Український незалежний центр політичних досліджень
РОЗВИТОК ДЕМОКРАТIЇ В УКРАЇНI: 2001–2002 роки
Київ 2006
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
ББК 63.3(4УКР)6 Р64
Р64
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки / Ж. I. Безп'ятчук, I. Л. Білан, С. А. Горобчишина та ін.; За загальною редакцією Н. Лисюк – К., Український незалежний центр політичних досліджень, 2006. – 304 с. – (Розвиток демократії в Україні: Кн. 6). ISBN 966–8136–05–5 ISBN 966–8136–43–8 У книзі в продовження традиції проаналізовано тенденції до усталення в Україні демократії в таких основних сферах, як громадянське суспільство, ЗМI, законодавча і виконавча влада, цивільний контроль над силовими структурами, відповідно до яких структуровано виклад. Дослідження спирається на широку джерельну базу: законодавчі та нормативно-правові акти, матеріали преси та повідомлення інформаційних агентств. Тексти документів, публікацій і виступів, використаних у книзі, процитовано дослівно. Висловлюємо вдячність авторам уміщених у цьому виданні матеріалів та всім тим, хто сприяв роботі над ним. ББК 63.3(4УКР)6
Видання цієї книги стало можливим завдяки сприянню Національного фонду підтримки демократії.
© Безп’ятчук Ж. I. © Білан I. Л. © Горобчишина С. А. © Дацишин М. Б. © Дуда А. В. © Кудіна Л. I. © Лисюк Н. А. © Максимова Н. Ю. © Орлова Д. В.
2
© Скорик М. М. © Тищенко Ю. А. © Тополевський Р. Б. © УНЦПД © Чебаненко О. Д. © Чекмишев О. В. © Червяцова А. О. © Шаповалова К. О.
Зміст
ЗМIСТ ВСТУП . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 ПЕРЕДМОВА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 I. ГРОМАДЯНСЬКЕ СУСПIЛЬСТВО . . . . . . . . . . . . . . . . .13 1. Політична структуризація суспільства і діяльність політичних партій . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14 2. Україна в оцінках молоді . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35 3. Право громадян на свободу асоціацій. Профспілковий рух . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49 4. Неурядові дослідницькі установи, громадські та правозахисні організації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61 5. На шляху до гендерної рівності . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71 6. Забезпечення прав національних меншин та народів. Міграція . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93 7. Стан інформаційного простору в Україні . . . . . . . . . . . .106 II. ВИКОНАВЧА, ЗАКОНОДАВЧА I СУДОВА ВЛАДА . . . . . . . . . . . . . . . . .131 1. Діяльність консультативно-дорадчих та координаційних органів при Президенті України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132 2. Кабінет Міністрів України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144 3. Політичні процеси у Верховній Раді України . . . . . . . .156 4. Судова система України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171 5. Конституційний Суд України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .188 6. Прокуратура України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .206 III. МIСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ . . . . . . . . . . . . . . . .219 Місцеве самоврядування в Україні . . . . . . . . . . . . . . . . . . .220 3
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
IV. ДЕРЖАВНА ПОЛIТИКА В СФЕРI ОСВIТИ ТА ОХОРОНИ ЗДОРОВ’Я . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .235 1. Державна політика в сфері освіти . . . . . . . . . . . . . . . . . .236 2. Здійснення соціальної політики держави в галузі захисту прав дитин . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .247 V. СУСПIЛЬСТВО I СИЛОВI СТРУКТУРИ . . . . . . . . . .259 1. Служба безпеки України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .260 2. Міністерство внутрішніх справ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .270 3. Кримінально-виконавча система . . . . . . . . . . . . . . . . . .281 4. Міністерство оборони України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .293
4
Вступ
ВСТУП Україна Площа — 603,7 тис. кв. км. Загальна кількість населення за підсумками Всеукраїнського перепису населення станом на 5 грудня 2001 року складала 48 млн. 457 тисяч осіб, зокрема міського населення — 32 млн. 574 тисячі, сільського — 15 млн. 883 тисячі. Загальна кількість населення станом на кінець 2002 року дорівнювала 48 млн. 3 тисячам осіб, у тому числі міського населення — 32 млн. 328 тисяч, сільського – 15 млн. 675 тисяч. У 2000 році ці показники становили відповідно 48 млн. 923 тисячі осіб, 23 млн. 958 тисяч та 15 млн. 972 тисячі; у 1999 році — 50 млн. 105 тисяч 600 осіб, 34 млн. 17 тисяч 400 та 16 млн. 88 тисяч 200; у 1998 році — 50 млн. 302 тисячі 800, 34 млн. 114 тисяч 500 та 16 млн. 158 тисяч 300 осіб. Етнічний склад населення за даними Всеукраїнського перепису населення 2001 року: 77,8% — українці, 17,3% — росіяни, 0,6% — білоруси, 0,2% — євреї, 0,5% — молдовани, 0,4% — болгари, 0,3% — поляки та інші. Незалежність держави проголошено 24 серпня 1991 року — цього дня на засіданні Верховної Ради було прийнято Декларацію про державний суверенітет України, 1 грудня 1991 року її було підтверджено на всенародному референдумі. Конституція України прийнята на засіданні парламенту 28 червня 1996 року. Форма державного правління — президентсько-парламентська республіка. У складі держави — Автономна Республіка Крим і 24 адміністративні області. Носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в державі є народ. Главою держави є Президент — Леонід Кучма. Останні президентські вибори відбулися згідно з Конституцією України 31 жовтня (перший тур) і 14 листопада (другий тур) 1999 року. Президент обирається громадянами України на основі загального рівного прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років (не більш ніж на два строки підряд). Президент призначає за згодою Верховної Ради главу уряду — прем’єр-міністра — і припиняє його повноваження.
5
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Вищим органом у системі виконавчої влади є Кабінет Міністрів. Президент за поданням прем’єр-міністра призначає членів Кабінету Міністрів, керівників центральних органів виконавчої влади, глав місцевих державних адміністрацій і припиняє їх повноваження. Президент може припинити також повноваження Верховної Ради в тому разі, якщо пленарні засідання не розпочинаються впродовж тридцяти днів однієї чергової сесії. Парламент — Верховна Рада України — однопалатний, останні вибори до нього відбулися 31 березня 2002 року. До складу парламенту обираються 450 депутатів строком на чотири роки. Чинна на 2002 рік система виборів — мішана. 225 депутатів обрано в одномандатних виборчих округах на основі відносної більшості, інші 225 – за списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі на основі пропорційного представництва. Голова Верховної Ради України — Iван Плющ (з 1 лютого 2000 року до 14 травня 2002 року), Володимир Литвин (з 28 травня 2002 року). Конституційний суд формується за таким принципом: по шість суддів від Президента, Верховної Ради та з’їзду суддів.
6
Передмова
Передмова
Х
оча, як говорив герой роману Б. Пастернака доктор Живаго, і не можна підгледіти, як росте історія, бо вона проростає непомітно, як росте трава, однак завдання аналітика — зафіксувати всі ті найменші зрушення в розвитку суспільства, що формуються в тенденції, які зрештою стають рушіями його докорінних якісних змін. Отож ця книга якраз і присвячена аналізу тих доленосних для України подій, що розгорталися в період 2001—2002 років, просуваючи державу по шляху засвоєння демократичних цінностей. Ці перші роки третього тисячоліття ознаменувалися для нашої країни двома взаємообумовленими, але протилежно спрямованими процесами — відчутним зміцненням автократичного режиму і посиленням руху опору йому, що ще раз доводило всевладність загальновідомого фізичного закону: сила дії дорівнює силі протидії. Глава держави продовжував вибудовувати президентську вертикаль у вигляді Адміністрації Президента України в якості механізму здійснення державної влади, поступово підриваючи впливовість та авторитет виконавчої влади і допоміжних інституцій. Iнструментами закорінення "сім’ї" Л. Кучми у владі стала не тільки президентська виконавча вертикаль, яка відчутно стримувала розвиток місцевого самоврядування, позбавленого економічних важелів, але також і допоміжні та дорадчі органи при Президенті. Рада національної безпеки і оборони України опікувалася питаннями детінізації економіки, моніторингом валютного курсу, інформаційною безпекою, євроатлантичною інтеграцією тощо, а більшість консультативно-дорадчих органів працювали суто формально. Все це дозволяло Президентові міцно тримати владні віжки в своїх руках. Понад те, для контролю над суспільством значною мірою стали застосовуватися силові органи. Міністерство внутрішніх справ України, проголосивши курс на наближення до суспільства, провело операцію під гучною назвою "Чисті руки" з метою очищення правоохоронних органів від недостойних працівників і запровадило таке нововведення, як книги скарг у міськрайвідділах міліції, однак жодних позитивних зрушень це не принесло: міліція, як і раніше, заради "красивих" статистичних показників приховувала злочини від обліку, арештовувала тих, хто траплявся під руку, піддавала їх жорстоким тортурам і нелюдському поводженню, причому її жертви небезпідставно остерігалися скар-
7
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
житися на це (подібна гулагівська сваволя панувала й у пенітенціарних органах). Панування такої вседозволеності було обумовленим близькістю до можновладців: адже, попри декларації про позаполітичність МВС, міліція нерідко слугувала знаряддям, спрямованим проти опозиційних партій та політиків. Особливої уваги заслуговує й боротьба міліції з опозиційними журналістами та виданнями в антизаконні способи. СБУ організовувала незаконне стеження за опозиційними журналістами й активістами громадських організацій, прослуховувала їхні телефонні розмови. Натомість боротьба з тероризмом перетворилася на очевидне окозамилювання, про що свідчать хоча би справи "чернігівських грибників", які нібито збиралися здійснити в країні державний переворот, або "конспіративно-терористичної групи комсомольців", звинувачених у намірах грабувати ювелірні магазини, ломбарди та пункти обміну валют, щоби накупити зброї та вибухівки й захопити Чорнобильську АЕС, а потім і владу... Так само й номінально перебудовувана С. Піскуном Генеральна прокуратура України гальмувала розкриття резонансних, суспільно важливих кримінальних справ (насамперед про зникнення журналіста Г. Гонгадзе, "касетний скандал", катастрофу на аеродромі у Скнилові), а водночас відкривала й активно "розслідувала" кримінальні справи проти одного з чільників опозиційного руху, екс-віцепрем’єр-міністра Ю. Тимошенко. Все це відчутно підривало довіру суспільства до системи правосуддя. За цього так і не встав на ноги колос судової системи. Протягом 2001—2002 років тривало її реформування, однак ні на створення нових визначених законом про судоустрій структур, ні на достойне функціонування вже існуючих у державі не вистачало коштів, що опосередковано сприяло усталенню корупції та безвідповідальності в середовищі обраних безстроково і наділених колосальними повноваженнями суддів, завдаючи відчутної шкоди інтересам громадян і доконечно поглиблюючи їх зневіру в можливості користуватися захистом неупередженого правосуддя. Армія, що залишалася недоступною для контролю з боку цивільних, відзначилась у ці роки черговою трагедією, що призвела до загибелі мирних українських громадян. Натомість виконавча влада (насамперед через відсутність багаторазово ветованого главою держави закону про Кабінет Міністрів) залишалась улюбленою іграшкою в руках Президента, тож найвищим урядовцям відводилася непривабна роль хлопчиків для биття.
8
Передмова
Відтак упродовж двох років кабінети змінювалися тричі на підставі виключно суб’єктивних чинників, а насамперед особистої близькості їх керівників до глави держави, аж поки не було укладено спілку з донецькими "донами", що уможливило формування ширшого і стійкішого дніпропетровсько-донецького правлячого клану. Під тиском глави держави почала трохи подаватись у бік чистого президентського правління і Верховна Рада України. Щоправда, політично строкатий український парламент вряди-годи пручався президентському натиску, вступаючи у відкриту конфронтацію з ним, однак згодом здавався і починав працювати в так званому "ручному режимі". Навесні 2001 року з числа представників пропрезидентських фракцій було сформовано потужний провладний блок під назвою "За єдину Україну!" на чолі з тодішнім главою президентської адміністрації Володимиром Литвиним. Мало що змінилось у парламенті й після березневих виборів 2002 року, переконливу перемогу на яких здобув опозиційний блок "Наша Україна", оскільки кількісне переважання націонал-демократів поступово було знівельоване, натомість колишні "червоні директори" й апаратники та новопосталі олігархи знову сформували пропрезидентську більшість. Попри постійні сутички та політичні скандали ВРУ так і не змогла виконувати повною мірою роль незалежного законодавчого органу, а вплив на виконавчу владу справляла виключно в неформальні способи. Не в змозі переломити таку ситуацію виявився й Конституційний Суд України, оскільки на практиці його рішення та висновки, які, за законом, мали статус обов’язкових до виконання, елементарно ігнорувалися, що засвідчувало неповагу наділених найвищими владними повноваженнями осіб до Основного Закону держави. У цей період тиск на ЗМI заради встановлення контролю над інформаційною сферою відчутно пожорсткішав. Для цього було апробовано цілий арсенал різноманітних засобів: від легітимізованого Генпрокуратурою перешкоджання діяльності журналістів нібито з огляду на потреби слідства — до судових процесів над непокірними літописцями сучасної доби, від ужиття адміністративних заходів проти незручних видань — до дій із безумовним кримінальним забарвленням, що становили загрозу не тільки здоров’ю, але й самому життю журналістів, тощо. Журналістика відреагувала на відкритий наступ на свободу слова вельми неоднозначно. З одного боку, до найвищої позначки зросла суб’єктивність висвітлення поточних подій у мас-медіа, які, відмо-
9
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
вившись від традиційних радянських пропагандистських методів боротьби з політичними опонентами влади, кинулись оволодівати більш витонченими сучасними засобами маніпулювання суспільною думкою, що їх запропонували російські політтехнологи (зокрема такими технологіями викривлення реальності, як "критика оточення", навішування чорно-білих ярликів, годування публіки "солодкими" та "отруйними сандвічами", глобальними узагальненнями незначних деталей, що дозволяло роздувати їх до габаритів слона, маніпулювання семантичною структурою висловлювань, кольором, світлом, образами тощо). Звичним для України цих часів стало і таке ганебне ноу-хау в сфері політичної цензури, як "темники". Така дезінформаційна війна, зрештою, й обумовила потрапляння України в число тих країн, де про свободу слова годі й мріяти, що констатував рейтинг міжнародної організації "Фридом хауз". З іншого ж боку, і в інформаційній сфері з огляду на наростання протестних настроїв у журналістському середовищі відбувалися вагомі зрушення. Саме в цей період пройшли парламентські слухання щодо проблем інформаційної діяльності, були започатковані декілька нових інтернет-проектів, виникли перші професійні й корпоративні журналістські об’єднання, відбулися перші акції журналістської солідарності. Відтак непомітно для спостерігача, включеного в потік життя і захопленого виром поточних подій, дедалі впевненіше й потужніше проростали несміливо-нахабні ростки прямої демократії, пробиваючи, а потім і ламаючи адміністративну кригу міцніючої автократії. Проростали непомітно, а насамперед у душах тих, хто 1991 року сказав щире "Так" незалежності і рішуче "Ні" — імперській ідеології тоталітаризму та меншовартості. Стала долучатися до політичного процесу й та пасіонарна частина молодого покоління українців, якій ховання за традиційною формулою "Моя хата скраю" здавалося неможливим. Каталізаторами найбільшої за всю історію незалежної України політичної кризи виявилися звіряче вбивство незалежного журналіста Георгія Гонгадзе і наступний касетний скандал, що спровокували достатньо масові антипрезидентські виступи населення, які тривали від осені 2000-го до весни 2001 року. Акції громадянської непокори під назвою "Україна без Кучми", що означали свідоме ненасильницьке протистояння автократії та репресіям, стали провісниками руху тотального опору існуючому режиму. Щоправда, влада, вдавшись до провокацій, спромоглася достатньо швидко їх приду-
10
Передмова
шити, однак процес уже "пішов", й осінь 2002 року ознаменувалася новою масовою акцією "Повстань, Україно!". Тимчасом розгорталася подальша структуризація українського політикуму, тривало партійне будівництво, гуртуючи партійців навколо харизматичної особи лідера або групи осіб-виразників корпоративно-кланових інтересів. Нарешті оформилася (принаймні на ідеологічному рівні) опозиція правлячому режиму, на чолі якої стали лідер виборчого блоку "Наша Україна", екс-прем’єр-міністр Віктор Ющенко, голова Всеукраїнського об’єднання "Батьківщина", екс-віце-прем’єр Юлія Тимошенко та керманич СПУ Олександр Мороз. На виборах 2002 року чіткіше увиразнились і напрямки політизації українського суспільства, яке загалом відчутно поправішало. Однак різкіше окреслилась і політична поляризація України: на парламентських виборах Донбас, Південний та Східний регіони підтримували провладні сили та почасти носіїв лівих ідей, тоді як Правобережний Центр, Західний регіон та Галичина віддавали перевагу опозиційним правим. Отже, в цьому виданні ми пропонуємо нашим читачам аналіз переломних для України подій 2001—2002 років, зосереджуючи свою увагу на тих із них, що так чи інакше сприяли розвитку й усталенню демократії в нашій країні. Такі огляди ми подаємо починаючи з 1996 року, коли вийшло у світ перше таке видання. Український незалежний центр політичних досліджень висловлює щиру вдячність всім тим, без кого вихід у світ цього щорічника був би неможливий. Наталія Лисюк
11
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
12
Громадянське суспільство
1
ГРОМАДЯНСЬКЕ СУСПIЛЬСТВО 1. Політична структуризація суспільства і діяльність політичних партій 2. Україна в оцінках молоді 3. Право громадян на свободу асоціацій. Профспілковий рух 4. Неурядові дослідницькі установи, громадські та правозахисні організації 5. На шляху до гендерної рівності 6. Забезпечення прав національних меншин та народів. Міграція 7. Стан інформаційного простору в Україні
13
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
1 П
Політична структуризація суспільства і діяльність політичних партій
ерехід від монопартійності до багатопартійності є складним та болючим для суспільства і держави процесом, який потребує системних змін не лише на інституціональному рівні, а й у свідомості можновладців та звичайних громадян. Демократія змушує розглядати і сприймати парламентаризм не тільки у зв’язку з діяльністю законодавчого органу держави. Це явище також є принципом організації суспільного життя на засадах плюралізму. Лише за умови багатоманітності елементів, форм та способів діяльності в політичній сфері структуризація суспільства відповідатиме критеріям демократії. Така структуризація передбачає особливу роль партійної системи в державі, а також організацію діяльності представницького органу, виходячи з особливостей функціонування політичних партій. Оскільки партія є, з одного боку, акумулятором інтересів населення або його частини, а з іншого — репрезентантом цих інтересів у парламенті, розвиток саме цього інституту перетворюється на лакмусовий папірець, який демонструє специфіку політичної структуризації суспільства. 2001—2002 роки в політичній історії України були позначені складною політичною грою, яка безпосередньо або опосередковано мала зв’язок із парламентськими виборами, що відбулися 31 березня 2002 року, як апогеєм політичної активності. Виходячи з цього, можна виділити такі основні пласти дослідження, що розкриють зміст та динаміку політичної ситуації: •аналіз нормативної бази щодо формування та функціонування політичних партій в Україні, зокрема щодо питань, які справляли безпосередній вплив на політичну структуризацію суспільства; •розгляд процесу формування і розстановки політичних сил на українській політичній арені та факторів, що на нього вплинули; •вивчення результатів парламентських виборів 2002 року в Україні з метою виявлення основних характерних для періоду 2001— 2002 років тенденцій у політичному житті держави. Політичне та партійне буття України зазначеного періоду умовно можна поділити на два етапи: період до парламентських виборів, що
14
Громадянське суспільство
характеризується консолідацією, оформленням та розстановкою політичних сил напередодні виборів, і період після парламентських виборів, коли політична гра, що велась у межах партійної системи, перемістилась у стіни Верховної Ради України. Відтак основний масив дослідження присвячений періоду з початку 2001-го до квітня 2002 року.
Закон України "Про політичні партії в Україні" Важливість ролі політичних партій у житті суспільства і держави стала підставою для дискусій з приводу доцільності або безглуздості законодавчого закріплення їхнього статусу та засад діяльності. З одного боку, побутує думка, що включення до конституції положень про партії є способом забезпечення державного втручання і контролю за їх діяльністю, а з іншого — дехто вважає, що рівень розвитку демократії залежить від того, наскільки вдалося інституціоналізувати політичний плюралізм1. Попри таку дихотомію поглядів реальне політичне життя змушує визнати: з огляду на те, що партії є суб’єктами політики та перебувають у стані постійної взаємодії з іншими її суб’єктами, які нерідко переслідують протилежні інтереси, законодавче визначення основних принципів і засад існування цього інституту є необхідним. До 2001 року нормативне регулювання партійного життя відбувалося на основі положень Закону України "Про об’єднання громадян" від 16 червня 1992 року. Однак 5 квітня 2001 року Верховною Радою України було прийнято Закон України "Про політичні партії в Україні", який став результатом компромісу між різними політичними силами. Саме на основі його положень мало відбуватися нормативне регулювання партійного життя напередодні парламентських виборів. Ст. 2 закону визначає: "Політична партія — це зареєстроване згідно з законом добровільне об'єднання громадян — прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах". Даний нормативно-правовий акт містить у порівнянні із законом "Про об’єднання громадян" чимало новацій, пов’язаних із порядком реєстрації політичних партій, закріпленням їхнього права на опозиційну діяльність, матеріально-фінансовим забезпеченням, контро1 Див.: Примуш М., Нагорняк Т. Конституалізація політичних партій // Людина і політика. — 2004. — № 2. — С. 19.
15
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
лем за їх діяльністю тощо. Однак у контексті парламентських виборів особливої ваги набули норми, пов’язані з процесом реєстрації політичних партій, а також підставами обмеження їх створення та діяльності. Відповідно до положень закону "Про об’єднання громадян" вимоги при реєстрації нових політичних партій були дуже ліберальними. Для цього необхідно було надати документи про наявність не менше 14-ти регіональних організацій за умови, що кожна з них налічує не менше трьох осіб. Таким чином, для створення партії, яка має статус всеукраїнської, достатньо було 42 осіб! Закономірно, що такий спосіб регулювання питання легалізації призвівся до виникнення величезної кількості партій, які орієнтувалися на обмежене коло осіб, відстоювали фрагментарні або корпоративні інтереси, а відтак не могли бути повноцінними гравцями на політичній арені України. З огляду на це новий закон "Про політичні партії в Україні" встановив як одну з обов'язкових підстав для реєстрації партії вимогу щодо підтримки рішення про створення політичної партії не менш як 10000 підписів громадян, які відповідно до Конституції мають право голосу на виборах, причому ці підписи мають бути зібрані не менш ніж у двох третинах районів двох третин областей, міст Києва та Севастополя та не менш як у двох третинах районів Автономної Республіки Крим. Однак оскільки закон не забороняє громадянам підтримувати кілька партій, а також не визначає джерел фінансування процесу збору підписів, демонстрація підтримки партії в такий спосіб часто перетворюється на чисту формальність і не запобігає збільшенню кількості суб’єктів політичного процесу, що прагнуть вступити в боротьбу за владу. Ч. 5 ст. 11 закону встановлює, що протягом шести місяців з дня реєстрації партія має забезпечити створення та реєстрацію в установленому законом порядку своїх обласних, міських та районних організацій у більшості регіонів України. Закон не вказує, якого само рівня повинна бути організація в регіоні. Власне, достатньо одного місцевого осередку на регіон для того, щоб партія вважалась у ньому репрезентованою. Це зумовлює сумніви в адекватності використання характеристики "всеукраїнська" стосовно партій, чия легітимність підтверджується таким чином. Ст. 5 закону містить вичерпний перелік підстав для відмови партії в реєстрації. Однак деякі формулювання, наприклад, такі як "посягання на права і свободи людини" або "підрив безпеки держави", уможливлюють їх довільне тлумачення органами, що здійснюють
16
Громадянське суспільство
реєстрацію, а відтак необґрунтовану заборону діяльності певних партій або ж відмову в їх реєстрації. Доцільніше було б включити норму, яка б забороняла утворення політичних партій за професійною, національною, расовою, статевою належністю або іншими фрагментарними характеристиками. Подібне правило містить російський федеральний закон "Про політичні партії"2. До слова, таке нововведення значно скоротило б число українських партій. Наприклад, напередодні парламентських виборів 2002 року 5 з-поміж усіх політичних партій, зареєстрованих Міністерством юстиції, претендували на представництво інтересів сільського населення, а ще півдесятка називали себе представниками інтересів українського жіноцтва3. Крім того, були сили, які проголошували своєю метою захист прав тяжкохворих або вкладників. Варто зазначити, що така орієнтація на розв’язання монопроблем заперечує саму сутність політичної партії як сили, яка пропонує своє бачення цілісної картини загальнонаціонального суспільного розвитку. Норма, яка б заборонила реєстрацію в якості партій організацій, об’єднаних на основі окремих визначених законом критеріїв (таких як стать, раса, національність тощо), скоротила б кількість партій в Україні та відновила правильне розуміння і тлумачення змісту поняття "політична партія" на законодавчому рівні.
"Касетний скандал" і структуризація політичного поля України Подією, що справила потужний вплив на розстановку сил на українській політичній арені напередодні парламентських виборів 2002 року, став так званий "касетний скандал". Масові антипрезидентські виступи населення, які припали на період з осені 2000-го до весни 2001 років, призвели до найбільшої за всю історію незалежної України політичної кризи. Одним із рушіїв "касетного скандалу" стало зникнення 16 вересня 2000 року журналіста інтернет-видання "Українська правда" Георгія Гонгадзе. 2 листопада в Таращанському районі, що на Київщині, було знайдено труп без голови. Американська і російська експертизи дали однозначний висновок — це тіло Г. Гонгадзе. 28 листопада 2000 року лідер соціалістів Олександр Мороз оприлюднив заяву про те, що до нього звернувся майор держохорони Микола Мельниченко, який ознайомив його з аудіоплівками, за2 Див.: Замніус В., Ковриженко Д., Котляр Д., Асланян Г. Аналіз Закону України "Про політичні партії в Україні // Парламент. — 2001. — № 5. 3 Див.: Паламарчук В., Литвиненко В., Фесенко В., Якименко Ю., Сало I. Політичні партії — провідний чинник розвитку політичної системи в Україні // Україна: Стратегічні пріоритети. Аналітичні оцінки —2004 // http://www.niss.gov.ua/book/2004_html/004.htm
17
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
писаними в президентському кабінеті. Зміст зафіксованої на плівках інформації давав усі підстави звинувачувати в загибелі журналіста Президента та найвище керівництво країни. Саме про це й повідомив О. Мороз: "Зобов’язаний заявити, що замовником зникнення Георгія Гонгадзе є Президент України Леонід Кучма. Iз самого початку глава Адміністрації Президента Володимир Литвин був у курсі щодо підготовки та здійснення цього замовлення. Безпосереднім розробником сценарію й організатором операції є міністр внутрішніх справ Юрій Кравченко..."4 15 грудня на майдані Незалежності виросло наметове містечко, що ознаменувало початок акції громадянської непокори "Україна без Кучми", одними з основних учасників якої були представники політичних сил. Зокрема, організація цієї акції відбулася за безпосередньої участі О. Мороза, її лідерами були соціалісти Юрій Луценко й Володимир Чемерис. Окрім того, серед головних дійових осіб подій осені 2000-го — весни 2001 року були члени партії "Реформи і порядок", народні депутати Тарас Чорновіл, Володимир Філенко і Тарас Стецьків. За безпосередньої участі ПРП було сформовано комітет "За правду", що став однією зі складових опозиційного руху. 9 лютого 2001 року за активної участі лідера партії "Батьківщина" Ю. Тимошенко та О. Мороза було створено Форум національного порятунку (ФНП). Основним завданням ФНП, до складу якого ввійшли також Олександр Турчинов, Степан Хмара, Левко Лук’яненко, Анатолій Матвієнко, Сергій Головатий, Тарас Стецьків, Тарас Чорновіл, Володимир Філенко, Володимир Чемерис та інші відомі політики, було проголошено боротьбу з кримінальним режимом Л. Кучми та повернення України на європейський шлях розвитку. Багато хто вважав символом опозиційного руху тогочасного прем’єр-міністра В. Ющенка. Однак 13 лютого 2001 року (як подейкують, під тиском Леоніда Кучми) В. Ющенко підписав так званий "лист трьох" — звернення Президента, голови Верховної Ради та прем’єр-міністра до українського народу. В цьому листі проголошувалась анафема учасникам масових антипрезидентських акцій — у тексті проводилися паралелі між вітчизняним опозиційним рухом і фашизмом. Це припинило масові акції протесту. Але підвалини для політичної структуризації українського суспільства на основі ставлення до діяльності Л. Кучми та його найближчого оточення було закладено. Таким чином, у державі відбулося достатньо чітке оформлення (принаймні на ідеологічному рівні) опозиції правлячому режиму.
18
Цит. за: Рахманін С., Мостова Ю. Україна партійна. Частина 5: Соціалістична партія України // Дзеркало тижня. — 2002. — № 9.
4
Громадянське суспільство
Про політичне становище гравців, що перебували в епіцентрі "касетного скандалу", можна говорити, беручи за лакмусовий папірець їхню прихильність до чинної влади, опозиційність до неї або ж міру опозиційності їй. Після президентських виборів 1999 року, коли О. Мороза вважали мало не головним конкурентом Л. Кучми, "касетний скандал" іще більше ускладнив політичну взаємодію між лідером соціалістів і Президентом. Напередодні парламентських виборів багато хто був схильний розглядати безславне завершення акції "Україна без Кучми" політичною поразкою О. Мороза, що не могло не відбитися на результатах народного волевиявлення у 2002 році. Однак, з іншого боку, публічність та активність, підкріплені частотою згадок у засобах масової інформації, привернули увагу населення до соціалістів. На вибори Соціалістична партія України пішла як повнокровний політичний гравець, який позиціонував себе як реальна, а не номінальна опозиція чинній владі. Iнший представник лівого табору — Комуністична партія України — посіла в ході "касетного скандалу" обережну позицію. З одного боку, комуністи дистанціювалися від акції "Україна без Кучми", а їхні лідери відмовилися ввійти до Форуму національного порятунку. З іншого — вони проводили власні мітинги, на яких критикували не лише Президента, уряд та олігархів, але й нових опозиціонерів, яких звинувачували в націоналізмі. Таким чином, напередодні виборів КПУ продовжувала відігравати роль системної опозиції та захищати власний образ єдиних справжніх репрезентантів лівої ідеології незважаючи на те, що СПУ як її основний ідеологічний конкурент припинила протистояння з нею на цьому полі. У 2001 році увиразнилася постать голови Національного банку Віктора Ющенка як одного з ключових гравців на політичній арені України. Верховна Рада дала свою згоду на призначення його главою уряду (296 голосів "за"). Однак уперте небажання прем’єра співпрацювати з керівниками впливових фінансово-промислових угруповань, які мали чималий вплив у Верховній Раді, призвело до постійних атак на нього з боку олігархів, а згодом і з боку Президента, який убачав у В. Ющенку особисту загрозу для себе як політика. Прем’єрство В. Ющенка припало на період "касетного скандалу", що поглибило його протистояння з провладними колами та із самим Президентом. Однак Л. Кучма вирішив не провокувати учасників акції "Україна без Кучми", тому розв’язання питання про відставку прем’єра було відкладено на кращі часи. Крім того, задля легітимації свого рішення Президент спробував перекласти відповідальність на
19
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
парламент, відправивши главу уряду у відставку руками депутатського корпусу. Припинення масових виступів розв’язало Л. Кучмі руки. Тож 17 квітня 2001 року вперше в історії незалежної України прем’єр відзвітував перед Верховною Радою за виконання урядової програми, а вже 26 квітня 263 народні обранці проголосували за постанову № 72—35, у якій пропонувалося висловити недовіру Кабінету Міністрів. На підтримку уряду В. Ющенка виступили фракції НРУ, УНР, "Реформи—Конгрес", "Батьківщина" і "Солідарність". Перші чотири фракції відразу по голосуванні заявили про перехід в опозицію до "комуно-олігархічного режиму". В результаті консультацій, проведених В. Ющенком із лідерами "Батьківщини", ПРП, КУН, НРУ, "Собору", УНР, було досягнуто домовленості про формування нової демократичної сили. За цього екс-прем’єр зауважив, що "головною ідеєю будь-якого демократичного процесу не може бути заперечення когось або чогось"5. Офіційне представлення новосформованої коаліції відбулося в жовтні. Членами блоку стали Ліберальна партія, Народний рух України, партія "Реформи і порядок", Селянсько-демократична партія, "Солідарність", Український народний рух і Християнський народний союз. Згодом "селяни-демократи" блок залишили, натомість поповнили його "Вперед, Україно!", Конгрес українських націоналістів, Молодіжна партія і Республіканська християнська партія. В. Ющенко відкинув пропозиції Анатолія Матвієнка та Юлії Тимошенко про створення єдиного демократичного блоку, обов’язковою складовою якого мали стати опозиційні сили. У вересні провідниця "Батьківщини" звернулась до лідера "Нашої України" з відкритим листом, у якому закликала до об’єднання блоків Ющенка, Тимошенко і Мороза, однак згоди досягнуто не було. Таким чином, у січні 2001 року постав виборчий блок "Наша Україна" як коаліція демократичних сил, яка об’єдналася навколо лідера, чий образ протиставляли чинній владі. Його було створено на базі 10 політичних партій — "Вперед, Україно!" (лідер — Віктор Мусіяка), Конгресу українських націоналістів (Ярослава Стецько), Ліберальної партії України (Володимир Щербань), Молодіжної партії України (Юрій Павленко), Народного руху України (Геннадій Удовенко), Республіканської християнської партії (Микола Поровський), партії "Реформи і порядок" (Віктор Пинзеник), "Солідарності" (Петро Порошенко), Українського народного руху (Юрій Костенко), Християнського народного союзу (Володимир Стретович). Партнерами "НУ" виступили ще 6 політичних об’єднань — Партія соціального захисту (Микола Чечель), Партія захисників Вітчизни (Юрій
20
Цит. за: Рахманін С., Мостова Ю. Україна партійна. Частина 2: “Наша Україна” // Дзеркало тижня. — 2002. — № 6.
5
Громадянське суспільство
Кармазін), "Нова політика" (Олександр Пухкал), Соціал-демократична партія молоді (Роман Черненко), "Нова генерація" (Юрій Мірошниченко) та Український союз праці "Орій" (Володимир Негода) — і 118 громадських організацій. Чотири політичні організації — НРУ, ПРП, УНР і "Солідарність" — одержали статус "блокотвірних". Варто відмітити, що результати розподілу місць у партійному списку "Нашої України" спричинили незадоволення деяких представників Народного руху України. В результаті НРУ залишила група регіональних лідерів на чолі із Сергієм Конєвим, які, об’єднавшись із Народним рухом України за єдність Богдана Бойка, утворили самостійний виборчий блок "Народний рух України". Iншим потужним гравцем на українській політичній арені виявилася лідер Всеукраїнського об’єднання "Батьківщина" Юлія Тимошенко. Вона обіймала посаду віце-прем’єра в уряді В. Ющенка, однак на початку 2001 року Генеральна прокуратура України порушила проти неї дві кримінальні справи, що стало підставою для її усунення від виконання обов’язків члена Кабінету Міністрів. Опісля своєї відставки Ю. Тимошенко заявила, що "її звільнив не Президент, а кримінально-олігархічні кола"6, однак коаліцію, яка має на меті об’єднати опозиційні сили, екс-віце-прем’єр гуртуватиме саме навколо ідеї протистояння Л. Кучмі. Так, 9 лютого супротивники чинної влади повідомили про створення Форуму національного порятунку, метою якого проголосили усунення чинного Президента від влади, зміну системи влади та перетворення України на парламентську республіку. Саме із цією подією прибічники Ю. Тимошенко пов’язують її арешт. А навесні 2001 року лідер "Батьківщини" виступила ініціатором проведення всенародного референдуму про недовіру Президентові, проте реалізувати цю ідею не вдалося. Апогеєм опозиційної діяльності екс-віце-прем’єра стало створення антипрезидентського передвиборного об’єднання. Декларацію про об’єднання зусиль підтримали керівники семи партій — сама Юлія Тимошенко ("Батьківщина"), Левко Лук’яненко (Українська республіканська партія), Степан Хмара (Українська консервативна республіканська партія), Анатолій Матвієнко ("Собор"), Василь Онопенко (Українська соціал-демократична партія), Олесь Сергієнко (Українська християнсько-демократична партія) та Микола Габер (Патріотична партія). Окрім того, союзником нового передвиборного об’єднання стала Незалежна профспілка гірників на чолі з Михайлом Волинцем. Біля керма нового суб’єкта виборчого процесу стала сама Ю. Тимошенко. А 22 грудня 2001 року блок з’явився на світ офіційно. У його складі 6 Цит. за: Рахманін С., Мостова Ю. Україна партійна. Частина 3: Блок Юлії Тимошенко // Дзеркало тижня. — 2002. — № 7.
21
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
тепер значилося вже не сім, а лише чотири політичні організації — "Батьківщина", "Собор", УРП й УСДП. УКРП на чолі зі Степаном Хмарою влилася до складу партії Ю. Тимошенко, а очолювану Олесем Сергієнком УХДП "поглинули" республіканці Левка Лук’яненка. "Патріот" Микола Габер разом із своєю партією подався в інший блок із красномовною назвою "Проти всіх". Спочатку новостворений блок найменували Форумом національного порятунку, але в жовтні 2001 року його представники оголосили про зміну назви. Вирішено було, що "заголовок" повинен містити ім’я лідера. Відтак новостворену силу перейменували на "Блок Юлії Тимошенко". Витало в повітрі питання про створення єдиного опозиційного фронту на основі об’єднання трьох політичних сил, репрезентованих В. Ющенком, Ю. Тимошенко та О. Морозом. Що стосується об’єднання зусиль екс-віце-прем’єра та лідера соціалістів, то незважаючи на паралельність векторів діяльності, спільну критику чинного режиму та активну співпрацю у Форумі національного порятунку тут на заваді стали ідеологічні розбіжності. Адже Блок Юлії Тимошенко, який декларує у своїй програмі необхідність боротьби за ідеали капіталістичного суспільства та ринкової економіки, цілком справедливо відносять до носіїв правої ідеології, а СПУ традиційно є лівою партією. Об’єднанню О. Мороза з В. Ющенком перешкодило сприяння екс-прем’єра приборканню акцій громадянської непокори. Варто зазначити, що Ю. Тимошенко не раз пропонувала В. Ющенку об’єднати два їхні новостворені блоки. Однак лідер "Нашої України" відмовився від такої коаліції, мотивуючи це небажанням співпрацювати з людьми, які вибудовують свою позицію на критиці режиму. Таким чином, незважаючи на структурування опозиції напередодні парламентських виборів досягнути домовленостей про її оформлення в єдину політичну силу не вдалося. На противагу опозиційним силам на центральному полі протягом 2000—2001 років активізувався процес створення широкої коаліції з числа представників пропрезидентських фракцій. У результаті навесні 2001 року з’явився блок, до якого ввійшли Партія регіонів, "Трудова Україна", Народно-демократична партія та Аграрна партія. На чолі нового політичного об’єднання, яке отримало назву "За єдину Україну!" ("ЗаЄдУ!"), став тодішній глава Адміністрації Президента Володимир Литвин. Отже, виник провладний блок, який мав протистояти на парламентських виборах опозиційним політичним силам. Подальший аналіз процесу політичного структурування суспільства варто проводити, базуючись на виявленні певних притаманних
22
Громадянське суспільство
українському соціуму тенденцій та характеристик, які сформувались історично, однак проявили себе певним чином під впливом специфічних обставин. Окрім того, доцільним є використання низки теоретичних концептів. Особливістю партійного будівництва в Україні є відсутність чіткої прив’язки до певної ідеології. Частіше та чи інша політична сила консолідується навколо: особи лідера; групи осіб, які є носіями корпоративного інтересу; фрагментарного інтересу, який може бути задоволений за допомогою важелів владного впливу; причетності до події, явища або політичної ситуації в державі, ставлення до них або їх оцінки. Розмивання ідеологічного образу політичних партій обумовлено низьким рівнем довіри до них з боку населення (за даними дослідників, протягом усього періоду незалежності України цей рівень не перевищував 3—5%7). Як наслідок, переважна більшість партій вимушені були констатувати факт відсутності сталого електорату. За таких умов поширеною практикою стало створення партій, основною метою яких є участь у виборах та перемога на них. З огляду на це вимогу щодо наявності в кожної політичної партії як одного з визначальних її атрибутів цілісного бачення шляхів подальшого розвитку суспільства і держави повністю або частково було нівельовано. Загалом партійній системі України притаманна значна ідеологічна поляризація. З одного боку, після проголошення незалежності значну роль у процесі становлення на пострадянському просторі партійних систем відіграла інституціональна спадщина авторитарних режимів у вигляді так званих партій-спадкоємиць, що перейняли ідеологічні позиції цих режимів та їхню організаційну базу. З іншого боку, були сформовані партії на базі масових рухів за демократію, які відстоювали націонал-демократичні принципи та орієнтувалися на капіталістичний шлях розвитку. В Україні роль партії-спадкоємиці відіграла КПУ, а її опонента — Народний рух України. Саме вони створили первинний ідеологічний каркас партійної системи, який заклав основи для двох ідеологічних векторів — "лівого" і "правого". Третій вектор — "центр", який прийнято вважати провладним, часто створювався адміністративним шляхом. Деякі дослідники пояснюють це тим, що наближені до влади кола підходять до вибору ідеологічної платформи з позиції максимального прагматизму8. 7 Див.: Паламарчук В., Литвиненко В., Фесенко В., Якименко Ю., Сало I. Політичні партії — провідний чинник розвитку політичної системи в Україні // Україна: Стратегічні пріоритети. Аналітичні оцінки —2004 // http://www.niss.gov.ua/book/2004_html/004.htm 8 Див.: Кынев А. Особенности системы политических партий Украины: эволюция и перспективы // http://old.polit.ru/documents/508713.html
23
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Відповідно до наведеного поділу на парламентських виборах 2002 року ліве крило українського політикуму представляли: Всеукраїнська партія трудящих, виборчий блок політичних партій "Блок Наталії Вітренко", виборчий блок політичних партій "ЗУБР", виборчий блок політичних партій "Руський блок", Комуністична партія робітників і селян, Комуністична партія України, Комуністична партія України (оновлена), партія “Всеукраїнське об’єднання лівих "Справедливість", Селянська партія України, Соціалістична партія України, Народна партія вкладників та соціального захисту. Тодішнє центристське крило репрезентували: Всеукраїнська партія "Нова сила", всеукраїнське політичне об’єднання "Жінки за майбутнє України", виборчий блок політичних партій "Демократична партія України" і "Демократичний союз", виборчий блок політичних партій "За єдину Україну!", виборчий блок політичних партій "Єдність", виборчий блок політичних партій "Команда озимого покоління", виборчий блок політичних партій "Проти всіх", виборчий блок політичних партій "Українська партія" та Всеукраїнська партія міжнаціонального порозуміння "Новий світ", Ліберальна партія України (оновлена), Партія зелених України, партія "Нова генерація України", Партія реабілітації тяжкохворих, політична партія "Яблуко", Соціал-демократична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), Українська морська партія, Українська політична партія "Християнський рух". Праве крило політичної системи України утворювали: виборчий блок політичних партій "Блок Віктора Ющенка "Наша Україна", виборчий блок політичних партій "Народний рух України", виборчий блок політичних партій "Виборчий блок Юлії Тимошенко", Українська національна асамблея. Таким чином, напередодні парламентських виборів 2002 року в Україні більш-менш чітко оформилася партійна система, яка відображала особливості політичної структуризації суспільства та була результатом широкомасштабної взаємодії в різних формах великої кількості політичних акторів і населення.
Вибори до Верховної Ради 2002 року Порядок організації та проведення парламентських виборів 2002 року був визначений і регламентований Законом України "Про вибори народних депутатів України" від 24 вересня 1997 року. Відповідно до його положень вибори до Верховної Ради мають
24
Громадянське суспільство
відбуватися за змішаною системою відносної більшості. Ч. 2 ст. 1 закону встановлює: "Усього обирається 450 депутатів. З них 225 обирається в одномандатних виборчих округах, на основі відносної більшості, а 225 — за списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі на основі пропорційного представництва". Таким чином, закон передбачив два шляхи потрапляння в парламент: через партійні списки (шляхом подолання партією або блоком 4-відсоткового бар’єра) та через перемогу в одномандатних округах. Ці норми справили істотний вплив на розстановку політичних сил напередодні виборів. Перша визначальна тенденція полягала в поширенні практики блокування партій з метою створення єдиного виборчого списку для об’єднання електоральної бази різних сил і, відповідно, підвищення відсотка здобутих голосів, а також об’єднання ресурсів для проведення більш ефективної передвиборної кампанії. Однак такий раціональний підхід мав і свою негативну сторону: за умов створення широкої коаліції представники менш потужних партій, що ввійшли до неї, отримували такі порядкові номери у виборчому списку, які апріорі не дозволяли їм потрапити до складу парламенту. Тому мотивацію дрібних партій до об’єднання можна було пояснити прагненням скористатися популярністю та ресурсами інших політичних сил задля розкрутки своїх кандидатів в одномандатних округах. Iнша визначальна тенденція — участь у виборах дуже великої кількості дрібних партій, які виражали фрагментарні інтереси та орієнтувалися на обмежену електоральну базу. Це можна пояснити, по-перше, гіпотетичною більшою в порівнянні з входженням до складу широких коаліцій вигідністю для представників бізнесових кіл мати власні дрібні партії, щоби використовувати їх як розмінну монету в процесі політичних торгів, а по-друге, очевидною орієнтацією на перемогу в одномандатних округах. Отже, змішана виборча система, з одного боку, сприяє політичній мобільності партій та створює умови для взаємодії між ними, а з іншого — призводить до атомізації партійної системи та нівелювання ролі партій як виразників інтересів суспільства, перетворюючи їх на так звані "машини для виборів".
25
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Блоки політичних партій, утворені в 2001—2002 роках9 Назва блоку
Партій, які ввійшли до складу блоку
Виборчий блок політичних партій Партія освітян України, Прогресивна "Блок Наталії Вітренко" соціалістична партія України Лідер — Наталія Вітренко Виборчий блок політичних партій Партія "Світло зі Сходу", "ЗУБР (За Україну, Білорусію, Ропартія "Союз труда" сію)" Лідер — Олександр Чародєєв Виборчий блок політичних партій Партія "За Русь єдину", "Русский блок" партія "Русько-Український союз" Лідер — Олександр Свистунов (РУСь), партія "Союз" Виборчий блок політичних партій "Демократична партія України" і Демократична партія України, "Демократичний союз" Лідер — Во- партія "Демократичний союз" лодимир Горбулін Народно-демократична партія, Партія Виборчий блок політичних партій промисловців і підприємців України, "За єдину Україну!" Партія регіонів, політична партія Лідер — Володимир Литвин "Трудова Україна" Партія "Соціал-демократичний союз" (СДС), політична партія "Молода УкраВиборчий блок політичних партій їна", Українська партія "Єдність", Укра"Єдність" їнська партія справедливості — Союз Лідер — Олександр Омельченко ветеранів, інвалідів, чорнобильців, афганців Конституційно-демократична партія, Виборчий блок політичних партій Ліберально-демократична партія Украї"Команда озимого покоління" ни, Партія приватної власності, УкраїнЛідер — Валерій Хорошковський ська селянська демократична партія Виборчий блок політичних партій Патріотична партія України, "Проти всіх" Політична партія малого Лідер — Микола Габер і середнього бізнесу України Виборчий блок політичних партій "Українська партія" та Всеукраїн- Українська партія, ська партія міжнаціонального по- Всеукраїнська партія міжнаціонального розуміння "Новий світ" порозуміння "Новий світ" Лідер — Лариса Скорик
26
Таблицю складено за матеріалами, поданими на офіційному сайті Центральної виборчої комісії (http://www.cvk.gov.ua/) 9
Громадянське суспільство
Назва блоку
Партій, які ввійшли до складу блоку
Конгрес українських націоналістів, Ліберальна партія України, Молодіжна Виборчий блок політичних партій партія України, Народний рух України, "Блок Віктора Ющенка партія "Реформи і порядок", партія "Со"Наша Україна" лідарність", партія "Християнсько-наЛідер — Віктор Ющенко родний союз", політична партія "Вперед, Україно!", Республіканська партія України, Український народний рух Виборчий блок політичних партій Народний рух України за єдність, полі"Народний рух України" тична партія "Всеукраїнське об’єднання Лідери — Богдан Бойко, Едуард "Центр" Креч, Георгій Філіпчук Всеукраїнське об’єднання "БатьківщиВиборчий блок політичних партій на", Українська народна партія "Со"Виборчий блок Юлії Тимошенко" бор", Українська республіканська парЛідер — Юлія Тимошенко тія, Українська соціал-демократична партія
У 2002 році в Україні було зареєстровано понад 150 політичних партій10. Суб'єктами виборчого процесу стали 20 політичних партій та 13 виборчих блоків, до яких увійшли 42 політичні партії. Загалом участь у виборчому процесі взяла 61 політична партія11. Політичну активність населення ілюструють такі цифри: у голосуванні в багатомандатному окрузі взяли участь 25 млн. 909 тис. 407 виборців, що становить 69,26% від загальної кількості виборців в Україні12.
10 Див.: Грязнова О. Політичні партії та вибори 2002 року до Верховної Ради України // Парламент. — 2002. — № 1—2. 11 Див.: http://www.cvk.gov.ua/pls/vd2002/webproc0v 12 Там само.
27
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Результати парламентських виборів у багатомандатному та одномандатних виборчих округах Розподіл депутатських мандатів між політичними партіями і блоками13 Партії або виборчі блоки
Багатомандатний виборчий округ
Одномандатний виборчий округ
Загальна кількість
Голосів "за" по Україні
%
Кількість мандатів
Кількість мандатів
Виборчий блок політичних партій "Блок Віктора Ющенка "Наша Україна"
6108088
23,57
70
42
112
Комуністична партія України
5178074
19,98
59
6
65
Виборчий блок політичних партій "За єдину Україну!"
3051056
11,77
35
86
121
1882087
7,26
22
–
22
1780642
6,87
20
2
22
1626721
6,27
19
8
27
Соціалістична партія України Виборчий блок політичних партій "Виборчий блок Юлії Тимошенко" Соціал-демократична партія України (об’єднана)
Результати парламентських виборів 2002 року дозволяють говорити про окреслення певних тенденцій у політичній структурі українського суспільства.
Iдеологічне підґрунтя Однією з основних тенденцій стало, з одного боку, збільшення кількості суб’єктів, які зробили ставку на членство в лівих партіях, від загального числа тих, хто балотувався за партійними списками в Див.: http://www.cvk.gov.ua/pls/vd2002/webproc0v та http://www.cvk.gov.ua/pls/vd2002/webproc0v 13
28
Громадянське суспільство
порівнянні з попередніми парламентськими виборами, майже в 1,7 разу (з 741 суб’єкта в 1998 році до 1252 у 2002-му). З іншого боку, водночас увиразнилась і зворотна тенденція до зменшення числа суб’єктів у правому секторі — теж у близько 1,7 разу (з 932 у 1998 до 560 у 2002)14. Привабливість для політичних гравців лівого сектора продемонстрували вже парламентські вибори 1998 року. Отож число партій, що претендували на голоси лівого електорату, зросло з 20% від загального числа суб’єктів виборчого процесу в 1998 році до 33% у 2002-му. Однак рівень підтримки виборцями лівих значно знизився — із 41,1% до 34% відповідно15. Тому чимало так званих "нових лівих", які оформились у партії якраз напередодні виборів (Комуністична партія України (оновлена), Комуністична партія робітників та селян, Всеукраїнське об’єднання лівих "Справедливість", "ЗУБР", Всеукраїнська партія трудящих, Народна партія вкладників та соціального захисту) не набрали достатньої для входження в парламент кількості голосів. Приблизно через місяць після виборів Прогресивна соціалістична партія України, Всеукраїнське об’єднання лівих "Справедливість", "Руський блок" та Партія працівників освіти України підписали угоду про створення "Народної опозиції", означивши своїми противниками Міжнародний валютний фонд, обох президентів України (Л. Кравчука і Л. Кучму) та Верховну Раду16. Натомість у правому секторі кількість партійних суб’єктів виборчого процесу скоротилася майже вдвічі — з 23,3% у 1998 році до 12,1% у 2002-му. Однак за цього рівень їх підтримки істотно зріс — з 18,1% до 31% відповідно17. Таким чином, парламентські вибори 2002 року продемонстрували тенденцію до дрейфу українського електорату вправо на фоні збільшення кількості суб’єктів, що віддали перевагу членству в лівих партіях.
Вибори в одномандатних виборчих округах Назагал вибори в мажоритарних округах відбувалися за іншою логікою, ніж вибори за партійними списками. Персоніфікований підхід до сприйняття політики спричиняється до того, що електорат зазвичай не асоціює ідеологічну мотивацію з конкретним представ14 Див.: Рожкова I. Тенденції та особливості структурування українського політичного поля // Політична думка. — 2002. — № 2—3. — С. 13—14. 15 Там само. — С. 16. 16 Там само. — С. 21. 17 Там само. — С. 16.
29
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
ником партії. В результаті в багатьох округах виборці не підтримували кандидата від певної партії, хоча голосували саме за її список. Iдеологічно найпослідовнішими виявилися виборці Західної України та Києва, які голосували за список блоку "Наша Україна" та його кандидатів в одномандатних округах, а також Донецької області, де перевагу було віддано кандидатам від блоку "За єдину Україну!". Найменш послідовними показали себе прихильники КПУ, список якої переміг у 100 виборчих округах, однак депутатами в них стали лише шестеро комуністів18. Парламентські вибори 2002 року продемонстрували важливість партійного будівництва та постійної діяльності на місцях з метою донесення до виборців інформації про партії, щоб допомогти електорату усвідомити зв’язок між партійною належністю кандидата і відповідальністю цієї партії за його передвиборні обіцянки. Відтак стало очевидно, що розбудова реальних, а не номінальних низових партійних структур та робота з виборцями є запорукою успіху на виборах. Важливість бути висуванцями від партії усвідомили й кандидати в депутати в мажоритарних округах. Членами партій були 128 обраних кандидатів (56,9% від загальної кількості), а позапартійними — лише 97 (43,1%), що продемонструвало постання протилежної в порівнянні з виборами 1998 року тенденції, оскільки тоді партійцями були тільки 108 обраних кандидатів (48,9%) за 113 (51,1%) позапартійних19. Цікавим моментом у ході виборів стало протистояння двох найпотужніших блоків — блоку Віктора Ющенка "Наша Україна" і виборчого блоку "За єдину Україну!". Як зазначалося вище, переможцем за партійними списками стала "Наша Україна", отримавши 23,57% голосів виборців, що матеріалізувались у 70 депутатських мандатів, до яких додалися 42 мандати переможців-мажоритарників. Отже, результат "Нашої України” склав у сумі 112 мандатів. Блок "За єдину Україну!" посів у багатомандатному окрузі третє місце, здобувши 11,77% голосів виборців і забезпечивши собі, відповідно, 35 депутатських мандатів. Однак його результат в одномандатних округах виявився значно вищим — 86 мандатів. Таким чином, за підсумками виборів кількість депутатів від "ЗаЄдУ!" в парламенті перевищила число представників "Нашої України" — 121 проти 112. Є припущення, що успіх провладного блоку був забезпечений втру-
30
18 Див.: Парламентські вибори 2002 року: надії та наслідки // http://tomenko.kiev.ua/cgi/redir.cgi?url=pc04-2002-02.html 19 Див.: Паламарчук В., Литвиненко В., Фесенко В., Якименко Ю., Сало I. Політичні партії — провідний чинник розвитку політичної системи в Україні // Україна: Стратегічні пріоритети. Аналітичні оцінки —2004 // http://www.niss.gov.ua/book/2004_html/004.htm
Громадянське суспільство
чанням у хід голосування адміністративного ресурсу, оскільки перемога В. Ющенка та очолюваної ним політичної сили була невигідна як Президентові Л. Кучмі, так і його найближчому оточенню. Однак дискусії, які точилися з цього приводу, на конфігурацію парламенту не вплинули.
Електоральна географія Регіональна підтримка партій та блоків, що перемогли в багатомандатному виборчому окрузі20 Назва політичної партії чи блоку
Регіони найбільшої підтримки
Виборчий блок політичних партій "Блок Віктора Ющенка "Наша Україна"
IваноФранківщина Тернопільщина Львівщина Волинь Рівненщина
Виборчий блок Донеччина політичних партій Сумщина "За єдину Україну!" Харківщина
Підтримка Основна декларована по регіо- партією або блоком мета21 нах (%) 74,61 69,01 63,92 57,55 54,80
Запропонувати і запровадити систему дій, яка б узгодила інтереси та консолідувала зусилля всіх суспільних груп у здійсненні незворотних якісних змін у суспільстві
36,83 17,05 15,38
Багата і сильна Україна
39,68
Комуністична партія України
Луганщина Автономна Республіка Крим Запоріжжя Донеччина
Соціалістична партія України
Вінниччина Черкащина Кіровоградщина Чернігівщина Сумщина
21,26 18,94 15,15 15,13 15,08
33,91 33,40 31,86
Соціалістично-спрямований розвиток суспільства, утвердження гуманістичних, демократичних, колективістських засад, забезпечення рівності прав громадян усіх національностей Утвердження повновладдя трудящих, побудова соціалістичного суспільства, створення реальних умов для участі громадян в управлінні справами держави і суспільства
20 Таблицю складено за матеріалами сайту http://www.cvk.gov.ua/pls/vd2002/webproc0v 21 Джерело: Орієнтири виборця—2002. — К.: Міленіум, 2002. — С. 257— 291.
31
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки Назва політичної партії чи блоку
Регіони найбільшої підтримки
Виборчий блок політичних партій "Виборчий блок Юлії Тимошенко"
Тернопільщина Вінниччина Волинь м. Київ
Соціалдемократична партія України (об’єднана)
Закарпаття Автономна Республіка Крим Миколаївщина
Підтримка Основна декларована по регіо- партією або блоком мета21 нах (%)
18,83 13,47 13,31 12,83
13,94 12,47 12,09
Посилення ролі парламентаризму, розвиток соціально орієнтованої ринкової економіки шляхом політичного впливу на діяльність у цих напрямках органів державної влади, участь громадян у виробленні державної політики Побудова вільного, солідарного, економічно ефективного, екологічно безпечного суспільства на засадах свободи, демократії, соціальної справедливості та солідарності
Вибори 2002 року підтвердили, що електоральні бази прихильників лівих партій розійшлися. Основним оплотом електоральної підтримки КПУ є південно-східний пояс (Крим, Південний і Східний регіони, Донбас). Значно менше прихильників комуністів налічується в Центральній Україні, а мінімум — у Західному регіоні і Галичині. Популярність СПУ найвища в Правобережному Центрі, ПівнічноСхідному і Південному регіонах. З одного боку, це можна пояснити орієнтацією частини виборців не на ідеологію, а на особистості політиків та загальну популярність тієї чи іншої партії в регіоні. З іншого — виявлена тенденція демонструє потенційну слабкість регіональних ланок лівих партій, які не спромоглися заручитися підтримкою населення навіть за наявності сприятливого ідеологічного ґрунту. Йдеться про те, що і Центр, і Північ, і Схід, і Південь прихильно ставляться до традиційних лівих гасел (повновладдя трудящих, колективістські засади, соціалістичне суспільство тощо), однак через слабкість місцевих партійних структур комуністи не змогли розширити свій вплив на Півночі та в Центрі, а соціалісти — на Сході. Аналіз специфіки електоральної бази блоку "За єдину Україну!" варто проводити, виходячи з порівняння з парламентськими виборами 1998 року. Оскільки "ЗаЄдУ!" було сформовано як провладний блок, його популярність на Донбасі, в Південному та Східному регіонах виглядає цілком закономірною. На попередніх виборах пропре-
32
Громадянське суспільство
зидентська Народна демократична партія здобула основну масу голосів саме в цих регіонах. Окрім того, членами партій, що ввійшли до складу "ЗаЄдУ!", були представники впливових у зазначених регіонах бізнесових та фінансових груп. Таким чином, здійснення адміністративного тиску по вже налагоджених каналах принесло свій результат. Цікавим моментом є нечіткість мети та програмних положень цього політичного об’єднання, що не дозволяє зробити беззаперечні висновки про електоральну базу прихильників ідеології блоку. Основні регіони підтримки СДПУ(о) — Схід, Донбас, Південь, Правобережний Центр. За цього не можна не помітити відмінність результатів виборів 2002 року від попередніх, коли основний електоральний урожай партія збирала в Західному регіоні, в Закарпатті і на Галичині. Причиною цього є, по-перше, зближення керівництва партії з пропрезидентськими колами, основний адміністративний вплив яких поширюється на Південно-Східний регіон, по-друге, зміщення акцентів у політичній діяльності — переорієнтація з боротьби в мажоритарних округах на боротьбу за партійними списками, по-третє, загальна нестабільність електоральної бази СДПУ(о). Географічні межі впливу представників найпотужніших правих сил на парламентських виборах практично збіглись. I блок Віктора Ющенка "Наша Україна", і Блок Юлії Тимошенко основні голоси на свою підтримку здобули в Правобережному Центрі, в Західному регіоні та на Галичині. В результаті політична сила, згуртована навколо колишнього прем’єр-міністра, стала переможцем виборів за партійними списками, а блок екс-віце-прем'єра подолав 4-відсотковий бар’єр та отримав змогу сформувати парламентську фракцію. Вивчення електоральної географії України на основі аналізу специфіки регіональної підтримки різних політичних сил за результатами парламентських виборів 2002 року дозволяє окреслити дві основні тенденції: по-перше, популярність лівих ідей на Південному Сході і зміщення акцентів на користь правої ідеології при просуванні на Північ та Захід, а по-друге, слабкий розвиток низових ланок партій, що перешкоджає їх ефективній роботі з популяризації своєї політичної сили на місцях. Результати парламентських виборів продемонстрували особливості українського політичного поля періоду 2001—2002 років, виявивши відразу три зрізи явища: по-перше, розстановку сил у вищих ешелонах, наближених до влади, а також у колах, що претендують на владу або прагнуть здобути можливість впливу на неї; по-друге, політичні преференції українського населення, а зокрема їх недостатню чіткість, визначеність та однозначність; по-третє — досить істотний
33
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
розрив між очікуваннями виборців і реальною діяльністю політичних суб’єктів, що мають репрезентувати їхні інтереси. Визначивши подальші вектори державного життя, вибори увиразнили проблеми та місця напруги, що дають ключ до реального розуміння змісту і форми феномена під назвою “політична система України”.
*** Політична структуризація суспільства є виразом політичного порядку денного в державі та демонстрацією інструментарію, за допомогою якого розв’язуються наявні проблеми та даються відповіді на актуальні питання. Найяскравішими маркерами, які визначали особливості державотворчого процесу в Україні протягом періоду 2001—2002 років, стали: • "касетний скандал" та спровокована ним політична криза, що зумовила зростання інтересу населення до політичного життя держави і поляризацію в його оцінках; • структурування поля політичних та зокрема партійних гравців на основі ідеї опозиційності чинній владі або прихильного ставлення до неї; • парламентські вибори — точка перетину громадян як носіїв широкої палітри інтересів і політичних партій як виразників та репрезентантів цих інтересів в умовах постійної взаємодії з державним апаратом. 2001—2002 роки продемонстрували тенденцію до плюралізації українського суспільства. Однак доводиться говорити про фрагментарність та однобічність цього процесу. Створення великої кількості політичних партій не стало відображенням нагальних потреб населення, оскільки як реальні репрезентанти інтересів громадян змогли проявити себе лише декілька партій, що й засвідчили результати парламентських виборів. Iгнорування потреби в підтриманні постійного зв’язку між партіями і виборцями продемонструвало неповне й неглибоке розуміння українським політикумом значення та ролі партій у житті суспільства, через що суть даного інституту було зведено лише до ролі суб’єкта виборчого процесу. Водночас парламентські перегони та події, що їм передували, увиразнили й витягнули на поверхню проблеми, пов’язані з низьким рівнем політичної культури як населення, так і політичних гравців. Це створило сприятливий ґрунт для подальших суспільних трансформацій.
