Современная система российского законодательства об образовании

Журнал «Право и образование» (№ 5, 2006 год) http://www.lexed.ru/pravo/journ/ СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБРАЗОВАНИИ В.В. Спасская, начальник административноправового управления Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, кандидат исторических наук Система законодательства об образовании, понимаемая как совокупность законов и подзаконных актов, представляет собой огромный массив нормативных правовых актов, объединенных в отдельную отрасль законодательства. Основная функция этой системы заключается в том, чтобы обеспечить законодательную основу для правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования, и, прежде всего, образовательных правоотношений, вытекающих непосредственно из естественного права человека на образование. Законодательные акты в системе российского законодательства об образовании К законодательным актам Российской Федерации об образовании относятся Конституция РФ, Закон РФ «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и законы об образовании, принимаемые субъектами Российской Федерации. Конституция РФ как акт высшей юридической силы закрепляет право на образование (ст. 43) и другие права, способствующие его реализации, а также в соответствии с принципом федерализма устанавливает федеральный и региональный уровни правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования. Принимаемые на федеральном уровне законы определяют общее направление и регламентируют общие вопросы сферы образования, которые получают дальнейшее развитие в законодательных актах субъектов Федерации, что позволяет учитывать особенности того или иного региона. Следовательно, система законодательства об образовании имеет трехуровневую структуру. В соответствии с Конституцией РФ федеральные законы являются правовыми актами, имеющими верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4; ч. 1 ст. 76). Они принимаются для обеспечения правового регулирования наиболее важных вопросов и направлений. Поэтому в силу исключительной значимости сферы образования для российского общества и государства ее правовое регулирование (как в целом, так и в отдельных подсистемах) планировалось осуществлять посредством федеральных законов.

Системообразующим законодательным актом в системе российского законодательства об образовании является Закон РФ «Об образовании» (далее – Закон). Он выполняет интегрирующую функцию, то есть объединяет в единую отрасль законодательства весь массив нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере образования. Поэтому его можно назвать основополагающим или базовым законом. Такие законодательные акты, в соответствии с правилами законодательной техники, вводят «общие принципы и режимы правового регулирования, которые получают затем развитие в видовых законах».1 То есть, нормы базового закона обычно получают развитие в нормах других федеральных законов, имеющих более узкий предмет регулирования, а также в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти. Закон РФ «Об образовании» прямо предусматривает издание двух федеральных законов – о Федеральной программе развития образования (ФПРО) (в соответствии с п. 2 ст. 1) и о государственном стандарте общего образования (в соответствии с п. 4 ст. 7). Как уже отмечалось, Федеральный закон об утверждении ФПРО был принят в 2000 г., а проект Федерального закона «О государственном стандарте общего образования» был принят в первом чтении, но до настоящего времени находится на рассмотрении в Государственной Думе ФС РФ. Не были приняты и предполагаемые изначальной концепцией Закона отраслевые законы, за исключением Федерального закона «О высшем и послевузовском образовании» (далее – Федеральный закон), а также ряд тематических законов. То есть, фактически правовое регулирование сферы образования на федеральном уровне осуществляется на основе всего двух законодательных актов – Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона. Это красноречиво свидетельствует о низком удельном весе собственно законодательных актов в общем массиве нормативных правовых актов, регулирующих вопросы сферы образования на федеральном уровне. Аналогичная ситуация сложилась на региональном уровне, где в настоящее время свое конституционное право на регулирование сферы образования активно реализует подавляющее большинство субъектов Федерации. Во многих регионах (преимущественно в республиках) были приняты законы об образовании, предмет регулирования которых совпадает с предметом регулирования Закона РФ «Об образовании». Назначение таких законов состоит в том, чтобы на уровне субъекта Федерации обеспечить законодательное регулирование вопросов, входящих в компетенцию субъекта. В то же время далеко не все субъекты РФ приняли свои законы об образовании. В таких регионах вопросы образования регулируются только на основании федеральных законодательных актов, нормы которых имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. 1

Поленина С.В., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. М., 1987, с. 63

