Проблемы формирования современного финансово-экономического механизма управления речным бассейном

А.В. Шевчук, О.Е. Медведева

Проблемы формирования современного финансово-экономического механизма управления речным бассейном

Издательство НИА–Природа Mосква – 2001

Шевчук А.В., Медведева О.Е. Проблемы формирования современного финансово-экономического механизма управления речным бассейном. – М.: НИА–Природа, 2001. – 92 с. Книга включает в себя анализ действующей финансово-экономической схемы управления в сфере водопользования и конкретные предложения по ее совершенствованию. В книгу вошли материалы, позволяющие представить существующие проблемы финансового управления водными ресурсами в целом по Российской Федерации, а также рекомендации по формированию нового финансово-экономического механизма регулирования водопользования на уровне бассейна реки. Авторы приводят расчеты эффективности предлагаемой схемы на примере бассейна р. Оки. Предназначена для специалистов в области управления природными ресурсами и охраны окружающей среды, научно-исследовательских организаций и учебных заведений. При подготовке книги были использованы официальные материалы МПР России, Госкомстата России, территориальных органов управления природными ресурсами, а также других ведомств и организаций. Авторы выражают признательность Мазур Н.А. за подготовку материалов по разделу 2.2, Ветошкиной Л.П. за участие в сборе материала по разделу 3.1, а также Рожецкому В.Б., Московкину П.Н. и Авдеевой М.А. за техническое редактирование текста. Рецензенты: д.э.н., профессор Н.Н.Лукьянчиков (ВИЭМС МПР России); д.э.н., профессор В.К.Паписов (Ассоциация водопользователей)

Материал и рекомендации, представленные в книге, подготовлены с учетом результатов работ по проекту ТАСИС “Управление водными ресурсами в России”

© НИА–Природа, 2001 © Шевчук А.В., 2001 © Медведева О.Е., 2001

2

Содержание Введение .................................................................................. 1. Существующие платежи в сфере водопользования и формы их аккумулирования.......................................................... 1.1.Платежи за пользование водными объектам........................ 1.2. Платежи за сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные ....................................................................... 1.3.Штрафы и иски о возмещении вреда, причиненного водным объектам............................................................................. 1.4.Фонды восстановления и охраны водных объектов и экологические фонды................................................................. 2.Анализ действующей схемы финансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий и предложения по переходу на новую модель управления водным бассейном....... 2.1. Оценка существующей ситуации в сфере финансовых и экономических составляющих управления водными ресурсами..................................................................................... 2.2.Бюджетное планирование водохозяйственных и водоохранных мероприятий.............................................................. 2.3. Предложения по реализации бассейнового принципа управления водными объектами на основе модели софинансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий в бассейне........................................................................... 3. Рассмотрение финансово-экономических составляющих управления бассейном р.Оки................................................ 3.1. Состояние финансирования водохозяйственных и водоохранных мероприятий по территориям, входящим в бассейн р.Оки..................................................................... 3.2. Рекомендации по применению модели софинансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий в бассейне р. Оки............................................................................ 3.3. Оценка экономической эффективности применения модели софинансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий в бассейне р.Оки Выводы .................................................................................... Приложения ............................................................................ Литература ............................................................................... 3

4 5 5 9 14 21

30

30 38

48 52

52

64

74

86 87 89

Введение Государственный водный фонд, к которому относятся водные ресурсы, содержит поверхностные и подземные воды. Регулирование пользования водными объектами, в том числе с использованием финансово-экономических инструментов, осуществляется водным законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а по подземным водам, в том числе законодательством о недрах. Основными проблемами, сложившимися в сфере управления водными ресурсами, являются: ухудшение качества воды, неэкономное водопользование, обострение вопросов хозяйственно-питьевого водоснабжения, снижение инвестиционной активности в водном секторе экономики, отсутствие общей координации в осуществлении регулирования водопользования, проведении водоохранных и водохозяйственных мероприятий. Повышение эффективности управления водными ресурсами ставит задачу поиска новых схем планирования и финансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий, современных механизмов урегулирования водных отношений на основе бассейнового подхода. В условиях постоянно изменяющейся нормативно-правовой базы водопользования предлагается принципиальная схема, позволяющая легко адаптироваться к изменениям финансовой политики (использование рычагов финансового стимулирования со стороны государства, участие субъектов водных отношений в процессе финансирования, переход от управления финансами к бюджетному регулированию). Предлагаемая модель управления водными ресурсами состоит в переходе на схему планирования и финансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий в границах речного бассейна. Одновременно предлагается все средства, поступающие в бюджеты субъектов Российской Федерации от водопользователей, направлять на реализацию водоохранных и водохозяйственных мероприятий. Развитие новой модели управления водными ресурсами должно предусматривать различные стадии внедрения как институциональных структур, так и финансово-экономических механизмов (кратко-, средне - и долгосрочный периоды). При этом важно отработать элементы финансирования мероприятий на примере конкретного речного бассейна для последующего использования их в целом по территории России.

4

1. Существующие платежи в сфере водопользования и формы их аккумулирования 1.1.Платежи за пользование водными объектами На территории России платность водопользования как метод экономического регулирования водных отношений действует с 1991 г. С 1999 г. пользование водными объектами (кроме подземных) регулируется Федеральным законом от 6 мая 1998 г. № 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами". Указанным Федеральным законом введена плата за подлежащее лицензированию пользование поверхностными водными объектами, территориальным морем и внутренними морскими водами с применением сооружений, технических средств или устройств и установлены минимальные и максимальные значения ставок платы. Объектами платы являются: забор воды; сброс сточных вод, попадающих в водные объекты; сплав древесины без судовой тяги; использование акватории для добычи полезных ископаемых, организованной рекреации, размещения плавательных средств, коммуникаций, зданий, сооружений, установок и оборудования, проведения буровых, строительных и иных работ; электроэнергия, вырабатываемая ГЭС при пользовании водными объектами без изъятия водных ресурсов. Данным законом установлены минимальные и максимальные значения ставок платы за пользование водными объектами по объектам платы для Российской Федерации в целом. Минимальные и максимальные значения ставок платы, дифференцированные по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 22.07.98 г. N 818. За забор воды (кроме забора морских вод) и сброс сточных вод ставки платы установлены в пределах лимитов. При заборе воды или сбросе сточных вод сверх установленных лимитов ставки платы за объем такого превышения увеличиваются в 5 раз. При пользовании водными объектами без соответствующей лицензии (разрешения) ставки платы за такое пользование также увеличиваются в 5 раз. Федеральным законом "О плате за пользование водными объектами" установлены следующие льготы по ставкам платы: - за забор воды и сброс сточных вод для организаций, эксплуатирующих объекты теплоэнергетики и атомной энергетики, имеющих прямоточную схему водоснабжения, и за забор и сброс сточных вод 5

для организаций, добывающих драгоценные металлы, в размере 30% от установленной ставки платы для промышленных предприятий; - за забор воды для водоснабжения населения не более 30 рублей за 1000 м3 забираемой воды. Помимо льгот указанным законом от платы освобождено следующее пользование водными объектами: - забор воды для орошения сельскохозяйственных земель, садоводческих и огороднических объединений граждан, рыбоводства и воспроизводства водных биоресурсов, централизованного водоснабжения животноводческих ферм и комплексов; - использование акватории при проведении водоохранных работ, дноуглубительных и других работ, связанных с эксплуатацией судоходных водных путей; - использование акватории для размещения и строительства гидротехнических сооружений гидроэнергетического, мелиоративного, рыбохозяйственного, водно-транспортного, водопроводного и канализационного назначения; - забор воды для санитарных, экологических и судоходных попусков; - сброс дренажных, шахтных и карьерных вод, если концентрация вредных веществ в них не превышает концентрацию таких веществ в водоприемнике. Кроме того, при применении ставок платы за использование поверхностных водных объектов в целях забора воды и сброса сточных вод установлены ограничения. В частности, в пунктах 3 и 4 статьи 4 указанного закона определено, что до 1 января 2003 года ставки платы за пользование водными объектами, связанные с забором воды для водоснабжения населения (26% водопользователей), не должны превышать минимальных ставок, а ставки платы за пользование водными объектами в целях забора воды для технологических нужд и сброса сточных вод в пределах установленных лимитов плательщикам, осуществляющим эксплуатацию объектов теплоэнергетики и атомной энергетики с использованием прямоточной схемы водоснабжения и добычу драгоценных металлов, устанавливаются в размере 30% от ставок на этот вид водопользования. Для реализации указанного Федерального закона и в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22.07.98 г. N 818 субъекты Российской Федерации приняли соответствующие законы, устанавливающие конкретные ставки платы по 6

категориям и порядок целевого расходования средств от платы, поступающих в их бюджеты. В соответствии со ст. 8 вышеуказанного закона средства от платы за пользование водными объектами в размере 40 процентов должны направляться в Федеральный бюджет, 60 процентов - в бюджеты субъектов Российской Федерации и не менее 50 процентов средств, поступающих от платы, направляются на осуществление мероприятий по восстановлению и охране водных объектов. До 2002 года плата за забор (добычу) воды из подземных источников осуществлялась в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах. В соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах" от 21 февраля 1992 года N 2395-1 при пользовании недрами производились следующие виды платежей: 1) сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий; 2) платежи за пользование недрами; 3) отчисления на воспроизводство минерально - сырьевой базы; 4) акцизы с пользователей недр. Платежи взимались в форме разовых и (или) регулярных взносов за единицу использованного участка недр или площади. Их размеры включались в себестоимость добычи полезных ископаемых и определялись как доля от стоимости добытых полезных ископаемых (подземных вод) и потерь при добыче, превышающих нормативы, устанавливаемые ежегодными планами горных работ, согласованными с органами государственного горного надзора. Порядок и условия взимания платежей за пользование недрами, критерии определения ставок устанавливались Правительством Российской Федерации. Окончательные размеры этих платежей устанавливались при предоставлении лицензии на пользование недрами. Распределение платежей за добычу подземных вод устанавливалось в соответствии с водным законодательством Российской Федерации. Плата за лицензии на пользование подземными водами составляла в среднем 3-4 тысячи рублей. Плата за пользование определялась в среднем в размере 3-8% от стоимости реализованных услуг, а отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы - в размере 5% от стоимости реализованных услуг. Федеральным законом от 7 августа 2001 года N 111-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О плате за пользование водными объектами" установлено, что с 2002 года на платежи за пользование подземными пресными водами не распространяется законодатель7

ство о недрах. Это означает, что плата за использование пресных подземных вод будет рассчитываться по ставкам платы за пользование водными объектами, хотя в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах" пресные подземные воды входят в состав государственного фонда недр и являются полезным ископаемым. В Налоговом кодексе пресные подземные воды также исключены из состава полезных ископаемых при установлении налога на добычу полезных ископаемых. Таким образом, обязательные платежи за пользование питьевыми подземными водами начиная с 2002 года будут регулироваться исключительно нормами водного законодательства. В связи с этим система лицензирования пользования недрами по объектам добычи пресных подземных вод может претерпеть принципиальные изменения, а общий объем средств от использования подземных вод значительно сократится в связи с переходом на более низкие ставки платы, рассчитанные для поверхностных водных объектов. С 2002 года Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 111-ФЗ предусмотрена индексация платы за пользование водными объектами в среднем в 2,1 раза. Расчетная сумма поступлений от платного водопользования в 2000 г. составляла 2194 млн. руб., в том числе поступления в федеральный бюджет - 890 млн. рублей. Фактически за 2000 г. средства от платного водопользования поступили в сумме 1650 млн. руб. (75% расчетного объема), в том числе в федеральный бюджет - 677 млн. руб. (76% расчетного объема). С учетом прогнозируемой собираемости на уровне 90 процентов поступления платы за пользование водными объектами в консолидируемый бюджет в 2002 году прогнозируются в сумме 6250 млн. руб., из которых в соответствии с нормативом, действующим в 2001 году, в федеральный бюджет подлежит зачислению 2,5 млрд. рублей. Вместе с тем, в целях компенсации потерь доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в ходе проведения налоговой реформы и снижения налогового бремени для налогоплательщиков, всю сумму указанных платежей предлагается передать в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации. В связи с этим в доходах федерального бюджета на 2002 год плата за пользование водными объектами не предусмотрена. Во второй части Налогового кодекса Российской Федерации отсутствует целевое использование части поступающих в бюджеты средств от платы за водопользование вопреки статье 8 Федерального закона "О плате за пользование водными объектами", где предусмотрено 50 процентов средств от платного водопользования направлять на восстановление и охрану водных объектов. Таким образом, при принятии с 01.01.2003 года 29 главы второй части Налогового кодекса (в части водного налога), водное хозяйство страны остается 8

без целевого финансирования важнейших водохозяйственных мероприятий и программ. 1.2. Платежи за сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты В настоящее время при исчислении размера платежей за сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты применяется экономическая система, введенная в действие Законом РФ от 19.12.91 № 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" и постановлением Правительства РФ от 28.08.92 № 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, а также "Инструктивнометодическими указаниями о взимании платы за загрязнение окружающей природной среды", утвержденными 26.01.93 г. Минприроды России и "Рекомендациями по определению предельных размеров платы за загрязнение окружающей природной среды" (утверждены Минприроды России 09.12.93). В соответствии с перечисленными документами платежи за сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты подразделяются на 3 категории, зависящие от объема загрязняющих веществ: 1) за сбросы загрязняющих веществ в пределах допустимых нормативов; 2) за сбросы загрязняющих веществ в пределах установленных лимитов (временно согласованных сбросов); 3) за превышение установленных лимитов. При отсутствии у природопользователя каких-либо разрешений на выброс, сброс, размещение вредных веществ применяется плата как за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды. Все три вида платежей являются величинами, определяемыми на основании базовых нормативов платы и коэффициентов, учитывающих экологические факторы. Базовые нормативы платы установлены для России в целом по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени опасности их для окружающей природной среды и здоровья населения. На основе базовых нормативов субъектами Российской Федерации разрабатываются и утверждаются дифференцированные ставки платы, которые определяются умножением базовых 9

нормативов платы на коэффициенты, учитывающие экологические факторы того или иного региона. Для расчета платежей за сбросы загрязняющих веществ используются коэффициенты экологической ситуации и экологической значимости состояния водных объектов по бассейнам рек. Разброс значений коэффициентов составляет от 1,00 до 1,85. Базовые нормативы платы за сбросы и коэффициенты, учитывающие экологические факторы утверждены Минприроды России в 1992 г. и с тех пор не пересматривались. Для их приведения к современному уровню цен используются коэффициенты индексации платы, разрабатываемые и утверждаемые до 1999 года Госкомэкологией России, в 2000 г. - МПР России. С 2002 года - федеральным законом "О Федеральном бюджете". В 1994 году к базовым нормативам платы применялся коэффициент 10, в 1995 г. - 17, в 1996 г.- 35, в 1997 г. - 42, в 1999 г. – 62, в 2000 г. - 94. С 2002 года предусмотрена индексация, применяемых в 2001 году ставок платы в 1,18 раза. Платежи за предельно допустимые нормативы воздействия включаются в себестоимость продукции (стоимость работ, услуг), а платежи за превышение этих нормативов оплачиваются за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя. Если такие платежи становятся равны либо превышают прибыль, остающуюся в распоряжении природопользователя, то территориальными органами Минприроды России, органами санитарно-эпидемиологического надзора и соответствующими органами исполнительной власти может рассматриваться вопрос о приостановлении или прекращении деятельности предприятия либо организации, загрязняющих окружающую природную среду. Минприроды России по согласованию с заинтересованными ведомствами утверждались и доводились до местных органов исполнительной власти и охраны природы рекомендации по установлению предельных размеров платы, а также федеральный коэффициент индексации базовых нормативов платы. При этом местным органам исполнительной власти по согласованию с органами охраны природы предоставлено право самим определять необходимость введения предельных размеров, а также дифференцировать коэффициенты индексации в большую (по согласованию с федеральными органами) или меньшую сторону с учетом конкретно сложившихся экономических условий. Предельные размеры устанавливаются для платы за превышение предельно допустимых нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ, размещение отходов в процентах от прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя, и в зависимости 10

от уровня рентабельности предприятия. Максимальный процент от прибыли, в пределах которой взимаются платежи за загрязнение окружающей природной среды, установлен в пределах 20%-70% при соответствующем уровне рентабельности предприятия: до 25% - до 50% - свыше 50%. Рентабельность рассчитывается как отношение прибыли от реализации продукции к полной себестоимости реализованной продукции. Данные рекомендации рассматривались в качестве одной из льготных мер, устанавливаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предприятиям - природопользователям с учетом реальной экономической ситуации. Для учета отраслевых особенностей был утвержден Порядок взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов. Данным документом была учтена специфика предприятий водопроводно-канализационного хозяйства, а действующие "Рекомендации по определению предельных размеров платы за загрязнение окружающей природной среды" дополнены положением, в соответствии с которым максимальный размер платы за сброс загрязняющих веществ в водоемы сверх предельно допустимых нормативов и размещение осадка сточных вод для предприятий водопроводно-канализационного хозяйства рекомендуется устанавливать в пределах 7% прибыли, полученной за услуги по канализации и остающейся в распоряжении этих предприятий. Система платежей за загрязнение окружающей природной среды выбросами, сбросами загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнений создана как механизм стимулирования борьбы за сокращение негативных эколого-экономических последствий хозяйственной деятельности. Первоначальной целью введения экологических платежей было создание экономического механизма снижения или предотвращения загрязнения окружающей природной среды. По своему экономическому смыслу плата за загрязнение должна была представлять собой форму возмещения экономического ущерба от выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду посредством аккумуляции финансовых средств на компенсацию воздействия, включая затраты на проектирование и строительство природоохранных объектов, и обеспечивать стимулирование снижения загрязнения. Поэтому методология расчетов экологических платежей сводилась к установлению данных платежей в размере удельного ущерба, причиняемого загрязняющими веществами народному хозяйству. Показатели удельного ущерба определялись на основе данных о необ11