34
Олена Чебаненко, Лабораторія законодавчих ініціатив
Громадянське суспільство
2
Україна в оцінках молоді
Iсторична довідка про розвиток молодіжного руху в Україні Ми часто чуємо гарні слова про те, що молодь — це майбутнє України, а тому її треба любити, виховувати, дбати про її інтереси і т. ін. Однак красиві вислови державних мужів нерідко розходяться з ділом, вони неспроможні навести лад в економіці та політиці, а для молоді їм тим більше не вистачає ні часу, ані коштів. Натомість у розвинених державах сформоване громадянське суспільство плекає демократичні традиції, поважає людські права та свободи і бере до уваги думки молоді щодо державної політики. Український молодіжний рух від часів незалежності пройшов декілька етапів. Перший період, що тривав від середини 80-х до осені 1989 року, умовно визначають як "період зародження" організованого молодіжного руху. В цей час виникають Український культурологічний клуб, Товариство Лева, різноманітні громадські організації, студентські об’єднання (як, приміром, "Громада" у м. Києві). Значна частина молодіжних об’єднань була утворена на основі спільних інтересів у галузі мистецтва, культури, науки, екологічних, релігійних та суспільно-політичних проблем. Другий етап (1989—1990 рр.) характеризується в першу чергу поширенням масових молодіжних та студентських громадсько-політичних рухів, виникненням масових молодіжних громадсько-політичних організацій, таких як Українська студентська спілка і Спілка незалежної української молоді. Кульмінацією цього етапу стало голодування студентів у жовтні 1990 року на площі Жовтневої революції у Києві (нинішньому майдані Незалежності). Третій етап (1991—1992 рр.) позначений ідеологічною, політичною та організаційною кризою організованого молодіжного руху. Після голодування 1990-го молодіжні об’єднання постали перед проблемою вироблення нових форм роботи в молодіжному середовищі. Розпочався процес "припартійного" розвитку молодіжних структур та розпаду масових молодіжних громадсько-політичних рухів. На четвертому етапі (1993—1996 рр.) входять у велику політичну моду молодіжні філії при політичних партіях. Молодь шукає само-
35
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
реалізації через участь у партійній роботі. В той же час у студентському середовищі набуває поширення ідея створення незалежних студентських профспілок. П’ятий етап (1996—1999 рр.) означений активізацією спроб очолити загальноукраїнський організований рух. У цей період спостерігається пожвавлення участі активістів різних молодіжних організацій у виборчих кампаніях. Молоді люди почали самі висувати свої кандидатури в органи місцевого самоуправління на різноманітних довиборах. Окрім того, молоді активісти брали найширшу участь у виборчих кампаніях 1998 та 1999 років — і як ініціатори забезпечення широкої громадської підтримки в молодіжному середовищі тієї чи іншої партії або політика, і як кандидати в депутати рад різних рівнів. У 2000 році почався шостий етап — етап розвитку організованого молодіжного руху шляхом створення молодіжних партій. У середовищі політизованої частини організованого молодіжного руху відбулось усвідомлення необхідності політичного оформлення своїх інтересів у вигляді політичної партії та необхідності боротьби за владу задля реалізації цих інтересів. Завдяки молодіжним організаціям молоді люди отримують можливість повніше задовольнити свої інтереси, запити та потреби і самореалізуватися як особистості. Молодіжні організації дозволяють адекватно відрегулювати відносини молоді з державою, її інститутами. Саме молодіжні організації є найбільш ефективним інструментом соціалізації молодого покоління. Станом на 2001—2002 рік іще зарано говорити про остаточну структуризацію молодіжного середовища. Але цей часовий проміжок став періодом пробудження молоді. Найважливішими подіями, що спонукали молодих людей до активної масової участі в політичному житті країни, стали касетний скандал та вбивство журналіста Георгія Гонгадзе.
Молодь і структури громадянського суспільства в Україні Протягом 2001—2002 років громадська організація "Молодіжна альтернатива" здійснила низку соціологічних опитувань молоді Києва та інших міст-мільйонників, маючи на меті з’ясувати рівень її політичної активності, діапазон оцінок молодими людьми поточної суспільно-політичної ситуації в країні, можливості участі молоді у виборчому процесі тощо.
36
Громадянське суспільство
Наприкінці 2000 — на початку 2001 року в зв’язку з гучними політичними подіями в країні (зникнення журналіста Г. Гонгадзе, поява плівок М. Мельниченка) особливої гостроти набула тема громадянського суспільства, яка почала широко обговорюватися в українському суспільстві як політичними діячами, науковцями, представниками громадських організацій, так і простими громадянами України. Щоб відповісти, наскільки сильним і дієвим є громадянське суспільство в Україні, що заважає його розвитку та якою мірою задіяна в громадській діяльності молодь, “Молодіжною альтернативою” було проведено соціологічне дослідження, в ході якого було опитано 800 респондентів —студентів київських вищих навчальних закладів віком від 18 до 28 років (більшість із них складали молоді люди віком від 18 до 21 року — 74,94%; чоловіків серед них було 48,93%, жінок — 51,07%; щодо спеціалізації респондентів, то суспільні науки вивчали 56,15%, природничі — 12,30%, гуманітарні — 13,10%, технічні — 18,45%). Більше половини респондентів стверджували, що розбудовувати громадянське суспільство в Україні необхідно (55,61%), і висловлювали позитивне ставлення до його існування (58,56%). Таким чином, можна зробити висновок, що рівень визнання студентською молоддю — найбільш активною та мобільною частиною суспільства — необхідності існування громадянського суспільства був досить високий. В оцінках наявності та стану розвитку громадянського суспільства в Україні голоси опитаних розподілилися таким чином: "Так, воно існує" — 8,5% респондентів; "Ні, його немає" — 28,88%; "Воно тільки зароджується" — 31,28%; "Не знаю" — 18,72%; "Важко відповісти" — 12,57%. За цього рівень розвитку основних складових громадянського суспільства був оцінений як дещо вищий: •існування інституту приватного власника як гарантії розвитку громадянського суспільства — 43,58%; •законодавче забезпечення прав і свобод громадян та забезпечення їх дотримання — 13,10%; •вільні незалежні вибори як засіб формування та вияву громадської думки — 19,79%; •незалежні ЗМI як соціальний інститут, що виражає громадську думку, — 29,68%;
37
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
•організації третього сектора як виразники корпоративних інтересів громадян — 21,66%; •громадянська освіта — 13,00%. Отже, найбільш розвиненим в Україні, з погляду молоді, є інститут приватного власника, а найменш розвиненим — громадянська освіта. За офіційними даними, станом на 2002 рік в Україні нараховувалося близько 35 тисяч громадських об’єднань та благодійних фондів. Проте реально діючими була п’ята частина. Ще однією проблемою став нерівномірний розподіл організацій громадського сектора по території України: найбільше їх було в Києві та обласних центрах, а найменше — в сільськогосподарських районах. Однак і київська молодь була задіяна в роботі організацій третього сектора недостатньо. Найбільш привабливими для опитаних нами студентів виявилися профспілки (їх членами були 26,41% респондентів) та організації молодіжного самоврядування (13,37%), найменша їх кількість була представлена в політичних партіях (4,81%). Основними причинами такої пасивності молодих людей є їх націленість на навчання в поєднанні з роботою (18,72%) та реальна неспроможність організацій третього сектора вирішувати проблеми (7,75%). Вагомим чинником була й байдужість — про те, що їм просто не цікаво цим займатися, повідомили 5,61% респондентів. На думку наших респондентів, на поточний момент найбільшою мірою Україні були потрібні такі молодіжні організації: •організації соціального спрямування (48,93%); •бізнес-центри (12,57%); •молодіжні організації культурно-освітнього спрямування (11,76%); •молодіжні профспілки (9,36); •політичні організації молоді (6,95%); •екологічні молодіжні організації (6,15%); •релігійні молодіжні організації (6,15%); •інші (5,61%). За цього 0,80% наших респондентів заявили, що потреби в жодних організаціях не існує, а 10,43% було важко відповісти на це запитання. Таким чином, з огляду на вищезазначене рівень участі молоді в діяльності організацій громадянського суспільства можна оцінити як незадовільний, що зумовлюється браком віри в їх спроможність розв’язувати нагальні проблеми молодого покоління. Серед причин, які заважають розвитку громадянського суспільства в Україні, студенти відмітили такі:
38
Громадянське суспільство
•організації ГС не сприймаються як реальна сила, спроможна вирішувати проблеми (22,19%); •тиск з боку держави (19,25); •низька фінансова життєздатність цих організацій (17,38%); •нерозвиненість культури ГС (14,71%) та ін.
Ціннісні орієнтації української молоді У 2001—2002 роках актуальною була проблема усталення системи ціннісних орієнтацій як чинника, що детермінує процес становлення особистості громадянина, його громадянської, моральної, правової, політичної культури. Виявленню ціннісних орієнтацій молоді було присвячено досить багато соціологічних досліджень. "Молодіжна альтернатива" провела своє опитування серед студентів провідних київських вищих навчальних закладів, на основі результатів якого можна зробити такі висновки. Слід вважати закономірним, що серед життєвих цінностей сучасної молоді перше місце посіла сім’я (47,5% респондентів оцінили родинні цінності як "дуже важливі", 39,5% — як "скоріше важливі"). Вагомими в ієрархії цінностей молодих людей виявилися стосунки з друзями (для 58% опитаних вони "дуже важливі", для 35% — "скоріше важливі") та матеріальний добробут (відповідно 43% і 48,5%), а також різні аспекти трудової діяльності. Серед цінностей трудової діяльності на перше місце вийшов чинник оплати праці (52,5% респондентів). Важливими також були ознаки "цікава, змістовна робота" (31%), "перспективність" (23,5%), "можливість зробити кар’єру" (9%). Отже, прагматична орієнтованість сучасної молоді зумовлює те, що суспільна значущість праці відходить на другий план. Крім того, власні інтереси (47,5%) виявилися важливішими за інтереси спільноти (17,5%) та держави (11%). Слід зазначити, що попри високу пріоритетність дозвілля для переважної більшості опитаних усе ж таки майже половина їх (48,5%) визнали, що готові жертвувати дозвіллям заради роботи. Тотальна секуляризація суспільного життя та загальна криза суспільної моралі зумовлює відхід молоді від релігійних цінностей: на запитання "Наскільки помітне місце у вашому житті посідає релігія?" 39,5% респондентів відповіли "скоріше не має особливого значення", а 32,5% — що це "зовсім не має значення". Відтак лише для 7,5% релігія посідає "дуже помітне" місце в житті. Кількість оптимістів і песимістів серед студентської молоді виявилася приблизно однаковою — на запитання, яким вони бачать своє
39
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
майбутнє в наступні 4 роки після виборів, 26% відповіли, що все "зміниться на краще" за того, що 32% стверджували, що змін на краще не очікують. На запитання, наскільки важливо для них брати участь у політичному житті країни, 45,5% опитаних відповіли, що це "скоріше не важливо", 25% — що "скоріше важливо", а 9,5% — що "дуже важливо". Щодо ідеальної політичної системи, то більшість респондентів (56%) вважали, що вона повинна ґрунтуватися на демократичних принципах, і лише 6% заявили, що її треба будувати на соціалістичних засадах, а 4,5% — на тоталітарних. Прагматичні цінності переважають і в загальнополітичних орієнтаціях молоді. Відповіді на запитання "Що для України зараз потрібно більше за все?" розподілилися таким чином: економічний добробут — 41%, правова держава — 29,5%, демократичні ініціативи — 18,5%. У сучасному демократичному суспільстві партії слугують ланкою, яка поєднує громадян і владу, за допомогою партій громадяни виражають і захищають свої інтереси та коригують напрямок суспільного розвитку. Але чи виконують партії цю роль в Україні? Щоб з’ясувати це, "Молодіжна альтернатива" провела ще одне опитування серед студентської молоді. Більшість опитаних виявила інтерес до політики: "Дуже цікавлюся" — 49,38%, "Трохи цікавлюся" — 9,44%. За цього не надто переймалися політичним життям країни 32% респондентів. Ставлення до виборів виявилося більш одностайним. Зокрема більшість респондентів (50%) частково погодилися з тим, що участь у голосуванні дає їм змогу впливати на ситуацію в країні, цілковито погодились із цим твердженням 20,25%, а не погодилися 19%. Оцінюючи вплив наявних партій на ситуацію в Україні, 40% студентів заявили, що партії таки впливають на життя країни, не погодились із цим 14,32%, тоді як 16% зауважили, що все вирішують олігархи, а 11,1% — висловили переконання в тім, що в Україні все вирішує Президент. Цікавими виявилися відповіді на запитання, чим керуються молоді виборці, голосуючи за ту чи іншу партію: зважали на особисті якості її лідера 39,7% опитаних, керувалися відгуками ЗМI 32,59%, оцінювали відповідність задекларованих цілей реальним справам 25%, а відповідність партійної ідеології власним поглядам — 23,2%. Ми спробували з’ясувати думку наших респондентів про доцільність існування партійної системи в Україні. Як з’ясувалося, переваж-
40
Громадянське суспільство
на більшість студентів (71%) вважали, що партійна система таки повинна існувати, і лише 16% схилялися до того, що вона не потрібна. За цього на запитання про те, чи є українські партії інститутом громадянського суспільства, за допомогою якого народ захищає свої інтереси та впливає на владу, ствердно відповіли 35,5%, заперечно — 46,6%. Цікаво, що лише 8% опитаних вважали, що задекларовані цілі українських партій відповідають їхнім реальним прагненням, тоді як 59% гадали, що така відповідність є "частковою", а 27% були переконані, що проголошувані ними цілі доконечно розходяться з реальними. Ще одним важливим питанням, яке ми намагалися з’ясувати, було бачення студентською молоддю вад, притаманних українській партійній системі. Отже, найбільшою вадою наші опитані вважали те, що українські партії виражають інтереси не народу, а певної групи людей (48,4%). Друга за значущістю вада для наших респондентів — корумпованість партійних діячів (39,5%). Серед інших вад було названо непублічність партій, через що народ дізнається про них тільки перед виборами (23,46%), відсутність принципових відмінностей між ними (19,2%), а також те, що в Україні партії не мають реальної влади (16,3%).
"Касетний скандал" і його наслідки для молодіжного середовища Україна зустріла нове тисячоліття затяжною кризою влади та революційною спробою відновити втрачений баланс сил у ситуації, коли, як говорив класик, низи не хочуть, а верхи не можуть жити по-старому. Всередині самих гілок влади це вилилось у протистояння між парламентом і Президентом, парламентом і судовими органами. Каталізаторами цієї суспільної кризи стали справа зниклого журналіста Георгія Гонгадзе та "касетний скандал". Звичайно, 5—7 тисяч людей, які виходять на демонстрації в країні з-понад 48-мільйонним населенням, — це крапля в морі, але основним наслідком цього стало пробудження свідомості мас, а відтак люди нарешті почали думати, цікавитися тим, що відбувається навколо, і навіть робити спроби змінити життя на краще. Серед учасників акції протесту "Україна без Кучми" були в основному молодь і люди старшого віку. На перший погляд, це було доволі дивне поєднання. Чому ж саме ці групи пішли в авангарді? Очевидно тому, що одним уже не було чого втрачати, а іншим належало жити в цій країні — і вони хотіли не просто жити, але й отримувати "кайф" від життя.
41
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
На початку 2001 року "Молодіжна альтернатива" провела опитування молодих людей віком від 18 до 25 років щодо тих подій, які відбувалися в Україні. Більшість учасників опитування (72,25%) оцінили загальнополітичну ситуацію як кризову. Переважна більшість їх відзначила, що, на жаль, на 10 році незалежності Україну не можна назвати демократичною державою. Молоді люди оцінили "касетний скандал" як: •прояв кризи влади — 32,25%; •факт корупції — 59%; •провокацію спецслужб — 13%; •інше — 12,25%. Рівень довіри молоді до провідних політиків виявився таким: •Президент Л. Кучма — 8%; •лідер Соціалістичної партії України О. Мороз — 11%; •лідер БЮТ Ю. Тимошенко — 12,75%; •лідер депутатської фракції "Наша Україна" В. Ющенко — 54,25; •народний депутат України С. Головатий — 8%; •екс-прем’єр-міністр України П. Лазаренко — 1,5%; •інші політичні діячі — 26,75%. Серед основних причин, які заважають розвитку української держави, респонденти назвали: •корупцію у вищих ешелонах влади — 74,44%; •недосконалу законодавчу базу — 50,13%; •невиважену податкову політику — 45,11%; •великий зовнішній та внутрішній борг — 43,86%; •проблеми в енергетичному секторі — 30,84%; •неправильну зовнішньоекономічну політику — 25,06%; •відсутність власника на землі — 20,08%; •незначні інвестиції в приватний сектор — 18,3%; •повільну приватизацію — 12,03%.
Політична активність молоді: соціологічний зріз Маючи на меті з’ясувати погляди молоді на українську політику, 2002 року "Молодіжна альтернатива" провела соціологічне опитування серед 800 респондентів віком від 18 до 28 років, з яких 77% становили молоді люди з вищою освітою переважно гуманітарносуспільного профілю, як правило, з родин із середнім матеріальним достатком.
42
Громадянське суспільство
Що б там не говорили про молодіжну пасивність, однак, за нашими даними, 53% молодих людей таки цікавилися політикою, за чого відсоток тих, хто дуже цікавиться нею, і тих, хто зовсім не цікавиться, виявився однаковим — 17% на 17%. Така часткова байдужість до політики зумовлювалася низкою причин, а насамперед тим, що 35% молодих людей були небезпідставно переконані в тім, що політика — це брудна справа. На жаль, політики самі часто робили свою престижну і відповідальну професію брудною. Відтак 13% молоді заявляли, що не хотіли би займатися політикою, оскільки вважають це безперспективною справою. Таке розчарування, очевидно, було спричинене відсутністю глобальних зрушень у вітчизняній економічній та політичній ситуації. Це й не дивно, адже навіть після здобуття Україною незалежності говорити про оновлення влади загалом чи про суттєву зміну кадрів в органах влади не доводилося, — й у цьому були переконані 44% молоді, а ще 30% були впевнені, що омолодження політичного організму не відбулося взагалі. Більшість молодих людей покладала надії на стабілізацію становища після виборів—2002, однак цього не сталося — навпаки, політична криза в країні сягнула свого апогею, а міжнародне співтовариство дедалі більше ставило під сумнів можливість установлення повноцінного партнерства з Україною. На жаль, корумповані вибори, зокрема через використання пропрезидентськими силами адміністративного ресурсу знову привели до державного керма політиків, котрим громадяни, в тому числі й молодь, апріорі не довіряли. Якщо проаналізувати рівень довіри до народних депутатів, то він був надзвичайно низький — люди зневірились у політиках. Молодь була налаштована не так песимістично, однак 40% наших респондентів зазначили, що їм важко говорити про ступінь довіри до молодих обранців чи до політиків загалом. Така ситуація була зумовлена низкою причин, зокрема незбалансованістю законодавчої, виконавчої та судової гілок влади, відсутністю стабільної та дієвої більшості в парламенті, економічними та соціальними негараздами, блокуванням владою інформаційного простору, низьким рівнем політичної культури населення, а також почасти політичною неграмотністю громадян, котрі, як правило, не були обізнані ні з законами, ані з депутатами місцевого рівня, які мали відстоювати їхні інтереси. 13% молоді голосували на виборах лише за відомих осіб незалежно від їхньої партійної належності, що слід розглядати як достатньо інфантильну позицію. Однак 33% молоді керувалися-таки власними політичними поглядами і переконання-
43
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
ми, а тому брали участь у політичному житті країни, зокрема в акціях протесту, мітингах і т. ін. Серед цих 33% політично активних молодих людей 13% брали участь у всеукраїнській акції "Україна без Кучми", 8% підтримували на мітингах політичні партії, за які голосували, 8% були задіяні в різноманітних акціях політичного характеру, 7% — при вирішенні молодіжних питань. Водночас незаперечним фактом залишається те, що 100% молодіжна активність у розв’язанні політичних проблем неможлива. Та все ж у цей період українська молодь здавалася переважно пасивною: адже близько 66% стояли осторонь від політики чи принаймні були не готові до активної участі в акціях протесту проти влади. Цікаво проаналізувати мотиви відмови молоді від участі в мітингах: близько 20% вважали, що краще досягти компромісу іншим шляхом. 15% молоді висловлювалися проти будь-яких акцій, не вірячи в їх результативність, 8% було просто байдуже (це дуже зручна позиція). А ще 8% боялися протестувати — і їх можна зрозуміти, якщо зважити на тиск адміністрації вищих навчальних закладів, а також некоректність влади, зокрема силових структур, у ставленні до мітингувальників. Адже всі чудово пам’ятають арешти, побої, руйнування наметів та судові справи цих двох років як вияви протистояння влади і народу. Пригадуються березневі події 2001 року, коли в результаті сутичок біля пам’ятника Тарасові Шевченку були затримані десятки молодих людей, а деякі представники УНА—УНСО просиділи в слідчих ізоляторах цілий рік, допоки ледь-ледь велось упереджене слідство. До речі, симптоматичним є той факт, що членами організацій військового характеру, таких як "Тризуб", УНА— УНСО, ставала, як правило, радикальна молодь, і ці організації дійсно мали авторитет серед молодих українців завдяки відкритому і чесному протистоянню владі. Можливо, не всім були до вподоби їхні методи спротиву, але важливо, що в державі все ж існували такі рішучі організації, котрі змушували владу дослухатися до різних точок зору. Щодо подій 16 вересня 2002 року, то, хоча на екранах телевізорів можна було побачити немало молоді, серед наших респондентів у цій акції протесту взяли участь лише 17%, яким було не байдуже майбутнє країни і які прагнули продовження в державі демократичних реформ. Серед причин своєї неучасті 26% опитаних нами молодих людей назвали невіру в їх результативність, 13% висловили недовіру лідерам опозиції, а ще 10% це було нецікаво — дуже "патріотична" позиція.
44
Громадянське суспільство
На жаль, українське суспільство стає дедалі більш меркантильним і зацикленим на власних проблемах, чого не можна сказати про молодь: лише 37% були переконані, що молоді люди беруть участь в акціях тому, що їм за це платять, 20% — тому, що це зачіпає їхні особисті інтереси. Однак 25% наполягали на тому, що в такий спосіб молодь відстоює власні переконання та політичні симпатії, 24% — дбає про інтереси держави, а 13% — до цього їх змушує адміністрація вищого навчального закладу. Однак найсумнішим залишається той факт, що 42% не вірили в результативність таких дій. Власне, байдужість та відстороненість — це типова риса українського менталітету, недарма ж українці так люблять приказку "Моя хата скраю". Хотілося сподіватися, що молодь не пастиме задніх і в українську політику приходитимуть нарешті молоді кадри. Цікаво, що 31% опитаної нами молоді не співвідносили поняття "молодий політик" з віковим цензом й не ототожнювали його лише з тим політиком, який займається розв’язанням молодіжних проблем. 27% називали молодими політиків до 35 років, 4% асоціювали молодих політиків із бізнесменами, а 26% вважали молодими насамперед політиків-реформаторів, яким не байдужа доля країни і які прагнуть побудувати нове суспільство.
Молодь і вибори 2002 року Оскільки одним з важливих учасників виборчого процесу є молодь, претенденти на виборчих перегонах завжди боролися за залучення її на свій бік. Молодь є найбільш прогресивною частиною суспільства, індикатором його майбутніх ідейно-політичних настроїв. За даними соціологічних досліджень, проринкові, продемократичні орієнтації більшою мірою притаманні молодим людям, а через якихось 5—10 років саме вони прийдуть у політику, будуть визначати громадську думку та формувати імідж країни за кордоном. У виборчій кампанії 2002 роки кандидати в депутати не забували обіцяти молоді покращення її матеріального становища в майбутньому та створення умов для її самореалізації: •виборчий блок Юлії Тимошенко обіцяв гарантувати молоді забезпечення першим робочим місцем (дуже вдалий хід з огляду на те, як стрімко зростало в цей період молодіжне безробіття); •виборча програма Соціал-демократичної партії (об’єднаної) містила положення про забезпечення молоді можливістю отримати сучасну освіту, оволодіти професією, мати власне житло (теж ду-
45
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
же привабливі обіцянки, хоча варто було б указати конкретні шляхи розв’язання цих проблем); •Соціалістична партія України заявляла, що спільно з молодіжними організаціями розробляє і здійснює ефективну державну молодіжну політику, обіцяла захищати інтереси молодих робітників, селян, студентів, учнів у всіх інститутах влади й управління, збиралася гарантувати молодим людям дотримання рівних прав, передусім на освіту, роботу, житло, підтримку сім’ї, та забезпечити інші умови, що формують життєві перспективи молодої людини. Досить модними в 2002 році були словосполучення "молоді сили", "молода генерація", які стали дуже вживаними в політичній рекламі. Отже, ставки робилися на молодих політиків із новими, свіжими поглядами. Створювались і блоки та партії, які вважали молодість своїх кандидатів козирем у великій виборчій грі. Яскравими прикладами можуть слугувати партії "Нова генерація" та "Команда озимого покоління". Головними ідеями цих політичних рухів стало прагнення заявити про появу на політичній арені якісно нового покоління, яке зі свіжими "молодими" силами візьметься покращувати життя громадян у країні. Протягом 2001—2002 років "Молодіжна альтернатива" вивчала ставлення молоді до парламентських виборів. Метою цих досліджень було з’ясування електоральних настроїв студентської молоді перед виборами. Отже, нами було опитано 400 респондентів — студентів різних курсів вищих навчальних закладів столиці (Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національного університету "Києво-Могилянська академія", Київського національного економічного університету, Київського національного лінгвістичного університету, Національного медичного університету). Було опитано респондентів двох вікових груп — 18—21 року (52%) та 22—28 років (48%). Серед них було 57% жінок і 43% чоловіків. За своєю спеціалізацією опитувані розподілялися таким чином: суспільні науки вивчали 45%, природничі — 16%, технічні — 22,5%, гуманітарні — 15,5%. Якщо порівняти опитування жовтня 2001 року з опитуванням середини березня 2002 року, то тепер студенти почали більш свідомо ставитися до участі в парламентських виборах. На запитання "Чи збираєтеся Ви брати участь у виборах?" відповіли, що обов’язково це зроблять 31% порівняно з 29% під час попереднього опитування, і 53% (порівняно з 49%) заявили, що "скоріше за все" візьмуть участь у виборах; лише 7% (раніше — 9,5%) повідомили, що скорі-
46
Громадянське суспільство
ше за все не голосуватимуть, а 2% (раніше — 4,5%) зазначили, що ще точно не визначилися щодо своєї участі. Ті респонденти, хто відповів, що не збирається йти на виборчі дільниці, пояснювали, як і під час попереднього опитування, своє небажання брати участь у голосуванні такими причинами: "Політикою не цікавлюсь взагалі", "Моє життя від виборів не залежить", "Нікому не довіряю — ні лівим, ні правим", "Вибори нічого не змінять". Порівняно з жовтнем 2001 року зросла кількість студентів, які збиралися брати участь у виборах — 84% проти 76%, як і зацікавленість у голосуванні: "Хочу підтримати партію, кандидата, які мені близькі" — 35% проти 9,5%, "Мені цікаво" — 15% проти 13,3%, "Не хочу, щоб хтось скористався моїм бюлетенем" — 22% проти 20%, "Участь у виборах — обов’язок кожного громадянина" — 17% проти 13,5%, "Участь у виборах — це можливість впливати на життя моєї сім’ї та всієї країни" — 13% проти 8,3%. Коли респондентам було запропоновано обрати партію, за яку б вони проголосували, то виявилося, що вподобання молоді доконечно розпорошені. Можна було з певністю виділити лише чотирьох лідерів, які користувались авторитетом у молоді: блок "Наша Україна" — 29%, Блок Юлії Тимошенко — 15%, СДПУ(о) — 13%, Партія зелених України — 12%. Решта партій та блоків не вийшли за п’ять відсотків прихильників. Загалом же жодна з партій-учасників перегонів не набрала переважної кількості голосів, що б дозволило говорити про її незаперечну популярність серед української молоді. За цього приблизно 9% респондентів не змогли визначитись у своїх уподобаннях. Найбільш негативні оцінки отримали такі партії: за Комуністичну партію України запитання нізащо б не проголосували, якби вибори були того дня, 40% опитаних (проти 36% у жовтні 2001 року), за Прогресивну соціалістичну партію України на чолі з Н. Вітренко — 25% (раніше — 17,3%), за Соціалістичну партію України — 4%, за УНА—УНСО — 5%. Цікаво, що більшість опитаних студентів збиралось остаточно визначитися щодо того, як вони голосуватимуть через кілька місяців (33%), через місяць (30%) і навіть через рік (15%). За цього 14% респондентів стверджували, що не змінять свого вибору "ніколи", а 64% назвали зміну своєї позиції малоймовірною. Визначаючи засоби інформування, які справляють найбільший вплив на рішення щодо голосування, 33% назвали такими телебачення, 26% — пресу, 20% — рекламні акції та заходи, а 10% — радіо.
47
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Отже, судячи з відповідей опитаних, на рішення щодо голосування значною мірою впливають ЗМI (31%), політична реклама (23%) та друзі, знайомі, найближче оточення (23%), а також поява нових виборчих блоків (9%) і заклики відомих людей (9%). Негативна інформація про кандидата чи блок або партію могла вплинути на рішення 9% наших респондентів. За цього 63% опитаних найбільш незаангажованим засобом масової інформації назвали Iнтернет, а 17% сказали, що не довіряють ЗМI взагалі. Якщо порівняти політичні вподобання молоді в 1998 і 2002 роках, то виявиться, що у 2002 році молодь стала більше цікавитися політикою, почала проявляти вищу політичну активність і демонструвати прихильність до тих політичних суб’єктів, що були поміркованими і проголошували вірність ідеям демократичного суспільства. Водночас політичні сили радикального спрямування втрачали свою популярність серед української молоді. Серед чинників впливу на волевиявлення молоді варто відзначити телебачення, заклики молодіжних організацій та рок-зірок, що й зумовлювало витрачання партіями великих коштів на телерекламу та на перетворення України в концертну Мекку в період виборчої кампанії. А відносно невелика кількість молодих людей, що згоджувалися працювати у виборчих штабах кандидатів чи партій, компенсувалася досить вагомою стимуляцією молоді в різні способи — від ідеологічних до суто матеріальних. Людмила Кудіна, Молодіжна альтернатива
48
Громадянське суспільство
3
Право громадян на свободу асоціацій. Профспілковий рух
Стан профспілкового руху в Україні У цей період ми не спостерігаємо особливих змін у розвитку профспілкового руху. Основною його рисою є слабка роль профспілок у соціальних процесах та в захисті трудових прав громадян. На 1 червня 2001 року в Україні було зареєстровано 79 усеукраїнських професійних спілок та об’єднань: п’ять усеукраїнських об’єднань профспілок і 74 всеукраїнські галузеві профспілки. Крім того, територіальними органами юстиції було зареєстровано 161 профспілку, що складали 46 регіональних об’єднань. Серед найбільш активних профспілкових організацій відзначимо Федерацію профспілок України, Конфедерацію вільних профспілок України, Федерацію солідарних профспілок України, Федерацію профспілок працівників кооперації та інших форм підприємництва України тощо. Всього у складі профспілкових організацій перебувало 17,4 млн. осіб1. Звичайно, профспілковим гігантом цього періоду виступала Федерація профспілок України. Ця організація об’єднувала 40 галузевих профспілок і 26 регіональних профоб’єднань загальною чисельністю 14,4 мільйонів осіб2. Проте це зовсім не означало, що в Україні існувала потужна профспілкова сила, здатна диктувати умови, відстоюючи інтереси найманих працівників: 1) ФПУ представляла (і представляє) собою пострадянську бюрократичну організацію, що володіла значними матеріальними і фінансовими активами, відповідно, її політика ніколи не вступала в конфлікт з політикою державною; 2) вона включала в себе низку галузевих профспілок за відсутності механізмів збалансування інтересів працівників, зайнятих у різних галузях, відтак справжнім чинником солідаризації виступали лише інтереси профспілкової бюрократії; 3) федерація об’єднувала як найманих працівників, так і роботодавців, що є анормальним в умовах профспілкової боротьби, коли конфлікт роботодавця і найнятого ним працівника є явищем об’єктивним і закономірним. Недивно, що аналітикам доводилося констатувати певну номіналь1 Профспілковий рух в Україні: стан, проблеми, перспективи. Пресреліз Українського центру економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова, 2001 р. 2 Там само.
49
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
ність кількості людей, задіяних у профспілках: за результатами опитування з приводу мотивацій входження працівників до профспілкових об’єднань, проведеного Українським центром економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова у 2001 році, 43,7% респондентів визнали, що є членами профорганізацій ще з радянських часів, 20,2% назвали причиною свого входження до профорганізацій те, що на підприємстві "прийнято" бути членом профспілки, а 12,2% зазначили, що їхньої заслуги в членстві немає: за їхніми словами, профспілки на їхніх підприємствах були створені в централізованому порядку. I лише для 18,7% опитаних членство в профспілках, розглядуваних як форма боротьби за свої права, стало свідомим вибором3. При аналізі стану профспілкового руху в Україні у 2001—2002 роках варто брати до уваги декілька визначальних політичних подій: 1) наявність у країні політичної кризи, викликаної вбивством журналіста Георгія Гонгадзе та оприлюдненням записів, зроблених у кабінеті Президента Л. Кучми майором М. Мельниченком; 2) звільнення 29 травня 2001 року з посади прем’єр-міністра України Віктора Ющенка; 3) парламентські вибори 2002 року. Провідною ідеєю профспілкового руху 2001—2002 років стала боротьба за погашення заборгованості перед зайнятими як у державному, так і в недержавному секторі. 25 жовтня 2001 року почався страйк на шахтах кількох областей, організований Профспілкою працівників вугільної промисловості. Протягом 2001—2002 років до шахтарських страйків, пікетування Верховної Ради шахтарями вдавалися різні шахтарські організації: Профспілка працівників вугільної промисловості, Незалежна профспілка гірників України, Конфедерація вільних профспілок України. Вимоги були типові для даного виду шахтарських акцій: погашення заборгованості по зарплаті і регресу. Iншим напрямом діяльності профспілок, насамперед Федерації профспілок, стала робота над проектом Генеральної угоди між федерацією і урядом (у 2000 році минув термін чинності попередньої угоди). 4 травня відбулося підписання рішення про подовження на 2001 рік дії Генеральної угоди між Кабінетом Міністрів України і Конфедерацією роботодавців України та профспілковими об'єднаннями України на 1999—2000 роки та про внесення доповнень до неї на 2001 рік. Від імені уряду цей документ підписав прем'єр-міністр В. Ющенко, від імені Конфедерації роботодавців — А. Кінах, від імені профоб'єднань України — голова Федерації профспілок України О. Стоян.
50
Профспілковий рух в Україні: стан, проблеми, перспективи. Прес-реліз Українського центру економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова, 2001 р.
3
Громадянське суспільство
У січні 2002 року Генеральна угода була подовжена, хоча, зрозуміло, попри потужний медіа-супровід вона могла сприйматися виключно як певна традиція, а не як реальний спосіб захистити права людей найманої праці. На тлі складних політичних процесів, у ході яких уряд В. Ющенка здійснив низку конструктивних заходів з оздоровлення економіки України, оптимізації фінансових потоків на енергоринку, виплати заборгованості по пенсіях та зарплаті, профспілки активно підтримали урядові ініціативи. 5 квітня 2001 року президія ФПУ виступила із заявою, в якій висловила підтримку дій уряду В. Ющенка і закликала політичні партії та народних депутатів України "дати урядові змогу закріпити й розвинути позитивні зрушення в розбудові економіки України та поліпшенні життя людей"4. 6 квітня 2001 року з відкритим листом до Президента, Верховної Ради та Кабінету Міністрів звернулася Профспілка працівників атомної енергетики та промисловості України на чолі з головою ЦВК О. Юркіним, яка підтримала дії уряду і виступила проти згортання процесу реформування енергоринку. Очевидно, тут ішлося не так про інтереси найманих працівників галузі, як про корпоративні інтереси всіх атомників: рівень грошових платежів за вироблену та спожиту електричну енергію за період діяльності уряду В. Ющенка зріс від 2—3% у 1999 році до 60—65% у 2000-му, що відобразилося на реальному становищі всіх працівників галузі. Після відставки уряду В. Ющенка особливо радикальну позицію щодо влади зайняла Незалежна профспілка гірників України, яка заявила про свою участь у підготовці й проведенні референдуму стосовно відставки Президента України Леоніда Кучми. Незважаючи на розгорнуту провладними ЗМI кампанію проти лідера НПГУ М. Волинця та на "угодовство" частини верхівки профспілки на чолі з лідером донецького осередку НПГУ М. Криловим IV з’їзд Незалежної профспілки гірників України підтримав курс на політизацію профспілкових вимог. Варто відзначити ще один сегмент профспілкового життя, спрямований на реалізацію виключно корпоративних інтересів найбільшої української професійної спілки. Йдеться про активну лобістську кампанію ФПУ з недопущення перегляду своєї майнової основи. Така ініціатива була запропонована як Комітетом Верховної Ради України (реєстраційний номер законопроекту 1093 від 24 травня 2002 4 Закріпити й розвинути позитивні зрушення // Урядовий кур’єр. — 11 квітня 2001 р.
51
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
р.), так і урядом України (№1093—1 від 11 липня 2002 р.)5. Її суть полягала в спробі ухвалення Закону України "Про визначення суб’єктів права власності на розташоване на території України майно загальносоюзних громадських об’єднань (організацій) колишнього Союзу РСР". Отож відповідними законопроектами пропонувалось у визначений термін здійснити інвентаризацію майна громадських (у тому числі профспілкових) організацій та на основі підтверджуючих документів встановити суб’єктів права власності на розташоване на території України майно загальносоюзних громадських об’єднань (організацій) колишнього Союзу РСР в особі відповідних громадських організацій України, підпорядкованих їм підприємств, установ та інших структур. За "комітетівським" законопроектом (суб’єкт законодавчої ініціативи — В. Матвєєв), суб’єктів права власності мав визначати суд, за урядовим — Кабінет Міністрів України6. Та в обох варіантах ішлося фактично про перерозподіл майна, що належало громадським організаціям колишнього Союзу7. Жертвою такого перерозподілу майнових комплексів, цінних паперів тощо на користь держави мали стати і профспілки. А, як заявив свого часу радник Федерації солідарних профспілок М. Бут, майно ФПУ — "це адміністративні будівлі, санаторії, курортні, туристичні та навчальні заклади, друкарні, газети тощо загальною вартістю понад 2,5 мільярда доларів США"8. У цьому зв’язку IV з'їзд Федерації професійних спілок України звернувся до Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України з відповідною заявою. Поряд з аргументами правового характеру в резолюції з’їзду з цього питання наводились і "економічні" аргументи: за показниками своєї фінансово-господарської діяльності підприємства, створені за участю ФПУ, випереджали державні підприємства подібного профілю, даючи робочі місця і зарплату майже 40 тис. осіб, утримували на своєму балансі житлові будинки, гуртожитки, дитячі дошкільні заклади, інші об'єкти соціально-культурної сфери, в окремих регіонах формували до 80% доходів місцевих бюПроект Закону України "Про визначення суб’єктів права власності на розташоване на території України майно загальносоюзних громадських об’єднань (організацій) колишнього Союзу РСР" № 1093 від 24.05.2002 р.; Проект Закону України "Про визначення суб’єктів права власності на розташоване на території України майно загальносоюзних громадських об’єднань (організацій) колишнього Союзу РСР" № 1093—1 від 11.07.2002 р. // www.rada.gov.ua (офіційний сервер Верховної Ради України). 6 Там само. 7 Див. зокрема: Шангіна Л. Профспілки України: давайте дружити, але не чіпайте нас за майно // Дзеркало тижня. — 22—28 вересня 2001 р. — № 37. 8 Грузін В. Жовте партнерство // Голос України. — 25 жовтня 2001 р. 5
52
Громадянське суспільство
джетів. У лікувально-оздоровчих і туристських установах, створених за участю Федерації профспілок України, протягом 1992—2002 років отримали необхідне лікування і відновили свої сили понад 12 млн. осіб, у т. ч. 1,2 млн. постраждалих від наслідків аварії на ЧАЕС9 (цей факт — чудова ілюстрація фінансової спроможності "напівдержавних" профспілок). До речі, ця лобістська кампанія мала незаперечний успіх. Постановою від 16 січня 2003 року "Про направлення на повторне перше читання проектів законів України про визначення суб'єктів права власності на розташоване на території України майно загальносоюзних громадських об'єднань (організацій) колишнього Союзу РСР" їх було повернутно на повторний розгляд у Верховну Раду України.
Профспілки і парламентські вибори 2002 року На виборах 2002 року українські профспілки відіграли досить вагому роль, однак це не спричинилося до формування альтернативної "профспілкової сили" із широкою соціальною базою. Для партій ключовою вабою була навіть не наявність у профспілок потужного людського ресурсу, але сам їхній бренд. Тому серед форм залучення профспілок до участі у виборчій кампанії 2002 року варто виділити дві основні: публічне підписання суб’єктами виборчого процесу угод із профспілками та включення лідерів профспілок у партійні виборчі списки. Зокрема, 28 серпня 2001 року було підписано угоду про співпрацю між фракцією "Лівий центр" (Соціалістична партія) і Кіровоградською обласною організацією Федерації профспілок України. Не залишилась осторонь цього процесу й СДПУ(о), підписавши 13 лютого 2002 року угоду про співпрацю з Профспілкою працівників будівництва та промисловості будівельних матеріалів України, а 20 лютого — з Профспілкою працівників житлово-комунального господарства, місцевої промисловості, побутового обслуговування населення України. Прикладів таких кроків із боку майже всіх суб’єктів виборчого процесу було багато. Щодо включення профспілкових лідерів до виборчих списків, то тут найбільш "відзначились" опозиційні політичні сили: блок Віктора Ющенка "Наша Україна" і Блок Юлії Тимошенко. До виборчого списку блоку "Наша Україна" був включений голова Федерації 9 Див. офіційний сайт Федерації профспілок України: http://www.fpu.org.ua
53
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
профспілок України О. Стоян (під № 2), натомість у виборчому списку Блоку Ю. Тимошенко під № 14 ішов голова Конфедерації вільних профспілок України, голова Профспілки незалежних гірників України М. Волинець. Курс лідера Федерації профспілок України на підтримку блоку "Наша Україна" був досить неоднозначно сприйнятий на місцях. Зокрема, харківська, луганська, донецька та інші організації ФПУ заявили про несприйняття дій свого центрального керівництва. Попри це лідер ФПУ стверджував, що реальна підтримка регіональних організацій профспілок може сягати 2,5—3 млн. голосів10. Загалом аналіз партійних списків демонструє доволі активне залучення до виборчої кампанії 2002 року представників регіональних і всеукраїнських профспілкових організацій. Так, до виборчого списку блоку "Наша Україна", крім О. Стояна, ввійшли голова ради Об’єднання профспілок Львівщини I. Луцишин (№ 120), голова Вінницької обласної організації профспілки працівників освіти I. Гамрецький (№ 138), до списку ПСПУ — відповідальний секретар Харківської обласної ради профспілок В. Цимбалюк (№ 29), у списку БЮТ, окрім М. Волинця, значився голова Гуляйпільського райкому Профспілки працівників освіти А. Клименко (№ 91), у списку КПУ — лідер донецьких профспілковців В. Хара. Цікаво, що самі профспілки не проявили якоїсь соціальної принциповості у своїх політичних орієнтаціях; відтак їхні представники були наявні в списках дуже різнорідних за ідеологією та методами діяльності політичних сил. Щоправда, як показали подальші події, профспілки та їхні лідери виявилися не надто надійними партнерами. Зокрема, "момент істини" для "Нашої України" настав під час IV з’їзду Федерації профспілок України, який відбувся в два етапи наприкінці 2002 року. Форум розпочав свою роботу 19 листопада, а завершився 12 грудня. На з’їзді було заслухано звітну доповідь голови ФПУ О. Стояна про діяльність організації з жовтня 1997-го по листопад 2002 року, затверджено програму дій Федерації профспілок України на 2002—2007 роки, прийнято низку резолюцій. Проте найцікавішою колізією виявилися вибори нового лідера ФПУ. На першому етапі з’їзду обрати його не вдалось, але на його другому етапі, тобто 12 грудня 2002 року, делегати знову проголосували за О. Стояна. Можна припустити, що саме в період з 19 листопада до 12 грудня представниками органів влади (а на той час прем’єр-міністром України вже став В. Янукович) було проведено
54
10 Протокол про прес-конференцію на тему: Iнтернет-марафон "Напередодні виборів". УНIАН. 02.08.2002 р. // http://www.unian.net
Громадянське суспільство
відповідну "роботу" з народним депутатом України, другим номером списку "Нашої України" О. Стояном з метою його політичної переорієнтації. За "дивним" збігом обставин, якраз за день до вирішальних профспілкових виборів (10 грудня 2002 року) Олександр Стоян вийшов із фракції "Наша Україна”, а 27 грудня ввійшов до фракції "Регіони України".
Зміни в законодавстві про професійні спілки Варто відзначити, що в період 2001—2002 років зазнав серйозних змін чинний Закон України "Про професійні спілки", що суттєво розширило можливості профспілкових організацій. Відповідно до закону від 13 грудня 2001 року до цього документа було внесено зміни, якими було суттєво вдосконалено як правові, так і організаційні засади здійснення права на асоціації: 1) було встановлено, що віднині "роботодавці не можуть бути членами виборних органів профспілки будь-якого рівня"11 (в попередній редакції закону обмеження щодо участі роботодавців у профспілках стосувалися лише їх входження до керівних органів профспілок, членами яких є їхні наймані працівники12); 2) було розширено коло самостійних суб’єктів профспілкового руху — відповідно до змін до ст. 3 дія закону про профспілки поширювалася не тільки на діяльність профспілок, але й їх "організацій"13; 3) було законодавчо врегульовано порядок вступу до профспілки: адже згідно з попередньою редакцією підставою для вступу до профспілки вважалася заява громадянина, подавати яку можна було куди завгодно — хоч у керівний орган усеукраїнської профспілки (якщо відповідний порядок не обумовлювався у статуті), однак відповідно до внесених змін така заява мала подаватися виключно до первинної організації профспілки (за цього закон від 13 грудня 2001 року дав визначення статусу первинної організації профспілки: "Статус первинних мають профспілки чи організації профспілки, які діють на підприємстві, в установі, організації, навчальному закладі або об'єднують членів профспілки, які забезпечують себе роботою самостійно чи працюють на різних підпри11 Закон України “Про внесення змін до Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" від 13 грудня 2001 року № 2886— III // Відомості Верховної Ради. — 2002. — № 11. — Ст. 79. 12 Закон України “Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності” від 15 вересня 1999 року № 1045—XIV // Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 45. — Ст. 397. 13 Закон України “Про внесення змін до Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" від 13 грудня 2001 року № 2886— III // Відомості Верховної Ради. — 2002. — № 11. — Ст. 79.
55
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
ємствах, в установах, організаціях або у фізичних осіб"14. Як бачимо, таке трактування суттєво розширило можливості для виявлення профспілкового солідаризму осіб, зайнятих в одній сфері, без чіткої ідентифікації їхнього місця праці); 4) було вдосконалено порядок припинення діяльності професійних спілок — якщо в попередній редакції закону вказувалося лише, що діяльність профспілок припиняється за рішенням суду15, то редакція від 13 грудня уточнила порядок її припинення: у разі порушення Конституції та законів України діяльність профспілок, їх об'єднань може бути заборонена лише за рішенням місцевого суду, а профспілок зі статусом усеукраїнських і республіканських та об'єднань профспілок із відповідним статусом — лише за рішенням Верховного Суду України16; 5) було суттєво розширено повноваження професійних спілок у відносинах із роботодавцями (в тому числі щодо звільнення працівників з ініціативи власника). Характеризуючи законодавчі зміни цього періоду, варто відзначити також норми законів України "Про Державний бюджет України на 2002 рік" від 20 грудня 2001 року та "Про Державний бюджет України на 2003 рік" від 26 грудня 2002 року, відповідно до яких на 2002 і 2003 роки призупинялася дія статті 44 Закону України "Про професійні спілки"17. Нагадаємо, що ця стаття передбачає "відрахування коштів підприємствами, установами, організаціями первинним профспілковим організаціям на культурно-масову, фізкультурну і оздоровчу роботу в розмірах, передбачених колективним договором та угодами, але не менше ніж 0,3% фонду оплати праці з віднесенням цих сум на валові витрати, а у бюджетній сфері — за рахунок виділення додаткових бюджетних асигнувань"18. Цей крок не був надто несподіваним, оскільки така практика існувала й у 2000—2001 роках.
56
14 Закон України “Про внесення змін до Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" від 13 грудня 2001 року № 2886— III // Відомості Верховної Ради. — 2002. — № 11. — Ст. 79. 15 Закон України “Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності” від 15 вересня 1999 року № 1045—XIV // Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 45. — Ст. 397. 16 Закон України “Про внесення змін до Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" від 13 грудня 2001 року № 2886— III // Відомості Верховної Ради. — 2002. — № 11. — Ст. 79. 17 Закон України “Про Державний бюджет України на 2002 рік” від 20 грудня 2001 року № 2905—III // Відомості Верховної Ради. — 2002. — № 12—13. — Ст. 92; Закон України “Про Державний бюджет України на 2003 рік” від 26 грудня 2002 року № 380—IV // Відомості Верховної Ради. — 2003. — № 10—11. — Ст. 86.
Громадянське суспільство
Нові тенденції в профспілковому русі — створення профспілок працівників ЗМI 2002 рік був позначений виникненням нової тенденції в житті професійних спілок — почали поставати журналістські профспілкові організації. Варто відзначити, що журналістика як сфера творчої діяльності має особливу систему захисту професійних прав працівників. Роль профспілок тут тривалий час відігравали творчі спілки, діяльність яких є предметом регулювання Закону України "Про професійних творчих працівників та творчі спілки". Серед інших завдань творчих спілок закон визначав також і "турботу про правовий, соціальний та професійний захист членів"19. Наступ на свободу слова і поширення цензури, що було спричинено політичною кризою в суспільстві після оприлюднення "плівок Мельниченка", які свідчили про причини звірячого замордування українського журналіста Георгія Гонгадзе, стали чинниками консолідації журналістського середовища. Відтак 3 жовтня 2002 року було опубліковано Маніфест українських журналістів з приводу політичної цензури, в якому висловлювався протест проти наступу на право вільно висловлювати свої думки в засобах масової інформації. Автори звернення, яке підписали близько півтисячі журналістів, констатували: "В Україні існує політична цензура, засобами якої є цензурування за вказівкою або згодою влади програм на телебаченні і радіо, статей у пресі, тиск у різноманітних протизаконних формах на журналістів та окремі ЗМI, які намагаються об’єктивно висвітлювати суспільнополітичне життя країни"20. У зв’язку із цим журналісти заявили про готовність до професійного страйку, оголосивши про створення ініціативної групи з метою підготовки страйку та солідарних акцій журналістів на підтримку своїх колег. 5 жовтня 2002 року на зборах українських журналістів під назвою "Політична цензура в Україні" було оприлюднено ініціативу представників засобів масової інформації щодо створення професійного об'єднання журналістів — Незалежної профспілки працівників ЗМI. Підставами для створення своєї профспілки мас-медійники вважали необхідність: 1) протистояння політичній цензурі як 18 Закон України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" від 15 вересня 1999 року № 1045—XIV // Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 45. — Ст. 397. 19 Закон України "Про професійних творчих працівників та творчі спілки" від 7 жовтня 1997 року № 554/97—ВР // Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 52. — Ст. 312. 20 Маніфест українських журналістів з приводу політичної цензури // http://www.profspilka.org.ua
57
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
антиконституційному явищу, яке заважає журналістам професійно виконувати свій обов’язок подавати до публікації об’єктивну та достовірну інформацію; 2) захисту прав працівників ЗМI; 3) захисту права громадян України на інформацію21. Збори також вирішили розглядати підписання журналістами Маніфесту українських журналістів з приводу політичної цензури та участь у зборах "Політична цензура в Україні" як заяву про вступ до Незалежної профспілки працівників ЗМI (за згодою кожного окремого журналіста). До слова, ця не зовсім коректна з погляду законодавства про професійні спілки норма (сприйняття факту підписання якогось спільного документа як заяви про вступ до профспілки) мала свої негативні наслідки: вже через декілька днів журналісти Сергій Швець та Iрина Ванникова відмовилися від своїх підписів під заявою за результатами зборів "Політична цензура в Україні"22. Для розв’язання всіх організаційних питань у процесі створення незалежної профспілки було обрано організаційний комітет у складі Є. Глібовицького, Б. Гривачевського, С. Гузя, О. Ковальчука, I. Куляса, Н. Лігачової, Р. Скрипіна, А. Трубенкової, В. Уколова, А. Шевченка, Д. Яневського. На зборах також було прийнято рішення створити журналістський страйковий комітет (страйкком), який наділявся "обов’язком та правом" висувати вимоги учасників установчих зборів Незалежної профспілки працівників ЗМI до влади та інших суб’єктів політичних відносин у країні, вести переговори, а також за згодою більшості членів НПП ЗМI ініціювати акції громадянської непокори журналістів23. Страйкком журналістів отримав доручення установчих зборів вступити в переговори з владою та оголосити такі початкові вимоги: 1) до Верховної Ради: провести протягом календарного місяця парламентські слухання з проблем політичної цензури за участю народних депутатів, Президента України, представників виконавчої влади, Адміністрації Президента, громадських організацій та журналістів, у тому числі членів НПП ЗМI. Профільному комітету ВР з питань свободи слова та інформації належало законодавчо визначити поняття "політична цензура" та встановити відповідальність за її застосування; 2) до власників і засновників ЗМI всіх форм власності: оголосити мораторій на звільнення працівників із політичних мотивів до заДив. сайт Київської незалежної медіа-профспілки: http://www.profspilka.org.ua 22 Заява журналістів Сергія Швеця та Iрини Ванникової з приводу участі у зборах "Політична цензура в Україні" від 9 жовтня 2002 р. // http://www.telekritika.kiev.ua/articles/148/0/2354/ 23 Див. сайт Київської незалежної медіа-профспілки: http://www.profspilka.org.ua 21
58
Громадянське суспільство
конодавчого врегулювання питання про політичну цензуру, але не менш ніж на 6 місяців; 3) до Генеральної прокуратури: відкрити провадження кримінальних справ за ознаками порушення ст. 171 Кримінального кодексу, яка передбачає відповідальність за умисне перешкоджання законній діяльності журналістів; 4) до Генеральної прокуратури: довести до суду та покарання реальних винуватців загибелі журналістів, зокрема Георгія Гонгадзе та Iгоря Александрова24. Однією з перших акцій Незалежної профспілки працівників ЗМI та страйкового комітету стала підготовка до парламентських слухань з питань свободи слова, що мали відбутись у грудні 2002 року. Відтак у зверненні страйкового комітету від 11 листопада було оголошено про початок збирання доказів про утиски свободи слова в Україні, які мали бути використані як у судовому розгляді, так і на парламентських слуханнях. Збір фактів утисків журналістів очолив член страйкового комітету Олександр Кривенко — один із найталановитіших українських журналістів і медіа-менеджерів (у 2004 році він трагічно загинув в автокатастрофі)25. Матеріали, зібрані журналістами, насамперед сумнозвісні “темники", були оприлюднені під час парламентських слухань "Суспільство, ЗМI, влада: свобода слова та цензура в Україні", які пройшли 8 грудня 2002 року. На нашу думку, ініціативи, що виникли в журналістському середовищі в 2002 році, насправді мали характер квазіпрофспілкового руху. Основна мета журналістської профспілки — не так захист трудових прав та соціальних преференцій, як усунення чинників політизації журналістської діяльності. Дійсно, журналістська профспілка не висунула жодної економічної чи соціальної вимоги, її вимоги були виключно політичними. Подальша доля Київської незалежної медіа-профспілки підтверджує цю тезу: з усуненням політичної цензури функціональна потреба в її існуванні просто відпала. Проте використання такої форми журналістської боротьби, як створення професійної спілки, сприяло згуртуванню здорових демократичних сил у середовищі працівників мас-медіа. Підбиваючи підсумки, варто зазначити, що період 2001—2002 років не був означений крупними явищами в розвитку українських профспілок. На цьому етапі не було сформовано потужних профспілкових утворень, не було продемонстровано нових методів робо24 Див. сайт Київської незалежної медіа-профспілки: http://www.profspilka.org.ua 25 Звернення страйкому до українських журналістів // http://www.profspilka.org.ua (сайт Київської незалежної медіа-профспілки)
59
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
ти. В умовах політичної кризи профспілки, маючи формально потужний людський потенціал, так і не спромоглися стати важелем політичного впливу; натомість їхній ресурс був використаний різними політичними силами у своїх власних цілях. Основною причиною цього, на наш погляд, була відсутність добре організованих професійних об’єднань найманих працівників, які усвідомили власні корпоративні інтереси. Андрій Дуда, доцент кафедри політології Національного університету "Києво-Могилянська академія"
60
Громадянське суспільство
4
Неурядові дослідницькі установи, громадські та правозахисні організації
В
ажливу роль у формуванні соціальної та інтелектуальної основи громадянського суспільства відіграють організації "третього сектора", серед яких насамперед відзначимо неурядові організації — дослідницькі установи, громадські та правозахисні структури. Поняття неурядових організацій є збірним і включає в себе різностатусні організаційні утворення. У 2001—2002 роках неурядові організації легалізувалися, як правило, як громадські організації або благодійні фонди і діяли відповідно до законів України "Про об’єднання громадян" та "Про благодійництво та благодійні організації". Аналізуючи діяльність недержавних організацій (особливо дослідницького спрямування) у 2001—2002 році, ми не прив’язувалися до рівня їх реєстрації (всеукраїнського чи місцевого). Специфіка чинного законодавства України така, що немає жодної різниці в формуванні продукту чи географії діяльності між організацією, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України (з усеукраїнським статусом), і організацією, зареєстрованою в управлінні юстиції міста або району в місті. Відтак тут ми будемо розглядати найбільш дієві громадські інститути неполітичного спрямування, які виконували різні за характером функції: вели дослідницьку, аналітичну роботу, здійснювали моніторингову, тренінгову, консультативну діяльність, забезпечували спостереження за виборчим процесом тощо. Насамперед варто відзначити, що законодавство України стосовно громадських організацій та благодійних фондів у розглядуваний період не зазнало суттєвих змін, за винятком хіба що введення в дію постанови Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 року "Про створення єдиної системи залучення, використання та моніторингу міжнародної технічної допомоги". Оскільки джерелом існування більшості недержавних організацій України в цей період залишалися гранти міжнародних організацій, надавані в рамках міжнародної технічної допомоги, то цей документ справив певний вплив на діяльність організацій "третього сектора". Основна суть згаданої постанови Кабміну полягала в запровадженні моніторингу проектів (програм), тоб-
61
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
то системи спостереження за станом їх реалізації. Здійснення такого моніторингу було покладене на Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції. В порядку моніторингу один раз на півроку громадські організації мали подавати в міністерство картку піврічного моніторингу проекту (програми), складену за встановленою формою, а також щорічний звіт про стан реалізації проекту (програми). У 2001—2002 роках продовжується тенденція попередніх років до активного залучення громадських організацій до дослідницьких проектів, а відтак серед недержавних організацій виникла навіть певна академічна "спеціалізація". До прикладу, утворений у 1996 році Центр політико-правових реформ, очолюваний I. Коліушком, спеціалізувався на проблематиці адміністративної реформи, вдосконаленні системи державної влади в Україні. Експерти центру брали участь у підготовці проектів законів України "Про Кабінет Міністрів України", "Про адміністративно-територіальний устрій України", "Про центральні органи виконавчої влади" тощо. В розглядуваний період центром було видано дуже популярну в студентському середовищі працю I. Коліушка "Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні", де подано авторські моделі реформування Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, окреслено шляхи розв’язання проблеми розмежування політичних і адміністративних посад в органах державної влади. Серед дослідницьких організацій, які займалися дослідженням державної політики в економічній сфері та у сфері адміністративної реформи, варто також відзначити Міжнародний центр перспективних досліджень. Зокрема, після запровадження в Україні інституту державних секретарів цим центром було здійснене із залученням зарубіжних фахівців надзвичайно ґрунтовне дослідження з вивчення іноземного досвіду функціонування таких посад. Низка видань центру мала на меті вироблення рекомендацій з оптимізації механізмів здійснення урядової політики в Україні. Попри те, що значна частина матеріалів центру часто хибувала на некритичні запозичення із зарубіжного досвіду, загальний масив його аналітичного продукту в 2001—2002 роках був доволі значним. Воднораз серед громадських інститутів виділялась і група дослідницьких організацій, які не прив’язувалися до якоїсь визначеної спеціалізації, застосовуючи універсальні підходи. До потужних "універсальних" інститутів цього періоду варто віднести Український незалежний центр політичних досліджень. У 2001—2002 роках УНЦПД здійснював випуск періодичних видань — журналу "Пріоритети" та "Research
62
Громадянське суспільство
Update", які зосереджувалися на висвітленні широкого кола суспільних проблем. Окрім того, центр видавав часопис "Економічні реформи сьогодні" — спеціалізоване видання, зміст якого формувався залежно від вибраної теми (до прикладу, "Iнвестиційна привабливість України"). Дуже сильним у діяльності Українського незалежного центру політичних досліджень цього періоду із позиції фаховості аналізу можна назвати блок досліджень, пов’язаних із міжнаціональними відносинами в Україні, зокрема кримськотатарським питанням. Аналіз проектів, який реалізувався УНЦПД, засвідчує дуже високий рівень професіоналізму в розробці тематичних розділів української перспективи, які були цілковито адекватні тодішній ситуації. Серед таких проектів відзначимо "Перспективи відносин Україна— Росія—США в світлі розширення НАТО", "Розробка національної бізнес-програми України" тощо. Авторитетною дослідницькою організацією цього періоду став Український центр економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова. Центр зосереджував свою увагу на певних проблемах, коло яких не обмежувалося визначеним напрямом, і підготовці тематичних доповідей. Матеріали досліджень висвітлювались у часописі "Національна безпека і оборона", в "Дзеркалі тижня" та ін. Як правило, висновки УНЦПД і УЦЕПД мали широкий резонанс і формували позицію "decision-makers". Однією з найбільш продуктивних просвітницьких організацій недержавного сектора став у 2001—2002 роках Iнститут громадянського суспільства під керівництвом А. Ткачука. У 2001—2002 роках інститут видав низку брошур, спрямованих на правову просвіту громадян, зокрема щодо умов перетину державного кордону України, умов реалізації загального військового обов’язку в Україні, гарантування державою права на працю тощо. Крім просвіти населення у сфері "побутового законодавства", Iнститут громадянського суспільства в розглядуваний період починає активно займатися питаннями місцевого самоврядування. Зокрема відзначимо видання інституту "Навіщо і як брати участь у виборах до місцевих рад", "Хто такий міський голова і як його обирати?" тощо. Окрім просвітницької діяльності, значне місце в роботі IГС займала й академічна робота. Саме в ці роки співробітниками інституту було здійснено дослідження "Перспективи співпраці України з міжнародними фінансовими інститутами", "Законодавча техніка: практичне застосування. Аналіз норм законодавчої техніки та підготовка практичного посібника для законодавців" та ін.