Нормы региональных законов об образовании нередко получают развитие в законах, имеющих более узкий предмет регулирования. Например, к таким законам можно отнести Закон Республики Башкортостан «О республиканском комплекте учебников для образовательных учреждений», Закон Приморского края «О начальном профессиональном образовании» и закон Челябинской области «О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке», закон Амурской области «Об аттестации и государственной аккредитации учреждений образования» и др. В других субъектах, не имеющих общих законов об образовании, принимаются законы, конкретизирующие нормы базового Закона применительно к местной специфике. К таким законам можно отнести Закон Тульской области «О правовом регулировании деятельности системы образования», а также Закон «О правовом регулировании сферы образования Курганской области». Во многих субъектах принимаются специальные законы, направленные на регулирование финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений на территории субъекта Федерации, а также законы, устанавливающие специфику труда в образовательной сфере. Таковы, например, Закон Саратовской области «О порядке определения нормативов финансирования общеобразовательных учреждений в части расходов на реализацию общеобразовательных программ», Закон Приморского края «О социальном статусе учителя», Закон Республики Саха (Якутия) «Об учителе». Однако пока ни в одном субъекте Российской Федерации не создано системы законодательных актов, нормы которых обеспечили бы исчерпывающее правовое регулирование вопросов образования и воспитания в рамках компетенции субъекта с учетом местной специфики. На основании законов, как общих, так и специальных, издаются многочисленные нормативные правовые акты, нормы которых, в том числе, призваны заполнить пробелы, имеющие место на законодательном уровне. В результате преобладает «подзаконное» регулирование. Таким образом, можно констатировать, что и на федеральном, и на региональном уровнях формирование системы законодательства об образовании пошло по пути не законотворчества, а подзаконного нормотворчества. Этот путь формирования системы образовательного законодательства в определенной степени был предопределен самим законодателем, ибо в соответствии с нормой базового Закона законодательство РФ в области образования включает в себя не только Конституцию РФ, федеральные законы и законы субъектов Федерации, но также иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов (п.1 ст.3). Поэтому издание подзаконных актов прямо предусмотрено рядом норм Закона РФ «Об образовании», а также Федерального закона, дающих отсылку к актам Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти. В то же время наличие отсылочных норм подчеркивает стремление законодателя обеспечить

правильное развитие системы подзаконных актов – «не параллельно, а внутри сферы, очерченной законом».2 Роль нормативных указов Президента РФ в системе законодательства об образовании Основным условием легитимности подзаконных актов является их непосредственная связь с законом, то есть, они должны приниматься «на основе и во исполнение закона». Как подчеркивает Ю.А.Тихомиров, «бесспорность этой доктринальной формулы не требует доказательств, что является общепризнанным в мировом масштабе».3 Поэтому подзаконные нормативные акты всегда должны соответствовать закону, а также законным полномочиям издавшего их органа правотворчества. В этом смысле не вполне однозначную роль в системе законодательства об образовании играют нормативные указы Президента РФ. Эти правовые акты обладают рядом особенностей. Нормы указов, подобно нормам федеральных законов, имеют прямое действие и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ч. 2. ст. 90 Конституции РФ). Но они обладают меньшей юридической силой, чем федеральные законы, чье верховенство закреплено Конституцией РФ (ч. 2 ст. 4). Основанием для издания нормативного указа является не закон, а скорее его отсутствие, поэтому на указы не распространяется общее правило издания подзаконных актов – «на основе и во исполнение закона». Более того, сами указы являются основанием для издания нормативных правовых актов. Поэтому, согласно замечанию Л.А.Окунькова, «было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты, поскольку они обладают явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента».4 Основная функция нормативных указов Президента РФ заключается в том, чтобы оперативно обеспечить правовое регулирование наиболее важных вопросов, неурегулированных законодательными актами. В сфере образования (в силу отсутствия правовых механизмов и преимущественно декларативного характера норм Закона, предусматривающих государственные гарантии образовательных прав граждан) к таким вопросам относятся государственная поддержка образования и науки, а также социальная и материальная поддержка обучающихся и педагогических работников. С целью регулирования этих вопросов Президентом РФ издавались указы: от 27.03.1996 № 424 «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений РФ»; от 28.12.2001 № 1501 «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования»; от 15.12.1995 № 1262 «О материальной поддержке российских 2

Тихомиров Ю.А. Закон в системе нормативных актов //Проблемы законотворчества Российской Федерации, М., 1993, с. 16 3 Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994, с. 46 4 Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. М., 1996, с. 102

студентов, аспирантов и стажеров, обучающихся за рубежом»; от 31.12.1995 № 1344 «О дополнительных мерах социальной защиты аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования и научно-исследовательских учреждений РФ»; от 20.04.1996 № 569 «О мерах по улучшению социального обеспечения лиц, обучающихся в образовательных учреждениях начального профессионального образования»; от 27.08.2002 № 916 «О повышении размера стипендий Президента РФ студентам и аспирантам образовательных учреждений высшего профессионального образования»; от 03.02.2005 № 120 «О государственной поддержке молодых российских ученых – кандидатов наук и их научных руководителей» и др. Хотя эти указы не содержат прямой отсылки к соответствующим положениям Закона, все они призваны наполнить конкретным правовым содержанием государственную гарантию, предусматривающую обеспечение гражданам «соответствующих социально-экономических условий для получения образования» (п. 2 ст. 5 Закона). То есть, не имея прямой связи с Законом РФ «Об образовании», перечисленные указы принимаются в развитие конкретного положения этого Закона, тем самым, дополняют Закон и обеспечивают его реализацию, и в этом смысле могут считаться подзаконными. В то же время можно выделить другую группу президентских указов. В основном они издавались в период становления законодательства об образовании по вопросам, требующим законодательного решения, в тех случаях, когда соответствующий закон еще не был принят. К таким указам, в частности, относятся утратившие силу Указ Президента РСФСР от 11.07.1991 № 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» и Указ Президента РФ от 8.07.1994 г. № 1487 «О гарантиях прав граждан Российской Федерации на получение образования». Указ Президента РСФСР № 1, изданный за год до принятия Закона РФ «Об образовании», объявлял сферу образования приоритетной и предусматривал ряд важных мер, направленных на ее поддержку. Однако он не был отменен после принятия Закона, и оба нормативных акта, содержащие, в том числе, дублирующие нормы (ст. 54 Закона и п. 2 Указа), существовали параллельно. Указ Президента РФ № 1487 был принят с целью разрешить коллизию, возникшую между нормами ст. 43 Конституции РФ и ст. 5.3 Закона РФ «Об образовании» (в ред. от 11.07.1992 г.), и до внесения изменений и дополнений в ст. 5.3 Закона РФ «Об образовании» подтвердить государственную гарантию права граждан на получение бесплатного среднего (полного) общего и начального профессионального образования. Однако он не был отменен в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений...»5 и утратил силу только в 1999 г.

