики, председатель правительства; д) губернатор края, области, автономного округа, города федерального значения; е) глава администрации края, области; ж) губернатор (глава администрации) края, области или глава администрации (губернатор) края, области; з) мэр города федерального значения. В литературе предпринимались попытки объяснить причины использования того или иного наименования, в том числе явно излишнего двойного наименования, - как правило, они не имеет юридического обоснования. Единственное, что достойно внимания, - это зависимость наименования высшего должностного лица от вида субъекта Федерации, а также наименования и статуса высшего исполнительного органа. Действительно, в тех субъектах, где высшим исполнительным органом является администрация, высшее должностное лицо чаще всего именуется главой администрации, а в тех субъектах, где высшим исполнительным органом является правительство, - губернатором, но и в том и другом случае встречаются нередкие исключения. На сегодняшний день, после приведения большинства конституций и уставов, а также иных законов республик, краев и областей в соответствие с ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации" , можно выделить следующие модели организации систем исполнитель66

ной власти, в зависимости от наличия и правового положения высшего должностного лица и статуса высшего исполнительного органа: 1. Система исполнительной власти, в которой учреждена должность высшего должностного лица, на основе единоначалия руководящего высшим исполнительным органом государственной власти. 2. Система исполнительной власти, в которой высшее должностное лицо возглавляет коллегиальный высший исполнительный орган, при этом конституцией или уставом предусматривается должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (председателя правительства), которую замещает иное лицо. 3. Система исполнительной власти, при которой высшее должностное лицо возглавляет и руководит коллегиальным высшим исполнительным органом, являясь по должности председателем правительства (кабинета министров, коллегии, совета). 4. Система исполнительной власти, в которой отсутствует должность высшего должностного лица, а его функции и полномочия осуществляет руководитель высшего исполнительного органа, государственной власти . В основе классификации систем исполнительной власти в субъектах Федерации лежат именно юридико-управленческие признаки, влияющие на состав и распределение властных полномочий, правовые формы и процедуры их реализации, организационную структуру органов, а также на их подчиненность и подведомственность. Прежде всего имеет значение коллегиальный или единоначальный характер высшего исполнительного органа и организационное вхождение или невхождение в него высшего должностного лица. Рассмотрим более подробно отличительные признаки каждой модели. 1. Первая модель распространена в тех областях и краях, где высшее должностное лицо на основе единоначалия руководит высшим исполнительным органом, не являющимся коллегиальным. Как правило, в качестве высшего должностного лица выступает глава администрации или губернатор, а в качестве высшего исполнительного органа - администрация края, области, состоящая из главы, его заместителей и аппарата администрации. Иногда в качестве структурных подразделений администрации называют центральные органы отраслевого и межотраслевого управления (департаменты, комитеты, управления), но их руководители не образуют какого-либо коллегиального руководящего органа, а могут входить только в совещательный орган при главе администрации. Так, согласно закону Астраханской области "О статусе губернатора Астраханской области" от 21 июля 2003 г. ст. 1, губернатор Астраханской области является высшим должностным лицом, возглавляет высший исполнительный орган государственной власти - администрацию Астраханской области и несет персональную ответственность за надлежащее исполнение администрацией области возложенных на нее полномочий. В соответствии с законом Владимирской области "О губернаторе (главе администрации) и администрации Владимирской области" от 10 декабря 2001 г. ст. 9, губернатор как руководитель высшего исполнительного органа государственной власти области руководит на принципе единоначалия администрацией, организует работу администрации по реализации ее полномочий, предусмотренных действующим законодательством. Аналогичные системы исполнительной власти образованы в Краснодарском крае, Архангельской, Брянской, Иркутской, Магаданской, Ростовской, Смоленской областях и в других субъектах Федерации. Отличительными признаками статуса высшего должностного лица здесь являются: - широкие кадровые полномочия по назначению заместителей высшего должностного лица, руководителей структурных подразделений аппарата администрации и центральных исполнительных органов специальной компетенции, реализуемые без согласования с каким-либо иным должностным лицом в системе исполнительной власти; - единолично осуществляемые полномочия по распределению обязанностей между своими заместителями и другими должностными лицами, контролю за их деятельностью, формированию и утверждению положений обо всех видах исполнительных органов и основных структурных подразделениях администрации; - реализация нормотворческих и иных полномочий высшего исполнительного органа, как правило, посредством актов высшего должностного лица. Таким образом создается жесткая, централизованная система государственного управления, при которой подавляющее большинство иерархических отношений замыкается на едино67

личного главу исполнительной власти, что приводит к значительному ограничению правосубъектности высшего исполнительного органа. Более того, в ряде случаев реализация полномочий высшего исполнительного органа возможна только посредством единоначальной деятельности высшего должностного лица. При этом многократно возрастает роль и значение аппарата администрации, который в закрытом, негласном порядке готовит большинство важнейших социальноэкономических и политических решений, по своему характеру требующих публичного обсуждения. И хотя некоторые субъекты пытаются "смягчить" единоличную организацию исполнительной власти, создавая внутри администрации различные коллегиальные совещательнорекомендательные органы, что нельзя не приветствовать, это не может изменить общего централизованного порядка реализации властных полномочий. 2. Вторая модель организации системы исполнительной власти принята в большинстве республик, где президент или глава республики, являясь высшим должностным лицом, назначает руководителя высшего исполнительного органа - председателя правительства, премьерминистра, председателя кабинета министров. Подобная схема была воспринята и рядом краев и областей. Однако после принятия ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации " некоторые субъекты поспешили изменить свою систему исполнительной власти, возложив на губернатора, главу администрации функции председателя правительства, посчитав, что этот закон исключает возможность наличия в системе исполнительной власти двух государственных должностей - высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти. Другие же сохранили в конституциях и уставах должность руководителя высшего исполнительного органа, полагая, что она не препятствует высшему должностному лицу возглавлять высший исполнительный орган. Организация системы исполнительной власти, в которой помимо высшего должностного лица учреждена должность руководителя высшего исполнительного органа, условно может быть определена как дуалистическая модель, предполагающая распределение функций и полномочий главы исполнительной власти между высшим должностным лицом и руководителем высшего исполнительного органа. Я считаю, положения ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации" 13 ст. исключают одновременное конституционное существование должности высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа, поскольку в данных статьях законодатель конституирует их как тождественные, обладающие единой правовой характеристикой и статусом. В ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации" ст. 18 говорится, что руководитель высшего исполнительного органа возглавляет этот орган; а также, если установлена должность высшего должностного лица, то оно возглавляет высший исполнительный орган, а следовательно, является его руководителем. Никакого раздвоения этих функций и полномочий Закон не предполагает. Некоторые субъекты, предусмотревшие такую модель, постарались при формулировании соответствующих норм избежать прямого столкновения с предписаниями Федерального закона, по сути установив для высшего исполнительного органа два вида руководства - функционально-конституционное и организационно-административное. Вот наиболее характерные примеры. Закон Удмуртской Республики "О Правительстве Удмуртской Республики" от 2 марта 2001 г. ст. 20 устанавливает, что президент Удмуртской Республики является высшим должностным лицом и возглавляет высший исполнительный орган государственной власти - правительство Удмуртской Республики. Президент Удмуртской Республики руководит правительством Удмуртской Республики. А что же председатель правительства? В соответствии Закон Удмуртской Республики "О Правительстве Удмуртской Республики" ст. 14 председатель Правительства Удмуртской Республики организует работу правительства и несет ответственность перед президентом за его деятельность. Похожее определение дается в законе Республики Карелия "О Правительстве Республики Карелия" от 27 апреля 1999 г. ст. 15: премьерминистр правительства Республики Карелия осуществляет текущее руководство и организует работу правительства республики. Какие бы формулировки при определении понятия председателя правительства (премьер-министра, председателя кабинета министров) и использовались, полномочия, которыми наделяется это лицо, в том числе кадровые, организационные, нормотворческие, правоприменительные, представительские, свидетельствуют о том, что оно является 68

руководителем высшего исполнительного органа государственной власти. При этом оно не может наделяться такими же полномочиями руководителя, которые федеральное законодательство закрепляет за высшим должностным лицом субъекта Федерации. Что же дает организационная "отстраненность" высшего должностного лица от высшего исполнительного органа, для чего необходима должность еще одного руководителя? Можно ли ее считать какой-то вспомогательной, технической либо она по определению является самостоятельной, конституционно-политической должностью? Отвечая на эти вопросы, следует помнить, что дуалистическая модель главы исполнительной власти сложилась в республиках задолго до принятия ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и на тот момент не противоречила ни конституционным основам, ни общим принципам. Более того, поскольку она в достаточной степени близко походила на федеральную схему взаимодействия законодательной и исполнительной власти, главы государства и федерального правительства, к чему так настойчиво призывал Конституционный Суд РФ, никто не ставил под сомнение законность такой организации системы исполнительной власти. Организационное невхождение президента или губернатора в состав правительства безусловно позволяет более рельефно обозначить правосубъектность каждого, осуществлять этим органам самостоятельную политико-правовую, исполнительно-распорядительную деятельность, на принципиально иных позициях выстраивать свое взаимодействие, в том числе при применении законодательным органом или высшим должностным лицом мер конституционной ответственности к высшему исполнительному органу или отдельным его членам. И дело, конечно же, не в том, чтобы "разгрузить" высшее должностное лицо от повседневных, текущих организационных вопросов, как это нередко представляется в литературе. Должность председателя правительства, учрежденная наряду с должностью высшего должностного лица, является самостоятельной, наделенной собственной компетенцией государственной должностью субъекта Федерации. Такая модель организации системы исполнительной власти представляет собой более сложную конституционную конструкцию, предполагающую дополнительные процедуры и механизмы согласований при принятии тех или иных конституционных и управленческих решений. В то же время при выстраивании внутрисистемных и межсистемных взаимосвязей отношения Президент РФ - Правительство РФ не могут быть взяты за основу, поскольку Президент РФ не возглавляет федеральное правительство и не является его руководителем. Следовательно, то, что высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган, должно найти отражение в его полномочиях и функциональных обязанностях. Задачу придания президенту республики статуса главы и руководителя высшего исполнительного органа ряд субъектов попытались решить путем передачи ему достаточного объема полномочий, которые по своему характеру и значению должны были реализоваться правительством или председателем правительства самостоятельно. Но такое перераспределение полномочий имеет свои пределы, выход за которые чреват тем, что правительство будет не в состоянии выполнять свое функциональное предназначение, утратит свойства самостоятельного, высшего исполнительного органа государственной власти и превратится в орган при высшем должностном лице. Вместе с тем далеко не все республики поспешили возложить на своего президента или главу функции и полномочия руководителя высшего исполнительного органа, сохранив за председателем правительства значительный объем компетенции; при этом они не отказались от использования формулировки о руководстве президентом высшим исполнительным органом. 3. Третья модель организации системы исполнительной власти установлена в тех субъектах Федерации, в которых высшее должностное лицо одновременно занимает государственную должность руководителя коллективного высшего исполнительного органа, организационно входя в его состав, т.е. совмещая должность главы республики, губернатора, главы администрации с должностью председателя правительства, кабинета министров, коллегии администрации. Такая система исполнительной власти принята в республиках Алтай, Бурятия, Коми, Ставропольском, Хабаровском краях, Нижегородской, Московской, Ленинградской, Омской, Орловской, Пензенской, Саратовской, Челябинской областях, Ханты-Мансийском автономном округе, Москве, Санкт-Петербурге и многих других субъектах Федерации. Статус высшего должностного лица при такой системе характеризуется двумя отличительными особенностями. 69

Во-первых, значительные по объему полномочия по руководству органами исполнительной власти он реализует не единолично, а от имени высшего исполнительного органа. Для примера можно обратиться к закону г. Москвы "О Правительстве Москвы" ст. 11 , согласно которому правительство Москвы утверждает положения о подведомственных ему органах исполнительной власти, осуществляет контроль за их деятельностью, вправе отменять или приостанавливать акты подведомственных ему органов, назначает и освобождает от должности руководителей этих органов и их заместителей, поощряет и налагает на них дисциплинарные взыскания. Конечно, не все вопросы требуют коллегиального обсуждения, а следовательно, решаются председателем правительства, но при применении соответствующих полномочий он выступает не как мэр высшее должностное лицо, а как председатель правительства, действующий от имени высшего исполнительного органа. В соответствии со ст. 11 закона Пензенской области "О Правительстве Пензенской области" от 22 декабря 2005 г. № 906-ЗПО правительство в пределах своих полномочий осуществляет руководство деятельностью и контроль за работой исполнительных органов, имеет право отменять акты руководителей указанных органов, утверждает положения об областных министерствах и иных исполнительных органах, устанавливает предельную численность их работников, обеспечивает единство системы исполнительной власти в области, направляет и координирует деятельность ее органов, разрешает споры и разногласия между исполнительными органами государственной власти Пензенской области. Следовательно, мы можем констатировать, что при такой системе организации исполнительной власти нет необходимости сосредотачивать у губернатора или главы администрации все виды важнейших управленческих решений и он разделяет ответственность за их принятие с членами высшего исполнительного органа. Деконцентрация полномочий по руководству подчиненными органами исполнительной власти приводит к тому, что компетенция высшего должностного лица в основном ограничивается формированием высшего исполнительного органа. Во-вторых, статус высшего должностного лица значительно расширяется за счет возникновения дополнительных обязанностей и полномочий по организации работы высшего исполнительного органа. В частности, как руководитель правительства оно определяет основные направления его деятельности, распределяет обязанности между заместителями, готовит и проводит заседания правительства, координирует и контролирует работу его аппарата. Нередко создается общий, единый аппарат (администрация) высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, хотя в Москве у мэра и правительства предусмотрены обособленные аппараты. Небезынтересно обратить внимание на особый порядок издания административных актов при такой системе организации исполнительной власти. Дело в том, что высшее должностное лицо обладает правом принятия и подписания двух типов административных актов - актов президента, губернатора, главы администрации и актов правительства или иного высшего исполнительного органа. В случае реализации полномочий высшего должностного лица принимаются указы, постановления, распоряжения, а при реализации полномочий правительства глава республики, губернатор, мэр подписывают постановления и распоряжения правительства. 4. Четвертая модель организации системы исполнительной власти принята в тех субъектах Федерации, которые не установили в своих конституциях и уставах должность высшего должностного лица, а его функции и полномочия исполняет руководитель высшего исполнительного органа государственной власти: председатель правительства, глава администрации, губернатор. Так, согласно закону Томской области от 3 ноября 2003 г. "О структуре исполнительных органов государственной власти Томской области" ст. 2, администрацию области возглавляет глава администрации (губернатор) Томской области - руководитель высшего исполнительного органа государственной власти области. В данном случае руководство высшим исполнительным органом осуществляется на основе принципов единоначалия, так как администрации этих субъектов не являются коллегиальными органами; впрочем, не исключена возможность такой модели и при коллегиальном исполнительном органе. Поскольку ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" исходит из тождества основ правового статуса высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа, предусматривая для них единый порядок формирования, прекращения деятельности, единые общие полномочия и даже правовой режим актов, то отсутствие у главы администрации или губернатора статуса высшего должностного лица практически не сказывает70

ся на характере его компетенции и взаимоотношениях с иными органами государственной власти. Подобная схема должна привести к перераспределению исполнительных функций и полномочий в пользу высшего исполнительного органа, который, собственно, и возглавляет систему органов исполнительной власти. То есть руководитель высшего исполнительного органа в межсистемных и внутрисистемных взаимосвязях должен выступать прежде всего от имени высшего исполнительного органа, в том числе издавать правовые акты, за исключением случаев, когда он реализует должностные полномочия руководителя органа - применяет к работникам аппарата меры поощрения и взыскания, утверждает штатное расписание аппарата и т.п. В противном случае структурные, организационные и функциональные характеристики данной модели организации системы исполнительной власти ничем не будут отличаться от первой модели, при которой высшее должностное лицо на основе единоначалия руководит деятельностью высшего исполнительного органа. Заслуживает внимания вопрос о порядке временного исполнения обязанностей высшего должностного лица или руководителя высшего исполнительного органа. Согласно ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ст. 19, во всех случаях, когда высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа) не может исполнять свои обязанности, в том числе временного отстранения Президентом РФ от исполнения обязанностей при предъявлении обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, их временно исполняет должностное лицо, установленное конституцией (уставом) или законом субъекта РФ. Предполагается, что положения ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не должны рассматриваться как препятствующие формированию в субъектах Федерации института исполнения обязанностей высшего должностного лица в период его временного отсутствия по причине болезни, отпуска, командировки и т.п. Однако такое исполнение возможно при соблюдении ряда условий: во-первых, исполняющим обязанности должно быть то же самое должностное лицо, которое, согласно конституции (уставу), временно исполняет обязанности в случаях досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица и его отстранения Президентом РФ; во-вторых, исполняющий обязанности не вправе подписывать акты и совершать иные юридически значимые действия, которые, согласно федеральному законодательству и законодательству субъекта, отнесены к полномочиям высшего должностного лица (требуется установить своего рода исключительные полномочия высшего должностного лица); в-третьих, исполнение обязанностей должно быть предназначено для исполнения организационнопредставительских и внутриаппаратных функций, например, председательствовать на заседании коллегиального органа, участвовать в работе иных органов государственной власти, назначать на должности и освобождать от должности государственных служащих аппарата и т.п. То есть целью существования данного института является обеспечение непрерывности исполнительной деятельности, руководства системой органов исполнительной власти. Очевидно, бессмысленно отрицать необходимость этого института, поскольку кто-то должен издать распоряжение об освобождении от должности государственного служащего, назначенного актом губернатора в период, когда высшее должностное лицо, например, находится на длительном лечении.

2. Органы исполнительной власти субъекта РФ (на примере Пензенской области) 2.1. Правительство Пензенской области – высший исполнительный орган государственной власти Пензенской области Правительство Пензенской области является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Пензенской области и возглавляет иные органы исполнительной власти Пензенской области. 71

Правительство Пензенской области обеспечивает исполнение на территории Пензенской области Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Пензенской области, законов и иных нормативных правовых актов Пензенской области. Структура, порядок формирования и организации деятельности Правительства Пензенской области устанавливаются Уставом Пензенской области и законами Пензенской области. Правительство Пензенской области обладает правами юридического лица, имеет круглую печать с изображением Государственного герба Российской Федерации, штампы, самостоятельный баланс, лицевые счета в органе, организующем исполнение бюджета Пензенской области, владеет, пользуется и распоряжается обособленным имуществом, осуществляет в соответствии с федеральными законами и законами Пензенской области имущественные и неимущественные права, несет обязанности, может быть истцом и ответчиком в суде. Правительство Пензенской области по вопросам соблюдения и исполнения законов Пензенской области, исполнения бюджета Пензенской области, соблюдения установленного порядка управления и распоряжения собственностью Пензенской области подотчетно Законодательному Собранию Пензенской области. Общие вопросы компетенции Правительства Пензенской области Правительство Пензенской области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития Пензенской области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Правительство Пензенской области в пределах своих полномочий: 1) руководит работой исполнительных органов государственной власти Пензенской области и контролирует их деятельность; 2) может для осуществления своих полномочий создавать территориальные органы исполнительных органов государственной власти Пензенской области, назначать соответствующих должностных лиц; 3) формирует исполнительные органы государственной власти Пензенской области, утверждает положения о них, устанавливает предельную численность их работников и размер ассигнований на содержание исполнительных органов государственной власти Пензенской области в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете Пензенской области; 4) назначает на должность и освобождает от должности руководителей иных исполнительных органов государственной власти Пензенской области, заместителей руководителей иных исполнительных органов государственной власти Пензенской области, руководителей государственных унитарных предприятий, организаций и учреждений Пензенской области, утверждает членов коллегий исполнительных органов государственной власти Пензенской области; 5) вправе отменять акты исполнительных органов государственной власти Пензенской области или приостанавливать их действие; 6) вправе в соответствии с действующим законодательством учреждать предприятия, организации и учреждения, образовывать координационные, совещательные, а также иные органы при Правительстве Пензенской области; 7) обеспечивает на территории Пензенской области исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Пензенской области, законов Пензенской области, постановлений и распоряжений Губернатора Пензенской области, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и Пензенской области; 8) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью; 9) осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; 10) разрабатывает для представления Губернатором Пензенской области в Законодательное Собрание Пензенской области проект бюджета Пензенской области, а также проекты программ социально-экономического развития Пензенской области; 72

11) обеспечивает исполнение бюджета Пензенской области и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития Пензенской области для представления Губернатором Пензенской области в Законодательное Собрание Пензенской области; 12) управляет и распоряжается собственностью Пензенской области в соответствии с федеральным законодательством, Уставом Пензенской области, законами и иными нормативными правовыми актами Пензенской области; 13) вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу, законам и иным нормативным правовым актам Пензенской области, а также вправе обратиться в суд; 14) управляет государственным долгом Пензенской области, осуществляет заимствования и предоставляет государственные гарантии Пензенской области в соответствии с действующим законодательством. Правительство Пензенской области состоит из членов Правительства Пензенской области – Губернатора Пензенской области, Вице-губернатора Пензенской области, Председателя Правительства Пензенской области, первого заместителя (первых заместителей) Председателя Правительства Пензенской области, заместителей Председателя Правительства Пензенской области, министров Пензенской области, а также руководителей иных исполнительных органов государственной власти Пензенской области по решению Губернатора Пензенской области. В состав Правительства Пензенской области входит руководитель аппарата Правительства Пензенской области. Вице-губернатор Пензенской области по поручению Губернатора Пензенской области организует взаимодействие с правоохранительными органами Пензенской области, координирует вопросы обеспечения законности, правопорядка, борьбы с коррупцией, наркоманией, организации и осуществления на территории Пензенской области мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации, безопасности прав и свобод граждан, выполняет другие поручения Губернатора Пензенской области. Непосредственно координирует и контролирует деятельность: – Управления Правительства Пензенской области по профилактике правонарушений и взаимодействию с правоохранительными органами; – Управления по обеспечению деятельности мировых судей в Пензенской области; – Управления по обеспечению защиты населения и пожарной безопасности Пензенской области; возглавляет: – комиссию по восстановлению прав реабилитированных жертв политических репрессий; – комиссию по правам человека Совета при Губернаторе Пензенской области по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека; – комиссию по обеспечению безопасности дорожного движения; – призывную комиссию области; – конкурсную комиссию Пензенской области по оценке результатов конкурса на лучшую подготовку граждан к военной службе, организацию и проведение призыва на военную службу; – комиссию по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Пензенской области; представляет интересы Губернатора и Правительства области в судебных инстанциях по вопросам, входящим в его обязанности, как Вицегубернатора Пензенской области

73

Полномочия Председателя Правительства Пензенской области по организации работы Правительства Пензенской области Председатель Правительства Пензенской области: 1) в соответствии с распределением обязанностей между членами Правительства Пензенской области организует работу Правительства Пензенской области; 2) исполняет обязанности Губернатора Пензенской области в случаях, предусмотренных Уставом Пензенской области; 3) по поручению Губернатора Пензенской области может представлять Правительство Пензенской области в отношениях с государственными органами и иными органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, их должностными лицами, а также с гражданами; 4) председательствует на заседаниях Правительства Пензенской области, кроме случаев, когда заседания Правительства Пензенской области ведет Губернатор Пензенской области; 5) осуществляет координацию отдельных направлений деятельности Правительства Пензенской области и может давать поручения другим членам Правительства, в том числе первым заместителям Председателя Правительства Пензенской области, министрам, руководителям иных исполнительных органов государственной власти Пензенской области; 6) вносит вопросы в повестку дня заседаний Правительства Пензенской области; 7) предварительно рассматривает проекты постановлений Правительства Пензенской области; 8) обеспечивает взаимодействие Правительства Пензенской области с другими органами государственной власти, органами местного самоуправления; 9) систематически информирует Губернатора Пензенской области о работе Правительства Пензенской области; 10) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, законами Пензенской области, постановлениями и распоряжениями Губернатора Пензенской области. Председатель Правительства Пензенской области возглавляет: - межведомственную комиссию Пензенской области по контролю за эффективностью управления государственным имуществом; - областную комиссию по рассмотрению хода выполнения работ и результатов государственной кадастровой оценки земель; - областную межведомственную комиссию по налогам и сборам; - контрольно-координационную комиссию по размещению областного государственного заказа. Полномочия первого заместителя (первых заместителей) Председателя Правительства Пензенской области, заместителей Председателя Правительства Пензенской области Первый заместитель (первые заместители) Председателя Правительства Пензенской области, заместители Председателя Правительства Пензенской области: 1) участвуют в заседаниях Правительства Пензенской области, в выработке и реализации политики Правительства Пензенской области; 2) участвуют в подготовке проектов постановлений и распоряжений Правительства Пензенской области, после принятия обеспечивают их исполнение; 3) координируют в соответствии с распределением обязанностей работу исполнительных органов государственной власти Пензенской области, дают им поручения и контролируют их деятельность; 4) могут обладать установленными законодательством Пензенской области полномочиями руководителей соответствующих исполнительных органов государственной власти Пензенской области; 5) предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство Пензенской области. Первый заместитель (первые заместители) Председателя Правительства Пензенской области, заместители Председателя Правительства Пензенской области могут исполнять обязанности Председателя Правительства Пензенской области в случаях и в порядке, предусмотренных Законом Пензенской области «О Правительстве Пензенской области». 74

Полномочия министров Пензенской области Министры Пензенской области: 1) осуществляют руководство соответствующим министерством; 2) участвуют в заседаниях Правительства Пензенской области; 3) принимают участие в подготовке проектов постановлений и распоряжений Правительства Пензенской области, после принятия обеспечивают их исполнение; 4) могут осуществлять иные полномочия в соответствии с федеральными законами, настоящим Законом и иными законами Пензенской области, постановлениями и распоряжениями Губернатора Пензенской области, постановлениями и распоряжениями Правительства области; 5) принимают участие в выработке и реализации политики Правительства Пензенской области. 2. При осуществлении своих полномочий министры Пензенской области подотчетны Правительству Пензенской области, а по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Пензенской области и законами Пензенской области к полномочиям Губернатора Пензенской области, и Губернатору Пензенской области. Заседания Правительства Пензенской области Заседания Правительства Пензенской области проводятся не реже одного раза в месяц. В заседаниях Правительства Пензенской области участвуют члены Правительства Пензенской области и другие должностные лица согласно утвержденному Председателем Правительства Пензенской области перечню, депутаты Законодательного Собрания Пензенской области, а также лица, приглашенные на заседание Правительства Пензенской области по каждому из рассматриваемых вопросов. Члены Правительства Пензенской области, руководители исполнительных органов государственной власти Пензенской области участвуют в заседаниях лично. В случае невозможности их участия в заседании они уведомляют об этом Председателя Правительства Пензенской области либо лицо, исполняющее его обязанности. Представители Законодательного Собрания Пензенской области, Счетной палаты Пензенской области, иные лица вправе участвовать в заседаниях Правительства Пензенской области в соответствии с федеральными законами и законами Пензенской области. Правительство Пензенской области решает вопросы с обязательным участием руководителей или представителей органов государственной власти либо органов местного самоуправления, если эти вопросы отнесены к их ведению либо затрагивают их интересы. Правительство Пензенской области может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях. Подготовка и проведение заседаний Правительства Пензенской области осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства Пензенской области. Материалы заседаний Правительства Пензенской области и принятые по этим материалам решения относятся к служебной информации, порядок распространения которой устанавливается Регламентом Правительства Пензенской области, если иное не определено законодательством Российской Федерации и Пензенской области. Правительство Пензенской области информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на своих заседаниях, и о принятых по этим вопросам решениях. Отставка Правительства Пензенской области Правительство Пензенской области действует в пределах срока полномочий Губернатора Пензенской области и перед вновь наделенным полномочиями Губернатором Пензенской области слагает свои полномочия. Решение о сложении Правительством Пензенской области своих полномочий оформляется распоряжением Правительства Пензенской области в день вступления в должность Губернатора Пензенской области. 75

Правительство Пензенской области может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Губернатором Пензенской области. Губернатор Пензенской области принимает решение об отставке Правительства Пензенской области. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение Президента Российской Федерации об отрешении Губернатора Пензенской области от должности влечет за собой отставку возглавляемого им Правительства Пензенской области. В случае сложения полномочий или отставки Правительства Пензенской области по основаниям, предусмотренным настоящим Законом, Правительство Пензенской области исполняет свои полномочия до сформирования нового состава Правительства Пензенской области. Аппарат Правительства Пензенской области Аппарат Правительства Пензенской области является органом, обеспечивающим деятельность Губернатора Пензенской области как высшего должностного лица Пензенской области и Правительства Пензенской области. Аппарат Правительства Пензенской области возглавляет руководитель аппарата. Работники аппарата Правительства Пензенской области назначаются на должность и освобождаются от должности Губернатором Пензенской области по представлению руководителя аппарата. Финансирование расходов на содержание аппарата Правительства Пензенской области производится в пределах средств, предусмотренных бюджетом Пензенской области. Постоянные и временные комиссии и другие рабочие органы Правительства Пензенской области Для подготовки предложений по отдельным вопросам государственного управления, разработки проектов законов Пензенской области в порядке законодательной инициативы, проектов постановлений Правительства Пензенской области и рассмотрения разногласий по таким проектам, а также для выполнения отдельных поручений Губернатора Пензенской области могут создаваться постоянные и временные комиссии и другие рабочие органы Правительства Пензенской области.