63
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Період становлення переживали в 2001—2002 роках дві перспективні дослідницькі структури, створені на базі викладачів і студентів Києво-Могилянської академії, — Лабораторія законодавчих ініціатив (утворена 2000 року) та Школа політичної аналітики (утворена 2002 року). Серед напрямів досліджень Лабораторії законодавчих ініціатив — політичні процеси, місцеве самоврядування та адміністративна реформа. З 2001 року лабораторія почала випускати журнал "Парламент", у якому висвітлювалися насамперед питання функціонування системи влади. Натомість Школа політичної аналітики обрала політологічний напрям досліджень, вивчаючи передовсім процедурні аспекти реалізації демократичних процесів у суспільстві. У даний період недержавними організаціями було здійснено низку цікавих партнерських проектів. Так, із січня 2002 року трьома партнерськими організаціями — Творчим центром "Каунтерпарт", Iнститутом громадянського суспільства та Комітетом виборців України — було розпочато реалізацію проекту "Розвиток ініціативи та реалізації прав громад, наданих законом "Про місцеве самоврядування в Україні" ("Толока"). Цей проект планувалося виконувати за підтримки Європейської комісії протягом 2002—2005 років. Його суть — стимулювання ініціативи активних осередків територіальних громад у сенсі справляння впливу на органи місцевого самоврядування, створення сприятливих умов для реалізації територіальними громадами прав, закріплених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". Йшлося насамперед про механізми реалізації норм ст. 8, 9, 13 Закону України "Про місцеве самоврядування", якими гарантовано право на загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання, а також Закону України "Про органи самоорганізації населення", яким формалізовано інститут ОСН, котрі відтак потребували деталізації на рівні локальних нормативних актів. Завдяки проекту "Толока" було розроблено і запроваджено низку місцевих нормативних актів (проектів положень та статутів територіальних громад), які дозволяли членам територіальних громад активно впливати на владу. Крім того, Комітетом виборців України і Творчим центром "Каунтерпарт" було проведено значну кількість тренінгів, консультацій із питань реалізації самоврядних прав для ініціативних груп у містах Бердянську та Кам’янці-Подільському. Без перебільшення можна сказати, що в 2001—2002 роках проект "Толока" був одним із найбільш новаторських у запровадженні муніципальних практик. Значна увага недержавних організацій була привернута до політичних процесів, оскільки в досліджуваний період велась активна кампанія по виборах народних депутатів України.
64
Громадянське суспільство
Найбільш спеціалізованою організацією, яка здійснювала свою діяльність у виборчий період, був Комітет виборців України. КВУ безпосередньо включився у виборчі процеси 2001—2002 років, працюючи в таких напрямах, як: 1) інформаційно-аналітичний; 2) просвітницький; 3) законотворчий; 4) спостережний. Ефективність цієї роботи була досить значною, оскільки КВУ — одна з небагатьох організацій, які мали (і мають) усеукраїнську мережу осередків і представлені в усіх областях України. Комітет виборців України здійснював як короткострокове (у день голосування та під час підрахунку голосів), так і довгострокове спостереження за виборчим процесом. З кінця вересня 2001 року КВУ розпочав роботу над проектом довготермінового спостереження за виборами народних депутатів України. Суть цієї програми — моніторинг передвиборної ситуації в кожній області, збір інформації про різноманітні порушення в ході виборчої кампанії: порушення політичних прав і свобод громадян (примус до вступу до партії, примусовий збір коштів на виборчу кампанію), тиск на опозицію та ЗМI, підкуп виборців, безкоштовне чи за зниженими цінами надання товарів і послуг, факти використання адміністративного ресурсу тощо. За інформацією самого КВУ, лише у 2001 році з метою збирання інформації про виборчі порушення спостерігачі КВУ загалом зробили понад 1 тис. візитів до місцевих осередків політичних партій, здійснили близько 1,5 тис. поїздок у різноманітні населені пункти, відвідали майже 800 заходів. За результатами їх роботи в 2001 році комітетом було оприлюднено три місячні звіти. У 2002 році КВУ продовжував виконувати програму довготермінового спостереження, суттєво збільшивши кількість довгострокових спостерігачів: якщо в січні їх було 50, то в лютому — 100, а в березні — 250. Тому й не дивно, що за три місяці 2002 року КВУ виконав значно більший масив роботи — зроблено було понад 2,5 тис. візитів у місцеві осередки політичних партій та штаби кандидатів, 5,5 тис. поїздок за викликом у населені пункти, відвідано близько 3 тис заходів, пов’язаних із виборчою кампанією, та близько 4 тисяч засідань виборчих комісій усіх рівнів. Результати цієї роботи були відображені в чотирьох звітах КВУ. Довгострокове спостереження треба сприймати як одну з найефективніших форм контролю за виборчим процесом, оскільки порушення принципів конкурентності і змагальності на виборах здійснюється не в день голосування, а в період агітації (підкуп виборця, порушення правил агітації, застосування адмінресурсу тощо). Iнформація від спостерігачів КВУ була використана у звіті БДIПЛ/ОБ-
65
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
СЄ, де було дано оцінку виборам в Україні, та в резолюції Конгресу США стосовно виборів до українського парламенту. Значна увага Комітету виборців була зосереджена не лише на моніторинговій, а й на просвітницькій роботі. Зокрема, організацією було започатковано проект із забезпечення діяльності громадських приймалень, які надавали виборцям консультативно-методичні послуги з виборчого законодавства України. З липня 2001 року по березень 2002 року КВУ виконувався інтернет-проект "Політична Україна". Цей інтернет-ресурс був єдиним в Україні джерелом регіональної інформації. Хоча видання створювалося під вибори (а відповідно, пріоритетною була інформація про діяльність суб'єктів виборчого процесу), насправді новинна й аналітична інформація, що подавалася на порталі, висвітлювала всі сторони соціального, економічного, політичного життя регіонів. На платній основі в рамках проекту працювало 25 регіональних кореспондентів, які щоденно наповнювали портал. Серед інформаційних продуктів КВУ варто відзначити також газету "Точка зору", яка спеціалізувалася на поданні аналітичної інформації (серед співробітників редакції був один із найкращих політичних аналітиків, нині покійний Вадим Галиновський), журнал "Нова влада" тощо. Серед системних ініціатив КВУ цього періоду слід відзначити і роботу над лобіюванням змін до виборчого законодавства. Зокрема, організацією було розроблено Концепцію Виборчого кодексу України, законопроект про внесення змін до чинного законодавства для формалізації статусу офіційних спостерігачів на виборах тощо. Належить зауважити, що в ході виборчої кампанії 2001—2002 років фіксувалося виникнення деякої конкуренції серед громадських організацій у реалізації виборчих проектів. Як приклад можна навести Фонд регіональних ініціатив, який у цей період був задіяний у просвітницькій роботі серед виборців, у спостереженні на виборчих дільницях, організації громадських приймалень. На виборах 2002 року спостерігалося розширення кола недержавних організацій, які почали виконувати спеціалізовані програми, дотичні до виборчого процесу. Зокрема, відзначимо діяльність Iнституту відкритої політики — благодійної громадської організації, яка здійснювала аналітичний супровід роботи Української республіканської партії "Собор". Видана інститутом за результатами парламентських виборів робота професора-математика В. Войтенка "Нариси з політичної арифметики" — цікаве дослідження, в якому на основі математичних методів доводиться аномальність виборчих
66
Громадянське суспільство
протоколів порівняно з реальними орієнтаціями електоральних груп. На основі своїх досліджень автор доходить висновку про доконечну аномальність протоколів підрахунку голосів у визначенні електоральної підтримки прокучмівського блоку "За єдину Україну!", що пояснюється масовими фальсифікаціями результатів виборів. Найбільш стійкими до адміністративного фальшування виявилися виборчий блок "Наша Україна" та Блок Юлії Тимошенко. У ході виборчої кампанії 2002 року з’явились і нові напрями діяльності ("спеціалізації") недержавних організацій. Так, створена під вибори 2002 року Коаліція недержавних громадських організацій України "Свобода вибору" разом із "Transparency International — Україна" здійснювала проект "Громадський моніторинг фінансування виборчої кампанії 2002". Дана моніторингова програма становила значний суспільний інтерес і широко висвітлювалась у ЗМI. За результатами моніторингу експерти зробили висновок про співвідношення офіційного і тіньового фінансування виборчої кампанії 2002 року: офіційно на неї було витрачено 31,9 млн. грн., а тіньові витрати склали, за оцінкою експертів, 21 млн. грн. Відтак парламентські вибори 2002 року оцінювались як такі, що на 40% фінансувались у незаконні способи. Попри те, що методика подібних експертних "досліджень" залишилася загадкою для громадськості, такий громадський моніторинг став іще одним напрямом роботи для неурядових організацій. Окреслилися й інші ніші "виборчої" діяльності громадських інститутів — Комітет "Рівність можливостей" здійснював моніторингову діяльність із відстеження стану дотримання принципу рівності можливостей суб’єктів виборчого процесу в доступі до ЗМI, порядок висвітлення діяльності суб’єктів виборчого процесу; Фонд "Демократичні ініціативи" протягом 2001—2002 років системно проводив тематичні соціологічні дослідження щодо електоральної орієнтації українських громадян. У грудні 2001 року недержавні організації, задіяні у виборчому процесі, усвідомили необхідність утворення Всеукраїнського громадського моніторингового комітету, метою якого було заявлено контроль за перебігом виборчої кампанії, інформування громадян України і міжнародної громадськості про відповідність її нормам українського і міжнародного права. Така ініціатива була на часі, оскільки діяльність таких організацій часто перетиналася, дублювалася. До моніторингового комітету ввійшли Комітет "Рівність можливостей", Фонд регіональних ініціатив, Незалежна асоціація телерадіомовників України, Фонд "Демократичні ініціативи", Український
67
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
незалежний центр політичних досліджень, Секретаріат Коаліції громадських організацій "Свобода вибору", Міжнародне товариство прав людини, Комітет виборців України. Основна увага Всеукраїнського моніторингового комітету була зосереджена на висвітленні перебігу виборчого процесу. Йдеться насамперед про заснування інтернет-ресурсу "Виборчий монітор", який на професійному рівні (серед його співробітників було кілька журналістів "Радіо "Свобода") подавав інформацію про реалізацію виборчих процедур у державі, про порушення в ході виборчого процесу тощо. Якщо проаналізувати зміст діяльності недержавних організацій на виборах 2002 року, то вона об’єктивно сприяла політичним силам, що перебували в опозиції до режиму Л. Кучми, насамперед блоку політичних партій "Наша Україна". Це, своєю чергою, призвело до інспірованих тодішньою Адміністрацією Президента України звинувачень громадських організацій у заангажованості, у виконанні ними політичних замовлень іноземних донорів. Зокрема, такі гучні звинувачення лунали від прокучмівських "націоналістів" Е. Коваленка і Б. Бойка. Насправді причини для такої політичної орієнтації організацій недержавного сектора були дещо інші: по-перше, кадровий склад їх керівництва формувався на базі національно-орієнтованих елементів, вихідців з Союзу українського студентства, Народного руху України тощо, а відповідно, їхні політичні орієнтації аж ніяк не могли збігатися з російсько-орієнтованою позицією Л. Кучми та його поплічників в умовах існування потужної націонал-демократичної опозиції на чолі з В. Ющенком; по-друге, опозиційний рух 2001—2002 років великою мірою був персоналізований, оскільки виник як реакція на вбивство опозиційного журналіста Георгія Гонгадзе, який мав тісні зв’язки як із націонал-демократичним середовищем, так і з недержавними організаціями; відтак ставлення недержавних організацій до режиму Л. Кучми було великою мірою обумовлено ідеалами людяності і гуманізму; по-третє, що головне, режим Л.Кучми дійсно вдавався до заходів антизаконного характеру, зокрема на всіх рівнях влади використовувався адміністративний ресурс, який координувався Адміністрацією Президента; тож позиція НДО в цій ситуації була адекватною, вона відбивала реальний стан суспільства, яке залишалося невільним. Діяльність недержавних організацій у 2001—2002 роках варто оцінювати виключно позитивно — як таку, що об’єктивно сприяла просуванню українського суспільства по шляху демократії. Функціонально досягнення недержавних організацій у даний період можуть бути структуровані таким чином: 1) утвердження і захист
68
Громадянське суспільство
принципів демократії, законності та прозорості у відносинах між громадянином і владою (особливо яскраво це проявилось у правозахисній діяльності у період "гонгадзегейту" та наступу на права і свободи громадян; 2) підвищення ефективності роботи органів державної влади та місцевого самоврядування, адже недержавні дослідницькі структури були чи не єдиним каналом подання систематизованої інформації про зарубіжний адміністративний досвід (як через дослідження окремих тем, так і через здійснення перекладів нормативних та теоретичних джерел); 3) підвищення політичної і правової культури суспільства, оскільки просвітницькі кампанії недержавних організацій, попри певну їх поверховість, дуже серйозно впливали на соціальну просвіту громадянина. Загалом у 2001—2002 роках у діяльності недержавних організацій зберігалися ті основні тенденції, які виникли та увиразнилися раніше. Основна з них — особливості фінансування: організації громадянського суспільства і далі фінансувалися виключно міжнародними організаціями. До основних донорів громадських організацій варто віднести Міжнародний фонд "Відродження", Національний демократичний інститут, Фонд "Євразія" тощо. Серед прогресуючих упродовж 2001—2002 років тенденцій у громадському секторі слід відзначити динаміку до збільшення громадських структур академічного спрямування, перелив туди науковців з навчальних закладів. Фактично недержавні організації стали квазізамінниками науково-дослідних інститутів гуманітарного спрямування. В організаційній площині діяльність недержавних організацій виглядала досить однотипною. Зазвичай вона реалізувалася за допомогою такого алгоритму: 1) дослідження того чи іншого питання; 2) звіт за результатами дослідження (перед громадськістю); 3) проведення "круглого столу" (прес-конференції) за результатами дослідження. Попри очевидні позитиви, варто виділити й низку слабких позицій у діяльності громадських структур у цей період: 1) відсутність єдиного правового регулювання статусу недержавних організацій, у тому числі нормативного поділу недержавних громадських організацій, благодійних фондів на організації політичного і неполітичного спрямування; 2) відсутність вітчизняних джерел фінансування недержавних організацій (йдеться не лише про бюджетне фінансування, але про відсутність соціального замовлення на послуги, які могли надавати громадські організації), орієнтація українського "третього сектора" на преференції грантодавців, що, своєю чергою, призводило до
69
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
фінансування неактуальних для України проектів та до відсутності зворотного зв’язку між діяльністю НДО і громадянином; 3) переважання в діяльності недержавних організацій просвітницьких програм, відсутність (за невеликим винятком) грунтовних аналітичних розробок про розвиток громадянського суспільства в Україні.
Список використаних джерел 1. Закон України "Про благодійництво та благодійні організації" від 16 вересня 1997 року № 531/97–ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 46. – Ст. 292. 2. Закон України "Про об'єднання громадян" 16 червня 1992 року № 2460–XII // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 34. – Ст. 504. 3. Постанова Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 р. № 153 "Про створення єдиної системи залучення, використання та моніторингу міжнародної технічної допомоги" // Офіційний вісник України. – 2002. – № 8. – С. 101. – Ст. 340. 4. Войтенко В. Вибори–2002. Нариси з політичної арифметики. / Переднє слово А. С. Матвієнка. – К., 2002. Див. також: // http://old.urpsobor.org.ua/ivp/inform/vyb2002.htm 5. http://www.csi.org.ua (офіційний сайт Iнституту громадянського суспільства). 6. http://www.ir.org.ua (офіційний сайт Iнституту реформ). 7. http://cvu.org.ua (офіційний сайт Комітету виборців України). 8. http://prostir-monitor.org (офіційний сайт Комітету "Рівність можливостей"). 9. www.parlament.org.ua (офіційний сайт Лабораторії законодавчих ініціатив) 10. http://www.ccc.kiev.ua (офіційний сайт БФ "Творчий центр "Каунтерпарт"). 11. http://www.ucipr.kiev.ua (офіційний сайт Українського незалежного центру політичних досліджень). 12. http://www.uceps.org (офіційний сайт Українського центру економічних і політичних досліджень ім. О. Разумкова). 13. http://www.dif.org.ua (офіційний сайт Фонду "Демократичні ініціативи"). 14. http://www.europexxi.kiev.ua (офіційний сайт Фонду "Європа XXI"). 15. http://www.khpg.org (офіційний сайт Харківської правозахисної групи). 16. http://www.spa.ukma.kiev.ua (офіційний сайт Школи політичної аналітики). 17. http://www.fri.org.ua (офіційний сайт Фонду регіональних ініціатив).
Андрій Дуда, доцент кафедри політології Національного університету "Києво-Могилянська академія"
70
Громадянське суспільство
5
На шляху до гендерної рівності
Передумови становлення гендерної політики в Україні Державне забезпечення гендерної політики має здійснюватися системою державних інституцій, діяльність яких спрямована на втілення принципу гендерної рівності в усіх сферах життя суспільства. Крім того, мають бути визначені механізми взаємодії органів державної влади в цьому напрямку, обсяги їх повноважень, характер відповідальності за порушення у сфері їх регулювання тощо. Усвідомлення державою окремих соціальних проблем як гендерних — процес, що мав декілька складників. З часу утворення незалежної Української держави та вибору нею власного шляху розвитку виникала потреба у вивченні наслідків економічних та соціальних змін для різних груп населення. Специфіка становища жінок в цих трансформаціях стала помітною відносно швидко. А протягом 1993—1995 рр. сформувалося спільне бачення потреби у знаннях щодо такої специфіки, передовсім завдяки зусиллями виниклого на початку 1990-х українського жіночого руху1. Саме жіноча громадська активність сприяла започаткуванню та проведенню дискусій щодо становища жінок з огляду на трансформаційні процеси українського суспільства. Зусиллями українських громадських діячок було зініційоване створення державного органу, який мав би опікуватися жінками, — Міністерства у справах сім'ї та молоді (1996 р.). Однак зміст діяльності новоутвореного міністерства весь час був проблематичним з огляду на низку причин. По-перше, виникле жіноче лобі не мало необхідного аналітичного забезпечення: установ, методології, підходів, а отже, і можливості прогнозування наслідків та розробки відповідних рекомендацій, оскільки жіночі дослідницькі центри з’явилися в Україні лише на початку 1990-х, тобто паралельно з появою жіночих громадських організацій. Крім того, як це відзначали багато дослідників, міждисциплінарний характер жіночих досліджень значно ускладнював їх можливості "вписатись" у традиційний поділ суспільствознавчих та економічних наук2. Це не тіль1 Смоляр Л. О. Гендерні дослідження в Україні // Основи теорії гендеру. — К.: К.I.С., 2004. 2 Там само.
71
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
ки відсувало такі дослідження на маргінес наукового знання, але й унеможливлювало їх інституалізацію, сприяючи "непоміченості" дослідницьких результатів та неврахуванню їх у проектах суспільного розвитку. Українська дискусія про статус жіночих досліджень сприяла початку наступного за логікою, але в Україні паралельного етапу — появи, поряд з жіночими, власне гендерних досліджень, зумовлених усвідомленням погіршення становища не лише жінок, але й чоловіків, а отже, необхідності комплексного вивчення цих процесів. Слід відзначити, що як жіночі, так і гендерні центри з’являлися у подвійному статусі — і дослідницьких, і громадських організацій, через що чиновники з державних установ сприймали отримувані ними результати як необов’язкові до врахування та впровадження. Водночас нечисленність членів таких організацій, зумовлена їх дослідницьким статусом, не могла забезпечити лобіювання, а отже, і впровадження розроблюваних підходів у діяльність як численних за складом і впливових жіночих організацій, так і державних установ. По-друге, на той час сформувалась і певна лінія конфлікту, пов’язана з розподілом діяльності між створеним міністерством та впливовими всеукраїнськими жіночими організаціями, завдяки підтримці та зусиллям яких воно з’явилося. Первісна орієнтація цього державного органу на широку співпрацю з громадськими жіночими організаціями (Жіноча громада, Союз українок, Спілка жінок України), що втілилося у створенні Координаційної ради у справах жінок, Гендерної ради як консультативних органів при Міністерстві у справах сім'ї та молоді, після етапного підйому активності цих органів зазнала змін. Основною причиною цього стало те, що пакет проблем, що їх мали на меті вирішувати міністерство і громадські жіночі організації, був спільним; так само однаковими були підходи, базовані на необхідності "поліпшення становища жінок", та риторика, до яких вони вдавалися. Окрім визнання державної значущості проблем, якими опікувалося новостворене профільне міністерств, його поява сприяла: •виробленню державної політики щодо жінок; •акумуляції ресурсу діяльності громадських організацій; •втраті потенційних механізмів співпраці та контролю за виконанням державних програм з поліпшення становища жінок (внаслідок переведення їх у режим офіційної звітності); •зниженню активності громадських організацій у цьому напрямку3. Більш тривалим наслідком цієї ситуації стала стабілізація підходу до гендерних проблем українського суспільства виключно з позиції "поліпшення становища жінок", оскільки зміст діяльності новоство-
72
Чухим Н. Д., Скорик М. М. Пекін мінус шість (II Всеукраїнський конгрес жінок) // Контекст. — 2002. 3
Громадянське суспільство
реної державної установи повністю калькував напрямки діяльності громадських жіночих організацій, але, на відміну від останніх, міністерство не докладало зусиль до перевизначення власних засад з огляду на нові тенденції суспільного розвитку. Концепція "поліпшення становища жінок", яка лягла в основу державної політики регулювання гендерних процесів, не тільки була локальною, але й не мала власного чітко визначеного змісту. Вона виникла як констатація того, що становище жінок як гендерної групи різко погіршилося порівняно з радянськими часами (втім, так само різко погіршилося і становище чоловіків). Ще одним аргументом, який так само лежав на поверхні і активно використовувався громадськими діячками, було становище українських жінок порівняно з жінками в інших країнах. Специфіка цих питань потребувала систематичного аналізу на основі спеціально розроблених підходів. Цього зроблено не було. Відтак, таке поліпшення було малорезультативним, через його бачення як низки локальних заходів, які не мали довготермінової перспективи. Це простежується на процесах постійного реформування державних органів, що мали б опікуватися жінками, та епізодичному включенні/виключенні гендерних підходів у завдання їх діяльності; змісті державних концепцій та програм, що спрямовані на регулювання гендерних процесів.
Державні органи з регулювання гендерної рівності Державні установи, на які було покладено завдання здійснення державної політики у сфері сім'ї, молоді та жінок в Україні зазнавали неодноразових трансформацій. Створене у 1996 р. Міністерство у справах сім'ї та молоді було реорганізоване в Державний комітет у справах сім'ї та молоді (червень 1999 р.) який, своєю чергою, був реорганізований у Державний комітет молодіжної політики, спорту і туризму України (травень 2000 р.), що став правонаступником Державного комітету України у справах сім'ї та молоді, Державного комітету України з фізичної культури і спорту та Державного комітету України по туризму. Держкоммолодьспорттуризму проіснував до 22 листопада 2001 р., тобто менше ніж 13 місяців, та був реорганізований в Державний комітет України у справах сім'ї та молоді, Державний комітет України з питань фізичної культури і спорту та Державну туристичну адміністрацію України відповідно.
73
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Водночас відділи та управління, що займаються проблемами статусу жінок, сім'ї та дітей діють у структурі Міністерства праці та соціального захисту та Міністерства охорони здоров'я. Такі реорганізації є свідченням невизначеності місця гендерних проблем у загальному комплексі державних завдань; хоча основні напрямки діяльності трансформованих установ ідеологічно чітко визначені. Напрямки діяльності цих державних установ окреслюються "сферою поліпшення становища сім'ї, жінок, молоді та дітей", яка включає формування державної політики щодо "демографічної ситуації, заохочення материнства, забезпечення здорового, всебічного розвитку молоді та дітей, їх виховання на засадах гуманізму". Однак гендерна термінологія та відповідні змістовні завдання час від часу з’являються, принаймні як заявлена мета державної діяльності. Так, якщо управлінськими завданнями Мінсім'ямолоді (1996— 1999 рр.) визначалося здійснення державної політики у сфері "поліпшення становища сім'ї, жінок, молоді та дітей", то Положення про Державний комітет у справах сім'ї та молоді (червень 1999 р. — травень 2000 р.) включає як "формування державної політики у сфері поліпшення становища сім'ї, жінок, дітей та молоді", так і "забезпечення рівних можливостей для участі жінок і чоловіків у політичному, економічному, культурному і соціальному житті". А Положення про Державний комітет молодіжної політики, спорту і туризму України знову виключає риторику "забезпечення рівних можливостей", повертаючись у формулюванні своїх завдань до "державної політики з питань дітей, молоді, жінок, сім'ї". Так само і його правонаступник — відновлений Держкомітет України у справах сім'ї та молоді (серед основних завдань якого "участь у формуванні державної політики з питань сім'ї, жінок, дітей і молоді, забезпечення її реалізації"), вилучає гендерну термінологію й підходи. До неї повернуться лише у 2004 році. У Положенні про відновлене Міністерство України у справах сім'ї, дітей та молоді вказано, що основні завдання Міністерства включають "участь у формуванні та забезпечення реалізації державної політики з питань сім'ї, дітей та молоді, демографічних процесів" і "рівності прав та можливостей жінок і чоловіків").
74
Громадянське суспільство
Попри таке хвилеподібне включення/виключення гендерної риторики у переліку напрямків та у діяльності ключових державних установ, на які покладалися завдання вирішення гендерних проблем українського суспільства, за аналізований період відбулася певна стабілізація уявлень про "питання дітей, сім’ї, жінок і молоді" як про визначену сферу державного управління. Така стабілізація спрямована на усталене бачення суспільного місця та ролі жінок у переліку "діти, сім’я, молодь". Цей підхід, відомий як "фамілізація" жінок, означає розгляд соціального становища жінок та соціальної політики, здійснюваної щодо них, через призму сімейної політики та інтересів родини4; він ґрунтується на ототожненні жінок та їхніх суспільних ролей з так званою "приватною" сферою: сім'єю, дітьми тощо, що на базовому рівні виключає повноцінну жіночу участь у інших сферах суспільного життя. Саме ідеологія "фамілізації" була провідною у діяльності вищезгаданих державних установ, на які було покладено місію регулювати гендерні відносини, так чи інакше включаючи відповідні проблеми до сфери своєї компетенції.
Зміст державної політики з питань дітей, молоді, жінок, сім'ї Таким чином, базовим у вирішенні гендерних проблем українського суспільства був і лишався підхід, заснований на "поліпшенні становища жінок" чи (у змістовно більш звуженому варіанті) "жіночих питаннях". Як визначаються це "становище" і ці "питання", показує аналіз документів, прийнятих державою для регулювання цієї сфери. Першим таким документом став "Національний план дій на 1997-2000 роки щодо поліпшення становища жінок і підвищення їх ролі у суспільстві" (далі — НП—1). План складався із 39 пунктів, що передбачали низку мало пов’язаних поміж собою заходів і не мали системного виміру. 12 із них були спрямовані на розробку законодавчого забезпечення прав жінок та дітей, зокрема, Декларації про загальні засади державної політики стосовно сім'ї та жінок, Концепції поліпшення становища жінок, а також Концепції "безпечного материнства". Його основними завданнями стали розробка проектів законів — про внесення змін і доповнень до Закону 4 Рабжаева М. В. Гендерные аспекты социальной политики: стратегии и уровни реализации // Мат-лы межвуз. конференции "Общество и гендер". — Рязань, 2003.
75
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
України "Про державну допомогу сім'ям з дітьми", "Про охорону дитинства", "Про молодіжні та дитячі громадські організації"; експертиза відповідних законів та законодавчих актів і в разі потреби — підготовка пропозицій щодо приведення їх у відповідність з нормами міжнародного права; підготовка пропозиції щодо внесення до законодавства змін і доповнень про посилення захисту жінок від усіх видів насильства та про кримінальну відповідальність за торгівлю жінками та дітьми, вдосконалення "системи статистичної звітності про становище сім'ї, жінок, молоді та дітей"; розробка заходів щодо подальшого обмеження використання праці жінок у нічний час, а також вивільнення їх з виробництв, пов'язаних з важкою працею та шкідливими умовами; сприяння розвиткові надомної праці, насамперед для жінок-інвалідів та багатодітних матерів, та забезпечення формування резерву кадрів для органів виконавчої влади, збалансованого за статями. Розробка вказаних законів спрямовувалась передовсім на захист дітей та частково — жінок, виходячи з патерналістської "охоронної" концепції "поліпшення становища жінок", та вбачаючи специфіку такого становища у їх переважній відповідальності за сім’ю та дітей. Таким чином, НП—1 реально не передбачав заходів щодо створення рівних можливостей для жінок і чоловіків, а максимальне завдання, яке він міг виконати, — це привернення суспільної уваги до специфіки становища жінок, при тому, що така специфіка продовжувала лишатися невизначеною. Обмаль конкретних заходів із вивчення реального становища жінок в Україні, невизначеність індикаторів такого вивчення, фактична відсутність аналітичного та інституціонального забезпечення виконання плану, установ та фахівців, які б розробляли та здійснювали таке забезпечення, сприяли тому, що таке задавання лишалося невиконаним. Додамо, що інші заходи НП—1 (ще 12 із 39-ти) були пропагандистсько-просвітницькими і калькували діяльність жіночих громадських організацій, до того ж значно програючи у масштабах та результативності. Так, до виконання були заплановані: організація та проведення семінарів, всеукраїнського конгресу, всеукраїнських конкурсів, циклу телевізійних та радіомовних програм, пропаганда значення сім'ї, жінки у демократичному суспільстві (засобами бібліотечної та клубної роботи); сприяння створенню в державних музеях відповідних експозицій, а також створення — на громадських засадах — інформаційно-консультативних центрів при підрозділах у справах сім'ї та молоді місцевих органів виконавчої влади для на-
76
Громадянське суспільство
дання жінкам та сім'ям правової, психологічної, інформаційної підтримки та допомоги (завдання, над яким успішно працювали та досі працюють численні місцеві жіночі організації в усіх регіонах України). Результатом виконання НП—1 стала розробка пакету законів щодо забезпечення різних аспектів прав дітей і жінок та пропагандистсько-просвітницька діяльність, яка, разом з такими ж зусиллями громадських (переважно жіночих) організацій, дещо змінювала суспільний клімат у напрямку сприйняття необхідності зміни гендерної ситуації в Україні та необхідності державного регулювання процесів у сфері гендерних відносин. Зміст інших документів, які визначають підхід держави до розуміння гендерних проблем, є так само суперечливим. Так, передбачена Декларація про загальні засади державної політики України стосовно сім'ї та жінок5, яка чинна досі, першим пунктом визначає, що "Держава гарантує та забезпечує рівні права і можливості жінкам і чоловікам відповідно до основних прав та свобод людини", а у четвертому та п’ятому відповідно сказано, що держава "забезпечує ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок" та "гарантує і забезпечує повну і рівноправну участь жінок у політичному, економічному, соціальному і культурному житті суспільства". Однак локалізація проблем гендерної рівності, яка за визначенням стосується усіх сфер суспільного життя (економічного, політичного, культурного тощо) — у документі про засади державної політики стосовно сім'ї та жінок, по-перше, окреслює межі цієї рівності сферою приватного, сімейного життя (особливо чітко це визначено у восьмому пункті Декларації, в якому йдеться про "неухильне додержання законодавства України та норм міжнародного права стосовно сім'ї та жінок"), а по-друге, ототожнює інтереси й суспільну відповідальність жінок із інтересами сім’ї та дітей. Тому не дивно, що в інших пунктах Декларації йдеться про (3) захист материнства та дитинства, із визнанням пріоритетності інтересів матері та дитини в суспільстві — не враховуючи батьківства і не вважаючи батьківство за такий пріоритет (що є звуженням відповідної статті Конституції України, за якою і сім'я, і дитинство, і материнство, і батьківство охороняються державою); (6) забезпечення для жінки можливість поєднувати професійні та сімейні обов'язки (не передбачаючи таких можливостей для чоловіка); (7) розвиток спеціальних державних гарантій, включно з наданням оплачуваних 5 Затверджена Постановою Верховної Ради України від 5 березня 1999 р. № 475—XIV.
77
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
відпусток та інших пільг вагітним жінкам і матерям; та, нарешті, (9) підтримку громадських та благодійних організацій, діяльність яких спрямована на поліпшення становища сім'ї та жінок, чим ще більше поглиблюються суперечливе бачення ролі та становища жінок (як і чоловіків) в українському суспільстві. Прийнята у вересні того ж, 1999 року, Концепція державної сімейної політики6 (далі — Концепція), що визначає загальну стратегію і пріоритетні напрями державної політики щодо сім'ї, передбачає "здійснення цілісної системи заходів з максимальним урахуванням нових реалій: ринкової економіки, соціального партнерства, політичної демократії, всього того, що покликане зробити життя суспільства, кожної окремої сім'ї повноправним і ефективним". Серед основних напрямів Концепції є низка позитивних позицій для просування гендерної рівності в українському суспільстві (Розділ I. Сприяння життєдіяльності сім'ї та її стабільному розвиткові), серед яких: •забезпечення умов для фактичного встановлення рівних прав і можливостей жінок і чоловіків з сімейними обов'язками на ринку праці; •забезпечення належного співвідношення зайнятості у суспільному виробництві та виконанні сімейних обов'язків; •паритетна рівновага та партнерство між жінками і чоловіками в усіх сферах життя — надання жінкам і чоловікам рівних можливостей для повної реалізації у трудовій та суспільній діяльності, виявлення здібностей і талантів, виховання дітей і вільний та справедливий розподіл сімейних обов'язків; •правовий захист інтересів працівників із сімей, які найбільш потребують соціального захисту (інваліди, одинокі матері (батьки), які виховують неповнолітніх дітей, батьки з малозабезпечених і багатодітних сімей), створення для них робочих місць, надання пільг підприємствам, установам, організаціям, які використовують їх працю, забезпечення їх професійної підготовки і перепідготовки. Це є значним кроком до державного розуміння та гарантування гендерної рівності. Однак локалізація цих тез у державному документі, присвяченому проблемам сімейної політики, без включення до державних планів та програм, які регулюють інші сторони суспільного життя, зводить їх до статусу декларативних. Так, згадана Концепція містить одну з найсуттєвіших позицій для даного етапу розуміння гендерної рівності, а саме заяву про те, що
78
Затверджені Постановою Верховної Ради України від 17 вересня 1999 р. № 1063—XIV. 6
Громадянське суспільство
"Державна сімейна політика має стати складовою всієї соціальної політики України". Цим самим сімейна політика вбудовується в загальний контекст економічних та соціальних перетворень. Втілити її мали б "Основні напрями соціальної політики на період до 2004 року" (далі — Основні напрями), прийняті у травні 2000 р.7 Розділ Основних напрямів, у якому йдеться, зокрема, про гендерні питання, називається "Забезпечення розвитку народонаселення. Демографічна політика". Саме у ньому вказано, що "розв'язання проблем у цій сфері повинно базуватися на законодавчому забезпеченні створення сприятливих умов для розвитку сім'ї, ефективного виконання нею репродуктивної, виховної, економічної, соціальної функцій, дотримання на практиці конституційного принципу рівності прав жінки і чоловіка, здійснення цілеспрямованої політики щодо працевлаштування молоді". Однак це єдина згадка про гендерну рівність у документі. Це свідчить про звужене розуміння і гендерних проблем в українському суспільстві, і завдань гендерної рівності, які за визначенням не можуть обмежуватися якимись локальними сферами суспільної життєдіяльності. Самі завдання забезпечення "розширеного відтворення населення", які ставляться у Основних напрямах, повторюють уже заявлені в Концепції "формування державної політики стосовно сім'ї, жінок, дітей і молоді"; "посилення соціального захисту материнства і дитинства"; "створення сприятливих умов для поєднання жінками професійної зайнятості з материнством" та вносять пункти про "поліпшення умов праці жінок шляхом вивільнення їх з виробництв з важкими і шкідливими умовами праці, надання можливості для роботи за гнучким графіком" (які номінально є правовим засобом захисту жінок на ринку праці). Слід відзначити, що два останні пункти, які стосуються ринку праці, у відповідному розділі Основних напрямів (розділ 2. "Удосконалення трудових відносин. Розвиток ринку праці та зайнятість населення") не передбачені, вони повністю віднесені до демографії. Натомість у розділі наявний пункт, який передбачає "запровадження механізму стимулювання створення робочих місць для окремих соціально-демографічних груп (молоді, жінок, інвалідів, військовослужбовців, звільнених з військової служби", що є неявним визнанням меншої конкурентоспроможності осіб із виділених категорій на ринку праці. Тож, слід було б очікувати, що подальші підпункти цього та наступних розділів Основних напрямків мали б містити перелік де7 Затверджені Указом Президента України від 24 травня 2000 р. № 717/2000.
79
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
тальніших заходів з системної підтримки цих груп населення. I справді, в підпункті "Реформування системи соціального обслуговування" передбачається низка таких заходів — з "удосконалення соціального захисту інвалідів, ветеранів війни та праці" та з "соціальної підтримки громадян, звільнених у запас або відставку з військової служби, служби в органах внутрішніх справ, установ кримінально-виконавчої системи". Однак стосовно жінок (так само, як і молоді), визначених у цьому ж документі як менш економічно захищена соціально-демографічна категорія, такі заходи не передбачені. Натомість заявлено новий підхід до оцінки існуючих соціальних програм "з метою їх раціоналізації та консолідації з урахуванням наявних бюджетних ресурсів", а саме запровадження системи гарантованого мінімального сукупного доходу сім'ї для підтримання найбільш вразливих верств населення (підпункт "Реформування системи соціальної допомоги, розвиток адресної допомоги"). Мінімальний сукупний доход сім'ї, як це доведено і українськими фахівцями, і міжнародними досвідом становлення системи соціального забезпечення, за умови неврахування гендерних розбіжностей спроможний поглиблювати залежність жінок — і передовсім тимчасово непрацюючих з причин вагітності, пологів, догляду за дитиною тощо — від "годувальника"-чоловіка. А це провокує як економічну, так і інші форми особистої залежності жінок та їхніх дітей, оскільки відповідальність за дітей в українському суспільстві покладена насамперед на жінку. Такий підхід, не будучи врівноваженим низкою інших системних заходів, спрямованих на менш захищені у ринковому середовищі групи, зокрема на жінок (зокрема, розвиток соціальної інфраструктури, відповідних програм з працевлаштування, прийняття гнучких графіків роботи для працівників з малолітніми дітьми — як жінок, так і чоловіків тощо), може стати суттєвим фактором репродуктивного вибору для жінок-працівниць, призводячи до явищ відкладеної народжуваності та інших негативних процесів як у демографічній, так і в інших сферах. Питання, що стосуються жінок, які становлять 54% населення України та масово залучені на ринку праці, штучно зосереджені у розділі, присвяченому демографії й відтворенню населення, і фактично не заявлені в інших розділах цього державного документа, що свідчить про сліпоту держави щодо гендерних проблем, їх асоціювання виключно з жінками, а жінок — з сім’єю та дітьми. Таким чином, ті напрямки Концепції, в яких чітко заявлена спрямованість на гендерну рівність у суспільстві, фактично жодним чи-
80
Громадянське суспільство
ном не відображені у Основних напрямках, невід’ємним складником яких ця Концепція мала стати. Чільні тези Концепції, в яких заявлене просування у напрямку гендерної рівності є, відтак, декларативними. Основні напрями сформульовані виходячи з так званих "гендерно-нейтральних" позицій, тобто неврахування гендерних розбіжностей у соціально-економічних трансформаціях, яких зазнає українське суспільство, може посилювати гендерне розшарування суспільства на тлі загального підвищення добробуту населення, який є основною метою Напрямів. Ці невраховані проблеми відтак виводяться зі сфери державного регулювання (посилення трудової міграції з України, що є переважно жіночою, торгівля людьми, передовсім жінками та дітьми, наростаюча фемінізація бідності, зниження доходів жінок від оплачуваної праці (порівняно з чоловіками), зниження народжуваності, кризові явища у сфері сім’ї, серед яких — збільшення домашнього насильства, тощо. У цілому 2001 рік був багатим на підготовку та прийняття державних документів, важливих для просування у напрямку гендерної рівності. До них належить також Указ Президента України "Про підвищення соціального статусу жінок в Україні", підписаний 25 квітня 2001 року (далі — Указ). Цей документ, використовуючи риторику "поліпшення становища жінок", втім, передбачає низку заходів, спрямованих на реальне утвердження гендерної рівності у суспільстві, і, що не менш важливо, виводить цю проблематику зі сфери виключно "сім’ї, дітей, молоді", в якій вона локалізувалася до того. Указ визначає реалізацію державної політики щодо поліпшення становища жінок, забезпечення жінкам рівних з чоловіками можливостей брати участь у політичному і суспільному житті держави одним із головних напрямів діяльності органів виконавчої влади; ініціює внесення пропозицій з формування кадрового резерву для державної служби з урахуванням пропорційно збалансованого представництва жінок і чоловіків; передбачає створення при Національній академії наук Національного бюро гендерних досліджень ("як дорадчого органу з питань забезпечення жінкам рівних з чоловіками прав і можливостей у суспільстві"). Указом також передбачалася розробка Національного плану дій на період до 2005 року щодо поліпшення становища жінок і підвищення їх ролі у суспільстві та визначалися його основні заходи, серед яких у числі перших такі:
81
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
•забезпечення організаційних, економічних і правових гарантій для реалізації жінками права на працю; •надання підтримки жінкам у конкуренції на ринку праці шляхом організації професійної підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації жінок, оволодіння ними новими професіями; •заходи щодо розвитку та стартової підтримки підприємницької діяльності жінок; •розвиток соціальних послуг, у тому числі збереження та впорядкування мережі дошкільних закладів освіти і поліпшення рівня обслуговування дітей у них, які сприяли б жінкам і чоловікам поєднувати виконання батьківських обов'язків з трудовою і громадською діяльністю; •аналіз законів та інших нормативно-правових актів України з питань становища сім'ї і жінок з метою їх вдосконалення та приведення у відповідність з нормами міжнародного права. Однак реалізація Указу була проблематичною.
Включення підходів, базованих на гендерній рівності, до державної політики "поліпшення становища жінок" Наступний Національний план дій щодо поліпшення становища жінок та сприяння впровадженню гендерної рівності у суспільстві на 2001—2005 рр.8 (далі — НП—2), який було прийнято у 2001 р., вже містить напрямки формування власне гендерної політики. Його було прийнято на виконання заключних документів Спеціальної сесії Генеральної Асамблеї ООН "Жінки у 2000 році: рівність між чоловіками та жінками, розвиток та мир у XXI столітті". Втім, основною метою НП—2 було заявлено традиційне "поліпшення становища жінок, підвищення їх ролі у суспільстві". Основні заходи, визначені цим документом, мали просвітницький, аналітичний, консультативний та освітній характер. Так, НП—2 включав освітньо-просвітницькі масові заходи різного рівня, продовжуючи традицію НП—1, де вони були визначені як друга основна складова у фактичному здійсненні державної політики у сфері сім’ї та жінок. Такі заходи охоплюють 14 завдань із 37 НП—2. Серед них: проведення науково-практичних конференцій; другого Всеукраїнського конгресу жінок, міжнародного семінару з проблем гендерної рівності, семінарів, робочих зустрічей та "круглих столів" з питань
82
Затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 6 травня 2001 р. № 479. 8
Громадянське суспільство
запобігання торгівлі жінками і дітьми (17); постійне здійснення заходів з відзначення Міжнародного жіночого дня 8 Березня, Дня Матері; пропаганди кращих духовних надбань українського народу; забезпечення об'єктивного висвітлення у засобах масової інформації стану виконання в Україні положень Конвенції ООН про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок, Декларації ООН щодо викорінення насильства у ставленні до жінок та дітей, заключних документів Спеціальної сесії Генеральної Асамблеї ООН "Жінки у 2000 році: рівність між чоловіками та жінками, розвиток і мир у XXI столітті", конвенцій та рекомендацій Міжнародної організації праці, а також цього Плану дій. Просвітницька місія, покладена цими пунктами плану на державну установу, не тільки яскраво демонструвала спадкоємність з попередньою діяльністю, але й виконувалася завдяки співпраці з громадськими організаціями. Iшим змістовним блоком завдань (10 завдань із 37) НП—2 є завдання аналітичного характеру: підготовка шостої періодичної доповіді про виконання в Україні Конвенції ООН про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок; розробка пропозицій з поліпшення становища жінок, їх ширшого залучення в усі сфери суспільного життя; розробка пропозицій з організаційних і правових гарантій для реалізації жінками права на працю — в частині організації перепідготовки і підвищення кваліфікації жінок, які повертаються з відпустки по догляду за дитиною; подання інформаційно-аналітичних матеріалів про становище жінок на ринку праці; проведення соціологічного дослідження "Торгівля жінками як соціальна проблема сучасного суспільства"; вивчення, узагальнення та поширення міжнародного досвіду у запобіганні торгівлі жінками і дітьми; здійснення науково-дослідних розробок соціальних проблем осіб з функціональними обмеженнями та багатодітних, неповних, соціально-неблагополучних сімей; приведення системи показників гендерного розвитку у відповідність з вимогами ООН щодо підготовки Національних статистичних доповідей про становище жінок та чоловіків; вивчення питання збалансованого за статями представництва жінок і чоловіків в органах державної влади та подання Кабінетові Міністрів України пропозицій з ефективного формування резерву кадрів для органів виконавчої влади; проведення гендерної експертизи законодавчих актів України із забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків (гендерна експертиза) з метою приведення законодавства у відповідність з міжнародними актами і договорами та
83
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
подання розроблених за її результатами пропозицій до Кабінету Міністрів України. Слід відзначити, що такий обсяг аналітичних завдань потребує фахівців із їх здійснення. Попри те, що гендерні дослідження активно розвивалися і розвиваються в Україні, про передбачене створення при Національній академії наук Національного бюро гендерних досліджень9 у НП—2 не згадується. Відзначимо, що й надалі такого органу, який координував би здійснення гендерних досліджень, створено не було. Гендерні дослідження, як і вивчення різних аспектів гендерних відносин в Україні, здійснювалися і здійснюються понині зусиллями громадських (жіночих) організацій та гендерних (дослідницьких і освітніх) центрів у різних регіонах країни. Серед завдань НП—2 є два, спрямовані на спеціальну підтримку жінок-вчених — розробка програми підтримки молодих учених зі спеціальною метою забезпечення реалізації рівних можливостей жінок і чоловіків у науковій діяльності та започаткування щорічного конкурсу на кращу наукову працю жінки-науковця. Підстави такого спеціального виділення не зрозумілі, оскільки статус жінок-вчених не відрізняється специфікою від статусу жінок у інших високофемінізованих професійних сферах. Ймовірно, цими пунктами передбачалася спеціальна підтримка жіночих досліджень; однак замість суттєвої в даному контексті інституалізації таких досліджень, передбаченої президентським Указом, на реалізацію якого розроблявся НП—2, — а саме, створення при Національній академії наук Національного бюро гендерних досліджень, до НП—2 включені разові заходи просвітницького характеру. До того ж, обидва ці завдання виконані не були. Тематику визначених державою пріоритетів у сфері здійснення гендерної політики демонструє перелік проблем, які в цьому НП—2 отримали ще якусь, окрім інформаційно- та консультативно-просвітницької, підтримку. Таких проблем п’ять — становище жінок на ринку праці, торгівля людьми (передовсім жінками та дітьми), гендерне насильство, представництво жінок в органах влади та частково — впровадження гендерної освіти. Таким чином, пакет завдань, закладених в НП—2, є звуженим і не відповідає президентському Указу "Про підвищення соціального статусу жінок в Україні", на реалізацію якого був сформульований та прийнятий цей документ. Тим не менше, саме ці завдання окреслюють реально обрані пріоритети і реальне державне бачення актуальних гендерних проблем.
84
Указ Президента України "Про підвищення соціального статусу жінок в Україні" від 25 квітня 2001 р. 9
Громадянське суспільство
Слід відзначити також, що на час створення НП—2 вже накопичилися статистичні дані щодо гендерної ситуації в Україні, були розроблені підходи до її вивчення, здійснений гендерний аналіз українського суспільства та окремих локальних проблем, розроблені пакети відповідних рекомендацій. Однак ці напрацювання здійснювались зусиллями фахівців із неурядових дослідницьких організацій. I це попри те, що навіть на тому рівні розуміння гендерних проблем, яке закладалося у програми діяльності регулюючих державних органів упродовж останніх 15 років та зараховувалося до їх функцій, аналітична компонента їх завдань виділяється дуже чітко. Зокрема, Положення про Міністерство сім’ї, дітей та молоді України (1996 — 1999) включає пункт "Підготовка науково обґрунтованих пропозицій щодо формування державної політики у сфері поліпшення становища сім'ї, жінок, молоді та дітей..."; Положення про Державний комітет у справах сім'ї та молоді (червень 1999 — травень 2000) та Положення про Державний комітет у справах сім'ї та молоді (2001 р.) практично дублюють це формулювання (у останньому випадку така підготовка має проводитися "разом з іншими центральними органами виконавчої влади"). Крім того, Держкомсім’ямолодь та Держкоммолодьспорттуризм зобов’язувалися відповідними положеннями здійснювати "підготовку інформаційно-аналітичних, статистичних матеріалів, організацію проведення досліджень" у сферах своєї компетенції ("становища сім'ї, молоді та дітей і ролі жінок у політичному, економічному, культурному і соціальному житті суспільства" і "становища та перспектив розвитку дітей, молоді, жінок, сім'ї, фізичної культури, спорту, туризму" відповідно). Експертиза законодавства (у НП—2 — з уточненням "гендерна експертиза", у НП—1 — законодавства з питань дотримання прав жінок та дітей) та вдосконалення "системи статистичної звітності про становище сім'ї, жінок, молоді та дітей", які з перспективи просування гендерної рівності є надважливими, внаслідок обраної спрямованості на пропагандистські заходи та відсутності підготовлених фахівців, які б їх здійснювали, лишалися здійсненими лише частково. Таким чином, визнана недосконалість законодавчого забезпечення гендерної рівності та відсутність ведення гендерної статистики стали основними чинниками стримування як у впровадженні гендерних підходів, так і в усвідомленні державними регулюючими органами масштабів гендерної нерівності в українському суспільстві, її динаміки та наслідків.
85
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Як підсумовувала Н. Чухим, ці завдання ускладнювались передовсім відсутністю відповідних установ, які б досліджували гендерну проблематику, та браком наукових програм, у яких розроблялася, методологія аналізу суспільства з позицій гендерної рівності10. Відсутність у державі системи підготовки фахівців з гендерного аналізу, центрів, спроможних здійснювати чи координувати гендерні дослідження, відсутність відповідних програм у системі науково-дослідних інституцій та в системі вищої освіти України і надалі лишатимуться чинником стримування у впровадженні гендерних підходів в українському суспільстві. Тим не менше, дослідження окремих гендерних проблем українського суспільства все ж таки здійснювалися. Брак відповідних державних програм частково скомпенсувався ініціативою окремих дослідників та співробітництвом гендерно спрямованих недержавних організацій з окремими державними інституціями. Зусилля таких окремих дослідників та незалежних дослідницьких груп, хоч і були локальними, однак дозволяли виявляти та вивчати актуальні гендерні проблеми, розробляти практичні рекомендації щодо їх вирішення. Такий підхід, відтак, сприяє суспільним змінам у певних зонах проблеми, оскільки комплексний підхід можливо розробити та здійснювати лише на основі комплексного ж аналізу гендерної ситуації у країні в цілому та подальшого відстежування основних її показників. Так, першим комплексним аналізом українського суспільства, спрямованим на визначення специфіки "становища жінок" через загальносуспільний контекст, тобто через визначення і врахування також і становища чоловіків, став "Гендерний аналіз українського суспільства" (зріз гендерної ситуації у 1998-1999 рр.)11. Зокрема, він вказує на: •необхідність врахування гендерної складової при творенні законодавства Української держави та гендерної експертизи уже прийнятих законів та законодавчих актів; •важливість гендерного аналізу політичного представництва чоловіків та жінок, як неодмінної умови забезпечення репрезентації тих чи інших інтересів, та надання доступу обом гендерним групам до прийняття загальносуспільних рішень; •необхідність гендерного аналізу засобів масової інформації, які мають враховувати розмаїття соціальних позицій, в тому числі і гендерно зумовлених; Чухим Н. Д. Гендерна освіта в Україні // Проблеми освіти. — 2004. — Вип. 36. 11 Гендерний аналіз українського суспільства. / Під заг. ред. Мельник Т.М. — К., 1999. 10
86
Громадянське суспільство
•необхідність врахування гендерного фактора в інформаційній політиці держави; •те, що трансформації українського суспільства видозмінили всю систему гендерних ролей, і повернення до ідеалів XVIII–XIX ст. неможливе; •неприпустимість розглядати українську жінку виключно через призму демографії, оскільки відтворення населення є властивістю суспільної життєдіяльності в цілому, а не якоїсь окремої частини суспільства (жінок); •те, що таке відтворення має економічну складову, і існує економічна "ціна" дитини; •те, що капіталовкладення у високий рівень освіти українського суспільства, більша частина (54 %) якого — жінки, має окуповуватися; •те, що українські жінки традиційно залучені до ринку праці, і їх примусове "звільнення" від цього тягаря із пропагандою повернення "назад в родину" спричинюватиме подальше перетікання жінок у маргінальні сфери економічної діяльності, трудову міграцію, фемінізацію бідності, суттєві розриви у доходах жінок та чоловіків; •те, що скорочення та перепрофілювання закладів соціальної сфери збільшуватиме обсяги та відповідальність сім’ї, а в сім’ї — жінки за дітей та родину, а обсяги неоплачуваної домашньої праці зростатимуть; •те, що практика вищої оплати праці чоловіка-батька як "основного годувальника сім’ї " поруч із переважною відповідальністю матері за дитину спричинятиме економічний та психологічний тиск на жінок, кризові явища в сфері сім’ї, ставатиме одним із факторів зниження народжуваності та поглиблення демографічної кризи. Звичайно, така комплексна постановка питання гендерної рівності перевищувала регулятивні можливості відповідного державного комітету, бо потребувала не лише політичної волі, а й систематичної та комплексної взаємодії низки державних інституцій. Перелік проблем, окреслених у цьому дослідженні, суттєво ширший, аніж номінально "гендерні" проблеми, виділені у відповідних державних документах, а активні трансформації економічного, соціального політичного та правового простору, які по-різному впливають на становище українських жінок та чоловіків, були значно ширшими, ніж це припускала прийнята державою концепція "поліпшення становища жінок".
87
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Крім того, протягом 2001 р. з ініціативи незалежних дослідників було здійснено гендерний аналіз українського законодавства (конституційного, міжнародного, трудового, соціального та сімейного права), до якого долучилося Міністерство юстиції України; активно опрацьовувався міжнародний досвід гендерних перетворень, формувалися законодавчі ініціативи з впровадження гендерної рівності в українському суспільстві. Були здійснені певні кроки у напрямку впровадження гендеру в систему освіти (зокрема вищої освіти) України, що також відбувалося за виключної ініціативи окремих фахівців —викладачів вузів та науковців, які активно опрацьовували та розробляли гендерні підходи в межах окремих — соціальних та гуманітарних, — напрямків, здійснювали гендерну експертизу навчальних програм, розробку спеціальних курсів із актуальних гендерних проблем, їх адаптацію до українського контексту, застосували як моделі вивчення суспільних перетворень. Громадська професійна активність гендерних центрів і фахівців жіночих організацій традиційного спрямування становила серйозний пласт жіночого активізму. На жаль, цей пласт був лише частково задіяний у державному регулюванні гендерних процесів. Але так само частково він враховувався і в діяльності та політичних платформах найбільш потужних на той час жіночих організацій України.
Жіночі організації України як чинник просування гендерної рівності Попри те, що гендерні підходи поступово включалися до відповідних державних програм та напрямків діяльності, основний пакет гендерних проблем вирішували громадські організації. До того ж, саме їхні фахівці ці проблеми формулювали, так само, як і здійснювали аналіз гендерної ситуації в Україні. Формування такого пакету загальносуспільних проблем — від власне соціальних до економічних, політичних, правових12 — сприяло поступовому утвердженню жіночого руху як суб'єкта соціального і політичного життя в Україні. За десять років незалежності в Україні утворилося понад 700 жіночих організацій (34 з яких є всеукраїнськими та міжнародними). Будучи різними за структурними принципами, численністю представників та напрямками діяльності, вони здебільшого орієнтувалися на вирішення локальних проблем, на конкретні практичні спра-
88
12 Гендерний аналіз українського суспільства. / Під заг. ред. Мельник Т.М. — К., 1999.
Громадянське суспільство
ви. Сфера дії цих жіночих організацій зазвичай була обмеженою, значного резонансу в суспільстві вони не мали. Водночас ця "невидима" локальна діяльність на місцях свідчила про жіночу соціальну активність і становила базу подальшого політичного активізму жінок. Пік політизації українського жіночого руху припадає на 2002 рік, коли відбулася масова поява "жіночих" політичних партій та актуалізація політичних і громадських дискусій у спектрі від "призначення жінки" до проблем участі жінок у політиці та їх політичного представництва. Стрімка політизація жіночого організованого руху почалася вже перед виборами 1998 р. Однак, тодішній неуспіх А. Комарової з очолюваною нею партією "Жінки України", що так і не була зареєстрована ЦВК, став симптоматичним. Ця поразка засвідчувала і тодішню слабкість жіночого політичного руху, і невдале формулювання своїх позицій, і проблемність внутрішнього діалогу в межах цього руху. Тим не менше, поява в українському політичному просторі 20012002 рр. політичних об'єднань жінок, висунення традиційними жіночими організаціями політичних цілей і їхня активна участь у політичних партіях та блоках змушували уважніше поставитися до цих громадських організацій, до проблем, які вони намагаються вирішувати, та пропонованих ними шляхів. Їхня поява була, без сумніву, спровокована: •гендерним складом наявних політичних партій, у яких переважну більшість становили чоловіки, а статус жінок обмежувався роллю "талісмана" чи "символу"; •невдалим проходженням у парламенті закону про гендерну рівність ("Про державні гарантії рівних прав і можливостей чоловіків та жінок"13), що позбавляло жінок легітимних засад участі у політичному житті; •мінімальним представництвом жінок у владних структурах України, наслідком чого була загальна непредставленість жіночих інтересів у владі та відсутність механізмів їх реалізації. Показником останнього є склад Верховної Ради України, яка обиралася в умовах реального вибору 1990-х рр., у ній частка жінокпарламентаріїв становила від трьох до восьми відсотків, що давало аналітикам підстави розцінювати склад парламенту як гендерно розбалансований. 13
Поданий народним депутатом М. П. Ковалком.
89
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Розподіл народних депутатів Верховної Ради України за статтю (1990—2002 рр.)14
Скликання
Загальна кількість депутатів-жінок
Загальна кількість депутатівчоловіків
Співвідношення жінок і чоловіків
Осіб
%
Осіб
%
I скликання (1990—1994 рр.)
13
3,0
421
97,0
1 : 32
II скликання (1994—1998 рр.)
19
5,7
316
94,3
1 : 17
III скликання (1998—2002 рр.)
35
8,1
395
91,9
1 : 11,3
IV скликання (2002—2006)
23
5,1
427
94,9
1 : 18,6
Досі жіноче представництво у партіях є проблемою. Попередня виборча практика в Україні свідчить про те, що це питання у політичних колах майже не виникало. У програмових документах більшості партій на парламентських виборах 1998 р. інтереси жінок як специфічної соціальної групи або не були представлені, або розглядалися в межах соціального протекціонізму. "Важливо не втягувати жіноцтво у вир політичної боротьби, а надавати їм допомогу..." В. Цибух, голова Державного комітету молодіжної політики, спорту і туризму України Iз виступу на II Всеукраїнському конгресі жінок України, 2001 р. Водночас ця сфера вважається суспільно вторинною, тією, яка "може зачекати", порівняно з іншими пріоритетними питаннями державного будівництва. Тож, існує "конфлікт очікувань" у політиці та баченні суспільних проблем, причому традиційний розподіл су-
90
14 Наведено за: Мельник Т. М. Гендер у політиці // Основи теорії гендеру. — К.: К.I.С., 2004.
Громадянське суспільство
спільно важливих та суспільно незначущих питань відповідає гендерному розподілові та баченню. Саме тому сплеск творення жіночих партій, що відбувався протягом 2001—2002 рр. та суспільні дискусії, зумовлені їхньою появою, були дуже показовими. Так, на платформі підвищення жіночої участі в політиці та необхідності здійснення сильної соціальної політики у виборчий процес входило політичне об’єднання "Жінки за майбутнє", яке очолювала В. Довженко. Основне гасло об’єднання базується на ідеї паритету: "Ми йдемо на вибори тому, що сучасна українська політика потребує більш активної участі у законотворчому процесі жінок — освічених, енергійних, поміркованих, порядних, небайдужих. Паритет у політиці — це гармонія у суспільстві. Тільки поєднавши зусилля жінок і чоловіків, ми зробимо наше суспільство кращим". Не використовуючи поняття гендеру чи гендерної рівності, "Жінки за майбутнє", втім, активно послуговувалися риторикою рівноправності. Їхня активна рекламна кампанія, як і очікувана підтримка з боку влади ("адмінресурс") змусили детальніше приглядатися до жіночих позицій в політиці та реагувати на них навіть тих політологів та політиків, які їх не сприймали. "Жінки за майбутнє" просто набридли всім... Це був і не фемінізм, і не політика, і не економіка. Консервативна стилістика і абстрактні кліпи щодо претензій жінок мати більшу роль у державі. Сергій Дацюк, директор НВФ "Київ-Iнформ-Простір" Прогнозований політичний успіх цього об’єднання, базований на адмінресурсі, протиставлявся провалу інших жіночих політичних партій, що діяли на момент виборів. Зокрема, Всеукраїнської партії жіночих ініціатив (керівник — В. Даценко), яку не зареєстрував ЦВК на парламентських виборах 1998 року; партії "Жінки України" (очолювана А. Комаровою), котру не зареєстрував ЦВК уже на парламентських виборах 2002 року, Партії солідарності жінок (керівник В. Гошовська), що не брала безпосередньої участі у виборах, а була зареєстрована на них як спостерігач; виборчого блоку політичних партій та Всеукраїнської партії міжнаціонального порозуміння "Новий світ" тощо. Жіночі партії, які так чи інакше брали участь у виборах 2002 р., зосередилися на концепції так званого "соціального материнства",
91
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
вносячи в політичну площину та обстоюючи традиційні сфери жіночої компетенції — турботу про родину, дітей та старше покоління. I хоч вибори 2002 року стали провальними для українського жіночого руху (передусім через акумуляцію політично спроможних жінок у об’єднанні "Жінки за майбутнє", які не потрапили до парламенту, через що у Верховній Раді IV скликання відсоток жінок став одним із найнижчих — 5,1%), сама виборча кампанія 2001—2002 років стала трибуною для проголошення ідей гендерного паритету. Завдяки цьому суттєвому, хоча досі й недооціненому, чиннику відбувалося подальше просування ідеології гендерної рівності в українському суспільстві упродовж наступних років. Марфа Скорик, Київський інститут гендерних досліджень Літературний редактор — Ярина Ходаківська
92
Громадянське суспільство
6
Забезпечення прав національних меншин та народів. Міграція
У
країну можна вважати державою з поліетнічним складом населення. За даними Всеукраїнського перепису населення 2001 року, на території нашої держави проживало 48,2 млн. осіб, з них 37,5 млн. українців (77,8%) та 10,9 млн. (22,2%) представників 130 інших національностей. Окрім того, в країні проживало 21,4 тис. гуцулів, а також 672 особи, що називають себе "лемками", 131 — "бойками", 22 — "литвинами", 9 — "поліщуками". 10,2 тис. осіб назвалися "русинами". Найбільше українців проживало в Тернопільській (97,8%) та Iвано-Франківській (97,5%) областях, найменше — в місті Севастополі (22,4%). Поліетнічність населення, яка утворилася в Україні, має виразну специфіку: з-поміж усіх етнічних неукраїнців майже 80% становлять етнічні росіяни (8334141 особа, або 17,3% від усього населення України). Росіяни виступають досить помітною групою в Донецькій, Луганській і Харківській областях, на Півдні України. В Криму росіяни становлять абсолютну більшість населення півострова. На своїй історичній батьківщині — на території Криму — оселилися кримські татари-репатріанти, яких на сьогодні налічується близько 260 тисяч. 77516 етнічних греків проживають у Донецькій області. Більше половини етнічних поляків України живуть у Житомирській, Хмельницькій та Львівській областях. Шістнадцять етнічних спільнот нараховують від 300 тис. до 30 тис. осіб. Це білоруси — 275,8 тис. (0,6% населення), молдовани — 258,6 тис. (0,5%), кримські татари — 248,2 тис. (0,5%), болгари — 204,6 тис. (0,4%), угорці — 156,6 тис. (0,3%), румуни — 151,0 тис. (0,3%), поляки — 144,1 тис. (0,3%), євреї — 103,6 тис. (0,2%), вірмени — 99,9 тис. (0,2%), греки — 91,5 тис. (0,2%), татари — 73,3 тис. (0,2%), цигани (роми) — 47,6 тис. (0,1%), азербайджанці — 45,2 тис. (0,1%), грузини — 34,2 тис. (0,1%), німці — 33,3 тис. (0,1%), гагаузи — 31,9 тис. (0,1%). Наступні 13 етнічних груп нараховують від 12 тис. до 3 тис. осіб. Це корейці — 12,7 тис. (0,03%), узбеки — 12,4 тис. (0,03%), литовці — 7,2 тис. (0,01%), словаки — 6,4 тис. (0,01%), чехи — 5,8 тис. (0,01%), казахи — 5,5 тис. (0,01%), латиші — 5,1 тис.