5

Федеральный Закон от 13.01.1996 № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании» //СЗ РФ, 1996, № 3, ст. 150

Такие нормативные акты, как Указы № 1 и № 1487, нельзя назвать подзаконными актами. Они не развивают норм законов и не способствуют их реализации. Они призваны обеспечивать правовое регулирование тех или иных вопросов лишь до момента вступления в силу соответствующих федеральных законов (или их отдельных норм). После этого указы, даже если они изданы в строгом соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ и не противоречат нормам федеральных законов, должны быть отменены (или изменены в соответствующей части), чтобы не создавать почву для возможных коллизий, то есть, исключить возможность образования двух параллельных систем подзаконных актов, одна из которых будет «обслуживать» нормы законов, в другая – нормативных указов Президента РФ. Кроме того, параллельное существование одних и тех же норм в указах Президента и федеральных законах нецелесообразно. Норма, заимствованная из указа и включенная в действующий закон, обретает силу нормы федерального закона, который в соответствии с принципом верховенства закона, обладает большей юридической силой, чем указ Президента РФ, и в силу своего статуса гарантирует исполнение данной нормы. Следовательно, нет смысла сохранять эту же норму в нормативном акте меньшей юридической силы. Таким образом, нормативные указы Президента РФ занимают особое положение в системе законодательства об образовании. Подавляющее большинство действующих указов, по сути, направлено на обеспечение реализации норм Закона РФ «Об образовании», особенно в том, что касается государственных гарантий. Такие указы не дублируют нормы Закона, но развивают и дополняют их. Следовательно, они соответствуют общей цели нормативного регулирования, то есть «способствуют упорядочению общественных отношений, внесению единообразия и стабильности в социальную жизнь путем установления общих правил».6 В то же время нормативные указы не имеют прямой непосредственной связи с Законом. Поэтому следует признать, что указы существуют как бы параллельно с Законом, тем более что они могут создавать свою систему подзаконных актов. На этом основании трудно согласиться с теми исследователями, которые рассматривают нормативные указы Президента РФ в качестве подзаконных актов.7 Подзаконные акты в системе российского законодательства об образовании Типичными подзаконными актами являются нормативные акты Правительства РФ, которое как высший исполнительный орган государственной власти «на основании и во исполнение Конституции РФ, 6

Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997, с. 9 В частности, В.М.Сырых квалифицирует указы президента как «акты наивысшей юридической силы в системе федеральных подзаконных актов» //Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права, М., 2000, с. 102.; В.О.Лучин и А.В.Мазуров рассматривают указы в качестве подзаконных актов на том основании, что они принимаются по вопросам, требующим законодательного решения. //Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики М., 2000, с. 18 7

федеральных законов, нормативных указов Президента РФ» обязано издавать постановления и распоряжения и обеспечивать их исполнение (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). Круг вопросов, имеющих непосредственное отношение к сфере образования и подлежащих регулированию актами Правительства РФ, определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ». Правительство в рамках своих полномочий обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, содействует развитию бесплатного образования (ст. 17). В соответствии с другими своими функциями и полномочиями Правительство РФ реализует государственную налоговую политику в сфере образования, регулирует вопросы финансового обеспечения образования как одной из бюджетных сфер (ст. 15), а также обеспечивает выполнение международных договоров РФ в сфере образования (ст. 21). Кроме того, Правительство обеспечивает социальную поддержку граждан в процессе получения образования, а также принимает меры, способствующие реализации трудовых прав граждан (ст. 16), что применительно к сфере образования означает, в том числе, обеспечение условий и оплаты труда, соответствующих деятельности педагогических работников. Наиболее распространенной формой правительственного нормативноправового акта, издаваемого в рамках перечисленных полномочий, являются постановления. Они издаются с целью регулирования важнейших организационных вопросов сферы образования, а также с целью утверждения других нормативных документов, к которым относятся концепции, программы, положения, порядки, перечни. Перечисленные виды актов имеют очевидное «нормативно-ориентирующее содержание», но рассматриваются специалистами как «вторичные», поскольку приобретают юридическую силу только после утверждения распорядительным актом, например, постановлением Правительства РФ. Важнейшими правительственными актами, определяющими основные направления развития российского образования, являются постановления «О национальной доктрине образования в РФ», а также «О развитии высшего и среднего образования в РФ». Актом Правительства была также одобрена Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. В соответствии с п. 5 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» постановлениями Правительства утверждаются Типовые положения, регулирующие деятельность образовательных учреждений различных типов и видов. Типовые положения, являясь структурными актами, определяют порядок деятельности образовательных учреждений, порядок государственного контроля за их деятельностью, права и обязанности образовательных учреждений, а также права и обязанности тех субъектов образовательных правоотношений, которые состоят в правоотношениях с