ходимых затратах на создание очистных сооружений, компенсацию вреда, причиненного здоровью населения, рыбному хозяйству и т.д. Для определения ставки платы за конкретное загрязняющее вещество применялись переводные коэффициенты, позволяющие условно дифференцировать удельный ущерб в зависимости от категории опасности разных типов загрязнителей. Соответственно механизм расчета базовых нормативов платы за сбросы конкретных загрязняющих веществ заключался в определении произведения показателя удельного экономического ущерба в ценах 1990 года на показатели относительной опасности данного загрязняющего вредного вещества для окружающей природной среды и здоровья населения и на коэффициенты индексации платы. Показатели относительной опасности веществ (А1) рассчитывались как величины, обратно пропорциональные предельно допустимым концентрациям (ПДК), установленным в нормативном документе "Санитарные правила и нормы охраны поверхностных вод от загрязнения": А1 = 1 / ПДК i , где ПДК i - для водных объектов принятая предельно допустимая концентрация загрязняющих веществ в воде рыбохозяйственных водоемов (ПДКрх); i - загрязняющее вещество. При отсутствии ПДКрх рекомендовалось применять предельно допустимую концентрацию вещества в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования или ориентировочно безопасные уровни воздействия (ОБУВ). Для стимулирования снижения природопользователями загрязнений была выработана шкала увеличения платежей в зависимости от объема загрязняющих веществ: - в пределах нормативов устанавливалась исходная базовая ставка платежа; - в пределах лимитов устанавливалась другая ставка, повышенная в пятикратном размере по отношению к исходной: по этой ставке платежи взимаются только за превышение объемов над нормативным уровнем; - за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды конкретные ставки платы не установлены, но плата взимается по пятикратно увеличенным ставкам платы за загрязнение в пределах установленных лимитов, причем она взимается только за соответствующее превышение объемов загрязняющих веществ над временно согласованными лимитами. 12

Таким образом, фактический платеж за сверхнормативное загрязнение устанавливался в 5-ти кратном размере от исходного платежа, рассчитанного на основании показателя удельного экологического ущерба. Соответственно платеж за сверхлимитное загрязнение устанавливался в 25-ти кратном размере. Данная система расчета объема взимаемых платежей сохраняется и в настоящее время. Основными недостатками действующей системы является разрыв между реальным размером ущерба, а также затратами на ликвидацию или предотвращение негативных воздействий, и объемом начисляемых средств, и ее дисбаланс с другими финансовыми системами регулирования хозяйственной деятельности в условиях рыночной экономики. Совершенствование действующей системы расчета ставок платежей и приведение ее в соответствие с принципом "загрязнитель платит" может осуществляться с учетом применяемой во Франции модели подобных расчетов, а также предлагаемой ниже методологии расчета тарифа платы за очистку и потребление воды. В качестве другой стимулирующей меры, направленной на привлечение внебюджетных инвестиций в создание объектов природоохранного назначения в документах, регламентирующих вопросы взимания платежей за загрязнение, была предусмотрена возможность зачета выполненных природоохранных мероприятий в общих платежах природопользователя. Существовавшая до 2000 г. система сбора платежей за загрязнение окружающей среды предусматривала аккумулирование указанных средств на счетах внебюджетных экологических фондов субъектов Российской Федерации и Федерального экологического фонда Российской Федерации. В соответствии с Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 10% всех платежей направлялось в федеральный бюджет, а оставшиеся средства в соотношении 10, 30 и 60% на реализацию природоохранных мероприятий соответственно федерального, регионального (субъект Федерации) и местного уровней. До 2000 года средства от платежей за загрязнение водных объектов перечислялись природопользователями в размере 90% на специальные счета государственных экологических фондов (в том числе из них 10% в Федеральный экологический фонд) и 10% в доход республиканского бюджета Российской Федерации для финансирования деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны окружающей природной 13

среды. Контроль за полнотой и своевременностью поступления платежей осуществляли комитеты по охране окружающей среды. С января 2000 г. сбор платы за загрязнение окружающей среды осуществляется через органы федерального казначейства. В соответствии со ст. 9 и ст. 27 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" плата за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов направлялась в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации в соотношении 19 и 81%. В связи с этим изменился и действовавший порядок осуществления контроля за правильностью исчисления и своевременностью внесения природопользователями платежей за загрязнение окружающей среды. Согласно Налоговому кодексу Российской Федерации, указанный контроль осуществляют соответствующие налоговые органы. Общая сумма поступления средств от загрязнения окружающей природной среды в 2000 г. составила 7458 млн. рублей, а ожидаемое поступление в 2001 г. оценивается порядка 6500 млн. рублей. Из этих сумм около 30% может быть отнесено к поступлениям за сбросы загрязняющих вредных веществ в водные объекты. С учетом принятия первой и формирования второй (специальной) части Налогового Кодекса Российской Федерации существующая схема платежей за загрязнение окружающей природной среды (в том числе за сбросы в водные объекты) трансформируется в экологические налоги, что ведет к потере их целевого характера и аккумулирующей роли. 1.3.Штрафы и иски о возмещении вреда, причиненного водным объектам Штрафы В соответствии с Водным кодексом Российской Федерации лица, виновные в нарушении водного законодательства Российской Федерации, несут административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок применения мер административной ответственности и ее размеров регламентируется Кодексом об административных правонарушениях, Водным кодексом РФ, Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды", Бюджетным кодексом РФ и рядом подзаконных актов. Штрафы за административные правонарушения являются мерой административного наказания и налагаются должностными лицами специально уполномоченного государственного органа управления 14

использованием и охраной водного фонда в пределах их компетенции, установленной законодательством Российской Федерации. Кроме того, многие нарушения водного законодательства расцениваются как экологические правонарушения и подпадают под действие Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (в ред.1991 г.). К экологическим правонарушениям, которые могут быть распространены на сферу водопользования, можно отнести такие нарушения, как несоблюдение нормативов качества окружающей природной среды, невыполнение требований, содержащихся в заключениях экологической экспертизы, нарушение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений, технологических линий и иных объектов; загрязнение окружающей природной среды и ряд других нарушений. В соответствии с данным законом должностные лица и граждане, предприятия, учреждения, организации, виновные в совершении экологических правонарушений, подвергались штрафу, налагаемому в административном порядке. Размер штрафов за экологические правонарушения устанавливался для граждан - от однократного до десятикратного размера минимальной месячной оплаты труда в Российской Федерации; для должностных лиц - от трехкратного до двадцатикратного размера минимальной месячной оплаты труда в Российской Федерации; для предприятий, учреждений, организаций - от 50.000 до 500.000 рублей. Конкретный размер налагаемого штрафа, согласно данного закона, определялся органом, налагающим штраф, в зависимости от характера и вида совершенного правонарушения, степени вины правонарушителя и причиненного вреда. В настоящее время Государственной Думой Российской Федерации принят в третьем чтении Федеральный закон "Об охране окружающей среды", в котором ранее действующая система применения мер административной ответственности изменена. В частности, отменена шкала применяемых штрафов за экологические правонарушения, не приводится перечень экологических правонарушений, дается определение экологического правонарушения, которым в соответствии с данным законом считается виновное, противоправное деяние, которое нарушает законодательство об охране окружающей среды и влечет за собой причинение вреда окружающей среде. В обязанности государственных инспекторов включается составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды. 15

В соответствии с новым законом к компонентам природной среды отнесены наряду с другими поверхностные и подземные воды. Размер штрафов за нарушение правил охраны водных ресурсов и нарушение правил водопользования определяется Кодексом РСФСР "Об административных правонарушениях" (в редакции 2001 года) и принятым в его развитие Законом Российской Федерации "О порядке пересчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях от 14.07.1992 № 3293-1. Однако суммы, установленные данным документом крайне малы. Так, в соответствии со статьей 57 данного кодекса загрязнение и засорение вод, нарушение водоохранного режима на водосборах, вызывающее их загрязнение, водную эрозию почв и другие вредные явления, влечет наложение штрафа на граждан в размере до пятидесяти рублей и на должностных лиц до ста рублей ( в редакции федерального закона - от 0,5 до 1 минимального размера оплаты труда или сокращенно МРОТ); ввод в эксплуатацию предприятий, коммунальных и других объектов без сооружений и устройств, предотвращающих загрязнение и засорение вод или их вредное воздействие, влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере до ста рублей (то есть, до 1 МРОТ). Забор воды с нарушением планов водопользования, самовольное производство гидротехнических работ, бесхозяйственное использование воды (добытой или отведенной из водных объектов), нарушение правил ведения первичного учета количества забираемых из водных объектов и сбрасываемых в них вод и определения качества сбрасываемых вод влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере до ста рублей (то есть, до 1 МРОТ). Повреждение водохозяйственных сооружений и устройств влечет наложение штрафа на граждан в размере до пятидесяти рублей и на должностных лиц - до ста рублей (до 1 МРОТ). Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных сооружений и устройств влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере до ста рублей (до 1 МРОТ). Кроме того, Кодексом об административных правонарушениях предусмотрено наложение штрафов за нарушение права государственной собственности на воды. Так, самовольный захват водных объектов, самовольное водопользование, переуступка права водопользования, а также совершение других сделок, в прямой или скрытой форме нарушающих право государственной собственности на воды, влечет наложение штрафа на граждан в размере до пятидесяти рублей и на должностных лиц - до ста рублей (до 1 МРОТ). 16

По действующему законодательству постановление о наложении административного штрафа может быть обжаловано в соответствии с установленной законом подведомственностью в суд общей юрисдикции или арбитражный суд. Рассматривая дело по жалобе на постановление о наложении административного штрафа, суд проверяет, имело ли место экологическое правонарушение и в чем оно конкретно выразилось, надлежащим ли органом (должностным лицом) наложен штраф, учитывались ли при определении его размера характер и вид совершенного заявителем правонарушения, степень его вины, а также вред, причиненный этим правонарушением. Если в ходе судебного разбирательства будет установлено, что размер штрафа определен без учета тяжести экологического правонарушения и личности самого нарушителя, суд вправе как уменьшить сумму штрафа, так и заменить этот вид взыскания на иной, но в пределах, предусмотренных нормативным актом об ответственности за данное правонарушение, с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено (ст. 273 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР). В соответствии с ранее действовавшим Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды", а также совместным письмом Минприроды России, Минфина России от 23.05.95 о порядке направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды суммы штрафов за экологические правонарушения, определенные указанным законом (ст. 84), а также бывшим Земельным кодексом РСФСР (ст. 125), Водным законодательством и другими законодательными актами и решениями Правительства Российской Федерации, перечислялись на специальные счета государственных экологических фондов. После принятия Бюджетного кодекса средства, полученные в результате наложения штрафов, должны направляться в местные бюджеты. В соответствии со статьей 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Согласно этого же кодекса, доходы, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, а также средства, полученные в 17

возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и иные суммы принудительного изъятия относятся к неналоговым доходам. Все виды штрафов за нарушение водного законодательства должны поступать в местные бюджеты и не обязаны направляться на цели, связанные с охраной водных объектов или охраной окружающей среды. То есть, действовавший ранее порядок, в рамках которого возможно было стимулировать работу инспекторов изменен и его еще предстоит "отлаживать". В 2001 г. в Российской Федерации было выявлено более 3 млн. административных правонарушений в сфере экономики. В 2001 г. выявлено 11471 административных правонарушений водного законодательства, в том числе 6104 нарушения правил охраны водных ресурсов, 3817 нарушений правил водопользования, 1550 нарушений прав госсобственности на воды. Величина наложенных штрафов составила около 14 млн.рублей. С 2002 года вступил в силу новый Кодекс об административных правонарушениях, в котором упорядочена система наложения штрафов за все виды административных нарушений, включая нарушения водного и природоохранного законодательства, а также устанавливаются новые размеры штрафов, исчисляемые в минимальных размерах оплаты труда. Иски Помимо уплаты штрафов, в случае нарушения экологического и водного законодательства, виновные лица обязаны устранить допущенные нарушения и возместить причиненный ущерб. В соответствии со статьей 131 Водного кодекса граждане и юридические лица, причинившие ущерб водным объектам, возмещают его добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с методиками исчисления ущерба, причиненного водным объектам, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление водных объектов с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Иски о возмещении ущерба, причиненного водным объектам в результате нарушения водного законодательства Российской Федерации, вправе предъявлять специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда, специально уполномоченный государственный орган в области 18

охраны окружающей природной среды, государственный орган санитарно-эпидемиологического надзора. Суммы возмещения ущерба, взыскиваемые по решению суда или арбитражного суда, перечисляются в федеральный бюджет или бюджеты субъектов Российской Федерации в установленном порядке и расходуются на восстановление водных объектов. Условия и порядок возмещения ущерба, причиненного водным объектам в результате нарушения водного законодательства Российской Федерации, регулируются законодательством Российской Федерации. По действующему законодательству расчет сумм по возмещению вреда, причиненного экологическими правонарушениями также производится в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния природного объекта с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Данная позиция зафиксирована в целом ряде нормативных документов, к которым относятся: Закон Российской Федерации 1991 года "Об охране окружающей природной среды" (в новом законе этот пункт несколько изменен.); постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. № 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения"; совместное письмо Минприроды России, Минфина России от 23.05.95; Методика исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод, утвержденная приказом Госкомэкологии России от 11 февраля 1998 г. № 81; Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, утвержденные Госкомэкологией России 6 сентября 1999 года. По новому закону "Об охране окружающей среды" компенсация вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением, производится добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. Определение величины (размера) вреда окружающей среде (суммы ущерба) производится по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, а при их отсутствии, по таксам и методикам, утвержденным специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды. 19

По решению суда или арбитражного суда вред окружающей среде может быть возмещен в натуре путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Сумма ущерба, взыскиваемая по решению суда или арбитражного суда, перечисляется на счета соответствующих целевых бюджетных экологических фондов, а при их отсутствии – в соответствующие бюджеты субъектов Российской Федерации, на территории которых совершены указанные правонарушения, на природоохранную деятельность. По своему содержанию штрафы и иски о возмещении ущерба должны являться действенными мерами экономического воздействия на природопользователей, нарушающих водное и природоохранное законодательство. Однако данные рычаги воздействия на природопользователей практически не задействованы в силу невысоких ставок применяемых штрафов и отсутствия необходимой нормативно-методической базы по оценке и взысканию сумм в возмещение ущерба, причиненного водным объектам, и не выполняют возложенных на них функций применительно к водным объектам. Основными причинами сложившего положения являются: - отсутствие современной методики оценки ущерба, причиненного водным объектам тем или иным видом негативного воздействия; - действовавший до настоящего времени порядок взыскания ущерба водным объектам на основе ставок платы за сверхлимитный сброс загрязняющих вредных веществ (в 25-кратном размере по отношению к ставкам платы, установленным для сбросов в размере предельно допустимых концентраций); - необходимость проведения судебной процедуры и доказательства виновности лица, причинившего данный ущерб. Объем поступления средств, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за нарушение природоохранительного законодательства, невелик. В 2000 году он составил 6% всех поступлений территориальных экологических фондов или свыше 400 млн. рублей. Данные о том, какая сумма поступает от штрафов и от исков о возмещении вреда водным объектам, отсутствуют. Ориентировочно она может составить порядка 180 млн. рублей. Для эффективного применения норм, определенных водным и иным законодательством, необходимо: - разработать современную нормативно-методическую базу по определению ущерба, причиненного водным объектам в результате нарушения водного и природоохранительного законодательства; 20

- урегулировать порядок зачисления и использования средств, взимаемых за счет штрафов и исков, стимулирующий деятельность инспекционных служб. 1.4. Фонды восстановления и охраны водных объектов и экологические фонды Фонды восстановления и охраны водных объектов В последнее время важнейшим финансовым источником являются денежные средства Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов. В соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1999 год" принято постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения об образовании и расходовании средств Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов" от 20.08.99 г. N 934. Данное положение устанавливает, что МПР России осуществляет управление средствами фонда, в том числе в установленном порядке представляет расчеты по образованию средств фонда, формирует и представляет перечни мероприятий, финансируемых из средств фонда и является распорядителем указанных средств. Финансирование из средств Фонда водохозяйственных мероприятий капитального характера осуществляется в соответствии с перечнями объектов, которые составляются и утверждаются МПР России. Критериями для включения объектов в указанные перечни являются обоснование значимости объекта, его техническое состояние, возможный ущерб в случае не проведения соответствующих мероприятий капитального характера. Водохозяйственные мероприятия капитального характера финансировались из средств фонда при наличии заключенных государственных контрактов на выполнение подрядных строительных работ для государственных нужд, утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации на строительство (реконструкцию) водохозяйственных объектов и положительных заключений государственных экспертиз, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В развитие постановления Правительства Российской Федерации от 20.08.99 г. N 934 совместным приказом МПР России от 18.11.99 г. N 217 и Минфина России от 18.11.99 г. N 78н была утверждена Инструкция о порядке формирования, использования и уче21

та средств Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов, зарегистрированная в Минюсте России 20.12.99 г .N 2013. Инструкция устанавливает, что нижестоящими распорядителями средств Фонда являются находящиеся в ведении МПР России организации, а также министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, организации и предприятия, которым на основании государственных контрактов (договоров) передается часть функций государственного заказчика для организации работ на выполнение водохозяйственных мероприятий по восстановлению и охране водных объектов и гидротехнических сооружений на них и защите от вредного воздействия вод населения и объектов экономики. Учет операций со средствами Фонда осуществлялся Главным управлением федерального казначейства Минфина и его территориальными органами на лицевых счетах, открытых МПР России- главному распорядителю средств и нижестоящим распорядителям средств Фонда в территориальных органах федерального казначейства. В соответствии с установками федерального бюджета страны на 1999 г. только на общефедеральном уровне предусматривалось израсходовать из этого Фонда 400 млн. руб. Фактические поступления в этот Фонд в 1999 г. составили всего 65,3 млн. руб., или 16,3% от ожидаемых. Практически вся эта сумма ушла на погашение долга резервному фонду Правительства Российской Федерации, образованному в связи с проведением предупредительных противопаводковых мероприятий. Расчетная сумма поступлений в 2000 г. в Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов - 330 млн. руб., в бюджеты субъектов Российской Федерации - 1304 млн. руб., из них на целевое использование - 679 млн. руб. Фактически в 2000 г. 285 млн. руб. направлены в Федеральный фонд на водохозяйственные и водоохранные мероприятия. Из фактически поступивших средств в бюджеты субъектов Российской Федерации (973 млн. руб.) 385 млн. руб. направлены на восстановление и охрану водных объектов. Статьей 84 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" были установлены доходы Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов в сумме 330,1 млн. рублей, направляемые на следующие цели: реконструкция и капитальный ремонт гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности, - 154,5 млн. рублей, из них: передача средств на водохозяйственные объекты Минсельхозпрода России - 50 млн. рублей; строительство объектов инженерной защиты от наводнений и обрушения берегов - 86 млн. рублей; приобретение технологического оборудования, машин и механизмов, необходимых для обеспечения эксплуатации гидротехни22