2.2. Губернатор Пензенской области – высшее должностное лицо Пензенской области Правительство Пензенской области возглавляет Губернатор Пензенской области. Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями Губернатора Пензенской области по представлению Президента Российской Федерации Законодательным Собранием Пензенской области сроком на пять лет. Если политическая партия в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" инициировала рассмотрение Законодательным Собранием Пензенской области предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре Губернатора Пензенской области, данное предложение подлежит рассмотрению указанным органом с учетом сроков, установленных федеральным законодательством в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий по внесению указанной кандидатуры. Предложение политической партии о кандидатуре Губернатора Пензенской области, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания Пензенской области, оформляется соответствующим постановлением Законодательного Собрания и направляется в установленном порядке Президенту Российской Федерации. Если в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" право инициировать рассмотрение указанного предложения принадлежит более чем одной политической партии, самостоятельно участвовавшей в соответствующих выборах, Законодательным Собранием Пен76

зенской области рассматривается предложение каждой политической партии. В этом случае Президенту Российской Федерации направляется предложение политической партии о кандидатуре Губернатора Пензенской области, поддержанное наибольшим числом голосов депутатов, которое должно быть не менее чем большинство голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания Пензенской области. Законодательное Собрание Пензенской области рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Губернатора Пензенской области в течение 14 дней со дня внесения представления. Решение Законодательного Собрания Пензенской области о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями Губернатора Пензенской области считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Пензенской области. Губернатором Пензенской области может быть назначен гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет. Губернатор Пензенской области вступает в должность не позднее чем через пятнадцать дней после наделения его полномочиями. При вступлении в должность Губернатор приносит присягу: "Клянусь при осуществлении полномочий Губернатора Пензенской области добросовестно исполнять возложенные на меня высокие обязанности, уважать и защищать права и свободы человека и гражданина, соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, Устав и законы Пензенской области, верно служить народу". Присяга приносится в торжественной обстановке на сессии Законодательного Собрания Пензенской области. Полномочия Губернатора Пензенской области прекращаются с момента вступления в должность лица, вновь наделенного полномочиями Губернатора Пензенской области. Полномочия Губернатора Пензенской области определяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Пензенской области и законами Пензенской области. Его полномочия: 1) обеспечивает и защищает права и свободы граждан, территориальную целостность Пензенской области, законность и правопорядок; 2) обнародует Устав Пензенской области, законы Пензенской области; 3) имеет право отклонить законы, принятые Законодательным Собранием Пензенской области, кроме законов о внесении изменений в Устав Пензенской области и законов Пензенской области, одобренных при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания; 4) определяет основные направления социально-экономической политики и развития внешнеэкономических связей Пензенской области; 5) представляет Пензенскую область в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Пензенской области; 6) назначает в соответствии с федеральным законом члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти Пензенской области; 7) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти Пензенской области с иными органами государственной власти Пензенской области и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти Пензенской области с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями; 8) в соответствии с установленной законом Пензенской области системой исполнительных органов государственной власти Пензенской области определяет структуру исполнительных органов государственной власти Пензенской области; 77

9) формирует Правительство Пензенской области и принимает решение о его отставке; 10) формирует аппарат Правительства Пензенской области, назначает на должность и освобождает от должности его сотрудников, в соответствии с действующим законодательством применяет к ним меры поощрения, привлекает их к ответственности; 11) в пределах своих полномочий награждает наградами Пензенской области, присваивает почетные звания и классные чины; 12) учреждает средства массовой информации и официальные издания исполнительных органов государственной власти Пензенской области; 13) вправе требовать созыва внеочередной сессии Законодательного Собрания Пензенской области, а также созывать вновь избранный состав депутатов Законодательного Собрания на первую (организационную) сессию ранее срока, установленного для этого Законодательному Собранию Уставом Пензенской области; 14) вправе участвовать в работе Законодательного Собрания Пензенской области с правом совещательного голоса; 15) обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Пензенской области; 16) вправе распускать Законодательное Собрание Пензенской области в соответствии с федеральным законодательством и Уставом Пензенской области; 17) в установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" случае и порядке вносит в Законодательное Собрание Пензенской области проект закона Пензенской области о роспуске представительного органа муниципального образования; 17.1) в установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" случаях и порядке издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации; 17.2) принимает решение о временном осуществлении исполнительным органом государственной власти Пензенской области соответствующих полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области в случаях и порядке, установленных федеральными законами; 18) осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", другими федеральными законами, Уставом Пензенской области и законами Пензенской области. Губернатор Пензенской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Пензенской области и законов Пензенской области издает постановления и распоряжения. Акты Губернатора Пензенской области, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению на всей территории Пензенской области. Указанные акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу Пензенской области и законам Пензенской области. Деятельность Губернатора Пензенской области обеспечивается аппаратом Правительства Пензенской области. Губернатор Пензенской области не может быть одновременно депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности Пензенской области или должности государственной гражданской службы Пензенской области, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. 78

Полномочия Губернатора Пензенской области прекращаются досрочно в случаях: 1) его смерти; 2) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия Законодательным Собранием Пензенской области; 3) его отставки по собственному желанию; 4) отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; 5) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 6) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; 7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; 8) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; 9) утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение Президента Российской Федерации об отрешении Губернатора Пензенской области от должности влечет за собой отставку возглавляемого им Правительства Пензенской области. В этом случае Правительство Пензенской области продолжает действовать до сформирования нового Правительства Пензенской области. В случае, когда Губернатор Пензенской области временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их исполняет Председатель Правительства Пензенской области. В отсутствие Председателя Правительства Пензенской области обязанности Губернатора исполняет первый заместитель (один из первых заместителей) Председателя Правительства Пензенской области или заместитель Председателя Правительства Пензенской области в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей, утвержденным Губернатором Пензенской области. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности Губернатора Пензенской области на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями Губернатора Пензенской области, в случае: а) досрочного прекращения полномочий Губернатора Пензенской области; б) временного отстранения Губернатора Пензенской области от должности, в том числе по основаниям, предусмотренным пунктом 4 статьи 29.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; в) отсутствия законодательного (представительного) органа государственной власти Пензенской области или его самороспуска; г) непринятия Законодательным Собранием Пензенской области по представленной Президентом Российской Федерации кандидатуре Губернатора Пензенской области в установленный Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" срок решения о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями Губернатора Пензенской области; д) двукратного отклонения Законодательным Собранием Пензенской области представленной кандидатуры (представленных кандидатур) на должность Губернатора Пензенской области.

79

Временно исполняющий обязанности Губернатора Пензенской области не имеет права распустить Законодательное Собрание Пензенской области, вносить предложения об изменении Устава Пензенской области.

3. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Пензенской области) Начиная с выборов депутатов Законодательного Собрания Пензенской области четвертого созыва (2 декабря 2007г.), Законодательное Собрание Пензенской области будет состоять из 25 депутатов и является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Пензенской области. Депутаты Законодательного Собрания избираются непосредственно населением Пензенской области на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Из 25 депутатов Законодательного Собрания 12 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, 13 депутатов - по областному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты Законодательного Собрания, выдвинутые избирательными объединениями. Статус депутата Законодательного Собрания Пензенской области устанавливается законом Пензенской области в соответствии с федеральными законами. Депутат Законодательного Собрания не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий. Депутат Законодательного Собрания обязан соблюдать ограничения, связанные со статусом депутата, установленные Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", иными федеральными законами. Число депутатов Законодательного Собрания, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом Пензенской области. Порядок организации и проведения выборов депутатов Законодательного Собрания определяется законом Пензенской области в соответствии с федеральными законами. Законодательное Собрание является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Со дня проведения первой (организационной) сессии Законодательного Собрания каждого нового созыва полномочия депутатов Законодательного Собрания предыдущего созыва прекращаются. Первая (организационная) сессия Законодательного Собрания созывается не позже чем на тридцатый день после официального опубликования результатов выборов. Открывает ее старейший по возрасту депутат Законодательного Собрания. Для подготовки и созыва первой сессии Законодательного Собрания из числа вновь избранных депутатов Законодательного Собрания формируется организационный комитет, в состав которого включается каждый пятый депутат по алфавитному списку депутатов Законодательного Собрания. Законодательное Собрание Пензенской области вправе формировать постоянные и временные органы Законодательного Собрания: президиум, постоянные комитеты и комиссии, рабочие группы и комиссии. В составе Законодательного Собрания создаются депутатские объединения (фракции), в которые входят все депутаты Законодательного Собрания Пензенской области, избранные в составе соответствующего областного списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в Законодательном Собрании Пензенской области. В депутатские объединения (во фракции) могут входить также депутаты Законодательного Собрания Пензенской области, избранные по одномандатным избирательным округам. Порядок образования и работы депутатских объединений (фракций) определяется Регламентом Законодательного Собрания

80

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Законодательное Собрание Пензенской области обладает правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации. Правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании обладают: население Пензенской области при наличии не менее 5 тысяч подписей избирателей, Председатель и депутаты Законодательного Собрания, Губернатор Пензенской области, Правительство Пензенской области, Пензенский областной суд, арбитражный суд Пензенской области, прокурор Пензенской области, главный федеральный инспектор по Пензенской области, представительные органы муниципальных образований. Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Пензенской области, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета Пензенской области, рассматриваются Законодательным Собранием Пензенской области по представлению Губернатора Пензенской области либо при наличии его заключения. Данное заключение представляется в Законодательное Собрание в течение двадцати календарных дней со дня поступления соответствующего законопроекта на рассмотрение Губернатора Пензенской области. В компетенции Законодательного Собрания Пензенской области находятся: 1) принятие Устава Пензенской области, законов Пензенской области, иных нормативных правовых актов, внесение в них изменений и дополнений, осуществление контроля за их исполнением, толкование законов Пензенской области; 2) осуществление законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации; 3) избрание в соответствии с федеральным законом члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителя от Законодательного Собрания; 4) принятие правовых актов по вопросам изменения территории и наименования Пензенской области в случае согласия на это граждан Российской Федерации, проживающих в Пензенской области, выраженного на референдуме Пензенской области; 5) назначение в установленном порядке референдума Пензенской области, выборов депутатов Законодательного Собрания Пензенской области; 6) установление порядка управления и распоряжения собственностью Пензенской области; 7) определение в соответствии с федеральным законодательством порядка использования земли и других природных ресурсов, относящихся к собственности Пензенской области; 8) объявление находящихся на территории Пензенской области природных и иных объектов, имеющих историческую, экологическую, культурную и научную ценность, охраняемыми памятниками истории, природы и культуры; установление порядка охраны и использования объектов природного и культурного наследия на территории Пензенской области в пределах, установленных федеральным законодательством; 9) учреждение средств массовой информации и официальных изданий Законодательного Собрания; 10) избрание и освобождение от занимаемой должности Председателя Законодательного Собрания и его заместителей; 11) образование, избрание и упразднение постоянных и временных органов Законодательного Собрания, установление порядка их работы, изменение их состава, заслушивание отчетов об их работе; 12) принятие Регламента Законодательного Собрания и решение вопросов внутреннего распорядка его деятельности; 13) досрочное прекращение полномочий депутатов Законодательного Собрания в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами Пензенской области; 14) принятие закона Пензенской области о роспуске в соответствии с федеральным законом представительного органа муниципального образования; 15) принятие закона Пензенской области, устанавливающего систему исполнительных органов государственной власти Пензенской области; 15.1) согласование кандидатуры для назначения на должность прокурора Пензенской области; 81

16) решение в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Пензенской области и законами Пензенской области, иными нормативными правовыми актами вопросов, связанных с назначением на должность и освобождением от должности соответствующих должностных лиц; 17) принятие правовых актов о досрочном прекращении полномочий Губернатора Пензенской области в случаях, предусмотренных настоящим Уставом; 18) принятие правовых актов по протестам прокурора Пензенской области на законы Пензенской области, постановления Законодательного Собрания; 19) отмена не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам, Уставу и законам Пензенской области, постановлениям Законодательного Собрания актов Председателя Законодательного Собрания и органов Законодательного Собрания; обращение к Губернатору Пензенской области, руководителям иных государственных органов Пензенской области, органов местного самоуправления с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в соответствующие правовые акты либо об их отмене; 20) утверждение структуры и фонда оплаты труда работников аппарата Законодательного Собрания, сметы расходов Законодательного Собрания; Сессия как основная форма работы Законодательного Собрания. Порядок подготовки и созыва первой сессии Законодательного Собрания Основной формой работы Законодательного Собрания является сессия. Сессии Законодательного Собрания проводятся, как правило, в открытом режиме. Решение о проведении закрытого заседания сессии принимается большинством голосов от числа присутствующих на сессии депутатов Законодательного Собрания. Первая (организационная) сессия Законодательного Собрания нового созыва созывается не позже чем на тридцатый день после официального опубликования результатов выборов. Со дня проведения первой (организационной) сессии Законодательного Собрания нового созыва полномочия депутатов Законодательного Собрания предыдущего созыва прекращаются. Для подготовки и созыва первой сессии Законодательного Собрания из числа вновь избранных депутатов Законодательного Собрания формируется организационный комитет, в состав которого включается каждый пятый депутат по алфавитному списку депутатов Законодательного Собрания нового созыва. Первое заседание оргкомитета открывает Председатель Законодательного Собрания предыдущего созыва (в его отсутствие - первый заместитель, заместитель Председателя) и ведет его до избрания председателя оргкомитета. Первую сессию Законодательного Собрания открывает старейший по возрасту депутат Законодательного Собрания нового созыва и передает ее ведение председателю оргкомитета. Председатель оргкомитета ведет сессию до избрания Председателя Законодательного Собрания нового созыва. Очередные и внеочередные сессии Законодательного Собрания Очередные сессии Законодательного Собрания созываются Председателем Законодательного Собрания и проводятся не реже одного раза в три месяца. Внеочередные сессии Законодательного Собрания созываются по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов Законодательного Собрания, а также Председателя Законодательного Собрания либо Губернатора Пензенской области не позднее чем в течение двух недель после выдвижения инициативы о созыве внеочередной сессии. Проект повестки дня сессии формируется Председателем Законодательного Собрания. В проект повестки дня включаются законопроекты и проекты постановлений Законодательного Собрания, оформленные и согласованные в порядке, установленном законом Пензенской области. Включенные в проект повестки дня законопроекты и проекты постановлений Законодательного Собрания подлежат предварительному рассмотрению на заседаниях постоянных комиссий Законодательного Собрания. 82

На рассмотрение внеочередной сессии Законодательного Собрания проекты законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания могут вноситься без предварительного рассмотрения на заседаниях постоянных комиссий. Сообщение о дате, времени и месте проведения очередной сессии, а также проект повестки дня, проекты законов Пензенской области, постановлений Законодательного Собрания, другие документы и материалы не позднее чем за 10 дней до дня проведения сессии направляются депутатам Законодательного Собрания. Проекты законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания, подлежащие рассмотрению на сессии Законодательного Собрания, оформленные в соответствии с требованиями Закона Пензенской области "О порядке подготовки, принятия и вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области", официально вносятся в Законодательное Собрание субъектами права законодательной инициативы не позднее чем за 15 дней до дня проведения сессии. О созыве внеочередной сессии Законодательного Собрания депутатам Законодательного Собрания сообщается не позднее чем за три дня до дня ее проведения. Сообщения о созыве сессий Законодательного Собрания публикуются в средствах массовой информации. Ведет сессию Председатель Законодательного Собрания или его первый заместитель, заместитель. При наличии кворума председательствующий объявляет об открытии сессии. Сессия Законодательного Собрания правомочна, если на ней присутствуют не менее двух третей от установленного числа депутатов Законодательного Собрания. В пределах своей компетенции Законодательное Собрание Пензенской области принимает законы Пензенской области и постановления Законодательного Собрания. Законы Пензенской области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания, постановления Законодательного Собрания - большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания, если иное не предусмотрено федеральным законом, открытым, в том числе поименным, или тайным голосованием в порядке, определенном законами Пензенской области и Регламентом Законодательного Собрания. Принятый Законодательным Собранием Пензенской области закон Пензенской области в течение пяти дней направляется Губернатору Пензенской области для обнародования. Губернатор обязан обнародовать Устав Пензенской области, закон Пензенской области, удостоверив обнародование путем подписания Устава Пензенской области, закона Пензенской области или издания специального акта, либо отклонить закон в течение десяти календарных дней с момента поступления указанного закона. В случае отклонения Губернатором закона Пензенской области отклоненный закон до истечения десятидневного срока с момента поступления возвращается в Законодательное Собрание с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений. Если при повторном рассмотрении закон Пензенской области будет одобрен в ранее принятой редакции не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания, Губернатор не может повторно отклонить этот закон и в течение трех дней обязан подписать и обнародовать его. Законодательное Собрание Пензенской области осуществляет свои полномочия исключительно на сессиях Законодательного Собрания. Порядок избрания Председателя Законодательного Собрания Председатель Законодательного Собрания избирается на сессии Законодательного Собрания из числа депутатов тайным голосованием. Кандидатуры для избрания на должность Председателя Законодательного Собрания могут выдвигаться депутатами Законодательного Собрания, в том числе путем самовыдвижения. Выдвинутый кандидат вправе заявить о самоотводе своей кандидатуры. Самоотвод принимается без обсуждения и голосования. 83

После того, как все кандидатуры будут выдвинуты, председательствующий на сессии вносит предложение подвести черту под выдвижением, которое принимается большинством голосов от числа присутствующих депутатов.Далее следует процедура обсуждения выдвинутых кандидатур, в ходе которой каждому кандидату предоставляется возможность изложить свою точку зрения и ответить на возникшие вопросы, депутаты вправе выступить в поддержку или против выдвинутых кандидатов. По итогам обсуждения в бюллетень для тайного голосования включаются все выдвинутые кандидатуры, за исключением заявивших о самоотводе. По результатам тайного голосования кандидат на должность Председателя Законодательного Собрания считается избранным, если за него подано большинство голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания. Решение об избрании Председателя Законодательного Собрания оформляется соответствующим постановлением Законодательного Собрания. В случае, если на должность Председателя Законодательного Собрания было выдвинуто несколько кандидатов, и ни один их них не набрал необходимого числа голосов, проводится повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов либо равное между собой, но наибольшее по отношению к другим кандидатам. Если при повторном голосовании ни один из двух кандидатов не набрал необходимого количества голосов, проводятся повторные выборы с новым выдвижением кандидатур и последующим соблюдением установленных настоящим Регламентом процедур (при этом допускается новое выдвижение ранее выдвигавшихся кандидатов), либо рассмотрение данного вопроса переносится на следующую сессию Законодательного Собрания. Председатель Законодательного Собрания Пензенской области: 1) представляет Пензенскую область в пределах своих полномочий в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, средствами массовой информации, гражданами в Российской Федерации, зарубежными государствами; 2) созывает сессии Законодательного Собрания, доводит до сведения депутатов и населения место и время их проведения, а также проект повестки дня; 3) осуществляет руководство подготовкой сессии Законодательного Собрания и вопросов, вносимых на рассмотрение Законодательного Собрания, ведет сессии Законодательного Собрания; 4) подписывает постановления Законодательного Собрания, протоколы сессий и другие документы Законодательного Собрания; 5) оказывает содействие депутатам Законодательного Собрания в осуществлении ими своих полномочий, организует обеспечение их необходимой информацией, рассматривает вопросы, связанные с освобождением депутатов от выполнения служебных или производственных обязанностей для работы в Законодательном Собрании; 6) координирует деятельность постоянных органов Законодательного Собрания, депутатских фракций и групп; 7) дает поручения постоянным комитетам и комиссиям Законодательного Собрания в связи с исполнением законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания; 8) принимает меры по обеспечению гласности и учету общественного мнения в работе Законодательного Собрания; 9) организует в Законодательном Собрании прием граждан, рассмотрение их письменных и устных обращений; 10) открывает и закрывает лицевой счет Законодательного Собрания в Управлении федерального казначейства по Пензенской области и является распорядителем кредитов по этому счету; 11) является распорядителем кредитов по смете расходов, связанных с деятельностью Законодательного Собрания; 12) в случаях, предусмотренных законом, от имени Законодательного Собрания подписывает запросы, направляемые в Конституционный Суд Российской Федерации, а также заявления, 84

направляемые в другие суды Российской Федерации, вправе назначить представителя Законодательного Собрания в суде; 13) решает иные вопросы, которые могут быть поручены ему Законодательным Собранием или возложены на него законом. Порядок досрочного прекращения полномочий Председателя Законодательного Собрания В соответствии с Уставом Пензенской области полномочия Председателя Законодательного Собрания прекращаются досрочно в случаях: 1) личного заявления Председателя Законодательного Собрания о сложении полномочий; 2) выражения Председателю Законодательного Собрания недоверия двумя третями голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания; 3) утраты Председателем Законодательного Собрания гражданства Российской Федерации; 4) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Председателя Законодательного Собрания; 5) признания Председателя Законодательного Собрания недееспособным решением суда, вступившим в законную силу. При рассмотрении на сессии вопроса о досрочном прекращении полномочий Председателя Законодательного Собрания ему должно быть предоставлено слово для выступления. Возможность выступить должна быть предоставлена также депутатам Законодательного Собрания, заинтересованным должностным лицам. Постановление о досрочном прекращении полномочий Председателя Законодательного Собрания считается принятым, если за него проголосовало большинство от числа избранных депутатов Законодательного Собрания. Первый заместитель, заместитель Председателя Законодательного Собрания Первый заместитель, заместитель Председателя Законодательного Собрания избирается на сессии Законодательного Собрания тайным голосованием.Кандидатура для избрания на должность первого заместителя, заместителя Председателя вносится Председателем Законодательного Собрания, после чего может проводиться ее обсуждение. Кандидат на должность первого заместителя, заместителя Председателя Законодательного Собрания считается избранным, если в результате тайного голосования он получил большинство голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания. В случае, если кандидатура на должность первого заместителя, заместителя Председателя Законодательного Собрания не получила необходимого числа голосов, Председатель Законодательного Собрания предлагает другую кандидатуру, по которой также проводятся обсуждение и голосование. Об избрании первого заместителя, заместителя Председателя Законодательного Собрания принимается постановление Законодательного Собрания. Полномочия первого заместителя, заместителя Председателя Законодательного Собрания могут быть в любое время прекращены досрочно на основании аргументированного предложения Председателя Законодательного Собрания либо депутатов Законодательного Собрания по решению Законодательного Собрания, принятому большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания в порядке, определенном статьей 9 настоящего Регламента. При рассмотрении данного вопроса первому заместителю, заместителю Председателя Законодательного Собрания должно быть предоставлено слово для выступления. Добровольное сложение первым заместителем, заместителем Председателя Законодательного Собрания своих полномочий удовлетворяется на основании его письменного заявления. При непринятии Законодательным Собранием положительного решения по данному вопросу первый заместитель, заместитель Председателя Законодательного Собрания вправе прекратить исполнение должностных обязанностей в установленном трудовым законодательством порядке либо отозвать заявление. Постоянные комиссии Законодательного Собрания 85

В соответствии с Уставом Пензенской области для осуществления подготовки, предварительного изучения и рассмотрения вопросов, вносимых на сессии Законодательного Собрания, анализа хода исполнения законов Пензенской области, постановлений Законодательного Собрания из числа депутатов формируются постоянные комиссии Законодательного Собрания. Количественный состав постоянных комиссий определяется большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания и оформляется соответствующим постановлением Законодательного Собрания. Депутаты избираются в состав постоянных комиссий либо выводятся из их состава открытым голосованием большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания. Решение об избрании или изменении состава постоянной комиссии оформляется соответствующим постановлением Законодательного Собрания. Председатели (заместители председателей) постоянных комиссий избираются на должность либо освобождаются от должности большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания. Решение об избрании председателя постоянной комиссии или об освобождении его от этой должности принимается и оформляется соответствующим постановлением Законодательного Собрания. Порядок деятельности постоянных комиссий определяется положением о них, которое утверждается большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания и оформляется соответствующим постановлением Законодательного Собрания. Временные (рабочие) группы и комиссии В соответствии с Уставом Пензенской области Законодательное Собрание вправе формировать временные (рабочие) группы и комиссии. Порядок их работы и срок полномочий определяются Законодательным Собранием при образовании указанных групп и комиссий. Решение об образовании рабочей группы или комиссии либо о прекращении ее полномочий принимается большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания и оформляется соответствующим постановлением Законодательного Собрания. Блоки, фракции, группы, иные объединения депутатов В соответствии с Уставом Пензенской области в составе Законодательного Собрания по инициативе депутатов могут создаваться депутатские фракции и группы, иные добровольные объединения депутатов. Депутат Законодательного Собрания Пензенской области вправе состоять только в одной фракции, группе или ином добровольном объединении депутатов. Фракции создаются по политическому принципу и могут объединяться в блоки. Фракция не может входить в состав нескольких блоков. Группы создаются по профессиональному или иному неполитическому принципу. Образование блока, фракции, группы, иного объединения депутатов осуществляется на общем собрании соответствующих депутатов и оформляется протоколом этого собрания. В протоколе указываются название блока, фракции, группы, иного объединения депутатов, его (ее) численность, задачи, а также фамилии и инициалы депутатов - координаторов, уполномоченных представлять интересы блока, фракции, группы, иного объединения депутатов. К протоколу прилагается список депутатов, входящих в блок, фракцию, группу, иное объединение депутатов, с личной подписью каждого. Блок, фракция, группа, иное объединение депутатов не могут иметь одинаковые названия. О своем создании блок, фракция, группа, иное объединение депутатов письменно, с приложением документов, предусмотренных пунктом 4 настоящей статьи, уведомляет Председателя Законодательного Собрания. В случае прекращения своей деятельности блок, фракция, группа, иное объединение депутатов также письменно уведомляет Председателя Законодательного Собрания. Председатель Законодательного Собрания информирует депутатов Законодательного Собрания об образовании блока, фракции, группы, иного объединения либо о прекращении его (ее) деятельности. 86