образовательным учреждением (обучающихся, их родителей или иных законных представителей и педагогических работников). В развитие норм законодательных актов об образовании и в соответствии со своими полномочиями Правительство РФ устанавливает нормативы финансирования федеральных государственных образовательных учреждений (что прямо предусмотрено п. 6 ст. 41 Закона), а также утверждает «вторичные» акты, направленные на урегулирование важнейших вопросов. В частности, Правительством РФ утверждено «Положение о лицензировании образовательной деятельности» и «Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения». К актам, подлежащим утверждению Правительством РФ, также относятся: порядок разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов; перечень направлений профессиональной подготовки, по которым обучение в форме экстерната, в заочной и вечерней формах не допускается; перечень международных и иностранных организаций, предоставляющих необлагаемые налогами гранты для поддержки науки, образования, культуры; перечень международных, иностранных и российских премий, не подлежащих налогообложению; и др. Осуществляя в рамках своих полномочий регулирование вопросов сотрудничества с зарубежными странами в области образования, Правительство РФ издает соответствующие постановления, в которых устанавливает квоты на осуществление подготовки, переподготовки, повышения квалификации иностранных граждан в РФ, а также на осуществление преподавательской и научно-исследовательской деятельности российских граждан за пределами РФ, что прямо предусмотрено ст. 33.2 Федерального закона. Правительство РФ также регулирует вопросы поступления в аспирантуру и докторантуру лиц без гражданства. Актами Правительства РФ должен регулироваться порядок оказания социальной и материальной поддержки, в том числе, порядок выплаты стипендий обучающимся по программам профессионального образования различных уровней, а также условия и оплата труда работников сферы образования. Правительственные меры социальной и материальной поддержки, в том числе, предусматривали разовые денежные выплаты научно-педагогическим работникам, а также (до 1 января 2005 г.) льготы для обучающихся по оплате проезда на транспорте, В развитие п. 7 ст. 5 Закона, гарантирующей содействие государства в получении образования гражданами, проявившим выдающиеся способности, Правительство РФ устанавливает критерии и порядок предоставления специальных государственных стипендий. В развитие норм Закона, определяющих специфические условия труда работников сферы образования (п. 5 ст. 55), были приняты постановления, регулирующие продолжительность рабочего дня и ежегодного отпуска научно-педагогических работников. В то же время нормы ст. 54 Закона и ст. 30 Федерального закона (также как и нормы п. 2 Указа Президента РСФСР № 1), предусматривавшие особый порядок расчета заработной платы научно-

педагогическим работникам, так и не получили развития в постановлениях Правительства РФ. Соответствующие правовые механизмы не были разработаны, и указанные нормы вплоть до их отмены с 1 января 2005 г. оставались неработающими. Вопросы оплаты труда научно-педагогических работников регулировались Правительством РФ в отрыве от норм законодательных актов об образовании, что не вполне соответствует доктринальной формуле «на основе и во исполнение закона». Это несоответствие прослеживается и в тех случаях, когда Правительство РФ в рамках своих полномочий издает постановления с целью обеспечить правовое регулирование тех вопросов сферы образования, которые не были предусмотрены законодателем. Так, формально за пределами норм Закона и Федерального закона остаются вопросы, связанные с единым государственным экзаменом. Эксперимент по введению единого государственного экзамена осуществляется в целях реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года по решению Правительства РФ и регулируется издаваемыми им актами. Он направлен на совершенствование порядка приема в образовательные учреждения с целью повышения доступности высшего профессионального образования и одновременно позволяет отработать новый механизм финансирования вузов. Правоотношения, возникающие в связи с данным экспериментом, не противоречат основным положениям законодательных актов об образовании, хотя следует заметить, что это объясняется, главным образом, отсутствием детальной законодательной регламентации вопросов проведения государственной (итоговой) аттестации и приема в образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования. По результатам эксперимента по введению единого государственного экзамена планируется внести соответствующие изменения в Закон РФ «Об образовании» и в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».8 Другим примером является постановление Правительства РФ «Об университетских комплексах», направленное на регулирование деятельности университетских комплексов в Российской Федерации, создание которых связано с участием России в Болонском процессе. Принятие указанного постановления требовало наличия соответствующих законодательных норм. Однако, несмотря на то, что с момента издания указанного постановления (2001 г.) в Федеральный закон неоднократно вносились различные изменения и дополнения, он по-прежнему не предусматривает создание университетских комплексов, на что уже обращали внимание исследователи.9 8

В настоящее время подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в Закон РФ «Об образовании» и в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», которым закрепляются полномочия Российской Федерации и ее субъектов по обеспечению и организации проведения государственной (итоговой) аттестации, в том числе в форме единого государственного экзамена. 9 Кванина В.В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. М., 2005, с. 141-142