ческих сооружений, находящихся в Федеральной собственности, 34,7 млн. рублей; нормативное, информационное, научное, техническое, методическое и предпроектное обеспечение управления использованием и охраной водных объектов - 55 млн. рублей. Из поступивших за 2000 г. в доходы Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов 201,8 млн. руб. (84,3% от годовых бюджетных назначений) направлены: - 86,5 млн. руб. на реконструкцию и капитальный ремонт гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности, в том числе переданы на объекты Минсельхоза России - 42,0 млн. руб.; - 71,1 млн. руб. на строительство объектов инженерной защиты от наводнений и обрушения берегов; - 28,1 млн. руб. на приобретение технологического оборудования, машин и механизмов, необходимых для обеспечения эксплуатации гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности; - 16,1 млн. руб. на выполнение мероприятий по нормативному, информационному, научному, техническому, методическому и предпроектному обеспечению управления использованием и охраной водных объектов. В Законе о Федеральном бюджете на 2001 год Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов упразднен, хотя в доходной части федерального бюджета предусмотрено 960,0 млн. рублей от платы за водные ресурсы. В расходах же бюджета по разделу "Водные ресурсы" предусмотрено 336,0 млн. рублей, хотя в соответствии с законом 71-ФЗ эти расходы должны составлять не менее 480,0 млн. рублей. Вопросы образования и расходования средств Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов регулируются федеральными законами о федеральных бюджетах на соответствующий год, что создает определенные трудности ежегодного обоснования необходимости сохранения в законе о бюджете данного фонда. Кроме того, не решены проблемы создания территориальных фондов, так как ни один федеральный закон не регулирует их создание и функционирование. В связи с вышесказанным необходимо принятие федерального закона "О целевых бюджетных фондах восстановления и охраны водных объектов в Российской Федерации", который принят Государственной Думой 27 октября 1999 года, но отклонен в декабре 1999 года Президентом Российской Федерации. 23

Экологические фонды Формирование системы экологических фондов в России связано с принятием Закона РСФСР от 19.12.91 г. № 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" и постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.92 г. № 442 "О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации". Приказом Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации от 12.07.92 г. № 151 во исполнение вышеуказанного постановления было утверждено "Примерное положение "Об экологических фондах на территории Российской Федерации". Указанным Законом (ст. 21) предусматривалось формирование экологических фондов за счет: - платежей предприятий, объединений и организаций за допустимые (лимитируемые) и за превышающие их выбросы (сбросы, размещение отходов) загрязняющих веществ в природную среду; - штрафных платежей за аварийные выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, платежей за сверхнормативное и не комплексное использование (потери) природных ресурсов и получаемого из них сырья; - средств, взыскиваемых в возмещение ущерба, причиненного государству нарушением природоохранительного законодательства в результате хозяйственной деятельности; - добровольных взносов предприятий, граждан и других источников. В соответствии с законом 60% платежей должно было направляться на выполнение местных природоохранных мероприятий (город, район), 30% - на реализацию соответствующих мероприятий субъектов Федерации и 10% - на мероприятия федерального значения. С целью установления единого порядка сбора платежей в экофонды был утвержден "Порядок направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды" (утвержден Минфином России 22.12.1992 г. № 9-5-12 и Минприроды России 21.12.1992 г. № 04-04/72-6344 по согласованию с Центробанком России, зарегистрирован Минюстом России 25.02.1993 г. № 162 ). Указанный Порядок регулировал направление в Федеральный экологический фонд и территориальные экологические фонды средств, поступающих в виде 90% платы за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов; 24

100% сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические нарушения, и других поступлений, предусмотренных Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Как уже отмечалось ранее, 90 процентов платы за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов направлялись на специальные счета внебюджетных экологических фондов. Оставшиеся 10% указанной платы в соответствии с Законом Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" направлялись в доход Федерального бюджета Российской Федерации для финансирования деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды. Минприроды России была разработана форма государственной статистической отчетности о поступлении и расходовании средств экологических фондов № 1 - экофонд (утверждена постановлением Госкомстата России 18.01.93 г. № 08). Постановлением Госкомстата России от 31.07.95 г. № 113 данная форма была переутверждена. Усовершенствование вышеназванной отчетности путем введения и исключения отдельных показателей давало возможность проследить формирование экологических фондов, начиная с низового уровня, исключить двойной счет, проконтролировать распределение средств между экофондами и провести полный анализ системы экологических фондов на территории Российской Федерации. Для улучшения контроля за поступлением и расходованием средств были введены дополнительные показатели в форму статистической отчетности № 4-ОС о перечислении платежей экологическими фондами в доход федерального бюджета за загрязнение окружающей среды. Решениями глав администраций субъектов Российской Федерации при содействии соответствующих территориальных органов Минприроды России производилась корректировка платежей, вносимых природопользователями в экофонды с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий, что являлось одним из стимулов в проведении природоохранных мероприятий. С учетом зачетов и неплатежей фактические поступления средств в экофонды были ниже расчетных. Анализ формирования средств экологических фондов показал, что платежи за загрязнение окружающей природной среды были основными источниками формирования средств экофондов, составляя в общем объеме поступлений порядка 80%. 25

В 1995-2001 годах общий объем поступлений в экологические фонды характеризовался постоянным ростом (см. таблица 1.4.2.1).

Поступление средств в экологические фонды России в 1995-2001 годах Таблица 1.4.2.1

* с 1998 года -млн. деноминированных рублей.

Федеральный экологический фонд Российской Федерации (ФЭФ РФ) был создан постановлением Правительства России от 29 июня 1992 г. № 442. Фонд был создан в целях оказания содействие в решении неотложных природоохранных задач и улучшения экологической ситуации в стране путем мобилизации внебюджетных финансовых ресурсов и организации их рационального использования, развития научно-производственной и финансовой инфраструктуры в природоохранной деятельности, экологического просвещения и образования. Основными источниками поступления средств в Федеральный экологический фонд Российской Федерации являлись десятипроцентные отчисления территориальных внебюджетных экологических фондов. Часть средств Федеральный экологический фонд получал в результате собственной деятельности. В 1994 году средства ФЭФ РФ были консолидированы в доходы Федерального бюджета, что привело к изменению структуры экофондов на местах. После консолидации Федерального экологического фонда Российской Федерации в бюджет, 17 из 89 территориальных экологических фондов были также консолидированы в бюджеты субъектов Российской Федерации, 30 остались самостоятельными юридическими лицами, а остальные - в ведении администраций субъектов Российской Федерации. Средства ФЭФ РФ использовались для финансирования программ, имеющих федеральное или межрегиональное значение, создания головных образцов природоохранного оборудования и техноло26

гий. Федеральный экологический фонд Российской Федерации принимал долевое участие в осуществлении пилотных проектов по отработке отдельных природоохранных и ресурсосберегающих технологических процессов, установок и производств, финансировании строительства очистных сооружений с использованием перспективных технологий. Расширялся круг регионов России, в которые вкладывались средства ФЭФ РФ на крупные природоохранные проекты. Практически с начала деятельности Фонда осуществлялось долевое финансирование приоритетных программ, в т.ч. относительно водных ресурсов: - "Обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов озера Байкал"; - "Рациональное использование водных ресурсов и восстановление качества вод"; - "Разработка и внедрение экологически чистых технологий водопользования; создание оборудования для очистки сточных вод; разработка методов интенсификации самоочищения водных объектов; улучшение качества воды в источниках водоснабжения и водных объектах". Управление деятельностью экологических фондов на территории Российской Федерации осуществлялось исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (администрациями или комитетами по экологии и природным ресурсам) или экологическими фондами, действующими на правах юридического лица. Финансирование проектов из средств экологических фондов по различным направлениям природоохранной деятельности, в том числе, направленных на охрану водных ресурсов, в основном осуществлялось на безвозмездной основе (73%), часть средств ФЭФ РФ (27 %) была предоставлена в виде долевого участия. В соответствии с Водным кодексом плата за сброс в водные объекты сточных вод, поступающая в федеральный целевой бюджетный экологический фонд, должна была использоваться не менее чем на 80% для финансирования мероприятий по восстановлению и охране водных объектов, однако это положение выполнялось не в полной мере. Расходы ФЭФ РФ вместе с филиалами за 2000 г. составили 311,0 млн. руб., в том числе без филиалов 246,0 тыс. руб. По основным направлениям использования средства ФЭФ РФ распределялись следующим образом (млн. руб.): финансирование федеральных целевых эко27

логических программ - 136,4; обеспечение мониторинга загрязнения окружающей природной среды - 30,2; содержание и развитие специнспекций МПР России - 57,3; финансирование региональных программ и мероприятий по заявкам субъектов Российской Федерации - 23,2; финансовая поддержка экологического образования и воспитания, информационно-издательской деятельности - 9,2; финансирование разработки экологических программ, нормативных правовых актов 2,6; резерв для финансирования расходов на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и обстоятельств - 8,3. На проекты по охране поверхностных и подземных вод было израсходовано 98806 тыс. рублей или 40,1 % от средств, израсходованных по различным направлениям природоохранной деятельности. Среди наиболее важных федеральных целевых программ, финансируемых ФЭФ РФ, следует отметить программы: "Возрождение Волги". На финансирование данной ФЦП израсходовано 56818 тыс. рублей. По основным программам финансирование из ФЭФ РФ играло существенную роль из-за незначительных ассигнований из федерального бюджета. Выделение средств в форме займов в 2000 г. не осуществлялось, что связано с введением жестких требований по обоснованию займа и предоставлению строгих гарантий по возврату заемных средств в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации. Все экологические фонды России по Закону РСФСР "Об охране окружающей среды" (в редакции 1991 года) должны быть внебюджетными. Но с введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (№ 145-ФЗ от 31 июля 1998 года) это положение изменилось. По Бюджетному кодексу Российской Федерации, принятому в 1998 году статус внебюджетных фондов, закрепляется только за пенсионным фондом и фондом медицинского страхования (статья 13). Все остальные фонды, в том числе и экологические должны иметь статус целевых бюджетных фондов. Однако статьей 7 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" от 27 декабря 2000 года № 150-ФЗ Федеральный экологический фонд Российской Федерации упраздняется. При этом в пункте 4 приложения 38 к указанному закону сказано, что деятельность ФЭФ РФ приостанавливается только на 2001 год. В Бюджетном и налоговом кодексах России платежи за загрязнение окружающей природной среды, к которым относятся и платежи за сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные вод28

ные объекты, заменяются экологическими налогами. Но действующая система взимания платы за загрязнение окружающей среды не может быть механически трансформирована в систему налогов. Налоги - это обязательные платежи, используемые в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Налоги не предполагают обязательного целевого использования. А поскольку экологический налог в соответствии с частью 1 Налогового кодекса Российской Федерации является федеральным, распределение его между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации должно будет осуществляться не в строго установленных пропорциях, а в соответствии с законом о федеральном бюджете на следующий год. В настоящее время действует соотношение, по которому 19% платежей поступает в Федеральный бюджет и 81% - в бюджеты субъектов Российской Федерации. То есть исчезнет стабильность формирования источников средств на проведение природоохранных мероприятий, что негативно скажется на возможности составления долгосрочных планов и программ по проведению мероприятий, в том числе – направленных на охрану водных объектов. Кроме того, исчезает механизм привлечения внебюджетных источников к финансированию природоохранных мероприятий в счет списания платежей за загрязнение. Таким образом, с принятием ряда новых законов происходит полный "демонтаж" действовавшей ранее системы и исчезает всеобъемлющее правовое регулирование деятельности, связанной со сбором средств за загрязнение природной среды, включая водные объекты, и их целевым расходованием на природоохранные и водоохранные мероприятия.

29

2.Анализ действующей схемы финансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий и предложения по переходу на новую модель управления водным бассейном 2.1. Оценка существующей ситуации в сфере финансовых и экономических составляющих управления водными ресурсами Финансирование водохозяйственных работ из Федерального бюджета страны в последние годы характеризуется следующими данными: Объем финансирования по разделу "Водные ресурсы" федерального бюджета Российской Федерации (в действующих ценах) Таблица 2.1.1.

Объем средств, предусматриваемый в федеральном бюджете, значительно отстает от потребностей водохозяйственных органов. За последние годы подавляющая часть всех финансовых ресурсов на соответствующую деятельность поступала не из федерального бюджета, а из бюджетов субъектов Российской Федерации и иных источников: Объем выполненных водохозяйственных работ в Российской Федерации (млн. руб., в ценах 1999 г.) Таблица 2.1.2.

Многие федеральные целевые программы (ФЦП), касающиеся сферы водного хозяйства, в том числе и ФЦП "Возрождение Волги", существовали в значительной степени лишь формально. Их финансирование осуществлялось в недопустимо низких объемах, не всегда обеспечивалось даже содержание дирекций строящихся водохранилищ. В 1999 г. 30

по государственной инвестиционной программе из планируемых 25,7 млн. руб. фактически профинансировано 21,3 млн. руб., в том числе в рамках реализации ФЦП "Возрождение Волги" - 7,0 млн. руб., ФЦП "Обеспечение населения России питьевой водой" - 6,6 млн. руб. Средства на водохозяйственные работы в 1999 г. были направлены: - на строительство регулирующих сооружений - 57%; - на берегоукрепление - 17,5%; - на расчистку, дноукрепление и регулирование русел рек - 16%; - на другие водохозяйственные работы - 9,5%. За 2000 г. объём работ по водохозяйственной деятельности МПР России составил 1928,8 млн. руб. (177% к 1999 г.), в том числе за счёт средств федерального бюджета – 542,3 млн. руб. и за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и других источников – 1386,5 млн. руб. Из общего объёма работ, работы капитального характера составили 826,1 млн. руб. (179% к 1999 г.). МПР России в качестве государственного заказчика осуществляло в 2000 г строительство крупных гидроузлов и водохранилищ в Курской, Московской, Челябинской и Тамбовской областях. По данным Госкомстата России, в 2000 г. предприятиями и организациями всех форм собственности израсходовано на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов 22338,5 млн. руб. В том числе в охрану водных ресурсов - 8250,5 млн. руб. Стоимость основных производственных фондов водохозяйственного комплекса России оценивается в объеме около 60 млрд. руб. (оценка 1998 г.). На балансе МПР России находятся водохозяйственные объекты со стоимостью основных фондов примерно 5 млрд. руб. Потребность в материальных затратах на ремонтно-восстановительные работы по поддержанию в надлежащем техническом состоянии основных сооружений гидроузлов и водохранилищ, защитных дамб составляет по России 2,3 млрд. руб., в том числе по МПР России - порядка 200 млн. руб. Реально же в последние годы эксплуатационные затраты по МПР России финансируются за счет операционных средств в объемах 10-15% от потребности. Перспективы дальнейшего финансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий из средств Федерального и бюджетов субъектов Российской Федерации во многом будут связаны с реализацией Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)”. 31

Данная программа разработана во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 19.02.2001 г. № 242-р и утверждена постановлением Правительства Российской Федерации. В программу входят 12 подпрограмм, в том числе "Водные ресурсы и водные объекты", "Возрождение Волги". Государственный заказчик - координатор программы в целом МПР России, а государственными заказчиками подпрограмм выступают, как МПР России, так и другие заинтересованные министерства и ведомства. Целью программы является сбалансированное развитие природно-сырьевой базы страны для удовлетворения потребностей экономики страны в топливно-энергетических, минеральных, водных, лесных, биологических ресурсах, обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду. Программа будет реализована в период с 2002 г. по 2010 г. в два этапа: 1 этап - 2002-2004 гг.; 2 этап - 2005 - 2010 гг. Общий объем финансирования программы на 2002 - 2010 гг. составит более 906 млрд. рублей, в том числе первый этап - около 212 млрд. рублей (свыше 23%). Основными источниками финансирования программы являются средства федерального бюджета, предусматриваемые государственным заказчиком Программы на текущие расходы по основной деятельности - более 217 млрд. рублей (24%), средства бюджетов субъектов Российской Федерации - 298 млрд. рублей (33%) и внебюджетные источники - 381 млрд. рублей (42%). Затраты на подпрограмму "Водные ресурсы и водные объекты" составляют 250 млрд. рублей (28%), а на реализацию подпрограммы "Возрождение Волги" предусмотрено 44,5 млрд. рублей (4,9%). Ожидаемый конечный результат указанных выше подпрограмм предусматривает: - повышение водообеспеченности населения и хозяйства за счет строительства и реконструкции 50 комплексных гидроузлов с водохранилищами; - предотвращение развития водной эрозии, оползней и разрушений берегов водных объектов в бассейнах рек Волга, Дон, Амур со снижением наносимого ущерба на 10 млрд. рублей; 32

- предотвращение затопления и подтопления территорий и объектов при паводках и наводнениях в бассейнах рек Дон, Ока, Кубань, Тобол, Амур, Лена; - повышение уровня безопасности эксплуатации гидроузлов и гидроэнергетических сооружений и снижение ущерба более чем на 9,8 млрд. рублей ежегодно. Движение денежных потоков в сфере водопользования на современном этапе формирования экономических отношений характеризуется наличием крайне сложной для водопользования правовой базы, имеющей серьезные нестыковки по целому ряду вопросов в применении отдельных законодательных актов. Порядок установления, взимания и распределения всех видов платежей регулируется значительным количеством нормативно-правовых актов разного уровня. В настоящее время в сфере регулирования водопользования и управления водными ресурсами складываются следующие финансовые потоки, которые могут быть целенаправленно использованы на финансирование водоохранных и водохозяйственных мероприятий: - платежи за пользование водными объектами (водный налог), направляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации; - платежи за сброс загрязняющих вредных веществ в водные объекты, направляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации; - платежи в возмещение ущерба, причиненного водным объектам; - штрафы за нарушение природоохранного и водного законодательства; - средства предприятий, направляемые на строительство очистных сооружений; - средства федерального бюджета, направляемые на финансирование водоохранных и водохозяйственных мероприятий в рамках действующих целевых программ; - средства, привлекаемые по международным кредитам на строительство объектов, улучшающих питьевое водоснабжение (имеется в виду кредит Мирового банка); - средства населения и водопользователей, обеспечивающие покрытие издержек водоканалов по забору, доставке воды до потребителей и очистке сточных вод; - средства федерального бюджета, направляемые на субсидии и трансферты региональным бюджетам, связанным с питьевым водоснабжением населения; 33