93
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
(0,01%), осетини — 4,8 тис. (0,01%), таджики — 4,3 тис. (0,008%), башкири — 4,2 тис. (0,008%), туркмени — 3,7 тис. (0,007%), албанці — 3,3 тис. (0,006%), ассирійці — 3,1 тис. (0,006%). Чисельність решти національних спільнот складає від 3 до 1 тис. осіб. Серед таких є естонці — 2,9 тис. (0,005%), курди — 2,1 тис. (0,004%), караїми — 1,2 тис. (0,002%), комі-перм’яки — 1,2 тис. (0,002%), киргизи — 1,0 тис. (0,002%). Найменш чисельними спільнотами в нашій державі є кримчаки (406 осіб), буряти (391) та турки-месхетинці (336). В результаті міграційних процесів останніх років в Україні зросла кількість румунів, вірменів та азербайджанців. Чисельність більшості інших національних груп, зокрема болгар, молдован, білорусів, євреїв, татар, ромів, німців скоротилася. Характерною особливістю української поліетнічності є визначення громадянами своєї мовної ідентичності. Зокрема згідно з даними Всеукраїнського перепису населення 2001 року 14,8% етнічних українців вважають рідною російську мову. Відтак в Україні існує 3 національні мегагрупи — україномовні українці, російськомовні українці та російськомовні росіяни. 4,9% населення припадає на інші національні меншини. Поліетнічність в Україні має виразний регіональний характер. У числі національних меншин України, розселених переважно компактно, — болгари, румуни, молдовани, угорці. Зокрема значна кількість молдован (67225 осіб) та румун (114555 осіб) проживають у Чернівецькій області. В Одеській області компактно проживають 123751 молдованин і 150683 болгарини. Переважна більшість гагаузів, що проживають в Україні (27617 осіб), теж зосереджена в Одеській області. Здебільшого дисперсно розселені євреї, білоруси, корейці. Як компактно в окремих регіонах, так і дисперсно проживають у країні росіяни та поляки. За даними органів юстиції, в 2001 році в Україні були офіційно зареєстровані і функціонували близько 1200 національно-культурних товариств, 33 з яких мали всеукраїнський статус. У цей період сформувалися основні цілі їх діяльності, визначилися лідери, зросла внутрішня солідарність і згуртованість, налагодилася співпраця з органами виконавчої влади різних рівнів. Через дорадчо-консультативні органи — ради, створені практично в усіх регіонах, посилився їхній вплив на прийняття дієвих рішень, пов'язаних із задоволенням соціокультурних та інформаційних потреб представників етнічних спільнот.
94
Громадянське суспільство
Станом на 18 лютого 2002 року було зареєстровано та перереєстровано 169 періодичних видань для національних меншин. Серед засновників видань були ради та державні адміністрації, комерційні структури, приватні особи, товариства, спілки та громадські організації, об'єднання тощо. На загальнодержавну сферу розповсюдження виходило 46 видань, а саме 28 газет, 14 журналів, 2 бюлетені, 1 альманах та 1 збірник; на місцеву сферу розповсюдження — 123, зокрема 105 газет, 13 журналів, 4 бюлетені, 1 календар.
Питання законодавства в сфері забезпечення прав національних меншин Відповідно до Конституції України всі громадяни України незалежно від їхньої національної належності, віросповідання, походження, місця проживання, політичних переконань, культурної і мовної самоідентифікації складають український народ. У статті 11 Основного Закону України вказується, що держава сприяє консолідації та розвитку української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України. За етнічним складом свого населення Україна належить до числа поліетнічних країн, що зафіксовано юридично в її Конституції та законах. Iнституційно державну етнонаціональну політику реалізує Державний комітет України у справах національностей і міграції (Держкомнацміграції), який було створено 26 липня 1996 року Указом Президента України "Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України" для забезпечення реалізації державної політики у сфері міжнаціональних взаємин, прав національних меншин та української діаспори, міграційних відносин. Для задоволення потреб національних меншин було ухвалено Державну програму відродження та розвитку освіти національних меншин України. 13 вересня 2001 року Президент України Леонід Кучма підписав указ за № 836/2001 "Про Державний комітет України у справах національностей та міграції". Стаття 3 Закону України "Про національні меншини в Україні" (1992 р.) до числа національних меншин відносить "групи громадян України, які не є українцями за національністю, виявляють почуття національного самоусвідомлення та спільності між собою". Концептуальні засади етнонаціональної політики майбутньої незалежної
95
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
держави були викладені в Декларації про державний суверенітет України (1990 р.) та в Декларації прав національностей України (1991 р.). Визначаючи Українську РСР як суверенну національну державу, що розвивається на основі здійснення українською нацією свого невід'ємного права на самовизначення, перший документ декларував зобов'язання держави щодо забезпечення національно-культурного відродження українського народу, його історичної свідомості та традицій, національно-етнографічних особливостей, функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя. Він також установлював, що громадяни всіх національностей становлять народ України; передбачав рівність перед законом усіх громадян незалежно від походження, расової та національної належності, вживаної мови тощо; гарантував усім національностям, що проживають на території республіки, право вільного національно-культурного розвитку та можливість утворення національно-адміністративних одиниць. Позитивом вітчизняних документів є те, що визнаються як індивідуальні права осіб, котрі належать до національних меншин, так і права їхніх колективів (груп). Забезпечення прав меншин знаходить своє відображення в окремих нормах галузевих законів, таких як стаття 2 "Основ законодавства про культуру" (1992 р.), стаття 8 закону "Про видавничу справу" (1997 р.), стаття 9 закону "Про телебачення і радіомовлення" (1993 р.), стаття 3 закону "Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів" (1997 р.) і частина 50 статті 26 та підпункт 1 частини б) статті 32 закону "Про місцеве самоврядування в Україні" (1997 р.). Разом із тим протягом більш ніж десятиліття розбудови єдиної Європи законодавство низки країн Східної Європи в галузі забезпечення прав національних меншин, що надавало реальні гарантії задоволення їхніх культурних, мовних потреб, у ряді напрямів розвивалося суттєво швидше, ніж українське. Тим часом виявилося, що поточні питання, які виникають в етнополітичній сфері, на рівні вітчизняного законодавства врегульовані недостатньо чітко. Отже, виникла необхідність у вдосконаленні вітчизняного правового поля в цій сфері й прискоренні процесу його формування. Аналіз ситуації демонстрував, що нагальною потребою є ухвалення нових законодавчих актів та внесення змін до чинних законів. Приміром, Закон України "Про національні меншини в Україні" було ухвалено ще в 1992 році. Наразі ж деякі його положення виглядали декларативно та не врегульовували нових реалій в етнонаціональній сфері.
96
Громадянське суспільство
Незважаючи на те, що в окремих нормах і положеннях політикоправових і юридичних актів України відображено практично всі права національних меншин, передбачені міжнародно-правовими документами, деякі з них не мають механізмів реалізації, а інші протягом багатьох років не виконуються або виконуються органами державної влади лише частково. Найбільш виразно така двоїстість простежується в підходах до колективних прав. Вони визначені на рівні декларативних норм, але в площині їх практичної реалізації виникають складнощі. Це стосується зокрема питань реалізації права на представництво в органах влади та права на самоврядування, можливостей здобуття освіти рідною мовою та збереження історично-культурної спадщини. Причини, які призводять до цього, криються як у правовій, так і в політичній площині. Відсутні чіткі критерії, за якими представників тих чи інших етносів України можна було б зараховувати до національних меншин. Як зазначено в законі "Про національні меншини в Україні" (1992 р.), до національних меншин належать групи громадян України, які не є українцями за національністю, виявляють почуття національної самосвідомості та спільності між собою. Проте це визначення не містить жодних кількісних показників, не встановлює часових критеріїв проживання на даній території, не вимагає наявності зафіксованих пам'яток матеріальної та культурної діяльності тощо. В Україні не існує закону "Про Концепцію державної етнонаціональної політики України". Спроби створити відповідний документ робилися протягом 10 років, але безрезультатно. Було створено кілька міжвідомчих робочих груп для виконання цього завдання, але їх діяльність не принесла жаданих плодів. В українському законодавстві немає спеціальних норм, спрямованих на вирівнювання можливостей представників національних меншин і представників титульної нації у сфері доступу до обіймання посад в органах державної влади та місцевого самоврядування. Українське законодавство не визначає характеру права на створення національно-територіальних одиниць. Серед причин цього — невизначеність у законодавстві проголошених у правових документах держави прав цієї категорії громадян, а також непослідовність процесу законотворення, викликана існуванням подеколи діаметрально протилежних уявлень про державний та адміністративний устрій країни і про подальший розвиток міжетнічних відносин в Україні, а також негативами політичного протиборства, в яке вже впродовж багатьох років втягнуті прихильники різних позицій.
97
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Потребує законодавчого вирішення питання про національнокультурні автономії. В Законі України "Про національні меншини" вказується, що держава гарантує всім національним меншинам права на національно-культурну автономію: користування і навчання рідною мовою чи вивчення рідної мови в державних навчальних закладах або через національні культурні товариства, розвиток національних культурних традицій, використання національної символіки, відзначення національних свят, сповідування своєї релігії, задоволення потреб у розвитку літератури, мистецтва, у засобах масової інформації, створення національних культурних і навчальних закладів та будь-яку іншу діяльність, що не суперечить чинному законодавству (стаття 6). Однак законодавчо визначеного механізму реалізації цих прав у рамках національно-культурної автономії немає. Законодавчо невизначеним залишається поняття "місце компактного проживання" національних меншин, народів, етнічних груп. Потребує законодавчого вирішення низка питань, пов'язаних із забезпеченням прав корінних народів. У Конституції України (1996 р.) фігурують згадки про "корінні народи". В статті 11 Основного Закону говориться: "Держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традиції і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України". У пункті 3 статті 92 проголошується: "Виключно законами України визначаються права корінних народів і національних меншин". Пункт 3 статті 119 Конституції України встановлює: "Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку". Проте свого подальшого розв’язання ці питання в українському законодавстві не отримали. Потребує невідкладного ухвалення закон про відновлення прав раніше депортованих за національною ознакою громадян. За дванадцять років української незалежності не було ухвалено жодного законодавчого акта, яким би на державному рівні відновлювалися права і свободи тих громадян України, що були вигнані сталінським режимом зі своєї історичної батьківщини через свою етнічну належність. Слід зазначити, що на окремих осіб, які належать до числа депортованих, мали б поширюватися відповідні норми Закону Украї-
98
Громадянське суспільство
ни "Про реабілітацію жертв політичних репресій в Україні" (прийнятий 17 квітня 1991 р., внесено зміни та доповнення 15 травня 1992 р.). Однак постанова про введення в дію цього закону не поширює його на депортованих за національною ознакою. А проект Закону України "Про реабілітацію та забезпечення прав осіб з числа національних меншин, що зазнали репресій та були депортовані з України" під час розгляду у ВР України третього скликання в 2000 році не набрав необхідної кількості голосів і був відхилений. Декларативною залишається норма частини 2 статті 14 закону "Про національні меншини в Україні", яка проголошує, що національні громадські об'єднання мають право висувати своїх кандидатів у депутати на виборах до органів державної влади, та стаття 9 цього ж закону, згідно з якою громадяни України, які належать до національних меншин, мають право обиратися або призначатися на рівних умовах на будь-які посади в органах законодавчої, виконавчої, судової влади місцевого й регіонального рівнів тощо. Про це свідчить факт відсутності в останній редакції Закону України "Про вибори народних депутатів України" (2001 р.) відповідних положень, які б регламентували вищезазначені права національних громадських об'єднань. До речі, такі положення були прописані в статті 7 Закону України "Про вибори народних депутатів України" 1997 року. В українському законодавстві чітко не зафіксовано принципів та механізмів відповідальності держави за забезпечення фінансової підтримки системи культури й освіти національних меншин. Фінансування цих заходів здійснюється переважно за залишковим принципом. За цього в статті 16 Закону України "Про національні меншини в Україні" вказується, що "у Державному бюджеті України передбачаються спеціальні асигнування для розвитку національних меншин". Але реальний досвід продемонстрував, що в бюджетному процесі ця норма стала братися до уваги лише починаючи з 2001 року — саме тоді Міністерство культури України і Міністерство науки та освіти України вперше передбачили у своїх пропозиціях до проекту Державного бюджету рядки щодо фінансування заходів для національних меншин. Того року з Державного бюджету України та з місцевих бюджетів на підтримку діяльності національно-культурних товариств України було виділено 1 млн. 300 тис. грн., зокрема з бюджету Автономної Республіки Крим було виділено 300 тис. грн., Одеської області — 311 тис. грн., Закарпатської — 87 тис. грн., Хмельницької — 80 тис. грн., Запорізької — 76 тис. грн., Харківської
99
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
— 50 тис. грн., м. Києва — 54 тис. грн. На 2002 рік Держбюджетом України та місцевими бюджетами на ці цілі були передбачені кошти в сумі 1 млн. 107 тис. грн. Однак фінансування культурно-просвітницької діяльності громадських організацій національних спільнот залишається вкрай обмеженим. Державний бюджет України та Бюджетний кодекс не містять коду бюджетної класифікації щодо виділення коштів на підтримку їх діяльності. Законодавчого врегулювання вимагає й питання про статус закордонного українця та визначення того, хто саме належить до цієї категорії осіб. Пропоновані законопроекти концентруються на українській етнічності "закордонних українців". Зміст, концептуальна спрямованість відповідного документа вже тривалий час є предметом суперечок щодо можливості його реального і суспільно-корисного застосування на практиці. Iснує потреба в законодавчому уточненні й узгодженні норм окремих законів України. Наприклад, у законі "Про національні меншини в Україні" гарантується користування і навчання рідною мовою в різних навчальних закладах та установах, у тому числі й застосування її без будь-яких обмежень у засобах масової інформації (ст. 6), тоді як у статті 9 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" вказано, що телерадіоорганізації ведуть мовлення державною мовою, а мовлення мовами національних меншин може здійснюватися тільки на певні регіони — території їх компактного проживання. Відповідне положення порушує права осіб, які належать до національних меншин, але перебувають за межами територій їх компактного проживання, а також тих спільнот, які не мають місць компактного проживання, на постійне отримання інформації рідною мовою. Гармонійне законодавство у сфері забезпечення прав меншин, положення якого не входять у суперечність одне з одним, сприятиме дієвій реалізації прав національних меншин України, що означатиме й підвищення рівня захисту прав людини в нашій державі загалом. Захист прав етнонаціональних меншин можливий лише за умови реалізації принципу верховенства права.
Питання репатріації представників раніше депортованих народів Окремо належить виділити проблеми раніше депортованих народів в Україні, зокрема кримських татар. Традиційно кримськота-
100
Громадянське суспільство
тарські проблеми в контексті інтеграції цього народу в українське суспільство прийнято структурувати за такими складовими: •політико-правові (відсутність правових норм про реабілітацію кримськотатарського народу, закону про статус кримськотатарського народу, положень щодо визнання кримських татар корінним народом України та визнання таких національних органів самоврядування, як Курултай і Меджліс, часткове представництво в органах виконавчої влади та у ВР АРК, а також у "силових структурах"); •соціально-економічні (питання земельної приватизації, безробіття, нерозвиненість інфраструктури в місцях компактного проживання репатріантів); •культурні (відкриття шкіл із кримськотатарською мовою навчання, відновлення кримськотатарської топоніміки, налагодження функціонування в АРК кримськотатарської мови, зокрема видання книг, газет, випуск телепередач, повернення культурних цінностей, відновлення "святих місць" — стародавніх мечетей та авізів тощо). Наразі в Криму сформувалося 300 масивів компактного проживання депортованих, у тому числі 6 вірменських, грецьких, болгарських і німецьких. Найбільша кількість осіб із числа депортованих проживає в м. Сімферополі, Сімферопольському, Білогірському, Бахчисарайському, Джанкойському, Кіровському та Червоногвардійському районах. Більше 40% масивів компактного проживання репатріантів не забезпечено водою, а близько 8% — електроенергією. Рівень газифікації і наявності доріг із твердим покриттям не перевищує 5—7%. Каналізаційні мережі практично відсутні. Дуже гострими залишаються питання транспортних перевезень, телефонізації і радіофікації селищ. З 136 тис. працездатних кримських татар постійну роботу мають трохи більше половини. Слід зазначити і таку обставину: в місцях депортації не менше 70% кримських татар проживали в містах із відповідною професійною й освітньою специфікою. Після повернення в Крим понад 72% репатріантів були змушені облаштовуватися в сільській місцевості. Це суттєво ускладнює розв’язання проблеми зайнятості дорослого населення, значна частина якого працює не за фахом або взагалі не може знайти роботу. Складною й неоднозначною залишається ситуація із забезпеченням права на освіту рідною мовою в Автономній Республіці Крим. Тут функціонує 641 школа різних форм власності, зокрема 575 загальноосвітніх шкіл, з яких 4 україномовні, 13 — із кримськотатар-
101
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
ською мовою навчання. У цих 13 школах з кримськотатарською мовою викладання вчиться 4070 дітей. Окрім того, в 62 російськомовних школах теж відкрито 133 класи з кримськотатарською мовою навчання, де навчаються 1802 учні. Ці дані засвідчують, що освіту рідною мовою здобувають лише 12,5% із загального числа кримськотатарських дітей. У Регіональній програмі розвитку мережі шкіл і класів з рідною і двома мовами навчання передбачається довести в 2010 році кількість шкіл із кримськотатарською мовою навчання до 20-ти (в середньому по 1—2 школи на кожний район Криму), а шкіл із двома мовами навчання — до 23-х. Однак кількість шкіл, яку заплановано відкрити, не задовольняє батьків. Більше того, в цьому кримські татари вбачають очевидну загрозу відродженню і розвитку рідної культури та мови. Отже, до розв’язання проблем раніш депортованих потрібно підходити комплексно, враховуючи проблемні політично-правові, соціально-економічні та гуманітарні аспекти.
Міграційна ситуація в Україні За офіційною статистикою Держкомнацміграції, у 2001 році обсяги міграції в порівнянні з попередніми роками продовжували знижуватися. Як і в попередні роки, переважала тенденція виїзду громадян із держави над в'їздом. Прибуло в Україну по лінії міждержавної міграції 45765 осіб, вибуло з країни — 88804 особи. Сальдо міграції, як і в попередні роки, було від'ємним і становило —43039 осіб. Та все ж показники міждержавної міграції, які склалися в Україні у 2001 році, виявилися найнижчими за час незалежності нашої держави. Iз країн Балтії та СНД в Україну прибуло 40995 осіб (з країн Балтії — 425 осіб), вибуло до країн СНД та Балтії — 52307 осіб (до країн Балтії — 135 осіб). Сальдо міграції в обміні із цими країнами склало у 2001 році —11312 осіб. Міграційний обмін між Україною і країнами далекого зарубіжжя характеризувався такими показниками: прибуло в Україну 4770 осіб, вибуло з України — 36497 осіб. Сальдо міграції становило мінус 31727 осіб. Проте в порівнянні з попереднім 2000 роком число вибулих до країн СНД та Балтії знизилося на 3,1 тис. осіб, до країн далекого зарубіжжя — на 8,4 тис. осіб. Загалом, за інформацією Держкомнацміграції, станом на 1 січня 2002 року до органів міграційної служби України впродовж 2001 ро-
102
Громадянське суспільство
ку звернулись із заявами про надання статусу біженця 596 заявників із числа іноземців та осіб без громадянства, з якими було 320 дітей у віці до 16 років. Тобто загалом на рішення про надання статусу біженця очікували 916 осіб. Станом на 1 січня 2002 року в Україні перебувало 2983 офіційно зареєстрованих біженці із 49 країн Європи, Азії та Африки. За даними статистики, в 2001 році органами міграційної служби України було відмовлено в наданні статусу біженця 225 заявникам (з ними було 100 дітей у віці до 16 років). Серед тих, хто отримав відмову, найбільше було осіб, які прибули з Чеченської Республіки Російської Федерації (78 заявників, або 34,7%) та з Афганістану (70 заявників, або 31,1%). Усі вони (якщо в них не було інших законних підстав для перебування на території держави) мали згідно з чинним законодавством залишити територію України. Загалом кількість осіб, які втратили або були позбавлені статусу біженця в 2001 році, становила 475 (з них заявників — 315 осіб, дітей до 16 років — 160 осіб). Iз 2983 біженців, які перебували в Україні станом на 1 січня 2002 року, вихідців з Афганістану, де точилися воєнні дії, нараховувалося 1587 осіб, включаючи 491 дитину, що складало 53,2% усіх біженців в Україні. 1 червня 2001 року в Одеській області був відкритий перший в Україні пункт тимчасового розміщення біженців на 50 місць. Таким чином, було розпочато реалізацію права біженців на користування житлом. Оскільки цей пункт розрахований на 50 осіб, наразі в ньому розміщуються тільки особи з числа тих, хто подав заяву про надання статусу біженця, та біженців, які не мають можливості розміститися самотужки. В той же час існує проблема будівництва таких пунктів на території України та розміщення там таких осіб, забезпечення їм належних умов перебування. Для вдосконалення міграційного законодавства Верховною Радою України було прийнято у 2001 році низку законодавчих актів. Законом України "Про громадянство України" від 18 січня 2001 року за № 2235—III було передбачено можливість набуття біженцями громадянства України. З прийняттям Закону України "Про імміграцію" від 7 червня 2001 року № 2491—III було законодавчо врегульовано питання імміграції в Україну іноземців та осіб без громадянства. 21 червня 2001 року Верховна Рада ухвалила закон "Про внесення змін до Закону України "Про біженців". Цей закон передбачає, що підставою для втрати статусу біженця є відсутність обставин, за яких надавався цей
103
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
статус. Цей закон не розповсюджується на осіб, які зможуть надати достатні обгрунтування, які випливають із попередніх переслідувань, для відмови повернутися в країну свого попереднього постійного проживання. Закон установлює, що біженець — це особа, яка, крім інших умов, перебуває за межами країни своєї громадянської належності через обгрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства, належності до певної соціальної групи або через свої політичні переконання. Закон відповідає Конституції України, Конвенції ООН про статус біженців 1951 р. та Протоколу щодо статусу біженців 1967 року. 10 січня 2002 року Верховна Рада України ухвалила Закон України "Про приєднання України до Конвенції ООН про статус біженців та Протоколу щодо статусу біженців". Таким чином, Україна приєдналася до Конвенції ООН про статус біженців 1951 р. та Протоколу щодо статусу біженців 1967 року. Згідно з офіційною інформацією Держкомнацу Державним бюджетом України в 2002 році було передбачено кошти на фінансування заходів, які здійснювалися на виконання Закону України "Про біженців", в сумі 902,7 тис. грн. У Держкомнацміграції було створено систему обліку персональних справ шукачів притулку та біженців (RICS). Для врегулювання питань біженців в Україні необхідно привести у відповідність із вимогами нового закону України "Про біженців" ряд нормативно-правових актів, що має забезпечити інтеграцію біженців в українське суспільство. Серйозною проблемою, що з нею Україна стикнулася останніми роками, стало зростання обсягів нелегальної міграції. За даними Держкомкордону України, в 2001 році спостерігалося зниження загальної кількості правопорушень, пов'язаних із незаконним переміщенням мігрантів через державний кордон, на 15% порівняно з 2000 роком. Усього в 2001 році прикордонники затримали 4620 незаконних мігрантів при незаконному перетинанні кордону, 442 особи — за порушення правил перебування в Україні. В пунктах пропуску через державний кордон не було пропущено 2104 іноземців — потенційних незаконних мігрантів, у т. ч. понад 430 осіб — на російській ділянці та майже 1200 осіб — у пунктах пропуску через державний кордон для повітряного сполучення. Основними категоріями незаконних мігрантів у 2001 році, затриманими органами охорони державного кордону, стали громадяни восьми країн: Афганістану (1488 осіб), Iндії (1144 особи), В'єтнаму (606 осіб), Iраку (392 особи), Бангладеш
104
Громадянське суспільство
(297 осіб), Китаю (201 особа), Пакистану (136 осіб), Шрі-Ланки (130 осіб), частка яких у загальній кількості цієї категорії осіб становить 95%. Найбільшу кількість серед них склали громадяни Афганістану (32%), Iндії (майже 25%) та В'єтнаму (понад 13%). Зростання обсягів нелегальної міграції в Україну може становити реальну загрозу для безпеки нашої держави. Окремо потрібно зауважити, що сьогодні нелегальні мігранти розглядають, як правило, Україну як транзитну країну. В той же час досвід демонструє, що в разі поліпшення соціально-економічної ситуації в Україні може зрости частка трудових мігрантів. Проте поки що ми бачимо зворотний процес. На основі даних, озвучених у доповіді Уповноваженого ВР з прав людини в 2001 році, можна припустити, що за межами України працювало приблизно 7 млн. осіб, хоч офіційні статистичні дані показували іншу динаміку. Наприклад, за даними Державного центру зайнятості, у 2001 році чисельність громадян, які тимчасово працювали за кордоном за наймом, становила 36127 осіб, у т. ч. у країнах СНД — 1355 осіб. Серед них основна кількість працюючих припадала на Росію (1328 осіб), також 24 особи працювали в Грузії та 3 — в Туркменістані. Серед інших країн найбільше працюючих за наймом було в Греції (12442 особи), на Кіпрі (4979 осіб), у Великобританії (3514 осіб). У Німеччині налічувалося 1236 українських заробітчан, в ОАЕ — 1136, в Iспанії — 992. В сусідніх з Україною Чехії працювали за наймом 1275 осіб, у Словаччині — 291. Проблемним питанням залишалася легалізація статусу українських трудових мігрантів за кордоном. Україні й досі не вдалося укласти з країнами, де перебувають українські заробітчани, угод, які б дозволяли легалізувати роботу громадян України за кордоном. Юлія Тищенко, керівник програм розвитку громадянського суспільства Українського незалежного центру політичних досліджень
105
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
7 А
Стан інформаційного простору в Україні. Рік 2001-й
кція "Україна без Кучми" стала однією з основних подій, яка наклала свій відбиток на весь 2001 рік. Основним приводом для її проведення стало вбивство журналіста Георгія Гонгадзе та оприлюднення плівок майора державної охорони М. Мельниченка, на яких були записані сказані голосом тодішнього Президента Леоніда Кучми фрази, що їх можна було витлумачити як опосередкований наказ учинити розправу над журналістом. Українська та міжнародна громадськість була обурена тим, що українська влада не докладала зусиль до проведення незалежного розслідування. Підозри, навіювані розшифровками розмов у президентському кабінеті, зміцнювались. Усе й насправді виглядало так, ніби українська влада намагається сховати кінці у воду. Восьмого січня конгресмен-республіканець Кристофер Сміт, голова Гельсинської комісії США, закликав офіційний Київ "терміново і серйозно" розслідувати справу Гонгадзе. Крім того, Верховній Раді було "настійно рекомендовано" продовжити вивчення фактів, що стосуються причетності офіційних осіб до зникнення українського журналіста. Чотирма днями по тому Генеральний прокурор України М. Потебенько заявив, що 99,6-відсоткова вірогідність експертизи ДНК свідчить про те, що обезголовлене тіло, знайдене поблизу Таращі, належить Георгієві Гонгадзе. Тим самим, на думку аналітиків, він узяв на себе політичну відповідальність за розслідування цієї гучної справи. Поступово міжнародний протест у зв’язку з убивством журналіста наростав. Офіційний Київ ліниво відмахувався і продовжував бездіяти, а настрої широкої громадськості ставали дедалі радикальнішими. Десятого січня на прес-конференції у Вашингтоні спеціальний радник державного секретаря США Стівен Сестанович заявив, що Сполучені Штати наполягають на проведенні "прискореного й прозорого" розслідування справи Гонгадзе. Своєю чергою, Рада Європи пообіцяла допомогти в проведенні незалежної експертизи аудіокомпромату. За цього доповідач Парламентської асамблеї Ради Європи Ханне Северинсен застерегла, що
106
Громадянське суспільство
"якщо виявиться, що ці плівки — реальність, ми будемо мати Уотергейт в Україні" ("Українська правда", 11 січня 2001 р.). Знаковою подією стало також те, що ПАРЄ оприлюднила рекомендацію країнам-членам Ради Європи не видавати майора Миколу Мельниченка правоохоронним органам України навіть за отримання відповідного офіційного запиту. Впродовж усього року на адресу офіційного Києва лунали вимоги щодо незалежного й активнішого розслідування справи Георгія Гонгадзе, а також розслідування вбивства ще одного журналіста Iгоря Александрова, що їх висловлювали "Репортери без кордонів", а також багато інших міжнародних журналістських організацій. Окрім того, починаючи із середини січня представники міжнародної журналістської організації "Репортери без кордонів" почали вимагати відставки Генпрокурора Михайла Потебенька. Так, 16 травня організація "Репортери без кордонів" заявила, що її приголомшила заява Міністерства внутрішніх справ України про те, що двох убивць журналіста Г. Гонгадзе знайшли мертвими і що "злочин розкрито". Наступного дня на захист справедливості виступила інша неурядова міжнародна організація — Комітет захисту журналістів (CPJ, Нью-Йорк), представники якого заявили, що "дуже скептично" оцінюють останню заяву міністра внутрішніх справ України Юрія Смирнова про те, що вбивство Георгія Гонгадзе було скоєне з хуліганських мотивів. "Ми вимагаємо від Смирнова представити докази, що підтверджують ці твердження", — наполягали журналісти ("Iнтерфакс-Україна", 17 травня 2001 р.). Незважаючи на початок літа Україна продовжувала раз-у-раз отримувати гострі міжнародні відгуки. Так, у червні президенти США та країн-членів ЄС у спільній заяві за підсумками зустрічі у Гетеборзі (Швеція) нагадали Україні про нагальну необхідність дати "позитивну і прозору відповідь на їхню стурбованість з приводу прав людини, незалежних засобів масової інформації і вільних виборів". Серед іншого в цьому документі було висловлено погляди лідерів США та європейських держав на теперішнє і майбутнє Європи. Також у червні згадувана вже міжнародна організація "Репортери без кордонів" заявила, що має намір приділити особливу увагу ситуації зі свободою преси в Східній Європі, зокрема в Україні. Було повідомлено, що віднині представники організації регулярно відвідуватимуть Київ. Ніби у відповідь на ці закиди з боку міжнародної спільноти в липні 2001 року Генеральна прокуратура України знову відмовила мате-
107
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
рі Георгія Гонгадзе в праві провести останню експертизу тіла, знайденого в Таращі. "Репортери без кордонів", що запропонували українській владі допомогу в проведенні такої експертизи в Європі, теж отримали офіційну відмову. Заступник Генпрокурора Олексій Баганець повідомив генеральному секретареві "Репортерів" Роберу Менару, що "всі необхідні експертизи тіла вже проведено, і Генпрокуратура не бачить необхідності у залученні французьких експертів для проведення додаткової експертизи". Iгноруючи широкий міжнародний резонанс і не зважаючи на численні виступи громадськості, українська влада продовжувала чинити тиск на ЗМI і навіть почала вдаватися до активніших дій, спрямованих на посилення контролю над журналістами. У розпал літа головний редактор тижневика "Свобода" Олег Ляшко був засуджений до позбавлення волі на два роки (умовно), а також до позбавлення права писати та обіймати посади у засобах масової інформації на цей термін. Видання О. Ляшка вирізнялося в ті часи своєю яскравою опозиційністю, подеколи діючи "на межі фолу", коли жодні професійні правила щодо збалансованості інформації, відокремлення фактів від коментарів до уваги не бралися. Одначе слід зауважити, що станом на 2001 рік питання про професійні та етичні стандарти в українському журналістському середовищі майже не обговорювалось. Пояснити таку неувагу можна тим, що в ситуації інформаційного вакууму нечисленні незалежні журналісти просто намагалися донести до своєї аудиторії правду, не вдаючись у тонкощі форми і формату. Новий етап подальшого зростання тиску влади на ЗМI ознаменувався заявою Генпрокурора Михайла Потебенька про те, що прокуратура "не має права розголошувати дані досудового розслідування", як це обумовлюється в ст. 387 нового Карного кодексу України. Це означало, що ЗМI постали перед додатковими труднощами. За цього М. Потебенько стверджував, що деякі ЗМI "перекручують факти, що шкодить інтересам слідства і окремим громадянам. Діяльність ЗМI повинна базуватися не на принципах вседозволеності, а на принципах законності" ("Українська правда", 10 вересня 2001 р.). Між тим міжнародні оцінки ситуації в Україні від самого початку року ставали дедалі різкішими. Зокрема, наприкінці січня впливовий тижневик "The Economist" у зв’язку зі справою Г. Гонгадзе написав: "Одна з найбільших країн Європи заплуталася в страшному скандалі, який може заморозити реформи, загрожувати незалежності і повернути її назад в орбіту Росії" ("Українська правда", 20 січня 2001 р.).
108
Громадянське суспільство
Наприкінці серпня організація "Міжнародна амністія" заявила, що й досі "не отримала від українських властей чіткої відповіді на запити щодо обставин зникнення та смерті Георгія Гонгадзе". З огляду на це міжнародні правозахисники й надалі збиралися вимагати від України незалежного розслідування зникнення журналіста. Як повідомив експерт організації Герд Домер, "до роковин зникнення Георгія Гонгадзе — на 16 вересня 2001 — вони планують низку заходів. За його словами, Amnesty International також намагається дізнатися про долю зниклого українського журналіста з інших джерел" ("Українська правда", 30 серпня 2001 р.). У вересні доповідач моніторингового комітету ПАРЄ Ханне Северинсен заявила, що необхідно продовжити процедуру моніторингу проблеми свободи слова та переконань в Україні. Експерт констатувала, що свобода слова та переконань в Україні є найбільш важливою проблемою для ПАРЄ. За цього вона підкреслила, що виконання Україною своїх зобов'язань перед Радою Європи і забезпечення свободи слова та переконань є речами, "взаємопов'язаними між собою" ("Українська правда", 10 вересня 2001 р.). Показово, що оприлюднені наступного дня результати соціологічних опитувань засвідчили, що процес становлення демократії в Україні рухається у зворотному напрямі. Згідно з проведеним опитуванням кількість респондентів, які давали ствердну відповідь на запитання про те, чи можуть сьогодні в Україні люди вільно висловлювати свої політичні погляди, суттєво зменшилася — з 55% у 1994 році до 35% у 2001-му. Натомість число опитуваних, які відповіли на це питання заперечно, збільшилося — з 15% у 1994 році до 25% у 2001-му. Свідченням того, що міжнародні оцінки ситуації в Україні і зокрема щодо питань свободи слова та журналістики мали не політичнозаангажоване, а цілком реальне підґрунтя, стало й те, що в оприлюдненому звіті міжнародної організації "Freedom House", яка протягом багатьох років здійснює у світі моніторинг рівня свободи ЗМI, було констатовано, що в її рейтингу Україна опустилася в категорію невільних країн (not free category). Упродовж усього року в епіцентрі найрізноманітніших скандалів перебувала Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення. Цей орган, сформований наполовину з представників від президента та наполовину — від парламенту, вже не був типово радянським і в усьому слухняним. Однак процеси згортання демократичних засад у сфері свободи слова та ЗМI не могли не позначитись
109
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
і на діяльності Нацради. В середині травня керівники провідних українських телекомпаній та радіостанцій Владислав Ряшин ("Iнтер"), Олександр Богуцький (ICTV), Олександр Ткаченко ("Новий канал"), Олексій Федун (СТБ), Сергій Сай-Боднар (радіо "Довіра") та Андрій Волков ("Наше радіо") виступили на захист Нацради з питань телебачення і радіомовлення, оприлюднивши спеціальну заяву. Провідні продюсери висловлювали стурбованість численними заявами регіональних мовників про поширення практики подвійних стандартів, що їх застосовує Нацрада, оскільки остерігалися, що подібні нападки на хай і недосконалу Нацраду можуть призвести до її розпуску і подальшого зростання хаосу в сфері ліцензування й нагляду за дотриманням ліцензійних зобов’язань. Один із найгучніших скандалів, пов’язаних із Нацрадою, стосувався "30-го телеканалу", за який змагалися телекомпанія "Тет" та ТРК "Київ". Конфлікт одразу набув політичного забарвлення, оскільки перший телеканал перебував у сфері впливу СДПУ(о), а другий — київського міського голови Олександра Омельченка, який на мерських виборах успішно переміг свого суперника із СДПУ(о) Григорія Суркіса. Низка судових позовів навколо діяльності Національної ради і спроби адміністративного втручання в процес вирішення того, хто на якому каналі має працювати, стали точкою відліку для нових перерозподілів та трансформацій в інформаційному просторі України напередодні парламентських виборів 2002 року. Зрештою, скасувавши ліцензію на мовлення опозиційної радіостанції "Континент" і фактично її закривши, Нацрада показала своє справжнє лице і засвідчила, що вона надалі неспроможна протистояти тиску Банкової. Трохи раніше, в жовтні 2001 року, Київський господарський суд відмовив радіостанції "Континент" у розгляді позовної заяви до Національної ради з питань телебачення і радіомовлення, аргументуючи це тим, що розгляд таких питань не відноситься до його компетенції ("Телекритика", 5 грудня 2001 р.). З огляду на ці події наприкінці року Генеральний секретар РЄ Вальтер Швіммер "закликав українську владу дати можливість "Континенту" вести мовлення доти, доки суд не оголосить свого рішення" ("Телекритика", 28 грудня 2001 р.). Тиск на журналістів увиразнювався в чимдалі дужчому зростанні суб’єктивності мас-медіа у висвітленні поточних подій. Особливо заангажовано в українських ЗМI впродовж усього року висвітлювалися події, пов’язані з резонансними справами вбитих журналістів, а
110
Громадянське суспільство
також із "плівками Миколи Мельниченка". Але доконечно відвертого характеру цей процес набув у ході висвітлення акцій протесту під загальною назвою "Україна без Кучми". Зокрема саме на прикладі коментування цієї кампанії можна простежити, що українські ЗМI почали перехід від суто радянських пропагандистських методів боротьби з політичними опонентами влади до більш витончених і сучасних засобів маніпулювання суспільною думкою. Цей період фактично увиразнив пряме зіткнення і неприховану боротьбу між адептами старої пропагандистської школи, уособленням якої на той час виступав президент НТКУ Вадим Долганов, і російськими політтехнологами, що їх було запрошено до України провладними політичними силами. Яскравим представником заїжджих політтехнологів виступав Марат Гельман. Російські політтехнологи почали працювати в Україні ще з літа 2001 року. Однак справжніх обертів їхня діяльність набрала восени — з розгортанням кампанії з виборів до парламенту наступного скликання. На той час у фокусі уваги громадськості була вже не акція "Україна без Кучми", яка поступово задихнулась, але діяльність відставного прем’єра Віктора Ющенка. Російські політтехнологи не без підстав убачали саме в цій постаті лідера майбутньої об’єднаної опозиції, спроможного скласти відчутну конкуренцію провладним партіям. Уже в серпні лідер НРУ Юрій Костенко проголосив, що "на сьогодні "лідером довіри" українських громадян є В. Ющенко, рейтинг якого ось уже декілька місяців поспіль є найвищим серед рейтингів українських політиків. З огляду на це, за його словами, "окремі політологи постійно намагаються дати негативні оцінки шансам блоку Ющенка "Наша Україна", і це "слід розцінювати як ведення інформаційної війни проти перспективного виборчого блоку, що має всі шанси отримати перемогу на виборах" ("Українська правда", 9 серпня 2001 р.). У листопаді В. Ющенко прямо звинуватив керівника НТКУ В. Долганова в тому, що той "працює проти України". "Екс-прем'єр Віктор Ющенко вважає, що він опинився у інформаційному вакуумі на рівні загальнодержавного телебачення. Під час зустрічі у Європейському університеті він окремо зупинився на позиції президента Національної телекомпанії Вадима Долганова” ("Українська правда", 17 листопада 2001 р.). Зростання рейтингу Віктора Ющенка попри штучно утворений навколо нього інформаційний вакуум остаточно розставило крапки
111
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
над "і" в негласній суперечці між вітчизняними пропагандистами і російськими піарниками. У листопаді В. Долганова було звільнено з посади у зв'язку з переходом на іншу роботу і президентом Національної телекомпанії України був призначений Iгор Сторожук. Поки I. Сторожук пробував щось зробити для реформування державної телекомпанії, яка стрімко втрачала і свій рейтинг, і довіру глядачів, основний фронт медіа-війни проти опозиції було перенесено з "УТ—1" на значно популярніші телеканали "1+1" та "Iнтер". Саме ці підконтрольні партії Віктора Медведчука ЗМI невдовзі перетворилися на головні засоби маніпулювання суспільною думкою в Україні. Влітку й особливо активно восени ці телеканали, а також інші контрольовані об’єднаними соціал-демократами ЗМI вперше почали застосовувати політтехнологію, пізніше означену як "темники". Суть цієї технології полягала в тому, що підконтрольні ЗМI отримували анонси важливих суспільно-політичних подій із чітко виписаними і деталізованими вказівками щодо формату їх висвітлення та інтерпретації. Натомість події, які, на думку авторів "темників", повинні були залишатися в інформаційному вакуумі, подавалися під грифом "Iгнорувати" чи навіть "Активно ігнорувати". Прикладом того, наскільки маніпулятивними були нав’язувані ЗМI "офіційні" інтерпретації, є хоча б те, що, висвітлюючи діяльність Юлії Тимошенко в тих випадках, коли інформаційні приводи неможливо було зігнорувати, її належало представляти не як екс-віце-прем’єра і не як лідера партії "Батьківщина", а виключно як "колишню керівницю ЄЕСУ: відтак у якому би контексті її не згадували, однаково йшлося про відкриту проти неї кримінальну справу. Уже восени можна було не лише фіксувати, але й класифікувати основні засоби та технології, які використовувалися для маніпулювання суспільною думкою. Так, доволі значного поширення набула технологія формування та запровадження в суспільну свідомість стереотипізованих позитивних чи негативних образів політичних діячів та політичних утворень. Її суть полягала в тому, що провладні ЗМI вже не займалися примітивною пропагандою чи контрпропагандою, а за допомогою нібито непрямих, опосередкованих повідомлень про діяльність тих чи інших політиків формували та поширювали штучно сконструйовані образи осіб та політичних об’єднань. Утім, згадана технологія — лише видима частина тих засобів, що дедалі активніше почали використовуватися в українських ЗМI. До прикладу, застосовувалася технологія відволікання уваги, або, як її
112
Громадянське суспільство
ще означують, "техніка копченого оселедця", суть якої — відволікання уваги аудиторії від якоїсь важливої події за допомогою створення штучних інформаційних приводів та надання сенсаційного забарвлення іншій, не пов’язаній із дійсно вагомим явищем, події. Ще одним розповсюдженим засобом стала "техніка останнього слова", коли журналіст або коментатор залишає останнє слово в конфлікті, суперечці чи дискусії за собою і за цього обирає бік лише однієї сторони. Широкого розповсюдження, особливо на телеканалах "1+1" та "Iнтер", набули технології застосування подвійних стандартів чи дозування інформаційної бази, за чого одному із співрозмовників ставляться запитання чи на його адресу висловлюються оцінні судження у форматі, який до інших співрозмовників чи героїв сюжету не застосовується. Так само активно згаданими телеканалами, а також іншими провладними ЗМI використовувався метод "опускання", чи вилучення інформації, за якого позиції однієї зі сторін просто не представляються. Одними з найулюбленіших для політтехнологів стали різного роду технології фальсифікації. За цього, наприклад, несприятлива думка чи факт про одну зі сторін приховується позитивним початком і закінченням сюжету ("солодкий сандвіч"); або ж, навпаки, сприятлива думка про опонента маскується критичним початком і закінченням ("отруйний сандвіч"); або ж просто "роздмухується" до рівня глобального узагальнення та чи інша незначна деталь. Поряд із цим використовувались і традиційні методи — скажімо, "критика оточення", коли об’єктом критики ЗМI стає не постать відомої особи, але її найближчі соратники; "метод навішування ярликів”, коли "свої" представляються обов’язково як розвідники, а "чужі" — обов’язково як шпигуни. Що стосується очевидних ноу-хау, чи не вперше застосованих на теренах України, то тут слід згадати методи, які передбачають маніпулювання семантичною структурою висловлювань (за допомогою добору слів, які опосередковано викликають ті чи інші емоції); маніпулювання кольором, світлом, образами (які теж опосередковано навіюють позитивний чи негативний настрій); маніпулювання за допомогою 180-тиградусної осі спілкування (завдяки цьому дві демонстрації, які рухаються назустріч одна одній, можна показати як такі, що простують в одному напрямку, і навпаки). Прикметно, що ця небачена досі інформаційна війна розгорталося на тлі достатньо високого рівня суспільної довіри до ЗМI та жур-
113
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
налістів. Так, за результатами всеукраїнського соціологічного опитування, проведено спільно Українським інститутом соціальних досліджень та центром "Соціальний моніторинг" з 8-го по 23 вересня, було констатовано, що українці над усе довіряють телевізору: про це заявили 65% респондентів ("Телекритика", 3 жовтня 2001 р.). Активізація діяльності російських політтехнологів та пік поширення "темників" збіглись у часі з відкриттям у Києві офісу незалежної громадської організації "Російський медіа-центр". Формально цей медіа-центр було створено за підтримки посольства Російської Федерації в Україні у зв’язку з оголошенням 2002 року "Роком України в Росії". Насправді ж ця організація лише слугувала прикриттям для розгортання і здійснення в Україні цілої низки інформаційних спецоперацій. На противагу означеним тенденціям у цей період уперше в українському інформаційному просторі започатковуються не політичні чи дисидентські, як раніше, а суто професійні й корпоративні журналістські об’єднання. Ще на самому початку року, 16 січня, зусиллями громадськості було організовано й проведено парламентські слухання "Проблеми інформаційної діяльності, свободи слова, дотримання законності та стану інформаційної безпеки України". Паралельно з протестними та об’єднавчими процесами в журналістському середовищі активізувався й український громадський сектор. Зокрема на початку липня низка громадських організацій — Комітет виборців України, Фонд "Демократичні ініціативи", Творчий центр "Каунтерпарт", Український незалежний центр політичних досліджень, Комітет "Рівність можливостей", Асоціація "Спільний простір", Фонд "Європа ХХI", Лабораторія Ф—4, Iнститут громадянського суспільства, Iнститут реформ, Фундація "Суспільність" та інші — утворили Громадянську ініціативу за чесні вибори "Твій голос". 4 липня 2001 року в Національному прес-центрі Громадянська ініціатива, окресливши наявні напередодні виборів 2002 року загрози, оголосила про свої цілі, завдання, а також про те, що всі проекти, які вже виконують ініціатори цього об’єднання, здійснюватимуться в тісній координації та співпраці. У вересні-жовтні Громадянська ініціатива презентувала коаліції донорів свою спільну пропозицію. Це був перший приклад не просто активізації діяльності громадських організацій, але об’єднання їхніх зусиль для забезпечення незалежного моніторингу виборчого процесу. Тоді ж з ініціативи громадських організацій, що працюють у ца-
114
Громадянське суспільство
рині ЗМI, було досягнуто домовленостей із ЦВК про створення громадської моніторингової ради за участю представників Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення, Держкомінформу, а також представників незалежних громадських організацій — членів Громадянської ініціативи "Твій голос" ("IREX ProMedia", "Iнтерньюз—Україна", Комітету виборців України та інших). У листопаді було презентовано програму спільних дій із реалізації інтернет-проектів "Телекритика" та "Український монітор для вільних виборів", який здійснювався в рамках Громадянської ініціативи за чесні вибори "Твій голос". Програма співпраці авторських груп двох сайтів була покликана підвищити ефективність обох проектів і доповнити аналітичну частину сайту "Телекритики" матеріалами моніторингу загальнонаціональної і регіональної преси та телебачення, який здійснювали в загальнонаціональному масштабі Асоціація "Спільний простір" і Комітет "Рівність можливостей". 12 грудня ці та інші громадські організації сповістили про створення Всеукраїнського громадського моніторингового комітету для контролю за перебігом виборчої кампанії. Одним із провідних напрямків діяльності комітету став моніторинг ЗМI. Таким чином, станом на 2001 рік в Україні вже діяли потужні громадські організації, які спеціалізувалися виключно на проблемах ЗМI. Серед них — уже згадані Комітет "Рівність можливостей", Асоціація "Спільний простір", "Iнтерньюз—Україна", "IREX ProMedia", а також Незалежна асоціація мовників, Хартія—4. З кінця вересня в українському медіа-середовищі з’явилося спеціалізоване інтернетвидання "Телекритика". У вересні медійні громадські організації та журналісти організували в Києві громадські слухання під назвою "ЗМI та вибори. Законодавче підгрунтя". Прийняті напередодні Верховною Радою законопроекти про вибори та про політичну рекламу й агітацію викликали на цих слуханнях украй неоднозначну реакцію з боку журналістського загалу. Тоді ж уперше до боротьби проти обмеження свободи ЗМI долучилася провідна освітня установа — Iнститут журналістики Київського національного університету імені Тараса Шевченка, фахівці якого підготували спеціально для слухань детальний експертний аналіз тих статей закону, які несли в собі загрозу порушень та зловживань. 16 вересня, у роковини зникнення Георгія Гонгадзе, в Києві відбулося зібрання журналістів, які ухвалили відозву "Журналісти — за чисті вибори". В середині листопада Комісія з журналістської етики
115
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
та ініціатори відозви "Журналісти за чисті вибори" провели у Львові першу регіональну конференцію та виїзне засідання. 19 жовтня в "IREX ProMedia" відбувся "круглий стіл" представників організацій, які оголосили, що під час наступної виборчої кампанії збираються зайнятися моніторингом засобів масової інформації. А 28 листопада Міжнародний фонд "Відродження" підтвердив свій намір сприяти в проведенні передвиборних теледебатів тим телекомпаніям, які забезпечать виконання вимоги про рівний доступ до них учасників виборчих перегонів. Спостерігаючи активізацію структур громадянського суспільства, які спеціалізуються в царині ЗМI, українська влада спробувала почати робити кроки їм назустріч, щоб якщо не очолити діяльність цих НУО, то принаймні взяти її під свій контроль. Ще навесні вийшов указ Президента про створення робочої групи для розробки концепції Суспільного телебачення. Однак, як з’ясувалося пізніше, насправді це був лише театральний жест. Жодних реальних результатів згадана діяльність робочої групи так і не дала. У вересні для обговорення розроблюваного указу Президента України про додаткові заходи щодо забезпечення прозорості парламентських виборів 2002 року було організовано семінар для журналістів регіональних ЗМI. Як повідомляло тоді УНIАН, такий указ готувався президентською адміністрацією. За словами тодішнього глави Адміністрації Президента України Володимира Литвина, робота над цим документом велася напружено, оскільки необхідно було розробити механізм, який би забезпечував рівні можливості кандидатів у народні депутати під час виборчої кампанії. Серед іншого В. Литвин повідомив, що зустрічався з послами країн "великої сімки", які теж створили робочу групу, щоб відстежувати передвиборні процеси. Керівник президентської адміністрації зазначив, що є ідея запропонувати створити із цією ж метою громадську раду. За його твердженням, Адміністрація Президента готова була підтримати громадські організації, щоб вони мали можливість відстежувати передвиборний процес ("Українська правда", 24 вересня 2001 р.). Тоді ж, у вересні, було зроблено і низку кроків, спрямованих на "приручення" журналістів. Найсолодшим пряником стали обіцянки матеріального добробуту. Зокрема було оголошено, що "уряд розгляне питання державної підтримки ЗМI та соціального захисту журналістів. Під час розширеного засідання Кабінету міністрів України розглядатимуться питання державної підтримки засобів масової інформації та соціального захисту журналістів" (УНIАН, 26 вересня 2001 р.).
116
Громадянське суспільство
Кількома днями пізніше пролунала заява про те, що "уряд налаштований на "жорстке виконання" своєї попередньої постанови щодо оптимізації тарифної політики відносно передплати та розповсюдження друкованих ЗМI. Крім того, Кабінет Міністрів затвердив комплекс заходів для покращення соціального захисту журналістів. Відтак на засіданні Кабміну був ухвалений пакет документів. Серед них — проект закону "Про внесення змін до закону України "Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів", яким передбачалося запровадження таких ставок заробітної плати для працівників редакцій державних і комунальних ЗМI, які дорівнюють грошовому утриманню відповідних категорій державних службовців... Паралельно було обіцяно й деякі послаблення в професійній журналістській діяльності. Так, 13 вересня Леонід Кучма підписав Закон України "Про внесення змін до деяких законів України за результатами парламентських слухань "Проблеми інформаційної діяльності, свободи слова, дотримання законності та стану інформаційної безпеки України". Таким чином, Президент України нарешті зреагував на слухання, які відбулися ще на початку року. А 17 жовтня 2001 року було оголошено, що невдовзі будуть внесені зміни й до деяких інших законів про ЗМI. Втім, спроби загравання з журналістською громадськістю нерідко набували вигляду театру абсурду. Так, 17 грудня Міжнародна федерація журналістів (МФЖ) різко засудила плани української влади надати журналістам, які висвітлюють політичні події, кримінал і корупцію, право на носіння вогнепальної зброї з гумовими кулями з огляду на почастішання в Україні випадків нападів на представників преси. МФЖ назвала подібні плани "помилковими і небезпечними". У поширеній у Брюсселі заяві федерації зазначалося, що "захистом громадян і, зокрема, представників преси повинні займатися правоохоронні органи". "Видача журналістам зброї підвищить ризики для всіх репортерів і співробітників ЗМI", — підкреслювалося в документі. За словами генерального секретаря МФЖ Ейдена Уайта, "журналістика не повинна перетворюватися на збройну боротьбу за право освітлювати ті або інші події", адже журналісти "не солдати і не поліцейські, тому не можна примушувати їх озброюватися лише через те, що уряд не справляється із завданням щодо забезпечення безпечних умов роботи преси" (РIА "Новости", 17 грудня 2001 р.). Проте, як повідомляло УНIАН, із 7 грудня українські журналісти отримували право мати і використовувати зброю, що стріляє гумо-
117
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
вими кулями. Відповідний наказ міністра внутрішніх справ Юрія Смирнова було затверджено Міністерством юстиції України ще 28 листопада. Щоб отримати дозвіл на володіння такою зброєю та її використання, журналіст повинен був звернутися до правоохоронних органів із відповідною заявою. До заяви належало додати клопотання керівника видання, в якому мала вказуватися причина, чому журналісту необхідна зброя, тобто тут мусило міститись обгрунтування того, чому робота кореспондента може бути пов'язана з небезпекою. Також до заяви необхідно було додати довідку про стан здоров'я і довідку про закінчення курсу навчання користуванню зброєю. Купувати зброю і патрони журналісти мали за власні кошти. Відтак 2001 рік став роком, коли означилася ціла низка загрозливих тенденцій, що, з одного боку, полягали в зростанні тиску влади на ЗМI і свободу слова, згортанні демократичних досягнень попередніх років. Україна поволі скочувалася до рівня однієї з найжорсткіших тираній світу. Одначе на противагу цьому набирали сили і протестні настрої в журналістському середовищі, активізувався процес самоорганізації структур громадянського суспільства.
Стан інформаційного простору в Україні. Рік 2002-й Рік 2002-й пройшов в Україні під знаком запеклої передвиборної боротьби, що завершилася навесні, в атмосфері наростання протестів журналістів і громадськості проти наступу на свободу слова. "Темники", практика застосування яких ставала чимдалі ширшою, стали однією з найбільш актуальних проблем як із погляду впливу на перебіг виборчої кампанії, так і в сенсі наступу влади на ЗМI та журналістів. Незважаючи на щільну завісу секретності навколо процесу виготовлення і поширення "темників", їх авторів та технологічних прийомів, журналісти й експертне середовище почали отримувати дедалі більше інформації про це нове для українського медіа-ринку явище, а відтак і вигадувати та випробовувати методи протидії. Хоча, звичайно, всі чи майже всі секрети щодо "темників" стали відомі набагато пізніше. 26 березня "Телекритика" оприлюднила документ, який потрапив до "Української правди". У коментарі йшлося про те, яким чином контрольовані СДПУ(о) загальнонаціональні телеканали "Iнтер" та "1+1" використовують так звані "темники". Було витлумачено й походження назви документа — від слова "тема". Документ, який потрапив у руки журналістів, представляв собою деталізовану інструк-
118
Громадянське суспільство
цію щодо висвітлення в соціал-демократичних ЗМI поточних передвиборних подій. У ньому зазначалося, що пишеться "темник" раз на тиждень. Судячи з нумерації, готувати "темники" почали в серединінаприкінці вересня 2001 року. Авторами ідеї "Українська правда" назвала групу політтехнологів СДПУ(о). Доказів причетності Марата Гельмана і Гліба Павловського ні до авторства, ні до самої ідеї "темників" у журналістів не було, однак деякі факти давали змогу припустити, що участь російських політтехнологів у виборчій кампанії до українського парламенту, легально засвідчена лише контрактом між Фондом ефективної політики і СДПУ(о) стосовно інтернет-ресурсів, поширюється як на розробку передвиборних ходів, так і загалом на всю виборчу стратегію. Ніколи досі участь іноземців у виборах не була такою активною. "Темники", які опинились у розпорядженні "Української правди", були, судячи з усього, проміжними рекомендаціями. Можна було припустити, що вже потім на їх основі верстається щотижневий або щоденний план подання інформації в конкретному ЗМI. Надії журналістів та багатьох представників експертного середовища на те, що після завершення виборчої кампанії тиск на ЗМI послабне, як це завжди траплялося раніше у "міжвиборчі" роки, цього року не справдилися. Від самого початку "засвітки" "темників" сам факт їх існування та поширення різко заперечувався. 20 травня генеральний продюсер телеканалу "1+1" Олександр Роднянський запитання журналіста "Телекритики" про те, чому вийшло так, що кут подачі або своєрідні акценти, які були означені в "темниках", обов'язково були наявними в ефірі "Плюсів", парирув так: "А ви впевнені, що у вас знаходяться темники-оригінали? А не ті, які були написані пізніше, за матеріалами, що вийшли в ефір?" Упродовж усього року проблема "темників" спливала із завидною періодичністю. З’явились опосередковані докази та свідчення на користь того, що піарівська команда влади з моменту призначення главою президентської адміністрації лідера СДПУ(о) Віктора Медведчука та створення в адміністрації головного управління з інформаційної політики на чолі із Сергієм Васильєвим намагалася перенести практику використання "темників" на все медійне середовище України, а не лише на комерційні ЗМI, контрольовані об’єднаними соціал-демократами, як це було раніше. З’явилися й непрямі докази того, що влада застосовує широкий арсенал засобів, аби унеможливити "засвітку" "темників" для пред-
119
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
ставників громадськості. Одним зі способів стала "індивідуалізація" "темників", відтак для кожного загальнонаціонального телеканалу та інших ЗМI столиці і регіонів розроблявся окремий документ. А в тому разі, якщо зміст різних "темників" був тотожним, вони містили незначні "контрольні" відмінності, які давали змогу відомству пана Васильєва ідентифікувати того телепродюсера чи журналіста, який передав "свій" темник у руки громадськості. В умовах широко поширеної практики тіньової оплати праці журналістів у так званих "конвертах" такі “шпигунські” методи сприяли насаджуванню в журналістському середовищі атмосфери страху, підозрілості та невпевненості. 3 вересня голова профільного парламентського комітету Микола Томенко оприлюднив нову інформацію про "темники". За його словами, "темники" він одержав від людини, що входить до керівництва одного з телеканалів. "У силу зрозумілих причин я не можу її назвати", — зазначив депутат у своєму коментарі "Українській правді", повідомивши, що, за свідченням його джерела, газети і канали одержують такі "темники" з головного управління інформаційної політики Адміністрації Президента. "Загальний аналіз документа показує, що основні медіа, які знаходяться під впливом влади, діють адекватно рекомендаціям", — констатував М. Томенко, вказавши за цього, що подібна "коректура ЗМI направляється Адміністрацією Президента, що прямо суперечить нормам Конституції про заборону цензури". На думку депутата, одним із доказів правдивості отриманого ним документа могло бути порівняння написаного в ньому з тим, що насправді виходить в ефір у випусках теленовин. Пізніше стало відомо, що людиною, яка передала "темник" Миколі Томенку, був, скоріш за все, керівник "Нового каналу" Олександр Ткаченко. Тривалий час "Новий канал" позиціонувався як телекомпанія, чиї новини були відносно збалансованими. Одначе поява "темників" докорінно змінила ситуацію і спровокувала протести журналістів. 16 вересня Олександр Ткаченко повідомив, що "Новий канал" переходить на нову сітку мовлення і саме із цим пов'язана заміна ведучих програми "Репортер" А. Шевченка та I. Найди. Як повідомлялося раніше, Андрій Шевченко та Iванна Найда вже не вестимуть передачу "Репортер", а Iгор Куляс не буде випусковим редактором новин каналу. За словами О. Ткаченка, зміни мали стосуватися не тільки зазначених осіб, але й "майже всіх" журналістів каналу, оскільки в
120
Громадянське суспільство
новому сезоні телекомпанія планувала значно скоротити обсяг новин: денний і нічний випуски мали тривати 5 хвилин, вечірній — 15. Це, як переконував О. Ткаченко, відбувалося з огляду на необхідність застосування "комерційного підходу" до діяльності телекомпанії і збільшення частки "комерційних проектів" у сітці мовлення: "Оскільки змінюється формат новин, то зменшується хронометраж всіх рубрик, в тому числі і політичних". Отож 17 жовтня слідом за ведучим інформаційної програми "Репортер" А. Шевченком "Новий канал" залишив випусковий редактор телекомпанії I. Куляс. За аналогією з "Новим каналом" скорочення обсягів новин спостерігалось і на інших телеканалах, у тому числі регіональних. Таким чином, відхід від новинного формату став одним із способів пасивної боротьби з "темниками" — боротьби за те, аби бодай частково зберегти чесне лице української тележурналістики. Тим часом спроби нової президентської адміністрації та його головного інформаційного управління підпорядкувати собі весь інформаційний простір України ставали дедалі очевиднішими. Ще на початку року Леонід Кучма запропонував парламенту призначити керівником Держкомінформу колишнього соратника Олександра Мороза по Соціалістичній партії України Iвана Чижа замість Iвана Драча, який вочевидь не відповідав планам і намірам нової владної команди. Парламент цю пропозицію підтримав. Більше того, зігнорувавши всі правові процедури, Держкомінформ на чолі з Iваном Чижем було перейменовано на Державний комітет з питань телебачення та радіомовлення. Вперше з часів здобуття Україною незалежності українська журналістика швидко сповзала до тотальної цензури, а держава перетворювалася на один із найтоталітарніших режимів світу з погляду свободи слова та журналістики. У вересні засновники газети "Сегодня" здійснили кадрові зміни в редакції газети. Зокрема пішов з посади головний редактор Олег Нипадимка. Він заявив, що, мовляв, не виключає того, що його несподіване звільнення може мати політичний характер. Було також звільнено політичного оглядача видання Віктора Шлинчака. На запитання "Телекритики" "Чи не є те, що коїться цими днями в газеті — гучні звільнення Нипадимки і його — прикладом певної кон’юнктури або власного піару” журналіст відповів так: "Це не лише ситуація в газеті "Сегодня". Щодо цензури — проаналізуйте інші видання. Проаналізуйте телеканали. Є люди, яким такий стан справ вже набрид. А є такі, що в силу різних обставин змушені його терпіти, то-
121
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
му що на них сім'ї, діти, тощо. Я — молодий, і думаю, що прогинатися сьогодні для мене є неприпустимим. Попереду все життя, і доведеться пояснювати своїм дітям, як я його прожив". Репресії проти непокірних ЗМI та журналістів ширились і в регіонах. Приміром, у вересні в редакції одеської газети "Правое дело" було проведено обшук. Він тривав кілька годин. Оперуповноважений Жовтневого управління з питань боротьби з економічними злочинами в Одесі пан Борщ вилучив майже всю службову та бухгалтерську документацію видавничого центру "Студія "Негоціант", який видавав цю газету, за 3 роки його діяльності. Справжньою причиною обшуку стало те, що 23 липня на шпальтах газети "Правое дело" була опублікована критична стаття головного редактора Леоніда Штекеля "Вовк і ягня", присвячена діям оперуповноваженого управління МВС Олександра Півторака. Пан Штекель заявив, що проведений у редакції обшук є ще одним етапом боротьби з опозиційною пресою в Одесі. Він звернувся з відкритим листом до прокуратури з вимогою закрити порушену кримінальну справу у зв’язку з відсутністю складу злочину. Тоді ж, у вересні, головний редактор інформаційно-аналітичної служби мовлення телеканалу "Тоніс" Олесь Ковальчук повідомив, що команду цього підрозділу збираються покинути чотири журналісти. Спонукою до цього, як можна припустити з тексту його інтерв’ю "Телекритиці", стала політична цензура. 1 жовтня головний редактор луганської газети "Ракурс-плюс" Микола Северин заявив, що 28 вересня невідомі особи викрали хлопчика, з яким дружить його син Антон. Журналіст припускав, що справжньою мішенню кіднеперів був саме Антон, проте зловмисники просто помилились, оскільки хлопчики мешкають в одному будинку і ходять до однієї школи. На його думку, все, що відбувалось у той період навколо його газети, було пов'язане з позовом депутата Володимира Медяника до редакції. Того ж дня журналістський колектив УНIАН оприлюднив заяву про те, що агентство потрапило під шалений тиск через здійснення незалежної інформаційної діяльності. З призначенням за тиждень до цього нового керівника інформаційної служби журналісти почали відчувати, що в професійні справи агентства втручаються люди, які представляють політичні інтереси влади і зокрема Адміністрації Президента України. Журналісти УНIАН оголосили, що залишають за собою право на страйк, а також планують звернутися з відкритим листом до Президента України Леоніда Кучми, спікера українського
122
Громадянське суспільство
парламенту Володимира Литвина, народних депутатів та світової громадськості. Своєю чергою, голова парламентського комітету з питань свободи слова та ЗМI Микола Томенко направив главі держави відкритого листа з приводу поточної ситуації в інформаційному просторі. Голова комітету звернув увагу на невідповідність законодавству низки указів Президента і постанов Кабміну стосовно діяльності в інформаційному просторі та на повний контроль за ключовими посадами в цій сфері з боку однієї партії — СДПУ(о) на чолі з керівником АП Віктором Медведчуком, її очевидний вплив на зміст інформаційних й інформаційно-аналітичних програм у ЗМI. "Ступінь політичної цензури після приходу на посаду Віктора Медведчука якісно зріс — я готовий це довести", — заявив М. Томенко. Цього ж дня суддя Iвано-Франківського міського суду Степан Попович виніс ухвалу за позовом мера цього міста Зіновія Шкутяка до ТРК "3-тя студія", якою цю телерадіокомпанію було зобов'язано виплатити міському голові 50 тисяч гривень як компенсацію за завдану моральну шкоду. На думку керівництва ТРК, суддя С. Попович не задовольнив практично жодного клопотання "3-ї студії", проігнорувавши всі аргументи та докази відповідача. Міський голова подав позов до ТРК після того, як вона в третій декаді березня оприлюднила заяву колишнього керуючого ринками Iвано-Франківська Iвана Галюка, який тоді відбував покарання. Останній звинуватив мера в зловживанні службовим становищем, корупції та хабарництві. 3 жовтня в Сумах було розкрито вбивство радіожурналіста обласної державної телерадіокомпанії Володимира Провороцького. Про це повідомив начальник управління МВС України в Сумській області, генерал-майор міліції Микола Плеханов. В іншому регіоні керівники чотирьох ЗМI звернулися до громадськості із заявою, в якій констатували появу перешкод для виконання своїх професійних обов'язків. Головні редактори кіровоградських газет Валерій М'ятович ("Народне слово"), Юхим Мармер ("Україна—Центр"), Володимир Бєлінський ("Кіровоградська правда") та генеральний директор обласної держтелерадіокомпанії Сергій Омельчук відзначали спроби справляння впливу на редакційну політику. Десятого жовтня вийшов перший номер луганської газети "Ракурс", яка стала наступницею видання "Ракурс-плюс", на 10 наступних номерів якого судом було накладено арешт. "Враховуючи весь негативний досвід тривалого розгляду справ національними судами,
123
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
в процесі боротьби за право існування ми вирішили створити нову газету", — пояснив її головний редактор Микола Северин. Поштовхом до подібних кроків стали судові позови з боку суддів із вимогами про відшкодування моральної шкоди на астрономічні суми. Так, один лише Володимир Ярошенко, заслужений юрист України, доцент Кіровоградського педагогічного університету, голова Кіровського місцевого суду оцінив свої моральні страждання в понад 1,5 мільйона гривень. Цей правник намагався стягнути з газети "Україна—Центр" 500 тисяч гривень лише за те, що вона оприлюднила повідомлення, зроблені учасниками прес-конференції в УНIАН. Обласна державна телерадіокомпанія, на переконання голови суду, завдала йому моральної шкоди на мільйон гривень за репортаж із мітингу, газета "Кіровоградська правда" — на 100 тисяч гривень за опублікування резолюції мітингу, в якій про пана Ярошенка були сказані не найкращі слова. Восени ж відбулася ще одна знакова для українського медіапростору подія. З метою дискредитації опозиції влада вдалася до такого кроку, як випуск підробного номера газети "Вечірні вісті". Поширення фальшивих газет під час виборів — справа для України не нова. Однак у міжвиборчий період таке трапилося вперше. 2 жовтня представники "Вечірніх вістей" звернулися до прокуратури Дніпровського району м. Києва з вимогою порушити кримінальну справу за фактом поширення фальшивого номера газети. В прокуратурі кілька разів відмовлялися прийняти заяву, нічим це не мотивуючи. Врешті-решт юристові газети довелося відправляти заяву поштою. Після цього до редакції "Вечірки" принесли ще один підроблений номер — тепер уже за 24 вересня. Тим часом напруга навколо ЗМI, які проявляли ознаки непокори, дедалі зростала, доконечно загострившись на початку жовтня. 3 жовтня в агентстві УНIАН було відключено доступ до Iнтернету. Таким чином, робота сайту УНIАН була паралізована. Зранку при спробах виходу на сайт з'являвся російськомовний напис: "По техническим причинам сайт временно недоступен". Пізніше текст був доповнений українським перекладом цієї фрази. Як повідомив "Українській правді" один із співробітників УНIАН, новий в. о. гендиректора Василь Юричко заявив, що звільнив Альбіну Трубенкову з посади редактора відділу політики, а також не буде проти, якщо звільняться всі ті працівники агентства, які підписали лист протесту. Ще В. Юричко повідомив, що сайт агентства не працює за його розпорядженням, оскільки дії журналістів, які продовжували поповнювати ресурс, є неправомірними.