Депутатские слушания В целях организации публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов, актуальных социально-экономических проблем Законодательным Собранием Пензенской области могут проводиться депутатские слушания. Депутатские слушания проводятся по инициативе Председателя, постоянных комиссий, депутатских объединений и (или) депутатов Законодательного Собрания. Решение о проведении депутатских слушаний принимается распоряжением Председателя Законодательного Собрания, в котором определяется тема депутатских слушаний, дата, время и место их проведения, состав приглашенных на них лиц, ответственные за подготовку слушаний. Депутатские слушания проводятся открыто, гласно, как правило, с приглашением представителей заинтересованных организаций, средств массовой информации, общественных формирований граждан. Депутатские слушания ведет Председатель Законодательного Собрания либо по его поручению первый заместитель, заместитель Председателя Законодательного Собрания или председатель (первый заместитель, заместитель председателя) соответствующей постоянной комиссии Законодательного Собрания. Депутатские слушания начинаются кратким вступительным словом председательствующего на слушаниях, который информирует о сути обсуждаемого вопроса, порядке проведения заседания, составе приглашенных лиц. Затем предоставляется слово основному докладчику по рассматриваемому вопросу, после чего выступают участники слушаний. Председательствующий на депутатских слушаниях предоставляет слово выступающим, следит за соблюдением установленного регламента работы, обеспечивает порядок проведения слушаний. Все участники депутатских слушаний выступают только с разрешения председательствующего. Участники слушаний могут задавать вопросы докладчикам и выступающим на слушаниях как в устной, так и в письменной форме. Порядок поступления вопросов и ответов на них определяется регламентом проведения слушаний либо председательствующим на слушаниях. Участники слушаний не вправе нарушать установленный порядок проведения депутатских слушаний, прерывать их выкриками, неэтичным поведением. Председательствующий на слушаниях в случае подобных проявлений вправе лишить соответствующего участника депутатских слушаний слова либо удалить его из зала заседаний. По итогам проведения депутатских слушаний принимаются рекомендации слушаний по обсуждаемому вопросу. Указанные рекомендации принимаются путем одобрения большинством голосов участников слушаний. Депутатские слушания протоколируются и стенографируются. Протокол слушаний подписывается председательствующим на слушаниях. Принятые по итогам депутатских слушаний рекомендации направляются Председателю Законодательного Собрания и по его поручению рассылаются соответствующим адресатам, а также могут быть опубликованы в средствах массовой информации. Рекомендации депутатских слушаний могут быть внесены в установленном порядке на рассмотрение постоянных комиссий и сессий Законодательного Собрания и учтены (полностью или частично) при подготовке и принятии соответствующих нормативных правовых актов. В случае необходимости депутаты Законодательного Собрания, Законодательное Собрание вправе обратиться в установленном порядке к адресатам, которым направлены рекомендации депутатских слушаний, с запросом об исполнении указанных рекомендаций. Порядок осуществления контрольных функций Законодательное Собрание непосредственно и через создаваемые им органы вправе осуществлять контроль за соблюдением и исполнением законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания, исполнением бюджета Пензенской области, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Пензенской области. По поручению Законодательного Собрания постоянные комиссии могут проверить работу государственных и иных органов, предприятий, учреждений и организаций всех форм собствен87

ности по вопросам, относящимся к ведению Законодательного Собрания, знакомиться с необходимыми материалами и документами. Депутаты Законодательного Собрания вправе вносить предложения о необходимости проведения таких проверок. Выражение недоверия Губернатору Пензенской области В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Уставом Пензенской области Законодательное Собрание вправе выразить недоверие Губернатору Пензенской области в случае: – издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу Пензенской области и законам Пензенской области, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Губернатор Пензенской области не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; – установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Пензенской области и законов Пензенской области, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан; – ненадлежащего исполнения им своих обязанностей. С инициативой о выражении недоверия Губернатору Пензенской области могут выступить не менее одной трети от установленного числа депутатов Законодательного Собрания. Решение Законодательного Собрания о выражении недоверия Губернатору Пензенской области принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания открытым, в том числе поименным, или тайным голосованием, и оформляется соответствующим постановлением Законодательного Собрания. Процедура избрания члена Совета Федерации - представителя от Законодательного Собрания В соответствии с Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от Законодательного Собрания вносятся на рассмотрение Законодательного Собрания его Председателем. Группа депутатов Законодательного Собрания численностью не менее одной трети от их общего числа может внести на рассмотрение Законодательного Собрания альтернативные кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации. Представление Председателя, предложение группы депутатов с их личными подписями по кандидатурам оформляется в письменном виде и вносится на рассмотрение Законодательного Собрания вместе с документами, определенными подпунктами "а", "б" статьи 7 Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Перед началом процедуры голосования, связанной с избранием члена Совета Федерации может осуществляться обсуждение выдвинутых кандидатур. Председательствующий на сессии ставит данный вопрос на голосование. Решение принимается большинством голосов от числа присутствующих на сессии депутатов Законодательного Собрания. Решение Законодательного Собрания об избрании представителя в Совете Федерации от Законодательного Собрания принимается большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания тайным голосованием и оформляется соответствующим постановлением Законодательного Собрания. Досрочное прекращение полномочий Законодательного Собрания Пензенской области Полномочия Законодательного Собрания Пензенской области могут быть прекращены досрочно в случае: 88

1) принятия Законодательным Собранием решения о самороспуске не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания; 2) роспуска Законодательного Собрания Губернатором Пензенской области в случае принятия Законодательным Собранием Устава, закона Пензенской области, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и Пензенской области, настоящему Уставу, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Законодательное Собрание не устранило их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения; 3) вступления в силу решения Пензенского областного суда о неправомочности данного состава депутатов Законодательного Собрания, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; 4) роспуска Законодательного Собрания в соответствии с федеральным законом. Решение Губернатора Пензенской области о досрочном прекращении полномочий Законодательного Собрания принимается в форме постановления. В случае досрочного прекращения полномочий Законодательного Собрания в соответствии с федеральными законами, Уставом Пензенской области и законами Пензенской области назначаются внеочередные выборы депутатов Законодательного Собрания Пензенской области. Указанные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий Законодательного Собрания. Самороспуск Законодательного Собрания В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 35 Устава Пензенской области Законодательное Собрание может принять решение о самороспуске. С инициативой о самороспуске могут выступить не менее одной трети от установленного числа депутатов Законодательного Собрания. Решение Законодательного Собрания о самороспуске принимается не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Законодательного Собрания открытым, в том числе поименным, или тайным голосованием в порядке, установленном статьей 9 настоящего Регламента, и оформляется соответствующим постановлением Законодательного Собрания.

4. Система органов местного самоуправления 4.1. Понятие «орган местного самоуправления» В соответствии с Конституцией Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130). При определении понятия местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЗ акцент делается на деятельности населения и (или) органов местного самоуправления, решающих вопросы местного значения. Отсюда следует два вывода. Во-первых, органы местного самоуправления, наряду с отдельными гражданами, населением всего муниципального образования или его части являются основными субъектами в системе местного самоуправления. При этом в силу того, что органы местного самоуправления формируются на основе волеизъявления населения, граждане считаются первичными субъектами местного самоуправления, а органы - вторичными субъектами. Во-вторых, поскольку местное самоуправление - одна из форм осуществления народом своей власти, то все органы местного самоуправления (как выборные, так и невыборные) должны приобрести свои властные полномочия через процедуру, прямо или косвенно связанную с проявлением воли граждан на выборах. Значит, другими (невыборными) органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры, решающие вопросы местного значения, а лишь 89

те, которые сформированы органами или должностными лицами, получившими свои полномочия на муниципальных выборах. Именно эти две возможности формирования органов местного самоуправления - непосредственно на выборах или путем образования представительным органом - отражены теперь в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. В статье 2 этого закона органами местного самоуправления называются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Как видим, в этом определении указан еще один важный признак - самостоятельность органа в виде наличия у него собственных полномочий по решению вопросов местного значения. В процитированной статье 2 ничего не сказано о том, каким образом должно происходить наделение собственными полномочиями, но в статье 34 об органах местного самоуправления содержится ключевое положение о том, что все органы (обязательные, необязательные, иные) должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Если обратиться к положениям статьи 44 об уставе муниципального образования, то увидим, что в уставе обязательно следует определить: 9 наименования и полномочия выборных и иных органов местного 9 самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, 9 структуру и порядок их формирования, 9 срок полномочий, 9 основания и порядок прекращения полномочий, 9 виды ответственности, 9 подотчетность и подконтрольность. Следовательно, чтобы структурная единица в поселении получила статус органа местного самоуправления, в уставе поселения для неё должны быть установлены все названные выше параметры. Исключение составляют вновь созданные муниципальные образования. Правовой статус органов местного самоуправления в них может быть установлен не в уставе, а в ином нормативном правовом акте, например, в решении местного референдума. Важно, чтобы перед формированием каждого органа (перед выборами или наделением полномочиями иным способом) этот статус был ясен для голосующих жителей или депутатов представительного органа. Еще одним признаком органов местного самоуправления является их организационная обособленность от системы органов государственной власти. Так, в части 4 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ повторена конституционная норма о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, можно выделить следующие критерии отнесения структурной единицы, входящей в систему муниципального управления поселения, к органу местного самоуправления этого поселения: – орган сформирован путем избрания населением поселения на муниципальных выборах, либо избрания депутатами из своего состава (для главы муниципального образования), либо образован представительным органом поселения; – орган указан в Уставе как входящий в структуру органов местного самоуправления; – в Уставе поселения определены наименование органа, порядок его формирования, собственная компетенция, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органа, позволяющие ему принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и участвовать, тем самым, в решении вопросов местного значения поселения; – орган наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; – не предусмотрено, что формирование органа, назначение его должностных лиц происходит органами и (или) должностными лицами органов государственной власти, а также отсутствует подотчетность и подконтрольность органа по вопросам местного значения органам и (или) должностным лицам органов государственной власти (подконтрольность может быть предусмотрена только по исполнению отдельных переданных государственных полномочий). Таким образом, не любые структурные единицы или должностные лица, участвующие в решении вопросов местного значения, можно считать органами местного самоуправления. На90

пример, депутатская комиссия, отраслевой департамент, бюджетное учреждение, управление, межведомственные рабочие группы и тому подобные структуры, как правило, не имеют правового статуса «органа местного самоуправления». Эти структуры не обладают самостоятельными полномочиями по решению вопросов местного значения, их полномочия производны от полномочий иных органов, в состав которых данные структуры входят. Полномочия данных структур установлены не уставом муниципального образования, а в иных нормативных актах, например, в положениях об органах, в состав которых эти структуры входят и положениях о данных структурах. В практической деятельности муниципалитетов бывали случаи, когда документы и решения, подписанные руководителем комитета по управлению муниципальным имуществом, созданного и действующего как подразделение местной администрации, были признаны судом не имеющими юридической силы из-за отсутствия правового статуса органа местного самоуправления у данного комитета. Важно, чтобы статус органа местного самоуправления получили те организационные структуры в системе местного самоуправления данного поселения, которые созданы для принятия самостоятельных решений, касающихся непосредственно граждан, общественных объединений, субъектов хозяйственной деятельности, а также органов публичной власти, т.е. любых физических или юридических лиц, находящихся на территории этого поселения. Для малых поселений может быть достаточно, чтобы статус органа имели глава поселения, местная администрация и представительный орган, а также контрольный орган, в том числе единоличный (например, ревизор), при условии его формирования. Несмотря на то, что названные органы могут состоять из структурных единиц, созданных с целью обеспечения деятельности этих органов, подготовки проектов их решений, сами решения будут принимать и подписывать органы, в полномочия которых это входит согласно уставу поселения. Для более крупных поселений, а также муниципальных районов и городских округов, статус органа местного самоуправления могут получить также финансовый орган, комитет по управлению имуществом, территориальные подразделения местной администрации, созданные в отдельных населенных пунктах данного поселения или района, и другие органы. Такие органы будут относится к категории иных в структуре органов местного самоуправления данного муниципального образования. Компетенция каждого из них должна быть зафиксирована в уставе, тогда они будут вправе сами принимать и подписывать решения в рамках своей компетенции.

4.2. Понятие «структура органов местного самоуправления» Это понятие введено в юридическую практику статьей 131 Конституции РФ в таком контексте: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Участие населения в определении структуры органов местного самоуправления есть проявление учета исторических и иных местных традиций, а также конкретных сложившихся в поселении условий по организации «своей» власти. Местные традиции, как известно, отличались в разных частях России. Можно было созывать казачий круг или сход, избирать городского голову или совет старейшин. Реализация права граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления может происходить с использованием двух механизмов: – прямое волеизъявление на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан); – опосредованное волеизъявление через выборных лиц (депутатов представительного органа), которые разрабатывают структуру органов, фиксирую её в проекте устава муниципального образования, обсуждают с гражданами на публичных слушаниях, а затем принимают устав. Такая позиция отражена теперь в Федеральном законе № 131 (части 5 и 6 статьи 35). Однако касается она только вновь созданных муниципальных образований на межселенных территориях или существующих, но преобразованных муниципальных образований, хотя изменение структуры органов местного самоуправления может потребоваться и в процессе муниципального 91

управления при изменении внутренних или внешних условий функционирования данного муниципального образования. При использовании термина «структура органов местного самоуправления» важно не сужать его содержания до простого перечня органов. К сожалению, в Федеральном законе № 131-ФЗ термин «структура органов местного самоуправления» четко не определен, а в некоторых положениях употребляется как перечень органов. Например, согласно положению части 6 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются: 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. На самом деле структура органов в поселении считается определенной, если в уставе поселения установлены: • перечень действующих в этом поселении органов (как коллегиальных, так и единоличных); • способ их формирования (избрание или иной способ наделения полномочиями); • компетенция каждого из этих органов; • система взаимоотношений и взаимодействия между ними. Общим положениям о структуре органов местного самоуправления посвящены нормы статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования (пункт 7 названной статьи). Согласно положению части 2 этой же статьи 34, в структуру органов местного самоуправления обязательно входят: • представительный орган муниципального образования, • глава муниципального образования, • местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, • иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения . Возможность предусмотреть в уставе поселения какие-то иные (кроме перечисленных) органы местного самоуправления в принципе расширяет свободу выбора организационной схемы муниципального управления. Разнообразие организационной структуры достигается также выбором различных способов перераспределения полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления, созданными в одном поселении, а также различными способами перераспределения полномочий между структурными единицами внутри одного органа. Всё это в принципе позволяет учесть особенности (политические, территориальные, экономические, социокультурные и т.п.) конкретного муниципалитета, чтобы отразить их в структуре органов. Например, наличие в структуре органов наёмного профессионального менеджера (управленца) в качестве главы местной администрации может позволить уравновесить политический расклад сил в поселении. К эффективности муниципального управления может привести избрание или назначение лица (органа), ответственного за местное развитие, за инвестиционную привлекательность или за общественную безопасность в поселении.

4.3. Представительный орган муниципального образования Можно сказать, что представительный орган муниципального образования - это состоящий из депутатов коллегиальный орган местного самоуправления, формируемый в соответствии с федеральными законами, наделенный уставом муниципального образования нормотворческими, а также исполнительно- распорядительными полномочиями. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия только в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. 92

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, или может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В последнем случае число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятых от установленной численности представительного органа муниципального района. Представительный орган муниципального района формируется в соответствии с первым вариантом, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в таком порядке оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии со вторым вариантом. Представительный орган муниципального района формируется в соответствии со вторым вариантом, если при его формировании не был избран первый вариант. Порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы этого органа. Порядок формирования представительного органа муниципального района, установленный на всеобщих тайных выборах, может быть изменен не ранее чем через два года со дня начала работы сформированного представительного органа. Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее определенного количества в зависимости от численности населения данного поселения (табл. 1). Таблица 1 – Минимальная численность депутатов представительного органа поселения Минимальная численность депутатов представительного органа поселения

Численность населения поселения, тыс. чел.

7 10 15 20 25 35

1 от 1 до 10 от 10 до 30 от 30 до100 от 100 до 500 свыше 500

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. В его исключительной компетенции находятся: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; 93

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в установленном законодательством порядке. Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если данное должностное лицо является главой местной администрации, председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава. Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска. Порядок и основания роспуска предусмотрены статьей 73 Федерального закона № 131-ФЗ. Роспуск возможен в случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), то есть президент республики, глава администрации, губернатор или председатель регионального правительства в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект регионального закона о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены: 1) в случае принятия этим органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования; 2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда субъекта Российской Федерации о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; 3) в случае преобразования муниципального образования. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в такой представительный 94

орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов. В соответствии со статьей 153 Бюджетного кодекса представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов, осуществляют другие полномочия. Они не имеют права создавать свои резервные фонды, а также выполнять отдельные функции по исполнению бюджетов (за исключением органов местного самоуправления, совмещающих функции законодательных и исполнительных органов).

4.4. Глава муниципального образования В соответствии со статьей 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии со статьей 36 Федерального закона № 131-ФЗ собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Должность главы является обязательной для всех без исключения муниципальных образований, при этом он подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может быть избран на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. Если же он был избран представительным органом муниципального образования, то он исполняет полномочия его председателя. Однако глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Если же представительный орган муниципального района был сформирован в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, то избранный глава муниципального образования исполняет полномочия его председателя. Установленные пунктами 2-4 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительнораспорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий: 1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; 2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в следующих случаях: 1) смерти; 2) отставки по собственному желанию; 95

3) отрешения от должности в соответствии со статьей 74 Федерального закона № 131-ФЗ, а именно: а) издания им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а данный глава в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; б) совершения им действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности страны и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства, нецелевое расходование субвенций из федерального или регионального бюджетов, если это установлено соответствующим судом, а данный глава не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; 4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; 6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; 7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное местожительства; 8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; 9) отзыва избирателями; 10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования; 11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа. В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

4.5. Местная администрация Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами. Руководит ее работой глава местной администрации в соответствии с принципом единоначалия, в частности, он издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) – соответствующим представительным органом в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Закон субъекта Российской Федерации утверждает условия такого контракта в части, касающейся осуществления отдельных го96

сударственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами. Если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом муниципального образования и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на эту должность. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования и должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются соответствующим представительным органом, а одна треть - законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Назначение на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования происходит из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. При этом глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в следующих случаях: 1) смерти; 2) отставки по собственному желанию; 3) расторжения контракта в соответствии с частью 11 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ, а именно: по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления: а) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения; б) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами; в) главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации; 4) отрешения от должности в соответствии со статьей 74 Федерального закона № 131-ФЗ, а именно: а) издания им нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а данный глава в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; б) совершения им действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности страны и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства, нецелевое расходование субвенций из федерального или регионального бюджетов, если это установлено соответствующим судом, а данный глава не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; 5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 97

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; 7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; 8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; 9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; 10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу. Следует принять во внимание, что положения статей 35 и 36 Федерального закона № 131ФЗ распространяются на правоотношения, возникшие в связи с проведением выборов и референдумов, назначенных после дня вступления в силу Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93ФЗ, то есть после 4 августа 2005 г. Правоотношения, возникшие в связи с проведением выборов и референдумов, назначенных до этой даты, регулируются нормами соответствующих федеральных законов в редакции, действовавшей до дня вступления в силу указанного Федерального закона. В соответствии со статьей 154 Бюджетного кодекса исполнительные органы местного самоуправления осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительного органа местного самоуправления, исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов местного самоуправления, осуществляют другие полномочия.

4.6. Контрольный орган муниципального образования Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) создается в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган может формироваться на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Таким образом, контрольный орган может создаваться в двух основных формах: в качестве самостоятельного органа финансового контроля (если он формируется на муниципальных выборах) и в качестве органа контроля представительного органа местного самоуправления за бюджетно-финансовой сферой, аналогичного Счетной палате Российской Федерации на федеральном уровне. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат обязательному опубликованию (обнародованию), что может свидетельствовать о совмещении контрольным органом в себе функции административного межведомственного контроля и функции общественного контроля. При этом на органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления возлагается обязанность представлять в контрольный орган по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Следует напомнить, что Европейская хартия местного самоуправления также содержит нормы о необходимости административного контроля, чьей целью является обеспечение соблюдения Конституции РФ, федеральных и региональных законодательных актов в сфере местного самоуправления. Важными инструментами такого контроля являются не только контрольный орган муниципального образования, но и судебный контроль и прокурорский надзор, осуществляемые в соответствии с законодательством о суде и прокуратуре.

98

Вопросы для повторения 1. Опишите основные модели устройства системы исполнительной власти в субъектах РФ. 2. Какие существуют типы взаимоотношений между высшим должностным лицом субъекта и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта 3. Что входит в компетенцию Правительства Пензенской области? 4. Состав Правительства Пензенской области. 5. Перечислите функции Законодательного Собрания Пензенской области. 6. Охарактеризуйте статус высшего должностного лица субъекта РФ. 7. Что такое местное самоуправление? 8. Что входит в структуру органов МСУ и охарактеризуйте их статус.

Используемая литература 1. Конституция Российской Федерации. – М., 1993 // СПС «Гарант», 25.09.2007 2. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06. 10. 2003 г. № 131-ФЗ // СПС «Гарант», 25.09.2007 3. ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22.05.2002 г. № 67-ФЗ // СПС «Гарант», 25.09.2007 4. Закон Пензенской области от 22 ноября 2001 г., № 310-ЗПО «Устав Пензенской области» 5. Закон Пензенской области от 3 июня 2003 г., № 471-ЗПО "О выборах депутатов Законодательного Собрания Пензенской области" 6. Постановление Законодательного Собрания Пензенской области от 19 апреля 2002 г. N 3-1/3 ЗС "О Регламенте Законодательного Собрания Пензенской области третьего созыва" 7. Постановление Законодательного Собрания Пензенской области от 8 ноября 2006 г. N 1289-48/3 ЗС "О структуре Законодательного Собрания Пензенской области третьего созыва"

8. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: НОРМА, 2006, 520 с. 9. Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской федерации. Проблемы развития. – М.: Юристъ, 2006, 290 с. 10. Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. / Под ред. Н.С. Слепцова. – М.: РАГС, 2006, 182 с.

11. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М.: Юристъ, 2006, 540 с. 12. Конституционное право субъектов Российской Федерации. / Под ред. В.А. Кряжкова. – М., 2004, 510 с. 13. Кененова И.П. «Вертикаль исполнительной власти» и некоторые конституционноправовые проблемы современного цикла развития власти в России. // Государственная власть и местное самоуправление, 2007, № 3. С. 3-15 14. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. – М., 2005, 512 с. 15. Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. – Архангельск, 2005, 206 с. 16. Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции. – М., 2004, 354 с. 17. В.Н. Лексин, А.Н. Швецов. Муниципальная Россия. - М.: Эдиториал УРСС, 2000 18. Шугрина Е.С., Муниципальное право. М., 2005. 19. Система муниципального управления / Учебник для вузов / п/р В.Б. Зотова. - М.: ОЛМАПРЕСС, 2006. 20. С. Исупова, Э. Маркварт, О. Савранская. Рекомендации по формированию организационных основ местного самоуправления. Под общей ред. д-ра Э. Маркварта.- М., 2004. 21. Савранская О. О проблемах, связанных с организационно-правовым статусом органов МСУ по новому Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации 99

местного самоуправления в РФ», Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления, М., 2005.

Тестовое задание 1.

2.

3.

4. ти:

Постоянные комиссии Законодательного Собрания образуются в целях: а) утверждения нормативно-правовоых актов Законодательного Собрания б) предварительного изучения вопросов, вносимых на рассмотрение Законодательного Собрания; в) поддержки малого бизнеса. Высшее должностное лицо субъекта РФ: а) избирается населением; б) назначается Президентом РФ; в) получает должность по наследству. Правительство субъекта РФ: а) обеспечивает исполнение законодательства; б) издает нормативно-правовые акты; в) осуществляет контрольные функции. Входит ли Губернатор Пензенской области в структуру Правительства Пензенской облас-

а) да б) нет 5. Заседания Правительства Пензенской области проводятся а) еженедельно б) не реже одного раза в месяц в) раз в три месяца 6. Правительство Пензенской области возглавляет: а) Губернатор Пензенской области б) Вице-губернатор Пензенской области в) Председатель Правительства Пензенской области 7. Могут ли участвовать в заседаниях Правительства Пензенской области представители Законодательного Собрания Пензенской области, Счетной палаты Пензенской области: а) да б) нет 8. Для обеспечения деятельности Губернатора Пензенской области как высшего должностного лица Пензенской области и Правительства Пензенской области Правительство Пензенской области в своей структуре создает: а) Аппарат Правительства Пензенской области б) Постоянные и временные комиссии Правительства Пензенской области в) Рабочие группы 9. Согласно новому законодательству Законодательное Собрание Пензенской области будет состоять из: а) 45 депутатов б) 450 депутатов в) 25 депутаов г) нет верного ответа 10. По какой избирательной системе будет избираться Законодательное Собрание Пензенской области четвертого созыва а) по пропорциональной б) по мажоритарной в) оба ответа правильные 11. Основной формой работы законодательного (представительного) органа субъекта РФ является 100

а) сессия б) заседание в) съезд 12. Местное самоуправление – это: а) Особая форма публичной власти (народовластия) б) Способ самоорганизации жителей для решения общих дел в) Форма государственной власти на местах г) деятельность жителей по решению вопросов местного значения (укажите все правильные варианты ответа) 13. Право на местное самоуправление: а) возникает в силу и на основании Конституции и закона, поэтому население не вправе отказаться от его реализации б) Возникает на основании волеизъявления населения, которое путем. референдума может отказаться от данного права в) отнесено Всеобщей декларацией к основным правам человека и гражданина 14. Субъектами права на местное самоуправление являются: а) Жители муниципального образования б) Муниципальное образование в целом в) Граждане РФ, являющиеся жителями муниципального образования г) иное (указать, кто) 15. Органы местного самоуправления есть: а) элемент системы государственной власти б) Обособлены от государственной власти 16. Местное самоуправление отличается от территориального и иного общественно самоуправления тем, что: а) Организуется на больших территориях б) В него вовлечено большее количество людей в) Вправе издавать общеобязательные правила и предписания г) ничем д) Иное (указать, что) 17. Принцип законности в деятельности местного самоуправления состоит в том, что: а) Местное самоуправление действует исключительно в рамках законов б) Местное самоуправление вправе издавать локальные нормативные акты и действовать в их соответствии в) Местное самоуправление действует в рамках законов и принятых в соответствии с ними уставов и иных муниципальных нормативных актов 18. Местное самоуправление в соответствии с Федеральным Законом №131-ФЗ – это: а) форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций б) признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций в) право и реальная способность местных властей регламентировать значительную часть общественных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения 19. Местное самоуправление в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления – это: а) форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного 101

самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций б) признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций в) право и реальная способность местных властей регламентировать значительную часть общественных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения 20. Европейская хартия местного самоуправления на территории РФ является: а) Актом прямого действия б) Международно-правовым актом, который подлежит реализации в актах российского законодательства в) Актом рекомендательного характера, в котором содержатся стандартыориентиры 21. Укажите допустимые Федеральным законом № 131-ФЗ способы формирования органа местного самоуправления в поселении: а) избранием жителями поселения на муниципальных выборах, б) назначением главой поселения, в) образованием представительным органом поселения, г) избранием депутатами из своего состава, д) назначением главой муниципального района, е) назначением главой местной администрации. 22. Для структурной единицы, имеющей статус органа местного самоуправления, в уставе поселения должно быть указано: а) должность лица, принимающего решение о создании данного органа, б) наименование, в) способ формирования органа, г) собственная компетенция органа, д) срок полномочий органа, е) основания и порядок прекращения полномочий органа, ж) размер территории, на которой действует орган, з) подотчетность и подконтрольность органа. 23. Имеет ли структурная единица правовой статус органа местного самоуправления, если она не наделена собственными полномочиями по решению вопросов местного значения: а) да б) нет 24. Орган тарифного регулирования, является подразделением местной администрации и действует в соответствии с положением, утвержденным главой местной администрации. Обладает ли такой орган статусом органа местного самоуправления: а) да, б) нет. 25. Укажите механизмы, которые можно использовать для реализации нормы статьи 131 Конституции Российской Федерации: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»: а) прямое волеизъявление на местном референдуме, б) прямое волеизъявление на сходе граждан (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек), в) опосредованное волеизъявление через избранного на муниципальных выборах главу поселения, г) опосредованное волеизъявление через выборных лиц - депутатов представительного органа. 26. Структура органов местного самоуправления в поселении считается определенной, если в уставе поселения установлены: 102

27. тем:

а) система взаимоотношений каждого из этих органов с главой муниципального района, б) перечень (наименования) действующих в этом поселении органов, в) способ формирования каждого из этих органов, г) компетенция каждого из этих органов, д) система взаимоотношений с представительными органами соседних поселений, е) система взаимоотношений и взаимодействия между органами внутри поселения. Изменить структуру органов местного самоуправления в поселении можно только пу-