- средства, образующиеся у водоканалов в результате установления льгот по платежам, зачисляемым в региональные бюджеты; - страховые резервы, формируемые за счет страховых платежей. Действующая система сбора средств, связанных с использованием водных объектов и их распределением, претерпевает существенные изменения на протяжении последнего года. Начиная с 2002 года, вводится новая модель взимания платы за пользование водными объектами и распределение полученных средств. Адаптация данной модели к потребностям регионов потребует определенный период времени и может пойти по разным сценариям, как это уже и происходит на практике, что не может не отразиться на выработке предложений по комплексному управлению водными ресурсами и поиске моделей финансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий. Начиная с 2002 года, будут существовать 4 основных вида финансовых поступлений в федеральный и областной бюджеты, связанных с водопользованием, а именно: - плата за пользование водными объектами, включая подземные пресные воды; - плата за сброс загрязняющих вредных веществ в водные объекты; - штрафы; - платежи в возмещение ущерба. Кроме того, должна сохраниться до 2010 года система финансирования из федерального бюджета запланированных в рамках целевой федеральной программы "Экология и природные ресурсы России" на 2002 2010 гг. водоохранных и водохозяйственных мероприятий, а также получение средств за счет иностранных займов, субсидий и трансфертов федерального бюджета на цели, связанные с питьевым водоснабжением. В качестве основных финансовых источников также останутся средства предприятий, направляемые ими на строительство очистных сооружений. Распределение средств по платежам за загрязнение водных ресурсов будет осуществляться в соотношении 19% в Федеральный бюджет и 81% в бюджеты субъектов Российской Федерации, а платежи за пользование водными объектами, включая подземные воды, планируется полностью направлять в областные бюджеты. Штрафы и средства, взимаемые по искам за загрязнение, также будут поступать в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты до внесения уточнений в этой части федеральным законодательством. Таким образом, основная часть средств от всех видов платежей за воду будет оставаться в региональном бюджете. 34

Существующая система планирования выделения средств на управление водными ресурсами в рамках деятельности территориальных органов МПР России ориентирована в основном на проведение только водоохранных и водохозяйственных мероприятий, осуществляемых в объемах, соответствующих ФЦП и средств от платежей за использование водных объектов, направляемых на эти цели в соответствии с законом. Поиск средств на мероприятия, связанные со строительством очистных сооружений, не "вписывается" в задачи водной службы МПР России, так как раньше такими вопросами занимались либо экологические фонды, либо территориальные органы Госкомэкологии России. Вместе с тем, одним из значительных источников загрязнения водных объектов и ухудшения качества водных ресурсов являются коммунально-бытовые стоки, обычно производимые предприятиями системы водоканалов. Хозяйственно-финансовая деятельность водоканалов в сфере водообеспечения населения и очистки коммунальных стоков показывает, что платежей с потребителей воды хватает только на покрытие эксплуатационных расходов и затрат на проведение аварийных ремонтов. Износ очистных сооружений составляет в среднем 50%60%, а износ сетей - 70%. Накопления средств на их реновацию практически не осуществляются. При старой системе распределения финансовых потоков потребности населенных пунктов (водоканалов) в финансовых средствах на строительство новых очистных сооружений и иных объектов, связанных с улучшением питьевого водоснабжения, частично покрывались за счет средств экологических фондов. В настоящее время, когда эти деньги попадают в областной бюджет, выделение их на эти цели полностью зависит от решения, принимаемого на уровне субъекта Российской Федерации. Поэтому при планировании мероприятий по использованию и охране водных ресурсов в бассейне реки надо учитывать и эти затраты, хотя сейчас они осуществляются за счет средств водопользователей и населения. Основной задачей, связанной с обеспечением проводимых водоохранных и водохозяйственных мероприятий, станет правовое закрепление обязательного целевого направления собранных от водопользователей средств на водоохранные и водохозяйственные мероприятия с учетом повышения качества питьевой воды и питьевого водоснабжения населения, учитывая его низкую платежеспособность. Анализ сложившейся финансово-экономической и хозяйственной ситуации в сфере управления водными ресурсами позволяет сделать следующие выводы. 35

1. Система управления водными ресурсами, включая контроль за их состоянием и разработку экономических механизмов регулирования процессов использования и охраны водных источников, "разорвана" между отдельными субъектами, в качестве которых выступают министерства, ведомства и их отдельные структурные подразделения (МПР России, Минфин России, Минэкономразвития России и др.), органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, хозяйствующие субъекты. 2. При планировании водоохранных и водохозяйственных мероприятий не выделяются приоритетные мероприятия, направленные на достижение нормативного качества воды, используемой для разных целей, а решение вопросов обеспечения населения качественной питьевой водой не связано в должной мере с общей деятельностью министерства, отвечающего за управление водными ресурсами и формирующего механизм бюджетного регулирования финансовых потоков, в т.ч. в водном секторе экономики. 3. Существующая система финансовых потоков выстраивается без учета принципа комплексности управления водными объектами и необходимости покрытия затрат на проведение водоохранных и водохозяйственных мероприятий из средств, собранных за водопользование (включая платежи за загрязнение). 4. Применяемые ставки водных платежей за пользование водными объектами и загрязнение водоемов построены на разной методологической основе, встречается дублирование объектов налогообложения, а цели установления платежей неоднородны по своему содержанию. Поэтому суммы, собираемые за счет данных платежей не выполняют свои целевые функции, например, "вода платит за воду" и "загрязнитель платит", и значения получаемых сумм неадекватны реальным экономическим параметрам, которым должны соответствовать данные платежи (расчет ставок платежей с использованием применяемой во Франции методики и предложенной ниже методологии расчета тарифов позволяет реализовать данные принципы на практике). Система платежей за водопользование характеризуется постоянным изменением принципов и условий сбора всех видов платежей, связанных с водой, расчета их величин и распределения по уровням бюджетной системы. Платежи за загрязнение водных объектов с ликвидацией экологических фондов и превращения их в экологические налоги утратили вкладываемый в них первоначально экономический смысл и перестали выполнять возложенную на них функцию целевого финансового 36

обеспечения ликвидации и предотвращения ущерба, причиненного загрязнением водных объектов различными вредными веществами, а также стимулирование водопользователей к рациональному использованию водных ресурсов. Механизм взыскания ущерба от загрязнения водных объектов практически не работает, что связано с принятой моделью установления платежей за загрязнение и отсутствием современных методик оценки ущерба, позволяющих получать стоимостные параметры, адекватные его реальному значению. 5. Практически отсутствует координация разных ведомств, осуществляющих контроль за качеством воды и применяющих различные санкции к субъектам хозяйственных отношений, оказывающих вредное воздействие на водные объекты. Например отсутствие должного взаимодействия между органами МПР России, Минздрава России (СЭС), структурными подразделениями администраций субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, занимающихся вопросами охраны природы и природопользования, а также организациями, отвечающими за питьевое водоснабжение и очистку коммунальных стоков. 6. Бассейновый принцип управления водными ресурсами остается декларацией, так как практически не применяется. Это касается таких вопросов как: установление платежей за сброс загрязняющих вредных веществ в водные объекты и платежей за использование водных объектов с учетом трансграничного переноса, составление комплексных программ и планов водоохранных и водохозяйственных мероприятий, направление средств от платежей на водоохранные цели, осуществление контроля за использованием водных ресурсов, определение объема финансовых средств, поступающих от использования водных объектов в границах одного бассейна. При составлении смет и выделении средств из федерального бюджета на водоохранные и водохозяйственные мероприятия не учитываются общие потребности бассейна в проведении таких мероприятий. В целом настоящая ситуация характеризуется "сломом" старых организационных и финансовых схем управления водным хозяйством и водопользованием, обусловленным общими подвижками в системе управления экономикой страны и выстраиванием новых отношений во всех сферах экономической и финансовой деятельности. Данная ситуация в целом благоприятствует внедрению в России предлагаемой ниже модели управления водными ресурсами на основе принципа "вода платит за воду", а предложения, разработанные в рамках 37

настоящего проекта, при надлежащем их представлении и обосновании, включая апробацию в рамках пилотного региона, в качестве которого выступает бассейн реки Оки, могут быть реально реализованы на практике. 2.2.Бюджетное планирование водохозяйственных и водоохранных мероприятий. Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах единства: правовой базы, форм бюджетной документации, санкций, ведения бухгалтерского учета, бюджетной классификации. Федеральный бюджет, составленный на основе бюджетной классификации согласуется с системой бухгалтерского учета. Статьей 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип гласности бюджетной системы Российской Федерации, который означает: - обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении; - обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов. Проект федерального бюджета на соответствующий финансовый год разрабатывается Минфином России с участием федеральных органов исполнительной власти. Федеральные министерства и ведомства предлагают варианты инвестиционных бюджетных заявок с необходимыми обоснованиями на финансирование работ и мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами, а также на финансирование непрограммных мероприятий и работ, к которым (по водохозяйственному строительству) относятся в основном строительство (реконструкция) и капитальный ремонт объектов защиты от вредного воздействия вод (паводки, затопление, подтопление, водная эрозия) и регулирующих гидротехнических сооружений. Бюджетные заявки по инвестиционным проектам для финансирования их на предстоящий финансовый год направляются федеральными министерствами и ведомствами в Минэкономразвития России. Минэкономразвития России после анализа и рассмотрения бюджетных заявок составляет раздел бюджета "Федеральная инвестиционная программа" в пределах общего лимита средств, планируемых выделить на 38

предстоящий финансовый год по капитальному строительству (реконструкции) объектов, который затем направляется в Минфин России для включения его в общий проект федерального бюджета. Заявки для финансирования текущих затрат на предстоящий год министерствами и ведомствами направляются в Минфин России для включения их в проект федерального бюджета. Бюджетные заявки на инвестиции и текущие затраты составляются федеральными министерствами и ведомствами на основании предложений субъектов Российской Федерации. Также ресурсные ведомства и МПР России представляют в Минфин России расчеты по поступлению платежей за пользование природными ресурсами в доходную часть бюджета. Из бюджетов других уровней в доходную часть федерального бюджета зачисляются средства, поступающие по обязательствам бюджетного кредита, бюджетной ссуды, а также средства, переданные на возвратной основе, резервных фондов, инвестиционные. Минфин России после составления проекта федерального бюджета на предстоящий финансовый год направляет в Правительство Российской Федерации, которое после его рассмотрения и в случае одобрения направляет его в нижнюю палату законодательного органа страны - Госдуму России. Проект федерального бюджета направляется на рассмотрение законодательным органам субъектов Российской Федерации, комитетам Госдумы России и другим субъектам с правом законодательной инициативы. Госдума России рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в четырех чтениях. Перед каждым чтением проекта федерального бюджета (кроме первого чтения) в проект бюджета вносятся принятые комитетом по бюджету Госдумы России поправки, изменения, дополнения. Затем, после принятия бюджета Госдумой России, проект закона о федеральном бюджете принимается Советом Федерации, затем подписывается Президентом, вступает в действие и в обязательном порядке публикуется в печати. Такую же процедуру разработки, прохождения и принятия проходят проекты законов о бюджете на предстоящий финансовый год субъектов Российской Федерации. Инвестиции на строительство (реконструкцию) водохозяйственных объектов, финансируемых за счет федерального бюджета, выделяются только на те объекты, которые включены в закон о бюджете. 39

В том случае, когда в закон о бюджете включается направление использования бюджетных средств (без перечня объектов строительства), как это зачастую предусматривается в законе о бюджете субъектов Российской Федерации, то перечень строек составляет в пределах выделенных средств тот орган исполнительной власти, которому выделены соответствующие средства из бюджета. На природоохранные и водохозяйственные работы и мероприятия бюджетные средства выделяются на федеральном уровне - МПР России, на уровне субъектов Российской Федерации - территориальным подразделениям МПР России. Поправки в федеральный бюджет на текущий год вносятся Правительством Российской Федерации. Исполнение бюджетов, эффективность использования бюджетных средств, отчет об исполнении бюджетов осуществляют финансовые органы. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в части исполнения бюджета Минфин России: - составляет отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации; - представляет отчет об исполнении федерального бюджета в Правительство Российской Федерации; - устанавливает порядок ведения учета и составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, смет расходов бюджетных учреждений, устанавливает формы учета и отчетности по исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации"; - открывает в Главном управлении федерального казначейства Минфина России лицевые счета главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений, а также бюджетные счета получателей бюджетных средств в территориальных отделениях казначейства; - обладает правом требовать от главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предоставления отчетов об использовании средств федерального бюджета и иных сведений, связанных с получением, перечислением, зачислением и использованием средств федерального бюджета; - взыскивает в бесспорном порядке с лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств и получателей средств 40

федерального бюджета бюджетные средства в размере бюджетных средств, использованных не по целевому назначению; - взыскивает в соответствии с договорами со всех счетов получателей бюджетных средств бюджетные средства, выданные в форме бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, по которым истек срок возврата, а также проценты, подлежащие уплате за пользование бюджетными ссудами, бюджетными кредитами; - налагает на главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, кредитные организации штрафы в соответствии с договорами и законодательством Российской Федерации. Федеральное казначейство и его подразделения в субъектах Российской Федерации осуществляют: - исполнение бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами; финансирование расходов, связанных с предоставлением бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций; - перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; - представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; - уведомление о бюджетных ассигнованиях и лимитах обязательств бюджета получателей бюджетных средств; - финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; - финансирование расходов сверх утвержденных лимитов обязательств бюджета; - контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, кредитными организациями; - исполнение предписаний Счетной палаты Российской Федерации и решений актов судебных органов о компенсации ущерба, нанесенного финансовыми органами получателям бюджетных средств. В Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов. Казначейства являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением 41

обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования. Орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств. Объемы принятых и исполненных денежных обязательств не могут превышать лимиты бюджетных обязательств. Объем подтвержденных денежных обязательств не может превышать объем принятых денежных обязательств. Подтвержденные денежные обязательства могут отличаться от принятых денежных обязательств только в случае отказа органа, исполняющего бюджет, подтвердить принятые денежные обязательства. Расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц. Объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Сбор, свод, составление и представление отчетности об исполнении бюджета осуществляются уполномоченным исполнительным органом. Единая методология отчетности об исполнении бюджета устанавливается Правительством Российской Федерации. В установленном порядке уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовые и годовой отчеты об исполнении бюджета в представительный орган и соответствующий контрольный орган, а также в Федеральное казначейство. Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом. Финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета. Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами 42

главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу. Министерство финансов Российской Федерации осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений. Министерство природных ресурсов Российской Федерации является главным распорядителем бюджетных средств на водохозяйственные мероприятия, осуществляет управление этими средствами, в установленном порядке представляет перечни мероприятий, финансируемых за счет бюджетных средств. Нижестоящими распорядителями бюджетных средств являются находящиеся в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации организации, которым на основании государственных контрактов (договоров) передается часть функций государственного заказчика для организации работ по выполнению водохозяйственных мероприятий по восстановлению и охране водных объектов. Учет операций бюджетных средств осуществляют Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и территориальные органы федерального казначейства на лицевых счетах, открытых Министерству природных ресурсов Российской Федерации и нижестоящим распорядителям средств в территориальных органах федерального казначейства. Водохозяйственные мероприятия капитального характера финансируются из бюджетных средств при наличии заключенных государственными заказчиками (в части предоставленных им полномочий) 43

с исполнителями работ государственных контрактов на выполнение подрядных строительных работ для государственных нужд, утвержденных сметных расчетов на капитальный ремонт, а также утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации на строительство (реконструкцию) водохозяйственных объектов и положительных по ней заключений государственных экспертиз, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Основанием для финансирования расходов за счет бюджетных средств являются сводные сметы расходов, утвержденные МПР России по согласованию с Минфином России и составленные раздельно по каждому виду расходов классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Сводные сметы расходов представляются в Минфин России; сметы расходов нижестоящих распорядителей средств, утвержденные МПР России, представляются в соответствующие территориальные органы федерального казначейства. Расходование средств производится в соответствии с утвержденными сметами. Распорядители бюджетных средств, помимо утвержденных смет расходов, представляют органам федерального казначейства следующую документацию: заключенные государственные контракты на выполнение подрядных строительных работ для государственных нужд, утвержденную проектно-сметную документацию, акты или сводные реестры приемки выполненных работ (услуг), подтверждающие целевое использование бюджетных средств. Финансирование мероприятий за счет бюджетных средств осуществляется через лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства по месту юридического адреса распорядителей средств. МПР России в соответствии с утвержденными и доведенными лимитами бюджетных обязательств на соответствующий месяц представляет в Главное управление федерального казначейства реестры на перечисление бюджетных средств нижестоящим распорядителям средств. Причитающиеся средства перечисляются реестрами Главного управления федерального казначейства для финансирования нижестоящих распорядителей бюджетных средств на территориях субъектов Российской Федерации на счета органов федерального казначейства, открытые на балансовом счете 40105 "Средства федерального бюджета" символ 01 по месту его юридического адреса. Средства, предназначенные для финансирования водохозяйственных мероприятий по коду экономической классификации расходов 450 44

"Расходы на мероприятия по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений и другие водохозяйственные мероприятия капитального характера", определяются по каждому водохозяйственному объекту на основе проектно-сметной документации, разработанной и утвержденной в соответствии с установленным порядком. Авансирование работ осуществляется в соответствии с заключенными государственными контрактами и договорами. Нижестоящие распорядители бюджетных средств для выполнения работ, включенных в утвержденный перечень водохозяйственных мероприятий капитального характера федерального и межрегионального значения и других водохозяйственных мероприятий, на основании заключенных государственных контрактов (договоров) осуществляют заключение контрактов (договоров) с организациями-подрядчиками, отобранными на конкурсной основе, финансирование, приемку и оплату выполненных работ. Оплата выполненных работ для федеральных государственных нужд, произведенных на основании государственных контрактов (договоров), а также других договоров гражданско-правового характера, сводных реестров выполненных работ, других документов, подтверждающих выполнение обязательств, осуществляется путем перечисления средств с лицевых счетов распорядителей средств, открытых в территориальных органах федерального казначейства, на счета исполнителей работ, открытых в учреждениях Банка России или кредитных организациях. Бухгалтерский учет использования бюджетных средств осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О бухгалтерском учете" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 48, ст. 5369; 1998, № 30, ст. 3619), приказами, инструкциями и иными нормативными правовыми актами Минфина России. Контроль за расходованием выделенных бюджетных средств осуществляют МПР России, Минфин России, их территориальные органы и другие федеральные органы исполнительной власти - государственные заказчики работ по водохозяйственным мероприятиям, финансируемым за счет бюджетных средств. Выделение средств нижестоящим бюджетам из федерального бюджета и распределение доходов между бюджетами всех уровней осуществляется Федеральным казначейством и его территориальными подразделениями в субъектах Российской Федерации. Указанные процедуры установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации. Схема движения финансовых потоков в сфере водохозяйственной деятельности представлена в таблице 2.2.1. 45

46

* Уведомления по бюджетным обязательствам доводятся бюджетополучателям, а ими до территориальных органов казначейства. Реестры на перечисление средств представляются МПР России (главный распорядитель средств) в Главное управление Федерального казначейства, а оттуда в территориальные органы казначейства. Выдача денег бюджетополучателям осуществляется в пределах лимитов, определенных им в уведомлении, но в размере средств, перечисленных Министерством согласно реестрам (реестр выступает аналогом платежного поручения для Федерального казначейства и его органов). Для получения денег бюджетополучатели представляют в территориальные органы федерального казначейства счета, договоры, госконтракты и пр.