Практика включения норм постановлений Правительства в законодательные акты имела место и раньше. Так, в первую редакцию Закона были включены многие нормы «Временных положений…», утвержденных правительственным постановлением. При подготовке второй редакции Закона (от 13.01.1996 № 12-ФЗ) появилась заимствованная из более ранних постановлений Правительства РФ норма, в соответствии с которой государственным и муниципальным образовательным учреждениям среднего и высшего профессионального образования предоставлялось право на осуществление приема обучающихся с условием оплаты стоимости обучения сверх контрольных цифр (п. 10 ст. 41). Хотя такая практика и не является в полном смысле «подзаконной», ее следует признать правомерной. В силу того, что Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ), практику включения эффективных и оправдавших себя норм постановлений Правительства (а также норм «вторичных» актов, утвержденных правительственными постановлениями) в законодательные акты можно рассматривать как один из возможных путей развития законодательства. Таким образом, круг вопросов сферы образования, регулируемых на основании постановлений Правительства РФ, представляется достаточно широким. За немногими исключениями, обусловленными необходимостью осуществлять правовое регулирование тех аспектов, которые не были предусмотрены законодателем, акты Правительства РФ принимаются в соответствии с доктринальной формулой «на основе и во исполнение закона», а потому имеют подзаконный характер. В то же время ряд законодательных норм (в основном, затрагивающих регулирование финансовых вопросов) так и не был обеспечен правовыми механизмами на уровне правительственных актов. Это препятствовало реализации соответствующих норм и, в конечном итоге, привело к их исключению из текста Закона, а также Федерального закона как «неработающих». При этом соответствующие вопросы (финансирование сферы образования и заработная плата педагогических работников) так и остались нерешенными. Поэтому, к сожалению, нельзя прийти к выводу о том, что те или иные аспекты отношений сферы образования, неурегулированные на законодательном уровне, получили исчерпывающее правовое регулирование на уровне подзаконных актов Правительства РФ и были решены. В структурном отношении постановления Правительства РФ представляют собой ту правовую ступень, с которой «фактически начинается действие закона, рассчитанного на последующую совокупность подзаконных актов разных уровней».10 Следуя этой логике, нормы постановлений Правительства должны получить развитие в подзаконных актах, принимаемых как на федеральном, так и на региональном уровнях. 10

Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994, с. 90

На региональном уровне нормы постановлений Правительства РФ, регулирующие вопросы сферы образования, находящиеся в исключительном ведении Федерации, могут быть реализованы напрямую, но могут получить развитие (с целью учета региональных особенностей) в нормативных актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом региональные нормы, принимаемые в развитие норм правительственных постановлений, не должны противоречить последним, что является главным условием их легитимности. К сожалению, на практике данное правило соблюдается далеко не всегда, в результате чего возникают противоречия, затрудняющие процесс правоприменения. На федеральном уровне следующую правовую ступень, на которой получают развитие нормы правительственных актов, образуют акты федеральных государственных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять управление в сфере образования. Данная совокупность актов в юридической литературе сохраняет свое традиционное название – ведомственные акты. К нормативным ведомственным актам относятся приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения. Они принимаются в строгом соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и в большинстве своем подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, что способствует повышению их качества. Подзаконный характер нормативных ведомственных актов проявляется в том, что они издаются «на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции» (п. 1 Правил). То есть, подобно актам Правительства РФ, они принимаются в развитие норм законов, а также нормативных актов Президента РФ и должны «служить инструментом раскрытия их смысла»,11 способствовать их реализации. Но в отличие от правительственных актов они направлены на регулирование более узких вопросов, что подчеркивает их предметно-специализированный характер как актов, издаваемых органами специальной компетенции. В настоящее время ведомственные акты по вопросам образования издаются Министерством образования и науки РФ, а также находящимися в его ведении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки и Федеральным агентством по образованию, компетенция которых определяется соответствующими Положениями. Однако массив ведомственных актов по вопросам образования включает действующие акты, изданные в период с 1993 по 2004 гг. федеральными государственными органами исполнительной власти (Министерством образования РФ, Государственным комитетом по высшему образованию РФ, Министерством 11

Братусь С.Н., Казьмин И.Ф., Попова В.И. Ведомственные нормативные акты: понятие и основные проблемы //Закон и ведомственные нормативные акты в СССР. Труды ВНИИСГСиЗ, вып. 46, М., 1989