а) внесения изменений в устав муниципального района, на территории которого находится поселение, б) внесения изменений в устав поселения, в) внесения изменений в положения об органах, входящих в структуру органов местного самоуправления данного поселения. 28. Перечислите органы, которые должны обязательно входить в структуру органов местного самоуправления поселения: 29. Можно ли считать главу муниципального образования (поселения) единоличным органом местного самоуправления? а) да, б) нет 30. Какими признаками должны обладать иные органы и выборные должностные лица в структуре органов местного самоуправления: а) они не входят в перечень обязательных органов в структуре, б) они обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, в) они обязательно должны быть предусмотрены уставом муниципального образования, г) все названные выше признаки должны быть присущи иным органам и выборным должностным лицам одновременно, входящим в структуру органов местного самоуправления 31. К формам прямого (непосредственного) волеизъявления граждан Конституция Российской Федерации относит: а) референдум, б) выборы, в) другие формы. 32. К формам непрямого (опосредованного) участия населения в осуществлении местного самоуправления относятся: а) отзыв депутата представительного органа поселения избирателями, б) сход граждан, в) конференция граждан, г) территориальное общественное самоуправление, д) публичные слушания, е) опрос граждан, ж) муниципальные выборы, з) совет предпринимателей муниципального района, и) товарищество собственников жилья многоквартирного дома. 33. Решения, принятые гражданами на местном референдуме, не имеют императивно властного характера, а требуют дополнительного подтверждения органами государственной власти: а) да, не имеют, б) нет, эти решения имеют императивно-властный характер. 103

34. Участие населения в осуществлении местного самоуправления не имеет публичновластного характера общественных отношений: а) да, не имеет, оно является добровольным процессом самоорганизации граждан, б) нет, имеет публично-властный характер, оно является обязательным. 35. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны содействовать населению как в непосредственном осуществлении местного самоуправления, так и в участии населения в осуществлении местного самоуправления: а) да, обязаны, б) нет, не обязаны. 36. Органы местного самоуправления в поселении вправе поддерживать и такие формы участия жителей в осуществлении местного самоуправления, которые не перечислены в федеральном законе: а) да, вправе поддерживать любые формы, б) нет, только те, которые перечислены в федеральном законе № 131-ФЗ. 37. На местный референдум может быть вынесен любой вопрос местного значения: а) да, б) нет. 38. Относится ли глава муниципального образования к обязательным органам в структуре органов местного самоуправления? а) да, б) нет. 39. Идентичны ли понятия «глава муниципального образования» и «глава местной администрации»? а) да, б) нет. 40. Глава муниципального образования как высшее должностное лицо муниципального образования вправе: а) представлять МО (муниципальное образование) в отношениях с органами МСУ других МО, б) органами государственной власти, гражданами и организациями в) принимать решения о вхождении МО в состав другого МО г) издавать в пределах своих полномочий правовые акты д) без доверенности действовать от имени МО е) требовать созыва внеочередного заседания представительного органа МО ж) выступать с инициативой проведения внеочередного заседания з) представительного органа государственной власти субъекта РФ и) подписывать и обнародовать нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования к) вносить изменения в устав МО 41. Возможно ли досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования в результате отзыва избирателями: а) да, б) нет. 42. Возможно ли досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования в случае негативной оценки его деятельности подразделением по работе с муниципальными образованиями администрации субъекта РФ: а) да, б) нет. 104

43. В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет: а) должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом МО б) назначаемый субъектом РФ управляющий в) только заместитель главы МО по экономическим вопросам г) только заместитель главы МО по организационным вопросам 44. Главой местной администрации может являться: а) глава МО, в случае его прямого избрания населением б) глава МО, в случае его избрания из состава депутатов представительного органа в) лицо, назначаемое по контракту 45. Глава местной администрации осуществляет свою деятельность: а) на принципах единоначалия б) на основании решений коллегии местной администрации в) на основании решений подразделения по работе с муниципальными образованиями администрации субъекта РФ 46. Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждает: а) конференция жителей поселения б) подразделение по работе с муниципальными образованиями администрации субъекта РФ в) представительный орган поселения г) глава поселения 47. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются: а) представительным органом поселения б) руководителем подразделения по работе с муниципальными образованиями субъекта РФ в) главой поселения г) конференцией жителей поселения 48. В муниципальном образовании какого типа возможно совмещение одним лицом полномочий: ƒ главы муниципального образования, ƒ председателя представительного органа муниципального образования, ƒ главы исполнительно-распорядительного органа (местной администрации): а) в городском округе, б) в муниципальном районе, в) в городском поселении, г) в сельском поселении. 49. Федеральный закон № 131-ФЗ позволяет избрание главы муниципального образования любого типа жителями на муниципальных выборах. Какие полномочия для него возможно закрепить в уставе городского поселения:

а) только главы муниципального образования, б) только председателя представительного органа муниципального образовав) г) д) е)

ния, только главы исполнительно-распорядительного органа (местной администрации), главы муниципального образования и председателя представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и главы местной администрации, главы муниципального образования, председателя представительного органа и главы местной администрации. 105

50. Федеральный закон № 131-ФЗ позволяет избрание главы муниципального образования любого типа представительным органом из состава депутатов. Какие полномочия для него возможно закрепить в уставе городского поселения:

а) только главы муниципального образования, б) только председателя представительного органа муниципального образования, в) только главы исполнительно-распорядительного органа (местной администрации), г) главы муниципального образования и председателя представительного органа муниципального образования, д) главы муниципального образования и главы местной администрации, е) главы муниципального образования, председателя представительного органа и главы местной администрации. 51. Глава местной администрации поселения по Федеральному закону № 131-ФЗ может приобретать свои полномочия следующими способами:

а) получив предварительно полномочия главы поселения путем избрания всем населением на муниципальных выборах, б) назначением главой муниципального района, в) назначением по контракту, который заключается по результатам конкурса, г) избранием из состава депутатов представительного органа поселения, д) избранием из состава депутатов представительного органа муниципального района. 52. Относится ли контрольный орган поселения к категории иных органов в структуре органов местного самоуправления данного поселения?

а) да, б) нет 53. Федеральный закон № 131-ФЗ предлагает два способа формирования контрольного органа поселения. Какие из перечисленных способов правильные:

а) избранием жителями поселения на муниципальных выборах, б) избранием депутатами представительного органа поселения из своего состава, в) назначением главой местной администрации, г) назначением главой поселения, д) назначением председателем представительного органа поселения, е) образованием представительным органом поселения. 54. Перед кем несут юридическую ответственность единоличные и коллегиальные органы местного самоуправления:

а) перед населением муниципального образования, б) государством, в) физическими и юридическими лицами. 55. Могут ли решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан обжалованы в суд или арбитражный суд: а) да, б) нет. 56. Могут ли решения и действия (бездействие) единоличных и коллегиальных органов местного самоуправления обжалованы в суд или арбитражный суд: а) да, б) нет. 57. Каков статус избирательной комиссии муниципального образования: 106

а) она имеет правовой статус органа местного самоуправления, входящего в структуру органов местного самоуправления данного муниципального образования, б) она имеет правовой статус муниципального органа, который не входит в структуру органов местного самоуправления данного муниципального образования.

107

ТЕМА 5. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА. ПРОГРАММА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

1. Принципы построения бюджетной системы 2.Функционирование бюджетной системы 3. Бюджетный кодекс как правовая основа бюджетной системы 4. Доходы бюджетов разных уровней 5. Расходы бюджетов разных уровней 6. Финансы субъектов Российской Федерации 6.1. Региональная финансовая политика 6.2. Региональная финансовая политика 6.3. Региональный бюджет 7. Программа социально-экономического развития

1. Принципы построения бюджетной системы 1. Государственный бюджет - централизованный фонд финансовых ресурсов, финансовый план государства, имеющий статус закона на текущий финансовый год, а также форма образования и расходования денежных средств, которые предназначены для обеспечения деятельности государства и местного самоуправления. Государственный бюджет представляет собой центральное звено финансовой системы РФ. Он играет важную роль в функционировании экономики страны в целом, но принципиально важную для динамичного развития государственного сектора экономики. Бюджетная система РФ состоит из трёх уровней: 1. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов (Пенсионный); 2. Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных подразделений государственных внебюджетных фондов; 3. Местные (муниципальные) бюджеты. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в виде федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и территориальных подразделений государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в виде законов субъектов РФ. Местные бюджеты принимаются в виде актов представительных органов местного самоуправления. Государственный внебюджетный фонд представляет собой централизованный фонд внебюджетных средств, который образуется вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначен для реализации прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. Федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет РФ, бюджет субъекта РФ и консолидированные бюджеты муниципальных образований на территории субъекта – консолидированный бюджет субъекта РФ, бюджет муниципального образования и бюджеты муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет муниципального образования.

В составе бюджета могут быть образованы целевые бюджетные фонды. Они представляют собой централизованные фонды денежных средств, создаваемые за счёт доходов, которые в дальнейшем используются по целевому назначению в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и других поступлений в бюджет по отдельной смете (например, фонд развития – целевой бюджетный фонд). Бюджетная система РФ основана на следующих принципах: 1. Единство бюджетной системы. Под данным принципом понимается единство правовой базы, на основе которой составляется бюджет, единство денежной системы, единые формы бюджетной документации и отчётности, единые принципы бюджетного процесса, единые санкции за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, единый порядок ведения бухгалтерского учёта всех уровней бюджетной системы. 2. Разграничение доходов и расходов между тремя уровнями бюджетной системы, которое выражается в закреплении соответствующих видов доходов как полностью, так и частично и полномочий по осуществлению расходов из соответствующего бюджета за органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. 3. Самостоятельность бюджетной системы, которая предполагает: • право законодательных и представительных органов государственной власти и местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс от начала формирования бюджета до отчёта об его исполнении; • наличие собственных источников доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы; • законодательное закрепление регулирования доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов и регулированию налогов; • право органов государственной власти и местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств, источники финансирования дефицитов соответствующего бюджета; • недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов о бюджете или сумм экономии по расходам бюджета; • недопустимость компенсации за счёт бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходах, возникающих входе исполнения бюджета, кроме тех случаев, когда законодательство меняется; 4. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов и государственных внебюджетных фондов, которая заключается том, что все доходы и расходы бюджетов и государственных внебюджетных фондов отражаются в бюджете в полном объёме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счёт бюджетных средств, которые аккумулируются в бюджетной системе, налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов полностью учитываются по доходам и расходам бюджетов отдельно от всех других видов доходов и расходов. 5. Сбалансированность бюджетов заключается в том, что объём предусмотренных бюджетных расходов должен соответствовать суммарному объёму доходов бюджета и поступлениями из источников финансирования его дефицита. При этом может иметь место как бюджетный дефицит, так и бюджетный профицит. 6. Экономичность и рациональный характер использования бюджетных средств. Суть данного принципа в том, что при составлении и исполнении бюджетов страны органы государственной власти должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или хотя бы исходить из достижения наилучшего результата с использованием заранее определённого объёма средств. 7. Гласность означает, что, во-первых, утверждённые бюджеты, отчёты об их исполнении подлежат опубликованию в открытой печати и в процессе исполнения бюджета в СМИ должна предоставляться полная объективная информация, а во-вторых, должна соблюдаться открытость при проведении процедур рассмотрения проектов бюджетов, в том 109

числе всех вопросов, которые вызывают споры как внутри законодательного органа, так и между законодательным и исполнительным органами власти. 8. Достоверность. Данный принцип основан на объективности показателей прогнозов социально-экономического развития той территории, в масштабах которой принимается бюджет, и на реалистичности расчёта доходов и расходов соответствующего бюджета. 9. Адресность. Бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретным получателям с обозначением направления этих средств на финансирование конкретных целей и проектов.

2.Функционирование бюджетной системы Бюджетная система РФ функционирует все последние десятилетия в условиях острой необходимости экономии бюджетных средств. Эта экономия осуществляется в качестве следующих мероприятий: 1. Был существенно сокращён список учреждений и организаций, которые являлись прямыми получателями бюджетных средств. 2. Значительно сократилась предельная численность работников территориальных органов власти, а также федеральных органов власти примерно на 20%. 3. Проведена реформа структуры органов исполнительной власти федерального центра, в частности, сокращение аппарата на 30% и реформирование структуры федерального правительства за счёт сокращения количества министерств с 30 до 17 и оптимизации численности вновь созданных структур исполнительной власти в виде федеральных агентств. 4. Изменены нормативы оптимальной нагрузки в учреждениях образования в целях увеличения этой нагрузки и, как следствие, сокращена численность работников в сфере образования. 5. Разработан проект реорганизации ВУЗов путём слияния разнопрофильных учебных заведений, причём не только ВУЗов с ВУЗами, но и ВУЗов с Сузами с целью сокращения численности учебных заведений и оптимизации структуры работников. 6. Реорганизовано финансирование системы здравоохранения. В результате перечисления денежных средств в конкретную больницу будет зависеть от количества людей, которые пройдут курс лечения, причём будут сокращены стационары, расширен «дневной стационар» и увеличены отчисления в поликлиники и заработная плата участковым врачам. 7. Проведена инвентаризация объектов недвижимости государственной собственности, при этом государство выставило на торги дополнительное количество объектов, а на остальное был сформирован отдельный реестр и система контроля за содержанием этих объектов.

3. Бюджетный кодекс как правовая основа бюджетной системы Бюджетный кодекс представляет собой законодательство о функционировании бюджетной системы РФ, которое обеспечивает финансовое регулирование бюджетных отношений, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетов всех уровней, правовое положение всех субъектов межбюджетных отношений и получателей. Кроме того, в бюджетном кодексе определяются основы, этапы и процедуры бюджетного процесса от момента начала формирования бюджета до утверждения отчёта об его исполнении и закрепляются виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. В целом бюджетное законодательство состоит из четырёх частей законодательных актов: • бюджетный кодекс и федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год; • законы субъектов федерации о бюджете на текущий год; • нормативно-правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год; 110

•

другие законы субъектов РФ и нормативно-правовые акты представительных органов местного самоуправления, касающихся формирования и исполнения субфедерального и местного бюджетов. Кроме этих основных нормативно-правовых актов бюджетные отношения могут регулироваться указами президента. Эти указы регулируют отношения, которые возникают в процессе формирования доходов и осуществления расходов федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, осуществления внутренних и внешних заимствований от имени РФ, а также отношения, которые связаны с процессом составления бюджета, рассмотрения проекта бюджета в Государственной Думе и Совете Федерации. Следует учитывать, что эти указы не могут противоречить бюджетному кодексу. Бюджетные отношения также могут регулироваться Правительством РФ путём издания им собственных постановлений. В субъектах бюджетные отношения регулируются исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а на местном уровне - исполнительными органами местного самоуправления. Если РФ при составлении федерального бюджета заключает международный договор, который касается финансирования дефицита государственного бюджета или других аспектов межбюджетных отношений и при этом в договоре будут предусмотрены правила, которые противоречат бюджетному кодексу РФ, на практике будут применяться правила, установленные международным договором.

4. Доходы бюджетов разных уровней Бюджеты имеют доходные источники формирования, присущие различным уровням бюджетной системы в соответствии с бюджетной классификацией и Бюджетным кодексом Российской Федерации. Доходы бюджетов — это часть национального дохода, поступающая в процессе перераспределения в централизованные фонды государства и органов местного самоуправления. Они формируются на налоговой и неналоговой основе и за счет безвозмездных перечислений в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством, а также доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. В доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы, для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления. Нормативы централизации доходов утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год. В составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов. Момент, начиная с которого налоговые доходы считаются уплаченными доходами соответствующего бюджета, определяется налоговым законодательством. Что касается неналоговых доходов и других поступлений, то они считаются уплаченными в бюджет с момента списания денежных средств со счета плательщика в кредитной организации. Денежные средства считаются зачисленными в доход соответствующего бюджета с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет. Доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской деятельности, в полном объеме учитываются в его смете доходов и расходов и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. В доходах бюджета отражается также финансовая помощь, предоставляемая в рамках бюджетной системы от бюджета другого уровня в форме дотаций, субвенций и субсидий либо другой безвозвратной и безвозмездной передачи средств. В доходы бюджетов зачисляются и безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, а также средства по взаимным расчетам. Взаимные расчеты — это операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве, с передачей полномочий по финансированию расходов или передачей 111

доходов, происшедшими после утверждения закона о бюджете и не учтенными законом о бюджете. К налоговым доходам относятся: • налоги на прибыль (доход) предприятий и организаций; • налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы; • налоги на совокупный доход; • налоги на имущество; • платежи за пользование природными ресурсами; • налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции; • прочие налоги, пошлины и сборы. Органы исполнительной власти могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджет соответствующего уровня в соответствии с налоговым законодательством в пределах лимитов, установленных в законе и бюджете на соответствующий финансовый год. Это обусловлено тем, что решения органов исполнительной власти не должны влиять на наполняемость бюджетов. К неналоговым доходам относятся: • доходы от имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; • доходы от продажи земли и нематериальных активов; • поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников; • административные платежи и сборы; • штрафные санкции, возмещение ущерба; • доходы от внешнеэкономической деятельности; • прочие неналоговые доходы. Доходы бюджетов от имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или от деятельности могут быть получены в виде: • дивидендов по акциям, принадлежащим государству; • доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; • процентов, полученных от размещения в банках и кредитных организациях временно свободных средств бюджета; • процентов, полученных от предоставления бюджетных ссуд; • возмещения потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельскохозяйственных угодий; • доходов от оказания услуг или компенсации затрат государства; • перечисление прибыли Центрального банка РФ; • платежей от государственных и муниципальных организаций; • доходов от реализации соглашений о разделе продукции; • доходов от продажи квартир; • доходов от продажи государственных производственных и непроизводственных фондов, транспортных средств, иного оборудования и других материальных ценностей; • доходов от реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, перешедшего в государственную или муниципальную собственность в порядке наследования или дарения, и кладов; • доходов от проведения Всероссийской государственной лотереи; • прочих поступлений. Средства, получаемые в процессе приватизации государственного и муниципального имущества, зачисляются в соответствующие бюджеты и отражаются в составе источников финансирования дефицитов бюджетов. Административные платежи и сборы включают: • сборы, взимаемые ГИБДД (кроме штрафов); • исполнительский сбор; • прочие платежи, взимаемые государственными организациями за выполнение определенных функций. 112

Штрафы подлежат зачислению, как правило, в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа. Суммы конфискаций, компенсаций и другие средства, в принудительном порядке изымаемые в доход государства, зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством и решениями судов. К штрафным санкциям и возмещению ущерба, направляемым в доход бюджетов, относятся: • поступление сумм за выпуск и реализацию продукции, изготовленной с отступлением от стандартов и технических условий; • санкции за нарушение порядка применения цен; • административные штрафы и иные санкции, включая штрафы за нарушение правил дорожного движения; • суммы, взыскиваемые с лиц, виновных в совершении преступлений и недостаче материальных ценностей. Доходы от внешнеэкономической деятельности включают: • проценты по государственным кредитам; • поступление средств от централизованного экспорта; • таможенные сборы; • прочие поступления. К прочим неналоговым доходам относятся, в частности, доходы от реализации и использования природного сырьевого компонента низкообогащенного урана. К безвозмездным перечислениям относятся перечисления, поступающие от нерезидентов, от бюджетов других уровней, от государственных внебюджетных фондов, от государственных организаций, от наднациональных организаций, а также средства, передаваемые в целевые бюджетные фонды. Перечисления от бюджетов других уровней включают: дотации; субвенции; средства, получаемые по взаимным расчетам; трансферты и др. К доходам целевых бюджетных фондов относятся доходы фонда Министерства РФ по атомной энергии. Доходы бюджетов подразделяются на две группы. 1) собственные доходы бюджетов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами действующим законодательством (финансовая помощь не относится к собственным доходам соответствующего бюджета); 2) регулирующие доходы, получаемые бюджетами в форме отчислений от собственных доходов бюджетов других уровней бюджетной системы в соответствии с установленными на определенный срок нормативами отчислений. (Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы, который передает собственные доходы, либо законом о бюджете того уровня, который распределяет переданные ему собственные доходы бюджета другого уровня.) Рассмотрим особенности формирования доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы. В доходы федерального бюджета зачисляются: собственные налоговые доходы федерального бюджета, кроме налоговых доходов, передаваемых в виде регулирующих доходов бюджетам других уровней бюджетной системы; собственные неналоговые доходы; доходы субъектов Российской Федерации, централизуемые в федеральном бюджете для целевого финансирования централизованных мероприятий. В процессе исполнения федерального бюджета в его доходы поступают средства по взаимным расчетам из бюджетов субъектов Федерации и другие безвозмездные перечисления. К налоговым доходам федерального бюджета относятся: • федеральные налоги и сборы, установленные налоговым законодательством, в соответствии с пропорциями их распределения между бюджетами, утверждаемыми федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год; • таможенные пошлины, таможенные сборы и другие таможенные платежи; • государственная пошлина. Неналоговые доходы федерального бюджета формируются за счет: • доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности; 113

• доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации; • части прибыли унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых Правительством РФ. В доходах федерального бюджета также учитываются: • прибыль Банка России — по нормативам, установленным федеральными законами; • доходы от внешнеэкономической деятельности. Собственные доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам по установленным нормативам. Доходы федеральных целевых бюджетных фондов являются частью доходов федерального бюджета. Однако их размер зависит от целевых налогов и сборов, установленных налоговым законодательством и распределяемых между федеральными и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, кроме доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам; доходов от использования имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации; доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации; других неналоговых доходов в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами и законами субъектов РФ. К налоговым доходам бюджетов субъектов Российской Федерации относятся: • собственные налоговые доходы бюджетов субъектов РФ от региональных налогов и сборов в соответствии с налоговым законодательством и пропорциями их распределения между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами, устанавливаемыми законом о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год; • отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, кроме доходов от федеральных налогов и сборов, передаваемых в порядке бюджетного регулирования местным бюджетам. Неналоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет: • доходов от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ; • доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов исполнительной власти субъектов; • средств, полученных в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного субъектам; • доходов в виде финансовой помощи, полученной от федерального бюджета; • части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет, в размерах, устанавливаемых законами субъектов РФ; • других неналоговых доходов. Собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам по нормативам, утверждаемым законодательными или представительными органами субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации вводят региональные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в соответствии с налоговым законодательством РФ. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и других обязательных платежей в бюдже114

ты субъектов Федерации в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов, определенных законами субъектов Федерации о бюджете. В части суммы федерального налога или сбора, поступающей в бюджет субъекта Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляют отсрочки или рассрочки только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта Федерации перед федеральным бюджетом и соблюдении предельного размера дефицита бюджета и размера государственного долга субъекта Российской Федерации, установленных Бюджетным кодексом. Доходы местных бюджетов формируются за счет: собственных доходов; доходов за счет отчислений от федеральных и региональных и регулирующих налогов и сборов; доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; доходов от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления. Особое место в доходах местных бюджетов занимают ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований, другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления. К налоговым доходам местных бюджетов относятся: • собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством РФ; • отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектом Федерации; • государственная пошлина, кроме государственной пошлины, зачисляемой в доходы федерального бюджета, по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж. Неналоговые доходы местных бюджетов формируются за счет: • доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; • доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления; • средств, полученных в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям; • доходов в виде финансовой помощи, полученной от федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации; • части прибыли муниципальных унитарных' предприятий, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления; • других неналоговых доходов. Доходы местных бюджетов могут быть переданы другим местным бюджетам по ставкам или нормативам, определяемым правовыми актами органов местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления вводят местные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют льготы по их уплате в пределах прав, которыми они наделены в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации. Органы местного самоуправления предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и других обязательных цлатежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов, определенных правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете. В части сумм федеральных налогов или сборов, региональных налогов или сборов, поступающих в местные бюджеты, отсрочки и рассрочки предоставляются только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы 115

Российской Федерации и соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом.

5. Расходы бюджетов разных уровней Расходы бюджета представляют собой процесс выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах каждого уровня, в соответствии с законами и постановлениями о бюджетах на соответствующий финансовый год. Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг. Указанные нормативы устанавливаются Правительством Российской Федерации. В то же время, органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в пределах своих финансовых возможностей. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на капитальные и текущие. Эта группировка устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов. В расходах бюджетов указываются со знаком минус средства от возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд. Капитальные расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, связанных с расширенным воспроизводством, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Они обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность. К ним относятся расходы, предназначенные для инвестиций, на проведение капитального ремонта, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели и т.п. В составе капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет развития. Он имеет целевое назначение и предназначен для финансирования приоритетных инвестиционных проектов и программ. Однако в последние годы в связи с необходимостью направления значительных средств на погашение государственного долга бюджет развития в составе федерального бюджета не выделяется. Текущие расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущую работу органов государственной власти, местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и предприятиям отдельных отраслей экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций. Предоставление бюджетных средств на текущие нужды осуществляется в следующих формах: • ассигнований на содержание бюджетных учреждений; • средств на оплату товаров, работ, услуг, производимых или выполняемых по государственным или муниципальным контрактам; • трансфертов населению; • бюджетных кредитов юридическим лицам; • субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам; • инвестиций в уставные капиталы юридических лиц; • бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы, государственным внебюджетным фондам; • кредитов и займов внутри страны за счет государственных внешних заимствований; • кредитов иностранным государствам; • средств на обслуживание долговых обязательств, включая государственные и муниципальные гарантии. Расходы бюджетов подразделяются также на процентные и непроцентные. Процентные расходы — это расходы, направляемые на обслуживание государственного долга. Непроцентные расходы представляют собой расходы бюджета за вычетом процентных расходов. Процентные расходы обусловлены наличием государственного внутреннего и внешнего долга. Они носят непроизводительный характер и зависят от объема заимствований, сроков займов, процентов по займам. Значительное воздействие на процентные расходы оказывает курс рубля по отношению 116

к валютам, в которых произведены заимствования и производятся выплаты процентов. Поэтому при девальвации рубля расходы на обслуживание внешних займов возрастают, и, наоборот, при укреплении рубля они сокращаются. Текущие и капитальные расходы бюджета — это часть непроцентных расходов. Значительный удельный вес в расходах бюджетов занимают расходы бюджетных учреждений. Они включают: оплату труда работников этих учреждений; перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; трансферты населению; командировочные и другие компенсационные выплаты; оплату товаров, работ, услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам, а также в соответствии с утвержденными сметами без заключения контрактов. Закупки товаров, работ, услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются бюджетными учреждениями только на основании государственных или муниципальных контрактов. Государственный или муниципальный контракт представляет собой договор, заключенный органом государственной власти, местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета. Совокупность государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета образует государственный или муниципальный заказ. Большая роль в бюджетных расходах отводится трансфертам населению. Это бюджетные средства, выделяемые на безвозмездной и безвозвратной основах и предназначенные для финансирования обязательных выплат населению, предусмотренных законом или решением органа местного самоуправления. Трансферты населению включают: пенсии, стипендии, пособия, компенсации, другие социальные выплаты. Из бюджета выделяются также средства на возвратной и платной основе в форме бюджетного кредита юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями. Бюджетный кредит предоставляется на основании заключенного договора при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения обязательства по возврату кредита, имеющего высокую степень ликвидности. Способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита служат: банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Перед предоставлением бюджетного кредита проводится предварительная проверка финансового состояния получателя кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом, а также целевого использования бюджетного кредита. Возврат бюджетного кредита и плата за пользование им приравниваются к платежам в бюджет. Процентные и беспроцентные бюджетные кредиты на основании договора предоставляются государственным или муниципальным унитарным предприятиям на условиях и в пределах лимитов, предусмотренных соответствующими бюджетами. Органы, исполняющие бюджет, ведут реестры предоставленных бюджетных кредитов по их получателям. Бюджетная ссуда — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Бюджетные ссуды расширяют возможности перераспределения средств в рамках бюджетной системы. За их счет покрывается временная потребность в денежных средствах, вызванная временным лагом между поступлением доходов и финансированием расходов, — кассовый разрыв. Субсидия — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы, физическим или юридическим лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов. Субвенция — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы, юридическим лицам на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления определенных целевых расходов. Особое значение в бюджетных расходах имеют расходы на финансирование бюджетных инвестиций. Они предусматриваются соответствующим бюджетом при условии включения их в 117