Таблица 2.2.1.

Схема сбора и расходования средств в сфере водопользования и охраны водных объектов в России

47

Таблица 2.2.2 Примечание: В соответствии со ст.9 закона "О федеральном бюджете" штрафы, пени зачисляются в федеральный бюджет. Возмещение ущерба - неналоговый платеж. Поэтому остается в бюджете субъекта Федерации (местном) . По бюджетной классификации это статья 1054000 - Прочие платежи за природные ресурсы. Реализация предложений по применению модели софинансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий в речном бассейне должна быть тесно увязана с практикой бюджетного планирования водохозяйственной деятельности МПР России и его территориальных органов, а также субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и других заинтересованных министерств и ведомств.

Порядок сбора-расходования средств от платежей за сброс загрязняющих веществ в 2002 г

2.3. Предложения по реализации бассейнового принципа управления водными объектами на основе модели софинансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий в бассейне Анализ современной ситуации в сфере управления водными ресурсами и финансирования водоочистных и водоохранных мероприятий, а также прогноз развития ситуации на будущее позволяет предложить схему организации управления и финансирования в сфере водопользования, основанную на: а) постепенном переходе к финансированию водоохранных и водохозяйственных мероприятий самими водопользователями; б) перераспределении финансовых потоков в сфере водопользования и направлении их на выполнение первоочередных мероприятий по реальному оздоровлению водных источников и обеспечению качественного водоснабжения населения; в) создании механизма согласования интересов различных субъектов водных отношений и в первую очередь субъектов Российской Федерации, находящихся на территории одного водного бассейна. Реализация указанной схемы должна сопровождаться разработкой и внедрением правовых, организационно-экономических технологий, позволяющих осуществить как на современном этапе, так и в будущем после изменения действующего налогового законодательства в сфере природопользования, перераспределение всех видов платежей за использование водных объектов, платежей за сброс сточных вод по направлениям наиболее эффективного их использования. Реализация данной схемы должна быть рассчитана на несколько этапов, связанных с возможностью использования источников федерального финансирования (средства, предусмотренные в ФЦП "Экология и природные ресурсы России" на 2002-2010 годы) на начальной стадии реализации предлагаемой модели управления водными ресурсами с постепенным переходом к финансированию за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и водопользователей. Основные положения предлагаемой модели софинансирования водохозяйственных мероприятий сводятся к следующему: 1.Одновременно с принятием закона о бюджете, согласно которому 100% поступлений за пользование водными объектами будет оставаться в субъектах РФ, Госдуме РФ следует направить рекомендации субъектам Российской Федерации о создании специальных целевых 48

фондов (счетов) для аккумулирования средств от водопользования и направлении их исключительно на цели охраны водных объектов и очистки водных источников. Для закрепления данного положения в правовом отношении следует предложить Госдуме РФ рассмотреть вопрос о подготовке соответствующих поправок к Водному кодексу Российской Федерации, к Федеральному закону "О плате за пользование водными объектами", к Федеральному закону "Об охране окружающей среды", к Налоговому кодексу (II ч.). В этих же целях необходимо внести предложения о реализации схемы финансирования водоочистных мероприятий, осуществляемых самими предприятиями в зачет вносимых ими экологических платежей, и о кредитовании водопользователей за счет средств платежей, собираемых от платы за водопользование. 2. Государственной Думе (Совету Федерации) рекомендовать субъектам Российской Федерации создать Советы на бассейновом уровне для выработки стратегии и тактики в вопросах управления водными ресурсами в границах соответствующего бассейна. В круг полномочий бассейновых советов должны войти, прежде всего, функции: по отбору водоохранных и водоочистных мероприятий, подготовке перечней первоочередных мероприятий и предложений по распределению средств на их финансирование субъектами Российской Федерации и вынесение данных предложений для обсуждения главами администраций или губернаторами, рассмотрению и утверждению квартальных и годовых докладов генерального заказчика о ходе реализации мероприятий и расходовании средств на их финансирование. Итогом деятельности Бассейновых советов должны стать соглашения о взаимодействии субъектов РФ в вопросах управления водными ресурсами с конкретным указанием перечней мероприятий, объемов средств, выделяемых на их финансирование, и сроков их реализации. Реализация данного предложения потребует: - подготовки (может быть в рамках настоящего проекта) проекта положения о Бассейновом совете; - проработки правовой части вопросов, связанных с выработкой рекомендаций субъектам Российской Федерации и подготовки текстов соответствующих поправок к действующим законам, позволяющим направлять все средства от платы за воду на водоохранные цели; - подготовкой проекта типового бассейнового соглашения с отработкой его на примере бассейна реки Оки с указанием приоритетных мероприятий, объемов их финансирования, этапов проведения работ, 49

распределения средств между участниками соглашения, определения процедуры контроля за выполнением данного соглашения и штрафных санкций за несоблюдение обязательств, взятых на себя субъектами Российской Федерации; - подготовки экономического обоснования объемов финансирования бассейна. 3. Субъекты Российской Федерации, расположенные на территории реки, должны принять соответствующие нормативно правовые акты, закрепляющие принцип расходования средств, поступающих от платежей за водопользование исключительно на цели охраны и очистки водных ресурсов. После принятия подобных документов субъекты Российской Федерации должны определить перечень водоохранных и водохозяйственных мероприятий с указанием объемов финансирования, ожидаемых результатов и очередности выполнения указанных мероприятий, согласовать его с БВУ, КПР и направить на рассмотрение Бассейновому совету для подготовки проекта бассейнового соглашения или внесения в него дополнений. 4. В свою очередь можно рекомендовать МПР России передать распорядительные функции в части использования федеральных средств, выделяемых в рамках федеральных программ, БВУ. Соответственно БВУ должно организовать работу по заключению договоров на выполнение работ, обеспеченных финансированием средств за счет федеральных целевых программ. Данная работа может проходить как в режиме размещения заказов на конкурсных условиях, так и посредством заключения договоров со специализированными государственными структурами, созданными для этих целей. Как один из вариантов, можно рассмотреть предложения по созданию предприятия по эксплуатации реки Оки. Помимо размещения заказов БВУ должно выполнять свои прямые функции - осуществлять контроль за состоянием водных объектов, осуществлять бассейновое планирование, лицензирование заборов и сбросов воды, вести надзор за выполнением инвестиционных программ, вести мониторинг, согласовывать планы мероприятий, подготовленные в рамках работы Бассейнового совета для включения их в соглашения субъектов Российской Федерации по вопросам совместного водопользования и управления водными ресурсами. Соответственно КПР должны: - подготавливать предложения для Бассейновых советов и контролировать деятельность по проведению водоохранных мероприятий, анализировать денежные потоки в рамках поступления средств от платы за воду; 50

- анализировать тарифы и ставки по субъектам Российской Федерации, устанавливаемые водоканалами для потребителей и подготавливать обоснованные предложения по их изменению с учетом платежеспособного спроса населения в целях покрытия необходимых издержек на проведение очистных и водоохранных мероприятий. В полномочия КПР также должны входить обязанности по разработке методик оценки ущерба, вызванного причинением вреда водным объектам и создания механизма по их применению с возможностью поэтапного установления повышенных требований к объему сбрасываемых загрязняющих веществ (имеется в виду ужесточение лимитов по сбросу). 5. МПР России должно координировать деятельность в сфере методического обеспечения работ по определению различных стоимостных показателей в сфере водопользования. В первую очередь это касается разработки и утверждения общих стандартов оценки ущерба, вызываемого загрязнением водных объектов (по аналогии со стандартами оценки рыночной стоимости, обязательность разработки которых установлена законом об оценочной деятельности), для подготовки на их основе региональных методик оценки ущерба, а также создания единой методологической базы в части определения различного рода водных платежей и тарифов, основанных на принципе "загрязнитель платит". 6. Для обеспечения полной реализации бассейнового принципа при организации и контроле финансовых потоков в сфере водопользования МПР России целесообразно перейти на систему учета платежей за загрязнение и платежей за использование подземных вод по бассейнам, что в настоящее время не делается. В результате реализации предложенной модели софинансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий в бассейне должны быть решены следующие задачи: 1. Создание единого порядка и организации финансирования для всех субъектов РФ, принадлежащих к бассейну реки, за счет: - образования в каждом субъекте независимого целевого "кармана", концентрирующего средства от платы за загрязнение окружающей природной среды, платы за пользование водными объектами и др. Таким "карманом" могут стать целевые бюджетные фонды охраны водных объектов субъектов Российской Федерации; - установления принципа "неприкосновенности" средств от заимствований на другие цели, какими бы благими намерениями они ни обосновывались; 51

- законодательного оформления порядка финансирования путем принятия соответствующих актов, как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на федеральном уровне. 2. Совместное финансирование на долевых принципах общих проектов, важных для субъектов Российской Федерации и улучшающих состояние конкретного водного объекта в бассейне реки. 3. Создание общего финансового "котла" путем отчислений сумм по расчетным процентам от сборов конкретных субъектов, определяемым Бассейновым советом. Приоритетность финансирования того или иного мероприятия определяется в каждом случае Бассейновым советом, в который входят представители субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки.

3. Рассмотрение финансово-экономических составляющих управления бассейном р.Оки 3.1. Состояние финансирования водохозяйственных и водоохранных мероприятий по территориям, входящим в бассейн р.Оки Река Ока и ее притоки подвержены значительному загрязнению сточными водами предприятий Московской, Калужской, Орловской, Тульской, Рязанской, Владимирской, Ивановской областей. Вода реки в 2000 году, как и в предыдущие годы оценивалась как "загрязненная", а у некоторых створов - как "грязная". Вода большинства притоков характеризовалась как "грязная", значительной части притоков - как "очень грязная" и "чрезвычайно грязная". Загрязненность реки существенно увеличивалась вблизи городов Алексин, Серпухов, Коломна, Кашира. В устьевом участке реки Оки отмечалось высокое содержание нефтепродуктов - 19,8 ПДК, ионов меди - 2,1 ПДК, фенолов - 2,8 ПДК, ионов марганца и железа - 4,4 ПДК. Исходя из сложной водохозяйственной обстановки на территориях, входящих в бассейн реки Оки, вкладываются значительные средства в оздоровление водных объектов. Так, по данным Госкомстата России за 2000 год о природоохранных инвестициях и вводе природоохранных мощностей за счет средств предприятий и организаций всех форм собственности если по всем субъектам Российской Федерации 52

на природоохранные инвестиции было израсходовано более 22 млрд. рублей, в том числе на охрану водных ресурсов - 8, 25 млрд. рублей или около 37%, то по территориям в бассейне реки Оки было вложено инвестиций в охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов около 3,8 млрд. рублей (17% от всех средств), в том числе 1,26 млрд. рублей (33,4%) было израсходовано на охрану водных ресурсов, что позволило ввести мощности очистных сооружений и систем оборотного водоснабжения в объеме 94,3 тыс.м3/ч. и 6,0 тыс.м3/ч соответственно. (см. таблицы 3.1.1 и 3.1.2. ) .

Инвестиции в охрану и рациональное использование водных ресурсов в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории бассейна р.Оки в 2000 г. Таблица 3.1.1.

53

Ввод очистных сооружений и систем оборотного водоснабжения в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории бассейна р.Оки В 2000 г. Таблица 3.1.2.

В рамках Федеральной целевой программы "Возрождение Волги" на 2000 год на территории субъектов, Российской Федерации, входящих в бассейн р.Оки было намечено выделение инвестиций на водоохранные и водохозяйственные мероприятия из всех источников финансирования в сумме 1,18 млрд. рублей, в том числе за счет средств федерального и областного бюджетов - 246,2 млн. рублей. (таблица 3.1.3 и диаграмма 2). Следует отметить, что не все эти мероприятия приходятся на бассейн р. Оки. Наибольший объем инвестиций был предусмотрен в Ярославской области, на территорию которой приходится только 5% от всей водосборной площади бассейна р. Оки. Без Ярославской области объем запланированных инвестиций должен был составить 377,92 млн. рублей, в том числе за счет средств федерального и региональных бюджетов - 219,53 млн. рублей

54

Предусмотрено к финансированию водоохранных и водохозяйственных мероприятий, запланированных в рамках ФЦП "Возрождение Волги" в 2000 г. Таблица 3.1.3

Фактически в 2000 году выделено 365,53 млн. рублей, в том числе за счет средств федерального и региональных бюджетов - 262,8 млн. рублей (без Ярославской области). Состояние вопроса по финансированию водоохранных мероприятий по территориям, входящим в бассейн р.Оки, характеризуется ниже (таблица 3.1.4. и диаграмма 1) Диаграмма 1

55

Фактическое выделение инвестиций на выполнение водоохранных и водохозяйственных мероприятий, запланированных в рамках ФЦП "Возрождение Волги" в 2000 г. Таблица 3.1.4

Диаграмма 2

56

По территориям, входящим в бассейн р.Оки ситуация с платежами за водопользование выглядит следующим образом. Рязанская область Плата за пользование водными объектами, причитающаяся к перечислению в область, поступает на счет КПР Рязанской области. В 2000 г. в бюджет области поступили 6,6 млн. руб., на счет КПР было перечислено и полностью израсходовано 3 млн. руб. В 2001 г. за 10 месяцев в бюджет области поступило 7 млн. руб. Экологический фонд остался как областной целевой бюджетный (не юридическое лицо). Из территориального Управления Федерального казначейства средства поступают в бюджет области на спецсчет Управления сельского хозяйства при администрации Рязанской области. Далее средства распределяются: из 81% платежей за загрязнение окружающей среды в областной экофонд направляют 27%, а 54% средств направляют в муниципальные экофонды согласно принятого областью закона "Об экологических фондах Рязанской области". Из собранных в области платежей за загрязнение окружающей среды платежи за загрязнение водных объектов составили 28,8%. За 10 месяцев 2001 г. израсходовано более 18 млн. рублей. Из них на мероприятия по охране водных объектов выделено около 8 млн. рублей (31,7%). Платежи за загрязнение водных объектов в объеме платежей за загрязнение окружающей среды составили в 2001 году 28,8%, а финансирование мероприятий по охране водных объектов составило 31% из общего объема расходования экологических средств. Как и в большинстве рассматриваемых субъектов Российской Федерации, доля финансирования мероприятий по охране водных объектов непропорционально больше, чем доля финансирования мероприятий по охране атмосферы, размещения и утилизации отходов. Калужская область В 2001 г. за 10 месяцев в бюджет области поступила плата за пользование водными объектами в объеме 3 млн.руб. Экологический фонд упразднен, но образован экологический центр, в который перечисляют средства в размере поступлений экологических платежей, предусмотренных бюджетом области на 2001 год. Однако сверхплановые поступления перечисляться не будут. Из территориального управления Федерального казначейства сразу перечисляют 1/3 платежей за загрязнение окружающей среды в Центр и 2/3 в муниципальные экофонды. Из собранных платежей за загрязнение окружающей среды платежи за загрязнение водных объектов составили в 2000 и 2001 г.г. 34%. 57

За 10 месяцев 2001 г. поступило в область 18,13 млн. руб., в муниципальные экофонды перечислено 13,8 млн. руб. Израсходовано 13 млн. руб. Из общей величины израсходованных в 2000 г. экологических средств на мероприятия по охране водных объектов выделено около 6 млн. руб. (40%). Платежи за загрязнение водных объектов в объеме платежей за загрязнение окружающей среды составили в 2000 году 5 млн. руб. (34%). Нижегородская область В 2001 г. за 10 месяцев в бюджет области поступила плата за пользование водными объектами в объеме 3 млн.руб. Экологический фонд находится в ведении администрации области, однако юридическим лицом не является. В фонд перечисляют средства за загрязнение окружающей среды и за пользование водными объектами. Из территориального управления Федерального казначейства сразу перечисляют 1/3 платежей за загрязнение окружающей среды в областной экологический фонд и 2/3 в муниципальные экофонды. Из собранных в 2000г. и отраженных в государственной статистической отчетности по форме № 1 - экофонд экологических платежей в размере 200 млн. руб. учтены: - значительный объем платежей, скорректированных на выполненные природоохранные мероприятия; - платежи за пользование водными объектами (13 млн. руб.); - платежи за загрязнение окружающей среды (89 млн. руб.), поступившие на счета территориального управления Федерального казначейства. Из собранных платежей за загрязнение окружающей среды платежи за загрязнение водных объектов составили в 2000 г. 50%, а в 2001 г. - 34%. За 10 месяцев 2001 г. поступило в область 108,9 млн. руб., в том числе в областной экофонд - 33,8 млн. руб. и в муниципальные экофонды перечислено 57,8 млн. руб. Израсходовано всего 70,7 млн. руб., в том числе 21,6 млн. руб. в областном экофонде. Из общей величины израсходованных в 2001 г. в Нижегородским областным экофондом экологических средств на мероприятия по охране водных объектов выделено около 10 млн. руб. - 46%. Владимирская область Платежи за пользование водными объектами составили в 2001 году 3,66 млн. руб. Экологический фонд находится в ведении администрации области. В него перечисляют все средства за загрязнение окружающей сре58