124
Громадянське суспільство
Того ж дня було оприлюднено заяву Громадської ради з питань свободи слова та інформації з приводу ситуації, що склалася в інформаційному агентстві УНIАН. Зокрема було зазначено, що в інформаційному просторі посилюються негативні тенденції — зростає вплив органів державної влади на засоби масової інформації, тотально впроваджується політична цензура, через що право на свободу слова в Україні поставлено під сумнів. Отож Громадська рада висловила солідарність та підтримку колективу агентства УНIАН та звернулася до всіх журналістів України із закликом підтримати своїх колег з інформаційного агентства. Цього ж дня група журналістів провідних українських видань і телеканалів підписала Маніфест українських журналістів про політичну цензуру. В цьому документі зокрема констатувалася наявність в Україні політичної цензури, вираженої у вигляді тиску з боку влади на електронні і друковані ЗМI. У маніфесті вказувалося, що журналісти готові боротися за свободу слова в усі можливі способи, в тому числі й аж до оголошення всеукраїнського страйку. Повідомлялося, що для підготовки страйку створюється громадський комітет. 5 жовтня в Будинку вчителя відбулися збори журналістів, на яких голосами близько ста осіб було ухвалено рішення про створення Незалежної профспілки працівників ЗМI. Новостворена профспілка проголосила, що захищатиме журналістів від тиску, цензури та можливого звільнення у випадку "бунту". На час проходження реєстраційних процедур було сформовано страйкком. Нова профспілка надала йому право вести переговори із владою, власниками та керівниками ЗМI, а також ініціювати сам страйк. Основна вимога одна — припинення цензурування. Докладніше вимоги були сформульовані в чотирьох пунктах: 1. Проведення парламентських слухань щодо політичної цензури в Україні. 2. Накладення мораторію на звільнення тих журналістів, які повстали в боротьбі із цензурою (тобто осіб, що підписали або Маніфест українських журналістів з приводу політичної цензури, або протокол про створення профспілки). 3. Порушення Генпрокуратурою кримінальної справи за фактом втручання в діяльність ЗМI. Можливі докази — "темники". Можливі свідки — працівники ледь не всіх центральних українських засобів масової інформації. 4. Розкриття резонансних злочинів проти журналістів та передання відповідних справ до суду.
125
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Занепокоєна масштабом протестів журналістів та громадськості, влада спробувала збити активність за допомогою позірних кроків назустріч. Відтак 8 жовтня Президент Л. Кучма заявив, що готовий сісти за стіл переговорів із представниками незалежної профспілки журналістів та страйккому і "розбиратися, що вони бачать під політичною цензурою на конкретних прикладах". Як сказав Президент на пресконференції, він не виключав, що "десь такий тиск відбувається, але згідно з Конституцією України цензура не допускається. Тут хтось щось перегинає". Представник Президента України у парламенті Олександр Задорожній теж повідомив, що підтримує створення профспілки журналістів. Того ж дня на сайті "Телекритики" журналіст "Студії "1+1" Вахтанг Кіпіані оприлюднив матеріали, вибрані, за його словами, з підшивки "темників", а також спростував тезу Сергія Васильєва про те, що насправді їх автором є Микола Томенко. Невдовзі хвиля журналістських протестів докотилася до парламенту. 10 жовтня народні депутати — члени опозиційних фракцій — підтримали вимоги журналістського страйкового комітету, зокрема щодо проведення парламентських слухань з проблем свободи слова в Україні. 15 жовтня голова Верховної Ради Володимир Литвин визнав факт існування політичної цензури в Україні. Про це він заявив під час зустрічі з представниками страйккому та оргкомітету майбутньої профспілки незалежних ЗМI. Як висловився спікер, "це було б просто блюзнірство, якби я заперечував існування цієї проблеми в Україні". Разом із тим він зазначив, що вважає за необхідне оприлюднити список реальних власників українських ЗМI. А наступного дня, 16 жовтня, народний депутат Сергій Соболєв навів у парламенті ще один яскравий приклад застосування технології "темників". За його твердженням, цілий ряд видань Запорізької області отримав від облдержадміністрації не просто побажання щодо висвітлення чи ігнорування певних тем, а вже готові матеріали для розміщення їх на сторінках газет. Тема "темників" докотилась і до ПАРЄ, група представників якої у складі Ханне Северинсен, Ренати Вольвенд та Романа Варновича 3 дні перебувала в Києві. За словами Х. Северинсен, багато журналістів підтверджують існування практики "темників" і, як вона наголосила, мають мужність підписувати свої заяви. Щоправда, на прес-конференції 16 жовтня вона також зауважила, що глава АП В. Медведчук заперечив продукування "темників" Адміністрацією Президента.
126
Громадянське суспільство
Тим часом дії Банкової ставали дедалі хаотичнішими й більш нервовими. Намагаючись збити хвилю протестів і залякати журналістів, влада почала діяти на грані фолу. Так, 12 жовтня під час виконання професійних обов’язків з висвітлення акції протесту опозиції струсу мозку зазнав журналіст Олег Завада. Це сталося в результаті його побиття співробітниками міліції під час акції. За словами потерпілого, він, виконуючи свої професійні обов'язки, фотографував колону Соцпартії, коли на нього напали люди в шкірянках. Вони скрутили журналістові руки, а один із невідомих завдав йому удару в ліву скроню. Свідком інциденту стали народний депутат Юрій Луценко та інші учасники маршу соціалістичної опозиції. Наступного дня ввечері в центрі Києва було здійснено спробу пограбувати кореспондентку газети "Вашингтон таймс" Наталю Федущак. Пані Наталя заявила, що не виключає, що напад пов'язаний з її журналістською діяльністю, оскільки в сумці був диктофон із записом інтерв'ю з приводу можливого продажу Україною "Кольчуг" до Iраку. 21 жовтня зник директор інформаційного агентства "Українські новини" Михайло Коломієць. За твердженням шеф-кореспондента "Українських новин" Єгора Соболєва, агентство подало про це заяву до Печерського районного управління міліції лише 28 жовтня. За кілька днів ЦГЗ ГУ МВС України в місті Києві повідомив про те, М. Коломієць, який підтримує зв'язок з рідними та близькими, періодично їм телефонуючи, пояснює їм свою відсутність особливими обставинами. За словами заступника начальника ГУ УМВС міста Києва, полковника міліції Наумова, на цей момент ані від рідних, ані від колег офіційних заяв про зникнення директора "Українських новин" не надходило. У листопаді пошуки М. Коломійця продовжила міліція Бєларусі. 3 грудня Валерій Хорошковський, один із співвласників агентства "Українські новини", в розмові з матір'ю Михайла Коломійця звинуватив журналіста у привласненні коштів та невиплаті заробітної платні своїм працівникам. Невдовзі в Білорусі виявили тіло Михайла Коломійця, знайденого повішеним. I лише 12 грудня в Києві було завершено технічну частину експертизи тіла журналіста. 4 грудня відбулася подія, яка на кілька років уперед заклала стратегію журналістських протестів. Цього дня у Верховній Раді України почалися парламентські слухання на тему "Суспільство, засоби масової інформації, влада: свобода слова і цензура в Україні". У цьому зв’язку лідер "Нашої України" Віктор Ющенко на парла-
127
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
ментських слуханнях з питань свободи слова заявив, що ця дискусія матиме вагомі суспільні наслідки. "В юридичні наслідки тих слухань я не вірю", — підкреслив він, висловивши сумнів у тому, що слухання можуть змінити ставлення влади до преси. Як повідомили УНIАН у прес-службі "Нашої України", на переконання В. Ющенка, "влада, яка придушує демократичну пресу, має йти у відставку". Він також зазначив, що "українські журналісти мають систему цінностей, яка потрібна країні". "Українські журналісти не хочуть працювати за "темниками", а влада водночас прагне, щоб у державі панувала система подвійних стандартів", — наголошував він. Головним досягненням дискусії лідер "Нашої України" назвав те, що представники ЗМI, які виходили на трибуну, "відчули потребу в консолідації своїх сил". З іншого боку, за його словами, "головний підсумок слухань полягає у заяві з такої високої трибуни, що далі так утримувати інформаційний простір держави неможливо". Окреслюючи позицію "Нашої України" у ставленні до ЗМI, В. Ющенко заявив, що "нам потрібна правда, і ми ніколи нікого не купуватимемо". Своєю чергою, заступник голови Верховної Ради України Олександр Зінченко був переконаний, що незалежність засобів масової інформації може бути реалізована лише в компромісній взаємодії журналістів, власників ЗМI, влади та громадських інституцій. Натомість перший заступник голови парламентського комітету з питань свободи слова та інформації, колишній член фракції Блоку Юлії Тимошенко Сергій Правденко стверджував, що "в разі приходу до влади нинішніх опозиціонерів питання про свободу слова буде знято з порядку денного, бо самої свободи не буде". А віце-прем’єр-міністр України Дмитро Табачник у своєму заключному виступі зауважив, що в українському законодавстві існує достатня кількість невизначених моментів у діяльності засобів масової інформації, і запропонував створити спеціальну робочу групу для напрацювання змін до законодавства, що регулюватиме відносини в інформаційній галузі. На його думку, до такої групи могли б увійти народні депутати, урядовці, журналісти і представники громадських організацій. Тим часом голова Державного комітету інформаційної політики Iван Чиж не дотримав своєї обіцянки розповісти під час парламентських слухань з питань свободи слова про факти переслідування журналістів. Як повідомляло УНIАН, I. Чиж заявляв про свій намір оприлюднити факти утиску журналістів у листопаді на прес-конференції в Києві. Тоді він стверджував, що Держкомінформполітики
128
Громадянське суспільство
має набагато більше фактів утиску журналістів, ніж члени страйккому та оргкомітету Незалежної профспілки працівників ЗМI. Голова Комітету Верховної Ради з питань свободи слова та інформації Микола Томенко звинуватив Адміністрацію Президента в перебиранні на себе конституційного права керування інформаційною політикою держави, яке згідно з Основним Законом належить іншим державним органам. Наступного дня народний депутат, член фракції "Наша Україна" В'ячеслав Кириленко заявив, що ця фракція підтримає всеукраїнський страйк журналістів. На переконання народного депутата, "дуже важливо, що журналісти чесно сказали про ті проблеми, які створила їм влада". На його погляд, виходом із кризової ситуації в ЗМI міг стати "громадський контроль за тим, щоб влада не порушувала права журналістів". У грудні Адміністрація Президента надіслала до ПАРЄ листа, в якому повідомлялося, що на Банковій провели власний моніторинг українських мас-медіа, який доводить, що проблем зі свободою слова в Україні немає. Невдовзі Ханне Северинсен надіслала відповідь Сергієві Васильєву. Як вона повідомила, моніторинговий комітет ПАРЄ вкрай занепокоєний ситуацією з мас-медіа в Україні. Адже, як наголосила Х. Северинсен, за нез'ясованих обставин загинуло "надто багато" українських журналістів, а відтак справа не в тому, щоб порахувати, скільки незалежних газет існує в Україні, — треба також дивитися, хто ж є власниками телебачення і як загалом працюють українські журналісти, які існують тенденції в медіа-просторі, зокрема й стосовно практики використання “темників". За цього пані Северинсен додала, що уважно вивчає матеріали парламентських слухань про політичну цензуру в Україні. 13 грудня голова Київської незалежної медіа-профспілки Андрій Шевченко під час чат-конференції на сайті "Телекритики" повідомив, що ще до Нового року мають бути створені первинні профспілкові осередки на кількох телеканалах. За цього журналістський страйкком, за його словами, продовжуватиме діяти, займаючись виключно політичними питаннями, тоді як профспілка має займатися професійними питаннями захисту журналістів, включаючи захист їхнього права на професію. Втім, Андрій Шевченко без переконаний, що журналісти зможуть обійтися без страйку: "Зараз є реальний шанс зрушити ситуацію без страйку чи інших крайнощів”. Таким чином, другий рік третього тисячоліття став роком, коли українські журналісти усвідомили: до розв’язання спільних проблем
129
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
необхідно докладати спільних зусиль, розраховуючи передусім на себе. Можливо, й не варто переоцінювати акції журналістської солідарності, створення профспілки, висування пропозицій щодо законодавчих змін (у тому числі стосовно колективних контрактів) — адже до цього були залучені надто різні люди, надто різнилися їхні інтереси, надто відмінними були противаги. Однак тим паче не варто недооцінювати всього того, що цього року сталося вперше. I головне його досягнення — те, що спільну мову почали знаходити люди, яких іще півроку тому важко було уявити поряд на одній "тусовці". Перші акції журналістської солідарності 2002 року дали початок тим подіям, які набули свого доконаного вигляду наприкінці 2004 року. Олександр Чекмишев, голова Комітету "Рівність можливостей"
130
Виконавча, законодавча і судова влада
2
ВИКОНАВЧА, ЗАКОНОДАВЧА I СУДОВА ВЛАДА 1. Діяльність консультативно-дорадчих та координаційних органів при Президенті України 2. Кабінет Міністрів України 3. Політичні процеси у Верховній Раді України 4. Судова система України 5. Конституційний Суд України 6. Прокуратура України
131
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
1
Діяльність консультативно-дорадчих та координаційних органів при Президенті України
П
ісля зникнення з політичної карти світу СРСР перед новими суверенними державами, що виникли на його просторі в 1991 році, постало безліч питань політичного та правового характеру. За цього ключовим питанням для колишніх республік Радянського Союзу був вибір форми державного правління. Вектор розвитку української державності було спрямовано на створення президентсько-парламентської республіки. Проте конституційне закріплення повноважень глави держави і розподіл функцій та повноважень між законодавчою, виконавчою і судовою гілками влади з часом набуло ознак "формальності", а власне, фактично відбувалося значне посилення саме президентської влади. 2001—2002 роки є достатньо показовими для аналізу інституту президентства в новітній історії України. Цей період характеризується як "період нестабільності", найважливішими подіями якого стали загибель Георгія Гонгадзе, "касетний скандал" та акція "Україна без Кучми". Попри те, що ці три події, нерозривно пов’язані з Президентом України Л. Кучмою, становили лише верхівку айсберга, саме вони поклали початок делегітимації президентської влади. Проте для цього аналізу важливіше значення має саме та частина "айсберга", яка знаходиться під водою (а вона, природно, є набагато більшою). Маються на увазі ті консультативно-дорадчі та координаційні органи при Президентові України, які протягом 2001—2002 років справляли значний вплив на політичні процеси в країні. Серед таких органів, які створювалися згідно з положеннями Конституції України, найбільшої уваги заслуговують Адміністрація Президента України і Рада національної безпеки та оборони.
Адміністрація Президента України Особливість ролі Адміністрації Президента в системі органів державної влади полягала в тому, що саме цей орган, прямо не передбачений Конституцією України як окремий суб’єкт влади, фактично керував системою виконавчої влади, залишаючись за цього "непублічним".
132
Виконавча, законодавча і судова влада
Так, АПУ існувала на підставі розпорядження Президента України "Питання Адміністрації Президента України" від 13 грудня 1991 року1. На конституційному рівні створення адміністрації виправдовувалося правом Президента формувати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті (п. 28 статті 106 Конституції України). Указом Президента України від 19 лютого 1997 року було затверджено Положення про Адміністрацію Президента України, згідно з яким вона є постійно діючим органом, що утворюється Президентом України відповідно до Конституції України для забезпечення здійснення ним своїх повноважень як глави держави2. Як указувалось у цьому положенні, серед основних завдань адміністрації — організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інші види забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень глави держави, гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини та громадянина. Воднораз Президент Л. Кучма та його оточення потихеньку суттєво розширили повноваження АПУ, що й зумовило унікальність її ролі в системі органів державної влади. Зокрема, в Указі Президента "Про Адміністрацію Президента України" від 14 грудня 1996 року передбачалося право керівництва адміністрації видавати посадовим особам уряду обов’язкові для виконання вказівки. Крім того, АПУ перебрала на себе функції Міністерства закордонних справ України, що спричиняло до виникнення перманентних конфліктів, пов’язаних із розподілом повноважень у зовнішньополітичній сфері між МЗС і Президентом України. Так, п. 3 ст. 106 Конституції України говорить про безпосереднє керівництво Президентом зовнішньою політикою країни. Водночас у цій же статті прописана заборона передачі Президентом своїх повноважень іншим особам або органам. Проте АПУ, а точніше, головне управління з питань зовнішньої політики АПУ здійснювало координацію та контроль за виконанням актів Президента з питань зовнішньої політики, діяльності МЗС загалом і діяльності дипломатичної служби та дипломатичних представництв зокрема. Президент координував і контролював діяльність зовнішньополітичного відомства в основному шляхом кадрових призначень (наприклад, заступників міністрів, керівників структур1 Див.: Розпорядження Президента України "Питання Адміністрації Президента України" № 2—91—рп від 13 грудня 1991 року. 2 Див.: Указ Президента "Про затвердження Положення про Адміністрацію Президента України" № 159/97 від 19 лютого 1997 року.
133
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
них підрозділів тощо), хоча Основним Законом Президентові надається право призначати й усувати з посади лише міністра закордонних справ та глав дипломатичних представництв. Достоту незрозуміла залежність зовнішньополітичного відомства від "президентської канцелярії" породжувала внутрішні конфлікти "зовнішньої політики", що негативно позначалося на її ефективності. Загалом діяльність АПУ періоду 2001—2002 років можна охарактеризувати як діяльність "паралельного уряду". Посилення ролі АПУ в системі державної влади зумовлювали як суб’єктивні, так і об’єктивні причини. Серед об’єктивних причин можна виділити три категорії. По-перше, не варто забувати про системні чинники. Адже Україна успадкувала модель державної політики від СРСР, тому система її розробки, прийняття і здійснення були похідними від радянської системи "державного управління". I хоча після запровадження принципу поділу влади та відповідного його закріплення в Конституції 1996 року організаційна схема зазнала значних змін, основоположні принципи взаємодії між різними гілками влади збереглися. Відтак АПУ слід розглядати як рудимент традицій державного управління, успадкованого від СРСР, наслідок закладених у ньому механізмів. Як зазначають дослідники української державної політики у колективній праці "Система розробки і здійснення публічних політик в Україні", через "концентрацію владних повноважень у руках президента” постала “знайома для пострадянських чиновників організаційна схема, в якій вертикаль партійних комітетів замінила "президентська вертикаль"3. По-друге, поживний грунт для поступової узурпації влади, одним із проявів якої стала діяльність Адміністрації Президента, створили сукупно такі фактори, як нерозвинене громадянське суспільство, слабка судова система, відсутність парламентської більшості. По-третє, свою роль відіграла й своєрідна розмитість законодавчих положень. Відтак необхідно звернути увагу на те, як описується принцип поділу влади та розподіл владних повноважень у Конституції України. Так, відповідно до Основного Закону повноваження щодо розробки, прийняття і здійснення державної політики розподілені між законодавчою і виконавчою гілками влади. На Верховну Раду України покладаються "засадні" функції: згідно зі ст. 85 і 92 Конституції вона ухвалює у формі законів основні напрямки політики в різних сферах. А от основні повноваження щодо вироблення державної політики, прийняття рішень щодо шляхів її впроваджен-
134
3 Система розробки і здійснення публічних політик в Україні. / Під заг. ред. О. П. Дем’янчука. — К.: Факт, 2004.
Виконавча, законодавча і судова влада
ня та реалізації покладаються на органи виконавчої влади. На практиці, що склалася в Україні, ці повноваження розподілялися між Президентом (та його "допоміжними органами") і Кабміном. Однак через те, що Конституція 1996 року стала результатом компромісу, положення, які покликані були регулювати відносини в трикутнику Президент—парламент—уряд, не було чітко виписано. Понад те, Конституція залишала за Президентом право звільняти прем’єр-міністра на власний розсуд, що, як це очевидно, робило прем’єра доконечно залежним від волі глави держави. З-поміж суб’єктивних причин дедалі більш відчутного зростання впливу АПУ в системі державної влади основною виявилась особистість Президента. За час перебування при владі Л. Кучма завдяки своїм індивідуальним якостям, а зокрема вмінню використовувати політичну ситуацію в своїх інтересах спромігся, вміло користуючись лазівками в законодавстві, а часто й власноруч забезпечуючи його невизначеність (про що свідчить, наприклад, семиразове накладання вето на закон "Про Кабінет Міністрів України"), вибудувати міцну вертикаль влади і створити за допомогою Адміністрації Президента, по суті, "державу в державі"4. До суб’єктивних причин слід віднести й особистості тих людей, які в період 2001—2002 років здійснювали керівництво АПУ. Так, до квітня 2002 року главою Адміністрації Президента України був Володимир Литвин, якого в той час вважали однією з найближчих до Президента персон. Він зумів організувати чітку роботу АПУ, що уможливило її перетворення на закритий орган розробки політичних рішень, які й приймає президент. Ближче до кінця 2001 року В. Литвин погодився очолити список виборчого блоку "За єдину Україну!", який одразу ж стали називати найвагомішою провладною силою, що збиралася йти на вибори до парламенту. 18 грудня 2001 року Президент Л. Кучма заявив на семінарі для регіональних ЗМI: "Ви що, проти того, щоб "Єдина Україна" перемогла? Я — за. Порядок буде у країні"5. Після виборів до парламенту людина, що уособлювала кабінет Л. Кучми і справляла неабиякий вплив на виконавчу вертикаль, перебралась у законодавчу владу. Після консультацій щодо розподілу посад у Верховній Раді України В. Литвина було обрано спікером. Відтак Указом Президента України Л. Кучми № 542/2002 від 12 червня 2002 року главою його адміністрації було призначено Віктора Володимировича Медведчука. Власне, його призначення та наступні 4 Див.: Мостова Ю. Про зорі, планети та стежки в пилу // Дзеркало тижня. — 2002. — № 51. 5 http://www.pravda.com.ua/ news/2001/12/18/20170.htm
135
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
зміни в структурі й повноваженнях АПУ також є цікавим предметом для дослідження іншої особливості української політики — її "клановості". Адже Л. Кучма як непоганий менеджер усіляко намагався, з одного боку, посилити конкуренцію всередині свого оточення, а з іншого — не дати можливості жодній з груп справляти визначальний вплив. Проте з призначенням В. Медведчука на посаду керівника АПУ цей орган отримує статус "контролюючого". За цього контрольована АПУ сфера поширювалася як на внутрішню політику та органи, що її здійснювали, так і на зовнішньополітичні та зовнішньоекономічні відносини, які відтак стали достоту "проросійськими". На жаль, "підкилимність" стала однією з ознак державної політики України, тож і досі не відомими залишаються ті "неформальні" розмови, розпорядження, доручення тощо, які насправді домінували в процесі вироблення, прийняття та виконання того чи іншого рішення. Проте й формально визначених повноважень Адміністрації Президента достатньо для того, щоб дійти висновку про надмірне розширення обсягу компетенції Президента. Понад те, такі обставини, як значною мірою керована розстановка сил у парламенті (до речі, вплив на неї справляли саме глави президентської адміністрації), неспроможність народних обранців сформувати парламентську більшість, відсутність консолідованої позиції парламентарів щодо необхідності встановлення відповідальності уряду перед ВРУ, надали Президенту змогу впливати на процеси у Верховній Раді. За таких обставин до виняткових конституційних і політичних важелів, що визначають особливу роль Президента в системі державної політики, його оточення намагалося додавати ще й адміністративні6. Iз системного погляду, це означає, що влада в державі набувала дедалі більше ознак автократії, державна система трималася на неформальних зв’язках, а відповідно, жодних основ для розвитку демократичних механізмів не закладалося. Отже, враховуючи вищезазначені аспекти, можна зробити такі висновки. Через низку об’єктивних та суб’єктивних причин до 2001—2002 років в Україні сформувалася дуже сильна президентська виконавча вертикаль, координаційним центром якої часто виступала Адміністрація Президента України. Ця вертикаль не давала змоги розвиватися незалежній урядовій виконавчій вертикалі. Адміністрація Президента стала особливим органом в системі державної влади в Україні, який, по-перше, мав юридично надмірні
136
Система розробки і здійснення публічних політик в Україні. / Під заг. ред. О. П. Дем’янчука. — К.: Факт, 2004.
6
Виконавча, законодавча і судова влада
повноваження, а по-друге, справляв неформальний вплив на всю політику в державі через "контакти" з "потрібними” парламентарями тощо.
Рада національної безпеки і оборони України На відміну від Адміністрації Президента Рада національної безпеки і оборони України є органом, прямо передбаченим Конституцією, що, безумовно, засвідчує його державно-політичну вагомість. Конституція України визначає РНБОУ як "координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України" і наділяє її повноваженнями "координувати та контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони" (ст. 107). Рада національної безпеки і оборони була заснована Указом Президента України від 30 серпня 1996 року "Про Раду національної безпеки і оборони України"7, а її діяльність, окрім Конституції України, регулює спеціальний Закон України "Про Раду національної безпеки і оборони України" від 5 березня 1998 року. Згідно з чинними нормативно-правовими актами, які визначають та регулюють діяльність РНБОУ, цей орган наділений досить вагомими повноваженнями. Проте очевидно, що оцінювати ефективність та результати діяльності будь-якого інституту слід не лише з погляду формально закріплених повноважень, а на основі аналізу прийнятих рішень та вжитих заходів. Від середини 90-х років в Україні, як уже зазначалося вище, сформувалася потужна президентська вертикаль. Відтак реаліями державно-політичного життя України стали тіньова політика, неформальні домовленості, координація та контроль діяльності виконавчої і законодавчої гілок влади з боку "допоміжного" органу при Президенті. За цього становить значний інтерес питання про те, як за таких умов функціонував наділений багатьма вагомими повноваженнями у сфері національної безпеки і оборони консультативно-дорадчий орган, який залишався за цього органом при Президенті, що за сильної президентської влади означало і його власну залежність від глави держави. Як за таких умов працювала Рада національної безпеки і оборони в 2001—2002 роках, цікаво не лише для оцінки її діяльності, але й для розуміння принципів взаємодії Президента і його структур. Щодо РНБОУ в новітній українській практиці склалася така закономірність: впливовість ради залежить від її керівника. Протягом 7 Див.: Указ Президента України "Про Раду національної безпеки і оборони України" № 772/96 від 30 серпня 1996 року.
137
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
2001—2002 років РНБОУ очолював генерал Євген Марчук, який змінив на цій посаді Володимира Горбуліна, котрого дослідники схильні були вважати більш впливовим та самостійним політиком. Тут слід нагадати, що Є. Марчук отримав посаду секретаря РНБОУ за відмову від участі в другому турі виборів 1999 року. Він ніколи не користувався прихильністю Президента, який розглядав посаду секретаря РНБОУ лише як одну із складових механізму стримувань і противаг у створеній ним системі влади при розв’язанні ключових питань, виробленні тактики поведінки, реагуванні на події. В подальшому Президент Л. Кучма змінив тактику: замість використання посад "силовиків" він став вдаватися до іншого, більш дієвого засобу — протиставлення "кланів" один одному. Розгляд самих лише указів Президента щодо РНБОУ (левова частка яких стосується кадрових призначень) демонструє очевидне зниження активності ради порівняно з попередніми періодами. Аналіз діяльності РНБОУ в 2001—2002 роках теж засвідчує, що цей орган не виконував належним чином функцій, покладених на нього Конституцією України. Показовим є вже такий момент: першим документом, прийнятим РНБОУ в 2001 році, початок якого ознаменувався розпалом "касетного скандалу" та кульмінацією акції "Україна без Кучми", стало рішення від 25 січня 2001 року про... детінізацію економіки, відображене у відповідному Указі Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 25 січня 2001 року "Про заходи щодо детінізації економіки". Під час політичної кризи діяльність РНБОУ була доволі безсистемною, оскільки не було вироблено чіткої позиції щодо поточних подій. Коментарі, що їх давав керівник РНБОУ журналістам, навряд чи можна було розцінювати як позицію державного органу, відповідального за національну безпеку. Слід також зазначити, що події 9 березня 2001 року, коли в Києві відбулися сутички між правоохоронцями і мітингувальниками з наступними масовими арештами демонстрантів, аж ніяк не відобразились у діяльності РНБОУ, хоча ці події вочевидь належало розглядати в контексті національної безпеки. Однак із цього приводу не було прийнято жодного рішення. Щоправда, Є. Марчук усе ж оприлюднив особисті міркування, але пропозицій щодо способу реагування на значну соціальну напругу так і не було висунуто. Говорячи про основні напрями діяльності РНБОУ в зазначений період, можна виокремити питання інформаційної безпеки, інфор-
138
Виконавча, законодавча і судова влада
маційної політики та реформування оборонного комплексу України в контексті євроатлантичної інтеграції. Так, у травні уряд України створив міжвідомчу робочу групу з питань розробки проектів Концепції інформаційної безпеки і Програми боротьби зі злочинами у сфері інформаційних технологій. Головою групи було призначено заступника секретаря Ради національної безпеки і оборони України Олександра Бєлова. В цей само період РНБОУ займається питаннями державної інформаційної політики та вдосконалення державного регулювання інформаційних відносин, зокрема виходить Указ Президента України “Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 17 червня 1997 року "Про невідкладні заходи щодо впорядкування системи здійснення державної інформаційної політики та удосконалення державного регулювання інформаційних відносин". Також побачили світ укази Президента України “Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 липня 2001 року "Про заходи щодо захисту національних інтересів в галузі зв'язку та телекомунікацій", "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2001 року "Про заходи щодо вдосконалення державної інформаційної політики та забезпечення інформаційної безпеки України". На перший погляд, така увага до проблем інформаційної сфери здається свідченням розвитку демократичних механізмів у державі. Проте тут варто згадати опубліковану в інтернет-виданні "Українська правда" заяву Iнтернет-асоціації України, в якій зокрема зазначається: "Iнтернет-Асоціація України у зв'язку з рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2001 року заявляє наступне: "Iнтернет-Асоціація України згодна з думкою РНБОУ про те, що український сегмент Iнтернету працює у правовому полі, яке не сформоване у повній мірі…", однак "поспішні і некваліфіковані заходи з державного втручання у розвиток інформаційного простору країни надто негативно впливатимуть на формування громадянського суспільства в Україні, завдадуть серйозного удару по міжнародному іміджу України, її інформаційній і економічній безпеці"8. Отже, як бачимо, незрозумілість заяв РНБОУ з приводу ліцензування інтернет-простору в світлі поточних політичних подій в Україні здійняла хвилю стурбованості в медіа-середовищі. Тут іще слід зауважити, що як засідання РНБОУ від 31 жовтня, так і її діяльність загалом не були належною мірою прозорими, що й викликало занепокоєння та критику представників ЗМI. Більше того, дії РНБОУ були розцінені як такі, що несуть загрозу свободі та незалежності ін8
http://pravda.com.ua/news/2001/11/5/19260.htm
139
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
тернет-середовища — останнього оплоту свободи слова, на який іще не поширювалася державна цензура. Крім того, такого роду рішення Ради національної безпеки і оборони могло розглядатися як спроба представників державної влади жорстко регламентувати телевізійне мовлення. Події 11 вересня, які сколихнули світ, теж отримали відображення в діяльності РНБОУ. Вже наступного дня в Києві відбулось екстрене двогодинне засідання Ради національної безпеки і оборони України, на якому було схвалено заходи, направлені на запобігання здійсненню терористичних акцій у країні і посилення роботи з боротьби з тероризмом загалом. Як повідомив секретар РНБОУ Євген Марчук, радою було розроблено близько "півтора десятка" невідкладних заходів із попередження тероризму в країні, зокрема політико-правових і міжнародно-правових. Усім службам було доручено посилити контроль за сферами своєї роботи та безпекою стратегічно важливих об'єктів, а також об'єктів підвищеної небезпеки. Було прийнято рішення про створення Центру управління кризовими ситуаціями та розробку механізмів міжвідомчого контролю за цим центром. Серед іншого, члени РНБОУ ухвалили рішення провести "інвентаризацію всіх небезпечних і стратегічно важливих об'єктів", зокрема було вирішено провести на цих об'єктах навчання. На цьому ж засіданні Президент Л. Кучма доручив вести постійний моніторинг валютного курсу для недопущення кризи, подібної до кризи 1998 року, та виявляти фінансові махінації і факти спекуляції на курсі валют9. ЗМI з цього приводу зазначали: "Більшість експертів визнала адекватність дій і рішень, ініційованих РНБОУ щодо заходів безпеки в країні після терактів у Сполучених Штатах і надання повітряного коридору для військово-транспортної авіації США"10. Отже, аналіз указів Президента, виданих на виконання рішень РНБОУ протягом зазначеного періоду, свідчить про те, що діяльність РНБОУ загалом не була спрямована на розгляд справді серйозних проблем. Рада не проводила самостійної і зрілої політики у сфері своєї компетенції. Тож не дивно, що чи не найпоширенішими виданнями РНБОУ були... екологічні дайджести як своєрідні звіти про її діяльність. Отже, враховуючи такі фактори, як посилення ролі Президента в системі державної влади, нова тактика Л. Кучми в стримуванні та балансуванні між різними групами інтересів у своєму оточенні, відсутність особистої симпатії Л. Кучми до Євгена Марчука в умовах
140
9 10
Див.: http://www.interfax.kiev.ua Див.: День. — 26 вересня 2001 р. — № 173.
Виконавча, законодавча і судова влада
розквіту тіньової політики, доводиться констатувати послаблення ролі РНБОУ в зазначений період. РНБОУ не могла діяти самостійно, а відтак, по суті, вона й не виконувала покладені на неї Конституцією функції "координаційного органу з питань національної безпеки і оборони". Це сталося в основному тому, що Президент Л. Кучма не вважав за доцільне посилювати чи хоча б зберігати попередні позиції РНБОУ, тож питання, які раніше виносилися на засіданнях ради, стали вирішувати в інших кабінетах та в межах інших структур. Як наслідок — політична впливовість цього органу суттєво знизилась.
Iнші консультативно-дорадчі органи при Президенті України Повертаючись до ст. 106 Конституції України, звертаємо увагу на те, що Адміністрація Президента та Рада національної безпеки і оборони є не єдиними консультативно-дорадчими органами при Президенті України. За цього належить відзначити перманентне зростання кількості координаційних (консультативно-дорадчих) органів при главі держави, діяльність яких у багатьох випадках підміняла роботу органів, які відповідно до Конституції мали брати участь у формуванні та реалізації зовнішньої політики держави (наприклад, МЗС). Зокрема, протягом 2001—2002 років було створено: • інститут Уповноваженого України з питань європейської інтеграції, завдання та функції якого визначались Указом Президента від 21 серпня 2001 року № 725/2001; • Державну раду з питань європейської і євроатлантичної інтеграції України (Указ Президента України від 30 серпня 2002 року № 791/2002). • Трошки раніше Указом Президента від 30 серпня 2000 року № 1033 було засновано Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу як консультативно-дорадчий орган при Президентові України. Окрім того, що робота цих органів значною мірою дублювала діяльність центральних органів виконавчої влади у сфері зовнішньої політики, їх практична діяльність увиразнила й шерег інших недоліків. Зокрема, жодним актом глави держави не було визначено засад їх взаємодії між собою, не розмежованою залишились і сфера їх компетенції. Відтак дублювання функцій одних консультативних
141
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
органів іншими відбувалося за цілою низкою напрямів, зокрема щодо координації та забезпечення взаємодії міністерств і центральних органів виконавчої влади, формування єдиного підходу, стратегії та пріоритетних напрямів державної політики у сфері європейської інтеграції (адаптації законодавства), моніторингу законодавства та роботи в галузі адаптації, розробки пропозицій стосовно пріоритетних сфер спрямування технічної допомоги. За такого підходу діяльність державного апарату в сфері європейської інтеграції не можна було визнати задовільною. Взагалі, кількість комісій і рад при Президенті, що займалися різноманітними державними проблемами, починаючи з охорони пам’яток культури і закінчуючи інвестиційним кліматом України, просто вражає. Проте довжелезний перелік таких органів навряд чи може свідчити про ефективність їх діяльності, оскільки вона зазвичай не виходила за межі декларативності. З іншого боку, не слід нехтувати таким аспектом, як роль конкретного органу, оскільки кожен із них слугував інструментом легітимації політики Президента в певних напрямах. Знову ж таки, повертаючись до проблеми тіньової, кулуарної політики, домінування неформальних рішень, наголосимо, що в умовах слабкості та неефективності системи державного управління діяльність таких органів прямо залежала від волі Президента, який уміло використовував їх для проведення своєї політичної лінії, зовсім не прагнучи створювати ефективну систему діяльності таких структур.
Висновки 2001—2002 роки є вельми показовими для аналізу розвитку інституту президентства в Україні, оскільки на цей час президентська вертикаль визріла як явище і як механізм державної влади. Аналіз діяльності Адміністрації Президента України та Ради національної безпеки і оборони України дає підстави стверджувати, що в Україні сформувався режим надмірної влади Президента, характерною ознакою якого виступала "клановість". Фактично в державі не діяли механізми поділу влади, оскільки неформальні зв’язки сприяли химерному зрощенню різних органів між собою. Внаслідок певних об’єктивних причин, а також у результаті поточного політичного процесу в Україні була створена президентська виконавча вертикаль, яка не дала змогу повноцінно розвиватись урядовій виконав-
142
Виконавча, законодавча і судова влада
чій вертикалі, через що принцип розподілу повноважень у цій сфері залишався тільки прописаним на папері. Адміністрація Президента, отримавши потужні повноваження в сфері виконавчої влади, фактично функціонувала як "паралельний уряд" у державі. Діяльність Ради національної безпеки і оборони в зазначений період свідчить про послаблення політичної ваги та впливовості цього органу за одночасного посилення президентської влади. Iнші ж консультативнодорадчі органи, що створювались при Президенті в цей період, мали суто декларативний характер. Слід зауважити, що подібного роду тенденції характерні для всіх перехідних держав, однак, на щастя, структури, які діють за допомогою описаних вище засобів і методів, фактично приречені на неминучі — і досить швидкі — трансформації. Залишається відкритим лише питання про якість та напрям цих трансформацій... Дарія Орлова, Лабораторія законодавчих ініціатив
143
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
2
Кабінет Міністрів України
Н
асичені подіями політичного характеру 2001—2002 роки стали своєрідними "американськими гірками" для Кабінету Міністрів України. Тільки-но "потяг набирав обертів" і "рухався до вершин", тільки-но машиністові відкривалися широкі горизонти змін та реформування, щойно окреслювався прямий шлях до стабільності — неждано-негадано потяг зривався і стрімко нісся вниз. Ще деякий час, за законами фізики, він рухався по інерції, а тим часом замінювався машиніст, оновлювався склад його помічників, обирався новий або видозмінювався старий шлях — і рух продовжувався в якомусь іншому напрямку. Отже, протягом 2001—2002 років глава уряду, а відповідно, й сам уряд змінювалися тричі, що зумовлювало заміну програм, модифікацію стосунків із представниками інших гілок влади, зміну настроїв у суспільстві. Поділ цих двох років на три періоди, часові межі яких визначаються періодами функціонування кожного з урядів, надасть змогу автономно проаналізувати результати діяльності трьох урядових команд, а потім і порівняти їх між собою.
Перший період: уряд В. Ющенка (січень-травень 2001 року) Перший період (січень-травень 2001 р.) припадає на завершення прем’єрства В. Ющенка. Цей уряд характеризували такими епітетами, як "реформаторський" та "історичний". Це був перший уряд, який на ділі прагнув до прозорої та відкритої економічної політики й уперше повернув економічні тенденції в бік зростання, єдиний починаючи з 1995 року український уряд, якому вдалось обійтися без жодного значного кредиту від західних фінансових структур (показово, що за цього він мав відчутно більшу за всі попередні і наступні кабінети моральну підтримку Заходу, як і надзвичайно високу народну підтримку), а також уряд, який відзначився першим в історії України звітуванням прем’єра перед Верховною Радою України за виконання урядової програми.
144
Виконавча, законодавча і судова влада
17 квітня 2001 року на пленарному засіданні парламенту з вуст В. Ющенка прозвучав вичерпний перелік дій Кабміну та тих вагомих результатів, яких вдалося добитися в ході виконання програми Президента України "Реформи заради добробуту" (а ключовим завданням цієї програми був перелом негативної тенденції до спаду економіки і закладання міцного фундаменту для довгострокового стабільного зростання України). Отримавши у "спадок" від попередників розбалансовану бюджетну систему з глибоким дефіцитом бюджету, енергетичну систему, якій загрожував остаточний розвал, сільськогосподарське виробництво, котре замість того, щоб бути запорукою добробуту країни, стало загрозою для її продовольчої безпеки, нестабільні гроші і нестабільні ціни, уряд В. Ющенка зумів не тільки забезпечити економічну стабільність, а й закласти передумови для економічного зростання. Було погашено пенсійні борги, борги місцевих бюджетів із заробітної плати, а загальні видатки на соціальні заходи та гуманітарну сферу зросли порівняно з 1999 роком майже на 30%. Щодо зовнішньої заборгованості, то уряд домовився з приватними інвесторами про реструктуризацію зовнішнього боргу, який сягав понад 2,5 млрд. дол. США. 99,6% усіх платежів було реструктуризовано. Стабілізувавши ситуацію в енергетичній галузі шляхом ліквідації бартерних та інших негрошових форм розрахунків (взаємозаліків), а також за допомогою започаткування аукціонів з продажу вітчизняної нафти та газу, що вперше лібералізувало ціни на енергоносії національного виробництва, й у результаті посиливши контроль за рухом грошових потоків, уряд отримав можливість перейти до здійснення структурних реформ у паливному секторі. Метою цієї реформи було використання українського вугілля як пріоритетного енергетичного ресурсу держави. Погашення заборгованостей, зміцнення експортних позицій України на світових ринках, анулювання близько 260 постанов уряду в сфері економіки, виконання бюджету, економічне зростання — всі ці кроки уряду були націлені на досягнення одної, але найголовнішої мети реформування — забезпечення добробуту українського народу, або, як полюбляв висловлюватися сам прем’єр, добробуту "кожного маленького українця". Варто зауважити, що "реформаторський" уряд відзначився також і своєю законодавчою активністю. Навіть протягом цього короткого періоду тривалістю в 5 місяців Кабінет Міністрів України подав на розгляд парламенту 80 законопроектів, немало з яких стосувались
145
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
економічної, соціальної та культурної політики (зокрема проекти законів про Концепцію сталого розвитку України, про загальнообов'язкове державне соціальне медичне страхування, про Фонд державного майна України, про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки, про внесення змін до Закону України "Про зайнятість населення", про Комплексну програму утвердження України як транзитної держави у 2001—2010 роках), а також сфери зовнішньої політики (проект закону про ратифікацію протоколу про правила ліцензування імпорту державами-учасницями угоди про створення зони вільної торгівлі)1. Достойно відзвітувавши, тобто навівши безліч "зростаючих" цифр і вагомих аргументів на захист Кабміну, В. Ющенко висловив сподівання на подальшу співпрацю з Верховною Радою та її підтримку. Однак з огляду на поточну політичну ситуацію в країні (а точніше, на політичну кризу), а також на те, що в боротьбі за існування уряд Віктора Ющенка не вступав із депутатами ні в політичні, ні в майнові торги, та, понад те, на постійне протистояння з провладними колами та із самим Президентом, він прогнозував для себе і свого уряду неминучу "загибель". Та якщо прем’єр тільки прогнозував собі і своїм соратникам невтішну долю, то Президент уже давно прийняв рішення про це і не видавав його тільки тому, що не хотів провокувати учасників акції "Україна без Кучми" та загострювати "незадоволення Заходу політикою діючого президента". Згодом вихід із ситуації було знайдено — було використано варіант висловлення недовіри уряду парламентом. I кому на радість, а кому на жаль, але прогнози таки справдилися: 26 квітня 2001 року на пленарному засіданні Верховної Ради України 263-ма депутатськими голосами була ухвалена резолюція № 72—35 про висловлення недовіри діючому Кабінету Міністрів України. Уряд пішов у відставку з ініціативи ультралівих фракцій, підтриманої центристами. Аналіз обставин, за яких усе це відбувалося, дає підстави говорити про вправно розіграний сценарій. Насправді ж "остаточне рішення вочевидь приймалось президентом, оскільки пропрезидентські фракції могли настільки одностайно голосувати за відставку тільки за умови відповідного сигналу"2. Таким чином, відповідальність за відставку уряду була покладена на "плечі" парламенту, що "дозволило президенту вмити руки і в очах Заходу, і в очах вітчизняної громадської думки, для якої Ющенко став лідером довіри"3. Див. офіційну веб-сторінку Верховної Ради України (http://www.rada.gov.ua). 2 Річні доповіді. Зовнішня та безпекова політика України. 2001 рік. Ч. 1 // http://foreignpolicy.org.ua/ua/reports/index.shtml?id=12 3 Там само. 1
146
Виконавча, законодавча і судова влада
Другий період: уряд А. Кінаха (травень 2001-го — листопад 2002 року) Відчувши, що загрозу може становити навіть залежна фігура, Президент вирішив більше не допускати подібних помилок і став обачнішим у підборі кандидатури на посаду прем’єра. "Якщо раніше перша особа виконавчої влади, за всієї вузькості повноважень, зберігала статус політичного гравця, то нині їй призначено вдовольнятися роллю сліпого і безмовного виконавця президентської (та й не тільки президентської) волі. Можна практично не сумніватися, що ніколи більше діючий глава держави не допустить хоча б відносної самостійності керівника Кабміну. I зробить усе від нього залежне, щоб у прем’єрське крісло не потрапила людина, у словах якої Леонід Данилович уловить натяк на амбіції, а у вчинках якої він помітить схильність до харизматичності" (http://www.zn.kiev.ua/nn/show/ 370/33014/). Iдеальною кандидатурою, в якій Президент у той час не вбачав серйозного політичного гравця, виявилась особа Анатолія Кириловича Кінаха, голови Партії промисловців та підприємців України. Тож 29 травня 2001 року Верховна Рада України (зрозуміло, не без так званого "ручного управління") надала згоду на призначення його прем’єр-міністром. Під керівництвом А. Кінаха від травня 2001-го до листопада 2002 року продовжувала успішно працювати більша частина "команди" В. Ющенка, відтак експерти відзначали, що "26 квітня відбулась відставка не уряду Ющенка, а особисто Віктора Ющенка та невеликої (2 особи) групи урядовців", що представляли націонал-демократичний табір. Відставки ж осіб, що були дійсно знаковими для даного уряду — Ю. Тимошенко та Б. Тарасюка, "відбулись раніше"4. Крім ющенківської "команди", уряд А. Кінаха успадкував економіку, що пішла в ріст після тривалих економічних "заморозків", але також і доведену до критичного стану політичну обстановку. "Справді, жоден уряд в Україні ще не стартував за таких сприятливих економічних умов і водночас з таким тягарем відповідальності"5, — підкреслювали оглядачі. Переступивши поріг прем’єрського кабінета, А. Кінах виправдав розрахунки Президента. "Він не став героєм ЗМI — боявся викликати ревнощі Президента. Він не створив у Кабінеті своєї команди, не зміг примусити зважати на себе основних політичних гравців. Він не став ефективним лобістом ні своїх, ні чужих інтересів. Він не відсто4 Річні доповіді. Зовнішня та безпекова політика України. 2001 рік. Ч. 1 // http://foreignpolicy.org.ua/ua/reports/index.shtml?id=12 5 Тичина А. Хто тимчасовий тут? Лізь! Настав ваш час... // Дзеркало тижня. — 2001. — № 18.
147
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
яв право на власне рішення у виборі шляху в парламент"6. Натомість у новосформованому уряді на перший план вийшла інша особа — віце-прем’єр Олег Дубина, фаворит Л. Кучми: "Саме він при живому прем’єрі указом Президента очолює групу з розробки економічної стратегії України. Саме він із перших вуст одержує карт-бланш на формування команди. З його особистою участю посаду міністра енергетики одержує Віталій Гайдук, у крісло міністра фінансів сідає Iгор Юшко"7. Почуваючись незручно і навіть безпомічно в кріслі глави виконавчої влади, "не зовсім затишно" прем’єр почувався й у блоці "За єдину Україну!": "I річ навіть не в почесному другому місці, яке робить главу виконавчої влади на голову нижчим, ніж глава адміністрації Президента, а в тім, що прем’єр замість союзника перетворився на "адмінресурсний важіль" (http://www.zn.kiev.ua/nn/show/380/ 33790/). А. Кінахові доводилося виконувати свої повноваження зважаючи на найменші порухи того, хто стояв біля керма "ручного механізму". Він здійснює візит у Сполучені Штати, що неминуче привертає до нього увагу ЗМI. Адже цей візит був "дуже принциповим. По-перше, тому що відбувся, що свідчило про те, що Україна, попри зближення Америки та Росії, боротьбу з тероризмом, яка була проблемою "номер один" на той час, й надалі становить інтерес, передусім економічний. По-друге, це був перший візит глави виконавчої влади за океан після "касетного скандалу"8. Хоча цей випадок "уваги преси" був практично єдиний, проте рейтинг прем’єра таки почав зростати фактично за повної відсутності його персони на телеекранах і в ЗМI. Переважання прем’єрських рейтингів не могло не зачепити ще не загоєних президентських ран, який відтак став піддавати А. Кінаха та його діяльність нищівній критиці. За цього він пам’ятав, що як і сам А. Кінах, так і його уряд "перехідні" і потрібні лише для того, щоб заповнити вакуум, утворений через зняття з посади його попередника, причому тільки на довиборчий період. Окрім того, уряд був щитом, що прикривав главу держави в разі необхідності, наприклад, у випадку погіршення економічного стану або ж при прийнятті бюджету. Тим часом уся країна, а особливо її обранці та представники, готувалася до парламентських виборів, що мали пройти в березні 2002 року. Перед А. Кінахом теж постало питання про визначення своєї політичної позиції. Шляхів було кілька: або рушати на вибори Мостова Ю. Вибори: не все вирішують проценти // Дзеркало тижня. — 2002. — № 5. 7 Там само. 8 Мостова Ю. Мирні переговори на тлі війни // Дзеркало тижня. — 2001. — № 43. 6
148
Виконавча, законодавча і судова влада
самостійно (тобто з ПППУ), або примкнути до опозиційного блоку В. Ющенка, або ж залишитися на попередніх позиціях. Цей вибір ускладнювався тим, що за обрання одного з двох перших варіантів А. Кінах ризикував поплатитися своєю посадою. Адже в першому випадку могла розгорітися боротьба між президентською адміністрацією і Кабміном за адмінресурс, чого Президент ніяк не міг допустити, а в другому — сам факт переходу в опозицію автоматично означав відставку. Ні того, ні іншого не сталося, й уряд продовжував працювати, але вже сильно відчувалося, що його праця зовсім не результативна. За критерій оцінки діяльності уряду Анатолія Кінаха можна брати його законодавчу активність. Загалом законотворчість уряду була досить активною — було подано 256 законопроектів, однак довиборчий період вочевидь був більш плідним, ніж поствиборчий (див. табл. 1). Таблиця 1. Законопроекти, подані урядом за період з травня 2001 року по листопад 2002 року Сфера державної політики
Назва законопроекту
Державне будівництво та місцеве самоврядування
Подано 11 законопроектів, зокрема: •проект закону про внесення змін до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (щодо нормативно-правової бази у сфері регулювання зовнішніх зносин); •проект закону про внесення змін до Закону України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим" (щодо нормативно-правової бази у сфері регулювання зовнішніх зносин)
Правоохоронна політика
Подано 28 законопроектів, зокрема: •проект закону про боротьбу з економічною злочинністю; •проект закону про внесення змін до Кримінального та Кримінально-процесуального кодексів України (щодо декриміналізації окремих правопорушень у сфері економічної конкуренції); •проект закону про Державну службу виконання покарань; •проект закону про амністію
149
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки Сфера державної політики
Назва законопроекту
Політика національної безпеки та оборони
Подано 15 законопроектів, зокрема: •проект закону про демократичний цивільний контроль за військовими формуваннями та правоохоронними органами; •проект закону про Державну прикордонну службу України
Економічна політика
Подано 104 законопроекти, зокрема: •проект Податкового кодексу України; •проект закону про податок на доходи фізичних осіб; •проект закону про фінансовий контроль; •проект закону про право власності на окремі види майна; •проект закону про державні цільові програми; •проект закону про Державну програму економічного і соціального розвитку України на 2003 рік
Соціальна політика
Подано 29 законопроектів, зокрема: •проект закону про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування; •проект закону про соціальні послуги; •проект закону про недержавне пенсійне забезпечення; •проект закону про упорядкування надання пільг з квартирної плати, плати за комунальні послуги та паливо
Зовнішня політика
Подано 36 законопроектів, зокрема: •проект закону про ратифікацію Договору про забезпечення паралельної роботи електроенергетичних систем держав-учасниць СНД; •проект закону про ратифікацію Угоди про транзит електричної енергії та потужності держав-учасниць СНД; •проект закону про ратифікацію Договору про проведення узгодженої антимонопольної політики
Оцінюючи "плідність" праці уряду А. Кінаха, логічно буде вдатися до звичайного методу порівняння, тим паче, що соціально-економічні показники за період діяльності двох урядів говорять самі за себе. За показниками Держкомстату, уряд В. Ющенка спромігся погасити більш ніж 1,6 млрд. грн. боргу з виплати зарплат і протягом
150
Виконавча, законодавча і судова влада
2000 року йому вдалося зменшити борги перед населенням на суму 3,1 млрд. грн., однак наступного року новий уряд суттєво вповільнив просування в цьому напрямі. За рік було повернуто лише 2,1 млрд. грн. боргів. А в 2002 році становище погіршилося ще відчутніше: за січень-лютий борг по зарплатні навіть зріс на 150 млн. грн. Не менш значущі події відбулись і в аграрному секторі. Лібералізація урядом В. Ющенка цінової політики на селі перетворила ціну на головний стимулятор зростання виробництва в цій галузі. Відтак динаміка процесів у сільськогосподарському секторі відразу ж набула позитивного характеру. Урядові вдалося допомогти сільгоспвиробникам з найбільшим ефектом розпорядитись отриманим урожаєм, обсяги якого дійшли до позначки 40 млн. тонн. Проте наступний уряд украй бездарно розпорядився цим урожаєм. Якщо рахувати здобутки села в 2001 році, виходячи із цін попереднього року, то приріст сягав би 138%. Але цінова політика уряду А. Кінаха призвела до того, що цей приріст залишився на рівні минулого року — лише 9,9%9. Оцінюючи роботу цих двох урядів, необхідно приділити увагу і такому важливому для України питанню, як міжнародне співробітництво, а особливо з Росією. Враховуючи те, що імпорт з Росії залишився на попередньому рівні, а з інших країн зріс лише на 21,5%, приріст експорту в Росію впав у 10 разів, в інші країни — в 2,26 разу. Крім того, в 2002 році Росія ввела 40-відсоткове мито на українські труби. У відповідь на це Україна підвищила ввізні митні ставки на 22 найменування російських товарів. Така політика призвела до зниження загального товарообігу з північно-східним партнером на 17%. У сфері промислового виробництва показник середньомісячного приросту знизився з 18,8% до 17,2%, кількість прибуткових підприємств скоротилася з 62% до 51%. В енергетичному секторі ситуація теж погіршилася: борги держави перед теплоенергетичною галуззю залишилися на попередньому рівні, в той час як борги перед найбільш технологічною атомно-енергетичною галуззю зросли протягом 2001 року на 3 млрд. грн. Щодо бюджетної політики двох урядів, то результатом першого став профіцит бюджету, тобто перевищення доходів над витратами, а наступний уряд закінчив рік дефіцитом. Якісних змін не відбулося в жодній сфері — ні в економічній, ні в соціальній, ні в енергетичній. Отож стало відчутним те гальмування, що зазвичай настає за рухом по інерції. Хоча ради справедливості слід навести поблажливу оцінку попередника А. Кінаха з приводу результатів діяльності цього уряду: "…я вважаю необхідним говорити 9
Сидоренко М. Рік без уряду Ющенка // Дзеркало тижня. — 2002. — № 16.
151
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
про ту позитивну частину роботи Кабінету Анатолія Кінаха, яка відповідає національним інтересам України. Передусім ідеться про посилення присутності нашої країни на світовому ринку й інтеграцію в актуальні для української економіки процеси…" (http://www.zn.kiev.ua/nn/show/368/32858/). Ефективність діяльності урядів можна оцінити й за ефективністю співпраці з парламентом у законодавчій сфері. Так, якщо з-поміж поданих урядом В. Ющенка 316 законопроектів було прийнято 145, то з тих 256 проектів, що їх було подано Кабінетом Міністрів, очолюваним А. Кінахом, парламент ухвалив лише 8910. Якісним показником діяльності уряду можна вважати і "глас народу". 41,3% учасників соціологічного опитування, проведеного Центром економічних і політичних досліджень імені О. Разумкова, засвідчили, що їхнє економічне становище протягом 2002 року погіршилося. На думку 26,8% респондентів, знизився й рівень демократії. А 42,5% відчули на собі погіршення ставлення влади до громадян.