федеральную или региональную целевую программу либо на основании решения государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления. Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам — хозяйственным товариществам и обществам означает возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставного капитала и имущества этих организаций и оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в их уставном капитале. Долями участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в уставном капитале и имуществе управляют соответствующие органы управления государственным или муниципальным имуществом. Для финансирования непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийновосстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, в составе расходной части бюджетов создаются резервные фонды органов исполнительной власти и местного самоуправления. Кроме того, в составе федерального бюджета образуется резервный фонд Президента РФ. Его средства расходуются на финансирование непредвиденных и дополнительных расходов в соответствии с указами Президента. Бюджет развития — это составная часть бюджета, относящаяся к капитальным расходам и используемая для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов. Важнейшими принципами выделения государственных инвестиций через бюджет развития являются: 1) высокая экономическая эффективность реализуемых проектов; 2) софинансирование и диверсификация риска государства с частным капиталом; 3) конкурсность, срочность, возвратность и платность выделяемых на инвестиционные нужды средств. Средства бюджета развития формируются за счет внутренних и внешних заимствований на инвестиционные цели, а также части доходов бюджетов. Они аккумулируются на специальных счетах органов Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации в учреждениях Банка России. Средства бюджета развития направляются на финансирование инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе, и исполнение обязательств по предоставленным инвесторам государственным гарантиям за счет средств бюджета развития. Денежные средства бюджета развития используются на финансирование инвестиционных проектов на конкурсной основе на условиях возвратности, платности и срочности. Государственные гарантии за счет средств бюджета развития являются обязательством органа исполнительной власти возместить кредитору за счет средств этого бюджета часть фактически предоставленных им средств на финансирование инвестиционного проекта в случае невозврата заемщиком основного долга в срок, установленный кредитным договором. Денежные средства за счет средств бюджета развития выделяются путем кредитования инвестиционных проектов, обеспеченных собственными средствами инвестора и другими источниками финансовых ресурсов в дополнение к бюджетным средствам, а также за счет прямых инвестиций в имущество коммерческих организаций, реализующих инвестиционные проекты, при соответствующем увеличении доли государства в уставном капитале этих организаций. Кредитование инвестиционных проектов осуществляется посредством оплаты счетов за товары, работы, услуги, необходимые для реализации этих проектов, в объемах и по графикам, которые согласованы с уполномоченными органами исполнительной власти. Для каждого инвестиционного проекта разрабатывается индивидуальная схема финансового обеспечения, в том числе график перечисления денежных средств всеми соинвесторами, объем и формы государственного участия в финансировании и обеспечение возвратности получаемых денежных средств через залоговые схемы, безусловные контргарантии финансовых институтов и др. Возмещение вложенных за счет средств бюджета развития денежных средств обеспечивается путем возврата кредитов и уплаты процентов заемщиками, а также возврата средств от реализации имущества, используемого в качестве предмета залога, в случае прекращения реализации инвестиционного проекта по вине заемщика и в других случаях, предусмотренных условиями кредитного соглашения. 118

Таким образом, бюджет развития является важным источником инвестиций в расширенное воспроизводство, позволяет решать проблемы совершенствования государственного финансирования. Оценка бюджетных потребностей, закрепление доходных источников, оказание финансовой помощи нижестоящим бюджетам базируются на разграничении расходных полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы. Проведена инвентаризация расходных полномочий федерального, регионального и местных бюджетов, конкретизировано разграничение расходов и бюджетной ответственности органов власти и управления разных уровней. В настоящее время применяется метод нормативной оценки бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней, соответствующих их расходным полномочиям и ответственности. Разработаны следующие нормативы, утверждаемые Правительством РФ: • финансирования расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, государственное управление, выплату пособий семьям, имеющим детей; • затрат на финансирование общественного транспорта, правоохранительной деятельности, учреждений культуры, физической культуры и спорта, другие нормативы, необходимые для определения обоснованных бюджетных потребностей субъектов Российской Федерации. Оценка расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации проводится на нормативной основе. Субъекты переходят к нормативной оценке бюджетных потребностей бюджетов муниципальных образований. Значения бюджетных нормативов базируются на минимальных государственных стандартах и социальных нормативах с учетом реальных возможностей консолидированного бюджета Российской Федерации по их финансированию в данном финансовом году. Нормативы дифференцируются по регионам согласно единой методике с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. Бюджетные нормативы используются для расчетов финансовой помощи регионам и не предопределяют уровень и структуру бюджетных расходов субъектов Российской Федерации. При распределении финансовой помощи субъектам Российской Федерации учитывается отношение обоснованной нормативной бюджетной потребности региона в расчете на душу населения к средней (минимальной) обоснованной потребности по субъектам РФ — индекс бюджетных расходов. Он показывает, насколько больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств в расчете на душу населения в данном регионе по сравнению со средними или минимальными по Российской Федерации затратами для обеспечения сопоставимого уровня финансирования основных бюджетных расходов. Рассмотрим разграничение бюджетных полномочий в сфере финансирования расходов из бюджетов разных уровней. Только из федерального бюджета финансируются расходы на следующие мероприятия: • общегосударственное управление; • функционирование федеральной судебной системы; • международную деятельность в общефедеральных интересах; • национальную оборону и обеспечение безопасности государства, конверсию оборонных отраслей промышленности; • фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; • государственную поддержку железнодорожного, воздушного и морского транспорта, а также атомной энергетики; • ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба; • исследование и использование космического пространства; • содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации; • формирование федеральной собственности; • компенсацию государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат из федерального бюджета; • обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации; 119

• пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва; • проведение выборов и референдумов Российской Федерации; • федеральную инвестиционную программу; • обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней; • обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; • финансовую поддержку субъектов Российской Федерации; • официальный статистический учет; • прочие расходы. Совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов финансируются следующие расходы: • государственная поддержка отраслей промышленности, кроме атомной энергетики, строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов; • обеспечение правоохранительной деятельности, противопожарной безопасности; • научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс; • социальную защиту населения; • охрану окружающей природной среды, воспроизводство природных ресурсов, гидрометеорологическую деятельность; • предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба; • развитие рыночной инфраструктуры; • развитие федеративных и национальных отношений; • обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Федерации; • обеспечение деятельности средств массовой информации. Распределение и закрепление расходов между бюджетами разных уровней производится по согласованию органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и утверждается соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. Если в законодательных или других правовых актах установлены бюджетные обязательства, реализуемые из бюджетов различных уровней, то имеет место разграничение расходных полномочий по финансированию каждого вида обязательств между бюджетами различных уровней. За счет средств федеральной адресной инвестиционной программы и федеральных целевых программ могут финансироваться объекты государственной собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности. При исполнении федерального * бюджета ассигнования передаются бюджетам субъектов Федерации и местным бюджетам. Из средств бюджетов субъектов Федерации финансируются расходы на следующие цели: • функционирование органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации; • обслуживание и погашение государственного долга субъектов Федерации; • проведение выборов и референдумов субъектов Федерации; • реализацию региональных целевых программ; • формирование государственной собственности субъектов Федерации; • осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации; • содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации; • обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов Федерации; • оказание финансовой помощи местным бюджетам; 120

• осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень; • компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Федерации, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов. Только из средств местных бюджетов финансируются расходы на следующие цели: • содержание органов местного самоуправления; • формирование и управление муниципальной собственностью; • организацию, содержание и развитие учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; • содержание муниципальных органов охраны общественного порядка; • организацию, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства; • муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; • благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; организацию утилизации и переработки бытовых отходов, кроме радиоактивных; • содержание мест захоронения; • организацию транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; • обеспечение противопожарной безопасности; • охрану окружающей природной среды на территориях муниципальных образований; • реализацию целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления; • обслуживание и погашение муниципального долга; • целевое дотирование населения; • содержание муниципальных архивов; • проведение муниципальных выборов и местных референдумов; • прочие расходы. Таким образом, расходы бюджетов различных уровней имеют серьезные различия, обусловленные разграничением полномочий и предметов ведения между различными органами власти и управления. Они определяются функциями и задачами, которые выполняют законодательные и исполнительные органы власти того или иного уровня. Общая тенденция в области расходов бюджетов направлена на их сокращение путем рационализации, отказа от финансирования неэффективных мероприятий, расширения принципа субсидиарности, адресности и прозрачности.

6. Финансы субъектов Российской Федерации

6.1. Региональная финансовая политика Финансы субъектов РФ представляют собой совокупность денежных отношений между органами власти субъектов, хозяйствующими субъектами и органами местного самоуправления, которые возникают по поводу формирования, накопления, распределения и перераспределения, использования централизованных региональных фондов денежных средств, представляющих собой бюджеты регионов, для решения социально-экономических задач, стоящих перед субъектами РФ. В общем виде в состав финансов входят: 1. средства консолидированного бюджета субъекта РФ; 2. средства собственного бюджета субъекта; 3. средства территориальных подразделений государственных внебюджетных фондов, расположенных на территории субъекта; 121

4. средства, полученные от размещения на рынках государственных ценных бумаг, эмитентами которых является правительство субъекта РФ; 5. средства, получаемые за счет купли-продажи государственных пакетов акций; государственных унитарных предприятий, чьими собственниками является правительство субъекта РФ и которые могут передаваться в доверительное управление наемному менеджменту этих предприятий; 6. часть прибыли, получаемой в результате хозяйственной деятельности субфедеральных государственных унитарных предприятий. Финансы субъектов РФ строятся на следующих принципах: 1. принципе самостоятельности в процессе формирования бюджета субъекта, бюджетов территориальных подразделений государственных внебюджетных фондов. Имеется нормативно-правовая основа, которая закреплена в бюджетном кодексе РФ, законах о региональных бюджетах субъектов РФ. 2. принципе бюджетного федерализма, предполагающем разграничение бюджетных полномочий, предметов ведения между тремя уровнями бюджетной системы Российской Федерации, разграничение источников доходов между тремя уровнями, формирование межбюджетных отношений как на основе регулирующих налогов, доли от которых зачисляются в три уровня бюджетной системы, так и на основе межбюджетных трансфертов, выполняющих перераспределительную функцию между бюджетами вышестоящего и нижестоящего уровней. 3. принципе прозрачности и гласности, которые заключаются в открытости и подконтрольности бюджетного процесса институтами гражданского общества, такими как средства массовой информации и общественные организации. Принцип прозрачности будет заключаться в том, что процедура расходования денежных средств будет открыта для контроля со стороны государственных органов и общественных организаций. Финансы субъекта РФ составляют экономическую основу государственной власти субъекта наряду с собственностью и имуществом, находящимся в собственности органов государственной власти субъекта РФ или в собственности бюджетных организаций или учреждений, подведомственных органам государственной власти субъекта РФ. Органы государственной власти субъекта РФ имеют определенный объем полномочий по распоряжению финансовыми ресурсами бюджета региона и бюджетов территориальных подразделений государственных внебюджетных фондов. Эти полномочия закрепляются за ними в процессе разработки и принятия федеральных законов и других нормативно-правовых актов, которые регулируют вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения федеральных и субфедеральных органов власти, а также по исключительным предметам ведения региона. В целях дальнейшего обеспечения исполнения региональными органами власти закрепленных за ними полномочий в регионы передаются источники финансирования направлений деятельности в соответствии с принятыми федеральными и региональными законами. Законодательство о разграничении полномочий и предметов ведения должно создать все условия для формирования источников финансирования региональных бюджетов в объемах, достаточных для исполнения региональными властями переданных им полномочий, а также условия для привлечения внешних инвестиций и других денежных средств, как для осуществления федеральных и региональных целевых программ, так и для оказания финансовой помощи бюджетам муниципалитетов, расположенных на территории конкретного субъекта РФ. Эта финансовая поддержка может быть реализована в следующих основных формах: ƒ бюджетный кредит – определенные бюджетные средства, которые могут быть предоставлены на основании отдельной строки бюджета региона, выданныена определенные цели, или на основании отдельного кредитного договора, который заключают органы исполнительной власти субъекта с тем юридическим лицом или органом, которому выдаются соответствующие средства. В договоре должны быть прописаны сумма, ставка процента по кредиту, срок, форма и порядок погашения, цели, на которые он берется. ƒ Бюджетные дотации – предоставляются бюджетам нижестоящего уровня на нецелевой безвозмездной и безвозвратной основе. 122

ƒ

Бюджетные субсидии – предоставляется бюджетам нижестоящего уровня на долевой основе; может носить как безвозвратный, так и возвратный характер. ƒ Бюджетная субвенция – целевая, безвозвратная, безвозмездная финансовая поддержка. Между правительством субъекта РФ и федеральным правительством могут заключаться дополнительные соглашения об особом порядке разграничения полномочий, которые будут включать кроме них разграничение объектов собственности на земельные, водные, лесные ресурсы, составляющие основу экономики субъекта; а также полномочия по управлению объектами на территории субъекта, находящимися в федеральном подчинении. На основании договоров органам государственной власти субъекта могут передаваться доли собственности в природных ресурсах и все источники доходов от использования природных ресурсов, а также доля прибыли от эксплуатации объектов государственной собственности на территории субъекта. Эти соглашения способны обеспечить финансовую самостоятельность бюджета региона и направлены на осуществление принципа самостоятельности.

6.2. Региональная финансовая политика – это часть макроэкономической политики субъекта Российской Федерации, которая включает в себя следующие основные направления: налоговую, бюджетную, кредитноденежную, институциональную, инвестиционную, социальную политики. ƒ ƒ ƒ ƒ

ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Налоговая региональная политика будет включать следующие мероприятия: Внесение предложений со стороны органов власти субъекта в федеральные органы власти по поводу необходимости внесений изменений в законодательство в целях перераспределения доходов и оптимизации налоговой базы; Нормативное регулирование номенклатуры региональных налогов, которые закреплены за органами государственной власти субъекта, то есть эти органы могут отменять или вводить региональные налоги; Пересмотр налоговых ставок по региональным видам налогов или, совместно с местным уровнем, пересмотр ставок местных налогов; Региональные органы власти могут вносить предложения как на федеральном уровне так и на местном по поводу расширения налоговой базы, и ужесточать либо либерализировать систему налогового администрирования на территории. К мероприятиям в рамках бюджетной политики можно отнести: Процесс формирования, утверждения и исполнения регионального бюджета; Процесс согласования и утверждения бюджетов территориальных внебюджетных фондов на территории субъектов; Утверждение соглашений и договоров о разграничении и перераспределении бюджетных полномочий; Организация и реализация системы государственного кредитования; Оказание финансовой помощи бюджетам муниципальных образований на территории субъекта;

Кредитно-денежная политика будет включать: Принятие нормативной основы для предоставления льготных кредитов и займов для покрытия из средств регионального бюджета части денежных средств, которые заемщики тратят на обслуживание долговых обязательств; ƒ Формирование системы региональных банков в форме участия бюджетных средств в уставных капиталах в целях развития банковской системы коммерческого кредитования производств на территории субъекта; ƒ Создание нормативной базы, заключение договоров с филиалами центрального банка в целях подключения к системе кредитования физических, юридических лиц, малого и среднего бизнеса; ƒ Создание условий на территории для привлечения денежных средств; ƒ

123

ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Институциональная политика включает: Законодательное утверждение программы приватизации объектов региональной собственности; Формирование целевых программных льготного кредитования отраслей региональной экономики или производственно необходимых экономике региона отраслей; кредитование стратегического производства; Формирование административных инструментов регулирования хозяйственной деятельности в целях проведения структурных реформ регионального хозяйственного комплекса; Формирования эффективной системы контроля; Инвестиционная политика включает: создание условий для привлечения внешних инвестиций в экономику региона, снижение административных барьеров для малого и среднего бизнеса, нормативное регулирование деятельности региональных монополистов в части недопущения с их стороны создания дополнительных барьеров для входа на региональный рынок, обеспечение инвестиционного потенциала и привлекательности социально значимых объектов региональной экономики. Социальная политика включает: нормативное регулирование всех региональных социальных выплат и региональных льгот в полном объеме; нормативное регулирование минимального размера оплаты труда, чтобы он был не ниже общероссийского; формирование региональной потребительской корзины, соответствующей общепринятым нормативам расчета; обеспечение своевременной выплаты пособий по безработице, пенсии, пособий по нетрудоспособности, стипендий.

Главной целью региональной финансовой политики является стабилизация производства и обеспечение экономического роста. Эта цель реализуется параллельно с обеспечением основ бюджетно-налогового федерализма, который может базироваться на выравнивании условий социально-экономического и финансового развития регионов в стране. Региональная финансовая политика во многом зависит от системы территориального разделения труда и отраслей специализации в региональном хозяйственном комплексе, который наличествует в том или ином регионе. Методы обеспечения региональной финансовой политики: 1. финансовая помощь в реструктуризации экономики депрессивных и отсталых регионов; 2. формирование условий для привлечения денежных средств российских и иностранных инвесторов в реальный сектор экономики, необходимых для формирования рыночной инфраструктуры, системы оптовой и розничной торговли, рекламных агентств, сети производственной и рыночной инфраструктуры; 3. формирование эффективной системы государственного регулирования цен на услуги и товары естественных монополий для населения и социально значимых объектов. ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Выделяют следующие формы реализации региональной финансовой политики: разработка и осуществление субъектами региональных и участие в федеральных целевых программах социально-экономического развития; участие бюджетных ресурсов регионов в наиболее эффективных инвестиционных проектах; размещение на аукционной основе региональных заказов; создание на территории региона финансовых условий для создания технополисов в тех регионах, которые имеют высокий научный и кадровый потенциал и производственную инфраструктуру; содействие развитию малого и среднего бизнеса. 124

Региональная финансовая политика не может быть успешной без формирования эффективного регионального бюджета, который является не просто формой расходования денежных средств, но и финансовым планом региона, утвержденным в виде закона, который направлен на достижение макроэкономической стабилизации в регионе, а также на осуществление государственной промышленной политики в целях повышения экономического роста региона. Региональный бюджет должен выполнять функции экономического и финансового регулятора социальных процессов, деловой и инвестиционной активности, функцию социальной стабилизации положения в регионе, обеспечения равных стартовых условий для развития бизнеса, функцию гаранта системы льготного кредитования в целях реструктуризации экономики и обеспечения развития приоритетных отраслей.

6.3. Региональный бюджет Особенности формирования бюджета субъекта Российской Федерации. Доходы областного бюджета формируются за счет следующих источников: • налога на прибыль организаций ; • налога на доходы физических лиц — в размере 50%; • акцизов на этиловый спирт-сырец из пищевого сырья, спирт этиловый из пищевого сырья (за исключением спирта-сырца), спирт питьевой, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы — в размере 45%; • акцизов на остальные товары, производимые в области, за исключением акцизов, поступающих в доход федерального бюджета — в размере 90% отчислений; • региональных лицензионных сборов; • налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, — в размере 40%; • единого налога на вмененный доход, уплачиваемого организациями, — в размере 25%; • единого налога на валовую выручку для организаций — субъектов малого предпринимательства, применяющих упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности, — в размере 16,7%; • налога на имущество предприятий — в размере 50%; • налога на игорный бизнес — в размерах сверх минимальных ставок, установленных законодательством Российской Федерации; • налога на добычу полезных ископаемых — по нормативам, установленным законодательством РФ; • платы за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов — в размере 81%; • земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков — в размере 20%; • платы за право пользования объектами животного мира — в размере 100%; • налога на пользователей автомобильных дорог — в размере 100%; • налога с владельцев транспортных средств — в размере 100%; • доходов от имущества, находящегося в государственной собственности, — в размере 100%; • прибыли областных государственных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет, — в размере 10%; • прочих налогов, сборов, пошлин и других платежей, подлежащих зачислению в областной бюджет в соответствии с законодательством Российской Федерации и Томской области. В доходы областного бюджета зачисляются средства, поступающие от налогоплательщиков по расчетам и в счет погашения задолженности, образовавшейся по платежам за пользование недрами, отчислениям на воспроизводство минерально-сырьевой базы, а также штрафы и пени за несвоевременную уплату указанных налогов в соответствии с нормативами распределения этих налогов. Регулярные платежи за пользование недрами распределяются следующим образом: федеральный бюджет — 40%, областной бюджет — 60%. Из областного бюджета предоставляются дополнительные налоговые льготы благодаря государственной поддержке инвестиционной и инновационной деятельности. 125

Суммы денежных взысканий (штрафов), применяемых в качестве налоговых санкций, зачисляются в федеральный, областной и местные бюджеты в следующих размерах: федеральный бюджет — 50%, областной бюджет — 25%, местные бюджеты — 25%. Плательщики земельного налога и арендной платы за земли городов и поселков перечисляют платежи в полном объеме на счета органов Территориального управления федерального казначейства Министерства финансов РФ по субъекту с последующим их распределением между уровнями бюджетной системы Российской Федерации по следующим нормативам: федеральный бюджет — 30%, областной бюджет — 20%, местные бюджеты — 50%. Доходы от сдачи в аренду и субаренду объектов, находящихся в государственной собственности области, а также суммы неустойки, пени и штрафов за нарушения договоров полностью зачисляются в областной бюджет. Средства от продажи гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной собственности, или права их аренды распределяются между уровнями бюджетной системы Российской Федерации по следующим нормативам: федеральный бюджет — 30%, областной бюджет — 20%, местные бюджеты — 50%. Средства, поступающие в счет погашения задолженности, по налогу на пользователей автомобильных дорог, налогу с владельцев транспортных средств, налогу на приобретение автотранспортных средств, а также суммы штрафов и пеней за несвоевременную уплату указанных налогов в объеме, не взысканном с налогоплательщиков — недоимщиков в течение года, зачисляются в областной бюджет. В местные бюджеты для выполнения государственных и муниципальных полномочий зачисляются: • налог на прибыль организаций — по ставке 2%; • налог на доходы физических лиц — в размере 50%; • акцизы на этиловый спирт-сырец из пищевого сырья, спирт этиловый из пищевого сырья (за исключением спирта-сырца), спирт питьевой, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы — в размере 5%; • акцизы на остальные виды товаров, производимых в области, за исключением акцизов, поступающих в доход федерального бюджета, — в размере 10%; • единый налог на вмененный доход, уплачиваемый организациями, — в размере 15%; • единый налог на вмененный доход, уплачиваемый предпринимателями, — в размере 75%; • единый налог на валовую выручку для организаций — субъектов малого предпринимательства, применяющих упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности, — в размере 50%; • единый налог, уплачиваемый предпринимателями, применяющими упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности, — в размере 100%; • налог на имущество предприятий — в размере 50%; • платежи за пользование лесным фондом — в размере 100%; • плата за пользование водными объектами — в размере 100%; • госпошлина — в размере 100%; • сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц, — в размере 100%; • суммы по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде, и средства от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции — в размере 100%.

7. Программа социально-экономического развития

126

На современном этапе развития рыночного хозяйства в системе государственного управления для комплексного развития страны значимую роль играет государственное прогнозирование и разработка программ социально-экономического развития территории. Государственное прогнозирование социально-экономического развития представляет собой систему научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты прогнозирования используются органами законодательной и исполнительной власти при принятии решений в области социально-экономической политики государства . Концепция социально-экономического развития - система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. Программа социально-экономического развития Российской Федерации - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития страны и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по стране, по отдельным народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно составляется прогноз развития государственного сектора экономики. Прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов. Прогнозы включают в себя количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеполитической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения. Правительство Российской Федерации обеспечивает разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период. На основе этого вида прогноза Правительство Российской Федерации организует разработку концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, в которой конкретизируются варианты социально-экономического развития Российской Федерации, определяются возможные цели социально-экономического развития Российской Федерации, пути и средства достижения указанных целей. Порядок разработки прогноза социально-экономического развития и порядок разработки концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу определяются Правительством Российской Федерации. Данные прогнозы социально-экономического развития и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу подлежат обязательному опубликованию. В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства данные прогноза социально-экономического развития и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу используются при разработке прогнозов социальноэкономического развития и программ социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. Порядок разработки прогноза социально-экономического развития на среднесрочную перспективу определяется Правительством Российской Федерации. Первое после вступления в должность Президента Российской Федерации послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции 127

социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. В этом разделе послания Президента Российской Федерации характеризуется состояние экономики Российской Федерации, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социальноэкономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу . Правительство Российской Федерации разрабатывает программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу исходя из положений, содержащихся в послании Президента Российской Федерации. Порядок разработки программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу также определяется Правительством Российской Федерации. В программе социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу должны быть отражены: 1) оценка итогов социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий период и характеристика состояния экономики Российской Федерации; 2) концепция программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу; 3) макроэкономическая политика; 4) институциональные преобразования; 5) инвестиционная и структурная политика; 6) аграрная политика; 7) экологическая политика; 8) социальная политика; 9) региональная экономическая политика; 10) внешнеэкономическая политика. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу официально представляется Правительством Российской Федерации в Совет Федерации и Государственную Думу, где должна получить одобрение. Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно. Ежегодное послание Президента Российской Федерации, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год. Правительство Российской Федерации одновременно с представлением проекта федерального бюджета представляет Государственной Думе следующие документы и материалы: 1) итоги социально-экономического развития Российской Федерации за прошедший период текущего года; 2) прогноз социально-экономического развития на предстоящий год; 3) проект сводного финансового баланса по территории Российской Федерации; 4) перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства Российской Федерации в предстоящем году; 5) перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год; 6) перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре; 7) намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики. Правительство Российской Федерации представляет при необходимости проекты федеральных законов, предусматривающих меры по реализации задач социально-экономического развития Российской Федерации в предстоящем году. В перечне федеральных целевых программ указываются: 1) краткая характеристика каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ, включая указание целей, основных этапов и сроков их выполнения; 128

2) результаты выполнения основных этапов для переходящих федеральных целевых программ; 3) требуемые объемы финансирования каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ в целом и по годам с указанием источников финансирования; 4) объемы финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета в предстоящем году; 5) государственные заказчики программ. Намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики включают показатели его функционирования и развития, получения и использования доходов от распоряжения государственным имуществом, оценку эффективности использования федеральной собственности и пакетов акций, а также программу повышения эффективности использования федеральной собственности. Порядок рассмотрения представленных документов и материалов определяется Государственной Думой при обсуждении проекта федерального бюджета на предстоящий год. Итоги социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий год представляются Правительством Российской Федерации в Совет Федерации и Государственную Думу не позднее февраля текущего года и подлежат опубликованию. Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации обеспечивают ежемесячный мониторинг состояния экономики Российской Федерации и публикуют информационно-статистические данные о социально-экономическом положении Российской Федерации.

Вопросы для повторения: 1. Что такое государственный бюджет? 2. Из каких уровней состоит бюджетная система? 3. Что представляет собой государственный внебюджетный фонд? 4. На каких принципах основана бюджетная система? 5. Что предполагает принцип «самостоятельности бюджетной системы»? 6. Какие основные мероприятия проводились в целях экономии бюджетных средств? 7. В чём заключается принцип достоверности бюджетной системы? 8. Дайте определение понятию «бюджетный кодекс»? 9. Из каких частей состоит бюджетное законодательство? 10. Какими нормативно-правовыми актами регулируются бюджетные отношения? 11. Что такое доходы бюджета? Какие виды доходов существуют и в чем их суть? 12. Что такое расходы бюджета? Какие виды расходов существуют и в чем их суть? 13. Каковы функции и структура региональных финансов? 14. В чем заключаются цели и задачи региональной финансовой политики? 15. Охарактеризуйте структуру региональных бюджетов современной России. 16. Дайте определение понятиям: «прогноз социально-экономического развития», «концепция социально-экономического развития», «программа социально-экономического развития». 17. Какие показатели и характеристики должны учитываться органами государственной власти при разработке прогноза социально-экономического развития? 18. Какие направления государственной политики должны быть отражены в программе социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу? 19. С какой целью разрабатывается программа социально-экономического развития страны?

Используемая литература 1. Баранова Л.Г., Врублёвкая О.В. Бюджетный процесс в РФ, М.:, «Перспектива», ИНФРА-М, 2000г. 2. 2.Пантелеев А.П., Юрченко Л.А. Бюджет и бюджетная система, М., ВЗФЭИ, «Экономическое образование»,2003 3. Романовский М.В. Бюджетная система РФ, М., «ЮРАЙТ», 2002 129

4. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финанстовый контроль и аудит, М., «Финансы и статистика», 2000 5. Бюджетный кодекс РФ, в ред. от 7 марта, 2007г. 6. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. — М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999. 7. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. 8. Бабич A.M., Егоров Е.В., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхования. — М.: Изд-во МГУ, 1998. 9. Павлова Л.Н. Финансовый менеджмент: Учебник для вузов. — 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. 10. Павлова Л.Н. Корпоративные ценные бумаги: эмиссия и операции предприятий и банков. — М.: Бухгалтерский бюллетень, 1998. 11. Павлова Л.Н. Финансы предприятий: Учебник для вузов. — М.: Финансы, ЮНИТИ, 1998. 12. Словарь по экономике /Под ред. П.А. Ватника; Пер. с англ. — СПб.: Экономическая школа, 1998. 13. Федеральный закон от 20 июля 1995 г., N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» 14. Басовский Л.Е. Прогнозирование и планирование в условиях рынка. – М.: ИНФРАМ, 2005, 394 с. 15. Владимирова Л.П. Прогнозирование и планирование в условиях рынка. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2005, 400 с. 16. Иванов Ю.Н., Токарев В.В., Уздемир А.П. Методологические основы экономического планирования и прогнозирования. М.: ИНФРА-М, 2006, 420 с. 17. Прогнозирование и планирование в условиях рынка / под ред. Т.Г. Морозовой, А.В. Пикулькина. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003, 279 с.