ды. В областном бюджете предусматривается финансирование экологических мероприятий областного и муниципального уровня. В 2000 г. собрано и израсходовано 27,7 млн. руб. платежей за загрязнение окружающей среды, платежи за загрязнение водных объектов составили 11,5%. За 10 месяцев 2001 г. поступило платежей за загрязнение окружающей среды 22 млн. руб., в том числе в областной экофонд перечислено 17,3 млн. руб. Израсходовано за 10 месяцев 2001 г. всего 14,7 млн. руб. Пензенская область В 2001 г. за 10 месяцев в бюджет Пензенской области поступила плата за пользование водными объектами в объеме 5,7 млн.руб. Из территориального управления Федерального казначейства средства поступают в областной бюджет на счет Министерства финансов при администрации области. Далее плата за загрязнение окружающей среды, за пользование водными объектами, лесными и минеральным сырьевыми ресурсами поступает на счет КПР Пензенской области. Платежи за загрязнение водных объектов составили в 2000 г. 55%, а в 2001 г. - 14,6%. В 2001 г. в связи с отменой взаимозачетов и корректировки все средства поступали в денежной форме и поэтому в 2 раза уменьшился общий объем поступления средств в бюджет. За 10 месяцев 2001 г. поступило в область 16 млн. руб., в том числе в областной экофонд - 12,6 млн. руб. Израсходовано всего 10,46 млн. рублей, в том числе 3,4 млн. руб. на мероприятия по охране водных объектов (32,5%). Смоленская область Платежи за пользование водными объектами поступают на счет КПР Смоленской области и составили в 2001 году 6,1 млн. руб. В области образовано государственное учреждение "Экологический фонд", которое находится в ведении администрации области. В фонд перечисляют все средства за загрязнение окружающей среды. В областном бюджете предусматривается финансирование экологических мероприятий областного и муниципального уровня. В 2000 г. собрано 20 млн. руб. платежей за загрязнение окружающей среды. Платежи за загрязнение водных объектов составили в 2000 г. 12,2 млн. руб.(62%), а израсходовано 19 млн. руб. За 10 месяцев 2001 г. поступило платежей за загрязнение окружающей среды 22 млн. руб. и полностью перечислено в областной эко59

фонд. Израсходовано за 10 месяцев 2001 г. 21,5 млн. руб., в том числе 8 млн. руб. (37,2%) на мероприятия по охране водных объектов. Орловская область Платежи за пользование водными объектами поступают на счет КПР Орловской области и составили в 2001 году 1,327 млн. руб. Экологический фонд функционирует в виде отдела администрации области. В фонд перечисляют все средства за загрязнение окружающей среды. В областном бюджете предусматривается финансирование экологических мероприятий областного и муниципального уровня. В 2000 г. собрано 14,5 млн. руб. платежей за загрязнение окружающей среды. Из собранных в виде денежных средств 7,5 млн. руб., платежи за загрязнение водных объектов составили 2,7 млн. руб. (36,5%), а израсходовано в 2000 г. 14,3 млн. руб. За 10 месяцев 2001 г. поступило платежей за загрязнение окружающей среды 13,166 млн. руб., и полностью перечислено в областной экофонд. Из собранных платежей за загрязнение окружающей среды платежи за загрязнение водных объектов составили за 9 мес. 2,54 млн. руб. (38%). Израсходовано за 9 месяцев 2001 г. 10 млн. руб., в том числе очень небольшая часть на мероприятия по охране водных объектов. Тамбовская область Платежи за пользование водными объектами поступают на счет КПР Тамбовской области и составили в 2001 году 1,784 млн. руб. Экологический фонд функционирует при администрации области. В фонд перечисляют все средства за загрязнение окружающей среды. В областном бюджете предусматривается финансирование экологических мероприятий областного и муниципального уровня. В 2000 г. собрано 6,9 млн. руб. платежей за загрязнение окружающей среды. Из собранных в виде денежных средств 3,84 млн. руб. платежи за загрязнение водных объектов составили 1,47 млн. руб. (38,3%), а израсходовано в 2000 г. 6,8 млн. руб. За 10 месяцев 2001 г. поступило платежей за загрязнение окружающей 3,5 млн. руб. В областной экофонд перечислено за 9 месяцев (с учетом остатков за предшествующий год) 5,3 млн. руб. Платежи за загрязнение водных объектов составили за 9 мес. 2,485 млн. руб. - 46%. Израсходовано за 9 месяцев 2001 г. 5,262 млн. руб., в том числе на мероприятия по охране водных объектов 2,516 млн. руб. - 47,8%. Тверская область В 2000 г. в бюджет Тверской области поступили платежи за пользование водными объектами в объеме 4,47 млн. руб., израсходо60

вано было 1,547 млн. руб. В 2001 году за 10 месяцев в бюджет области поступили платежи за пользование водными объектами в объеме 36,329 млн. руб.. На счет КПР Тверской области было перечислено 8, 315 млн. руб., из них израсходовано 6,38 млн. руб. Экологический фонд функционирует при администрации области. В фонд перечисляют все средства за загрязнение окружающей среды. В областном бюджете предусматривается финансирование экологических мероприятий областного и муниципального уровня. В 2000 г. в бюджет Тверской области поступило 45,5 млн. руб. платежей за загрязнение окружающей среды. Платежи за загрязнение водных объектов составили 13,736 млн. руб. (30,2%). Перечислено из бюджета и израсходовано в 2000 г. 36,89 млн. руб., в том числе на мероприятия по охране водных объектов - 19,29 млн. руб. (52,3%). За 10 месяцев 2001 г. поступило платежей за загрязнение окружающей среды 64,85 млн. руб. (за 9 месяцев - 49,161 млн.руб.). В областной экофонд перечислено за 9 месяцев 29,746 млн. руб. Платежи за загрязнение водных объектов составили за 9 мес. 14,85 млн. руб. (30%), а израсходовано за 9 месяцев 2001 г. 20,545 млн. руб., в том числе на мероприятия по охране водных объектов - 14,2 млн. руб. (69%). Республика Мордовия В 2001 г. в бюджет поступили платежи за пользование водными объектами в объеме 1,161 млн. руб. Экологический фонд функционирует при администрации области, но средства за загрязнение окружающей среды в него перечисляют только на финансирование НИР и содержание исполнительной дирекции. В 2000 г. в виде денежных средств поступило 4,5 млн. руб. платежей за загрязнение окружающей среды, платежи за загрязнение водных объектов составили 1,6 млн. руб. (35%). Перечислено из бюджета и израсходовано в 2000 г. 4,5 млн. руб., в том числе на мероприятия по охране водных объектов - 1,8 млн. руб. (39,8%). За 10 месяцев 2001 г. поступило платежей за загрязнение окружающей среды 9,173 млн. руб. Платежи за загрязнение водных объектов составили за 10 мес. 1,8 млн. руб. т.е. 19,4%, а израсходовано за 10 месяцев 2001 г. 1,764 млн. руб., в том числе на мероприятия по охране водных объектов 0,04 млн. руб. (2,2%). Ярославская область В 2000 г. в бюджет области поступили платежи за пользование водными объектами в объеме 11,063 млн. руб., израсходовано было 7,725 млн. руб. В 2001 году за 10 месяцев поступили платежи за пользо61

вание водными объектами в объеме11,129 млн. руб. (или 16%), израсходовано 11,832 млн. руб. Экологический фонд функционирует при администрации области. В областном бюджете предусматривается финансирование экологических мероприятий областного и муниципального уровня. В 2000 г. в бюджет Ярославской области поступило 53,43 млн. руб. платежей за загрязнение окружающей среды. Из собранных в виде денежных средств 24,135 млн. руб., платежи за загрязнение водных объектов составили 7,846 млн. руб. (32,5%). Израсходовано в 2000 г. 49,617 млн. руб., в том числе в виде денежных средств 11,063 млн. руб., в т. ч. на мероприятия по охране водных объектов 7,725 млн. руб. (69,8%). За 10 месяцев 2001 г. поступило платежей за загрязнение окружающей среды 53,659 млн. руб., в областной экофонд поступило 24,135 млн. руб. Платежи за загрязнение водных объектов составили 7,846 млн. руб. (32,5%). Израсходовано за 9 месяцев 2001 г. 30,637 млн. рублей, в том числе областным экофондом - 15,9 млн. руб., из них на мероприятия по охране водных объектов – 5,56 млн. руб. (35%). Москва В 2000 г. в бюджет Москвы за счет различного рода экологических платежей поступило 757 млн. руб., в том числе 352 млн. руб. платежей за загрязнение окружающей среды. Платежи за загрязнение водных объектов составили 79%. На природоохранные цели израсходовано в 2000 году 428 млн. рублей. В 2001 г. в бюджет г. Москвы поступили платежи за пользование водными объектами в объеме 17,3 млн. руб. Экологический фонд города ликвидирован. Вместо него созданы Целевой бюджетный территориальный фонд (ЦБТФ) и государственное учреждение "Бюро экоанализа", которое функционирует при правительстве Москвы. Остаток средств ЦБТФ на начало 2001 г. составил 370,9 млн. руб. Общие поступления 2001 г. составили 854,9 млн. руб. За 10 месяцев 2001 г. поступило 183 млн. руб. платежей за загрязнение окружающей среды. Из собранных платежей за загрязнение окружающей среды, платежи за загрязнение водных объектов составили за 9 мес.145,2 млн. руб. (79,4%), а израсходовано на природоохранные цели 504,2 млн. рублей. Московская область По информации МНС России в бюджет области за 10 месяцев поступило 114,4 млн. руб. платежей за загрязнение окружающей среды и 27,0 млн. руб. платежей за пользование водными объектами. 62

Экологический фонд был ликвидирован в 2000 г., а в 2001 г. при администрации Московской области функционирует отдел, занимающийся расходованием поступивших в бюджет области экологических средств. В 2000 г. и в первой половине 2001 года из бюджета Московской области эти средства практически не расходовались. В 2000 г. в областной и местные бюджеты Московской области поступило 88,3 млн. руб. платежей за загрязнение окружающей среды, в том числе в виде денежных средств – 50 млн. руб. (средства находились на счете Министерства финансов Московской области), из них платежи за загрязнение водных объектов составили 12,5 млн. руб. (25%). Израсходовано в 2000 г. порядка 61,6 млн. руб. (данные неточные, т.к. осуществлялась реорганизация территориального органа МПР и был ликвидирован областной экологический фонд, находившийся в его ведении). Тульская область Экологический фонд ликвидирован в 2001 г. В 2000 и в 2001 годах из бюджета области средства практически не расходовались. В 2000 г. поступило 69,119 млн. руб. платежей за загрязнение окружающей среды, в том числе в виде денежных средств - 35,6 млн. руб. (средства находились на счете министерства финансов области), из них платежи за загрязнение водных объектов составили 24,0 млн. руб. (67,5%). Израсходовано в 2000 г. всего 61,7 млн. руб. В 2001 г. в бюджет Тульской области поступило 51,3 млн. руб. платежей за загрязнение окружающей среды. Израсходовано в 2001 г. 10,8 млн. руб. По информации МНС России в бюджет области за 10 месяцев поступило 8,875 млн. руб. платежей за пользование водными объектами. Ивановская область В бюджет области за 10 месяцев поступило 5,414 млн. руб. платежей за пользование водными объектами. Экологический фонд ликвидирован в 2001 г. и КПР Ивановской области составляет план финансирования из бюджета области природоохранных мероприятий.. В 2000 г. поступило 8,8 млн. руб. платежей за загрязнение окружающей среды, в том числе в виде денежных средств – 4,9 млн. руб. (средства находились на счете управления финансов области), а израсходовано 9,6 млн. руб. В 2001 г. в бюджет области прогнозируется поступление 5,0 млн. руб. платежей за загрязнение окружающей среды. Однако в 2001 году из бюджета области средства на природоохранные цели почти не расходовались. 63

3.2. Рекомендации по применению модели софинансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий в бассейне р. Оки 1.Общие положения 1.1. Настоящие рекомендации по применению модели софинансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий в бассейне р. Оки (далее - Рекомендации) разработаны в рамках проекта ЕС ТАСИС "Консультативная помощь Министерству природных ресурсов в вопросах управления водными ресурсами России". 1.2. Рекомендации выполнены в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О Федеральном бюджете на 2002 год", Федеральным законом "О плате за пользование водными объектами", Федеральным законом "О недрах", Налоговым Кодексом Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении минимальных и максимальных ставок платы за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям, экономическим районам" от 22.07.98 № 818, положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, приказом МПР России от 24.04.01 № 355 "О районировании территории Российской Федерации по бассейнам водных объектов". 1.3. Правовой основой Рекомендаций является законодательная и нормативно-правовая база Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, решения муниципальных образований в части регулирования водных отношений, налогообложения водопользователей, формирования бюджетов различных уровней и распределения средств на водоохранные мероприятия и проекты. 2. Цели Целью Рекомендаций является формирование современной системы финансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий в бассейне р. Оки, основанной на: 2.1. Постепенном переходе к финансированию водоохранных и водохозяйственных мероприятий самими водопользователями (создание эффективного механизма софинансирования для инвестирования на основе бассейновых соглашений). 2.2. Рассмотрении платежей за пользование водными объектами (водный налог), платежей за загрязнение водных объектов (экологический налоги), страховых платежей, а также платежей в возмещение ущерба и штрафов за нарушение водного законодательства в качестве основных целевых источников финансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий. 64

2.3. Перераспределении, начиная с бюджета 2002 г., финансовых потоков в сфере водного хозяйства бассейна р. Оки и направлении их на выполнение первоочередных мероприятий по реальному оздоровлению водных источников и обеспечению качественного водоснабжения населения. 2.4.Создании на основе бассейнового соглашения механизмов согласования интересов различных участников водных отношений и, в первую очередь, субъектов Российской Федерации, находящихся на территории бассейна р. Оки. 2.5. Вовлечении субъектов Российской Федерации в краткосрочную и среднесрочную политику в области управления водными ресурсами бассейна р. Оки. 2.6. Активизации участия МПР России, его территориальных органов в процессе управления бассейном р. Оки. 2.7. Усилении роли Бассейнового совета и Московско-Окского Бассейнового водного управления в управлении водными ресурсами в масштабе бассейна р. Оки. 3. Задачи Применение основных положений Рекомендаций направлено на решение следующих задач: 3.1.Разработка и принятие на уровне МПР России, субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне р. Оки, нормативных актов, определяющих порядок финансирования водоохранных мероприятий за счет бюджетных и внебюджетных средств. 3.2.Создание механизма формирования Генерального плана развития и управления водными ресурсами бассейна р. Оки и бассейновой комплексной программы использования, охраны и воспроизводства водных объектов 3.3.Отработка механизма создания и функционирования Бассейнового совета как консультативного органа, вырабатывающего предложения по вопросам водоохранной политики и установления приоритетов при финансировании водоохранных мероприятий, осуществляемых за счет различных источников. 3.4. Создание механизма подготовки предложений по софинансированию и планированию водоохранных мероприятий. 3.5.Подготовка и принятие Бассейнового соглашения. 4.Средства 4.1. Министерство природных ресурсов Российской Федерации, включая его территориальные и бассейновые органы, субъекты 65

Российской Федерации, территории которых расположены в бассейне р. Оки, водопользователи, а также организационно - административные и экономические механизмы регулирования водных отношений, которые присутствуют на этих уровнях управления и в Федеральной целевой программе "Экология и природные ресурсы" (в части водохозяйственных проектов и мероприятий) и в иных федеральных программах, образуют "круг" заинтересованных участников проекта и комплекс средств, обеспечивающих достижение цели и решение поставленных задач. 4.2. Организационное обеспечение внедрения положений Рекомендаций осуществляет Министерство природных ресурсов Российской Федерации в лице Государственной водной службы, Департамент природных ресурсов по Центральному федеральному округу, Департамент природных ресурсов по Приволжскому федеральному округу, Московско-Окское бассейновое водное управление, комитеты по природным ресурсам МПР России и администрации субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне р. Оки. 4.3. Методическое сопровождение внедрения Рекомендаций осуществляется рабочей группой проекта ЕС ТАСИС "Консультативная помощь Министерству природных ресурсов в вопросах управления водными ресурсами России", ФГВУ "Центррегионводхоз" МПР России. 4.4. Для обеспечения принципа комплексного управления водными ресурсами на основе Бассейнового соглашения и координации деятельности субъектов Российской Федерации создается Бассейновый совет. 5. Основные функции участников проекта софинансирования водохозяйственных и водоохранных мероприятий 5.1.МПР России: - в целях оптимизации инвестиций передает Московско-Окскому бассейновому водному управлению распорядительные функции в части использования федеральных средств, выделяемых в рамках Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России" на 2002-2010 годы (подпрограмм "Водные ресурсы и водные объекты", "Возрождение Волги" и других, реализуемых в бассейне р. Оки); - координирует деятельность министерств и ведомств по осуществлению водной политики в бассейне р. Оки (Минтранс России, Минэнерго России, Минсельхоз России, Госкомрыболовство России, МЧС России и др.); - выделяет в своем бюджете на 2002 г. отдельной строкой средства на финансирование мероприятий по управлению бассейном р. Оки, 66

в том числе для реализации функции планирования водохозяйственных мероприятий в бассейне силами МО БВУ и обеспечения функционирования Секретариата Бассейнового Совета р. Оки. 5.2. Департамент природных ресурсов МПР России по Центральному федеральному округу, Департамент природных ресурсов МПР России по Приволжскому федеральному округу, ФГВУ "Центррегионводхоз" МПР России осуществляют общее организационное и методическое руководство, информационное сопровождение и координацию деятельности комитетов по природным ресурсам и администраций субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне р. Оки. 5.3.Московско-Окское бассейновое водное управление (МО БВУ) осуществляет: - текущее и перспективное планирование мероприятий по бассейну р. Оки, включая составление перечня мероприятий, согласование планов мероприятий, подготовленных в рамках работы Бассейнового совета, для включения их в Бассейновое соглашение о совместном использовании и охране водных ресурсов в бассейне р. Оки; - организацию работ по заключению договоров на выполнение работ, обеспеченных финансированием за счет средств федеральных целевых программ и других источников; - подготовку Генерального плана развития и управления водными ресурсами бассейна р. Оки; - организацию разработки Комплексной программы использования, охраны и воспроизводства водных ресурсов бассейна р. Оки и контроль за ее реализацией и осуществлением инвестиций; - подготавливает Бассейновое соглашение о совместном использовании и охране водных ресурсов; - организационное и материально-техническое обеспечение деятельности секретариата Бассейнового совета; - контроль за состоянием водных объектов, лицензирование водопользования и сбросов сточных вод, а также мониторинг состояния водных объектов, включая подземные воды. 5.4. Комитеты природных ресурсов МПР России: - подготавливают предложения для Бассейнового совета в виде перечня водохозяйственных и водоохранных мероприятий, осуществляемых за счет всех источников финансирования; 67