общего и профессионального образования РФ), обеспечивавшими проведение государственной политики и управление в сфере образования и осуществлявшими свою деятельность на основании соответствующих Положений. Самым распространенным видом нормативного ведомственного акта являются приказы, поскольку форма приказа в полной мере соответствует оперативно-распорядительной функции ведомственных актов. Приказы в императивной форме закрепляют управленческие решения федеральных органов исполнительной власти, направленные на организационное обеспечение реализации норм законов, указов Президента и постановлений Правительства, а также решений коллегии Министерства образования и науки РФ. В силу распорядительного характера приказов наиболее частым основанием для их издания является потребность в утверждении «вторичных» нормативных актов, к которым на данной правовой ступени относятся положения, порядки, перечни, правила, инструкции. Все они издаются с целью организации и упорядочения управленческой деятельности в сфере образования и призваны обеспечить исполнение норм законов, а также принятых в соответствии с ними управленческих решений. В развитие норм Закона РФ «Об образовании» в разное время принимались приказы, утверждающие, порядок лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений (ст. 33), типовые положения о филиалах ссузов; порядок приема в государственные и муниципальные учреждения начального и среднего профессионального образования (ст. 16; ст. 23); порядок перевода студентов ссузов из одного образовательного учреждения в другое; положение о получении общего образования в форме экстерната; документы по итоговой аттестации и награждению выпускников (п. 3 ст. 19), положения об итоговой государственной аттестации выпускников вузов (п. 4 ст. 15) и о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений (п. 3 ст. 35) и другие. Издание некоторых «вторичных» нормативных актов прямо предусмотрено отсылочными нормами Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В частности, п. 9 ст. 6 Федерального закона предусматривает издание положения об экстернате в государственных и муниципальных вузах, п. 3 ст. 8 – положения о филиалах вузов, п. 2 ст. 20 – о замещении должностей научно-педагогических работников. Кроме того, Федеральный закон предусматривает издание нормативных актов, регулирующих порядок приема в вузы и порядок перехода обучающихся из одного вуза в другой (п. 6 ст. 16), а также порядок выдачи свидетельств об установлении эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском профессиональном образовании и об ученых званиях (п. 5 ст. 23). Издание перечисленных «вторичных» нормативных актов, утверждаемых приказами, а также тех, которые прямо не предусмотрены

нормами Закона и Федерального закона, обусловлено полномочиями Министерства образования и науки РФ, а также его предшественников – Министерства образования РФ и Министерства общего и профессионального образования РФ. В рамках этих полномочий издаются приказы, направленные на организационное обеспечение реализации управленческих решений Правительства РФ в том числе, «вторичных» нормативных актов, утвержденных постановлениями Правительства РФ. Например, во исполнение постановления Правительства РФ от 18.10.2000 № 796, утвердившего Положение о лицензировании образовательной деятельности, Министерство утвердило порядок лицензирования по образовательной программе "Мастер делового администрирования", а также перечень документов и материалов, представляемых к лицензионной экспертизе при проведении комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения. Во исполнение постановления от 05.07.2001 № 505, утвердившего Правила оказания платных образовательных услуг, Министерство утвердило примерную форму соответствующего договора. На основании постановления Правительства РФ от 02.12.1999 № 1323 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения» Министерство утвердило Порядок рассмотрения документов при проведении государственной аккредитации вуза, а также форму примерного договора, заключаемого с целью оформления информационно-методического сопровождения процедуры государственной аккредитации вуза. Примерные формы договоров, утверждаемые приказами, также издавались на основании соответствующих Типовых положений. В нормативных приказах получили развитие нормы постановлений Правительства РФ, принятых по таким важным вопросам сферы образования, как лицензирование образовательной деятельности, государственная аккредитация высших учебных заведений, организация и проведение единого государственного экзамена, государственные образовательные стандарты и др. Причем некоторые приказы принимались с целью реализации решений коллегии Министерства, принятых во исполнение постановлений Правительства. Все упомянутые приказы представляют собой подзаконные акты, содержащие первичные нормы права, то есть, нормативные акты, главным признаком которых является их «правотворческое назначение как актов, оформляющих установления, изменение или отмену правовых норм».12 В то же время среди ведомственных актов встречаются так называемые информационные приказы, в которых излагается содержание законов, указов Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ с целью информирования нижестоящих органов и должностных лиц. Например, приказом Министерства образования РФ от 28.02.2002 № 624 «О внесении изменений в ст. 24 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» и ст. 50 Закона Российской Федерации «Об образовании» 12

Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967, с. 26

объявлялось содержание Федерального закона от 13 февраля 2002 г. № 20ФЗ. Приказом Министерства образования РФ от 10.09.1999 № 275 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации» объявлялся Указ Президента РФ от 31.08.1999 № 1134. Приказом министерства образования РФ от 27.06.2002 № 2472 «О комплексе межведомственных мероприятий по реализации в 2002-2005 г.г. Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г.» объявлялось поручение заместителя Председателя Правительства РФ В.Матвиенко от 06.06.2002 № ВМ-П8-08255. Приказом Министерства образования РФ от 8.08.1996 № 404 «О приемной семье» объявлялось Постановление Правительства от 17.07.1996 № 829, изданное в соответствии с Семейным кодексом РФ. Приказом Министерства общего и профессионального образования РФ от 02.02.1999 № 225 «О предоставлении отсрочки от призыва на военную службу отдельным категориям граждан» для сведения ректоров вузов объявлялось соответствующее постановление Правительства. Такие приказы в целом не содержат новых норм права, поскольку они не развивают, а только излагают нормы других правовых актов. Поэтому следует согласиться с авторитетными исследователями в том, что содержащиеся в таких актах нормы вышестоящих органов имеют юридическую силу, производную от издавшего их органа (то есть, силу закона, указа, постановления или распоряжения Правительства), а сами информационные приказы не обладают юридической силой нормативного ведомственного акта. В то же время форма приказа в таких случаях выбирается не случайно. Распорядительный характер, свойственный любому приказу, проявляется здесь в предписании, обращенном к определенному кругу должностных лиц, «принять к руководству» нормы объявленных правовых актов. Кроме того, некоторые информационные приказы могут содержать новые нормы, направленные на отмену ведомственных документов, утративших силу в связи с излагаемым решением вышестоящего органа власти. Однако, несмотря на наличие распорядительных предписаний, в целом нормы таких приказов не являются первичными, а потому информационные приказы не могут быть признаны нормативными актами. Другой вид ненормативных ведомственных актов представлен разъяснениями, которые также могут издаваться в форме писем. Основанием для их издания является необходимость пояснения конкретных вопросов, в том числе, связанных с исполнением норм законов, актов Президента и Правительства, а также нормативных приказов Министерства образования РФ. Примером разъясняющего ведомственного акта является Разъяснение Министерства общего и профессионального образования от 15.06.1998 № 938/14-12. Оно содержит толкование ст. 7 Закона РФ «Об образовании», объясняя назначение государственных образовательных стандартов, а также посвящено разъяснению вопросов, связанных с использованием Базисного