Тестовое задание: 1. Целевой бюджетный фонд – это: а) централизованный фонд денежных средств, создаваемый за счёт доходов, которые в дальнейшем используются по целевому назначению в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и других поступлений в бюджет по отдельной смете б) централизованный фонд внебюджетных средств, который образуется вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначен для реализации прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь в) централизованный фонд финансовых ресурсов, финансовый план государства, имеющий статус закона на текущий финансовый год г) центральное звено финансовой системы РФ 2. Под принципом «единство бюджетной системы» понимается: а) право законодательных и представительных органов государственной власти и местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс от начала формирования бюджета до отчёта об его исполнении б) единство правовой базы, на основе которой составляется бюджет, единство денежной системы, единые формы бюджетной документации и отчётности в) недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения доходов о бюджете или сумм экономии по расходам бюджета 130

г) право органов государственной власти и местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств, источники финансирования дефицитов соответствующего бюджета 3. Принцип достоверности основан на (возможно несколько вариантов ответа): а) объективности показателей прогнозов социально-экономического развития той территории, в масштабах которой принимается бюджет б) реалистичности расчёта доходов и расходов соответствующего бюджета в) открытости при рассмотрении проектов бюджетов г) опубликовании в открытой печати утверждённых бюджетов, а также отчётов об их исполнении 4. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов и государственных внебюджетных фондов, которая заключается том, что: а) все доходы и расходы бюджетов и государственных внебюджетных фондов отражаются в бюджете в полном объёме б) все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счёт бюджетных средств в) aнедопустимость компенсации за счёт бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходах, возникающих входе исполнения бюджета, кроме тех случаев, когда законодательство меняется г) недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения доходов о бюджете или сумм экономии по расходам бюджета 5. Выберите неверное утверждение: а) бюджетная система РФ функционирует все последние десятилетия в условиях острой необходимости экономии бюджетных средств б) в целях экономии бюджетных средств значительно сократилась предельная численность работников территориальных органов власти, а также федеральных органов власти примерно на 20% в) были изменены нормативы оптимальной нагрузки в учреждениях образования в целях увеличения этой нагрузки и, как следствие, сокращена численность работников в сфере образования г) были изменены нормативы оптимальной нагрузки в учреждениях образования в целях уменьшения этой нагрузки и, как следствие, увеличена численность работников в сфере образования. 6. В ходе реформирования структуры федерального правительства количество министерств сократилось: а) с29 до 18; б) с 30 до 17 в) с 25 до 15 г) с 23 до 17 7. Выберите верное (ые) утверждение(ия): а) бюджетный кодекс представляет собой законодательство о функционировании бюджетной системы РФ, которое обеспечивает финансовое регулирование бюджетных отношений б) бюджеты государственных внебюджетных фондов и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов не входят в бюджетную систему РФ в) бюджеты государственных внебюджетных фондов и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов входят в бюджетную систему РФ, наряду с федеральными, региональными, местными бюджетами г) в бюджетном кодексе не закреплены виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства 131

8. Бюджетное законодательство состоит из: а) бюджетного кодекса и федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год б) законов субъектов федерации о бюджете на текущий год в) законов субъектов федерации о бюджете на текущий год г) нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год д) всего вышеперечисленного 9. Бюджетные отношения могут регулироваться: е) только указами Президента ж) указами Президента и постановлениями Правительства з) исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и МСУ и) указами Президента, постановлениями Правительства, а также исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и МСУ 10. Выберите неверное утверждение: а) указы Президента не могут противоречить бюджетному кодексу б) не все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счёт бюджетных средств в) объём предусмотренных бюджетных расходов должен соответствовать суммарному объёму доходов бюджета и поступлениями из источников финансирования его дефицита г) при проведении процедур рассмотрения проектов бюджетов должна соблюдаться открытость при проведении процедур рассмотрения проектов бюджетов, в том числе всех вопросов, которые вызывают споры как внутри законодательного органа, так и между законодательным и исполнительным органами власти 11. В состав финансов субъекта входит: а) средства консолидированного бюджета субъекта; б) дотации из федерального центра; в) средства собственного бюджета субъекта. 12. Разграничение финансовых полномочий определяется: а) федеральным законом; б) законом субъекта; в) местными нормативно-правовыми актами. 13. К функциям региональных финансов относятся: а) распределительная; б) организационная; в) накопительная. 14.Принцип бюджетного федерализма означает: а) разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами; б) разграничение источников дохода бюджетов трех уровней; в) открытость и подконтрольность бюджетного процесса. 15.Экономической основой государственной власти субъекта являются: а) финансы субъекта; б) собственность муниципальных образований на территории субъекта; в) имущество, находящееся в собственности субъекта. 16. Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается: а) один раз в год; б) раз в три года; 132

в) раз в пять лет на десятилетний период; г) раз в десять лет. 17. Влияют ли внутренние политические факторы на разработку прогнозов социальноэкономического развития страны: а) да; б) нет. 18. Концепция социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу подлежит: а) вынесению на референдум; б) обязательному опубликованию; в) ратификации. 19. Разработка программ социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу на основе концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу осуществляется с целью: а) уменьшения работы органов исполнительной власти; б) упрощения системы прогнозных показателей; в) преемственности курса социально-экономического развития. 20. Какой орган государственной власти определяет порядок разработки программы социальноэкономического развития Российской Федерации: а) Государственная Дума РФ; б) Правительство РФ; в) Конституционный Суд РФ; г) Законодательный (представительный) орган субъекта РФ. 21. Положения, содержащиеся в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, должны: а) стать основой разработки программы социально-экономического развития; б) остаться без внимания; в) учитываться по желанию разработчиков программы социальноэкономического развития. 22. Какой орган государственной власти одобряет программу социально-экономического развития Российской Федерации: а) Федеральное Собрание РФ; б) Правительство РФ; в) Конституционный Суд РФ; г) Законодательный (представительный) орган субъекта РФ.

133

ТЕМА 6. НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА 1. Основы налоговой системы 2. Сущность и функции налогов 3. Классификация налогов

1. Основы налоговой системы Экономика общественного сектора рассматривает государство в качестве одного из субъектов, действующих в рыночной экономике, пусть даже его роль отличается существенными особенностями. Очертив обстоятельства, в которых формируются и проявляются предпочтения этого субъекта, экономист закономерно переходит к специфике его доходов и расходов. Именно через свои доходы и расходы все участники хозяйственной жизни взаимодействуют друг с другом. Разумеется, государству в отличие от индивидов и предприятий присуши и иные каналы взаимодействия, в частности правовое регулятивное воздействие на экономику и общество. Однако, коль скоро с государством ассоциируется не просто власть, а общественный сектор как совокупность ресурсов, доходы и расходы выступают на первый план. Налоговая система — это совокупность институтов и инструментов, используемых государством для централизации части национального дохода в бюджетах всех уровней с их последующим перераспределением в интересах государства. В качестве институтов выступают органы государственной власти, обеспечивающие сбор налогов и их мобилизацию в бюджеты всех уровней. Инструментами являются налоги, сборы, таможенные пошлины, обеспечивающие различные формы изъятия части национального дохода. Налоговая система является инструментом прежде всего фискальной политики государства, позволяющей регулировать совокупный спрос в экономике, перераспределять доходы, покрывать государственные расходы, контролировать распределение национального дохода. Однако она имеет и социальную направленность, которая проявляется в механизмах налогообложения юридических и физических лиц. Чем выше значимость ее социальной составляющей, тем выше уровень социального развития общества, тем эффективнее решаются социальные задачи. Преобладание фискальной составляющей означает, что государство стремится решить проблему наполняемости бюджетов ценой сокращения спроса в других секторах экономики. Целями функционирования налоговой системы являются: • обеспечение государства необходимыми финансовыми ресурсами; • обеспечение социальных выплат и общественных благ; • регулирование уровня совокупного спроса в экономике (совокупных расходов); • перераспределение доходов и богатства в обществе между различными секторами экономики; • регулирование платежного баланса государства — объемов экспорта и импорта конкретных товаров, работ и услуг. Налоговая система Российской Федерации имеет три уровня: 1) федеральные налоги и сборы; 2) налоги и сборы субъектов РФ — региональные налоги и сборы; 3) местные налоги и сборы. К федеральным относятся налоги и сборы, устанавливаемые Налоговым кодексом Российской Федерации (НК РФ) и обязательные к уплате на всей территории Российской Федерации. К региональным относятся налоги и сборы, устанавливаемые, вводимые в действие законами субъектов Российской Федерации в соответствии с НК РФ и обязательные к уплате на территории соответствующих субъектов Российской Федерации. При их установлении законодательные и представительные органы власти субъектов Российской Федерации определяют следующие элементы налогообложения:

• налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ; • порядок и сроки уплаты налогов; • форму отчетности по каждому региональному налогу; • налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком. К местным относятся налоги и сборы, устанавливаемые НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с НК РФ нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территории соответствующих муниципальных образований. Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами этих субъектов Российской Федерации. При этом в нормативных правовых актах определяются следующие элементы налогообложения: • налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ; • порядок и сроки уплаты налогов; • форму отчетности по каждому местному налогу; • налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиками. Федеральные налоги и сборы включают: • налог на добавленную стоимость; • акцизы; • налог на доходы физических лиц; • единый социальный налог (взнос); • налог на операции с ценными бумагами; • таможенная пошлина; • налог на добычу полезных ископаемых; • платежи за пользование природными ресурсами; • налог на прибыль организаций; • государственная пошлина; • плата за пользование водными объектами; • налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения; • сбор за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний; • налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте; • налог на игорный бизнес; • сбор за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции. Региональными налогами и сборами являются: • налог на имущество предприятий; • налог с продаж; • единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности. Налог на недвижимость будет вводиться постепенно. После введения его в действие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации прекращают действие налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц и земельный налог. Местные налоги и сборы: • земельный налог; • налог на имущество физических лиц; • регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; • курортный сбор; • целевые сборы с граждан, предприятий, организаций и учреждений на содержание милиции, благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели; • налог на рекламу. 135

При установлении налога определяется состав налогоплательщиков и объекты налогообложения. Налогоплательщики и плательщики сборов — это организации и физические лица, на которые законодательством возложена обязанность уплачивать налоги и сборы. Поскольку организации могут иметь обособленные подразделения, расположенные вне местонахождения головной организации, то они выполняют обязанности организаций по уплате налогов и сборов по месту своего нахождения в соответствии с НК РФ. К элементам налогообложения относятся: • объект налогообложения; • налоговая база; • налоговый период; • налоговая ставка; • порядок исчисления налога; • порядок и сроки уплаты налога; • налоговые льготы и основания для их использования. Действующее законодательство предусматривает возможность введения специального налогового режима. Это особый порядок исчисления и уплаты налогов и сборов в течение определенного периода времени, применяемый в соответствии с НК РФ и федеральными законами для отдельных категорий налогоплательщиков либо для отдельных административных территорий. К специальным налоговым режимам относятся: • упрощенная система налогообложения субъектов малого предпринимательства; • система налогообложения в свободных экономических зонах (СЭЗ), закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО); • система налогообложения при выполнении договоров концессии соглашений о разделе продукции (СРП). Специальные налоговые режимы реализуют стимулирующую (регулирующую) функцию налогов. Они нацелены на решение задач по привлечению инвестиций, созданию более благоприятного налогового климата, социальному развитию территорий. В то же время специальные налоговые режимы нарушают принцип равной конкуренции и возможностей субъектов экономической деятельности по ведению бизнеса. Поэтому они вводятся на определенный срок для достижения окупаемости инвестиций, определенного уровня развития производства и социальной сферы. Специальные налоговые режимы могут устанавливаться в масштабах целых государств. Мы уже кратко затронули проблемы оффшорных зон. В этом случае специальный налоговый режим является своеобразным «государственным бизнесом» по привлечению в страну налогоплательщиков. Ряд государств выступают за запрет на существование оффшорных зон. Однако ярым противником этого запрета являются США.

2. Сущность и функции налогов Доходы субъекта рыночной экономики, как правило, формируются за счет использования принадлежащих ему факторов производства. Альтернативный путь формирования доходов — безвозмездные поступления со стороны. Для большинства субъектов этот второй путь не характерен. Исключения составляют главным образом нетрудоспособные члены общества и некоторые некоммерческие, в основном благотворительные, организации. Однако когда речь идет о государстве, законное право принуждения позволяет безвозмездно получать преобладающую часть средств, необходимых для финансирования общественного сектора. Это достигается с помощью налогов, т. е. обязательных платежей, регулярно взимаемых в доход государственных и муниципальных органов. Таким образом, среди доходов государства приоритетное место занимают налоги. Это связано не только с их долей в общем объеме государственных финансов. В налогообложении ярко проявляются главные особенности формирования ресурсов общественного сектора, связанные с использованием принуждающей силы государства. 136

Налог — это экономическая категория, выражающая отношения между субъектами экономической деятельности и государством по поводу перераспределения части вновь созданной стоимости. Налог — это часть национального дохода, мобилизуемая государством в централизованные фонды денежных средств — бюджеты всех уровней бюджетной системы и бюджеты государственных внебюджетных фондов, в виде индивидуально безвозмездных платежей, взимаемых с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им денежных средств, обусловленная необходимостью обеспечения функционирования государства. Сбор — обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в интересах плательщиков определенных юридических действий. Таможенная пошлина — это обязательный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц, применительно к товарам, перемещаемым через таможенную границу Российской Федерации. На физических и юридических лиц государством возлагаются налоговые обязательства, т. е. установленные законом требования регулярно уплачивать определенные суммы в те или иные государственные фонды. Вообще говоря, налоги могут быть не только денежными, но и натуральными. Более того, близкую к налогам природу имеют так называемые натуральные повинности, в частности воинская обязанность. Характерно, что натуральные налоги и повинности взаимозаменяемы с денежными налогами в качестве средств обеспечения общественного сектора ресурсами. Так, отмена всеобщей воинской обязанности предполагает финансирование профессиональной армии за счет налогов. Однако в современных условиях именно денежные налоговые поступления имеют наибольшее значение. С точки зрения теории все денежные фонды, находящиеся в распоряжении государства (если они не обособлены в качестве средств предприятий) объединяются понятием бюджет в широком смысле слова. На практике различаются бюджет (точнее, бюджеты разного уровня) и государственные и муниципальные внебюджетные фонды. Последние имеют целевой характер, т. е. предназначены для финансирования каких-либо специфических нужд, и обособлены от общего бюджета посредством закрепления за ними особых источников финансирования. Таков, например, Пенсионный фонд Российской Федерации. Налоговые поступления в наибольшей степени отвечают природе государства. Однако наряду с ними ресурсы общественного сектора пополняются за счет неналоговых поступлений. Их важнейший источник — государственное предпринимательство, т. е. прибыльное использование ранее накопленных ресурсов. Источником налоговых поступлений государства являются доходы граждан и организаций. Однако объектами налогообложения могут быть не только доходы. В этом качестве способны выступать, в частности, имущество, принадлежащее налогоплательщику, приобретенные или проданные им товары, использованные ресурсы и т. д., если по отношению к ним определяются налоговые обязательства — установленные законом обязанности по уплате налога, например, в расчете на единицу прибыли, объем продаж изделий или площадь земельного участка. Выбирая тот или иной объект налогообложения и распределяя налоговые обязательства, государство стремится не только использовать разнообразные пути пополнения бюджета, но и воздействовать на поведение плательщиков1. Основные функции налоговой системы — фискальная и стимулирующая, или регулирующая. Фискальная функция означает изъятие части вновь созданной стоимости у субъектов экономической деятельности в пользу государства для последующего ее перераспределения. Решающее значение здесь имеет уровень таких изъятий в общем объеме ВВП, т.е. доля ВВП, перераспределяемая через централизованные государственные фонды. Чем больше доля изъятий денег из корпоративного сектора экономики и сектора домашних хозяйств, тем выше доля государственного сектора в экономике, тем острее стоит задача эффективного перераспределения бюджетных средств. Отсюда выше ответственность государства перед обществом и ниже заинтересованность субъектов экономической деятельности в полном и своевременном выполнении обязательств перед государством. Если государство переходит некую критическую черту в части изъя1

Можно вспомнить, например, о налоге на бороды, введенном Петром I.

137

тия вновь созданной стоимости, то экономика начинает «погружаться в тень», растет доля сокрытий, искажения отчетности, неуплата налогов из-за роста просроченной задолженности перед бюджетом. Из-за неэффективной фискальной политики в значительной мере страдает социальное развитие государства, сокращается уровень жизни населения, формируется узкая олигархическая прослойка, определяющая политику государства. Стимулирующая, или регулирующая, функция налогов означает, что государство посредством финансовой политики влияет на процессы воспроизводства, накопления капитала, величину платежеспособного спроса. Для того чтобы чрезмерно высокие налоги не подавляли предпринимательскую активность, не приводили к стагнации производства, государство должно поддерживать баланс между фискальной и регулирующей функциями налогов, создавая для налогоплательщиков благоприятный налоговый климат и тем самым стимулируя инвестиционную активность и решение социальных задач. Эта функция оптимизирует соотношение между экономической эффективностью и социальной справедливостью. Стимулирующая, или регулирующая, функция налогов состоит также в том, что государство формирует определенную структуру объектов налогообложения. Например, высокая доля налогов на добычу полезных ископаемых и незначительная доля изъятия прибыли стимулирует инвестиционную активность и развитие высоко технологичных и наукоемких отраслей. Напротив, высокие налоги на прибыль и низкие налоги на недра приводят к концентрации доходов в добывающих отраслях, сокрытию прибыли и социальному застою, установлению сырьевой экспортной специализации государства, технологической отсталости.

3. Классификация налогов 1. Территориальный признак: – Федеральные налоги – Региональные налоги – Местные налоги 2. В зависимости от объекта и субъекта обложения налоги подразделяются на два вида. – Прямые налоги — это налоги на доходы, уплачиваемые производителями. Они непосредственно связаны с результатом хозяйственно-финансовой деятельности, оборотом капитала, увеличением стоимости имущества, ростом рентной составляющей. Прямые налоги являются прогрессивными по ставкам обложения, так как они увеличиваются пропорционально росту доходов. К прямым налогам относятся налоги на прибыль, доходы физических лиц, налог на имущество, налог на доходы от капитала и др. – Косвенные налоги — налоги на расходы, уплачиваемые потребителями, т.е. это надбавка к цене. Они определяются в зависимости от размера добавленной стоимости, оборота или продаж товаров, работ, услуг. Косвенные налоги являются регрессивными, так как на них влияет стоимость покупки, а не доход потребителя. К ним относятся акцизы, налог на добавленную стоимость, таможенные пошлины, лицензионные сборы и др. Особняком стоят налоги на собственность, например налог на наследование или дарение. 3. Цели взимания налогов: – Целевые налоги предназначены для финансирования конкретных программ общественных расходов, которые определяются уже в момент введения того или иного налога. Использование поступлений от такого налога в каких бы то ни было иных целях не допускается. Целевые налоги принято называть маркированными. Чаще всего маркированные налоги зачисляются в государственные и муниципальные внебюджетные фонды. Последние, собственно, и создаются, чтобы обособить средства, собираемые для использования в заранее фиксированных целях, от прочих средств, находящихся в распоряжении государства, которые могут расходоваться на различные цели в зависимости от решений органов, утверждающих бюджет. 138

Примерами маркированных налогов служат платежи в фонды общественного страхования, а также местные целевые сборы на благоустройство территории и т. п. Выполняя свои обязательства по платежам в пенсионный фонд или фонд социального страхования, налогоплательщик твердо знает, на что будут израсходованы уплачиваемые средства. В этом состоит преимущество маркированных налогов. – Нецелевые (немаркированные) налоги – когда средства, аккумулируемые с помощью налога, могут расходоваться для решения разнообразных задач по усмотрению органа, утверждающего бюджет, такой налог называется немаркированным. К разряду немаркированных относятся налог на добавленную стоимость, налог на прибыль предприятий и организаций, подоходный налог с физических лиц, налоги на имущество и многие другие. Главное достоинство немаркированных налогов состоит в том, что они позволяют, сохраняя стабильность налоговой системы, осуществлять гибкую бюджетную политику путем перераспределения государственных доходов между различными направлениями их использования. В то же время преобладание стабильных немаркированных налогов означает, что государственные органы в существенной мере автономны по отношению к избирателям (налогоплательщикам) в определении приоритетных направлений развития общественного сектора. Гибкость бюджетной политики государства достигается в значительной степени за счет того, что для принятия каждого отдельного решения не требуется выявлять предпочтения основной массы избирателей. 4. В зависимости от субъекта взимания налогов: – Регулирующие налоги — это налоги, поступающие в бюджеты разных уровней с целью оптимизации доходной базы этих бюджетов. Расщепление налогов позволяет добиться равной заинтересованности в их мобилизации со стороны всех уровней власти. – Однако признано, что наиболее эффективными являются закрепленные налоги, которые поступают в бюджеты одного уровня. Они стимулируют увеличение налогового потенциала конкретной территории. Следует обратить внимание, что и прямые и косвенные налоги могут быть регулирующими и подлежать расщеплению для направления в бюджеты разных уровней. 5. По характеру применяемых ставок: – налоги, взимаемые в определенном размере за единицу объекта обложения; – взимаемые в процентах к стоимости единицы обложения. 6. По способу взимания: – налоги, взимаемые у источника; – взимаемые по декларации. 7. По характеру использования: – общие налоги, т.е. предназначенные для решения единых государственных задач; – специальные, имеющие строго целевое назначение. 8. Данная классификация налогов основана на том, как изменяется удельный вес налогового платежа в доходе с увеличением последнего: – прогрессивные, – регрессивные – пропорциональные налоги. 9. Влияние налогов на эффективность экономического поведения налогоплательщиков: – аккордный, или паушальный, или неискажающий Допустим, что каждый взрослый человек обязан уплатить в конце года фиксированную сумму налога, абсолютно не зависящую от имущественного и семейного положения, годового дохода, трудовой и инвестиционной активности и любых других факторов, на которые этот человек способен повлиять2. 10. Критерий гибкости налогообложения: 2

Речь идет о взрослом человеке и независимо от семейного положения, потому что, если бы, например, родители обязаны были уплачивать налог за детей, это могло бы, пусть даже о самой малой степени, повлиять на планирование семьи, которое с точки зрения экономической теории представляет разновидность аллокационного поведения.

139

– гибкие налоги Гибкость налога зависит не только от характера налоговых обязательств как таковых, но и от их надлежащей синхронизации с макроэкономической динамикой. Пусть, например, экономическая конъюнктура была благоприятной в течение трех кварталов, а в четвертом наступил кризис. Если налог на прибыль, о котором шла речь выше, взимается один раз в год по итогам прошедших двенадцати месяцев, то может случиться так, что предприятиям придется осуществить большие выплаты государству именно тогда, когда они наименее к этому способны. В подобных обстоятельствах налог оказал бы дестабилизирующее действие.

Вопросы для повторения 1. 2. 3. 4.

Что такое налоговая система и какова ее структура? Что такое налог? Назовите функции налогов. Какие существуют классификации налогов и в чем их суть?

Используемая литература 1. Словарь по экономике /Под ред. П.А. Ватника; Пер. с англ. — СПб.: Экономическая школа, 1998. 2. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. — М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999. 3. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. 4. Бабич A.M., Егоров Е.В., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхования. — М.: Издво МГУ, 1998. 5. Павлова Л.Н. Финансовый менеджмент: Учебник для вузов. — 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001.

Тестовое задание 1. Налоговая система Российской Федерации состоит: а) федеральные налоги и сборы; б) налоги и сборы субъектов РФ — региональные налоги и сборы; в) местные налоги и сборы г) все выше перечисленное 2. К федеральным налогам относится: а) налог на имущество физических лиц; б) налог на добавленную стоимость в) налог на доходы физических лиц г) единый социальный налог д) налог на прибыль организаций е) налог на имущество предприятий ж) единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности з) земельный налог; 3. К региональным налогам относится: а) налог на имущество физических лиц; б) налог на добавленную стоимость в) налог на доходы физических лиц г) единый социальный налог д) налог на прибыль организаций е) налог на имущество предприятий ж) единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности з) земельный налог; 4. К местным налогам относится: а) налог на имущество физических лиц; 140

б) налог на добавленную стоимость в) налог на доходы физических лиц г) единый социальный налог д) налог на прибыль организаций е) налог на имущество предприятий ж) единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности з) земельный налог; 5. По характеру использования выделяют виды налогов: а) прямые и косвенные налоги б) общие и специальные налоги, в) прогрессивные, регрессивные и пропорциональные налоги 6. В зависимости от объекта и субъекта обложения налоги подразделяются на: а) прямые и косвенные налоги б) общие и специальные налоги, в) прогрессивные, регрессивные и пропорциональные налоги

141

ТЕМА 7. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКОВ И РЕГИОНАЛЬНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ 1. Регулирование региональных рынков 2. Межрегиональное экономическое взаимодействие 2.1. Сущность, виды и формы межрегиональных связей 2.2. Межрегиональная интеграция: формы, институты 2.3. Межрегиональные связи экономического взаимодействия

1. Регулирование региональных рынков Регулирование региональных рынков предполагает воздействие субъектов управления на объект ради достижения заранее спланированных целей, которые региональные органы поставили перед собой в рамках исполнения программно-целевого метода. Основные цели управления региональными рынками – это обеспечение сбалансированности рынков в регионе, удовлетворение потребностей населения, обеспечение экономической эффективности развития региона. Объектами управления являются население, предприятия, организации, сельскохозяйственные предприятия, объекты рыночной социальной инфраструктуры региона. Функции управления региональными рынками следующие: 1. Аналитическая. Экономическая диагностика развития рынков, исследования региональной рыночной конъюнктуры, исследования конкурентной среды, анализ институтов региональных рынков, исследование всей рыночной инфраструктуры в целом. 2. Организация и контроль. Процесс построения органов управления региональными рынками, упорядочение их взаимосвязей, информационного потока ради обеспечения контроля. 3. Планирование. Разработка стратегических и тактических планов по развитию системы региональных рынков. 4. Координация. Разработка законов, нормативов, программ. 5. Мотивация. Льготы предприятиям, кредиты в целях повышения покупательной способности населению. По отношению к функционированию региональных рынков существуют основные теории, посвященные анализу функционирования рынка регионов. I. Теория размещения производства и средств обращения. В этой теории упор делается на анализ пространственных проблем размещения предприятий, транспортных сетей. II.Теория рыночных потенциалов и пространственного взаимодействия. Эта теория сосредотачивает внимание на региональных и внутрирегиональных связях, перемещении товаров, услуг, капиталов. III. Теория центральных мест. В этой теории города в регионе рассматриваются как рыночный центр снабжения прилегающей сельской местности товарами и услугами. IV. Теория геомаркетинга. Эта теория упор делает на исследование пространственных характеристик региональных рынков, месторасположение покупателей. В рамках теории проводится географическая сегментация регионального рынка для формулирования стратегии продвижения товаров на каждой территории. V. Теория пространственного распространения товаров. В этой теории региональный рынок рассматривается как система каналов распределения товаров в сфере обращения регионов, то есть рынок рассматривается не только как финансовоэкономический, но рассматриваются и его материальные стороны перемещения товаров от производителей к потребителям. VI. Институциональная теория.