- организуют разработку предложений в проект Генерального плана развития и управления водными ресурсами бассейна р. Оки и комплексную программу использования, охраны и воспроизводства водных ресурсов р. Оки; - контролируют деятельность водопользователей по проведению водоохранных мероприятий в субъектах Российской Федерации, расположенных в бассейне р. Оки; - анализируют финансовые потоки в рамках поступления средств от платы за пользование водными объектами, платежей за сброс загрязняющих веществ в водные объекты, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы (в части подземных вод), страховых платежей, а также величин исков и штрафов, предъявленных нарушителям водного законодательства; - устанавливают для водопользователей лимиты и объемы предельно допустимых сбросов в водные объекты; - выдают лицензии на пользование водными объектами и на сброс загрязняющих вредных веществ; - осуществляют контроль за проведением превентивных водоохранных мероприятий за счет средств страховых платежей; - согласовывают водоохранные и водохозяйственные мероприятия, осуществляемые организациями других ведомств на территории субъектов Российской Федерации; - анализируют ставки платы, устанавливаемые водоканалами для водопотребителей и подготавливают предложения по их изменению с учетом покрытия необходимых издержек на проведение очистных и водоохранных мероприятий и платежеспособного спроса населения; - проводят работы по взысканию и компенсации ущерба, причиненного водным объектам в результате нарушения водного законодательства; - согласовывают размеры платежей за пользование водными объектами, подземными водами, сброс загрязняющих вредных веществ, а также взаимодействуют с налоговыми органами в части контроля за перечислением платежей в бюджет субъекта Российской Федерации или специализированные фонды. 68

5.5. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территории которых расположены в бассейне р. Оки: - принимают нормативные правовые акты, закрепляющие принцип расходования средств, поступающих от платежей за пользование водными объектами, платежей за сброс сточных вод, отчислений на ВМСБ (в части подземных вод), исключительно на цели охраны и очистки водных ресурсов; - определяют перечень водоохранных и водохозяйственных мероприятий с указанием объемов финансирования, ожидаемых результатов и очередности их выполнения, и направляют их на рассмотрение Бассейновому совету и МО БВУ; - увязывают финансирование мероприятий, включенных в перечень с бюджетным планированием на уровне субъекта Российской Федерации; - представляют на рассмотрение Бассейновому совету предложения по проекту Бассейнового соглашения или внесения в него дополнений; - рассматривают предложения КПР по проектам программных и плановых водоохранных и водохозяйственных мероприятий и предусматривают их реализацию в рамках программ социально-экономического развития подведомственной территории субъекта Российской Федерации; - создают (при необходимости) специальные целевые бюджетные фонды (счета) для аккумулирования средств от платы за пользование водными объектами, платежей за сброс вредных веществ в водные объекты, страховых резервов, платежей в возмещение ущерба, причиненного водным объектам и штрафов за нарушение водного и природоохранного законодательства; - направляют поступившие средства от водопользователей на цели охраны водных объектов и очистки водных источников; - выделяют 5% из средств, поступивших от водопользователей, для обеспечения функционирования Бассейнового совета. 5.6. Бассейновый совет: - рассматривает и рекомендует МО БВУ к финансированию перечень водоохранных и водохозяйственных мероприятий на предстоящий год; - рассматривает и рекомендует МО БВУ к подписанию (утверждению) проекты бассейновых соглашений, Генерального плана и Комплексной программы по использованию, охране и воспроизводству водных ресурсов бассейна р. Оки; 69

- рассматривает квартальные и годовые доклады МО БВУ как генерального заказчика о ходе реализации перечня водоохранных и водохозяйственных мероприятий и расходования денежных средств на их финансирование. 6. Порядок составления и реализации мероприятий по восстановлению и охране водных объектов. 6.1. Администрации субъектов Российской Федерации при составлении ежегодного перечня водоохранных и водохозяйственных мероприятий по областям и выделении финансовых средств на их реализацию определяют доли объемов водопотребления, которые рассчитываются исходя из показателей, установленных в Бассейновом соглашении. 6.2. МО БВУ совместно с территориальными органами МПР России с учетом мероприятий, предусмотренных Федеральной целевой программой "Экология и природные ресурсы России (20022010 годы)”, показателей других нормативных и программных документов, ожидаемого объема поступления средств от платы за пользование водными объектами, платежей за сброс загрязняющих вредных веществ, платежей в возмещение ущерба, причиненного водным объектам, и штрафов за нарушение водного и природоохранного законодательства, а также величины страховых резервов, ежегодно, за 6 месяцев до начала планируемого года, подготавливает перечень водоохранных и водохозяйственных мероприятий в целом по бассейну и представляет его на рассмотрение Бассейнового совета и МПР России. 6.3. После утверждения перечня мероприятий и принятия бюджета МО БВУ на конкурсной основе определяет подрядчика по каждому мероприятию и составляет с ним план работ с разбивкой по источникам финансирования и с указанием доли денежных средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, территориальных экологических фондов и внебюджетных источников по каждому этапу. По завершении этапа работ МО БВУ как генеральный заказчик совместно с комитетом природных ресурсов, на территории которого выполнялись эти работы, по акту принимает у подрядчика выполненную работу. 6.4. МО БВУ как генеральный заказчик ежеквартально и по итогам работы за год подготавливает и представляет Бассейновому совету и МПР России доклад о ходе осуществления перечня водоохранных и водохозяйственных мероприятий и расходования средств на их финансирование. 70

7. Этапы реализации. 7.1. Реализация указанной схемы должна сопровождаться разработкой и внедрением правовых, организационно-экономических технологий, позволяющих осуществить как на современном этапе, так и в будущем перераспределение средств, собранных от всех видов платежей в сфере водопользования по направлениям наиболее эффективного их использования для оздоровления водных ресурсов бассейна р. Оки. 7.2. Внедрение данной схемы рассчитано на два этапа, связанных с возможностью использования различных источников финансирования:

8. Ожидаемые результаты. 8.1. В результате применения данных рекомендаций, внедрения механизмов Бассейнового соглашения, деятельности Бассейнового совета, разработки и реализации генерального плана, комплексной программы использования, охраны и воспроизводства водных ресурсов и выполнения ежегодных перечней водоохранных и водохозяйственных мероприятий намечается обеспечить по бассейну сокращение неочищенных стоков в водные объекты и снижение потерь воды . 8.2. Реализация рекомендаций по софинансированию водоохранных и водохозяйственных мероприятий позволит: - создать современную систему управления бассейном р.Оки, основанную на рыночных механизмах регулирования водопользования; - снизить ущерб окружающей среде и улучшить качество жизни населения; - внедрить современные водосберегающие технологии.

71

Перечень субъектов Российской Федерации, расположенных на территории бассейн р.Оки

Перечень необходимых нормативно-правовых и методических документов для реализации "Рекомендаций по применению модели софинансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий в бассейне р. Оки" 1. Приказ МПР России о передаче распорядительных функций в части использования федеральных средств, выделяемых в рамках Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России 2002-2010 годы” Московско-Окскому БВУ. 2. Приказ МПР России о переходе на ведение ведомственной отчетности по сбору платежей за водопользование (платежи за пользование водными объектами, платежи за сброс загрязняющих вредных веществ), по поступлению средств в результате ведения претензионноисковой работы и по составлению планов водохозяйственных и водоохранных мероприятий (включая гидрогеологические работы и мероприятия, связанные с изучением и разведкой пресных подземных вод) на основе бассейнового подхода. 3. Нормативные акты субъектов Российской Федерации, определяющие порядок финансирования водохозяйственных и водоохранных мероприятий за счет бюджетных и внебюджетных средств и порядок централизации и расходования средства от платежей за водопользование в рамках процедуры бюджетного планирования. 4. Положение о Бассейновом совете. 5. Положение о Бассейновом соглашении и проект самого документа. 6. Генеральный план развития и управления водными ресурсами бассейна р. Оки. 72

7. Комплексная программа по использованию, охране и воспроизводству водных ресурсов бассейна р. Оки на 2005-2010 гг. (проект). 8. Перечень водоохранных и водоочистных мероприятий на 2002 год. Комплексная программа по использованию, охране и воспроизводству водных ресурсов бассейна р. Оки на 2005-2010 гг. (проект). 9. Положение о страховании гидротехнических сооружении и порядок использования страховых резервов на превентивные мероприятия. 10. Методика оценки ущерба, причиненного в результате нарушения водного законодательства (разработанная на основе французской модели расчета платежей за загрязнение). 11. Положение о проведении водного аудита. 12.Методические рекомендации по подготовке Комплексной программы по использованию, охране и воспроизводству водных ресурсов бассейна р. Оки, перечня водоохранных и водохозяйственных мероприятий, включая разработку технико-экономических обоснований. 13.Нормативы удельных капитальных вложений в водоочистные и водоохранные мероприятия, а также нормативы текущих затрат по эксплуатации водоочистных сооружений. 14.Совместное письмо Комитета по экологии и Комитета по природным Ресурсам Государственной Думы Федерального собрания субъектам Российской Федерации, территории которых расположены в бассейне р. Оки, о применении схемы софинансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий в бассейне р. Оки. 15. Письмо в Комиссию при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в части управления водными ресурсами на основе бассейнового принципа и рыночных механизмов финансирования водохозяйственных и водоохранных мероприятий. 73

3.3. Оценка экономической эффективности применения модели софинансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий в бассейне р. Оки. Применение предложенной модели софинансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий в бассейне р. Оки. ориентировано, в первую очередь, на достижение двух целей: - реализацию принципов "вода платит за воду" и "загрязнитель платит", то есть оплачивается возможность использования водных объектов в объемах, достаточных для проведения водоохранных и водохозяйственных мероприятий, и возмещается наносимый им ущерб; - обеспечение приемлемого качества питьевой воды и сбережения водных ресурсов при оптимизации затрат на проведение необходимых мероприятий. Исходя из целей и следует оценивать эффективность предлагаемых в модели шагов, основная суть которых сводится к: - концентрации финансовых средств на достижении поставленных целей посредством направления всех видов платежей от использования воды и загрязнения водных объектов на водоохранные и водохозяйственные мероприятия в бассейне р. Оки; - выбору приоритетных мероприятий в границах всего бассейна р. Оки и их финансированию из средств, собираемых за счет всех платежей за воду; - установлению ставок платежей за пользование водными объектами и загрязнение, исходя из затрат на проведение соответствующих водоохранных и водохозяйственных мероприятий, а также предупреждения и (или) ликвидации ущерба. Экономическая эффективность предлагаемой модели должна быть оценена по следующим критериям: - экономическая допустимость направления всех средств от платы за водопользование (включая плату за загрязнение водных объектов) на финансирование водоохранных и водохозяйственных мероприятий. - достаточность объема существующих денежных поступлений от платы за водопользование на реализацию необходимых водоохранных и водохозяйственных мероприятий; - оптимальное соотношение затрат на организационно-технические мероприятия по реализации предложенной модели софинан74

сирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий в бассейне р. Оки и полученных результатов. 1. Оценка по критерию возможности отнесения платежей за водопользование к доходам, направляемым исключительно на цели, связанные с финансированием водоохранных и водохозяйственных мероприятий. Рассмотрение материалов экологических и водных фондов, КПР и МНС России по существующим платежам за водопользование с точки зрения оценки предлагаемой схемы по первому критерию позволяет сделать вывод, что все виды платежей, а в перспективе налогов за водопользование не являются значительным источником формирования доходной части бюджетов всех уровней, направляемой на обеспечение деятельности государства или муниципальных образований и практически не оказывают существенного влияния на формирование общего объема бюджетных поступлений. Об этом свидетельствует их удельный вес в доходах как федерального бюджета так и бюджетов субъектов Российской Федерации. Так, до принятия новой схемы распределения средств по уровням бюджетной системы, платежи за пользование водными объектами составляли около 0,1% дохода федерального бюджета (таблица 3.3.1). Доля средств от платы за пользование водными объектами в доходах бюджетов Таблица 3.3.1

*Могло бы быть зачислено по нормативам, действующим в 2001 году.

С 2002 года, после вступления в силу Федерального Закона "О федеральном бюджете" эта величина существенно сократится, так как в федеральный бюджет будут поступать только средства, зачисляемые в размере 19% от платежей за загрязнение водных объектов. Остальные средства будут зачисляться в бюджеты субъектов Российской Федерации. Но даже при том, что 100 % средств от платы за использование водных объектов, включая и подземные воды, будет зачисляться в бюджеты субъектов Российской Федерации, их доля в доходах региональных бюджетов будет оставаться крайне незначительной и составлять 75

около 0,5% . Таким образом, направление всех средств, собираемых от платежей за водопользование исключительно на цели финансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий не окажет практически никакого влияния на процесс формирования доходной части не только федерального, но и региональных бюджетов начиная с 2002 года. В то же время, имея необходимые средства и взяв на себя ответственность за состояние водных объектов на своей территории, субъекты Российской Федерации будут обязаны (при соответствующем правовом закреплении данных обязанностей) максимально вкладывать средства в содержание водных объектов, воспроизводство и охрану водных ресурсов. 2. Оценка по критерию достаточности собираемых средств на проведение водоохранных и водохозяйственных мероприятий. Динамика поступления всех платежей за водопользование на территории субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне р.Оки характеризуется постоянным увеличением общего объема платежей (таблица 3.3.2 и диаграмма 3). Общий объем платежей за водопользование в 2000-2002 гг. на территории субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне р. Оки Таблица 3.3.2. (млн.руб)

Доля платежей, которые можно отнести к бассейну р. Оки составляет в среднем около 60 % от общего объеме платежей, собираемых на территории данных субъектов Российской Федерации. Из-за отсутствия системы учета поступающих платежей по бассейновому принципу расчет средств, которые поступают от использования водных объектов только бассейна р. Оки, произведен пропорционально доли площади водосборного бассейна р. Оки, в общей площади территории каждого субъекта Российской Федерации, входящего в этот бассейн, согласно данным, приведенным в Приложении 1. 76

Общий объем средств, собираемых в виде платежей за водопользование (суммарный объем средств от платы за использование водных объектов и платы за сброс загрязняющих вредных веществ в водные объекты), которые можно отнести к водным объектам бассейна р. Оки, оценивается в 579,2 млн. рублей – в 2000 году, 760,4 в 2001 году и 1060,7 млн. рублей в 2002 г. (прогноз). Из них зачисление в бюджеты субъектов Российской Федерации оценивается соответственно по годам в 476.221 млн. руб., 502.74 млн. руб., 987,1 млн. рублей (прогноз). Распределение данных платежей по субъектам Российской Федерации, расположенных в бассейне р. Оки, представлено в Приложении 2 . Сравнение вышеуказанных показателей с объемами запланированных и выполняемых мероприятий в рамках ФЦП "Возрождение Волги" на 2000 год показывает, что средств, собираемых за водопользование достаточно, чтобы осуществлять водоохранные и водохозяйственные мероприятия, предусмотренные программой "Экология и природные ресурсы России 2002-2010 годы” (подпрограмма "Возрождение Волги") для бассейна реки Оки.

Сбор и расходование средств в сфере водопользования в 2000 году Таблица 3.3.3.

Так, общий объем средств, поступивших от платежей за водопользование в 2000 году составил 579,16 млн. руб. (без учета платежей на воспроизводство минерально-сырьевой базы по подземным водам) при общем объеме затрат на выполнение запланированных в рамках ФЦП "Возрождение Волги" мероприятий 246,243 млн. рублей. 77

Диаграмма 3

При этом объем средств, поступивших в бюджеты субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне р. Оки, составил в 2000 году 476,22 млн. руб. при запланированном объеме финансирования из бюджетов субъектов Российской Федерации 158,547 млн. рублей. Таким образом, даже при "старой" системе распределения платежей по уровням бюджетной системы объем средств, поступивших за водопользование в бюджеты вышеуказанных субъектов Российской Федерации, превысил объем запланированных мероприятий на 332,917 млн. рублей. Общий объем инвестиций, которые были осуществлены в охрану водных ресурсов р. Оки, включая внебюджетные источники (средства предприятий) можно оценить в 754,2 млн. руб. (см.табл.3.1.1) с учетом 60% от всех инвестиций, осуществленных на территории субъектов, расположенных на территории в бассейна р. Оки. По всей видимости, аналогичная ситуация будет складываться и в 2002 году. После перехода на "новую" систему расчета платежей за подземные воды (по тарифам за забор воды из поверхностных источников) ожидается увеличение в 2002 году общего объема поступлений от платы за пользование водными объектами почти в 4 раза по сравнению с 2001 годом. По расчетам, произведенным на основании прогно78

за МНС России об ожидаемых поступлениях водного и экологических налогов, их общий объем в 2002 году может составить только от использования водных объектов, входящих в Окский бассейн, 1060,76 млн. руб. Из них в бюджеты субъектов Российской Федерации поступит около 987 млн. руб., а в федеральный бюджет - 73,7 млн. руб. То есть, выполнение мероприятий, определенных в рамках ФЦП "Экология и природные ресурсы России" на 2002-2010 гг. (подпрограмма "Возрождение Волги), может быть осуществлено без тех напряжений, которые складываются в настоящее время с финансированием из федерального и региональных бюджетов. Реальные возможности субъектов Российской Федерации по выполнению необходимых водоохранных и водохозяйственных мероприятий значительно возрастут и вследствие этого появятся источники финансирования, позволяющие начать реконструкцию и строительство (в том числе и на долевых началах) очистных сооружений на объектах жилищно- коммунального хозяйства (водоканалов), являющихся во многих субъектах серьезными источниками загрязнения водного бассейна р. Оки. Расчет потребности инвестиций в обновление очистных сооружений и сооружений по забору и доставке воды в бассейне р. Оки можно произвести исходя из оценки удельной стоимости современных очистных сооружений на основе данных о стоимости контракта по строительству современных механобиологических очистных сооружений, разработанной фирмой "Будимэкс" для г. Богумин (Чехия). Производительность очистного оборудования - 93 тыс. куб.м в сутки (соответственно 33945 тыс. куб.м в год), что эквивалентно очистке коммунальных сточных вод для города с населением 750 тыс. чел. Стоимость контракта - 54 млн. долларов США. Отсюда получается, что удельный показатель стоимости очистных сооружений составляет 72 долл./чел. (или 1,59 долл./ куб.м). Если ориентироваться на данные фирмы "Будимэкс", то восстановительная стоимость очистных сооружений в бассейне реки Оки с населением около 20 млн. человек равна 1,44 млрд. долл. США или 43,2 млрд. руб., а остаточная стоимость - 720 млн. долл. или 21,6 млрд. руб. соответственно. Если принять, что восстановительная стоимость системы доставки воды приближенно равна восстановительной стоимости очистных сооружений, то общая восстановительная стоимость систем очистки и доставки воды будет равна 2,88 млрд. долл., а остаточная стоимость 1,44 млрд. долл. 79