учебного плана, утвержденного приказом Министерства в соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.02.1994 № 174. Разъясняющий характер имеет Письмо Госкомвуза РФ от 02.04.1996 № 31-32-38ин/08, в котором на основании норм Закона, Типовых положений об образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования и некоторых постановлений Правительства РФ объясняется порядок оказания дополнительных образовательных услуг. Другим примером разъясняющего письма является Письмо Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 17.01.2005 № 01-16/05-01. Оно содержит разъяснение по поводу новшеств в вопросах получения лицензии на право ведения образовательной деятельности. Письма, содержащие разъяснения, могут называться инструктивными. Примером такого ведомственного акта является инструктивное письмо Министерства общего и профессионального образования от 08.06.1998 № 30, в котором на основании норм Закона РФ «Об образовании» и Гражданского кодекса РФ разъяснялись вопросы, связанные с регулированием правового статуса образовательных учреждений. Подзаконный характер разъяснений и разъясняющих (инструктивных) писем проявляется в том, что все пояснения основываются на соответствующих нормах законов (или указов Президента) и принятых в их развитие актов Правительства. Эти же черты свойственны и письмамрекомендациям, которые тоже не содержат новых норм права, но содействуют реализации норм законодательных и других нормативных актов. Например, письмо Министерства образования от 13.05.1996 № 24-М «Об организации обучения в специальных учебно-воспитательных учреждениях», давая рекомендации по организации обучения детей и подростков с девиантным поведением, напоминает о необходимости точного следования нормам соответствующего Типового положения. Другие виды писем (информационные, сопроводительные) не содержат отсылок к законодательным и другим нормативным правовым актам, а направлены на изложение управленческих решений, оформленных в форме нормативного приказа или постановления Правительства РФ, а также содержат информацию о мерах, принимаемых в целях реализации этих решений. Таким образом, ведомственные акты по вопросам образования представляют собой огромный массив изданных в разное время нормативных и ненормативных документов, регулирующих практически все важнейшие аспекты отношений, возникающих в сфере образования, в том числе, образовательных правоотношений. Хотя к российскому законодательству об образовании могут быть отнесены только нормативные акты органов исполнительной власти (п. 1 ст. 3 Закона), все ведомственные акты, обладая общими свойствами – «подзаконностью, специализированностью и оперативной распорядительностью»13 – выполняют сходные функции в обеспечении правового регулирования отношений, возникающих в сфере 13

Конституция, закон, подзаконный акт, с. 100

образования. Являясь важным звеном в правовой цепи, они призваны содействовать реализации законодательных норм, а также принятых в соответствии с ними управленческих решений Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Однако нередко отдельные ведомственные нормы противоречат действующему законодательству, тем самым, нарушая или ограничивая различные образовательные права граждан. Колоссальный объем и невысокое качество ведомственного нормотворчества заставляют задуматься о возможных путях его сокращения. Очевидно, что нельзя недооценивать важную роль ведомственных актов (как нормативных, так и ненормативных) в формировании массива локальных актов (правовых актов, издаваемых образовательными учреждениями и организациями), особенно в условиях, когда нормы действующих законов об образовании, лишенные правовых механизмов, нуждаются в 14 конкретизации. Но при этом необходимо исключить вторжение ведомственной управленческой инициативы в сферу вопросов, входящих в компетенцию образовательного учреждения (организации), и регулируемых исключительно на локальном уровне. Это предполагает отказ от излишне подробного регулирования тех или иных вопросов посредством инструктивных и рекомендательных писем. Кроме того, представляется, что наиболее важные аспекты образовательных правоотношений, связанные с реализацией субъективных образовательных прав граждан и в настоящее время регулируемые преимущественно посредством ведомственных актов, должны получить более подробное регулирование в нормах законодательных актов. Тем самым будет создана правовая основа для локального нормотворчества, которое может и должно развиваться не столько на основании управленческих решений, сколько преимущественно на основе норм законов. Хотя локальные правовые акты, издание которых прямо предусмотрено рядом норм Закона и Федерального закона,15 остаются за рамками собственно системы законодательства, они играют очень важную роль в процессе правового регулирования образовательных отношений. Это обусловлено тем, что локальный уровень правового регулирования представляет собой последнее звено в правовой цепи. Именно на этом уровне происходит непосредственная реализация образовательных прав граждан, осуществляемая на основе действующего законодательства.