Третій період: уряд В. Януковича (листопад-грудень 2002 року) Восени 2002 року перед українським парламентом постало питання про надання згоди на призначення нового прем’єр-міністра України. Серед претендентів на посаду фігурували Микола Азаров, висунутий депутатською групою "Європейський вибір", Олег Дубина, якого підтримувала депгрупа "Народовладдя", Віктор Янукович, підтримуваний фракцією "Регіони України", Сергій Тигіпко, якого просували фракції ППУ та "Трудової України"11. Президент же з кандидатурою визначився раніше (а це був не хто інший, як В. Янукович) і тепер готував підходящий для неї грунт. Усерйоз задуматися про Віктора Федоровича як про главу виконавчої влади його змусило загострення зовнішніх і внутрішніх проблем: виступи опозиції, безрезультатні спроби створити більшість у парламенті, нарешті, "кольчужний" скандал. Президентові знадобилася людина, яка, на відміну від А. Кінаха або С. Тигіпка, зможе проводити на посаді прем’єра жорстку політику, працюючи за "президентським статутом", і не зупиниться перед вибором засобів у разі необхідності подавити осередки спротиву. Що ж стосується Заходу, то приклади Азербайджану, Туркменістану та й тієї ж таки Росії промовисто свідчили, що, попри відсутність демократії, правових гарантій та свободи ЗМI, в інших сферах
152
10 Див.: Стосунки між законодавчою та виконавчою гілками влади у парламентських республіках. / Лабораторія законодавчих ініціатив // http://www.pdp.org.ua/index.php?id=txt&a=1386 11 Мостова Ю. Відкладена прем’єра // Дзеркало тижня. — 2002. — № 41.
Виконавча, законодавча і судова влада
і передусім в економіці цих держав панує стабільність і відбувається реальний приплив інвестицій. Одне слово, Президентові потрібен був хазяїн країни, якого він особисто зможе контролювати. Леонід Данилович гадав, що В. Янукович — кандидатура оптимальна для цього. Саме ця впевненість змусила його розглядати Віктора Федоровича як одного з реальних претендентів у свої наступники. Спокійна старість, недоторканність "пенсійного фонду" і можливість час від часу справляти ключовий вплив на події в Україні — ось та дещиця, якої Президент прагнув від життя після відставки. Потрапивши в президентське крісло, В. Янукович, як передбачалося, повинен був гарантувати все це попередньому главі держави12. Отже, Президент чітко визначився зі своїми цілями і, вдаючи, що він нібито радиться, нібито вагається, стрімко рухався до наміченого. Однак парламент не підтримував і не поділяв поглядів "гаранта". Причиною тому були і низькі соціально-економічні показники Донецького регіону, і недемократичність виборів (до слова, з приводу їх у парламенті навіть було створено спеціальну слідчу комісію), і схожість політичного шляху кандидата зі стезею відомого Павла Лазаренка. 21 листопада на ранковому засіданні Верховної Ради представники багатьох депутатських фракцій і груп, висловивши свої враження від "процедурних" зустрічей із кандидатом, закликали парламент не робити найбільшої помилки — останнього кроку до встановлення "тоталітарного режиму"13. Проте Л. Кучма знав, що створений ним "ручний механізм" управління, що й досі працює як швейцарський годинник, його і цього разу не підведе. Тому цілковито очікувано й передбачувано вже 21 листопада 2002 року Верховна Рада України надала згоду на призначення прем’єр-міністром України В. Януковича. За прийняття такої постанови проголосували переважна більшість фракцій та депутатських груп парламенту (за винятком фракцій комуністів, СПУ, "Нашої України" та Блоку Юлії Тимошенко), як і більшість позафракційних депутатів. Ті фракції та групи, які підтримали кандидатуру нового прем’єр-міністра України, й узяли участь у формуванні персонального складу Кабінету Міністрів, підписавши 7 грудня 2002 року політичну угоду про співпрацю та солідарну відповідальність. Президент України Леонід Кучма назвав підписання цієї угоди етапною подією в процесі налагодження нової системи взаємодії між Кабміном і парламентською більшістю та відпрацювання нової управлінської моделі. "Сьогодні ми ставимо своєрідну крапку в цьому Мостова Ю. Iгри в Януковича // Дзеркало тижня. — 2002. — № 44. Див.: Пленарне засідання Верховної Ради України № 31 // http://www.rada.gov.ua/zakon/skl4/2session/STENOGR/21110202_31.htm 12
13
153
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
етапі налагодження співпраці між парламентською більшістю і урядом", — підкреслив Л. Кучма 7 грудня 2002 року після церемонії підписання угоди. Разом із тим Президент зауважив: "Основний шматок роботи, і ви це чудово розумієте, попереду"14.
Висновки Побіжний огляд діяльності урядів 2001—2002 років дає змогу проаналізувати й усвідомити, яке місце серед інших гілок посідала виконавча гілка влади. На рівні Конституції України за Кабінетом Міністрів України закріплено статус вищого органу в системі органів виконавчої влади, а за Президентом — статус глави держави, а не виконавчої влади. Проте визначальний вплив на функціонування виконавчої влади в Україні справляв зовсім не Кабінет Міністрів України, але саме Президент. Даний період став класичним прикладом поступової узурпації влади Президентом. Зміна керівників виконавчої гілки влади (дрейф від "харизматичного лідера" до "контрольованого виконавця президентських рішень") дозволила главі держави вести власну політику, перекладаючи, однак, відповідальність за неї на контрольованих ним прем’єрів. З цього приводу кореспондент газети "Дзеркало тижня" Юлія Мостова слушно зауважувала: "По правді, бути прем’єром в Україні — праця невдячна. У переважній більшості випадків глави Кабмінів ставали політичними хлопчиками для биття, і це не новина. Проте їх роботу досить негативно оцінювало саме населення країни. Причини цього можуть бути різні: від реального невідчуття позитивних зрушень через їх відсутність — до нездатності громадян оцінити кроки прем’єрів із погляду макроекономічної чи якоїсь іншої державної доцільності"15. Протягом 2001—2002 років українська громадськість отримала змогу оцінити результати та перспективи трьох урядів і трьох їх керівників, які відтак стали вагомими постатями в українському політикумі. Так чи інакше, але на "плечах" виконавчої гілки влади лежить відповідальність за політику держави, в її руках економіка країни та її добробут. На жаль, у цей період саме особистою відповідальністю все й обмежилося. В Основному Законі нашої держави розподіл основних функцій та повноважень гілок влади і глави держави закріплювався зі спрямуванням на президентсько-парламент"Iнтерфакс-Україна" // http://www.interfax.kiev.ua Мостова Ю. Процес пішов. Тільки от куди? Результати всеукраїнського соціологічного опитування, проведеного центром Олександра Разумкова з 20 квітня по 3 травня 2001 року // Дзеркало тижня. — 2001. — № 9.
14
15
154
Виконавча, законодавча і судова влада
ську форму державного правління. А така модель фактично передбачає сильного президента і слабкого прем’єра (а відповідно, й самого уряду). Практично повноваження прем’єр-міністра зводилися до керування діяльністю органу, відповідального перед Президентом, а також підзвітного і підконтрольного Верховній Раді, складання своїх повноважень перед новообраним Президентом, а також подання главі держави заяви про свою відставку. В той же час саме Президент має повноваження призначати персональний склад уряду, саме Президент призначає і звільняє керівників місцевих органів виконавчої влади, саме Президент ухвалює рішення про те, знімати чи не знімати главу місцевої адміністрації в разі, якщо той отримав вотум недовіри відповідної ради. Підтримка тієї чи іншої політичної сили, професійні дані — ці обставини практично не позначалися на рівні впливовості і стійкості глави уряду. Тривалість життя прем’єра визначалася безліччю інших — суб’єктивних — чинників. За великим рахунком, усе залежало від того, наскільки глава Кабміну близький до глави держави. А також від того, наскільки серйозно конфліктують у поточний момент Президент і парламент. У цьому протистоянні прем’єр завжди виявлявся заручником із небагатим вибором...16 Отже, аналіз діяльності трьох Кабінетів Міністрів України періоду 2001—2002 років дає підстави зробити висновок про те, що жоден із цих урядів не мав змоги стати центром формування державної політики України. Катрін Шаповалова, Лабораторія законодавчих ініціатив
16
Див.: Рахманін С. Відкрита гра // Дзеркало тижня. — 2001. — № 9.
155
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
3 В
Політичні процеси у Верховній Раді України
ерховна Рада України як єдиний законодавчий орган держави традиційно є фокусом загальнонаціональних, зокрема і загальнодержавних тенденцій суспільно-політичного та економічного розвитку. Порядок денний сесій парламенту максимально наближений до національного порядку денного, що формується на базі рейтингу найбільш актуальних у житті українського соціуму питань як життєвого, стратегічного, так і тактичного значення. Внутрішньопарламентська структуризація політичних сил завжди є концентрованим системним виразом політичної структуризації в рамках всієї політичної системи суспільства. Тому ретроспективний погляд на політичні процеси, що відбувалися в законодавчому органі держави, виходить далеко за межі звичайного есе з новітньої політичної історії України. Ретроспективний аналіз діяльності Верховної Ради України на певному відрізку часу дозволяє виконати цілий ряд важливих завдань. По-перше, такий аналіз є вагомим внеском у дослідження специфіки та системних трансформацій політичного режиму України, не юридичної, а матеріальної, тобто фактичної форми державного правління. По-друге, він є вельми цікавим ілюстративним матеріалом для вивчення стану та перспектив якісних змін політичної і зокрема парламентської культури в Україні. По-третє, такий аналіз дає змогу зробити засновані на чітко та системно викладеному фактажі висновки про характерні риси політичної еліти України, її ідеологічну, світоглядну, професійну, статусну стратифікацію та можливі шляхи її подальшого становлення. По-четверте, цей ретроспективний аналіз допомагає розібратись у строкатій ідеологічній палітрі українського політикуму, визначити, які ідеологічні течії превалюють, наскільки вагомим є їхній вплив на позиції народних депутатів щодо прийняття тих чи інших законодавчих рішень. Поп’яте, він дозволяє простежити кореляцію між політичною боротьбою всередині парламенту і процесом прийняття законів та постанов, покликаних регулювати найрізноманітніші сфери суспільних відносин.
156
Виконавча, законодавча і судова влада
Таким чином, ретроспективний аналіз політичних процесів у Верховній Раді за певний часовий проміжок відкриває широкий спектр можливостей для більш глибокого, верифікованого пізнання нашої політичної дійсності, а отже, й для прогнозування її подальшого розвитку та можливих змін. Далі розглядатиметься період 2001—2002 років. Ці два роки були насичені гучними подіями, позначені гострою політичною боротьбою всередині парламенту і значним переформатуванням парламентського політичного поля. Ці два роки в історії українського парламенту можна поділити на два періоди — довиборчий, що тривав весь 2001 рік і три перших місяці 2002 року до парламентських виборів до Верховної Ради у березні 2002 року, та поствиборчий, що охоплює в межах розглядуваних двох років дев’ять місяців. Отже, задля зручності і логічності аналізу політичні процеси у Верховній Раді України в рамках обраних двох років варто розглядати автономно, за чого досить цікавим видається порівняння між собою довиборчого і поствиборчого періодів. Політичні процеси у Верховній Раді можна досліджувати на прикладі декількох основоположних складових. Це, по-перше, провідні актори, задіяні в цих процесах, — політичні партії, депутатські фракції, групи, позафракційні депутати, їх коаліції у форматі як парламентської більшості, так і парламентської опозиції. По-друге, результати розподілу між цими акторами парламентських ресурсів, тобто в першу чергу ключових керівних посад. По-третє, це специфіка взаємодії парламенту, з одного боку, і Президента та Кабінету Міністрів — з іншого. По-четверте, це результати законотворчості Верховної Ради України, тобто прийняті нею закони з різних питань суспільного розвитку. По-п’яте, порядок денний парламенту поза законодавчою діяльністю, базовими індикаторами якого можна вважати те, з яких питань формувалися тимчасові слідчі та спеціальні парламентські комісії і з яких тем проводилися парламентські слухання. Звісно, всі ці аспекти політичних процесів у Верховній Раді тісно між собою переплітаються та взаємодіють.
Довиборчий період у Верховній Раді України (січень 2001 року — березень 2002 року) У сформованій за результатами парламентських виборів 1998 року Верховній Раді України протягом першого року її існування було утворено 11 депутатських фракцій — Комуністичної партії України,
157
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Українського народного руху, Соціалістичної партії України, Партії зелених України, Народно-демократичної партії України, "Громада", Соціал-демократичної партії України, Прогресивної соціалістичної партії України, Селянської партії України, партії "Реформи і порядок" ("Реформи—Центр", згодом була перейменована на "Реформи—Конгрес" у зв’язку з об’єднанням в одну фракцію ПРП і Конгресу українських націоналістів), нарешті, Народного руху України. Найчисельнішою серед них виявилася фракція КПУ (120 депутатів). Крім того, протягом 1998—2001 років було створено п’ять депутатських груп — "Незалежні", "Трудова Україна", "Солідарність", "Регіони України", "Відродження регіонів". 48 депутатів на початок першої сесії парламенту були позафракційними. Фракції "Громада", Прогресивної соціалістичної партії України, Селянської партії України та група "Незалежні" у 2000 році розпустилися. Група "Відродження регіонів" у квітні 2001 року перетворилася на фракцію "Демократичний союз". З 1999 року в парламенті діяла новостворена фракція "Батьківщина" (значною мірою утворена на базі фракції "Громада"), а з 2000 року з’явилася фракція "Яблуко". Таким чином, станом на липень 2001 року у Верховній Раді України внаслідок усіх зазначених вище переформатувань налічувалося 11 фракцій та три групи, які можна умовно поділити на три категорії: провладні центристські фракції і групи — фракції НДП, СДПУ(о), "Демократичний союз", Партії зелених України, групи "Регіони України" і "Трудова Україна"; опозиційно налаштовані до чинної влади ліві фракції — КПУ та СПУ; націонал-демократичні фракції — Народного руху України, Українського народного руху, "Реформи—Конгрес", "Батьківщина". Проміжний між провладними центристами і націонал-демократами характер мали група "Солідарність" та фракція "Яблуко"1. "Оксамитова революція" в парламенті в січні 2000 року мала своїм наслідком створення правоцентристської більшості. Опозиційний полюс парламенту утворили СПУ, КПУ, ПСПУ та СелПУ. Важливу роль у цих інтеграційних процесах у Верховній Раді відіграв тодішній прем’єр-міністр України Віктор Ющенко. Він підтримував консолідацію центристських партій та націонал-патріотів. Очевидно, глава уряду сподівався на створення більш-менш стабільних умов для свого уряду завдяки гарантуванні значної парламентської підтримки. Формування більшості відбулося паралельно із зміною керівництва парламенту: ліві партії втратили посади голови та заступ-
158
Див.: Депутатські фракції та групи у Верховній Раді України III (ХIV) скликання (I—VII сесії, травень 1998 — липень 2001 року) // Парламент. — 2001. — № 5.
1
Виконавча, законодавча і судова влада
ника голови Верховної Ради, й у 2001 році посаду спікера ВР обійняв Iван Плющ із фракції НДП, посаду першого заступника голови зберіг за собою Віктор Медведчук, лідер фракції СДПУ(о), посада заступника голови дісталася С. Гавришу, який представляв фракцію "Демократичний союз". Проте В. Медведчуку не вдалось утриматися на своїй посаді до кінця каденції Верховної Ради III скликання: 13 грудня 2001 року 236 депутатів проголосували за відставку першого віце-спікера і лише 50 депутатів висловили протест щодо такого рішення. Фактично парламент відправив В. Медведчука у відставку майже одностайно. У представників різних політичних сил були відмінні причини для незадоволення його діяльністю на посаді першого віце-спікера: тут переплелися бізнесові, адміністративні, політичні та суто особистісні претензії2. Щодо взаємодії створеної в січні-лютому 2000 року парламентської більшості і Кабінету Міністрів України, то загалом вона не мала стабільного ефективного характеру, але була час від часу то вельми конструктивною, то вельми деструктивною. Тому є кілька причин. У першу чергу варто відзначити, що дієвої, дисциплінованої більшості так і не склалося. Натомість вона абсолютно не відповідала фундаментальним критеріям парламентської більшості, створюваної в умовах парламентсько-президентських та парламентських республік або ж парламентських монархій. Ця більшість не формувала власного коаліційного уряду як такого, не відповідала безпосередньо за урядову політику. На те були як об’єктивні причини — президентсько-парламентська форма правління з широким президентськими повноваженнями та перманентною тенденцією до перетягування Президентом на себе повноважень, які конституційно йому не належать, так і причини суб’єктивні — уряд В. Ющенка, як наголошували народні депутати, "не хотів співпрацювати з парламентом і створювати справді коаліційний уряд". Фактично йшлося про те, що В. Ющенко не ініціював призначення на міністерські посади креатур української олігархізованої бізнес-еліти. Відтак навесні 2001 року проющенківські фракції (УНР, НРУ, "Реформи—Конгрес") оголосили про своє бажання перейти в опозицію. Якраз у той період в українському політикумі виникла досить цікава візія гіпотетично можливого майбутнього Верховної Ради III скликання: навколо В. Ющенка та рухівців могла утворитися мінімальна коаліція, яка б була не пропрезидентською, але пропрем’єрською. Отож 26 квітня 2001 року Верховна Рада України прийняла резолюцію про недовіру Кабінету Міністрів України, очолюваному Віктором Ющенком: "Верховна Рада України відзначає, що здійснення 2 Див.: Мостова Ю. Грона гніву // Дзеркало тижня. — 15—21 грудня 2001 р. — № 49.
159
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
урядової програми "Реформи заради майбутнього" не лише не призвело до реальної стабілізації у вітчизняній економіці, а ще більше загострило соціально-економічні проблеми в нашому суспільстві. Україна й далі втрачає свої позиції як транзитна держава… Адміністративна реформа фактично зведена до формальної перебудови структури центральних органів виконавчої влади… Фактично відсутня регіональна політика… Триває руйнування індустріального, наукового, кадрового потенціалу… Зруйнована соціальна сфера на селі… Зростає безробіття…"3 Для порівняння варто навести думку відомого шведського економіста Андерса Аслунда, що є експертом з питань економічних перетворень у пострадянських країнах Центральної та Східної Європи: "Надто пізно, у перші чотири місяці 2000 року, Україна почала впроваджувати доволі радикальні реформи. Земля була приватизована; багато постанов та податкових послаблень, вигідних для привілейованих, було скасовано; державні кошти та виплати були приведені до ладу… Навіть обмежена кількість ґрунтовних економічних реформ призвела до перемін в Україні, й на зміну спаду прийшов стійкий високий темп зростання…"4 Доконечна розбіжність в оцінках діяльності уряду Віктора Ющенка тією частиною депутатського корпусу, яка голосувала за відставку уряду, і незалежного, до того ж іноземного експерта засвідчує, що політичний підтекст цього рішення був вельми вагомим. "Комуно-олігархічний парламент", будучи залежним від волі Адміністрації Президента і не будучи здатним сконсолідуватися на якійсь програмно-ідеологічній основі, цілком природно вимушений був зважати на поточну політичну кон'юнктуру. 29 травня 2001 року після тривалих консультацій Верховна Рада України прийняла постанову про надання згоди на призначення прем’єр-міністром України Анатолія Кінаха, голову Партії промисловців та підприємців України. Перший віце-спікер парламенту Віктор Медведчук прокоментував особливості формування нового Кабінету Міністрів так: "Уряд, який сьогодні формується, частково буде коаліційний. Думаю, що на 40—50 відсотків". Тоді ж було створено Консультативну раду з питань співробітництва Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України. Доцільність її створення перший заступник голови ВР обґрунтував таким чином: "Ми зможемо… координувати нашу роботу і шукати шляхів відновлення тієї парламентської більшості, яка могла б забезпечити… прийняття рішень, які потрібні українському народу"5. Резолюція Верховної Ради України "Про недовіру Кабінету Міністрів України" // Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 24. — С. 128—130. Аслунд А. Розбудова капіталізму: економічні перетворення у країнах колишнього радянського блоку. — К., 2003. — С. 12—13. 5 Шевчук Ю. Два центри впливу — неприпустимо // Голос України. — 6 червня 2001 р. — № 98. — С. 2. 3
4
160
Виконавча, законодавча і судова влада
Впродовж усього періоду 2001—2002 років, коли Верховна Рада України відпрацьовувала дві свої останні сесії, специфіка її взаємодії з Президентом раз-у-раз набувала то приховано, то відкрито конфронтаційного характеру. Досить звичним було так зване "ручне керування" парламентом, коли Президент, лобіюючи прийняття або ж неприйняття Верховною Радою потрібного йому та його оточенню рішення, номінально погоджував, а фактично адміністративно провокував депутатів до прийняття бажаних розв’язків. Здійснювалося це шляхом проведення спільних нарад за участю депутатів і Президента, які найчастіше завершувалися підтримкою бажаної для Адміністрації Президента позиції. Класичним прикладом застосування "ручного механізму" є перебіг процесу прийняття Закону України про "Державний бюджет на 2002 рік" у першому читанні6. Також цікавою є історія прийняття двох стратегічно важливих законів України — "Про політичні партії" та "Про вибори народних депутатів України". Проект Закону України "Про політичні партії" було внесено до Верховної Ради України ще в січні 1997 року. В грудні 1999 року закон було прийнято та направлено на підпис Президентові України. Однак 17 січня наступного року глава держава повернув його в парламент, запропонувавши скасувати цей документ, а натомість на основі президентських пропозицій підготувати новий законопроект. 16 березня 2000 року Верховна Рада, врахувавши переважну більшість пропозицій Президента, прийняла закон голосами 331 народного депутата. Відповідно до вимог частини четвертої статті 94 Конституції України Президент був зобов’язаний підписати та оприлюднити цей закон. Проте Л. Кучма цього не зробив, а повернув його до парламенту для повторного розгляду. Отже, набуття важливим законом чинності було заблоковано. Зрештою, вирішили створити тимчасову спеціальну депутатську комісію з питань опрацювання проектів законодавчих актів у сфері політико-правової та адміністративної реформи в Україні. Комісію, до складу якої ввійшли представники всіх депутатських фракцій та груп, а також Президента, очолив заступник голови Верховної Ради України Степан Гавриш. Пропозиції цієї комісії підтримав 321 народний депутат. Ухвалений 5 квітня 2001 року в новій редакції закон "Про політичні партії в Україні" після підписання його Президентом та офіційного опублікування набув чинності. Підписавши закон, Л. Кучма дав зрозуміти, що він був вимушений це зробити, зважаючи на численні звернення народних депутатів та політичних партій, хоч і вважає, що цей закон 6 Див.: Яценко Н. Виховна година // Дзеркало тижня. — 1—7 грудня 2001 р. — № 47.
161
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
у його нинішньому вигляді "не повністю відповідає потребам політичного структурування суспільства". Від імені Президента було висунуто цілий ряд претензій до щойно прийнятого закону, які зводилися до того, що ВР проігнорувала занадто багато вкрай важливих пропозицій глави держави7. Iншим цікавим прикладом нормативно-правових баталій між Верховною Радою України і Президентом України є історія ухвалення Закону України "Про вибори народних депутатів України". 18 січня 2001 року Верховна Рада прийняла такий виборчий закон, згідно з яким парламентські вибори мали проводитися за чистою пропорційною системою. Президент наклав на цей закон вето, і не важко здогадатися, що головним каменем політичного спотикання стала саме виборча система. Президентська позиція була однозначною — система має бути змішаною. ВР не подолала вето, хоча кількість голосів у 262 народних депутати засвідчувала небажання парламенту так просто поступатися. За короткий проміжок часу було підготовлено новий законопроект, автори якого врахували 22 з 38 президентських пропозицій окрім головної — щодо виборчої системи: закон передбачав пропорційну систему. Тривалий переговорний процес, пошук компромісів та консенсусу завершився прийняттям 18 жовтня 2001 року Закону України "Про вибори народних депутатів України", який передбачав змішану систему виборів до єдиного законодавчого органу держави. Щоправда, вже 17 січня наступного року ВР прийняла Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про вибори народних депутатів України". Таким чином, до найближчих парламентських виборів у цьому питанні було поставлено тимчасову крапку. Взагалі ж варто відзначити, що в 2001 — на початку 2002 року законодавчий процес у Верховній Раді України був досить плідним. Так, за цей період було прийнято чотири кодекси — Кримінальний, Бюджетний, Земельний та Сімейний. Серед інших законодавчих актів слід згадати окремо такі вагомі закони, як "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про політичні партії в Україні", "Про вибори народних депутатів України", "Про громадянство", "Про судоустрій України", "Про визнання та виконання в Україні рішень іноземних судів", "Про захист економічної конкуренції", "Про автомобільний транспорт", "Про організації роботодавців", "Про митний тариф України", "Про стандартизацію", "Про інститути спільного інвестування (пайові та корпоративні інвестиційні фонди)", "Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)", "Про кредитні спі-
162
Див.: Крючков Г. Закон про партії підписано. Чи скінчилися його митарства // Голос України. — 6 червня 2001 р. — № 98. — С. 4.
7
Виконавча, законодавча і судова влада
лки", "Про ратифікацію Угоди між Кабінетом Міністрів України та Урядом Російської Федерації про додаткові заходи щодо забезпечення транзиту російського газу по території України", "Про дошкільну освіту", "Про соціальну роботу з дітьми та молоддю", "Про приєднання України до Конвенції про статус біженців та Протоколу щодо статусу біженців", "Про біженців", "Про імміграцію", "Про охорону дитинства", "Про вищу освіту" тощо. Уявлення про порядок денний ВР довиборчого періоду можна скласти насамперед на основі даних про тимчасові слідчі та спеціальні комісії, які створювалися в стінах українського парламенту, оскільки здебільшого їх створення було реакцією законодавчого органу на актуальні суспільно-політичні та економічні проблеми. Те, якою мірою парламент реагує на проблеми соціуму, є важливим індикатором політичної зрілості законодавчої гілки влади. Протягом січня 2001 — лютого 2002 років у ВР були сформовані та функціонували такі тимчасові комісії: • тимчасова слідча комісія для розслідування обставин стосовно подій 9 березня 2001 року в м. Києві; • тимчасова слідча комісія для з’ясування причин, що призвели до кризового фінансового стану акціонерний комерційний агропромисловий банк "Україна"; • тимчасова слідча комісія для проведення розслідування діяльності голови Сумської державної адміністрації Щербаня В. П.; • тимчасова слідча комісія для з’ясування причин, що призвели до кризового фінансового стану комерційного акціонерного банку "Слов’янський"; • тимчасова слідча комісія з розслідування кримінальних справ про зникнення журналіста Г. Гонгадзе, громадського діяча М. Бойчишина, вбивств народних депутатів Є. Щербаня та I. Гетьмана та спроби вбивства народного депутата України В. Бортника, нападів на народних депутатів України А. Єльяшкевича, В. Хару, викрадення сина народного депутата України В. Альохіна та загибелі народних депутатів України В. Бойка, М. М'ясковського, С. Драгомарецького; • тимчасова слідча комісія для перевірки дотримання вимог Конституції України та регламенту Верховної Ради України під час прийняття Земельного кодексу України; • тимчасова слідча комісія з питань реалізації виборчих прав громадян України при проведенні виборів народних депутатів України 2002 року;
163
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
• тимчасова слідча комісія для розслідування причин та обставин вбивства журналіста, генерального директора інформаційної телерадіокомпанії "ТОР" м. Слов’янська Донецької області Александрова Iгоря Олександровича. Такий насичений режим роботи парламентарів у комісіях є яскравою ілюстрацією рівня залучення ВР до відновлення суспільної справедливості — однієї з фундаментальних цінностей, що виокремлюється в сучасній політичній філософії. Однак не формальний, а реальний внесок ВР у розслідування резонансних кримінальних справ був традиційно суто декларативним за своїм характером. Понад те, потужним політичним алергеном, що періодично збурював парламент, став "касетний скандал", старт якому було дано за безпосередньої участі лідера фракції СПУ О. Мороза8. Отже, такими були процеси в єдиному законодавчому органі України протягом 2001 — на початку 2002 року. Після парламентських виборів у березні 2002 року розпочала свою роботу Верховна Рада нового, IV скликання. Наскільки оновилися політичні процеси в українському парламенті протягом 2002 року, буде розглянуто нижче.
Поствиборчий період у Верховній Раді України (травень-грудень 2002 року) Сформована за результатами виборів народних депутатів України 2002 року Верховна Рада України на час формування складу комітетів та призначення їх голів складалася з шести фракцій — найчисельнішої фракції "Єдина Україна" (175 народних депутатів), другої за чисельністю фракції "Наша Україна" (119), фракцій КПУ (63), СДПУ(о) (31), Блоку Юлії Тимошенко (23) та СПУ (22). Окрім того, станом на 15 травня 2002 року у Верховній Раді України налічувалося 13 позафракційних депутатів. Однак очевидна на перший погляд краща структурованість ВР IV скликання в порівнянні з попереднім її складом, у якому на момент початку роботи новосформованої ВР налічувалося аж 11 фракцій, виявилась оманливою, оскільки вже 20 червня після переділу керівних посад найпотужніша фракція "Єдина Україна" розпалася на цілу низку фракцій і груп — фракції Аграрної партії України, НДП, "Регіони України", партій ППУ та "Трудова Україна", групи "Демократичні ініціативи", "Народовладдя", "Народний вибір". Згодом була створена ще одна група — "Європейський вибір"9. Таким чином, новосформована Верховна Тексти постанов Верховної Ради України про створення тимчасових спеціальних і слідчих комісій див. у: Відомості Верховної Ради України. — 2001. — № 1. — С. 7—8; № 6. — С. 45—48; № 8. — С. 65—66; № 13. — С. 66—67; № 18. — С. 87—88; № 24. — С. 167—168; № 41. — С. 48—49; № 50. — С. 263—264. 9 Див.: Абетка української політики: Довідник. — К., 2003. — Вип. 6. — С. 26. 8
164
Виконавча, законодавча і судова влада
Рада стала такою ж фрагментованою, як і попередня. Дезінтеграція найпотужнішої провладної фракції засвідчила намагання різних політичних сил тією чи іншою мірою дистанціюватися від Президента й розв’язати собі руки для політичних торгів. Також варто відзначити, що в новому парламенті в порівнянні з попереднім складом ВР майже вдвічі зменшилася фракція КПУ. Посада голови Верховної Ради України дісталася лідеру "Єдиної України" Володимирові Литвину, його першим заступником було обрано Геннадія Васильєва, заступником — Олександра Зінченка. Цікаво, що за місяць до призначення спікера ВР лідер СПУ О. Мороз відкидав саму можливість призначення В. Литвина на посаду спікера: "Ймовірність того, що він буде призначений на посаду голови Верховної Ради (такі версії вже звучали), є мінімальною"10. Друга за чисельністю фракція "Наша Україна" не отримала посади в керівництві ВР, однак розподіл посад голів парламентських комітетів був проведений на користь саме цієї фракції: її члени були обрані керівниками десяти з 23 комітетів. Нардепи з фракції КПУ стали на чолі шести комітетів, п’ять комітетів очолили представники "Єдиної України", а фракції БЮТ дісталися дві посади голів комітетів11. Після розподілу керівних посад у Верховній Раді розпочався напружений переговорний процес із формування парламентської більшості, а паралельно із цим мала викристалізуватись і майбутня парламентська опозиція. Йшлося про можливість довести кількість членів "Єдиної України" до 200 нардепів. Проте після фрагментації єдиної мегафракції на ряд мезо- та мікроутворень мова вже велася про об’єднання в рамках парламентської більшості фракцій шести партій — НДП, ППУ, Аграрної партії, СДПУ(о), Партії регіонів, "Трудової України". Було створено координаційну групу з формування парламентської більшості. Парламентська більшість, як і у Верховній Раді попереднього скликання, конституювалася далеко не за класичними законами зрілого парламентаризму. Йшлося не про програмно-ідеологічне, коаліційно-консенсусне об’єднання, яке б мало прямі й вагомі важелі впливу на формування уряду, а про створення переважно на командно-адміністративних, корпоративних, бізнесово10 Див.: Рахманін С. Олександр Мороз: "Здається, соціал-демократи ближчі до потрібної позиції, аніж раніше" // Дзеркало тижня. — 20—26 квітня 2002 р. — № 15. 11 Постанова Верховної Ради України "Про обрання голів і перших заступників голів комітетів Верховної Ради четвертого скликання, створення Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань приватизації, обрання Голови і першого заступника Голови цієї комісії і призначення Керівника Апарату Верховної Ради України" // Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 27—28. — С. 187—189.
165
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
кланових засадах парламентської протиотрути потенційно потужній та дієвій антипрезидентській опозиції. За цього часто йшлося про гіпотетичні сценарії доволі нестандартних коаліцій: про можливість об’єднання соціалістів, есдеків, БЮТ і "Нашої України", про можливе зближення аж до формування коаліції фракцій "Наша Україна" і Партії регіонів. Зрештою, всі ці прогнози не справдилися. Наприкінці жовтня 2002 року у Верховній Раді було сформовано пропрезидентську більшість, склад якої вже в перший місяць свого існування зазнав відчутних змін12. Так, після нападу на народного депутата Володимира Сівковича наприкінці того ж таки жовтня п’ятеро депутатів демонстративно полишили лави більшості. За цього належить наголосити, що сформована більшість вочевидь не дотягувала до рівня так званої розширеної коаліції, за якої вихід будь-кого з її учасників принципово нічого не змінює, а радше відповідала рангу мінімальної коаліції, за якої кожен з її учасників володіє так званою "золотою акцією", тобто вихід одного руйнує все. До того ж у пропрезидентської більшості був іще попереду складний шлях становлення. Варто також відзначити один вельми важливий факт, що увиразнює специфіку політичних процесів у ВР у 2002 році: вперше за весь час незалежності України націонал-демократи отримали в парламенті понад сто місць, перетворившись на дійсно впливову парламентську силу. 16 вересня 2002 року опозиційна коаліція БЮТ, СПУ та КПУ провела акцію "Повстань, Україно!", до якої в останній момент приєднався і лідер парламентської фракції "Наша Україна" Віктор Ющенко. Фактично ця акція стала лакмусовим папірцем, що виявив ті політичні сили, які реально могли претендувати на роль парламентської опозиції. Однак фракція КПУ в новосформованій ВР, як і у Верховній Раді попереднього скликання, виконувала й надалі роль так званої "зручної опозиції", не пішовши на реальне об‘єднання з іншими антипрезидентськими силами13. Восени 2002 року перед українським парламентом постало питання про надання згоди на призначення нового прем’єр-міністра України. Серед претендентів на посаду голови виконавчої влади фігурували Микола Азаров, висунутий групою "Європейський вибір", Олег Дубина, якого підтримувала група "Народовладдя", Віктор Янукович, якого пропонувала фракція "Регіони України", Сергій Тігіпко, підтримуваний фракцією ППУ та "Трудової України"14. Зрештою, все
166
12 Див.: Рахманін С. Олександр Мороз: "Здається, соціал-демократи ближчі до потрібної позиції, аніж раніше" // Дзеркало тижня. — 20—26 квітня 2002 р. — № 15. 13 Див.: Рахманін С. Після бою // Дзеркало тижня. — 21—27 вересня 2002 р. — № 36. 14 Див.: Мостова Ю. Відкладена прем’єра // Дзеркало тижня. — 26 жовтня — 1 листопада 2002 р. — № 41.
Виконавча, законодавча і судова влада
вирішилося 21 листопада 2002 року, коли Верховна Рада дала згоду на призначення прем’єр-міністром України Віктора Януковича. 2002 рік у Верховній Раді ознаменувався ще однією подією — до порядку денного єдиного законодавчого органу України було включено питання про проведення конституційної реформи. Воно вже порушувалося в парламентських стінах і раніше, проте саме у 2002 році у зв’язку з наближенням президентських виборів чинна на той момент влада почала активно лобіювати політреформу з метою забезпечення конституційних гарантій свого політичного довголіття. Був зареєстрований ряд законопроектів про внесення змін до різних статей Конституції України, два з них передбачали зміни до цілої низки статей Основного Закону. За цього ключовою стала ідея щодо переходу від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми державного правління. Законодавчий процес у Верховній Раді в 2002 році був не таким результативним, як у 2001 році, хоча, звісно, варто давати йому оцінку з похибкою на вибори та поствиборчу стабілізацію. Нижче наведено найбільш вагомі законодавчі рішення новосформованого парламенту, ухвалені протягом 2002 року. Результати законодавчої діяльності ВР у період з травня 2002 року по грудень 2002 року Напрям державної політики
Назви законів України
Адміністративно-правова політика
"Про статус депутатів місцевих рад", "Про дипломатичні ранги України", "Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу"
"Про приєднання України до Міжнародної конвенції про цивільну відповідальність за шкоду від забруднення нафтою", "Про ратифікацію Протоколу № 13 до КонПравоохоронна венції про захист прав та основних свобод людини, який стосується скасування смертної кари за будь-яких обполітика ставин", "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом", "Про ратифікацію Європейської конвенції про міжнародну дійсність кримінальних вироків" Економічна політика
Митний кодекс України, "Про інноваційну діяльність", "Про зерно та ринок зерна в Україні"
167
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки Напрям державної політики
Назви законів України
Соціальна політика
"Про затвердження Державної програми зайнятості населення на 2001—2004 роки", "Про товариство Червоного Хреста України"
Культурна політика
"Про загальнодержавну програму розвитку національної кіноіндустрії на 2003—2007 роки"
Екологічна політика
"Про приєднання України до Картахенського протоколу про біобезпеку до Конвенції про біологічне різноманіття"
Політика національної безпеки та оборони
"Про військову службу правопорядку в Збройних Силах України", "Про ратифікацію Угоди між Урядом України та Урядом РФ про переміщення товарів у рамках співробітництва в освоєнні космічного простору, створенні та експлуатації ракетно-космічної та ракетної техніки", "Про контррозвідувальну діяльність", "Про ратифікацію Міжнародної конвенції про боротьбу з фінансовим тероризмом", "Про ратифікацію Угоди про безпеку між Урядом України та Організацією Північноатлантичного Договору"
Зовнішня політика
"Про ратифікацію Угоди про створення зони вільної торгівлі між державами-учасницями ГУУАМ", "Про ратифікацію Угоди між Україною та Європейським Співтовариством про наукове та технологічне співробітництво", "Про ратифікацію Угоди між Україною та Туркменістаном про довгострокове торгово-економічне співробітництво на 2001—2010 роки", "Про ратифікацію Конвенції держав-учасниць ГУУАМ про взаємне надання допомоги з консульських питань", "Про ратифікацію Угоди між Кабінетом Міністрів України та Урядом Угорської Республіки, Урядом Румунії, Урядом Словацької Республіки стосовно створення багатонаціонального інженерного батальйону"
Також цікаво звернутися до питання про діяльність тимчасових парламентських комісій у Верховній Раді нового скликання, оскільки це дає змогу побачити, наскільки оперативно вона реагувала на найбільш актуальні та найбільш резонансні проблеми суспільно-політичного життя — від розслідування справ про вбивства журналіс-
168
Виконавча, законодавча і судова влада
тів до незаконної торгівлі зброєю з Iраком. Упродовж 2002 року в українському парламенті були сформовані та проводили роботу такі тимчасові комісії: • тимчасова спеціальна комісія для аналізу стану справ у Збройних Силах України, ходу їх реформування, узагальнення проблем, які є у цій сфері; • тимчасова слідча комісія з питань вивчення дотримання законодавства та забезпечення конституційних прав громадян України під час підготовки і проведення 16 вересня 2002 року акції "Повстань, Україно!"; • тимчасова слідча комісія з розслідування причин кризового стану в авіації України; • тимчасова слідча комісія з розслідування обставин вбивства журналістів Георгія Гонгадзе, Iгоря Александрова, посягання на життя народного депутата України Олександра Єльяшкевича і фактів порушення державними діячами Конституції та законів України; • тимчасова слідча комісія з розслідування діяльності Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення протягом 2000—2002 років; • тимчасова спеціальна комісія з підготовки та попереднього розгляду узгоджених законопроектів про основи внутрішньої політики України, про основи зовнішньої політики України та про основи національних інтересів і національної стратегії розвитку України; • слідча комісія з перевірки фактів незаконної торгівлі зброєю та військовим майном і незаконної передачі їх в інші країни; •тимчасова слідча комісія з перевірки достовірності фактів незаконної торгівлі зброєю з Республікою Iрак; • тимчасова спеціальна комісія з питань фінансово-економічного обґрунтування джерел та механізмів повернення заощаджень громадян України; • тимчасова спеціальна комісія з підготовки до розгляду Верховною Радою України проектів законів про внесення змін до Конституції України. Отже, політичні процеси в поствиборчий період мали чимало спільного з тими процесами, що протікали у Верховній Раді попереднього скликання, хоча не можна не відзначити і появи деяких нових тенденцій15. Тексти постанов Верховної Ради України про створення тимчасових спеціальних і слідчих комісій див. у: Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 33. — С. 250—252; № 40. — С. 292; № 41. — С. 301—304; № 44. — С. 331—335; № 45. — С. 337—340; № 46. — С. 350; № 52. — С. 381—384. 15
169
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Політичні процеси у Верховній Раді України як концентрований вираз загальнополітичних тенденцій Роль та місце Верховної Ради України в політичній системі України та обсяг її фактичних повноважень в 2001—2002 роках цілком відповідали президентсько-парламентській формі державного правління, щоправда, з деяким ухилом у бік чистого президентського правління. Український парламент у ці роки справляв вельми відчутний ситуативний вплив на прийняття важливих рішень у системі державного управління: періоди відвертої конфронтації з Президентом чергувалися з періодами впливу Президента на парламент у так званому "ручному режимі", однак за цього створювана як у Верховній Раді України III скликання, так і у ВР IV скликання парламентська більшість не мала відповідної її статусу компетенції з формування уряду. Iдеологічний спектр політичних сил, що складали депутатський корпус ВР у 2001—2002 роки, включав у себе лівих, провладних центристів та націонал-демократів. Вплив і кількісне представництво перших у 2002 році помітно знизились, тоді як праві значно посилили свої позиції. Парламентська політична еліта була впродовж 2001—2001 років явищем доконечно гетерогенним, строкатим та дезінтегрованим. У її рамках можна виділити чотири групи — колишніх радянських апаратників, представників олігархізованого капіталу, близьких до першої групи, але не тотожних їй лівих популістів та націонал-демократів. Найбільші ресурси були зосереджені в руках другої групи, однак групою, що постійно нарощувала свій ресурсний потенціал, були націонал-демократи. У 2001—2002 роках законодавчий процес у парламенті був достатньо плідним, хоча ціла низка стратегічних законопроектів, що вносилися до його порядку денного, так і не були прийняті —значною мірою через перманентні конфронтаційні сутички та політичні скандали, що відволікали політичну увагу парламентарів. Зрештою, український парламентаризм у 2001—2002 роках проходив чергову інтегральну стадію свого становлення, суперечливу та проблемну, але цілком логічну. Жанна Безп’ятчук, Лабораторія законодавчих ініціатив
170
Виконавча, законодавча і судова влада
4
Судова система України
2001—2002 роки для судової системи України були вирішальними: по-перше, десята річниця незалежності ознаменувала й десять років існування національної судової системи; по-друге, у 2001 році відповідно до Перехідних положень Конституції України закінчився термін дії її "тимчасових" норм (для судової системи першочергове значення мали пункти 12 та 13 Перехідних положень). Досвід десяти років розбудови української держави засвідчив: реформування правової системи відзначалося непослідовністю, суперечливістю та несвоєчасністю рішень, що приймалися. Так, зокрема, протягом 5-річного терміну, відведеного Основним Законом для приведення чинного законодавства і існуючої судової системи у відповідність із нормами Конституції, Верховна Рада України не прийняла в цьому напрямку майже жодного нормативно-правового акта, залишивши внесення змін і доповнень на "останній" момент. Лише 21 червня 2001 року (за тиждень до закінчення встановленого Конституцією України терміну) парламент ухвалив пакет документів, що отримали назву "малої судової реформи". "Малої", оскільки Верховна Рада України так і не спромоглася прийняти повноцінних нових законів, зокрема "Про судоустрій", "Про статус суддів", "Про прокуратуру" тощо.
Судова система та її реформування до 2001—2002 років: передісторія питання Нагальна необхідність реформування судової системи в Україні була викликана демократизацією суспільного життя. Від колишнього СРСР Україна успадкувала судову систему, побудовану на авторитарних засадах. Iсторія ще раз підтвердила справедливість відомого постулату: рівень демократії визначається місцем і роллю суду в системі органів публічної влади, його авторитетністю в суспільстві. Як свого часу зазначив голова Верховного Суду України В. Бойко, "за радянських часів суди виступали важливим інструментом командно-адміністративної системи і змушені були бути провідниками її волі, що, в свою чергу, не давало їм можливості надійно охоро-
171
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
няти права і свободи людини. Суд не мав влади, а влада безконтрольно користувалася судом"1. Ставлення до судової влади почало змінюватися в процесі демократизації суспільного життя наприкінці 80-х років. Проте активний процес упровадження нової судової системи і нових демократичних засад правосуддя в Україні розпочав свій відлік з 1990 року. "Цей процес був досить складним, не завжди відбувався послідовно і планово, оскільки проходив на фоні суперечливих політичних, економічних і соціальних зрушень, — пише А. Заєць, член робочої групи Конституційної комісії протягом 1990—1996 років, — зміни, яких мало зазнати законодавство про судоустрій та судочинство, викликали потребу не окремих змін у судовій системі, а проведення цілісної судово-правової реформи"2. Початок створенню в Україні якісно нової судової системи було покладено прийняттям Верховною Радою УРСР Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 року. Декларація проголосила принцип розділення влади на законодавчу, виконавчу і судову, а також верховенство Конституції та законів республіки на її території. Наступний етап — прийняття Акта проголошення незалежності 24 серпня 1991 року і його підтвердження народом України на референдумі 1 грудня 1991 року. Цей документ визначив конституційноправову модель української держави як держави, яка будується на засадах верховенства права і де забезпечуються права і свободи людини й громадянина. 28 квітня 1992 року Верховна Рада України схвалила Концепцію судово-правової реформи в Україні. Концепція передбачала низку заходів, спрямованих на реформування всієї судової системи. Основна мета реформи — розмежування повноважень трьох гілок влади, гарантування незалежності судових органів, реалізація демократичних ідей правосуддя. Концепція назвала як самостійні ланки судової влади Конституційний Суд, загальні та арбітражні суди. Верховний Суд був визнаний вищою судовою інстанцією в системі загальних судів з апеляційними та касаційними повноваженнями. За цього Верховний Суд не наділявся повноваженнями розглядати справи в першій інстанції. У концепції було закладено ідею запровадження в Україні адміністративного судочинства, призначення якого — розгляд спорів між громадянином і органами державного управління. Передбачалося створення адміністративних судів на рівні районів (організа-
172
Урядовий кур’єр. — 14 грудня 1995 р. Заєць А. Правова держава в контексті новітнього українського досвіду. – К., 1999. — С. 35. 1 2
Виконавча, законодавча і судова влада
ційно вони мали входити до складу районних (міських) чи міжрайонних судів). Концепцією було передбачено й зміну статусу суддів з метою підвищення їхньої незалежності (незмінюваність суддів, гарантії їх недоторканності тощо). Саме в концепції вперше на законодавчому рівні було закріплено дефініцію поняття "судова влада" як "системи незалежних судів, які в порядку, визначеному законом, здійснюють правосуддя". За концепцією, суди мали отримати "владні повноваження для відновлення порушеного права і справедливості". Концепція проголосила здійснення судової влади тільки судом і на основі закону. Як обумовлювалось у документі, реформування мало стосуватися не лише судової системи, але й органів розслідування, прокуратури, адвокатури, юстиції. На виконання його положень передбачалося підготувати й прийняти низку законів і кодексів, зокрема Цивільний, Господарський, Кримінальний, Цивільно-процесуальний, Кримінально-процесуальний, Адміністративно-процесуальний, кодекси законів про працю, про адміністративні правопорушення, закони про прокуратуру, адвокатуру, судовий устрій тощо. 15 грудня 1992 року на основі положень концепції було прийнято Закон України "Про статус суддів", котрий визнав суддів "носіями судової влади в Україні, які здійснюють правосуддя незалежно від законодавчої та виконавчої влади". Згідно з указом Президента України від 8 грудня 2000 року було встановлено, що 15 грудня віднині є професійним святом — Днем працівників суду. 2 лютого 1994 року Верховна Рада України ухвалила закон "Про органи суддівського самоврядування", спрямований на забезпечення самостійності суддів і судової системи в розв’язанні низки питань. У цьому законі "судді та залучені до здійснення правосуддя представники народу визнані носіями судової влади в Україні, які в конституційному порядку здійснюють правосуддя на професійній основі, незалежно від законодавчої та виконавчої влади, а також, що вони у своїй діяльності підпорядковуються тільки закону і нікому не підзвітні"3. Закон регламентував цілу низку питань щодо гарантій незалежності суддів, їх матеріального забезпечення і соціального захисту, формування суддівського корпусу, права виходу суддів у відставку тощо. Серед законів, що були прийняті з метою правового забезпечення здійснення судово-правової реформи, слід назвати такі документи: "Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України", "Про державний 3
Урядовий кур’єр. — 14 грудня 1995 р.
173
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
захист працівників суду і правоохоронних органів", "Про забезпечення безпеки осіб, що беруть участь у кримінальному судочинстві". Однак більшість із запланованих концепцією правових, організаційних та матеріально-фінансових заходів так і не було втілено в життя через низку об’єктивних і суб’єктивних обставин. Насамперед не було усунено залишковий принцип забезпечення правосуддя, яке тривалий час розглядалося як придаток виконавчої влади; на стан функціонування судової системи вплинули загальна фінансова криза, брак коштів тощо. До цього слід додати, що реформування системи державних органів фактично розпочалося з визначення форми правління, встановлення співвідношення між законодавчою і виконавчою владою. Тривалість і гострота цього процесу (згадаймо, наприклад, парламентську кризу 1993 року, перипетії навколо Конституційного договору 1995 року) відволікали увагу від проблем судової влади, необхідності радикального оновлення принципів правосуддя і засад функціонування системи судів4. Концепція 1992 року включала низку декларативних положень і не містила конкретної програми дій щодо реформування існуючої судової системи. "Буксування" судово-правової реформи в Україні пояснювалося ще й тривалою відсутністю нової конституції (Основний Закон України було ухвалено найпізніше серед усіх пострадянських країн)5.
Конституція України про судоустрій в Україні Конституцію України було прийнято 28 червня 1996 року. Основний Закон у розділі VIII "Правосуддя" закріпив "оновлену" судову систему і визначив останній термін проведення судової реформи (пункт 12 Перехідних положень) — 28 червня 2001 року. У статті 124 Конституції України зазначено, що правосуддя в Україні здійснюється виключно судами і що будь-яке делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається. Судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Конституційний Суд України входить до судової влади як самостійний суб’єкт і є єдиним органом конституційної юрисдикції в державі, який розв’язує питання про відповідність Конституції України Заєць А. Правова держава в контексті новітнього українського досвіду. – К., 1999. — С. 56. 5 Шевчук Ю. Еволюція влади: судова гілка. Спадщина і початок // Голос України. — 23 липня 2002 р. — № 131 (2882). — С. 8. 4
174
Виконавча, законодавча і судова влада
законів та інших нормативно-правових актів, а також дає офіційне тлумачення Конституції та законам України6. Відповідно до статті 125 Конституції України система судів загальної юрисдикції будується за принципами територіальності і спеціалізації. Загальні суди забезпечують захист прав і свобод громадян шляхом розгляду цивільних, кримінальних, адміністративних та інших справ. Принцип територіальності означає, що до системи цих судів входять районні (міські), міжрайонні (окружні), обласні та прирівняні до них суди і Верховний Суд України. Принцип спеціалізації передбачає запровадження відповідних організаційних структур — галузевих судів для розгляду окремих категорій справ. Вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі суди. Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України, наділений повноваженнями перегляду справ в апеляційному та касаційному порядку. За цього створення надзвичайних та особливих судів не допускається. Конституція посилила гарантії недоторканності та незалежності суддів (стаття 126 Конституції України). Незалежність суддів полягає в тому, що вони підвладні лише закону; вплив на суддів у будьякий спосіб забороняється. Недоторканність суддів передбачає особливий порядок притягнення їх до відповідальності. Судді всіх рівнів не можуть бути без згоди Верховної Ради України затримані чи заарештовані до винесення обвинувального вироку судом. Судді обіймають свої посади безстроково, крім суддів Конституційного Суду України (строк повноважень яких складає дев’ять років) та суддів, які призначені на посаду вперше. Перше призначення на посаду професійного судді здійснюється Президентом України строком на п’ять років. Усі інші судді, за винятком суддів Конституційного Суду України, обираються Верховною Радою України в порядку, встановленому законом. На забезпечення незалежності судової гілки влади спрямоване також положення статті 130 Основного Закону, згідно з яким держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання суддів. Для розв’язання питань внутрішньої діяльності судів діє суддівське самоврядування. Зазначимо, що регулювання правового статусу суддів до прийняття нової Конституції не гарантувало суддівської незалежності. Судді обиралися на певний строк — 10 років. Порядок обрання, що 6 Основи конституційного права України: Підручник. / За ред. В. В. Копєйчикова. — К., 1997. — С. 168.
175
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
існував, міг використовуватись (і використовувався) для здійснення тиску на суддів, особливо на місцевому рівні. Ще більш дієвим засобом контролю за діяльністю судді був механізм його відкликання. Судді, як і народні засідателі, були відповідальними перед органами, які їх обрали, народні засідателі — перед виборцями: вони звітували перед ними і могли бути відкликані в установленому порядку7.
Судово-правова реформа в Україні Як зазначалося, в Перехідних положеннях Конституції було встановлено п’ятирічний термін для здійснення повноцінної судової реформи, реалізації конституційних норм, що містяться в розділі VIII Основного Закону. Однак протягом двох років після прийняття Конституції Верховна Рада України ухвалила тільки два закони у сфері судово-правової реформи: "Про Конституційний Суд України" від 16 жовтня 1996 року) та "Про Вищу раду юстиції" від 15 січня 1998 року. Низка нормативно-правових актів, які мали регулювати питання судоустрою і судочинства, залишались у вигляді законопроектів до 2001 року. За статистикою, з 1996 року, тобто з часу прийняття Конституції України, по 2001 рік парламент ухвалив менше чверті з-понад 50 конституційних законів, прийняття яких вимагав Основний Закон. У "перехідний" період — від прийняття Конституції до проведення "малої" судової реформи — в Україні діяли: Конституційний Суд України, система судів загальної юрисдикції (районні, міські, міжрайонні, міжобласні, обласні суди, Верховний Суд Автономної Республіки Крим, Київський та Севастопольський міські суди), військові суди, Верховний Суд України та система арбітражних судів. Щодо реформування судової системи, то в українському парламенті третього скликання дискусії велися з приводу двох основних законопроектів про судоустрій. Перший із них був запропонований Кабінетом Міністрів України, другий — народними депутатами В. Шишкіним, В. Сіренком, С. Гавришем, О. Бандуркою, О. Ємцем, С. Пересуньком та I. Коліушком. Законопроекти були спрямовані на забезпечення реалізації положень Конституції, побудову судової системи згідно з розділом VIII Основного Закону, проте питання судоустрою й діяльності судів у них розв’язувалися по-різному. Ситуація червня 2001 року нагадувала метушню навколо міни вповільненої дії, коли невідомо, чи та вибухне, чи її встигнуть
176
Шевчук Ю. Еволюція влади: судова гілка. Спадщина і початок // Голос України. — 23 липня 2002 року. — № 131 (2882). — С. 9.
7
Виконавча, законодавча і судова влада
знешкодити. Адже 28 червня 2001 року закінчувалися п’ять років, відведених Конституцією для реформування судової системи8. Червневі парламентські події, пов’язані з проведенням судовоправової реформи, розвивались у такій послідовності: • 7 червня жоден із законопроектів про судоустрій не здобув підтримки більшості депутатського корпусу, набравши приблизно однакову кількість голосів народних депутатів, а отже, не був прийнятий; • з метою виходу із ситуації, що склалася, парламент доручив Комітету з питань правової політики підготувати і внести на розгляд Верховної Ради України узгоджений проект закону; • комітет унаслідок внутрішніх розходжень не спромігся впоратися з дорученням парламенту, відтак узгоджений законопроект про судоустрій на розгляд ВРУ внесений не був. Таким чином, за кілька днів до закінчення конституційного терміну Україна постала перед загрозою виникнення глибокої конституційно-правової кризи: через легковажність парламенту судова система України після 28 червня 2001 року могла опинитися поза правовим полем, тож її діяльність, урегульована старим законодавством, що не відповідало Конституції, теж була би неконституційною. На щастя, цього не сталося: 21 червня 2001 року Верховна Рада України затвердила відразу 10 законів про внесення змін до низки нормативно-правових актів з питань судоустрою та судочинства, що відвернуло правову кризу в державі. Однак замість повноцінної судово-правової реформи в Україні відбулася так звана "мала". Проте й вона суттєво змінила судову систему, ввівши в дію численні конституційні новації. Отже, в Україні було створено єдину систему судів загальної юрисдикції у складі місцевих, касаційних, апеляційних, вищих спеціалізованих судів та Верховного Суду України. Відбулося реформування системи арбітражних судів, замість яких було створено систему господарських судів на чолі з Вищим господарським судом. Передбачено було створення ще однієї ланки спеціалізованих судів — адміністративних, вищим органом у системі яких є Вищий адміністративний суд. До компетенції адміністративних судів було віднесено розгляд скарг громадян на діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Шевчук Ю. Еволюція влади: судова гілка. Спадщина і початок // Голос України. — 23 липня 2002 року. — № 131 (2882). — С. 9. 8
177
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Зміни, прийняті 21 червня 2001 року, стосувалися не лише системи судових органів. Згідно з ними було встановлено додаткові гарантії прав і свобод людини, зокрема обов’язкову участь захисника у справах неповнолітніх та осіб із фізичними чи психічними вадами, а також осіб, що не володіють мовою судочинства; вводився судовий порядок прийняття рішень щодо застосування запобіжного заходу у вигляді взяття під варту. Таким чином, мала судова реформа запобігла виникненню конституційно-правової кризи, однак усе ж більшість питань, пов’язаних із судоустроєм та функціонуванням судової системи, потребували, як і раніше, свого розв’язання і подальшого правового регулювання. 7 лютого 2002 року Верховна Рада України 313 голосами народних депутатів прийняла Закон України "Про судоустрій", який набув чинності з 1 червня того ж року.
Судова система України за Законом України "Про судоустрій" від 7 лютого 2002 року Основним розділом цього закону є другий, який має назву "Суди загальної юрисдикції"; він складається з 6 глав та 39 статей. Звертає на себе увагу та обставина, що в законі, за підрахунками правників, налічується понад двадцять найменувань судів загальної юрисдикції, що здійснюють правосуддя у формі цивільного, кримінального, господарського та адміністративного судочинства: "територіальні суди" (частина 1 статті 18), "спеціалізовані суди", або ж "суди окремих судових юрисдикцій" (частина 1 статті 19), "місцеві суди" (стаття 21), "місцеві загальні суди" (районні, районні у містах, міські та міжрайонні суди) (пункт 1 частини 2 статті 18, частина 1 статті 21), "господарські суди" (частина 2 статті 19), "місцеві господарські суди" (частина 2 статті 21), "військові суди" (частина 1 статті 19), "адміністративні суди" (частина 2 статті 19), "місцеві адміністративні суди", або "окружні суди" (частина 2 статті 19, частина 2 статті 21), "апеляційні суди" (пункт 2 частини 2 статті 18), "загальні апеляційні суди" (частина 2 статті 25), "спеціалізовані апеляційні суди" (пункт 2 частини 2 статті 18, частина 1 статті 25), "військові апеляційні суди регіонів" (частина 2 статті 25), "апеля-
178
Виконавча, законодавча і судова влада
ційний суд Військово-Морських Сил України" (частина 2 статті 25), "апеляційні господарські суди" (частина 3 статті 25), "апеляційні адміністративні суди" (частина 3 статті 25), "Апеляційний Суд України" (пункт 2 частини 2 статті 18, частина 6 статті 25), "Касаційний Суд України" (пункт 3 частини 2 статті 18, стаття 32), "вищі спеціалізовані суди" (пункт 4 частини 2 статті 18), зокрема "Вищий господарський суд України" (пункт 4 частини 2 статті 18) та "Вищий адміністративний суд України" (частина 1 статті 38), "найвищий судовий орган — Верховний Суд України" (пункт 5 частини 2 статті 18, стаття 47). Щоб мати повну картину, додамо до цього переліку ще й такі структури, як "суд першої інстанції" (частина 2 статті 13), "суд апеляційної інстанції" (частина 2 статті 33), "суд касаційної інстанції" (частина 2 статті 6), нарешті, "суд присяжних" (частина 1 статті 31) тощо9. Закон передбачає, що система судів загальної юрисдикції в Україні має будуватися за принципами територіальності та спеціалізації; найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України; вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі спеціалізовані суди; діють апеляційні та місцеві суди, а також Касаційний Суд України (у цих новаціях знайшли свій розвиток принципи побудови судової системи, закріплені Конституцією України). Частина 2 статті 18 закону надає нового вигляду системі судів загальної юрисдикції України, до якої належать місцеві суди, апеляційні суди Апеляційний Суд України, вищі спеціалізовані суди, Касаційний Суд України та Верховний Суд України. Схематично систему судів загальної юрисдикції, передбачену законом (статтями 18 та 19), відображено в таблиці 110.
9 Руденко М. Новий судоустрій України // Вісник прокуратури. – 2002. — № 2. — С. 62—63. 10 Там само. — С. 65.