Региональный рынок – это система взаимодействующих субъектов сферы обращения региона, которая выступает в различных организационных формах и обеспечивает торговоэкономические и финансовые связи между производителями и потребителями. Все теории рассматривают проблему экономической диагностики региональных рынков, которая представляет собой сбор, анализ и интерпретацию данных об основных факторах, воздействующих на социально-экономические процессы и влияющих на формирование региональных рынков. Основа экономической диагностики – это конъюнктурные исследования, текущие наблюдения за состоянием рынка и его динамики, анализ причин, прогноз состояния конъюнктуры. При этом рассматриваются два основных понятия: Общерегиональная рыночная конъюнктура и конъюнктура товарных региональных рынков. Общерегиональная конъюнктура определяет состояние на данный момент всей системы региональных рынков, всех их видов. Конъюнктура товарного рынка – это изучение текущих изменений в производстве и реализация отдельного товара (группы товаров) на территории региона. В зависимости от условий и особенностей региональных рынков количество факторов, воздействующих на рыночную конъюнктуру может сильно меняться. Все факторы делятся на контролируемые и неконтролируемые. Контролируемые находятся в компетенции руководства региона. Это, например, определение товарного ассортимента, регулирование объема производства, ценовая политика (особенно на энергоносители), сбытовая политика, выбор стратегии развития региона, информационная политика. Неконтролируемые факторы не определяются органами власти, но влияют на принимаемые решения и на развитие региона. Это факторы макроуровня и мезоуровня. Факторы макроуровня (мировые тенденции, политика государства): Экономический фактор (фаза экономического цикла экономики страны и мировой экономики, уровень общемировых и национальных цен, банковские процентные ставки, инфляция); Научно-технический фактор (уровень развития материально-технической базы рыночной инфраструктуры, уровень механизации и автоматизации в стране, уровень развития производственных и информационных технологий); Социально-демографический фактор (количество и качество трудовых ресурсов в стране, половозрастная структура, уровень образования населения, национальные традиции, размещение населения по территории станы); Природно-климатический фактор (специфика производства и потребления, температурный режим); Политический фактор (стабильность политической системы, нормативная база). Факторы мезоуровня: выбор потребителей, хозяйствующих субъектов. Выбор системы показателей оценки состояния конъюнктуры регионального рынка будет определяться для власти целями конкретного исследования. Состояние конъюнктуры в регионе может быть оценено количественно: показателями сферы производств – государственные заказы, размер инвестиций, уровень занятости. Показателями межрегиональных и внешнеэкономических связей – объем экспорта и импорта, объем грузовых перевозок. Показателями кредитно-денежного обращения – курсы Центрального Банка, валют, процентные ставки. Основная характеристика конъюнктуры товарного рынка – степень сбалансированности спроса и предложения, что проявляется в ценах на рынке, тенденциях продажи товаров и скорости оборота капитала. На основе всех этих показателей можно будет диагностировать тип рыночной конъюнктуры.

2. Межрегиональное экономическое взаимодействие 2.1. Сущность, виды и формы межрегиональных связей 2.2. Межрегиональная интеграция: формы, институты 2.3. Межрегиональные связи экономического взаимодействия 143

2.1. Сущность, виды и формы межрегиональных связей Функционирование и развитие регионального хозяйственного комплекса происходит не обособлено, а во взаимосвязи другими регионами, внешним миром. Отношения с этими регионами являются торговыми и экономическими. Межрегиональные экономические связи представляют собой систему экономических отношений и интересов регионов, которые развиваются в процессе деятельности общественного производства. Эти связи обусловлены общественным разделением труда, спецификацией и размещением производства по территориям, в том числе в зависимости от прородногеографических условий и источников сырья, развитости инфраструктуры и степенью обеспеченности качественными трудовыми ресурсами. Межрегиональные связи представлены на следующих основных уровнях: 1. на уровне отдельных предприятий, организаций, фирм, граждан, осуществляющих внешнерегиональные экономические операции; 2. на уровне производственных комплексов, отдельных отраслей производства и межотраслевых комплексов; 3. на уровне регионов. Основными формами этих межрегиональных экономических связей являются. Материальный товарообмен результатами производства, взаимовыгодное воспроизведение регионами отдельных работ, услуг, развитие межрегионального туризма, проведение согласованного регулирования налоговой, кредитной, демографической сфер, совместное проведение политики ценообразования. Еще одной формой взаимодействия является совместное проведение работ производственного и непроизводственного характера предприятиями нескольких регионов. Благодаря этим формам формируются целые системы взаимодействия и осуществляется функционирование национальной и мировой экономики. Поэтому, разрыв этих связей ослабляет производственный потенциал, конкурентные возможности экономики, приводит к падению производств, депрессии. В современных условиях резко возрождается роль внешнеэкономического фактора в развитии экономики страны в целом и отдельных регионов в частности. В 90-х годах произошла тотальная либерализация внешнеэкономической деятельности, рост количества субъектов внешнеэкономической сферы. В результате одновременно с этим произошел процесс тотального разрыва внутри экономического пространства, что привело к перепрофилированию и новой специализацией регионов. Когда главным стал экспортный фактор, произошла переспециализация и экономика России стала сырьевым придатком. Произошел рост объема экспорта сырьевых регионов. Дальнейшая либерализация и вступление в ВТО может означать крах национального производства. Главными проблемами внешнеэкономической деятельности в современной Российской Федерации являются: 1. отрицательный рост транспортных тарифов по сравнению с ценами на перевозимую продукцию; 2. потеря конкурентоспособности многих отраслей производства на внутреннем рынке; 3. ускорение падения межнационального обмена, происходившее быстрее падения объема производства. 4. преобладание в экспорте сырьевых ресурсов, в экспорте – товаров широкого потребления; 5. потеря многих традиционных рынков сбыта.

2.2. Межрегиональная интеграция: формы, институты

144

Сегодня в межрегиональных взаимоотношениях устанавливаются прямые контакты с крупными финансовыми институтами с целью привлечения инвесторов в регионы. Процесс гдето достаточно развит, но в данном случае происходит совершенствование межрегиональных экономических связей и появляются новые организационные формы экономического сотрудничества. Межрегиональная интеграция представляет интеграцию определенного масштаба в определенных временных рамках. Важнейшей формой является экономическая интеграция, выражающаяся во взаимодействии предприятий и организаций различных регионов. К современным формам межрегионального сотрудничества предприятий относят: создания ряда предприятий – холдингов (в нефтяной, газовой и др. отраслях промышленности). Основная цель – сохранять стабильность функционирования отрасли и рост поступлений от экспорта их продукта. Поэтому они стали монополистами создав по всей территории свои филиалы, которые занимаются координацией деятельности и организацией межрегионального сотрудничества. На внешнем рынке конкурентоспособными могут быль только те предприятия, которые способны объединить в себе: добычу, переработку, транспортировку, сбыт. Поэтому возможно только государственное регулирование их усилий в рамках темпов инфляции. Следующей формой межрегионального взаимодействия является финансовопромышленная группа (ФПГ). Практика их создания была подчинена необходимость реорганизации отдельных промышленных предприятий и концентрации финансовых ресурсов. Эта необходимость была усилена обострившейся конкуренцией с иностранными производителями на внутреннем и внешнем рынках. Финансово-промышленные группы в регионах могут стать реальным институтом при проведении экономической и промышленной политики. Регионы, где сформированы крупные ФПГ, являются Регинами-донорами и обладают реальной финансовой самостоятельностью при проведении бюджетной политики. Создание банков и кредитных организаций – другая форма межрегиональных экономических связей. Создание собственных филиалов в регионах, заключение стратегических союзов крупными банками в разных регионах. Это дает возможность банкам быстрее проводить операции, инвесторам – расширять клиентуру.

2.3. Межрегиональные связи экономического взаимодействия В рамках межрегиональной интеграции создаются различные структуры и институты, которые поддерживают различные формы интеграционных процессов. «Мягкая» форма (формирование ассоциаций) и «жесткая» интеграция – создание межрегиональных структур и межрегиональных ОИВ. Жесткие формы и институты в завершающей стадии могут привести к изменению административно-территориального деления страны. Речь может пойти о формировании новой модели федеративного государственного управления, конфедеративного ГУ на основе федеральных округов на макроуровне. В ослабленной форме «жесткие» интеграции могут формироваться в макрорегионах в виде координирующих органах управления. Крайним вариантом «мягкой» интеграции являются ассоциации, объединения играющие информационную и пропагандирующую роль в нескольких субъектах РФ («Сибирское согласие», «Возрождение Урала», «Большая Волга» и т.д.). Современный вариант межрегиональной интеграции это – смесь «жесткой» и «мягкой» форм, выражающийся в создании координационных органов. Имеются отдельные примеры такого взаимодействия – «Пермский проект». Наиболее значимыми формами межрегиональной интеграции, которые возникли в начале 90-х, как реакция на бездействие региональных властей в области региональной политики, являются межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Они начали формироваться с 1991 года, и в 1992 году центр тяжести ассоциаций сместился в экономическую сферу. Первой ассоциацией стала – Северо-западная, позже появились: ассоциация Центральной России, Черноземья, «Большая Волга», Северного Кавказа, «Возрождение Урала», «Сибирское согласие». В состав входят субъекты федерации, которые расположены на территориях 145

официально зафиксированных экономических районов, а города и крупные сельские районы в состав ассоциаций не включаются. Из этих межрегиональных ассоциаций действующих на территории соответствующего экономического района за исключением «Сибирского согласия», действие которого распространяется на два района. Тюменская область входит в состав двух межрегиональных ассоциаций – Уральской и «Сибирское согласие». Бурятия и Читинская область включены в состав Сибирской и Дальне-восточной ассоциаций. Высшим коллегиальным органом межрегиональной ассоциации является совет или президиум, в состав которого входят руководители законодательной власти всех составляющих субъектов. Руководит ассоциацией губернатор. В некоторых случаях (Дальне-восточная ассоциация) в управление включены федеральный инспектор и полпред президента по Дальне-восточному федеральному округу. Все наиболее важные решения ассоциации принимаются на заседании совета, который собирается несколько раз в год. На этом совете могут присутствовать в качестве приглашенных лиц группы экспертов, руководители предприятий и организаций, научные элиты регионов. Деятельность ассоциаций сконцентрирована вокруг важнейших экономических, социальных, правовых вопросов, поэтому в составе ассоциации создается отдельные советы и комиссии по различным направлениям. В их состав входят представители ОИВ и ОЗВ, предприниматели, ученые, руководителем является губернатор. Совет межрегиональной ассоциации имеет свой исполнительный орган (крупная исполнительная дирекция с четкой структурой, департаментами, курирующими и обобщающими работу комиссий). Все межрегиональные ассоциации имеют бюджет, формирующийся за счет взносов регионов в соответствии с расходной статьей в региональных бюджетах и взносов от различных предприятий и организаций. Все эти ассоциации имеют свои крупные представительства в Москве, которые осуществляют оперативное взаимодействие со всеми заинтересованными федеральными органами.

Вопросы для повторения 1. Дайте определение региональному развитию. 2. Опишите цели управления развитием региона и систему критериев и показателей, которыми достигаются эти цели. 3. Охарактеризуйте типы регионального развития. 4. Что из себя представляют основные теории, посвященные анализу функционирования рынка регионов? 5. Назовите функции управления региональными рынками 6. Основные принципы экономического взаимодействия субъектов РФ. 7. Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия в современной России. 8. Органы управления межрегиональных экономических ассоциаций.

Используемая литература 1. Михеева Н.Н. Региональная экономика и управление. – М., 2000г. 2. Некрасов Н.Н. Региональная экономика. Теория, проблемы, методы. – М.: Экономика, 1999г. 3. Новоселов А.С. Теория региональных рынков. – Ростов-на-Дону, 2002 г. 4. Бутов В.И., Игнатов В.Г., Кетова Н.В. Основы региональной экономики.- М.,2000 г. 5. Гаврилов А.И. Региональная экономика и управление.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003г. 6. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики.- М.: ГУ ВШЭ, 2000г. 7. Региональная экономика и управление / под ред. Коваленко Е.Г. – СПб, 2005 г.

146

Тестовое задание 1. Примером долгосрочной цели регионального развития может служить: а) создание информационного общества; б) прирост объема производства за год; в) преодоление сложившегося в стране экономического кризиса. 2. Общерегиональная рыночная конъюнктура: а) изучает текущие изменения в производстве и реализации отдельного на территории региона; б) определяет состояние на данный момент всей системы региональных рынков, всех их видов; в) определяет состояние мирового рынка на данный момент. 3. Региональный рынок как систему взаимодействующих субъектов сферы обращения региона, выступающую в различных организационных формах и обеспечивающую торговоэкономические и финансовые связи между производителями и потребителями рассматривает: а) теория геомаркетинга; б) теория рыночных потенциалов и пространственного взаимодействия; в) институциональная теория. 4. Уровень доходов на душу населения, степень счастья населения, уровень образования населения относится: а) к частным показателям развития региона; б) к незначимым показателям развития региона; в) к основным показателям развития региона. 5. Режим функционирования региональной социально-экономической системы, который ориентирован на положительную динамику всех основных параметров уровня жизни - это: а) региональное управление; б) региональное развитие; в) региональное поведение. 6. Выделите факторы определяющие систему межрегиональных экономических связей: а) общественное разделение труда; б) темп экономического роста отдельного региона; в) спецификацией и размещением производства по территориям; г) прирост населения региона; д) факторы постоянной миграции; е) развитость инфраструктуры; ж) степень обеспеченности качественными трудовыми ресурсами. 7. Главными проблемами внешнеэкономической деятельности в современной Российской Федерации являются (уберите лишнее): а) инфляция; б) потеря конкурентоспособности многих отраслей производства на внутреннем рынке; в) усиление государственного вмешательства в экономику; г) преобладание в экспорте сырьевых ресурсов, в экспорте – товаров широкого потребления; д) потеря многих традиционных рынков сбыта 8. К формам межрегиональной экономической интеграции относятся: а) холдинг; б) финансово-промышленная группа; в) межрегиональные объединения банков; г) межрегиональные кредитные организации; 147

д) межрегиональный кооператив; е) ассоциация межрегионального развития. 9. Назовите руководящий орган или руководящее лицо, стоящее во главе межрегиональных ассоциаций: а) совет; б) президиум, в) губернатор; г) федеральный инспектор; д) полпред президента по конкретному федеральному округу. 10. Назовите первую межрегиональную ассоциацию: а) Северо-западная; б) ассоциация Центральной России; в) ассоциация Черноземья; г) «Большая Волга»; д) Северного Кавказа; е) «Возрождение Урала»; ж) «Сибирское согласие».

148

ИТОГОВЫЙ ТЕСТ 1. Выделите функции государственного регулирования экономики: а) создание и регулирование правовой основы функционирования экономики; б) антимонопольное регулирование; в) реализация и обеспечение прав и свобод личности; г) проведение политики макроэкономической стабилизации; д) деятельность государства, как субъекта политических отношений; е) деятельность государства, как субъекта имущественных отношений. 2. Какую основную роль выполняет государство в экономике: а) политическую; б) основную; в) вспомогательную; г) общественную; д) экономическую. 3. Инструменты государственного регулирования экономики: а) правовые; б) административные; в) политические; г) экономические; 4. Главным инструментом мобилизации финансовых средств для покрытия государственных расходов являются: а) кредиты банков; б) государственные капиталовложения; в) привлечение инвестиций; г) налоги. 5. Государственный бюджет – это: а) общественные отношения, урегулированные бюджетно-правовыми нормами; б) форма образования и расходования фонда денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти; в) совокупность бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории; г) установленные законодательством РФ права и обязанности органов государственной власти по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. 6. Какая концепция появилась в 90-е годы прошлого века? а) кейнсианство б) монетаризм в) «политика экономического роста»? г) нет верного ответа 7. Какие две концепции являются прямо противоположными по своим основным положениям? а) кейнсианство и монетаризм б) кейнсианство и «политика экономического роста» в) «политика экономического роста» и монетаризм 8. Какие экономические концепции применяются на практике? а) кейнсианство и монетаризм б) «политика экономического роста» в) все существующие концепции, в зависимости от задач, стоящих перед государством 9. Выделите задачи, которые относятся к бюджетной политике:

а) такое реформирование налогового законодательства, которое обеспечило бы оптимизацию налоговой базы, уменьшило и по возможности исключило практику налоговых неплатежей б) реструктуризация банковской системы, что выразилось в укрупнении банков, ликвидации мелких банков; в) совершенствование порядка контроля со стороны Центробанка и других государственных органов за соблюдением коммерческими банками обязательных нормативов г) реструктуризация федеральных целевых программ, что выразилось в увеличении их финансирования за счёт уменьшения количества 10. Выделите основные цели кредитно-денежной политики: а) совершенствование порядка контроля со стороны Центробанка и других государственных органов за соблюдением коммерческими банками обязательных нормативов б) стабилизация динамики курса рубля по отношению к другим валютам в) пополнение валютных резервов г) проведение политики, направленной на обеспечение государственной монополии на производство алкогольной продукции 11. Выделите основные задачи, относящиеся к инвестиционной политике: а) создать необходимые условия для организованного накопления и инвестирования сбережений населения; б) развитие ипотечного кредитования; в) разработка механизмов компенсации доходов наименее обеспеченных слоёв населения виде дифференцированной индексации пенсии; г) поэтапная индексация ставок и окладов работников бюджетной системы, системы тарифных ставок 12. Выберите неверное утверждение: а) государство формирует экономическую политику и осуществляет законодательное регулирование экономики на макро- и микроуровнях б) все направления государственного регулирования взаимосвязаны между собой и влияют друг на друга. в) регулирующая роль государства ограничивается сферой государственной собственности и не предполагает наличия преимущества государственной собственности на средства производства г) в основу государственного регулирования заложена определённая финансовая концепция 13. Монетаристская концепция сводится к следующему: а) сокращение государственных расходов, сокращение статей, объёма денежных средств б) повышение налогов в) государственное регулирование экономики г) уменьшение налогов д) многоплановое увеличение государственных расходов 14. В качестве идеологической основы кейнсианства выступает: а) государственное регулирование экономики б) государственная поддержка производимых в стране преобразований в) свободный нерегулируемый рынок г) наделение государства функцией поддержания стабильного темпа роста денежной массы в стране 15. Выберите верные варианты ответа: а) кейнсианцы считают, что это прямая и непосредственная зависимость, любое увеличение денежной массы приводит к росту инфляции б) кейнсианство считает, что цены малоподвижны, не могут реагировать на состояние спроса и предложения, изменение цен не может служить ориентиром в рыночной конъюнктуре 150

в) Главный элемент государственного регулирования концепции «политика экономического роста» - девальвация национальной валюты г) Сторонники концепции «политика экономического роста» считают, что в соотношении между уровнем цен и денежной массой есть одно опосредующее, но важное звено – степень монополизированности экономики в целом и отрасли в частности 16. Выберите определение, которое наиболее полно соответствует понятию «государство» - это: а) важнейший институт политической системы общества, т.е. система учреждений, обладающая верховной властью в определенных территориальных границах; б) общность людей, которая имеет свои органы власти и проживает на определенной территории; в) особая организация политической власти общества, располагающая специальным аппаратом принуждения и обладающая разной степенью независимости, а также выражающая волю народа в целом; г) система учреждений, которые регулируют право и устанавливают в обществе определенную нормативную базу, регулирующая основные общественные процессы. 17. В чем заключается смысл современной теории возникновения государства: а) государство является результатом соглашения между различными группами людей в обществе; б) государство как продукт внутренней эволюции общества; в) государство создано непосредственно Богом; г) государство возникает как результат завоевания одних народов другими; д) государство возникает естественным путем, развивается на основе семьи. 18. Выделите признаки, характерные для государства как политического института: а) наличие особой публичной власти; б) суверенитет; в) территориальная организация населения; г) правотворчество; д) сбор налогов; е) все выше перечисленное. 19. Исключите лишнее, не относящееся к содержанию экономической теории возникновения государства: а) государство как результат соглашения между различными группами людей в обществе; б) развитие общественного разделения труда; в) демографические факторы; г) появление частной собственности; д) возникновение социального расслоения. 20. Государство занимает ведущее место в политической системе общества, так как: а) государство – важнейший институт политической системы общества; б) имеет право на законотворчество; в) имеет силовые структуры; г) имеет государственную собственность, госбюджет, монополию на эмиссию национальной валюты; д) все выше перечисленное. 21. Что входит в структуру современного государства: а) государственные органы; б) налоги; в) госпредприятия и госучреждения; г) организационные и финансовые средства; 22. Основная классификация функций государства: а) основные и неосновные; б) постоянные и временные; 151

в) внутренние и внешние; г) нет правильного ответа. 23. Что относится к внутренним функциям государства: а) создание условий для взаимовыгодного сотрудничества с другими странами; б) регулирование социальных отношений и обеспечение социальной защищенности граждан; в) подавление противников и врагов (террористов и пр.), защита существующей социально-политической системы; г) обеспечение обороноспособности и национальной безопасности; д) все выше перечисленное. 24. Вычеркните лишнее, не относящееся к внешним функциям государства: а) обеспечение обороноспособности и национальной безопасности; б) создание условий для взаимовыгодного сотрудничества с другими странами; в) подавление противников и врагов (террористов и пр.), защита существующей социально-политической системы; г) нет правильного ответа. 25. Впишите слова в определение: Республика представляет собой __________, в которой высший орган государства – _______, который(ые) ______________: а) государство; б) форму правления; в) президент, парламент и правительство; г) монарх; д) приобретает свой пост по наследству; е) являются выборными и сменяемыми. 26. Какая форма правления существует в современной России: а) выборная монархия; б) суперпрезидентская республика; в) президентская республика; г) парламентская монархия д) парламентская республика; е) смешанная республика. 27. Выберите признаки, характерные для парламентской монархии: а) парламент формирует правительство; б) монарх – источник любой власти; в) правительство готовит все нормативно-правовые акты; г) монарх не обладает никакими реальными полномочиями; д) монарх формирует правительство. 28. Какая форма правления существует в Великобритании, Нидерландах, Бельгии и Швеции: а) выборная монархия; б) суперпрезидентская республика; в) президентская республика; г) парламентская монархия; д) дуалистическая монархия; е) смешанная республика. 29. Выберите признаки, характерные для суперпрезидентской республики: а) парламент может объявить импичмент президенту, президент может распустить парламент досрочно, у президента есть право абсолютного вето, он в своих руках концентрирует все ветви власти, существует пост премьер-министра; б) президент избирается на всеобщих выборах, у президента есть право отлагательного вето и он не может распустить парламент досрочно, премьер-министра как отдельного поста не существует; в) президент избирается депутатами, он не обладает правом вето, выполняет представительские функции, правительство формируется по итогам парламентских выборов и осуществляет исполнительную и законодательную власть, парламент может отправить в отставку и распустить правительство, существует пост премьер-министра. 152

30. Выберите признаки, характерные для президентской республики: а) президент избирается депутатами, он не обладает правом вето, выполняет представительские функции, правительство формируется по итогам парламентских выборов и осуществляет исполнительную и законодательную власть, парламент может отправить в отставку и распустить правительство, существует пост премьер-министра; б) парламент может объявить импичмент президенту, президент может распустить парламент досрочно, у президента есть право абсолютного вето, он в своих руках концентрирует все ветви власти, существует пост премьер-министра; в) президент избирается на всеобщих выборах, у президента есть право отлагательного вето и он не может распустить парламент досрочно, премьерминистра как отдельного поста не существует. 31. Выберите признаки, характерные для парламентской республики: а) президент избирается на всеобщих выборах, у президента есть право отлагательного вето и он не может распустить парламент досрочно, премьер-министра как отдельного поста не существует; б) президент избирается депутатами, он не обладает правом вето, выполняет представительские функции, правительство формируется по итогам парламентских выборов и осуществляет исполнительную и законодательную власть, парламент может отправить в отставку и распустить правительство, существует пост премьер-министра; в) парламент может объявить импичмент президенту, президент может распустить парламент досрочно, у президента есть право абсолютного вето, он в своих руках концентрирует все ветви власти, существует пост премьер-министра. 32. Каким нормативно-правововым актом регулируется деятельность Президента РФ: а) ФЗ «О Президенте РФ»; б) ФЗ «О полномочиях Президента РФ»; в) ФЗ «О конституционно-правовом статусе Президента РФ»; г) нет правильного варианта ответа. 33. Входят ли федеральные министерства в состав Правительства РФ: а) да; б) нет. 34. К какой ветви власти относится Президент РФ: а) законодательной; б) исполнительной; в) судебной; г) не принадлежит ни к одной ветви. 35. Входят ли органы исполнительной власти субъектов РФ в «вертикаль» исполнительной власти России: а) да; б) нет. 36. Высшее должностное лицо субъекта РФ: а) избирается населением; б) назначается Президентом РФ; в) получает должность по наследству. 37. Какой суд рассматривает споры между физическими и юридическими лицами в сфере предпринимательской деятельности РФ: а) Конституционный суд; б) Верховный суд; в) Высший Арбитражный суд; г) Мировой суд. 38. Функции федерального министерства: 153

а) осуществление нормативно-правового регулирования; б) управление федеральным имуществом, оказание услуг; в) осуществление государственного контроля и надзора. 39. Функции федерального агентства: а) осуществление нормативно-правового регулирования; б) управление федеральным имуществом, оказание услуг; в) осуществление государственного контроля и надзора. 40. Функции федеральной службы: а) осуществление нормативно-правового регулирования б) управление федеральным имуществом, оказание услуг в) осуществление государственного контроля и надзора 41. Заседание комитета Государственной Думы признается правомочным, если: а) присутствует Председатель Государственной Думы и его заместители; б) присутствует одна треть от установленного числа членов; в) присутствует более половины от общего числа членов. 42. Членами Государственного Совета при Президенте РФ являются: а) высшие должностные лица субъекта; б) руководители территориальных органов исполнительной власти; в) ветераны труда. 43. Правительство РФ функционирует а) на принципах единоначалия; б) как коллегиальный орган; в) временно, в периоды сессий. 44. Главная цель деятельности Аппарата Правительства: а) утверждение законопроектов Правительства; б) разработка федерального бюджета; в) организационное обеспечение деятельности Правительства. 45. Организационная форма работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ: а) заседание; б) собрание; в) публичные слушания; г) сессия. 46. Организационная форма работы Правительства РФ: а) заседание; б) собрание; в) публичные слушания; г) сессия. 47. Согласно Конституции РФ исполнительная власть в РФ: а) подчиняется Президенту РФ; б) является самостоятельной ветвью власти; в) подчиняется Парламенту. 48. Губернатор, Президент, Глава Администрации субъекта РФ: а) возглавляет исполнительную власть субъекта РФ; б) возглавляет законодательную власть субъекта РФ; в) не относится ни к одной ветви власти. 49. Могут ли быть обжалованы в конституционном суде Федеральные конституционные законы: а) да; б) нет. 50. Назначает ли Президент РФ Судей Конституционного Суда, Арбитражного Суда и Верховного Суда: 154

в) да; а) нет. 51. Постоянные комиссии Законодательного Собрания образуются в целях: а) утверждения нормативно-правовоых актов Законодательного Собрания б) предварительного изучения вопросов, вносимых на рассмотрение Законодательного Собрания; в) поддержки малого бизнеса. 52. Высшее должностное лицо субъекта РФ: а) избирается населением; б) назначается Президентом РФ; в) получает должность по наследству. 53. Правительство субъекта РФ: а) обеспечивает исполнение законодательства; б) издает нормативно-правовые акты; в) осуществляет контрольные функции. 54. Входит ли Губернатор Пензенской области в структуру Правительства Пензенской области: а) да б) нет 55. Заседания Правительства Пензенской области проводятся а) еженедельно б) не реже одного раза в месяц в) раз в три месяца 56. Правительство Пензенской области возглавляет: а) Губернатор Пензенской области б) Вице-губернатор Пензенской области в) Председатель Правительства Пензенской области 57. Могут ли участвовать в заседаниях Правительства Пензенской области представители Законодательного Собрания Пензенской области, Счетной палаты Пензенской области: а) да б) нет 58. Для обеспечения деятельности Губернатора Пензенской области как высшего должностного лица Пензенской области и Правительства Пензенской области Правительство Пензенской области в своей структуре создает: а) Аппарат Правительства Пензенской области б) Постоянные и временные комиссии Правительства Пензенской области в) Рабочие группы 59. Согласно новому законодательству Законодательное Собрание Пензенской области будет состоять из: а) 45 депутатов б) 450 депутатов в) 25 депутаов г) нет верного ответа 60. По какой избирательной системе будет избираться Законодательное Собрание Пензенской области четвертого созыва а) по пропорциональной б) по мажоритарной в) оба ответа правильные 61. Основной формой работы законодательного (представительного) органа субъекта РФ является а) сессия б) заседание в) съезд 62. Местное самоуправление – это: а) Особая форма публичной власти (народовластия) б) Способ самоорганизации жителей для решения общих дел 155