14

В этой связи следует согласиться с Ю.Г.Арзамасовым в том, что «правовое регулирование в сегодняшних условиях не может быть осуществлено без ведомственного нормотворчества»./Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2004, с. 22 15 В частности, Закон РФ «Об образовании» определяет содержание устава образовательного учреждения (п. 1 ст. 13), а также порядок его разработки и утверждения (п. 2 ст. 13). Нормы п.п. 4-5 ст. 13 допускают правовое регулирование различных сторон деятельности образовательных учреждений посредством локальных правовых актов (при условии их соответствия уставу), подлежащих регистрации в качестве дополнений к уставу образовательного учреждения. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» дополняет круг вопросов, которые могут быть урегулированы уставом вуза (п. 3 ст. 8; п. 2 ст. 12; п.п. 3, 10 ст. 16; п. 4 ст. 20).

Важнейшим локальным актом является устав образовательного учреждения (организации), разработка которого должна осуществляться на основе и в строгом соответствии с нормами ст. 13 Закона РФ «Об образовании». В уставе, в том числе, должен быть приведен перечень локальных актов, принимаемых администрацией образовательного учреждения (организации). Наиболее распространенным видом локального акта является приказ руководителя (заведующего, директора, ректора). Приказы издаются с целью правового оформления управленческих решений, принимаемых на основе и во исполнение закона (утверждение списков граждан, зачисленных в образовательное учреждение и выпущенных из него, решения вопросов отчисления, поощрений и дисциплинарных взысканий и др.). Приказами утверждаются «вторичные» акты – правила приема, правила внутреннего распорядка, должностные инструкции, учебные планы, в том числе, включающие локальный компонент образовательного стандарта соответствующего уровня образования и др. Во избежание нарушений права граждан на образование и связанных с ним прав локальное правовое регулирование должно быть подзаконным. Оно должно осуществляться исключительно в рамках компетенции образовательного учреждения (организации) (п. 2 ст. 32 Закона) и в строгом соответствии с законом (а также с нормами принятых на основе закона правительственных и ведомственных подзаконных актов, в том числе, «вторичных»). Поэтому пробелы, имеющие место на законодательном уровне, не могут быть заполнены посредством локальных правовых норм. В противном случае возникнет ситуация, когда на локальном уровне правоприменитель фактически вторгается в компетенцию законодателя, а в правовом государстве только законодатель устанавливает основы правового регулирования тех или иных отношений. Кроме того, разнообразие подходов правового регулирования при отсутствии правовых основ может лишить граждан возможности защиты своих образовательных прав, в том числе, при помощи судебной процедуры. В целом проблема осуществления правового регулирования образовательных отношений на различных уровнях в строгом соответствии с действующим законодательством об образовании, в том числе, в пределах компетенции, установленной Законом, является достаточно острой. Характерным ее проявлением является принятие региональных нормативных правовых актов с превышением компетенции, предоставленной субъекту Российской Федерации, о чем свидетельствуют многочисленные примеры.16 Такая практика не является правомерной и порождает огромное количество противоречий, наличие которых не способствует сбалансированности и

16

Наиболее характерные примеры приводятся в Обзоре практики проведения территориальными органами Минюста России юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам образования в соответствии с приказом Минюста РФ от 29.10.2003 N 278 "Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"//"Бюллетень Минюста РФ", N 11, 2003.

эффективности трехуровневой системы российского законодательства об образовании. Таким образом, на современном этапе развития федеральное законодательство об образовании состоит из огромного количества нормативных правовых актов, в большинстве своем подзаконных, объединенных вокруг базового законодательного акта. По сходному пути пошло развитие образовательного законодательства на региональном уровне, где удельный вес законодательных норм также невелик по сравнению с нормами подзаконных актов. В условиях преобладания подзаконного нормотворчества над законотворчеством можно рассматривать систему законодательства об образовании только как совокупность законов и подзаконных актов с явным количественным превосходством последних. Такая система, складывавшаяся под влиянием «ситуационной логики», представляет собой нормативноправовой массив, который, как справедливо отмечает Д.А.Ягофаров, «как в количественном, так и в коллизионном отношениях перешагнул разумные рамки».17 Ей свойственны, в первую очередь, пробельность и фрагментарность, а также громоздкость и противоречивость, что осложняет процесс правоприменения и создает почву для возникновения юридических споров. Таким образом, необходимость совершенствования системы законодательства об образовании в силу наличия рассмотренных выше серьезных проблем, связанных с особенностями ее формирования, сегодня представляется очевидной. При этом первоочередное внимание должно быть уделено проблемам, решение которых обеспечило бы увеличение удельного веса законодательных норм и более полного регулирование собственно образовательных правоотношений, сокращение объема ведомственного нормотворчества, прежде всего в части регламентации права на образование и прав в образовании, устранение пробельности и противоречивости соответствующих нормативных правовых актов.

17

Ягофаров Д.А. Методология и методика сравнительно-правовых образовательного права //Право и образование, 2004, № 1, с. 18

исследований

в

области