179
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Таблиця 1. Система судів загальної юрисдикції, передбачена Законом України "Про судоустрій" від 7 лютого 2002 року Верховний Суд України — найвищий судовий орган Судова палата у цивільних справах
Судова палата у кримінальних справах
Судова палата у господарських справах
Військова судова колегія
Перегляд у касаційному порядку окремих рішень та перегляд у порядку повторної касації справ, розглянутих судами загальної юрисдикції у касаційному порядку Вищі спеціалізовані суди Адміністративний суд
Господарський суд
Перегляд рішень апеляційних і місцевих адміністративних судів у касаційному порядку
Перегляд рішень апеляційних і місцевих господарських судів у касаційному порядку
Касаційний Суд України Перегляд у касаційному порядку справ, віднесених до його підсудності Апеляційний Суд України Перегляд справ в апеляційному порядку відповідно до процесуального закону Апеляційні суди (40) Загальні суди (31) Суди Автономної Військові суди реРеспубліки Крим, гіонів і Військообластей, м. Києво-Морських Сил ва і Севастополя України (4) (27) Судові палати Перегляд рішень в апеляційному порядку Розгляд окремої категорії справ у першій інстанції
180
Судові палати
Спеціалізовані суди (9)
Господарські суди
Адміністративні суди
Судові палати
Судові палати
Перегляд рішень Перегляд рішень в апеляційному місцевих госпопорядку дарських судів в Розгляд окремої апеляційному покатегорії справ у рядку першій інстанції
Перегляд рішень в апеляційному порядку Розгляд окремої категорії справ у першій інстанції
Виконавча, законодавча і судова влада Суди присяжних Розгляд справ, визначених процесуальним законом Місцеві суди (791) Загальні суди (764) Районні, міські, районні у містах суди (740)
Військові суди гарнізонів (24)
Розгляд кримінальних, цивільРозгляд них, адміністрасправ щодо тивних (до утво- військово-служрення адміністрабовців тивних судів) у першій справ у першій інстанції інстанції
Спеціалізовані суди (27) Господарські суди АРК, областей, Адміністративні м. Києва і Севас- (окружні) суди тополя
Розгляд господарських справ у першій інстанції
Розгляд адміністративних справ у першій інстанції
Місцевими загальними судами згідно з частиною 1 статті 21 закону про судоустрій є районні, районні в містах, міські та міжрайонні суди, а також військові суди гарнізонів. Місцевий суд відповідно до статті 2 закону розглядає справи як суд першої інстанції, а також у зв’язку з нововиявленими обставинами розглядає цивільні, господарські, кримінальні та інші справи в передбачених законом випадках (за винятком справ, віднесених законом до підсудності інших судів). Відповідно до закону місцевий суд також розглядає справи про адміністративні правопорушення. Статусу місцевих судів, за законом, набули районні (міські) суди, військові суди гарнізонів, господарські суди Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя. Отже, вони продовжували діяти, здійснюючи судочинство в кримінальних та цивільних справах, а також у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, віднесених процесуальним законом до їх підсудності, в установленому законом порядку, до введення в дію процесуальних законів, якими встановлюється новий порядок судочинства. Закон установив новий порядок утворення судів, які віднині мали утворюватися Президентом України за поданням Міністерства юстиції, погодженим із головою Верховного Суду України або голо-
181
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
вою відповідного вищого спеціалізованого суду (частина 1 статті 20). У рамках проведення судової реформи Президент України видав 20 серпня 2001 року укази № 641/2001 "Про мережу та кількісний склад суддів місцевих судів" та № 642/2001 "Про мережу та кількісний склад суддів апеляційних судів", якими чисельність суддів місцевих та апеляційних судів була збільшена відповідно на 968 та 580 осіб. Указом Президента України "Про утворення військових апеляційних та військових місцевих судів і затвердження їх мережі" від 30 серпня 2001 року № 769/2001 було затверджено структуру та кількісний склад військових апеляційних і військових місцевих судів. Станом на 1 січня 2002 року в Україні діяло 835 судів, у яких мали працювати 7435 суддів, однак фактично суддівський корпус налічував 5212 осіб (тобто суди України були забезпечені суддівськими кадрами лише на 70%). Місцевими господарськими судами є, за законом, господарські суди Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя. Відповідно до пункту 23 статті 106, статті 125 Конституції України, статей 5, 5—1 та 9—1 Закону України від 4 червня 1991 року "Про господарські суди" Президент України Указом "Про утворення апеляційних господарських судів та кількісний склад місцевих господарських судів" від 11 липня 2001 року № 511/2001 затвердив їх структуру та кількісний склад. Місцеві господарські суди розглядають справи, що виникають з господарських правовідносин, а також інші, віднесені процесуальним законом до їх підсудності (частина 3 статті 22 закону про судоустрій). Місцевими адміністративними судами є окружні суди, що утворюються відповідно до указу Президента України (частина 2 статті 21 закону). Ці суди розглядають справи, пов’язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самоврядування (справи адміністративної юстиції), за винятком справ адміністративної юстиції у сфері військового управління, розгляд яких є компетенцією військових судів (частина 4 статті 22 закону). Створення системи спеціалізованих адміністративних судів має на меті забезпечення практичної реалізації вимог статей 55 та 56 Конституції України щодо права людини оскаржувати в суді всі рішення, дії або бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових та службових осіб, а також вимагати від держави відшкодування завданої ними моральної чи матеріальної шкоди. До утворення системи адміністративних судів розгляд справ, віднесених до їхньої компетенції, здійснюють загальні суди.
182
Виконавча, законодавча і судова влада
Другою ланкою системи судів загальної юрисдикції в Україні є апеляційні суди. Частина 1 статті 25 закону передбачає створення загальних та спеціалізованих апеляційних судів. Це новий інститут судової системи. Згідно з пунктом 2 статті 25 закону до загальних апеляційних судів належать: апеляційні суди областей, апеляційні суди міст Києва та Севастополя, Апеляційний суд Автономної Республіки Крим, військові апеляційні суди регіонів та апеляційний суд Військово-Морських Сил України, а також Апеляційний Суд України. Згідно з частиною 1 статті 26 закону апеляційні суди: 1) розглядають справи в апеляційному порядку відповідно до процесуального закону; 2) розглядають у першій інстанції справи, визначені законом (окрім апеляційних господарських судів); 3) ведуть та аналізують судову статистику, вивчають та узагальнюють судову практику; 4) подають методичну допомогу в застосуванні законодавства місцевим судам; 5) здійснюють інші повноваження, передбачені законом. Апеляційними спеціалізованими судами є апеляційні господарські суди та апеляційні адміністративні суди, що утворюються в апеляційних округах відповідно до указу Президента України. В апеляційних судах діють палати. Так, у складі загального апеляційного суду утворюється палата у цивільних справах та судова палата у кримінальних справах. У складі спеціалізованого апеляційного суду можуть діяти палати з розгляду окремих категорій справ у межах відповідної спеціальної юрисдикції (частина 5 статті 25 закону). Наприклад, у господарських судах діють палати з розгляду справ про банкрутство, про стягнення податків і зборів (обов’язкових платежів), з розгляду справ, пов’язаних із захистом прав інтелектуальної власності, тощо. Апеляційний суд України розглядає справи, віднесені до його підсудності в апеляційному порядку відповідно до вимог процесуального закону. Він діє у складі: 1) судової палати у цивільних справах; 2) судової палати у кримінальних справах; 3) військової судової палати. Апеляційний суд України утворюється відповідно до вимог закону в шестимісячний термін та здійснює повноваження стосовно розгляду в апеляційному порядку справ, віднесених до його підсудності процесуальним законом. Для розгляду справ, визначених процесуальним законом, у загальних апеляційних судах (крім Апеляційного суду України) діють суди присяжних (стаття 31 закону). Порядок формування суду присяжних визначається законом, порядок їх участі в здійсненні право-
183
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
суддя — процесуальним законодавством. Суди присяжних передбачено створювати й у судах першої інстанції, тобто в місцевих судах. Такий суд, до складу якого входить професійний суддя-головуючий і 9—12 народних засідателів, розглядатиме кримінальні і цивільні справи, де особливе значення має моральна оцінка дій сторін. Щодо суду присяжних в апеляційній інстанції, то він розглядатиме справи про тяжкі злочини по першій інстанції. За цього такий суд може бути сформовано лише за клопотанням самого підсудного. Присяжні встановлюватимуть винуватість чи невинуватість підсудного, покарання призначатиме суддя-головуючий. Наступною ланкою судової системи є Касаційний Суд України, який здійснює повноваження щодо розгляду справ, віднесених до його підсудності процесуальним законом. Касаційний Суд України діє у складі суддів, обраних на посаду безстроково, голови суду та його заступників. У складі Касаційного Суду України діють: 1) судова палата у цивільних справах; 2) судова палата у кримінальних справах; 3) військова судова палата. Склад судових палат формується за поданням голови суду в порядку, визначеному пунктом 2 частини 2 статті 30 закону. У Касаційному Суді України для вирішення організаційних питань діє президія. Повноваження Касаційного Суду України такі: 1) розгляд у касаційному порядку справ, що віднесені до його підсудності, а також інших справ у випадках, визначених процесуальним законом; 2) ведення та аналіз судової статистики, вивчення й узагальнення судової практики; 3) подання методичної допомоги в застосуванні законодавства судам нижчого рівня; 4) здійснення інших повноважень, передбачених законом. За статистикою, місцеві суди як суди першої інстанції приймали рішення щодо 90% цивільних і кримінальних справ. Таким чином, апеляційні обласні суди розглядатимуть апеляції на ці 90% рішень; справи, в яких сторони не погоджуються з рішенням апеляційної інстанції, направлятимуть до Касаційного Суду. За приблизними підрахунками, Касаційний Суд мав переглядати близько 55 тисяч справ щорічно11. На створення Апеляційного та Касаційного судів України закон відвів шість місяців. На побудову системи адміністративних судів було відведено три роки. Після створення Вищого адміністративного суду в 2003 році планувалося створити 7 апеляційних адміністративних судів; мережа місцевих адміністративних судів мала бути створена у 2004 році.
184
11 Руденко М. Новий судоустрій України // Вісник прокуратури. – 2002. — № 2. — С. 69.
Виконавча, законодавча і судова влада
Верховний Суд України згідно зі статтею 47 закону про судоустрій є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції України. Він забезпечує однакове застосування законодавства цими судами. В межах своїх повноважень Верховний Суд України переглядає в касаційному повторному порядку рішення судів загальної юрисдикції та справи за нововиявленими обставинами в порядку, встановленому законодавством, а також розглядає інші справи, віднесені до його компетенції Конституцією та законами України. У складі Верховного Суду України функціонують: 1) Судова палата у цивільних справах; 2) Судова палата у кримінальних справах; 3) Судова палата у господарських справах; 4) Судова палата в адміністративних справах. Окрім того, у складі Верховного Суду України передбачено створення Військової судової колегії. Законом передбачено, що за фінансування та матеріально-технічне забезпечення судів відповідає Державна судова адміністрація, яка щороку звітує перед Радою суддів і раз на три роки — перед з’їздом суддів України.
Оцінки судово-правової реформи в Україні На завершення аналізу розвитку судової системи України у 2001—2002 році наведемо думки політиків, суддів, експертів та правників з приводу судово-правової реформи та проблем судочинства. "За мінімальними підрахунками, створення трьох нових структур — Апеляційного Суду України, Касаційного Суду України та Державної судової адміністрації необхідно 76 мільйонів гривень, — констатував Олександр Пасенюк, перший заступник державного секретаря Міністерства юстиції. — Разом з тим Державне казначейство в поточному році (2002-му. — А. Ч.) профінансувало судову гілку лише на суму, що є достатньою для виплати лише заробітної плати, і то лише на 50%"12. "Я б не сказав, що судова реформа гальмується свідомо, — зазначив перший заступник голови Верховного Суду України Володимир Стефанюк, — їй просто не приділяють достатньо уваги; влада реагує якось в’яло та апатично. Нема грошей — і все, нема приміщень — і все. Яскрава ілюстрація державних пріоритетів: видатки на утримання судової системи та проведення судової реформи втричі менші, ніж на утримання податкової системи"13. "Без тепла, ручки, паперу правосуддя не може відбуватися, — наголошує він в іншому ін12 Цит. за: Шевчук Ю. Еволюція влади: судова гілка. Право на неупередженість // Голос України. — 6 серпня 2002 р. — № 141 (2892). — С. 9. 13 Бізнес. — 8 квітня 2002 р. — С. 13.
185
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
терв’ю. — Мені заперечать: та ж воно відбувається! Так, але якщо хтось "дає" не з державного бюджету, у мене виникає запитання, хто дає і за що? Під поняттям хабар ми зазвичай розуміємо — дав якийсь громадянин. А якщо дає голова держадміністрації, ради чи директори підприємства — це вже не вважається хабаром. Але як суддя вчинить завтра, коли розглядатиме справу "благодійника"? Конституція гарантує фінансування судів державою у повному обсязі, тож необхідно створити такі умови, щоб судді нічого не можна було дати і щоб він нічого не міг взяти..."14 "Такого безладдя, як тепер, у судах ніколи не було, — засвідчив заступник голови Верховної Ради України Геннадій Васильєв. — Проведенням судової реформи ми завдали відчутної шкоди передусім нашим громадянам, становищу в суспільстві. Суддям надані колосальні повноваження. Крім того, за Конституцією вони незалежні. Рівень відповідальності суддів тепер просто неадекватний тому обсягу повноважень, який вони отримали. Сьогодні можна із впевненістю сказати, що можливість обрання суддів безстроково була помилковим рішенням. Принаймні така можливість мала б урівноважуватися чітким порядком їх призначення Верховною Радою України та відповідними процедурами дострокового припинення їх повноважень. Натомість ці питання вирішені недостатньо чітко й послідовно. Внаслідок законодавчої неповноти регулювання цих питань на посадах суддів опиняються люди, які за своїми професійними і особистими якостями не мали б займати такі відповідальні посади. Отже, вдосконалення потребують, передусім, процедури призначення суддів безстроково, функції Вищої ради юстиції..., не обійтися без видання у новій редакції Закону України "Про статус суддів", внесення змін до Закону України "Про Вищу раду юстиції"15. На думку постійного представника Президента України у Верховній Раді України Олександра Задорожного, "новий Закон "Про судоустрій" став досягненням компромісу між прихильниками різних концепцій реформування судоустрою, між усіма гілками влади. Реформа судової влади в Україні лише розпочалася, оскільки необхідно ще розробити й прийняти нові процесуальні кодекси — Кримінальний, Цивільний, Господарський, Адміністративний. Ми тільки законодавчо задекларували структуру судової влади, яка відповідає Конституції України. Створення Апеляційного і Касаційного судів України дасть можливість кожному громадянину реально реалізувати своє право на оскарження судового рішення. Адже сьогодні Голос України. — 6 серпня 2002 р. — С. 10. Васильєв Г. Настав час зважених оцінок і рішучих дій // Голос України. — 23 липня 2002 р. — № 138 (2889). — С. 12. 14
186
15
Виконавча, законодавча і судова влада
апеляційні суди перевантажені, оскільки виконують роль судів першої інстанції. Наприклад, у Верховному Суді нині перебуває 40 тисяч справ, на розгляд яких потрібно вісім років. Право на касаційне оскарження було деклароване, але практично не реалізоване. Закон вирішує це питання. Але якщо не знайдемо нових підходів до фінансування судової системи, проблем не розв’яжемо. Коли судова система фінансується на 30%, не слід взагалі говорити про зростання ролі суду. Якщо рішення суду не виконуються, він не впливає на суспільство"16. "Звичайно, із прийняттям Закону "Про судоустрій", — підкреслив міністр юстиції України Олександр Лаврінович, — ми сподіваємося на нову якість судової системи. Але необхідно усвідомлювати, що цей шлях не буде простим і коротким... Сьогодні потребує розв’язання проблема, як забезпечити функціонування всіх інститутів, передбачених у законі про судоустрій. I, безумовно, прийняти у досить стислий термін кадрові рішення... Складно сподіватися на новий якісний рівень правосуддя без вирішення питання матеріально-технічного забезпечення судів. Тож очікування на щось надзвичайне на сьогодні не має під собою твердого ґрунту"17. Позитивним моментом закону "Про судоустрій", на переконання Віктора Кривенка, голови Ради суддів України, стало те, що "роль судового самоврядування істотно змінилася. Раді суддів надано багато повноважень: вона бере участь у формуванні видатків на утримання судів, вирішує питання, пов’язані з кадровими забезпеченням та інші. Але сьогодні суди потребують допомоги держави та уряду, оскільки існує низка питань, що не можуть бути розв’язані органом суддівського самоврядування"18. Аліна Червяцова, кандидат юридичних наук, Харківський національний університет внутрішніх справ
Голос України. — 6 серпня 2002 р. — С. 9. Там само. 18 Там само. 16 17
187
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
5
Конституційний Суд України
Загальна характеристика 2001—2002 роки мали особливе значення для Конституційного Суду України, оскільки на них припало п’ятиріччя існування конституційної юстиції в Україні. П’ять років діяльності — період, достатній для того, щоб зробити перші висновки, оцінити досягнення та недоліки, здійснити критичний аналіз законодавства та практики його застосування. Загалом діяльність Конституційного Суду України за п’ять років його існування заслуговувала на позитивну оцінку, що засвідчували висновки різних фахівців: "...аналізуючи зроблене, ми можемо сказати, що Конституційний Суд України став стабілізуючим фактором у функціонуванні владних структур, одним із важливих правових механізмів стримувань і противаг у системі здійснення державної влади, надійним інструментом впровадження у практику норм Конституції України"1; "...за цей невеликий строк своєї діяльності Конституційний Суд заявив про себе як про потужну структуру в державному механізмі, яка суттєво впливає на становлення в Україні правової державності і дієздатного громадянського суспільства, формування сучасного конституціоналізму на демократичних засадах..."2; "...одним з реальних демократичних надбань України за роки незалежності є конституційна юрисдикція... Практика вирішення питань, віднесених до повноважень Конституційного Суду України, свідчить, що за короткий строк він пройшов шлях від заснування до становлення і утвердження як незалежного органу конституційної юрисдикції, посів належне місце серед конституційних органів державної влади в Україні..."3 Позитивну оцінку діяльності Конституційного Суду України підтверджують і статистичні дані: станом на 1 жовтня 2001 року за п’ять років існування КСУ ним було розглянуто понад 18100 матері-
188
1 Скомороха В. Конституційний Суд України — п’ять років діяльності // Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 4. — С. 7. 2 Тацій В., Тодика Ю. Межі тлумачення Конституційним Судом Конституції і законів України // Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 2. — С. 60. 3 Скомороха В. Конституційна юрисдикція в Україні: становлення і перспективи розвитку // Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 1. — С. 50.
Виконавча, законодавча і судова влада
алів, у тому числі 352 конституційних подання органів державної влади, народних депутатів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та 1462 звернення громадян і юридичних осіб; ухвалено 64 рішення та надано 9 висновків з питань конституційної юрисдикції, а також прийнято 288 ухвал; з питань офіційного тлумачення Конституції та законів України Конституційний Суд ухвалив 27 рішень, 8 із яких стосувалися тлумачення положень Конституції, 12 — законів України, 7 — Конституції та законів України; було визнано неконституційними 2 закони і 3 постанови Верховної Ради України, 2 нормативні акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим; повністю або частково неконституційними було визнано 5 статей (положень статей) законів України, 13 положень указів Президента України, 3 положення постанов Кабінету Міністрів України; офіційні тлумачення суду стосувалися 51 статті (положень статей) Конституції України та 42 статей (положень статей) законів України4. Найбільш резонансними серед рішень Конституційного Суду України в перші п’ять років його існування стали: рішення від 25 листопада 1998 року щодо платних послуг, які надаються в державних закладах охорони здоров’я5; рішення від 14 грудня 1999 року щодо використання української мови6; рішення від 19 грудня 1999 року про визнання неконституційним положення чинного на той час Кримінального кодексу України щодо смертної кари як кримінального покарання7; рішення від 27 березня 2000 року в справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою8. Показово, що конституційне правосуддя є майже ровесником Конституції України. Основний Закон України було прийнято 28 червня 1996 року; 16 жовтня 1996 року Верховна Рада України ухвалила Закон України "Про Конституційний Суд України", через два дні — 18 жовтня — призначені на той час судді Конституційного Суду України склали на засіданні парламенту присягу і вступили на посади конституційних суддів. 1 січня 1997 року, як це й було передбачено прикінцевими та перехідними положеннями Закону України "Про Конституційний Суд України", КС почав приймати до розгляду конституційні подання та звернення. 4 Скомороха В. Конституційний Суд України — п’ять років діяльності // Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 4. — С. 4—5. 5 Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 1999. — № 1. — С. 8—12. 6 Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 2000. — № 1. — С. 5—9. 7 Там само. — С. 16—21. 8 Див.: Вісник Конституційного Суду України. 2000. — № 2. — С. 5—11.
189
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
У повному складі Конституційний Суд було сформовано на вересень 1997 року. Верховна Рада України, Президент України та з’їзд суддів обрали по шість суддів до КСУ відповідно до Конституції України та закону. Маємо зазначити, що конституційне правосуддя як форма конституційного контролю — новий інститут в історії української держави. Як і в інших країнах, що входили до складу СРСР, в Україні він не має історичного минулого9. Iдея створення конституційної юстиції в Україні виникла відразу після здобуття незалежності. Вперше вона знайшла своє правове відображення в Концепції судово-правової реформи, яку було схвалено Верховною Радою України в 1992 році; того ж року було прийнято перший Закон України "Про Конституційний Суд України".
Персональний склад Конституційного Суду України у 2001—2002 роках Упродовж цих двох років суддями Конституційного Суду України були: Вознюк Володимир Денисович, Євграфов Павло Борисович, Iващенко Володимир Iванович, Козюбра Микола Iванович, Корнієнко Микола Iванович, Костецький Михайло Васильович, Малинникова Людмила Федорівна, Мироненко Олександр Миколайович, Німченко Василь Iванович, Розенко Віталій Iванович, Савченко Микола Дмитрович, Селівон Микола Федосович, Скомороха Віктор Єгорович, Тимченко Iван Артемович, Тихий Володимир Павлович, Чубар Людмила Пантеліївна, Шаповал Володимир Миколайович, Яценко Станіслав Сергійович (повноваження останнього було припинено 15 січня 2002 року у зв’язку із досягненням ним 65-річного віку)10. У жовтні 2001 року змінився склад керівництва Конституційного Суду України. На спеціальному пленарному засіданні КСУ згідно з вимогами Конституції України та закону було обрано нового голову Конституційного Суду України і його заступників. Єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні очолив М. Ф. Селівон, попередником якого був В. Є. Скомороха. Заступниками голови стали В. Д. Вознюк та В. М. Шаповал, які змінили на цих посадах відповідно П. Б. Євграфова та М. Ф. Селівона. Туманов В. А. Пять лет конституционной юстиции в России: уроки, проблемы, перспективы // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. — 1996. — № 6. — С. 10. 10 Див.: Рішення Конституційного Суду України № 1—р/2002 від 12.01.2002 року про припинення повноважень судді Конституційного Суду України Яценка С. С. // Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 1. — С. 4. 9
190
Виконавча, законодавча і судова влада
Персональний склад Конституційного Суду України неодноразово отримував високі оцінки: "...у нинішньому складі Суду оптимально поєднується науковий досвід, оскільки значна частина суддів є видатними вченими в різних галузях юридичної науки, і практиків, які пройшли великий шлях на всіх рівнях судової системи, включаючи Верховний Суд України. Це дає можливість приймати виважені рішення, суттєво впливати на конституційну практику, процес державотворення"11; "Це — фахівці найвищої кваліфікації. Вони різні. Різні за віком, життєвим і професійним досвідом, світосприйманням. Але... є те, що їх об’єднує і згуртовує: почуття великої відповідальності за свою роботу, адже рішення Конституційного Суду остаточні й оскарженню не підлягають"12. На підтвердження цих оцінок наведемо біографічні дані судді Конституційного Суду України, який починаючи з 2002 року очолив його, зайнявши посаду голови. Селівон Микола Федосович народився 1946 році в с. Шестовиця на Чернігівщині в селянській родині. Трудову діяльність розпочав слюсарем-ремонтником. У 1973 році закінчив юридичний факультет Київського державного університету ім. Т. Г. Шевченка. Фахову діяльність розпочав у 1973 році стажистом-дослідником Iнституту держави і права АН УРСР. З 1979 року працює в апараті уряду: старший референт юридичної групи, в. о. завідувача юридичного відділу, заступник міністра Кабінету Міністрів, перший заступник міністра Кабінету Міністрів. У вересні 1996 року Указом Президента України призначений суддею Конституційного Суду України. У 1999—2002 роках — заступник голови Конституційного Суду України. З жовтня 2002 року — голова Конституційного Суду України. Кандидат юридичних наук. Заслужений юрист України. Нагороджений орденом "За заслуги" III ступеня. Автор низки монографій з правових питань організації та діяльності рад. Брав участь у розробленні проектів найважливіших законів щодо забезпечення політичної незалежності та економічної самостійності України, становлення ринкової економіки, соціального захисту населення, формування нової системи державного управління та місцевого самоврядування. Як експерт брав участь у розробленні проекту Конституції України13. 11 Тацій В., Тодика Ю. Межі тлумачення Конституційним Судом Конституції і законів України // Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 2. — С. 60. 12 Скомороха В. Конституційна юрисдикція в Україні: становлення і перспективи розвитку // Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 1. — С. 55. 13 Див.: Право України. — 2002. — № 11. — С. 3.
191
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Акти Конституційного Суду України у 2001—2002 роках Діяльність Конституційного Суду України в зазначений період характеризувалася насиченістю, про що свідчить кількість актів, прийнятих єдиним органом конституційної юрисдикції впродовж цих двох років. Питання, що ставилися перед Конституційним Судом України, були доконечно розмаїтими, вони стосувалися різних сфер суспільного та державного життя, в них знайшли відображення майже всі проблеми, що хвилювали в той час українське суспільство. Конституція України та Закон України "Про Конституційний Суд України" від 16 жовтня передбачають два види актів Конституційного Суду України — рішення та висновки. Рішення Конституційний Суд України ухвалює з таких питань: про відповідність Конституції України (конституційність) законів, інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим; щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України. Висновки Конституційного Суду України даються з таких питань: по-перше, висновки про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їхню обов’язковість, які суд дає за зверненням Президента України або Кабінету Міністрів (ч. 1 статті 151 Конституції України); по-друге, висновки про відповідність законопроектів про внесення змін до Конституції України вимогам статті 157 і 158 Конституції України, які надаються за зверненням Верховної Ради України (абз. 4 п. 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 9 червня 1998 року); по-третє, висновки про порушення Верховною Радою Автономної Республіки Крим Конституції чи законів України (п. 28 стаття 85 Конституції України); по-четверте, висновки щодо додержання конституційності процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту (ч. 2 статті 151 Конституції України). Акти КСУ, прийняті у 2001—2002 роках, можна поділити на дві основні групи: акти в сфері соціально-економічних відносин та прав людини і акти в сфері державного будівництва. В останній групі вирізняються такі підгрупи: рішення щодо статусу народних депутатів
192
Виконавча, законодавча і судова влада
України та депутатів місцевих рад; рішення щодо діяльності Конституційного Суду України; акти щодо судової системи та здійснення судочинства. Протягом 2001 року Конституційним Судом України було ухвалено 10 актів у сфері соціально-економічних відносин: • рішення від 5 квітня 2001 року у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності14 Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" (справа про податки); • рішення від 19 квітня 2001 року у справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положення частини 1 статті 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій (справа щодо вчасного сповіщення про мирні зібрання)15; • рішення від 17 травня 2001 року у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частини 1 статті 93 Конституції України, частини 1 статті 35 Закону України "Про бюджетну систему України" (справа про зміни до закону про бюджет)16; • рішення від 23 травня 2001 року у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень абз. 3, 4, 5 статті 249—3 ЦПК України та за конституційним зверненням громадян Будинської С. О. і Ковриги С. В. щодо офіційного тлумачення положення абз. 4 статті 248—3 ЦПК України (справа щодо конституційності статті 248—3 ЦПК України)17; • рішення від 30 травня 2001 року у справі за конституційним зверненням ВАТ "Всеукраїнський акціонерний банк" щодо офіційного тлумачення положень пункту 22 частини 1 статті 92 Конституції України, частини 1 статті 2, частини 1 статті 38 Кодексу України про адміністративні порушення (справа про відповідальність юридичних осіб)18; • рішення від 19 червня 2001 року у справі за конституційним поданням 93 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень абз. 2 пункту 2 про визначення стажу наукової роботи "з дати присудження наукового ступеня або присвоєння вченого звання" постанови Кабінету Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 2. — С. 19—22. Там само. — С. 25—27. 16 Там само. — С. 28—32. 17 Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 3. — С. 3—10. 18 Там само. — С. 11—17. 14
15
193
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Міністрів України "Про перелік посад наукових працівників державних наукових установ, організацій та посад науково-практичних працівників державних вищих навчальних закладів III—IV рівнів акредитації, перебування на яких дає право на одержання пенсії та грошової допомоги при виході на пенсію відповідно до Закону України "Про наукову і науково-технічну діяльність" від 27 травня 1999 року (справа про стаж наукової роботи)19; • рішення від 20 червня 2001 року у справі за конституційним поданням 62 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 11 Закону України "Про зв’язок" та окремих положень статті 4 Закону України "Про підприємництво" (справа про виплату і доставку пенсій та грошової допомоги)20; • рішення від 3 жовтня 2001 року у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 32 Закону України "Про державний бюджет України на 200 рік" та статті 25 Закону України "Про державний бюджет України на 2001 рік" (справа про відшкодування шкоди державою)21; • рішення від 10 жовтня 2001 року у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 7, 8 Закону України "Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України" та за конституційним зверненням громадян Воробйова В. Ю., Лосєва С. В. та інших щодо офіційного тлумачення положень статей 22, 41, 64 Конституції України (справа про заощадження громадян)22; • рішення від 14 листопада 2001 року у справі за конституційним поданням 48 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення підпункту 1 пункту 4 Положення про паспортну службу органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України (справа щодо прописки)23. 2002 року КСУ ухвалив 6 рішень у цій сфері: • рішення від 29 січня 2002 року у справі за конституційним поданням Кабінету Міністрів України щодо офіційного тлумачення частини першої статті 5 Закону України "Про усунення дискримінації в оподаткуванні суб’єктів підприємницької діяльності, створених з викоДив.: Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 3. — С. 14—19. Там само. — С. 20—24. 21 Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 5. — С. 4—10. 22 Там само. — С. 11. 23 Там само. — № 5. — С. 30. 19
20
194
Виконавча, законодавча і судова влада
ристанням майна та коштів вітчизняного походження" та частини першої статті 19 Закону України "Про інвестиційну діяльність" (справа про оподаткування підприємств з іноземними інвестиціями)24; • рішення від 12 лютого 2002 року у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про електроенергетику" (справа про електроенергетику)25; • рішення від 20 березня 2002 року у справі за конституційним поданням 55 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 58, 60 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" та Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності положень пп. 2, 3, 4, 5, 8, 9 частини першої статті 58 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" і підпункту 1 пункту 1 Закону України "Про деякі заходи щодо економії бюджетних коштів" (справа щодо пільг, компенсацій та гарантій)26; • рішення від 29 травня 2002 року у справі за конституційним поданням 53 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положення частини третьої статті 49 Конституції України "у державних і комунальних закладах охорони здоров’я медична допомога надається безоплатно" (справа про безоплатну медичну допомогу)27; • рішення від 13 червня 2002 року у справі за конституційним поданням Міністерства оборони України щодо офіційного тлумачення абзацу першого пункту 3 статті 22 Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств" (справа про фінансування житла для військовослужбовців)28; • рішення від 21 листопада 2002 року у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення плати за користування підручниками в загальноосвітніх школах", "Про внесення доповнень до постанови Кабінету Міністрів України від 31 серпня 1996 року № 1031 та пункту 5 постанови Кабінету Міністрів України "Про визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 22 липня 1998 року № 1128" (справа про безоплатне користування шкільними підручниками)29. Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 1. — С. 5. Там само. — С. 19. 26 Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 2. — С. 10. 27 Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 3. — С. 19. 28 Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 2. — С. 25. 24 25
195
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
У сфері державного будівництва Конституційним Судом України було прийнято протягом 2001 року 7 актів: • висновок Конституційного Суду України від 14 березня 2001 року у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України (статті 84, 85, 89, 92—94, 106, 147, 150, 151 та пункту 6 розділу XV Конституції України)" вимогам статей 157 та 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 84, 85 та інших статей Конституції України)30; • рішення від 28 березня 2001 року у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положення частини 2 статті 93 Конституції України (справа про позачерговий розгляд законопроектів)31; • рішення від 14 червня 2001 року у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) постанови Верховної Ради України "Про висновки тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України по перевірці фактів порушення прав українських акціонерів ВАТ "Миколаївцемент" від 18 лютого 1999 року № 441—XIV (справа про доручення Генпрокуратурі України)32; • рішення від 13 липня 2001 року у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо офіційного тлумачення термінів "район" та "район у місті", які застосовуються в пункті 29 частини 1 статті 85, частині 5 статті 140 Конституції України, і поняття "організація управління районами в містах", яке вживається в частині 5 статті 140 Конституції України та в частині 1 статті 11 Закону України "Про столицю України — місто-герой Київ", а також щодо офіційного тлумачення положень пункту 13 частини 1 статті 92 Конституції України, пункту 41 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" стосовно повноважень місцевих рад самостійно вирішувати питання утворення і ліквідації районів у місті (справа про адміністративно-територіальний устрій)33; • висновок від 4 липня 2001 року у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України" вимогам статті 167 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статті 81 Конституції України)34; Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 6. — С. 3. Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 2. — С. 4—13. 31 Там само. — С. 16. 32 Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 4. — С. 8. 33 Там само. — С. 25. 34 Там само. — С. 31. 29 30
196
Виконавча, законодавча і судова влада
• висновок від 11 липня 2001 року у справі за конституційним поданням Президента України про надання висновку щодо відповідності Конституції України Римського статуту Міжнародного кримінального суду (справа про Римський статут)35; • рішення від 16 жовтня 2001 року у справі за конституційним поданням Вищої ради юстиції щодо офіційного тлумачення положення пункту 1 частини 1 статті 131 Конституції України стосовно внесення Вищою радою юстиції подань про призначення суддів на посади (справа про призначення суддів)36. Упродовж 2002 року до вищезазначених актів у цій сфері додалися ще 12: • рішення від 30 січня 2002 року у справі за конституційним поданням 63 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 43 Закону України "Про вибори народних депутатів України" (справа про виборчу заставу)37; • рішення від 6 березня 2002 року про внесення доповнень до § 57 регламенту Конституційного Суду України38; • рішення від 20 березня 2002 року у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положень статті 86 Конституції України, а також частини другої статті 15 та частини першої статті 16 Закону України "Про статус народних депутатів України" (справа про запити і звернення народних депутатів України до органів дізнання і досудового слідства)39; • рішення у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення статті 28 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" (справа про охорону трудових прав депутатів місцевих рад)40; • рішення від 27 березня 2002 року у справі за конституційним поданням Вищої ради юстиції щодо офіційного тлумачення положень абз. 2, 3 пункту 1 частини 1 статті 150 Конституції України (справа щодо актів про обрання/призначення суддів на посади та про звільнення їх з посад)41; • рішення від 7 травня 2002 року у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частини 2, 3 статті 124 Конституції України (справа щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб)42; Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 4. — С. 35. Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 5. — С. 23. 37 Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 1. — С. 14. 38 Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 2. — С. 4. 39 Там само. — С. 6. 40 Там само. — С. 18. 41 Там само. — С. 23. 42 Там само. — С. 29. 35 36
197
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
• рішення від 21 травня 2002 року у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини 2 і 4 статті 1, абз. 2 пункту 2 частини 8 статті 18, частини 1 статті 25, пунктів 1, 2, 4 частини першої статті 30, частини 1 статті 31, частини 1 статті 32, пункту 2 частини 2 статті 33, пункту 2 частини 2 та частини 3 статті 37, статей 38 і 48 Закону України "Про Вищу раду юстиції" (справа про Закон України "Про Вищу раду юстиції")43; • рішення від 18 червня 2002 року у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини 1 статті 140 Конституції України (справа про об’єднання територіальних громад)44; • рішення від 4 липня 2002 року у справі за конституційним поданням у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів Україні щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 1 частини 1 статті 3 та пункту 6 статті 4 Закону України "Про статус народного депутата України" (справа щодо суміщення посад народного депутата України і члена Кабінету Міністрів України)45; • висновок від 16 жовтня 2002 року у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту закону України "Про внесення змін і доповнень до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа щодо внесення змін до статей 81, 82, 85, 87, 89, 90, 94, 97, 98, 106, 111—116, 118, 122 Конституції України та доповнення її статтею 89—1)46; • рішення від 17 жовтня 2002 року у справі за конституційним поданням Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини 1 статті 120 Конституції України (справа про суміщення службової діяльності керівників органів виконавчої влади)47; • рішення від 17 жовтня 2002 року у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради України)48. Наведений перелік актів Конституційного Суду України не вичерпує всієї сукупності актів, що їх було прийнято в 2001—2002 роках єдиним органом конституційної юрисдикції, однак він відображає Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 3. — С. 4. Там само. — С. 31. 45 Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 4. — С. 8. 46 Див.: Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 5. — С. 18. 47 Там само. — С. 8. 48 Там само. — С. 11. 43
44
198
Виконавча, законодавча і судова влада
основні напрями його діяльності, а також окреслює коло проблем, що поставали в зазначений період перед державою і суспільством.
Міжнародні зв’язки Конституційного Суду України У своїй діяльності Конституційний Суд України враховує правозастосовчу практику та досвід зарубіжних країн. Цьому сприяють міжнародні зустрічі, семінари та конференції за участю представників ОБСЄ, Ради Європи, Венеціанської комісії тощо. Конституційний Суд України співпрацює з органами конституційної юрисдикції інших країн. Наведемо приклади деяких заходів у сфері міжнародного співробітництва Конституційного Суду України, що мали місце у 2001—2002 роках. 19 січня 2001 року голова Конституційного Суду України В. Скомороха зустрівся з радником з питань інвестицій і права Посольства ФРН в Україні Ю. Фоссом; 21 лютого заступник голови КСУ П. Євграфов та судді Конституційного Суду України В. Розенко й М. Костецький мали зустріч із депутатом Бундестагу Ю. Доссом та представниками Українського вільного університету (м. Мюнхен); наступного дня відбулася зустріч голови Конституційного Суду України В. Скоморохи з представниками Організації економічного співробітництва та розвитку; 2 березня заступник голови КСУ П. Євграфов зустрічався з керівником представництва Фонду Ганса Зайделя в Україні Р. Кунцем; 21—26 квітня делегація Конституційного Суду України взяла участь у VI українсько-німецькому колоквіумі з питань конституційного права, що проходив у м. Бонні (ФРН); 6—9 травня суддя Конституційного Суду України В. Розенко та прес-секретар КСУ В. Шляпошников відвідали з інформаційним візитом штаб-квартиру НАТО у м. Брюсселі (Бельгія); 10—11 травня в Києві відбувся міжнародний семінар "Роль Конституційного Суду України в державі та суспільстві" за участю представників Конституційного Суду України, Венеціанської комісії Ради Європи і Німецького фонду міжнародного правового співробітництва; 13—16 травня голова Конституційного Суду України В. Скомороха і суддя КСУ М. Козюбра взяли участь у конференції суддів Центральної та Східної Європи в м. Будапешті (Угорська Республіка); 18 травня голова КСУ В. Скомороха, його заступник П. Євграфов та суддя КСУ Л. Чубар мали зустріч із керівником проектів в Україні Німецького фонду міжнародного правового співробітництва Ш. Хюльсхьорстером;
199
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
24—27 травня суддя С. Яценко брав участь у IХ Міжнародній судовій конференції "Суди вищої інстанції: судова незалежність конституційного та верховного суду" в м. Будапешті (Угорська Республіка); 30 травня — 3 червня судді КСУ В. Iващенко та М. Савченко взяли участь у присвяченій проблемам імплементації норм міжнародного права в національне законодавство III Міжнародній науково-практичній конференції в м. Мінську (Республіка Білорусь); 4—7 червня в Україні побувала з візитом делегація Конституційного Суду Республіки Словенія на чолі з його головою Ф. Тестеном; 6 червня голова Конституційного Суду України В. Скомороха мав зустріч із представником Агентства США з міжнародного розвитку (USAID), на якій обговорювалися питання співробітництва КСУ з американськими інституціями; 27 липня заступник голови Конституційного Суду України П. Євграфов зустрівся з координатором проектів ОБСЄ в Україні П. Буркхардом; 28 серпня голова КСУ В. Скомороха мав зустріч із керівником директорату стратегічного планування секретаріату Ради Європи Ж.-Л. Лораном, 14 вересня — з Генеральним секретарем Парламентської асамблеї Організації чорноморського економічного співробітництва Дж. Петріку, а 21 вересня — з керівником проектів в Україні Німецького фонду правового співробітництва Ш. Хюльсхьорстером; 27—29 вересня заступник голови Конституційного Суду України взяв участь в урочистостях з нагоди 50-річчя Федерального Конституційного Суду Німеччини в м. Карлсруе (ФРН); 5—6 жовтня заступник голови КСУ М. Селівон та суддя В. Розенко брали участь у VI міжнародному семінарі з проблем конституційного правосуддя "Гарантії незалежності конституційного правосуддя та вплив рішень конституційного суду на суспільну практику" в м. Єревані (Республіка Вірменія); 26 жовтня заступник голови КСУ П. Євграфов зустрівся з координатором програм ОБСЄ в Україні П. Буркхардом; 31 жовтня — 3 листопада голова Конституційного Суду України В. Скомороха взяв участь у міжнародній конференції "Конституційне правосуддя на межі століть", присвяченій 10-й річниці Конституційного Суду Російської Федерації (м. Москва, РФ). 2002 рік теж виявився плідним на міжнародні контакти. 8 липня заступника голови КСУ П. Євграфов мав зустріч із керівником проектів по Україні Німецького фонду правового співробітництва Ш. Хюльсхьорстером; 23 липня заступник голови Конституційного Суду України М. Селівон зустрічався з керівником проектів ТАСIS з аудиту державних фінансів Дж. Ваттсом, а 13 серпня — з делегацією
200
Виконавча, законодавча і судова влада
депутатів Бундестагу Німеччини; 11 вересня судді Конституційного Суду України мали зустріч з Уповноваженим з прав людини Російської Федерації О. Мироновим; 2—6 жовтня суддя В. Розенко брав участь в урочистих заходах з нагоди 10-ї річниці Конституційного Суду Румунії в м. Бухаресті (Румунія); 3—7 жовтня суддя Л. Чубар узяла участь у семінарі "Захист прав людини у Конституційному Суді", організованому Конституційним Судом Республіки Вірменія (м. Єреван, Республіка Вірменія); 24—27 жовтня суддя М. Козюбра взяв участь у V Міжнародному форумі з конституційного правосуддя "Конституційна юстиція та проблема формування соціальної держави", що проходив у м. Москві (Російська Федерація); 1 листопада голова Конституційного Суду України М. Селівон мав зустріч із керівником проектів в Україні Німецького фонду правового співробітництва Ш. Хюльсхьорстером; 30 жовтня — 4 листопада заступник голови КСУ М. Шаповал та суддя В. Розенко взяли участь у міжнародному семінарі "Актуальні проблеми конституційного контролю (нагляду): досвід та розвиток першого десятиріччя" (Естонська Республіка); 22 листопада судді П. Євграфов та В. Тихий мали зустріч із професором Європейського університету В. Сандурським.
Проблеми, пов’язані з діяльністю Конституційного Суду України П’ятирічний досвід функціонування Конституційного Суду України виявив проблеми, пов’язані зі здійсненням конституційної юрисдикції. Серед основних проблем, що обговорювалися як на конференціях, так і в науковій літературі, фігурували питання про межі діяльності Конституційного Суду України, юридичну силу його рішень, можливості оскарження, зміни та скасування актів КСУ та проблеми виконання цих актів, засади конституційної юстиції та політики й удосконалення конституційно-правових основ діяльності Конституційного Суду України. 1. Межі діяльності Конституційного Суду України Ця проблема пов’язана передовсім із визначенням меж тлумачення Конституційним Судом України Конституції та законів України. Для її розв’язання необхідно дати відповіді на цілу низку питань: хто має право здійснювати офіційне тлумачення Основного Закону та законів України, якою є юридична сила рішень Конституційного Суду України тощо. Ці питання мають не так теоретичне, як практичне
201
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
значення, оскільки неправильна відповідь на них містить у собі загрозу втручання Конституціного Суду України в сферу компетенції інших владних структур. З приводу меж діяльності Конституційного Суду України було справедливо зазначено: конституційний суддя не може вносити нічого нового в норму, яка ним тлумачиться, інакше він перетвориться на законодавця, тобто буде здійснювати функцію, яка не є притаманною органові конституційної юрисдикції. При офіційному тлумаченні Конституції та законів України Конституційним Судом важливо не допустити підміни ним законодавця — Верховної Ради України49. 2. Юридична сила рішень Конституційного Суду України З приводу юридичної сили рішень Конституційного Суду України висловлювалися різні думки. Серед іншого стверджувалося, що інтерпретаційні акти Конституційного Суду України — це додаткові нормативно-правові акти, метою яких є уточнення або роз’яснення правових норм, прийнятих раніше. Iнтерпретаційні рішення Конституційного Суду України, таким чином, стають складовою Конституції або закону України, маючи однакову з ними юридичну силу50. Iнша позиція: завдання конституційної юстиції не модифікувати за допомогою своїх рішень норми Конституції і законів, а виявляти їх реальний зміст, не "виправляти" конституційні приписи, а лише тлумачити їх. Відтак рішення КСУ мають допоміжний характер. Таким чином, юридична сила інтерпретаційних актів не може бути прирівняна до юридичної сили нормативно-правових актів, що стали предметом тлумачення51. 3. Можливість оскарження, зміни та скасування актів Конституційного Суду України Згідно з Конституцією України та Законом України "Про Конституційний Суд України" рішення Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України є остаточними й оскарженню не підлягають. Подібний особливий статус рішень Конституційного Суду України порушує проблему їхньої якості: єдиний орган конституційної юрисдикції не права на помилку. Науковці неодноразово наголошували на необхідності змінити зазначену норму. Тацій В., Тодика Ю. Межі тлумачення Конституційним Судом Конституції і законів України // Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 2. — С. 61. 50 Євграфова Є. Акти Конституційного Суду України в системі національного законодавства // Право України. — 2001. — № 10. — С. 66—68. 51 Тацій В., Тодика Ю. Зазн. тв. — № 2. — С. 62. 49
202
Виконавча, законодавча і судова влада
4. Виконання актів Конституційного Суду України Конституцією України та Законом України "Про Конституційний Суд України" закріплено обов’язковість рішень і висновків Конституційного Суду України. Однак досить поширеною залишалася практика невиконання вимог зазначених положень. "Не є таємницею, — вказував заступник голови Конституційного Суду України П. Євграфов, — що більшість рішень і висновків Конституційного Суду України не виконується. Особливо прикро, коли ці акти безпосередньо спрямовані на захист прав людини і громадянина та можуть реально поліпшити становище людини в суспільстві"52. Про ігнорування рішень Конституційного Суду України свідчить, зокрема, той факт, що КСУ доводилося неодноразово розглядати, по суті, одні й ті само питання, наприклад, щодо: несумісності мандата народного депутата України з іншим представницьким мандатом чи перебуванням на державній службі; несумісності одночасного зайняття посад керівника органу місцевої виконавчої влади та сільського, селищного, міського голови; надання платних медичних послуг і безплатної медичної допомоги; неконституційності втручання в досудове слідство, в діяльність прокуратури, в розгляд справ судами тощо. Факти, що зумовлюють таку практику, свідчать про неповагу до Основного Закону держави з боку осіб, рішення і дії яких були предметом судового конституційного контролю. Враховуючи зазначене, доцільно було б передбачити відповідальність за невиконання чи неналежне виконання актів Конституційного Суду України, зокрема конституційно-правову53. 5. Конституційна юстиція і політика Для забезпечення верховенства Конституції та принципу законності необхідно, щоб рішення Конституційного Суду України були об’єктивними. Це можливо лише тоді, коли судді є неупередженими, політично нейтральними. "Зрозуміло, — писав голова Конституційного Суду України В. Скомороха, — що правова позиція Суду влаштовує не всіх. Стали помітними намагання спрямувати його діяльність з правового русла до сфери політики, втягнути у вирішення політичних конфліктів на користь певної конфліктуючої сторони. Такі наміри судом не сприймаються. Судді не повинні орієнтуватися на пар52 Євграфов П. Вплив Конституційного Суду України на формування громадянського суспільства і правової держави // Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 5. — С. 40. 53 Скомороха В. Виступ на відкритті чергової сесії Верховної Ради України 3 вересня 2002 року // Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 5. — С. 41.
203
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
тійні симпатії чи антипатії, оскільки мають вирішувати лише питання права, бути поза політикою"54. 6. Вдосконалення конституційно-правових основ діяльності Конституційного Суду України З приводу вдосконалення конституційно-правового регулювання діяльності Конституційного Суду України у 2001—2002 роках висловлювалися пропозиції щодо: • прийняття закону про конституційне судочинство, оскільки чинний Закон України "Про Конституційний суд України" не охоплює всіх його положень, а норми регламенту, затвердженого судом, не спроможні розв’язати проблему за своєю правовою природою. До закону про конституційне судочинство пропонувалося включити зокрема норми про переважно "письмове" слухання справ, про неможливість подолання рішення Конституційного Суду про неконституційність закону, іншого нормативно-правового акта шляхом повторного їх прийняття; передбачити в законі щорічне видання збірника рішень Конституційного Суду55; • законодавчого визначення та встановлення відповідальності за невиконання актів Конституційного Суду України56; • законодавчого визнання та закріплення права громадян (в тому числі іноземців, осіб без громадянства) безпосередньо звертатися до Конституційного Суду України зі скаргами на закони та інші нормативно-правові акти, що обмежують (порушують) їхні права. Відповідно до Конституції України та Закону України "Про Конституційний Суд України" фізичні та юридичні особи є суб’єктами конституційного звернення лише з питань надання офіційного тлумачення положень Конституції та законів України (стаття 43 закону). Підставою для такого конституційного звернення є наявність неоднозначного застосування положень Конституції чи законів України судами України, іншими органами державної влади, якщо суб’єкт конституційного звернення вважає, що це може привести або призвело до порушення його конституційних прав і свобод (стаття 94 закону). П’ять років діяльності Конституційного Суду України дозволяють говорити про негативні риси чинної процедури звернення до Конституційного Суду України фізичних та юридичних осіб. НегаСкомороха В. Конституційна юрисдикція в Україні: становлення та перспективи розвитку // Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 1. — С. 54. 55 Там само. 56 Там само; див. також: Скомороха В. Виступ на відкритті чергової сесії Верховної Ради України 3 вересня 2002 року // Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 5. — С. 41; Тацій В., Тодика Ю. Межі тлумачення Конституційним Судом Конституції і законів України // Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 2. — С. 60—63 та ін. 54
204
Виконавча, законодавча і судова влада
тивною рисою є складність цієї процедури для громадян, що поряд із низькою правовою культурою більшості населення та його необізнаністю в законодавстві перетворює право громадян звертатися до Конституційного Суду України на фікцію. Відтак реалізація цієї пропозиції сприятиме забезпеченню реалізації та захисту прав і свобод людини та громадянина57. Аліна Червяцова, кандидат юридичних наук, Харківський національний університет внутрішніх справ
57 Євграфов П. Вплив Конституційного Суду України на формування громадянського суспільства і правової держави // Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 5. — С. 39.
205
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
6
Прокуратура України
Загальна характеристика періоду 2001—2002 роки характеризувалися насиченістю політичного життя і справжніми політичними пристрастями. Серед подій, а також "знакових" дат, які справляли безумовний вплив на політичну ситуацію в країні, на державу та українське суспільство і до яких органи прокуратури мали як безпосередній, так і опосередкований стосунок, слід назвати: 10-ту річницю незалежності України та 5річчя Основного Закону (2001 рік увійшов в історію як рік підбиття підсумків і визначення перспектив подальшого розвитку); суттєві зміни чинного законодавства (більшість цих змін була закладена Перехідними положеннями Конституції України); нестабільність державної влади і навіть кризові явища в політичній сфері, зокрема жорстка критика дій чинного президента в суспільстві (акція "Україна без Кучми") та в парламенті (пропозиції щодо порушення процедури імпічменту), питання про висловлення недовіри Генеральному прокурору України М. Потебеньку, відставка уряду В. Ющенка тощо; парламентські перегони, на яких широко практикувалася "війна компроматів" та парламентські вибори 2002 року. В цей період Генеральна прокуратура України працювала над низкою гучних кримінальних справ, хід розслідування яких давав Верховній Раді України підстави для критики, а суспільству — для незадоволення.
Конституційно-правовий статус прокуратури України Належить зазначити, що протягом п’яти років (з літа 1996 року, тобто від дати прийняття Конституції України, по літо 2001 року, коли було ухвалено Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру") система органів прокуратури України мала невизначений і неоднозначний конституційно-правовий статус. Відповідно до статті 121 Конституції України прокуратура України становить єдину систему. Єдність її має забезпечуватися, по-перше, вертикаллю підпорядкування (нижчестоящі прокурори підпорядковуються вищестоящим, а всі вони — Генеральному прокуророві Ук-
206
Виконавча, законодавча і судова влада
раїни), по-друге, — єдиними завданнями, функціями, принципами організації та діяльності, а також повноваженнями органів прокуратури. Єдність прокуратури означає, що вона функціонує як незалежний централізований орган державної влади на основі узгодженої нормативно-правової бази1. Стаття 121 Конституції України покладає на прокуратуру України здійснення таких функцій: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадян або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Серед функцій прокуратури стаття 121 Основного Закону України не називає функції загального нагляду. Подібний підхід до конституційного регулювання функцій прокуратури був запроваджений Концепцією судово-правової реформи, схваленою постановою Верховною Радою України від 28 квітня 1992 року. У концепції, що обґрунтовує необхідність докорінного реформування основних функцій і напрямків діяльності прокуратури, зокрема зазначається, що з розвитком соціально-економічних відносин та посиленням ролі судової влади загальнонаглядова функція прокуратури має бути змінена. Концепція передбачила її обмеження певними, чітко визначеними повноваженнями, що й знайшло своє відображення в Конституції України. Протягом 2001—2002 років питання про функцію загального нагляду, необхідність її збереження за прокуратурою було предметом постійних дискусій, у ході яких наголошувалося, що подібна ситуація негативно впливає на стабілізацію соціальних відносин, забезпечення дотримання законності та правопорядку в державі2. Прихильники збереження функції загального нагляду за прокуратурою обґрунтовували цю позицію двома основними аргументами. По-перше, відповідно до пункту 9 Перехідних положень Конституції України прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законодавства до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю 1 Основи конституційного права України: Підручник. Вид. 2-ге, доп. / За ред. В. В. Копєйчикова. — К.: Юрінком Iнтер, 1998. — С. 164. 2 Лісовик М. Прокуратура повинна виконувати функцію нагляду за додержанням законів // Вісник прокуратури України. — 2001. — № 4. — С. 29.
207
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
за додержанням законів. Отже, Основний Закон передбачав створення спеціальної системи органів контролю поза системою органів прокуратури. З приводу цього зазначалося: "...виникають запитання, а чи потрібне державі та суспільству створення нової низки чиновницьких систем та за рахунок яких коштів..."3 По-друге, наголошувалося, що позбавлення прокуратури функції загального нагляду призведе до ліквідації прокуратури як самостійного органу нагляду за дотриманням законів і створить умови для використання її в кон’юнктурних цілях: "...виникають запитання: чим це викликано? Кому це вигідно? До чого приведе позбавлення прокуратури певних повноважень? В останньому із цих питань можна одночасно знайти і відповідь: беззаконня ніколи не зміцнювало державу... Зупиняючись на доцільності збереження за прокуратурою функції загального нагляду за дотриманням законодавства, скажу, що час, безперечно, підтвердить необхідність її збереження як основного напрямку діяльності"4. Їхні опоненти, посилаючись на досвід зарубіжних країн, наголошували: "Реформування органів прокуратури України у світлі положень Конституції України передбачає усунення прокуратури від здійснення функції загального нагляду. У більшості зарубіжних держав, зокрема, у Німеччині, Франції, Австрії, Iспанії, Iталії, Португалії, а також у Великій Британії, США та деяких інших органам прокуратури не властива функція загального нагляду. Там її виконує так звана позовна система (система скарг на рішення органів управління, що подаються до адміністративних судів після того, як заявник вичерпав можливості оскарження до адміністративних органів). Досвід зарубіжних держав засвідчує, що позовна система є дієвою й ефективною..."5 Крім того, аргументом на користь позбавлення прокуратури функції загального нагляду слугувала й наявність в Україні значної кількості контролюючих органів: "...на сьогодні в Україні дійсно функціонують понад ста органів державного контролю різного рівня та спрямування. Зокрема, це Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Рахункова палата при Верховній Раді України, органи державної податкової служби, митні органи, держадміністрації, різні структури міністерств та відомств, органи місцевого самоврядування тощо. Їх діяльність регулюється 25 законами, 6 кодексами, 62
208
3 Лісовик М. Прокуратура повинна виконувати функцію нагляду за додержанням законів // Вісник прокуратури України. — 2001. — № 4. — С. 29. 4 Потебенько М. Предмет, завдання та повноваження прокуратури в сучасних умовах // Вісник прокуратури України. — 2001. — № 5. — С. 3—4. 5 Бондаренко I. Реформування органів прокуратури — нагальна вимога сьогодення // Вісник прокуратури України. — 2002. — № 5. — С. 12.
Виконавча, законодавча і судова влада
указами Президента України, 14 урядовими постановами, 11 актами інших органів. Хоча ефективність цієї діяльності залишає бажати кращого, ними забезпечуються практично всі напрямки державного контролю в сфері застосування законів суб’єктами суспільних відносин. За таких умов дублювати діяльність у зазначеній сфері державних контролюючих органів ще й прокуратурою є зайвим"6. Окрім цих двох кардинально протилежних підходів до визначення функцій прокуратури існував іще один — середній, або "поміркований", згідно з яким цілковите усунення прокуратури від нагляду за додержанням законів було б помилкою, однак цю її функцію необхідно звузити. Саме такий підхід і реалізований в Основному Законі. Звуження змісту загальнонаглядової функції обумовлюють положення статті 121 Конституції України. Якщо раніше перевірки, внесення відповідних подань, що мають передувати пред’явленню позову до суду з метою захисту прав громадян або інтересів держави, були складовою загального прокурорського нагляду, то з прийняттям Конституції це стала вже інша форма прокурорської діяльності — функція представництва. 12 липня 2001 року Верховна Рада України ухвалила Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру". Зазначений нормативно-правовий акт привів Закон України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року у відповідність із положеннями Основного Закону України. Зокрема, в новій редакції (відповідно до статті 121 Конституції України) було викладено положення статті 5 закону, що визначає функції прокуратури. Закон "Про прокуратуру" в новій редакції врегулював питання представництва прокурором інтересів громадянина або держави в суді. Воно полягає в здійсненні прокурором від імені держави (громадянина) процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді їхніх інтересів і прав у випадках, передбачених законом. Підставою для представництва в суді інтересів громадянина прокурором є неспроможність першого через фізичний стан або матеріальне становище чи з інших причин самостійно захищати свої права або реалізувати процесуальні повноваження. Щодо представництва інтересів держави, то воно здійснюється прокурором за наявності порушення або загрози порушення економічних, політичних та інших державних інтересів унаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб між собою чи у відносинах із державою. За законом, представництво здійснюється прокурором у таких формах, як: 6 Фесенко Є. Проблеми визначення функцій прокуратури // Вісник прокуратури України. — 2001. — № 1. — С. 13.
209
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
1) звернення до суду з відповідними позовами або заявами; 2) участь у розгляді судами справ; 3) внесення апеляційного, касаційного подання на судові рішення або заяви про їх перегляд за нововиявленими обставинами. Було змінено й законодавче регулювання статусу Генеральної прокуратури України. В законі відображено конституційне положення про те, що Генеральний прокурор України призначається на посаду за згодою Верховної Ради України та звільняється з посади Президентом України. Отже, для звільнення Генерального прокурора з посади згода парламенту не потрібна. Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокурору, наслідком чого має бути його відставка. Й у разі звільнення Генерального прокурора за рішенням глави держави, й у разі висловлення йому недовіри парламентом Конституція не називає підстав для прийняття відповідних рішень. Подібне правове регулювання є недоліком конституційного законодавства, оскільки містить у собі загрозу здійснення зловживань вищими органами державної влади, що, своєю чергою, загрожує самостійності і незалежності прокурорської діяльності. З урахуванням положень Конституції України 12 липня 2001 року із закону було вилучено положення про те, що Генеральний прокурор відповідальний перед Верховною Радою і лише їй підзвітний. Відтак замість щорічного звіту Генерального прокурора перед парламентом закон передбачив лише щорічне інформування Верховної Ради України про стан законності в державі. До кола повноважень прокуратури закон відніс функцію, яка свого часу вже покладалася на неї, але потім була скасована, — координацію діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю. Iстотних змін зазнали також положення щодо пенсійного забезпечення прокурорів і слідчих прокуратури. Зокрема, встановлено, що прокурори і слідчі прокуратури зі стажем роботи не менш як 20 років, у тому числі зі стажем роботи на посаді прокурорів або слідчих прокуратури не менш як 10 років, мають право на пенсійне забезпечення за вислугою років. Така пенсія призначається в розмірі 80 відсотків від суми їх місячної (чинної) заробітної плати. За кожен рік роботи понад 10 років на цих посадах пенсія збільшується на 2 відсотки, але не може перевищувати 90 відсотків місячного заробітку. Відповідно до перехідних положень закону прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів, а також функцію попереднього слідства. Зазначена функція
210
Виконавча, законодавча і судова влада
зберігається за прокуратурою до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до формування системи досудового слідства і введення в дію законів, які регулюють її функціонування. Отже, в законі дублюється пункт 9 Перехідних положень Конституції України. З огляду на недостатньо чіткий характер наведеного формулювання можна припустити, що зазначені функції залишалися за прокуратурою на невизначений час. Подібне правове регулювання дало Генеральному прокурору України М. Потебеньку підставу стверджувати: "Отже, нині ми маємо чіткі правові норми, що регулюють діяльність прокурорів, зокрема, на такому важливому напрямку, як нагляд за додержанням і застосуванням законів"7. 12 липня 2001 року змін та доповнень зазнав не лише Закон України "Про прокуратуру", але й Кримінально-процесуальний кодекс України. Зміни, внесені до кримінально-процесуального законодавства, привели його у відповідність із новим Кримінальним кодексом України, який набув чинності з 1 вересня 2001 року. Зокрема, було розв’язано таке важливе для діяльності правоохоронних органів і прокуратури питання, як підслідність у справах про злочини, передбачені новим КПКУ. Iншими словами, було визначено, які кримінальні справи провадитиме той чи інших правоохоронний орган. Питання підслідності є важливим і для громадян, які мають знати, куди звертатися за захистом порушених унаслідок злочинних посягань прав. Закон суттєво змінив компетенцію слідчих прокуратури, органів внутрішніх справ, Служби безпеки України та податкової міліції (зауважимо, що в 2001—2002 роках слідчі підрозділи існували лише в цих чотирьох органах). За органами прокуратури було залишено розслідування низки справ: усі вбивства, зґвалтування, ряд злочинів проти виборчих, трудових та особистих прав і свобод людини та громадянина (перешкоджання здійсненню виборчого права, порушення недоторканності житла, таємниці комунікацій тощо), привласнення, розтрата майна, заволодіння майном шляхом зловживання службовим становищем, бандитизм. Поряд із цими злочинами до компетенції прокуратури було віднесено розслідування справ про так звані "нові" злочини: перешкоджання законній діяльності профспілок, політичних партій, громадських організацій; перешкоджання законній професійній діяльності журналістів; порушення недоторканності приватного житла, права на отримання освіти, права на безоплатну медич7 Потебенько М. Прокуратура як гарант законності // Вісник прокуратури України. — 2001. — № 6. — С. 4.
211
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
ну допомогу; незаконна приватизація державного або комунального майна, службові злочини. Крім того, до компетенції прокуратори згідно зі змінами до КПКУ віднині належало розслідування справ про злочини, скоєні посадовими особами, які посідають особливо відповідальні посади, а також працівниками правоохоронних органів. Відтак у 2001—2002 роках до сфери компетенції слідчих прокуратури належало розслідування злочинів, передбачених 137 статтями Кримінально-процесуального кодексу. Зміни до КПКУ окреслили певні особливості підслідності справ про злочини проти правосуддя — ці злочини розслідуватиме орган, до підслідності якого належить злочин, у зв’язку з яким порушено дану справу. В ряді випадків підслідність злочинів мав визначати прокурор. Серед змін, внесених у 2001—2002 роках до законодавства, яке регулює діяльність прокуратури, слід назвати зміни до КПКУ від 21 червня 2001 року, прийняті в рамках так званої "малої судової реформи". Вони привели КПКУ у відповідність із Конституцією України в частині застосування такого запобіжного заходу, як арешт. Маємо зазначити, що зміни до КПКУ від 21 червня 2001 року було введено в дію з порушенням норм Конституції України: Закон України "Про внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу України" набув чинності згідно з прикінцевими положеннями 29 червня 2001 року, в той час як стаття 94 Конституції України передбачає, що закон має вступати в дію не раніше дня його опублікування; однак цей закон уперше було оприлюднено тільки 5 липня 2001 року. Отже, закон від 21 червня 2001 року змінив порядок застосування найсуворішого із запобіжних заходів, що можуть бути застосовані до підозрюваного, обвинуваченого, підсудного, засудженого. Цей запобіжний захід, як свідчить статистика, був вельми "популярний" у правоохоронців: за період з 1990-го по 2000 рік кількість осіб, до яких було застосовано взяття під варту (арешт), зросла майже вдвічі. Так, якщо в 1990 році в Україні було заарештовано 37880 осіб, то в 1999-му — вже 73394; у 2000 році кількість таких осіб становила 61277 (разом із затриманими у кримінальних справах — 84708)8. Зміни, запроваджені законом від 21 червня 2001 року, стосувались і порядку обрання запобіжного заходу у вигляді взяття під варту та порядку подовження строків його застосування. Найсуттєвіша зміна полягала в тому, що повноваження застосовувати цей запо-
212
Мельник М., Бень А. Лише суд визначає, чи бути громадянину арештантом // Голос України. — 11 серпня 2001 р. — № 143 (2643). — С. 2.