в) Форма государственной власти на местах г) деятельность жителей по решению вопросов местного значения (укажите все правильные варианты ответа) 63. Право на местное самоуправление: а) возникает в силу и на основании Конституции и закона, поэтому население не вправе отказаться от его реализации б) Возникает на основании волеизъявления населения, которое путем. референдума может отказаться от данного права в) отнесено Всеобщей декларацией к основным правам человека и гражданина 64. Субъектами права на местное самоуправление являются: а) Жители муниципального образования б) Муниципальное образование в целом в) Граждане РФ, являющиеся жителями муниципального образования г) иное (указать, кто) 65. Органы местного самоуправления есть: а) элемент системы государственной власти б) Обособлены от государственной власти 66. Местное самоуправление отличается от территориального и иного общественно самоуправления тем, что: а) Организуется на больших территориях б) В него вовлечено большее количество людей в) Вправе издавать общеобязательные правила и предписания г) ничем д) Иное (указать, что) 67. Принцип законности в деятельности местного самоуправления состоит в том, что: а) Местное самоуправление действует исключительно в рамках законов б) Местное самоуправление вправе издавать локальные нормативные акты и действовать в их соответствии в) Местное самоуправление действует в рамках законов и принятых в соответствии с ними уставов и иных муниципальных нормативных актов 68. Местное самоуправление в соответствии с Федеральным Законом №131-ФЗ – это: а) форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций б) признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций в) право и реальная способность местных властей регламентировать значительную часть общественных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения 69. Местное самоуправление в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления – это: а) форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций б) признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций 156

в) право и реальная способность местных властей регламентировать значительную часть общественных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения 70. Европейская хартия местного самоуправления на территории РФ является: а) Актом прямого действия б) Международно-правовым актом, который подлежит реализации в актах российского законодательства в) Актом рекомендательного характера, в котором содержатся стандартыориентиры 71. Укажите допустимые Федеральным законом № 131-ФЗ способы формирования органа местного самоуправления в поселении: а) избранием жителями поселения на муниципальных выборах, б) назначением главой поселения, в) образованием представительным органом поселения, г) избранием депутатами из своего состава, д) назначением главой муниципального района, е) назначением главой местной администрации. 72. Для структурной единицы, имеющей статус органа местного самоуправления, в уставе поселения должно быть указано: а) должность лица, принимающего решение о создании данного органа, б) наименование, в) способ формирования органа, г) собственная компетенция органа, д) срок полномочий органа, е) основания и порядок прекращения полномочий органа, ж) размер территории, на которой действует орган, з) подотчетность и подконтрольность органа. 73. Имеет ли структурная единица правовой статус органа местного самоуправления, если она не наделена собственными полномочиями по решению вопросов местного значения: а) да б) нет 74. Орган тарифного регулирования, является подразделением местной администрации и действует в соответствии с положением, утвержденным главой местной администрации. Обладает ли такой орган статусом органа местного самоуправления: а) да, б) нет. 75. Укажите механизмы, которые можно использовать для реализации нормы статьи 131 Конституции Российской Федерации: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»: а) прямое волеизъявление на местном референдуме, б) прямое волеизъявление на сходе граждан (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек), в) опосредованное волеизъявление через избранного на муниципальных выборах главу поселения, г) опосредованное волеизъявление через выборных лиц - депутатов представительного органа. 76. Структура органов местного самоуправления в поселении считается определенной, если в уставе поселения установлены: а) система взаимоотношений каждого из этих органов с главой муниципального района, б) перечень (наименования) действующих в этом поселении органов, в) способ формирования каждого из этих органов, г) компетенция каждого из этих органов, д) система взаимоотношений с представительными органами соседних поселений, 157

е) система взаимоотношений и взаимодействия между органами внутри поселения. 77. Изменить структуру органов местного самоуправления в поселении можно только путем: а) внесения изменений в устав муниципального района, на территории которого находится поселение, б) внесения изменений в устав поселения, в) внесения изменений в положения об органах, входящих в структуру органов местного самоуправления данного поселения. 78. Перечислите органы, которые должны обязательно входить в структуру органов местного самоуправления поселения: 79. Можно ли считать главу муниципального образования (поселения) единоличным органом местного самоуправления? а) да, б) нет 80. Какими признаками должны обладать иные органы и выборные должностные лица в структуре органов местного самоуправления: а) они не входят в перечень обязательных органов в структуре, б) они обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, в) они обязательно должны быть предусмотрены уставом муниципального образования, г) все названные выше признаки должны быть присущи иным органам и выборным должностным лицам одновременно, входящим в структуру органов местного самоуправления 81. К формам прямого (непосредственного) волеизъявления граждан Конституция Российской Федерации относит: а) референдум, б) выборы, в) другие формы. 82. К формам непрямого (опосредованного) участия населения в осуществлении местного самоуправления относятся: а) отзыв депутата представительного органа поселения избирателями, б) сход граждан, в) конференция граждан, г) территориальное общественное самоуправление, д) публичные слушания, е) опрос граждан, ж) муниципальные выборы, з) совет предпринимателей муниципального района, и) товарищество собственников жилья многоквартирного дома. 83. Решения, принятые гражданами на местном референдуме, не имеют императивно властного характера, а требуют дополнительного подтверждения органами государственной власти: а) да, не имеют, б) нет, эти решения имеют императивно-властный характер. 84. Участие населения в осуществлении местного самоуправления не имеет публично-властного характера общественных отношений: а) да, не имеет, оно является добровольным процессом самоорганизации граждан, б) нет, имеет публично-властный характер, оно является обязательным. 85. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны содействовать населению как в непосредственном осуществлении 158

местного самоуправления, так и в участии населения в осуществлении местного самоуправления: а) да, обязаны, б) нет, не обязаны. 86. Органы местного самоуправления в поселении вправе поддерживать и такие формы участия жителей в осуществлении местного самоуправления, которые не перечислены в федеральном законе: а) да, вправе поддерживать любые формы, б) нет, только те, которые перечислены в федеральном законе № 131-ФЗ. 87. На местный референдум может быть вынесен любой вопрос местного значения: в) да, а) нет. 88. Относится ли глава муниципального образования к обязательным органам в структуре органов местного самоуправления? в) да, а) нет. 89. Идентичны ли понятия «глава муниципального образования» и «глава местной администрации»? а) да, б) нет. 90. Глава муниципального образования как высшее должностное лицо муниципального образования вправе: а) представлять МО (муниципальное образование) в отношениях с органами МСУ других МО, б) органами государственной власти, гражданами и организациями в) принимать решения о вхождении МО в состав другого МО г) издавать в пределах своих полномочий правовые акты д) без доверенности действовать от имени МО е) требовать созыва внеочередного заседания представительного органа МО ж) выступать с инициативой проведения внеочередного заседания з) представительного органа государственной власти субъекта РФ и) подписывать и обнародовать нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования к) вносить изменения в устав МО 91. Возможно ли досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования в результате отзыва избирателями: а) да, б) нет. 92. Возможно ли досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования в случае негативной оценки его деятельности подразделением по работе с муниципальными образованиями администрации субъекта РФ: а) да, б) нет. 93. В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет: а) должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом МО б) назначаемый субъектом РФ управляющий в) только заместитель главы МО по экономическим вопросам г) только заместитель главы МО по организационным вопросам 94. Главой местной администрации может являться: 159

а) глава МО, в случае его прямого избрания населением б) глава МО, в случае его избрания из состава депутатов представительного органа в) лицо, назначаемое по контракту 95. Глава местной администрации осуществляет свою деятельность: а) на принципах единоначалия б) на основании решений коллегии местной администрации в) на основании решений подразделения по работе с муниципальными образованиями администрации субъекта РФ 96. Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждает: а) конференция жителей поселения б) подразделение по работе с муниципальными образованиями администрации субъекта РФ в) представительный орган поселения г) глава поселения 97. Члены конкурсной комиссии поселения назначаются: а) представительным органом поселения б) руководителем подразделения по работе с муниципальными образованиями субъекта РФ в) главой поселения г) конференцией жителей поселения 98. В муниципальном образовании какого типа возможно совмещение одним лицом полномочий: ƒ главы муниципального образования, ƒ председателя представительного органа муниципального образования, ƒ главы исполнительно-распорядительного органа (местной администрации): а) в городском округе, б) в муниципальном районе, в) в городском поселении, г) в сельском поселении. 99. Федеральный закон № 131-ФЗ позволяет избрание главы муниципального образования любого типа жителями на муниципальных выборах. Какие полномочия для него возможно закрепить в уставе городского поселения:

а) только главы муниципального образования, б) только председателя представительного органа муниципального образования, в) только главы исполнительно-распорядительного органа (местной администрации), г) главы муниципального образования и председателя представительного органа муниципального образования, д) главы муниципального образования и главы местной администрации, е) главы муниципального образования, председателя представительного органа и главы местной администрации. 100. Федеральный закон № 131-ФЗ позволяет избрание главы муниципального образования любого типа представительным органом из состава депутатов. Какие полномочия для него возможно закрепить в уставе городского поселения:

а) только главы муниципального образования, б) только председателя представительного органа муниципального образования, в) только главы исполнительно-распорядительного органа (местной администрации), г) главы муниципального образования и председателя представительного органа муниципального образования, 160

д) главы муниципального образования и главы местной администрации, е) главы муниципального образования, председателя представительного органа и главы местной администрации. 101. Глава местной администрации поселения по Федеральному закону № 131-ФЗ может приобретать свои полномочия следующими способами:

а) получив предварительно полномочия главы поселения путем избрания всем населением на муниципальных выборах, б) назначением главой муниципального района, в) назначением по контракту, который заключается по результатам конкурса, г) избранием из состава депутатов представительного органа поселения, д) избранием из состава депутатов представительного органа муниципального района. 102. Относится ли контрольный орган поселения к категории иных органов в структуре органов местного самоуправления данного поселения?

а) да, б) нет 103. Федеральный закон № 131-ФЗ предлагает два способа формирования контрольного органа поселения. Какие из перечисленных способов правильные:

а) избранием жителями поселения на муниципальных выборах, б) избранием депутатами представительного органа поселения из своего состава, в) назначением главой местной администрации, г) назначением главой поселения, д) назначением председателем представительного органа поселения, е) образованием представительным органом поселения. 104. Перед кем несут юридическую ответственность единоличные и коллегиальные органы местного самоуправления:

а) перед населением муниципального образования, б) государством, в) физическими и юридическими лицами. 105. Могут ли решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан обжалованы в суд или арбитражный суд: а) да, б) нет. 106. Могут ли решения и действия (бездействие) единоличных и коллегиальных органов местного самоуправления обжалованы в суд или арбитражный суд: а) да, б) нет. 107. Каков статус избирательной комиссии муниципального образования:

а) она имеет правовой статус органа местного самоуправления, входящего в

108.

структуру органов местного самоуправления данного муниципального образования, б) она имеет правовой статус муниципального органа, который не входит в структуру органов местного самоуправления данного муниципального образования. Целевой бюджетный фонд – это: а) централизованный фонд денежных средств, создаваемый за счёт доходов, которые в дальнейшем используются по целевому назначению в порядке целевых отчисле161

ний от конкретных видов доходов и других поступлений в бюджет по отдельной смете б) централизованный фонд внебюджетных средств, который образуется вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначен для реализации прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь в) централизованный фонд финансовых ресурсов, финансовый план государства, имеющий статус закона на текущий финансовый год г) центральное звено финансовой системы РФ 109.

Под принципом «единство бюджетной системы» понимается: а) право законодательных и представительных органов государственной власти и местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс от начала формирования бюджета до отчёта об его исполнении б) единство правовой базы, на основе которой составляется бюджет, единство денежной системы, единые формы бюджетной документации и отчётности в) недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения доходов о бюджете или сумм экономии по расходам бюджета г) право органов государственной власти и местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств, источники финансирования дефицитов соответствующего бюджета

110.

Принцип достоверности основан на (возможно несколько вариантов ответа): а) объективности показателей прогнозов социально-экономического развития той территории, в масштабах которой принимается бюджет б) реалистичности расчёта доходов и расходов соответствующего бюджета в) открытости при рассмотрении проектов бюджетов г) опубликовании в открытой печати утверждённых бюджетов, а также отчётов об их исполнении

111. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов и государственных внебюджетных фондов, которая заключается том, что: а) все доходы и расходы бюджетов и государственных внебюджетных фондов отражаются в бюджете в полном объёме б) все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счёт бюджетных средств в) aнедопустимость компенсации за счёт бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходах, возникающих входе исполнения бюджета, кроме тех случаев, когда законодательство меняется г) недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения доходов о бюджете или сумм экономии по расходам бюджета 112. Выберите неверное утверждение: а) бюджетная система РФ функционирует все последние десятилетия в условиях острой необходимости экономии бюджетных средств б) в целях экономии бюджетных средств значительно сократилась предельная численность работников территориальных органов власти, а также федеральных органов власти примерно на 20% в) были изменены нормативы оптимальной нагрузки в учреждениях образования в целях увеличения этой нагрузки и, как следствие, сокращена численность работников в сфере образования г) были изменены нормативы оптимальной нагрузки в учреждениях образования в целях уменьшения этой нагрузки и, как следствие, увеличена численность работников в сфере образования. 162

113. В ходе реформирования структуры федерального правительства количество министерств сократилось: а) с29 до 18; б) с 30 до 17 в) с 25 до 15 г) с 23 до 17 114.

Выберите верное (ые) утверждение(ия): а) бюджетный кодекс представляет собой законодательство о функционировании бюджетной системы РФ, которое обеспечивает финансовое регулирование бюджетных отношений б) бюджеты государственных внебюджетных фондов и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов не входят в бюджетную систему РФ в) бюджеты государственных внебюджетных фондов и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов входят в бюджетную систему РФ, наряду с федеральными, региональными, местными бюджетами г) в бюджетном кодексе не закреплены виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства

115.

Бюджетное законодательство состоит из: а) бюджетного кодекса и федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год б) законов субъектов федерации о бюджете на текущий год в) законов субъектов федерации о бюджете на текущий год г) нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год д) всего вышеперечисленного Бюджетные отношения могут регулироваться: а) только указами Президента б) указами Президента и постановлениями Правительства в) исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и МСУ г) указами Президента, постановлениями Правительства, а также исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и МСУ Выберите неверное утверждение: а) указы Президента не могут противоречить бюджетному кодексу б) не все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счёт бюджетных средств в) объём предусмотренных бюджетных расходов должен соответствовать суммарному объёму доходов бюджета и поступлениями из источников финансирования его дефицита г) при проведении процедур рассмотрения проектов бюджетов должна соблюдаться открытость при проведении процедур рассмотрения проектов бюджетов, в том числе всех вопросов, которые вызывают споры как внутри законодательного органа, так и между законодательным и исполнительным органами власти В состав финансов субъекта входит: а) средства консолидированного бюджета субъекта; б) дотации из федерального центра; в) средства собственного бюджета субъекта.

116.

117.

118.

119.

Разграничение финансовых полномочий определяется: а) федеральным законом; б) законом субъекта; в) местными нормативно-правовыми актами.

120.

К функциям региональных финансов относятся: 163

а) распределительная; б) организационная; в) накопительная. 121.

Принцип бюджетного федерализма означает: а) разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами; б) разграничение источников дохода бюджетов трех уровней; в) открытость и подконтрольность бюджетного процесса.

122.

Экономической основой государственной власти субъекта являются: а) финансы субъекта; б) собственность муниципальных образований на территории субъекта; в) имущество, находящееся в собственности субъекта.

123.

Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается: а) один раз в год; б) раз в три года; в) раз в пять лет на десятилетний период; г) раз в десять лет. 124. Влияют ли внутренние политические факторы на разработку прогнозов социальноэкономического развития страны: а) да; б) нет. 125. Концепция социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу подлежит: а) вынесению на референдум; б) обязательному опубликованию; в) ратификации. 126. Разработка программ социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу на основе концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу осуществляется с целью: а) уменьшения работы органов исполнительной власти; б) упрощения системы прогнозных показателей; в) преемственности курса социально-экономического развития. 127. Какой орган государственной власти определяет порядок разработки программы социальноэкономического развития Российской Федерации: а) Государственная Дума РФ; б) Правительство РФ; в) Конституционный Суд РФ; г) Законодательный (представительный) орган субъекта РФ. 128. Положения, содержащиеся в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, должны: а) стать основой разработки программы социально-экономического развития; б) остаться без внимания; в) учитываться по желанию разработчиков программы социальноэкономического развития. 129. Какой орган государственной власти одобряет программу социально-экономического развития Российской Федерации: а) Федеральное Собрание РФ; б) Правительство РФ; в) Конституционный Суд РФ; г) Законодательный (представительный) орган субъекта РФ. 130. Налоговая система Российской Федерации состоит: а) федеральные налоги и сборы; б) налоги и сборы субъектов РФ — региональные налоги и сборы; 164

131.

132.

133.

134.

135.

136.

137.

в) местные налоги и сборы г) все выше перечисленное К федеральным налогам относится: а) налог на имущество физических лиц; б) налог на добавленную стоимость в) налог на доходы физических лиц г) единый социальный налог д) налог на прибыль организаций е) налог на имущество предприятий ж) единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности з) земельный налог; К региональным налогам относится: а) налог на имущество физических лиц; б) налог на добавленную стоимость в) налог на доходы физических лиц г) единый социальный налог д) налог на прибыль организаций е) налог на имущество предприятий ж) единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности з) земельный налог; К местным налогам относится: а) налог на имущество физических лиц; б) налог на добавленную стоимость в) налог на доходы физических лиц г) единый социальный налог д) налог на прибыль организаций е) налог на имущество предприятий ж) единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности з) земельный налог; По характеру использования выделяют виды налогов: а) прямые и косвенные налоги б) общие и специальные налоги, в) прогрессивные, регрессивные и пропорциональные налоги В зависимости от объекта и субъекта обложения налоги подразделяются на: а) прямые и косвенные налоги б) общие и специальные налоги, в) прогрессивные, регрессивные и пропорциональные налоги Примером долгосрочной цели регионального развития может служить: а) создание информационного общества; б) прирост объема производства за год; в) преодоление сложившегося в стране экономического кризиса. Общерегиональная рыночная конъюнктура: а) изучает текущие изменения в производстве и реализации отдельного на территории региона; б) определяет состояние на данный момент всей системы региональных рынков, всех их видов; в) определяет состояние мирового рынка на данный момент.

138. Региональный рынок как систему взаимодействующих субъектов сферы обращения региона, выступающую в различных организационных формах и обеспечивающую торговоэкономические и финансовые связи между производителями и потребителями рассматривает: а) теория геомаркетинга; б) теория рыночных потенциалов и пространственного взаимодействия; 165

в) институциональная теория. 139. Уровень доходов на душу населения, степень счастья населения, уровень образования населения относится: а) к частным показателям развития региона; б) к незначимым показателям развития региона; в) к основным показателям развития региона. 140. Режим функционирования региональной социально-экономической системы, который ориентирован на положительную динамику всех основных параметров уровня жизни - это: а) региональное управление; б) региональное развитие; в) региональное поведение. 141. Выделите факторы определяющие систему межрегиональных экономических связей: а) общественное разделение труда; б) темп экономического роста отдельного региона; в) спецификацией и размещением производства по территориям; г) прирост населения региона; д) факторы постоянной миграции; е) развитость инфраструктуры; ж) степень обеспеченности качественными трудовыми ресурсами. 142. Главными проблемами внешнеэкономической деятельности в современной Российской Федерации являются (уберите лишнее): а) инфляция; б) потеря конкурентоспособности многих отраслей производства на внутреннем рынке; в) усиление государственного вмешательства в экономику; г) преобладание в экспорте сырьевых ресурсов, в экспорте – товаров широкого потребления; д) потеря многих традиционных рынков сбыта 143.

К формам межрегиональной экономической интеграции относятся: а) холдинг; б) финансово-промышленная группа; в) межрегиональные объединения банков; г) межрегиональные кредитные организации; д) межрегиональный кооператив; е) ассоциация межрегионального развития.

144. Назовите руководящий орган или руководящее лицо, стоящее во главе межрегиональных ассоциаций: а) совет; б) президиум, в) губернатор; г) федеральный инспектор; д) полпред президента по конкретному федеральному округу. 145.

Назовите первую межрегиональную ассоциацию: а) Северо-западная; б) ассоциация Центральной России; в) ассоциация Черноземья; г) «Большая Волга»; д) Северного Кавказа; е) «Возрождение Урала»; 166

ж) «Сибирское согласие».

167

Список литературы 1. Конституция Российской Федерации. – М., 1993 // СПС «Гарант», 25.09.2007 2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г., № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" // СПС «Гарант», 25.09.2007 3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г., № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СПС «Гарант», 10.10.2007 4. Федеральный закон от 31 мая 1996 г., № 61-ФЗ "Об обороне" // СПС «Гарант», 02.10. 2007 5. Федеральный закон от 6 октября 1999 г., № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СПС «Гарант» 25.09.2007 6. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06. 10. 2003 г. № 131-ФЗ // СПС «Гарант», 25.09.2007 7. ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22.05.2002 г. № 67-ФЗ // СПС «Гарант», 25.09.2007 8. Федеральный закон от 10 января 2003 г., № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" // СПС «Гарант», 02.10. 2007 9. Федеральный закон от 18 мая 2005 г., № 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" 10. Федеральный закон от 20 июля 1995 г., N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» 11. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г., № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СПС «Гарант», 07. 10. 2007 12. Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г., № 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // СПС «Гарант», 05. 10. 2007 13. Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г., № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СПС «Гарант», 05. 10. 2007 14. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г., № 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" 15. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г., № 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" 16. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г., № 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // СПС «Гарант», 10.10. 2007 17. Закон Пензенской области от 22 ноября 2001 г., № 310-ЗПО «Устав Пензенской области» 18. Закон Пензенской области от 3 июня 2003 г., № 471-ЗПО "О выборах депутатов Законодательного Собрания Пензенской области" 19. Постановление Законодательного Собрания Пензенской области от 19 апреля 2002 г. N 3-1/3 ЗС "О Регламенте Законодательного Собрания Пензенской области третьего созыва" 20. Постановление Законодательного Собрания Пензенской области от 8 ноября 2006 г. N 1289-48/3 ЗС "О структуре Законодательного Собрания Пензенской области третьего созыва" 21. Бункина М. К., Семенов В. А. Макроэкономика, (основы экономической политики). - М.: АО «ДИС», 1996 г. 22. Гайгер Л. Т. Макроэкономическая теория и переходная экономика. - М.: Инфра-Н, 1996 г. 23. Семенова О. Г. Основные принципы функционирования рыночной экономики России (макро - уровень) / Отв. ред. О. Ю. Мамедов. - Ростов -на - Дону: РГУ, 1994 г. 24. Албегова И.М., Емцов Р.Г. Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку, М., 2004 25. Стиглиц Д.Ю. Экономика государственного сектора, М., ИНФРА-М, 2003 26. Шамхалов М.И. Государство и экономика. Основы взаимодействия, М.,2005

27. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономические теории и политика, М., 2005 28. Орешин В.П. Государственное регулирование национальной экономики, М, ЮРИСТ, 2003 29. Албегова И.М., Емцов Р.Г. Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку, М., 2004 30. Стиглиц Д.Ю. Экономика государственного сектора, М., ИНФРА-М, 2003 31. Шамхалов М.И. Государство и экономика. Основы взаимодействия, М.,2005 32. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономические теории и политика, М., 2005 33. Орешин В.П. Государственное 34. Соловьев А.И. Политология: политическая теория, политические технологии. – М., 2004; 35. Гаджиев К.С. Политология: Учебник для вузов. – М, 1999; 36. Тавадов Г.Т. Политология: Учебник для вузов. – М, 2000; 37. Пугачев В.П., Соловьев А.И. Политология / Учебник для высших учебных заведений. – М., 1999. 38. Ирхин Ю.В., Зотов В.Д. и др. Политология: Учебник. – М.,2000; 39. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – М.,1999; 40. Политология для юристов: Курс лекций / Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – М.,1999. 41. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М.: НОРМА, 2006, 520 с. 42. Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской федерации. Проблемы развития. – М.: Юристъ, 2006, 290 с. 43. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М.: Юристъ, 2006, 540 с. 44. Кененова И.П. «Вертикаль исполнительной власти» и некоторые конституционно-правовые проблемы современного цикла развития власти в России. // Государственная власть и местное самоуправление, 2007, № 3. С. 3-15 45. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. – М., 2005, 512 с. 46. Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России. – М., 2007, 219 с. 47. Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции. – М., 2004, 354 с. 48. Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. / Под ред. Н.С. Слепцова. – М.: РАГС, 2006, 182 с. 49. Конституционное право субъектов Российской Федерации. / Под ред. В.А. Кряжкова. – М., 2004, 510 с. 50. Кененова И.П. «Вертикаль исполнительной власти» и некоторые конституционноправовые проблемы современного цикла развития власти в России. // Государственная власть и местное самоуправление, 2007, № 3. С. 3-15 51. Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. – Архангельск, 2005, 206 с. 52. В.Н. Лексин, А.Н. Швецов. Муниципальная Россия. - М.: Эдиториал УРСС, 2000 53. Шугрина Е.С., Муниципальное право. М., 2005. 54. Система муниципального управления / Учебник для вузов / п/р В.Б. Зотова. - М.: ОЛМАПРЕСС, 2006. 55. С. Исупова, Э. Маркварт, О. Савранская. Рекомендации по формированию организационных основ местного самоуправления. Под общей ред. д-ра Э. Маркварта.- М., 2004. 56. Савранская О. О проблемах, связанных с организационно-правовым статусом органов МСУ по новому Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления, М., 2005. 57. Баранова Л.Г., Врублёвкая О.В. Бюджетный процесс в РФ, М.:, «Перспектива», ИНФРА-М, 2000г. 58. Пантелеев А.П., Юрченко Л.А. Бюджет и бюджетная система, М., ВЗФЭИ, «Экономическое образование»,2003 59. Романовский М.В. Бюджетная система РФ, М., «ЮРАЙТ», 2002 169

60. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финанстовый контроль и аудит, М., «Финансы и статистика», 2000 61. Бюджетный кодекс РФ, в ред. от 7 марта, 2007г. 62. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. — М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999. 63. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник. - М.: ЮНИТИДАНА, 2000. 64. Бабич A.M., Егоров Е.В., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхования. — М.: Изд-во МГУ, 1998. 65. Павлова Л.Н. Финансовый менеджмент: Учебник для вузов. — 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. 66. Павлова Л.Н. Корпоративные ценные бумаги: эмиссия и операции предприятий и банков. — М.: Бухгалтерский бюллетень, 1998. 67. Павлова Л.Н. Финансы предприятий: Учебник для вузов. — М.: Финансы, ЮНИТИ, 1998. 68. Словарь по экономике /Под ред. П.А. Ватника; Пер. с англ. — СПб.: Экономическая школа, 1998. 69. Басовский Л.Е. Прогнозирование и планирование в условиях рынка. – М.: ИНФРА-М, 2005, 394 с. 70. Владимирова Л.П. Прогнозирование и планирование в условиях рынка. – М.: Издательскоторговая корпорация «Дашков и К°», 2005, 400 с. 71. Иванов Ю.Н., Токарев В.В., Уздемир А.П. Методологические основы экономического планирования и прогнозирования. М.: ИНФРА-М, 2006, 420 с. 72. Прогнозирование и планирование в условиях рынка / под ред. Т.Г. Морозовой, А.В. Пикулькина. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003, 279 с. 73. Михеева Н.Н. Региональная экономика и управление. – М., 2000г. 74. Некрасов Н.Н. Региональная экономика. Теория, проблемы, методы. – М.: Экономика, 1999г. 75. Новоселов А.С. Теория региональных рынков. – Ростов-на-Дону, 2002 г. 76. Бутов В.И., Игнатов В.Г., Кетова Н.В. Основы региональной экономики.- М.,2000 г. 77. Гаврилов А.И. Региональная экономика и управление.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003г. 78. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики.- М.: ГУ ВШЭ, 2000г. 79. Региональная экономика и управление / под ред. Коваленко Е.Г. – СПб, 2005 г.

170