Исходя из того, что износ основных фондов в действующих системах по доставке питьевой воды и очистке коммунальных стоков оценивается в среднем в 50%, следует, что для полной реновации систем очистки и доставки в бассейне реки Оки необходимы инвестиции, равные половине их общей восстановительной стоимости, что составляет около 1,5 млрд. долларов США или около 45 млрд. руб. Решить проблему реновации систем очистки и доставки воды можно за счет использования заемных средств. При 10 летнем сроке кредита под 10 процентов годовых платежи в погашение кредита в 45 млрд. руб. по самоамортизирующейся схеме составят 7,3 млрд., что составит в расчете на одного человека 366 рублей в год или около 30 рублей в месяц. Полученные значения по стоимости очистных сооружений в бассейне реки Оки коррелируют с показателем удельной стоимости очистных сооружений, рассчитанным аналогичным образом по информации о балансовой стоимости очистных сооружений г. Нижний Новгород. Балансная стоимость водоохранных объектов города (на дату последней инвентаризации) составляет по: - системам очистки сточных вод - 826,13 млн. руб.; - системам очистки питьевой воды - 813,1 млн. руб. В целом балансовая стоимость водоохранных объектов города равна 1,6 млрд. руб. или около 55 млн. долл. США. При износе в 50% восстановительная стоимость водоохранных объектов города будет равна 110 млн. долл. США или 3,3 млрд. руб. Доля средств населения в покрытии затрат по эксплуатации установок по подготовке воды - 33%, а доля средств предприятий в затратах по подготовке воды и очистке сточных вод - 41%. Численность обслуживаемого населения - 1344 тыс. чел. Удельная стоимость (с износом) очистных сооружений по г. Нижний Новгород составляет 614,7 руб. на 1 человека или 20,5 долл. США на 1 человека. Если принять во внимание, что износ на очистных сооружениях в среднем составляет 50%, то удельная стоимость основных фондов по очистке коммунальных вод может быть оценена в 40 долларов на человека или в целом по бассейну р. Оки 800 млн. долларов. Аналогичная цифра получается и по показателю удельной стоимости сооружений по подготовке питьевой воды. Соответственно общая удельная стоимость основных фондов по очистке коммунальных стоков и подготовке питьевой воды может быть оценена исходя 80

из отечественных технологий в среднем для бассейна р. Оки в 80 долларов на человека или 1,6 млрд. долларов США. Таким образом, зная численность населения, стоимость основных фондов, процент их износа и процент ежегодных отчислений на реновацию очистных сооружений, можно получить ориентировочное значение годовых затрат на реновацию основных фондов в сфере очистки коммунально-бытовых стоков как по отдельным субъектам Российской Федерации, расположенных в бассейне р. Оки, так и по бассейну в целом. Используя данные о стоимости основных фондов и удельных капитальных вложений также можно рассчитывать тарифы платы за водопотребление для населения и промышленных организаций, не только покрывающие эксплуатационные издержки, амортизацию основных фондов водоканалов, но и позволяющие создавать резервы для реновации основных фондов. То есть тарифы, позволяющие за счет потребителей воды обеспечивать ее приемлемое качество, как при заборе, так и при сбросе в водные объекты. Эти же данные можно использовать для разработки ставок платежей за загрязнение и платежей в возмещение ущерба, причиненного водным ресурсам, позволяющих аккумулировать финансовые средства для создания современных очистных технологий. Ниже приводятся основные положения методологии расчета тарифа за потребление воды населением. Методология расчета тарифов за водопользование и водоочистку Методология расчета тарифов за водопользование и водоочистку в рыночной экономике должна быть основана на принципе самоокупаемости, в соответствии с которым платежи, которые взимаются с водопользователей, должны покрывать: - издержки, связанные с эксплуатацией систем доставки и очистки воды; - амортизационные отчисления, необходимые для периодической капитальной замены основных фондов систем доставки и очистки воды (или перенесение стоимости постепенно изнашиваемых основных фондов на стоимость вырабатываемой продукции); - отчисления, направляемые на развитие системы доставки и очистки воды и повышения качества обслуживания водопользователей 81

(в рассматриваемом случае на восстановление изношенной части основных фондов). Таким образом, платеж за пользование водой должен содержать в себе три составляющие: - на эксплуатацию; - на амортизацию; - на развитие системы доставки и очистки воды и повышения качества обслуживания водопользователей (в рассматриваемом случае на восстановление уже изношенной части). Расчет этих составляющих целесообразно осуществлять на базе полной восстановительной стоимости системы доставки и очистки воды в соответствии со следующей формулой: ПЛТ = ПВСґКК + ЭР + АО +Р Здесь ПЛТ - платежи, ПВС - стоимость (полная восстановительная) очистных сооружений, КК - коэффициент капитализации или нормативная прибыль, ЭР - эксплуатационные расходы, АО - амортизационные отчисления, Р - отчисления на развитие. Составляющая, связанная с амортизацией, равна отношению полной восстановительной стоимости (ПВС) системы и срока ее экономической жизни (ЭЖ). АО = ПВС / ЭЖ Нормативная прибыль обычно определяется по среднему уровню доходности при инвестициях в конкретный сектор экономики. Возможно применение нескольких методов расчета ее величины. Отчисления на развитие определяются исходя из объема требуемых инвестиций и срока их возврата. Пример применения данной методологии для расчета общей потребности инвестиций в улучшение систем питьевого водоснабжения и очистки коммунально-бытовых стоков, а также тарифа за водопользование приведен ниже. Пример расчета тарифов Допустим, что эксплуатационные расходы (ЭР) составляют 20% от платежей (ЭР =0,2ПЛТ), а срок экономической жизни равен 20 годам. Тогда АО = ПВС/20=0,05ПВС. 82

Если принять нормативную прибыль очистных сооружений на уровне 10 процентов годовых, то выражение для оценки уровня платежей без учета затрат на реновацию (восстановление уже изношенной части) основных фондов можно записать следующим образом: ПЛТ = 0,1 ПВС + 0,2ПЛТ + 0,05ПВС. Отсюда, ПЛТ=(0,15/0,8)ґ ПВС. При оценке полной восстановительной стоимости очистных сооружений, построенных по современным технологиям, в 1 440 млн. долл. США для бассейна реки Оки имеем: ПЛТ=(0,15/0,8) ґ1 440=270 (млн. долл.) или 8,1 млрд. руб. Таким образом, в расчете на одного человека платеж за очистку воды в бассейне р. Оки должен быть равен 8,1 млрд. руб. /20 млн. чел = 405 руб. в год или 34 руб. в месяц. Очевидно, что столько же необходимо платить за доставку воды. То есть в целом за пользование водой в бассейне реки Ока необходимо в год собирать около 16,2 млрд. руб. или 810 рублей с человека или 67 руб. в месяц с человека. При оценке полной восстановительной стоимости очистных сооружений, построенных по применяемым в России технологиям, в 800 млн. долл. США для бассейна р. Оки имеем: ПЛТ=(0,15/0,8) ґ800=150 (млн. долл.) или 4,5 млрд. руб. Таким образом, в расчете на одного человека платеж за очистку воды в бассейне реки Ока должен быть равен 4,5 млрд. руб. /20 млн. чел = 225 рублей в год или 19 рублей в месяц. Соответственно общий размер платежа за доставку и очистку воды может быть оценен в 38 рублей в месяц с одного человека или 456 рублей в год. В настоящее время в Москве этот платеж в среднем составляет около 40-45 рублей с человека в месяц. Если к этой сумме добавить платеж на реновацию (восстановление изношенной части основных фондов по современным технологиям), проводимую за счет использования заемных средств, в размере 366 руб. в год с человека, то суммарный платеж будет равен 456+366=822 руб. в год или около 68 рублей в месяц с человека.

83

Платеж в погашение кредита рассчитывается по следующей формуле:

    0 ,1 i  = 45  0 ,1 +  = 7 ,3 PMT = V k  i + k 10 ( 1 + 0 ,1 ) − 1   (1+ i ) −1  где РМТ - платеж в погашение кредита; 45 млрд. рублей - это средства, которые надо вложить, чтобы устранить износ основных фондов (ПВС основных фондов - 90 млрд. руб., 50% - износ). 7,3 млрд. руб. - ежегодные платежи для погашения кредита: 4,5 млрд.руб. - проценты и 2,8 млрд. руб. - погашение основной суммы. Однако данную величину можно уменьшить, если применить другие схемы финансирования мероприятий по восстановлению изношенной части основных фондов, например привлечение инвестиций путем выпуска акций или проведения долевого финансирования с привлечением средств муниципалитетов. Последняя схема в настоящее время реализуется в Нижнем Новгороде. Приведенные цифры показывают, что при правильном расходовании средств и организации дела с помощью существующих тарифов, можно решить проблемы, связанные с покрытием издержек не только на эксплуатацию, но и на реновацию основных фондов и на их развитие. В настоящее время 200 городов России, в т.ч. Орловская область, подали заявки на участие в проекте модернизации и реконструкции системы питьевого водоснабжения "Водопровод-канализация", осуществляемом под кредит Всемирного банка реконструкции и развития (ВБРР). Орловская область участвует в данном проекте. По всей видимости, средства, получаемые от платы за воду также могут быть направлены на кредитование деятельности водоканалов или иных организаций по реконструкции систем их очистных сооружений на тех же условиях, что и при получении средств от ВБРР или на более льготных условиях. При введении системы кредитования водоканалов или иных организаций под строительство очистных сооружений создается прецедент, когда деньги, "заработанные на воде", сами начинают приносить деньги. То есть, при такой схеме финансирования начинает приме84

няться рыночный механизм финансирования водоохранных мероприятий бассейна, а использование предложенной методологии расчета тарифов платы за водопользование позволяет получить экономически обоснованные размеры ежегодных средств, которые можно направлять для кредитования водоканалов или иных организаций, осуществляющих питьевое водоснабжение населения и очистку коммунально-бытовых стоков. 3. Оценка затрат на организационно-технические мероприятия по реализации предложенной модели полученных результатов Расчет затрат на реализацию предложенной модели софинансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий в бассейне р.Оки показывает, что они относительно невелики, так как положительный эффект достигается за счет перераспределения средств действующих платежей и изменения функций уже существующих структур. Основные затраты складываются из следующих статей: 1. Затраты на организацию и финансирование двух специализированных подразделений, занимающихся подготовкой бассейнового соглашения и комплексным планированием мероприятий по бассейну р.Оки в целом - около 400 тыс. рублей в год (создание 2-х отделов при МОБВУ по 10 человек). 2. Затраты на подготовку нормативно-методического обеспечения предложенной модели - около 2,5 млн. рублей единовременно (перечень основных документов представлен в разделе 3.2). 3. Затраты на изменение системы учета платежей и автоматизацию процесса их формирования по бассейновому принципу - 500 тыс. рублей единовременно, включая разработку программного обеспечения. 4. Затраты на материально-техническое и организационное обеспечение Бассейнового совета - около 350 тыс.рублей в год. Итого, общая сумма единовременных затрат составит в целом по бассейну - 3 млн. рублей, ежегодных затрат - 750 тыс.рублей. В то же время ежегодные затраты на финансирование специализированных подразделений могут быть сведены к минимуму, если использовать возможности уже созданных и финансируемых отделов МОБВУ в рамках средств, выделяемых МПР России.

85

Выводы 1. Направление всех средств от платежей за водопользование (включая плату за пользование водными объектами и плату за загрязнение) исключительно на цели финансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий не окажет серьезного влияния на наполнение федерального и регионального бюджетов. 2. Даже при сохранении действующих ставок платежей и системы их зачисления в бюджеты разных уровней, средств, собираемых за водопользование, достаточно для выполнения необходимых природоохранных мероприятий. 3. При реализации предложенной выше схемы софинансирования мероприятий достигается мультиплицированный эффект от экономии средств в рамках единого речного бассейна от сокращения количества проводимых мероприятий, выбора наиболее оптимальных для реализации бассейнового принципа управления водохозяйственных проектов, исключения промежуточных цепочек в их финансировании и концентрации финансовых источников для выполнения приоритетных мероприятий. 4. Затраты на реализацию данной модели относительно незначительны. Так многие необходимые структуры для реализации предлагаемой модели софинансирования уже существуют и финансируются в рамках выделения средств по системе МПР России или за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. 5. Возможна экономия средств на проведение водоохранных и водохозяйственных мероприятий и реализация принципа "вода платит за воду" при создании механизма кредитования водоканалов или иных организаций жилищно-коммунальной сферы под строительство очистных сооружений за счет платежей за водопользование и включения в тарифы платы за водопользование сумм, необходимых на реновацию изношенной части основных фондов. 6. Механизм осуществления предложенной модели софинансирования водоохранных и водохозяйственных мероприятий в современных условиях самым тесным образом связан с бюджетным планированием и требует детальной разработки в увязке с действующим законодательством и предлагаемыми принципами управления водными ресурсами.

86

87

Распределение водосборной площади бассейна р. Оки по субъектам РФ Приложение 1

Приложение 2 Объем средств, поступающих в виде платежей за водопользование в бюджеты субъектов Российской Федерации, расположенных на территории бассейна р. Оки (с учетом площади водосборного бассейна)

88

Литература 1. Федеральный закон “О плате за пользование водными объектами” от 6.05.98 № 71-ФЗ. 2. Закон Российской Федерации “О недрах” от 21.02.92 № 2395–1. 3. Федеральный закон “О внесении изменений в Федеральный закон “О плате за пользование водными объектами”” от 7.08.01 № 111 -ФЗ. 4. Закон Российской Федерации “Об охране окружающей природной среды” от 19.12.91 № 2060–1 Федеральный закон “О недрах”. 5. Федеральный закон “О бухгалтерском учете” (Собрание законодательства Российской Федерации 1996 год № 48 ст. 5369, 1998 год № 30 ст. 3619). 6. Федеральный закон “О Федеральном бюджете на 2001 г.”. 7. Федеральный закон “О Федеральном бюджете на 1999г.”. 8. Налоговый кодекс Российской Федерации. 9. Водный кодекс Российской Федерации. 10. Кодекс РСФСР “Об административных правонарушениях” (ред. 2001г.) 11. Закон РСФСР “Об охране окружающей природной среды” (ред. 1991г). 12. Бюджетный кодекс Российской Федерации № 145-ФЗ от 31.06.98г. 13. Закон Российской Федерации “О порядке пересчета размеров тарифа, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях” от 14.07.92г. № 3293–1. 14. Постановление пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5.11.98г. № 14 “О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения”. 15. Постановление Правительства Российской Федерации “Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия” от 28.08.92 № 632. 16. Постановление Правительства Российской Федерации “Об утверждении Положения об образовании и расходовании средств Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов” от 20.08.99г. № 934. 17. Инструктивно-методические указания о взимании платы за загрязнение окружающей природной среды (утверждены 26.01.93г. Минприроды России). 18. Рекомендации по определению предельных размеров платы за загрязнение окружающей природной среды (утверждены 09.12.93г. Минприроды России). 19. Совместное письмо Минприроды России, Минфина России от 23.05.95г. 20. Методика исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод (утверждена приказом Госкомэкологии России от 11.02.98г. № 81). 21. Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений (утверждена Госкомэкологии России 6.09.99г). 22. Постановление Правительства Российской Федерации от 29.06.92г. № 442 “О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондов на территории Российской Федерации”. 23. Приказ МПР России от 18.11.99г. № 217. 24. Приказ Минфина России от 18.11.99г. № 78н. 25. Инструкция о порядке формирования, использования и учета средств Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов (зарегистрированная в Минюсте России 20.12.99г. № 2013).

89

26. Постановление Правительства Российской Федерации “Об утверждении минимальных и максимальных ставок платы за пользованием водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям, экономическим районам” от 22.07.98г. № 818. 27. Примерное положение “Об экологических фондах на территории Российской Федерации” (утверждено приказом Министерства экологии и природных ресурсов от 12.07.92г. № 151). 28. Порядок направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды (утвержден Минфином России 22.12.92г. № 9–5–12 и Минприроды России 21.12.92г. № 04–04/72–6344 по согласованию с Центробанком России, зарегистрирован Минюстом России 25.02.93г. № 162). 29. Форма государственной статистической отчетности о поступлении и расходовании средств экологических фондов (утверждена постановлением Госкомстата России 18.01.93г. № 08 и переутверждена постановлением Госкомстата России от 31.07.95г. № 113). 30. Сведения об административных правонарушениях в сфере экономики за 2000 год (МПР России, ВИЭМС, форма 1-АЭ, 2001г.). 31. Приказ МПР России от 24.04.01г. № 355 “О районировании территории Российской Федерации по бассейнам водных объектов”. 32. Государственный доклад о со стоянии окружающей среды Ро ссийской Федерации в 2000 году (МПР России, Москва 2001г., Госэкоцентр). 33. Природные ресурсы и окружающая среда России (НИА-Природа и РЭФИА, М.-2001). 34. Экономика природопользования (теория и практика). Шевчук А.В., НИАПрирода, М.-2000.

90

Анатолий Васильевич Шевчук Ольга Евгеньевна Медведева

Проблемы формирования современного финансово-экономического механизма управления речным бассейном

Издано в авторской редакции

Технический редактор: А.Г. Гейн Художник: Е.А. Еремин Компьютерная верстка: А.Г. Гейн

Подписано в печать 19.06.2002 Формат 60х90 1/ 16 Бумага офсетная № 1 Зак. б/н Усл. печ. л. – 5,2 Усл. изд. л. – 7,3 Тираж 100 экз. Издательско-полиграфический комплекс НИА–Природа 109017, Москва, Старомонетный пер., 31. Тел./факс: 951–28–12

91