8
Виконавча, законодавча і судова влада
біжний захід, а також подовжувати строки тримання під вартою віднині належали суду (раніше цими повноваженнями була наділена прокуратура). Судовий порядок застосування арешту відповідав Перехідним положенням Конституції України ("...протягом п’яти років після набуття чинності цією Конституцією зберігається існуючий порядок арешту, тримання під вартою і затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, а також порядок проведення огляду та обшуку житла або іншого володіння особи") та міжнародним зобов’язанням України, що були взяті нею на себе при ратифікації Європейської конвенції про захист прав і основних свобод людини ("Положення пункту 1 статті 5 Конвенції (судовий порядок застосування взяття під варту. — А. Ч.) застосовується в частині, що не суперечить пункту 13 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України та статтям 106 і 157 Кримінально-процесуального кодексу України стосовно затримання особи та дачі прокурором санкції на арешт. Ці застереження діють до внесення відповідних змін до Кримінальнопроцесуального кодексу України або до прийняття нового Кримінально-процесуального кодексу України, але не довше ніж до 28 червня 2001 року"9). Наведемо статті КПКУ, які регулювали порядок та підстави застосування запобіжного заходу у вигляді взяття під варту до внесення змін (тобто до 21 червня 2001 року) та після цієї дати. Стара редакція: "Стаття 155. Взяття під варту Взяття під варту як запобіжний захід застосовується у справах про злочини, за які законом передбачено покарання у вигляді позбавлення волі на строк більше одного року. У виключних випадках цей запобіжний захід може бути застосований у справах про злочини, за які законом передбачено покарання у вигляді позбавлення волі на строк менше одного року". "Стаття 157. Обов’язки прокурора при дачі санкції на арешт Прокурор дає санкцію на арешт підозрюваного чи обвинуваченого при наявності підстав, передбачених законом. При вирішенні питання про санкцію на арешт прокурор зобов’язаний ретельно ознайомитися із всіма матеріалами, що містять підстави для взяття під варту, і у необхідних випадках особисто допросити підозрюваного або обвинуваченого, а неповнолітнього підозрюваного або обвинуваченого — в усіх випадках". 9 Див.: Закон України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" від 17 липня 1997 року.
213
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Нова редакція: "Стаття 155. Взяття під варту Взяття під варту як запобіжний захід застосовується у справах про злочини, за які законом передбачено покарання у вигляді позбавлення волі на строк більше трьох років. У виключних випадках цей запобіжний захід може бути застосований у справах про злочини, за які законом передбачено покарання у вигляді позбавлення волі на строк менше трьох років". "Стаття 165—2. Порядок обрання запобіжного заходу Якщо орган дізнання, слідчий вважає, що є підстави для обрання запобіжного заходу у вигляді взяття під варту, він за згодою прокурора вносить подання до суду. Таке саме подання може внести прокурор. При вирішенні цього питання прокурор зобов’язаний ознайомитися з усіма матеріалами справи, які дають підстави для взяття під варту, перевірити законність отримання доказів та їхню достатність для звинувачення. Подання має бути розглянуто протягом сімдесяти двох годин з моменту затримання підозрюваного або обвинуваченого". Отже, рішення щодо обрання запобіжного заходу у вигляді взяття під варту відтепер могло прийматися тільки судом. Після отримання подання суддя мав вивчити матеріали кримінальної справи, представлені органом дізнання, слідчим, прокурором, допросити підозрюваного або обвинуваченого, а за необхідності отримати пояснення від особи, у провадженні якої перебуває справа, вислухати думку прокурора, захисника, якщо він присутній, і винести постанову: 1) про відмову в обранні запобіжного заходу, якщо для цього немає підстав; 2) про обрання підозрюваному, обвинуваченому запобіжного заходу у вигляді взяття під варту. Відмовивши в обранні запобіжного заходу у вигляді взяття під варту, суд може обрати запобіжний захід, не пов’язаний із позбавленням волі. Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку. Однак оскарження не зупиняє виконання постанови судді. Як і раніше, термін тримання під вартою під час попереднього слідства мав не перевищувати двох місяців. У випадках, коли в цей термін розслідування справи закінчити неможливо, а підстав для скасування запобіжного заходу у вигляді взяття під варту або заміни його на м’якший немає, його може подовжити суд за поданням слідчого (погодженим із прокурором) або прокурора.
214
Виконавча, законодавча і судова влада
Крім того, новий закон розширив коло обставин, що мають бути враховані при обранні запобіжного заходу: поряд із такими ознаками, як тяжкість скоєного злочину, особистість обвинуваченого, його вік, стан здоров’я та сімейний стан, називаються такою його матеріальне становище, вид діяльності, місце проживання та інші обставини, що його характеризують. Такий порядок застосування арешту мав забезпечити більш обґрунтований підхід до обмеження особистої свободи, обмежити випадки застосування взяття під варту у справах про злочини невеликої чи середньої тяжкості, виключити безпідставне взяття під варту та безпідставне подовження строків тримання під вартою. Безперечно, це дещо ускладнювало роботу слідчих, прокурорів, судів, зате поліпшувало стан дотримання прав людини.
Кадрові та структурні зміни 6 липня 2002 року в системі органів прокуратури змінилося керівництво — Генеральним прокурором України було призначено Святослава Піскуна, який змінив на цій посаді Михайла Потебенька. Голосування парламенту з приводу нового Генпрокурора відбулося 4 липня 2002 року. За кандидатуру С. Піскуна проголосували 347 депутатів із 379 присутніх на засіданні. В поточних виданнях, де було окреслено позиції фракцій, наводились і деякі висловлювання їхніх лідерів та депутатів: "Фракції НДП, СДПУ(о), аграріїв України були одностайно "за" — в них професіоналізм і принциповість кандидата не викликали сумнівів. Фракція "Наша Україна" продемонструвала хитання в рядах. Згадавши Цицерона, народний депутат В. Черняк поставив риторичне запитання: якщо не Піскун, то хто? Чи не буде гірший варіант? Крапки на "і" розставив В. Ющенко, який вдався до рятівних метафор. Мовляв, для парламенту, який не структурований, будь-який вітер не буде попутний, бо невідомий порт приписки. "Якщо ми хочемо бачити зміни, — потрібний не новий прокурор, а зміни в Конституцію", — зауважив він. Тож перед початком голосування фракція вирішила, що кожен її член визначиться самостійно. Обговорення кандидатури С. Піскуна на посаду Генпрокурора перетворилося на своєрідне морально-політичне тестування: хто є хто і що є що в Україні. Підставою для такого "тестування", наголошували депутати, є вся наша дійсність.
215
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Представники фракцій Соціалістичної партії та блоку Юлії Тимошенко нагадали, що досі Генеральна прокуратура була репресивною машиною щодо інакомислячих, поставила в жорсткі рамки свободу слова. Чи перейме цей сумний досвід новий Генеральний прокурор? О. Мороз зазначив, що Державна податкова адміністрація, з лав якої вийшов С. Піскун, також використовується не за прямим призначенням. А отже, тепер ми "з’єднаємо каральний орган з інструментом, у зв’язку з тим, що об’єднуються дві системи". Категорично й однозначно проти висловився від фракції БЮТ С. Головатий. Він звинуватив С. Піскуна в орієнтації на сталінські принципи, які суперечать європейському вибору України. С. Головатий застеріг колег, що в особі Генерального прокурора вони обирають адвоката Президента України" ("Голос України", 5 липня 2002 р.). З призначенням на посаду С. Піскуна в органах прокуратури України продовжилися структурні та кадрові зміни, започатковані його попередником. Досить кардинальними вони були в центральному апараті Генпрокуратури України. Суть цих змін полягала в чіткому структуруванні основних напрямів прокурорсько-слідчої діяльності, насамперед у сфері конституційних функцій прокуратури10. Щодо структурного реформування та кадрових змін у системі органів прокуратури на офіційному сайті Генеральної прокуратури України було подано таку інформацію: "...проведено суттєву структурну перебудову центрального апарату Генеральної прокуратури та підпорядкованих прокуратур з метою впровадження оптимального варіанта організації роботи, ліквідації дисбалансу між управлінсько-контролюючою верхівкою та низовими ланками, на які лягає основний тягар прокурорсько-слідчої роботи. Відбулося значне скорочення управлінських апаратів: Генеральної прокуратури на понад 40 відсотків, обласних — на третину. Одиниці, що вивільнилися, передано до міських і районних прокуратур... Ліквідовано зайві ланки, зокрема, так звані спецпрокуратури на правах обласних, окремі структурні підрозділи в центральному і обласних апаратах. Наприклад, у вересні 2001 р. перестали існувати кілька відділів Генеральної прокуратури, а виконання їх функцій передано до інших підрозділів з одночасним скороченням штатів (відділи нагляду за додержанням законів про права неповнолітніх, про адміністративні правопорушення, підготовки кадрів і роботи з навчальними закладами тощо). Важливим кроком, спрямованим на посилення наглядової ролі прокуратури у боротьбі зі злочинністю, стало запровадження посади
216
Остапчук В. Час потребує структурних та кадрових змін // Вісник прокуратури України. — 2002. — № 4. — С. 3.
10
Виконавча, законодавча і судова влада
заступника Генерального прокурора, який одночасно є начальником управління нагляду за спеціальними підрозділами та іншими органами, що ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією..."11
Розслідування кримінальних справ Серед гучних кримінальних справ, що розслідувалися Генеральною прокуратурою України у 2001—2002 роках, — справа про зникнення журналіста Г. Гонгадзе, "касетний скандал”, пов’язаний з ім’ям майора Мельниченка, кримінальна справа щодо екс-віцепрем’єр-міністра Ю. Тимошенко, розслідування причин авіакатастрофи на аеродромі "Скнилів" у Львові. Зазначимо, що в розслідуванні цих справ прокуратура виявилася не "на висоті". Наведемо деякі дані, які стосуються ходу розслідування кримінальної справи щодо Ю. Тимошенко. Апогеєм розслідування в цій справі став арешт екс-віце-прем’єр-міністра. На одній із прес-конференції заступник Генерального прокурора України М. Обіход з приводу обрання щодо Ю. Тимошенко запобіжного заходу у вигляді взяття під варту пояснював: "Юлії Тимошенко інкримінують приховування та реалізацію валютної виручки, розкрадання державного майна в особливо великих розмірах за статтями 19, 80 і 86 Кримінального кодексу України..., епізоди та факти свідчать, що Тимошенко, як президент промислово-фінансової організації "Єдині енергетичні системи України", і після обрання у грудні 1996 року народним депутатом України, фактично керуючи діяльністю цієї корпорації, організувала злочинну групу з числа працівників ЄЕСУ. В наслідок чого в період 1996—1999 років за межами України приховано валютної виручки на суму 181 млн. 530 тис. 962 доларів". Також, за словами заступника Генерального прокурора, Ю. Тимошенко інкримінувалося незаконне отримання з бюджету 14 млн. 110 тис. 11 грн. на відшкодування ПДВ за фіктивними документами про розрахунки ЄЕСУ з іноземними компаніями. За підсумками ревізій Генеральною прокуратурою України було встановлено: майже за 30 контрактами комбінату "Криворіжсталь" із кіпрською офшорною компанією "Сомалі-інтерпрайзес ЛТД", одними з власників якої були Юлія Тимошенко та її чоловік Олександр, унаслідок відпуску металопрокату за цінами, нижчими за собівартість, "Криворіжсталі" завдано збитків на суму 39 млн. 659 тис. 783 грн. Повідомивши ці дані журналістам, М. Обіход зазначив, що "нині триває слідство" і попросив "уникати політизації справи, оскільки відбувається звичайне слідство"12. Див.: http//www.gpu.gov.ua Шевчук Ю. У СIЗО — "нормальні умови" // Голос України. — 23 лютого 2001 р. — № 35 (2535). — С. 2. 11
12
217
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
За цього з приводу арешту Ю. Тимошенко секретар парламентського Комітету з питань прав реформи О. Лавринович зазначав: "Арешт Юлії Тимошенко викликає неоднозначну реакцію. З чотирьох передбачених законодавством запобіжних заходів прокуратура обрала надзвичайний і найсуворіший — утримання під вартою. Як на мене, то це неадекватна реакція прокуратури на ситуацію. Чому змінено попередній захід — підписку про невиїзд на позбавлення волі, адже, як відомо, Юлія Тимошенко не ухилялася від слідства, дотримувалася зобов’язань про невиїзд, з’являлася до прокуратури? Генеральна прокуратура скористалася тим, що відповідно до вимог Кримінально-процесуального кодексу має право на арешт, не переймаючись особливо на аргументацію свого кардинального кроку..." ("Голос України", 23 лютого 2001 р.). 28 березня 2001 року Печерський райсуд м. Києва за скаргою адвокатів Ю. Тимошенко скасував застосований щодо неї запобіжний захід у вигляді взяття під варту. Суд постановив: санкцію прокурора на арешт від 13 лютого 2001 року анулювати і звільнити з-під арешту негайно. Приймаючи таке рішення, суд виходив із того, що при наданні санкції на арешт заступник Генпрокурора України М. Обіход не врахував стану здоров’я та особистості звинуваченої. Крім того, Генеральна прокуратура не надала доказів того, що Ю. Тимошенко мала намір сховатися від слідства за межами України чи заважати встановленню істини у справі. Враховано було також і те, що до Генеральної прокуратури України з особистим поручительством звернулися 72 народні депутати України13. Отже, 28 березня 2001 року Ю. Тимошенко було звільнено з-під варти. Однак у 2001—2002 роках розслідування кримінальної справи щодо неї завершено не було, так само, як і низку інших гучних справ. Оцінюючи діяльність прокуратури, наведемо одну цитату: "...чи може неупереджена людина, яка відстежує резонансні справи, порушені за останні десять років Генеральною прокуратурою, та їх результати, довіряти цій установі? Запитання скоріше риторичне... За десять років незалежності разом з виконуючими обов’язки в Україні вже п’ятий прокурор (йдеться про М. Потебенька. — А. Ч.). З кожним із них пов’язані якісь резонансні справи, розслідування яких закінчувалося великим "пшиком"14... Аліна Червяцова, кандидат юридичних наук, Харківський національний університет внутрішніх справ Лавренюк С. Суд врахував те, що не врахувала Генпрокуратура // Голос України. — 29 березня 2001 р. — № 56 (2556). — С. 2. 14 Туглук В. Генпрокуратура чи предмет одноразового використання? // Голос України. — 27 лютого 2001 р. — № 37 (2537). — С. 12. 13
218
Місцеве самоврядування
3
МIСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ Місцеве самоврядування в Україні
219
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Місцеве самоврядування в Україні
У
продовж 2001—2002 років в Україні фактично було закладено основи місцевого самоврядування, оскільки саме в цей період було прийнято низку законодавчих актів із забезпечення фінансово-матеріальної та організаційної бази цього інституту. Серед знакових подій цього періоду відзначимо: 1) формалізацію статусу органів самоорганізації населення; 2) запровадження інституту муніципальної служби (служби в органах місцевого самоврядування); 3) вдосконалення правового регулювання статусу депутатів місцевих рад; 4) оптимізацію фінансового і матеріального фундаменту місцевого самоврядування; 5) вжиття заходів державно-правового характеру щодо стимулювання місцевого самоврядування. 11 липня 2001 року український парламент прийняв Закон України "Про органи самоорганізації населення". Не можна сказати, що органи самоорганізації населення були новим словом у муніципальній практиці. До 2001 року в Україні був чинним Указ Президії Верховної Ради Української РСР від 17 жовтня 1975 року "Про затвердження Положення про громадські селищні, сільські, вуличні, квартальні, дільничні, домові комітети в Українській РСР". Однак у Законі України "Про органи самоорганізації населення" було суттєво змінено саму сутність цих органів — із низової ланки системи виконавчої влади вони перетворилися на самостійний самоврядний інститут. Логіка їх створення і функціонування полягала в переданні мешканцям будинків, вулиць, мікрорайонів тощо окремих повноважень органів місцевого самоврядування. У визначенні органів самоорганізації населення (ОСН) новий закон продублював норму Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні": це представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для розв'язання передбачених законом "Про органи самоорганізації населення" завдань. На нашу думку, ця дефініція не є достоту оптимальною: адже за характером своєї діяльності ОСН не можуть бути представницькими органами, це насамперед управлінські органи, продукт діяльності яких — не лише прийняті акти, але виконані управлінські операції.
220
Місцеве самоврядування
Відповідно до ст. 7 закону орган самоорганізації населення створюється за територіальною ознакою на період діяльності відповідної ради. Територією, на якій діє орган самоорганізації населення, може бути частина території села, селища, міста, району в місті, в межах якої проживають жителі, що обрали цей орган. Закон передбачає можливість створення таких органів: а) сільського, селищного комітету — в межах території села, селища, якщо його межі не збігаються з межами діяльності сільської, селищної ради; б) вуличного, квартального комітету — в межах території кварталу, кількох, однієї або частини вулиці з прилеглими провулками в місцях індивідуальної забудови; в) комітету мікрорайону — в межах території окремого мікрорайону, житловоексплуатаційної організації в містах; г) будинкового комітету — в межах будинку (кількох будинків) у державному і громадському житловому фонді та фонді житлово-будівельних кооперативів; ґ) комітету району в місті — в межах одного або кількох районів у місті, якщо його межі не збігаються з межами діяльності районної в місті ради. Варто відзначити, що право на створення органу самоорганізації населення отримали всі жителі, що на законних підставах проживають на певній території, а в тому числі й особи, які не є громадянами України. Виходячи з положень закону, можна дійти висновку, що вимогами до громадян для участі в створенні й функціонуванні органів самоорганізації є лише наявність у них реєстрації, віковий ценз і дієздатність. Закон визначає вичерпний перелік повноважень, які можуть бути передані органу самоорганізації населення в межах території самоорганізації. Серед них відзначимо такі права, як: 1) вносити в установленому порядку свої пропозиції до проектів місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць та проектів місцевих бюджетів; 2) організовувати на добровільних засадах участь населення в здійсненні заходів для охорони навколишнього природного середовища, проведення робіт із благоустрою, озеленення та утримання в належному стані садиб, дворів, вулиць, площ, парків, кладовищ, братських могил тощо; 3) здійснювати контроль за якістю надаваних громадянам, які проживають у житлових будинках на території діяльності органу самоорганізації населення, житлово-комунальних послуг та за якістю проведених у цих будинках ремонтних робіт; 4) розглядати звернення громадян, вести прийом громадян; 5) вести облік громадян, які мешкають у межах території діяльності органу самоорганізації населення, за віком, місцем роботи чи навчання. За-
221
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
уважимо, що в переліку повноважень, які можуть бути передані органам самоорганізації населення, відсутні будь-які розпорядчі та дозвільно-реєстраційні повноваження, що значною мірою применшує вагомість даних органів. Проте органи самоорганізації населення можуть також наділятися делегованими повноваженнями органів місцевого самоврядування. Закон закріплює таку можливість у статті 15: сільська, селищна, міська, районна в місті (в разі її наявності) рада може додатково наділяти частиною своїх повноважень орган самоорганізації населення з одночасним переданням йому додаткових коштів, а також матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень. На нашу думку, норма про делеговані повноваження малоефективна, оскільки оптимізувати процес виконання повноважень на місцевому рівні можливо лише тоді, коли органам місцевого самоврядування делегуються повноваження не представницького, а виконавчого органу. Алгоритм створення органів самоорганізації населення такий: 1) установчі збори (конференція) мешканців, на яких приймається рішення: а) про звернення до відповідної ради щодо надання дозволу на створення ОСН (при прийнятті рішення мають бути обумовлені такі речі, як назва ОСН, основні напрями його діяльності, повноваження та умови їх здійснення, територія охоплення); б) про обрання ініціативної групи, члени якої будуть представляти інтереси жителів у раді; 2) подання рішення зборів (конференції) до ради; 3) розгляд питання про надання дозволу на створення відповідного комітету на засіданні ради, за результатами якого рада надає дозвіл на створення комітету або ж відмовляє в цьому (щоправда, реальних причин, здатних слугувати підставою для відмови в наданні дозволу на створення комітету, закон не передбачає за винятком порушення процедури проведення зборів); 4) повторні збори (конференція) мешканців, які проводяться в разі прийняття радою позитивного рішення про надання дозволу на створення комітету; на них вирішуються установчо-кадрові питання (затвердження положення про ОСН, обрання керівних органів тощо); 5) легалізація комітету, яка може проводитися через повідомлення або реєстрацію, що здійснюється виконавчим комітетом ради. На нашу думку, Закон України "Про органи самоорганізації населення" попри всі свої позитивні новації, що втілюють принцип субсидіарності, створюють самоорганізаційні механізми, характеризується також низкою негативних рис. По-перше, перелік повноважень органів самоорганізації містить виключно повноваження рекомен-
222
Місцеве самоврядування
даційного, допоміжного характеру, за чого в ньому відсутні реальні повноваження зі здійснення управлінських та контрольних функцій. По-друге, не виписана процедура організації конференції мешканців зі створення ОСН, відсутній порядок фіксації інформації про мешканців при створенні органу самоорганізації. По-третє, закон не врегульовує порядку взаємин органів самоорганізації різного рівня (скажімо, будинкового комітету і комітету мікрорайону), що діють на одній території, зокрема не передбачає розмежування їх повноважень та фінансування тощо. Варто зазначити, що 29 листопада 2001 року Верховна Рада України прийняла Закон України "Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку", який уможливив створення відповідних об'єднань мешканців у багатоквартирних будинках. Згідно із законом об'єднання співвласників багатоквартирного будинку — це юридична особа, створена власниками для сприяння використанню їхнього власного майна та управління, утримання і використання неподільного і загального майна. Відкинувши певні нюанси (зокрема нетотожність понять "мешканець" і "власник"), можемо дійти висновку, що сьогодні мешканці більшості будинків можуть виступати ініціаторами створення двох різних за своїм статусом організаційних інститутів: будинкового комітету як суб'єкта публічно-правових відносин та об'єднання співвласників багатоквартирного будинку як суб'єкта цивільно-правових відносин, що досить суттєво розширює можливості самоорганізації. Ще одним системним заходом у правовому забезпеченні місцевого самоврядування в 2001—2002 роках стало запровадження інституту муніципальної служби. 2001 року Верховна Рада України ухвалила Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування". До того часу статус службовця органів місцевого самоврядування прирівнювався до статусу державного службовця. При обговоренні Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" законодавець максимально синхронізував положення правового регулювання двох видів публічної служби — державної і муніципальної. Це стосується етапів кар'єри муніципального службовця (вступу, проходження, припинення), процедур державної служби на етапі вступу та проходження (кадровий резерв, стажування, конкурс, атестація та ін.) і його статусу (протягом 2001 року урядом України було здійснено підзаконне правове забезпечення статусу службовців органів місцевого самоврядування — затверджено Типове положення про кадровий резерв та атестацію службовців органів місцевого самоврядування).
223
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Муніципальна служба має риси мішаної (посадово-кар'єрної) публічної служби з домінуванням посадової складової. За цього Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування" закладає і низку відмінностей у порівнянні з положеннями закону "Про державну службу". У місцевому самоврядуванні було запроваджено три види посад (поділ здійснено за критерієм способу зайняття посади): 1) виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; 2) виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; 3) посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної в місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України. Залежно від посади закон про службу в органах місцевого самоврядування визначив такі процедури їх зайняття, як: 1) вибори; 2) обрання; 3) затвердження; 4) призначення. Поділ посад муніципальних службовців на категорії і ранги було скорельовано з відповідним законодавчим регулюванням посадовців державної служби — 7 категорій і 15 рангів. Проте, на жаль, у Законі України "Про службу в органах місцевого самоврядування" допущено низку недоглядів при ранжуванні посад муніципальних службовців. Зокрема це стосується недотримання принципу відповідності компетенції і відповідальності посадовця муніципальної служби його рангу. Скажімо, посада голови районної ради, який не несе жодної відповідальності за прийняття рішень, не є розпорядником коштів, не видає індивідуальних актів, відноситься до III категорії, а посада міського голови (міст районного значення), який несе персональну відповідальність за стан справ у місті (в тому числі виступаючи розпорядником коштів, представляючи громаду при підписанні угод тощо), — лише до V категорії. Серед новацій Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" варто відзначити запровадження інституту зворотної вимоги до службовців органів місцевого самоврядування. Відповідно до ст. 24 цього закону матеріальна шкода, завдана територіальній громаді незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю посадових осіб місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок місцевого бюджету в порядку, встановленому законом. Проте місцеві ради, сільський, селищний, міський голова, голови рад мають право висувати зворотні (регресивні) вимоги до посадової особи органу місцевого самоврядування, яка й заподіяла шкоду територіальній громаді. Розмір регресу і порядок стягнення закон відносить до сфери регулювання законів України та статутів територіальних громад.
224
Місцеве самоврядування
Серед негативів цього закону — відсутність реальних механізмів контролю за діями органів місцевого самоврядування як із боку держави, так і з боку громади. Скажімо, процедурні питання, що стосуються проходження служби в органах місцевого самоврядування (до прикладу, атестація), регулюються Законом України "Про державну службу", але повноваження відповідних органів щодо контролю за дотриманням чинного законодавства не виписані належним чином. Або інший приклад: новий закон висуває таку вимогу до службовця органів місцевого самоврядування, як володіння державною мовою. Однак які механізми контролю за виконанням цієї норми мають застосовуватися, документ не вказує. Нарешті, відзначимо і той факт, що зразок, на основі якого виписувалися норми Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" (закон про державну службу, прийнятий ще 1993 року), був дуже недосконалим і застарілим. Відтак закон про муніципальну службу успадкував від свого попередника низку тих положень, які не пройшли випробування часом. Зокрема це стосується обмежень на зайняття посад в органах місцевого самоврядування. Відповідно до Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" такі обмеження поширюється на осіб, "які у разі прийняття на службу в органи місцевого самоврядування будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, що є близькими родичами чи свояками". Така ж норма міститься й у законі про державну службу, але за всі роки його чинності не було зафіксовано жодного випадку застосування таких обмежень або припинення служби з причини виявлення таких фактів. Причина незастосування даної норми криється у відсутності механізмів перевірки конкурсними комісіями фактів непотизму. В Законі України "Про службу в органах місцевого самоврядування" не враховано цієї практики і не введено належного механізму відстеження наявності родинних зв'язків серед службовців органів місцевого самоврядування. Виникають також сумніви в доцільності некритичного запозичення із закону "Про державну службу" норм щодо рангів муніципальних службовців, дисциплінарної відповідальності тощо. У період 2001—2002 років було зроблено кроки до вдосконалення законних підстав діяльності не лише посадових осіб місцевого самоврядування, але й членів представницьких органів місцевого самоврядування. 11 липня 2002 року Верховна Рада України прийняла нову редакцію Закону України "Про статус депутатів місцевих рад". Цей документ був дуже на часі, оскільки низка положень поперед-
225
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
ньої його редакції виявилися застарілими, а частина їх була визнана Конституційним судом неконституційними. До прикладу, положення ст. 28 "Охорона праці та інших прав громадян" закону були визнані рішенням КСУ від 26 березня 2002 року неконституційними в частині, де регламентується, що депутат місцевої Ради народних депутатів не може бути звільнений або переведений роботодавцем у порядку дисциплінарного стягнення на нижчеоплачувану роботу (посаду) без попереднього погодження з відповідною радою народних депутатів (у міжпленарний період — з головою ради). Серед нововведень нової редакції Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" відзначимо видозмінення поняття "наказ виборців". Відповідно до ст. 22 попередньої редакції закону наказ виборців — це доручення, яке має суспільне значення і дається кандидату в депутати під час зустрічей із виборцями в ході виборчої кампанії зборами виборців відповідного виборчого округу. В редакції 2002 року замість словосполучення "наказ виборців" було введено поняття "доручення виборців". Виборці можуть давати своєму депутатові місцевої ради доручення на зборах під час його звітування чи зустрічі з ним із приводу питань, що випливають із потреб відповідного виборчого округу або територіальної громади загалом. Серед найважливіших позитивів нового закону від 11 липня 2002 року варто відмітити той факт, що законодавець детально виписав статус груп і фракцій місцевих рад. Якщо в старому законі конституювалися лише депутатські групи, то в новому є і групи і фракції. Раніше для створення групи необхідно було не менше 3 депутатів. За законом 2002 року ця норма збереглася лише для місцевих рад, натомість депутатські групи в районній, міській, районній у місті, обласній, Київській та Севастопольській міських радах повинні складатися не менш ніж із п'яти депутатів. Підставою для об'єднання депутатів у фракції є єдність їх поглядів або партійного членства. Кількісний склад фракцій такий же, що й груп: не менше трьох депутатів у сільській, селищній раді та не менше п'яти — в районній, міській, районній у місті, обласній, Київській та Севастопольській міських радах. Відповідно до нового закону до складу депутатських фракцій могли входити позапартійні депутати місцевої ради, які підтримують політичну спрямованість фракцій. Депутат місцевої ради може входити до складу лише однієї фракції. Новою редакцією закону також визначено права фракцій і груп. Серед них відзначимо право: 1) на пропорційне представництво в постійних та тимчасових комісіях ради; 2) на попереднє обго-
226
Місцеве самоврядування
ворення кандидатур посадових осіб, яких обирає, призначає чи затверджує рада; 3) на гарантований виступ свого представника на пленарному засіданні ради з кожного питання порядку денного сесії. Стаття 31 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11 липня 2002 року запровадила новий порядок притягнення депутата місцевої ради до кримінальної відповідальності. Оскільки Конституційний суд прийняв рішення, за яким особливий порядок притягнення до відповідальності має встановлюватися Конституцією України, нова редакція закону встановила такий порядок притягнення до відповідальності: 1) кримінальна справа стосовно депутата місцевої ради може бути порушена судом або прокурором; 2) запобіжний захід до депутата місцевої ради у вигляді підписки про невиїзд або взяття під варту може застосовуватися виключно судом; 3) відповідна місцева рада повідомляється про порушення кримінальної справи стосовно депутата місцевої ради і про застосування до нього запобіжного заходу у вигляді підписки про невиїзд або взяття під варту. Серед новацій закону від 11 липня 2002 року можна відзначити і положення ст. 37, яким конкретизовано перелік підстав, які дозволяють розпочати процедуру відкликання. Серед іншого в новому законі міститься норма про "пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів". Водночас із нової редакції вилучено норму старого закону про те, що виборці "мають право порушувати питання про відкликання депутата також з інших підстав, які вони вважатимуть суттєвими". Однак загалом перелік підстав для відкликання народних обранців було суттєво розширено, що могло спричинити серйозні дестабілізаційні процеси всередині представницького інституту самоврядування. Понад те, сам механізм голосування значно полегшив можливість відкликання депутатів. Відповідно до закону 2002 року депутат місцевої ради може вважатися відкликаним, якщо за це рішення проголосує більше половини виборців, які взяли участь у голосуванні. Це означає, що навіть якщо в голосуванні візьме участь 10—20% усіх внесених до списків виборців і якщо вони проголосують за відкликання, то депутат припиняє свої повноваження. У 2001—2002 роках робилися спроби не лише змінити статус депутатів місцевих рад, але й змінити порядок формування місцевих рад. Зокрема 5 липня 2001 року парламент прийняв у першому читанні закон "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, се-
227
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
лищних, міських голів" (проект № 5047—д від 8 січня 2002 р., автори народні депутати України Л. Дайнеко, О. Кушнір, Ю. Ключковський). Цим законопроектом пропонувалося закласти таку виборчу систему: 1) вибори депутатів сільських, селищних, міських (міст районного значення), районних у місті рад відбуваються за мажоритарною виборчою системою в одномандатних округах; 2) вибори депутатів міських (міст республіканського (Автономної Республіки Крим) та обласного значення), районних і обласних рад, Київської та Севастопольської міських рад проводяться за змішаною мажоритарно-пропорційною системою, за якою 50% депутатів обираються за списками від місцевих осередків партій, а 50% — в одномандатних округах на основі відносної більшості. Вже на стадії обговорення проекту стало зрозуміло, що така виборча модель не буде реалізована повною мірою — аргументом для противників таких змін послугувало те, що норма про вибори до районних і обласних рад суперечить ст. 140 Конституції України (до речі, 2004 року була схвалена пропорційна система виборів до місцевих рад, у тому числі й до районних та обласних, і жодних подань до Конституційного суду з приводу неконституційності цієї норми не було). 21 червня 2001 року було прийнято Бюджетний кодекс України, який заклав фінансові підвалини місцевого самоврядування. До місцевих бюджетів було віднесено бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування. Кодекс чітко визначив доходи і видатки місцевих бюджетів. Доходи місцевих бюджетів було поділено на дві категорії: 1) доходи, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів; 2) доходи, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Зокрема до доходів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів (кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування), було віднесено: 1) прибутковий податок з громадян (зауважимо, що для різних територіальних громад було встановлено градацію щодо зарахування прибуткового податку з громадян: а) для територіальних громад міст Києва і Севастополя до бюджету зараховується 100% загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст; б) до бюджетів міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного значення зараховується 75% від загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на території цих міст; в) до бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їх об'єднань зараховується 25% від
228
Місцеве самоврядування
загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на цій території); 2) державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам; 3) плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад; 4) плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад; 5) плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності (за винятком плати за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів (автозаправними станціями, заправними пунктами), що справляється виконавчими органами відповідних рад; 6) надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями; 7) єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва в частині, що належить відповідним бюджетам. До доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, віднесено: 1) місцеві податки і збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування (кодекс інкорпорував чинний декрет КМУ "Про місцеві податки і збори"); 2) плату за землю, яка відповідно до кодексу є різною для різних одиниць: а) до бюджету територіальних громад міст Києва і Севастополя зараховується 100% плати за землю; б) до бюджету територіальних громад міст республіканського (Автономної Республіки Крим) та обласного значення — 75% плати за землю; в) до бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань — 60% плати за землю; 3) податок із власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів у частині, що зараховується до відповідного бюджету; 4) надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами; 5) податок на промисел, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування; 6) надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що перебувають у власності відповідної територіальної громади; 7) плату за забруднення навколишнього природного середовища в частині, що зараховується до відповідного бюджету; 8) кошти від відчуження майна, яке перебуває в комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебуває в комунальній власності; 9) фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування; 10) плату за оренду майнових комплексів, що перебувають у комунальній власності, тощо.
229
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Відповідно до кодексу видатки розраховуються виходячи з повноважень органів місцевого самоврядування. До прикладу, з бюджетів місцевого самоврядування базового рівня (бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань) здійснюються такі видатки: 1) на органи місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районного значення; 2) на дошкільну і загальну середню освіту (школи-дитячі садки); 3) на первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (дільничні лікарні, медичні амбулаторії, фельдшерсько-акушерські та фельдшерські пункти); 4) на сільські, селищні та міські палаци культури, клуби та бібліотеки. Варто відзначити і ще одне важливе для місцевого самоврядування нововведення Бюджетного кодексу — заборону створення позабюджетних фондів, оскільки вони нерідко виступали для місцевого самоврядування як один із способів тінізації дохідної частини місцевих бюджетів. Відтак ч. 8 ст. 13 кодексу обумовлює: "Створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установами не допускається". На жаль, запропонована в новому кодексі оптимальна модель формування місцевих бюджетів наперед була приречена на невдачу, оскільки бюджетна реформа не супроводжувалася реформуванням фіскальної системи та адміністративно-територіального устрою. Відповідно, ми отримали на самоврядному рівні віртуальні бюджети від області до села, що сформувало параметри фінансової автономії громад, однак реального наповнення цих бюджетів за відсутності зміни податкового законодавства не відбулося. Тому більшість бюджетів місцевого самоврядування забезпечували здійснення покладених на них видатків за рахунок міжбюджетних трансфертів. Кодекс поділив міжбюджетні трансферти на такі групи: 1) дотація вирівнювання; 2) субвенція; 3) кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; 4) інші дотації. 25 жовтня 2001 року Верховна Рада прийняла Земельний кодекс України, яким було врегульовано низку питань реалізації територіальними громадами права на місцеве самоврядування. Цим кодексом закріплюється право власності територіальних громад, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, на землю комунальної власності. Відповідно до кодексу в комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та держав-
230
Місцеве самоврядування
ної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності. Земельний кодекс визначив вичерпний перелік земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, а саме: а) землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо); б) землі під залізницями, автомобільними дорогами, об'єктами повітряного і трубопровідного транспорту; в) землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом; г) землі лісового фонду, крім випадків, визначених кодексом; ґ) землі водного фонду, крім випадків, визначених кодексом; д) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування. Кодекс також установив підстави для набуття територіальними громадами земель у комунальну власність: а) передача їм земель державної власності; б) примусове відчуження земельних ділянок у власників з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб; в) прийняття спадщини; г) придбання за договором купівлі-продажу, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; ґ) виникнення інших підстав, передбачених законом. Відповідно до ч. 5 ст. 83 Земельного кодексу територіальні громади сіл, селищ, міст можуть об'єднувати на договірних засадах належні їм земельні ділянки комунальної власності. Управління зазначеними земельними ділянками здійснюють районні або обласні ради. Крім того, у статтях 8—12 Земельного кодексу виписано повноваження представницьких органів місцевого самоврядування у сфері регулювання земельних відносин. Ще одним цікавим прикладом удосконалення правового забезпечення системи місцевого самоврядування стало прийняття Закону України "Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Iрпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області". Цей документ можна вважати відповіддю на ті виклики, які постали перед місцевим самоврядуванням у зв'язку з наявністю "внутрішніх громад", насамперед територіальних одиниць — сіл та селищ, що перебувають у юрисдикції міст. Ця форма взаємин була породжена низкою російсько-радянських актів, які в такий спосіб розв'язували питання соціального
231
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
обслуговування населення. Після прийняття Конституції України, що заклала основи самоврядування громад, склалася дуже дивна ситуація: на одній території було сформовано кілька органів місцевого самоврядування, й одна особа фактично виступала воднораз членом двох громад — міської і сільської (селищної). Так трапилось і в Iрпені, адже до юрисдикції Iрпінської міської ради належать селища Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське. Експеримент в Iрпінському окрузі, розрахований на 5 років, представляє собою один із варіантів розв'язання цієї проблеми, в тому числі й стосовно розподілу фінансів та повноважень. Проте, на нашу думку, в самій основі цього муніципального експерименту відсутня системність, є й дуже великі претензії до передбаченого в законі способу розподілу об'єктів комунальної власності громад, бюджетного процесу тощо. На наше переконання, результати цього експерименту можуть бути впроваджені на загальноукраїнському рівні лише мінімально. У 2001—2002 роках спостерігалася значна активізація діяльності держави з підтримки місцевого самоврядування. 30 серпня 2001 року Указом Президента України була затверджена Програма державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні. Щоправда, змістова частина даного документа, на наш погляд, не відповідає своїй назві, оскільки в ньому належним чином не виписані положення про дієві механізми підтримки місцевого самоврядування. За цього в програмі міститься низка позитивних положень, зокрема призначених для подання методичної допомоги місцевому самоврядуванню. Ці положення передбачають: 1) внесення пропозицій щодо правового врегулювання статусу асоціацій та інших об'єднань органів місцевого самоврядування; 2) формування системи підготовки кадрів для роботи в органах місцевого самоврядування, їх перепідготовки та підвищення кваліфікації; 3) забезпечення проведення наукових досліджень із проблематики фінансово-економічних основ місцевого самоврядування; 4) розроблення методичних рекомендацій, які сприяли б оптимізації структури органів місцевого самоврядування, ефективному управлінню бюджетними процесами, комунальною власністю, місцевим господарством загалом, комплексному соціально-економічному розвитку населених пунктів, належній взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування тощо. Завершуючи огляд розвитку правового забезпечення місцевого самоврядування в Україні впродовж 2001—2002 років, варто зробити такі зауваження. В цей період Україна суттєво просунулася по
232
Місцеве самоврядування
шляху запровадження реального місцевого самоврядування, досягнення організаційної та фінансово-матеріальної забезпеченості територіальних громад. Проте так і залишилися нерозв'язаними низка нагальних для самоврядування питань порядку денного: 1) економічна несамостійність територіальних громад, спричинена, по-перше, відсутністю реальних реформ у податковому законодавстві в частині наповнення місцевих бюджетів, по-друге, територіальною і ресурсною роздрібненістю територіальних громад та їх нечисленністю; 2) відсутність правового регулювання інституту комунальної власності, оскільки в ці роки так і не було прийнято Закону України "Про комунальну власність"; 3) неврегульованість правового статусу територіальної громади, що, своєю чергою, породжує низку проблем з огляду на наявність "внутрішніх громад" — громад сіл, селищ, адміністративно підпорядкованих міським радам, та громад районів у містах із районним поділом, які обумовлюють виникнення серйозних суперечок при формуванні місцевих бюджетів, розподілі об'єктів комунальної власності тощо; 4) невирішеність проблеми делегованих повноважень, яка попри розробку кількох законопроектів щодо формалізації делегованих повноважень у 2001—2002 роках так і не знайшла свого розв'язку.
Список використаних джерел 1. Бюджетний кодекс України від 21 червня 2001 року № 2542—III // Відомості Верховної Ради України. — 21 вересня 2001 р. — № 37. — Ст. 189. 2. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року № 2768—III // Відомості Верховної Ради України. — 25 січня 2002 р. — № 3. — Ст. 27. 3. Закон України "Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку" // Відомості Верховної Ради України. — 7 березня 2002 р. — № 10. — Ст. 78. 4. Закон України "Про органи самоорганізації населення" від 11 липня 2001 року № 2625—III // Відомості Верховної Ради України. — 30 листопада 2001 р. — № 48. — Ст. 254. 5. Закон України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11 липня 2002 року № 93—IV // Відомості Верховної Ради України. — 4 жовтня 2002 р. — № 40. — Ст. 290. 6. Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року № 2493—III // Офіційний вісник України. — 13 серпня 2001 р. — № 26. — С. 6. — Ст. 1151. 7. Закон України "Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Iрпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області" від 5 квітня 2001 року № 2352—III // Офіційний вісник України. — 25 травня 2001 р. — № 19. — С. 1. — Ст. 807.
233
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки 8. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об'єднання територіальних громад) від 18 червня 2002 року № 12—рп/2002, справа № 1—16/2002 // Вісник Конституційного суду України. — 2002. — № 3. — С. 31. 9. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 28 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" (справа про охорону трудових прав депутатів місцевих рад" від 26 березня 2002 року № 6—рп/2002, Справа № 1—9/2002 // Вісник Конституційного суду України. — 2002. — № 2. — С. 18. 10. Указ Президента України "Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні" від 30 серпня 2001 року № 749/2001 // Офіційний вісник України. — 21 вересня 2001 р. — № 36. — С. 1. — Ст. 1658. 11. Постанова Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2001 р. № 1440 "Про затвердження Типового положення про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування" // Офіційний вісник України. — 16 листопада 2001 р. — № 44. — С. 214. — Ст. 1983. 12. Постанова Кабінету Міністрів України від 24 жовтня 2001 р. № 1386 "Про затвердження Типового порядку формування кадрового резерву в органах місцевого самоврядування" // Офіційний вісник України. — 9 грудня 2001 р. — № 43. — С. 64. — Ст. 1930. 13. Постанова Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2002 р. № 1738 "Про порядок та умови безплатного проїзду депутатів місцевих рад" // Офіційний вісник України. — 6 грудня 2002 р. — № 11. — С. 78. — Ст. 2126. 14. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 березня 2001 р. № 69— р "Про схвалення Концепції щодо внесення змін до Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації" // Офіційний вісник України. — 23 березня 2001 р. — № 10. — С. 138. — Ст. 411. 15. Рішення Київської міської ради від 30 січня 2001 року № 162/1139 "Про адміністративно-територіальний устрій м. Києва" (із змінами і доповненнями, внесеними рішенням Київської міської ради від 8 листопада 2001 року № 72/1506) // Хрещатик. — 2001. — Лютий. — № 21. 16. Рішення Київської міської ради від 27 квітня 2001 року № 280/1257 "Про межі нових адміністративних районів м. Києва та організаційні заходи по проведенню адміністративно-територіальної реформи" // Хрещатик. — 2001. — Червень. — № 72. 17. Матеріали до парламентських слухань "Регіональна політика та місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекти". — К., 2003.
Андрій Дуда, доцент кафедри політології Національного університету "Києво-Могилянська академія"
234
Державна політика в сфері освіти та охорони здоров‘я
4
ДЕРЖАВНА ПОЛIТИКА В СФЕРI ОСВIТИ ТА ОХОРОНИ ЗДОРОВ'Я 1. Державна політика в сфері освіти 2. Здійснення соціальної політики держави в галузі захисту прав дитини
235
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
1 П
Державна політика в сфері освіти
оступальний економічний розвиток держави, становлення засад громадянського суспільства та демократичної політичної системи потребує високоефективної системи освіти. Державна політика у сфері освіти регламентується законами "Про освіту" від 23 травня 1991 року, "Про професійно-технічну освіту" від 10 лютого 1998 року, "Про загальну середню освіту" від 13 травня 1999 року, "Про позашкільну освіту" від 22 червня 2000 року. 2 серпня 2001 року вступив у дію закон "Про дошкільну освіту". Відповідно до нового закону зміст і розвиток матеріально-технічної бази дошкільних навчальних закладів фінансується коштом їх засновників чи власників. Закон також передбачає, що дошкільний навчальний заклад, який перебуває у приватній власності, здійснює свою діяльність за наявності ліцензії на право надання освітніх послуг. Комунальні дошкільні навчальні заклади створюються місцевими органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування. Як повідомив 10 квітня 2001 року міністр освіти Василь Кремень на Дні уряду у Верховній Раді, на початок 2000—2001 навчального року "в Україні функціонувало 17,2 тис. дошкільних навчальних закладів, у яких навчалось і виховувалося 1 млн. 55 тис. дітей, що становило майже 39% загальної кількості дітей дошкільного віку", а відтак "мережа постійних дошкільних закладів практично задовольняє потреби населення — в усіх областях країни в дошкільних закладах є вільні місця" (УНIАН, 10 квітня 2001 р.). За цього, за даними Українського центру економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова, "кількісні показники, що характеризують мережу та контингент дошкільних навчальних закладів", демонстрували протягом цих років стійку тенденцію до зниження, що було зумовлено цілою низкою "чинників соціальноекономічного характеру:
236
Державна політика в сфері освіти та охорони здоров‘я
•падіння виробництва на початку 1990-х років зумовило вимушену передачу відомчих дошкільних закладів у підпорядкування органам місцевого самоврядування, які не в змозі забезпечити достатній рівень фінансування; • недостатнє бюджетне фінансування освіти зумовлювало його недостатність і на рівні дошкільної освіти; • низький рівень доходів не дозволяло багатьом сім'ям оплачувати освіту дітей у дошкільних закладах і не сприяє розвиткові мережі приватних дошкільних закладів освіти; • високий рівень безробіття серед молоді знімав потребу значної частки молодих сімей у перебуванні дітей у дошкільних закладах". Експерти Українського центру економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова зафіксували також і "появу в освітньому просторі України сектора домашньої освіти", скористатися з якої "можуть лише сім'ї з високими доходами, тому чинник домашньої освіти суттєвим чином на динаміку мережі дошкільних закладів освіти не впливає" ("Національна безпека і оборона", 2002, № 4).
Реформування системи загальної середньої освіти Система загальної середньої освіти визначається українським законодавством як невід'ємна складова неперервної освіти. "Середня школа дотримується, з одного боку, наступності з дошкільною освітою, зокрема, в питаннях базового компонента її змісту, з іншого боку, створює підгрунтя для загальнонаукової, загальнокультурної і допрофесійної підготовки фахівця до майбутнього суспільного життя", — стверджується в Концепції загальної середньої освіти (12-річна школа). У 2001—2002 роках в Україні нараховувалося приблизно 22 тис. шкіл, у яких викладали близько 568 тис. учителів у 2001 році та 561 тис. учителів у 2002 і навчалося відповідно 6,60 та 6,35 млн. учнів. За цього впродовж останніх семи років спостерігалося поступальне скорочення кількості учнів середніх навчальних закладів з огляду на динаміку демографічних процесів, тобто зниження темпів приросту населення в Україні (див. табл. 1).
237
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Таблиця 1. Кількісна динаміка загальноосвітніх навчальних закладів у 1992—2003 навчальних роках (на початок навчального року) 1992— 1993— 1994— 1995— 1996— 1997— 1998— 1999— 2000— 2001— 2002— 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Кількість за- 22,0 22,1 22,3 22,3 22,2 22,1 22,1 22,2 22,2 22,2 22,1 гальноосвітніх навчальних закладів, тис. одиниць Кількість учнів, тис. осіб
7088
7096
7125
7143
7134
7078
6987
6857
6764
6601
6350
Кількість учителів, тис. осіб
565
579
576
596
585
571
573
576
577
568
561
Джерело: Державний комітет статистики України.
У 2001 році було зроблено деякі кроки до модернізації освіти, тобто до приведення її у відповідність із вимогами часу. Відповідно до ст. 48 Закону України "Про загальну середню освіту" та на підставі Постанови Кабінету Міністрів України "Про перехід загальноосвітних навчальних закладів на новий зміст, структуру і 12-річний термін навчання" від 16 листопада 2000 р. була прийнята й запроваджена концепція дванадцятирічної загальної середньої освіти й 12-бальна шкала оцінювання знань. Перехід на нові рейки мав здійснюватись у три етапи. Перший етап розпочався у вересні 2001 року, перехід до другого було заплановано на 2005 рік у зв'язку з переходом учня в основну школу, а до третього — аж на 2007 рік, що пов'язувалося з переходом учня в старшу профільну школу. Шкільною реформою було передбачено поділити навчальний рік на семестри, запровадити 12-бальну систему оцінки знань учнів, до того ж на навчання у школі відводилося 12 років. За словами міністра освіти В. Кременя, суттю цієї реформи є зміна ставлення школи до дитини. Однак слід зазначити, що остаточних розв'язків щодо певних аспектів сучасної підготовки вчителів для роботи в оновленій українській школі знайдено не було. Варто також зауважити, що введення 12-бальної системи оцінювання в середній школі вчителі сприйняли по-різному. Частина їх наголошувала на можливості більш об'єктивного і диференційованого оцінювання знань учнів. Iнша частина звертала увагу на відсут-
238
Державна політика в сфері освіти та охорони здоров‘я
ність критеріїв оцінювання знань за новою системою попри наявний посібник "Критерії оцінювання навчальних досягнень учнів у системі загальної середньої освіти. 12 балів". Відтак у січні 2001 року в м. Калуші Iвано-Франківської області сталася безпрецедентна подія: кількасот місцевих школярів вийшли протестувати проти реформ у галузі освіти. Коментуючи цей інцидент, представник міського відділу освіти заявив, що, мовляв, у ньому "прослідковується вплив вчителів, котрим не подобаються реформи. Саме вони підштовхнули дітей до протиправних дій, залишаючись у тіні" ("Президентський вісник", січень 2001 р.). Скрутна ситуація склалася з переходом шкіл на комп'ютерні технології з огляду на брак комп'ютерів. Згідно з постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження Програми інформатизації загальноосвітніх навчальних закладів, комп'ютеризації сільських шкіл на 2001—2003 роки" від 6 травня 2001 року до сільських шкіл до 2003 р. було заплановано поставити 2,9 тис. комп'ютерних комплексів, базова модель якого включає 8 комп'ютерів для учнів і 1 — на вчителя. Загальна вартість цієї програми становила 170 млн. грн. ("Молодь України", травень 2001 р.).
Вища освіта 5 березня 2002 року набув чинності закон "Про вищу освіту". Відповідно до закону гарантується право громадян на отримання вищої освіти, в т. ч. безоплатне — в державних і комунальних вищих навчальних закладах на конкурсній основі, якщо певний освітньо-кваліфікаційний рівень громадянин здобуває вперше. Законодавство не передбачає обов'язковості вищої освіти для громадян. Однак Міністерство освіти і науки виступило проти вміщеної в законі "Про вищу освіту" норми, за якою кількість студентів, що вчаться у вищому навчальному закладі за державним замовленням, не повинна бути меншою за кількість студентів, яких цей заклад навчає за контрактом, оскільки "це штучно обмежує можливості для тих, хто бажає навчатися на платній основі, і аж ніяк не сприяє збільшенню місць для навчання безкоштовно" ("День", 1 лютого 2002 р.). Ще одною новацією закону стало також і те, що вже з цього року кандидатури на посаду ректорів закладів неприватної форми власності підлягали затвердженню Міносвіти. За цього вищим навчальним закладам було надано право відкривати свої філії за кордоном і запропоновано сприяти збільшенню кількості іноземних студентів.
239
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
У 2001—2002 навчальному році в Україні нараховувалося приблизно 665 тис. закладів I—II рівнів акредитації, де навчалося 570 тисяч студентів, та близько 324 тис. закладів III—IV рівнів акредитації, в яких здобували вищу освіту 1617 тис. студентів. Належить відзначити позитивну динаміку зростання як кількості студентів, так і вищих навчальних закладів, що засвідчує позитивні тенденції в розвитку системи вищої освіти (див. табл. 2). Таблиця 2. Кількісна динаміка розвитку вищих навчальних закладів (на початок навчального року) 1992 — 1993
1993 — 1994
1994 — 1995
1995 — 1996
1996 — 1997
1997 — 1998
1998 — 1999
1999 — 2000
2000 — 2001
2001 — 2002
2002 — 2003
Кількість закладів I—II рівнів акредитації, тис. одиниць
753
754
778
782
790
660
653
658
664
665
667
Кількість закладів III—IV рівнів акредитації, тис. одиниць
158
159
232
255
274
280
298
313
315
318
330
Кількість студентів у закладах I—II* рівнів 718,8 680,7 645,0 акредитації, тис. осіб
617,7
595,0 526,4 503,7 503,7 528,0 561,3 582,9
Кількість студентів у закладах III—IV рів- 855,9 829,2 888,5 922,8 976,9 1110,0 1210,3 1285,4 1402,9 1548,0 1686,9 нів акредитації, тис. осіб Джерело: Державний комітет статистики України. * Відповідно до статусу вищих навчальних закладів (див. Закон України "Про вищу освіту") було встановлено чотири рівні їх акредитації: I — технікуми, училища, II — коледжі та інші прирівняні до них заклади, III і IV — академії, університети, інститути, консерваторії.
Щодо розподілу ВНЗ за формами власності, то на 2002 рік переважну частку загальної кількості закладів вищих рівнів акредитації становили державні (225 одиниць, або 70,8%). У їх складі налічува-
240
Державна політика в сфері освіти та охорони здоров‘я
лося 57 академій, 106 університетів, 60 інститутів, 2 консерваторії. Навчались у державних вищих навчальних закладах, підпорядкування яких стало децентралізованим, 1402,1 тис. студентів, або 90,6% від їх загального числа. Кількість вищих навчальних закладів недержавної форми власності становило 93 одиниці, що складало 29,2% від загальної кількості. Серед недержавних закладів нараховувалося 5 академій, 8 університетів, 80 інститутів. Навчались у них 145,9 тис. студентів, або 9,4% від загального числа ("Національна безпека і оборона", 2002, № 4). За цього, як доводила директор департаменту зв'язків з громадськістю Iнституту економіки і права "Крок" Iрина Сингаївська, якщо "узяти найбільш розвинуті країни, з якими ми звикли себе порівнювати, то виявиться: Україна серед тих, що лише розвиваються. Хоча в різних країнах є свої особливості. У США, наприклад, кількість недержавних вузів удвічі більша, ніж державних, але в них навчається лише чверть усіх студентів. У Японії ситуація інша: тих, хто навчається в недержавних вузах, набагато більше, ніж в державних. Але там ці вузи зазвичай належать великим корпораціям, що готують фахівців для себе, а не для держави" ("Влада і політика", травень 2001 р.). З метою розробки державних стандартів освіти та контролю за їх дотриманням через інспектування в структурі Міносвіти було створено державну інспекцію навчальних закладів. "Згідно з постановою Кабінету Міністрів від 26 липня, інспекцію буде створено у складі Міністерства освіти і науки на базі відповідної інспекції, яка існувала при цьому міністерстві і яку буде ліквідовано. Документом встановлено, що в 2001 році фінансування нової інспекції здійснюватиметься за рахунок коштів, передбачених у держбюджеті на 2001 рік" ("Iнтерфакс-Україна", липень 2001 р.).
Національна доктрина розвитку освіти Останні десять років розвиток освіти в Україні визначала прийнята урядом Програма "Україна. Освіта в ХХI столітті". У 2001 році була розпочато роботу над Національною доктриною розвитку освіти країни, яка обговорювалася на II Всеукраїнському з'їзді працівників освіти, що відбувся 8—9 жовтня у м. Києві. Метою створення доктрини є визначення стратегії розвитку освітнього сектора України, формування пріоритетів на всіх рівнях освіти: від початкового — до вищого. Зрозуміло, що такий державний
241
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
документ був конче потрібен, відтак його чекали не тільки освітяни, а й уся громадськість країни, сподіваючись дізнатися нарешті про політику держави, уряду та суспільства щодо стратегії і тактики розвитку освітньої сфери. Адже було зрозуміло, що наявна система освіти не забезпечує того рівня, якості та масштабів інтелектуальної і професійної підготовки молоді, яких вимагає сучасність. Документ розробляли чотири групи фахівців: представники АПН України, вищих навчальних закладів, законодавчої та виконавчої влади центрального і регіональних рівнів, запрошувалися до співпраці також і групи зарубіжних радників. Як зазначив міністр освіти В. Кремень, "на з'їзді обговорювали три головні ідеї в доктрині: якість освіти (уміння самонавчатися), доступність освіти для всіх, перебудова освітянської діяльності на розвиток особистості" ("Освіта України", жовтень 2001 р., № 47). На з'їзді обговорюваний документ деякими його учасниками було піддано критиці. Вони наголошували, що всі передбачені доктриною дії державної влади повинні бути адекватні реаліям суспільного життя, а тому обов'язковим компонентом доктрини має бути ґрунтовний аналіз сучасного стану справ в освіті, об'єктивних тенденцій її розвитку. Відсутність же такого аналізу в доктрині не дає можливості правильно визначити мету та завдання державної освітньої політики, встановити стратегічні пріоритети держави в цій сфері, тому замість них у цьому документі фігурують лише загальні міркування. На думку академіка АПН України Семена Гончаренка, більшість "положень доктрини не є пріоритетами державної політики. Є положення (наприклад, рівний доступ до якісної освіти, формування здорового способу життя, впровадження інформаційних педагогічних технологій і т. д.), які повторюються в інших розділах як завдання. Ряд сформульованих положень є звичайними освітянськими завданнями, а не державними пріоритетами. Наприклад, формування національних та загальнолюдських цінностей, гармонійне поєднання навчального процесу та наукової діяльності вищого навчального закладу тощо. Розділ "Управління освітою" не дає уявлення про політику держави щодо правових засад демократизації і гуманізації управління освітою, його регіоналізації тощо. Це дивно, але в названому розділі, як і у всій доктрині, навіть не згадується слово "децентралізація" управління як альтернатива "керівній ролі і диктату центру" ("Освіта України", жовтень 2001 р., № 45). Належить зауважити, що питання про необхідність де-
242
Державна політика в сфері освіти та охорони здоров‘я
централізації освіти в Україні взагалі не обговорювалося тривалий час, хоч і стало програмним положенням для деяких партій та окремих політиків. За цього варто підкреслити, що централізована система освіти не відповідає принципам демократичного управління, оскільки через це навчальні заклади ризикують стати об'єктами впровадження певних моноідеологічних партійних доктрин та справляння політичного впливу загалом. Та все ж II Всеукраїнський з'їзд працівників освіти схвалив проект Національної доктрини розвитку освіти в Україні. Водночас Міністерству освіти було доручено доопрацювати разом з Академією педагогічних наук цей документ та подати його на затвердження Президентові України. До речі, Національна доктрина є базовим документом для надання Україні кредиту Світового банку та фінансової допомоги інших міжнародних організацій на розвиток освіти та адаптацію національної освітньої політики до "євростандарту".
Фінансування освіти Незадовільний стан системи освіти в Україні, як традиційно вважається, пов'язаний насамперед із недостатнім фінансуванням. З моменту прийняття Закону України "Про освіту" (1991 р.) жоден державний бюджет, не спромігся забезпечити належного — визначеного законодавством — рівня фінансування. Постійно ігнорувалося виконання статті 57 даного закону, якою передбачається встановлення педагогічним та науково-педагогічним працівникам зарплати, не нижчої від середньої заробітної плати в промисловості з урахуванням індексу інфляції, виплата надбавок за вислугу років, надання щорічної премії і допомоги на оздоровлення, а для вчителів, які проживають у сільській місцевості, — компенсацій на житлово-комунальні послуги і проїзд до місця роботи. Відтак досягненням 2001 року в освітній галузі стало, на думку міністра освіти В. Кременя, підвищення зарплати педагогам. Працівникам освіти було підвищено зарплату більш ніж на 50%, почали виплачуватися надбавки за педагогічний стаж, а також преміальні та оздоровчі. Міністр наголосив, що 2000 року середня зарплата освітян становила 137 грн., а в 2001 році вона зросла вже до 232 грн. (УНIАН, жовтень 2001 р.). Щоправда, за цього прожитковий мінімум в Україні, за яким обраховується загальний рівень життя в державі, склав у 2001 році 311,3 грн. (закон "Про затвердження прожиткового мінімуму на 2001 рік")...
243
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
У 2002 році середня зарплата освітян, за підрахунками Державного комітету статистики України, дорівнювала вже 267,41 грн. Однак зріс цього року і прожитковий мінімум — до 342 грн. (див. закон "Про затвердження прожиткового мінімуму на 2002 рік"). 10 квітня 2001 року на Дні уряду в Верховній Раді міністр освіти у своєму виступі зазначив, що "фінансування освіти у 2001 році зросло порівняно з минулим роком на 17 млн. 820 тис. 500 грн. і становить 68 млн. 840 тис. 900 грн. Збільшено видатки на виготовлення підручників і навчальних посібників. Уперше за роки незалежності заплановано виділити на створення шкільних бібліотек 5 млн. 500 тис. грн., на виготовлення підручників для вищої школи 8 млн. 700 тис. грн. За словами В. Кременя, для розвитку української мови у системі освіти передбачено 25 млн. грн., з яких 20 млн. грн. планується спрямувати на придбання навчальної літератури. Також, за його інформацією, вдвічі збільшено обсяг коштів для надання пільгових кредитів студентам вищих навчальних закладів. Крім того, міністр освіти повідомив, що уряд спрямує в цьому році на забезпечення пільгового проїзду студентів та учнів 70 млн. грн. В. Кремень наголосив, що план асигнувань на освіту в державному бюджеті у першому кварталі 2001 року виконано повністю. За його словами, з метою надання допомоги на погашення заборгованості з виплати зарплати з місцевих бюджетів Кабінет Міністрів у березні цього року спрямував 101 млн. 200 тис. грн. на цільову дотацію окремих місцевих бюджетів (УНIАН, квітень 2001 р.). У листопаді 2001 року В. Кремень, виступаючи на засіданні Комітету Верховної Ради з питань науки і освіти, повідомив, що підвищена зарплата працівникам освіти виплачується лише в 11 областях України, а також у містах Києві та Севастополі. Загалом заборгованість із зарплат освітянам перевищила 8 мільйонів гривень. Міністр освіти бачив лише два шляхи розв'язання цієї проблеми: виділити на ці виплати додаткові кошти в проекті держбюджету на наступний рік або ж у місцевих бюджетах. Водночас голова профільного комітету Iгор Юхновський нагадав: у державному бюджеті на 2001 рік комітет урахував додаткові 410 млн. грн. на 50-відсоткове підвищення окладів освітянам за вислугу років, виплати на їх оздоровлення та на два підвищення зарплати — у квітні й вересні цього року. Тому члени профільного комітету висловили сумнів у доцільності "прив'язування" вересневого підвищення зарплат педагогам до бюджету наступного року. Народні депутати також висловили своє побажання стосовно того, щоб
244
Державна політика в сфері освіти та охорони здоров‘я
підвищення зарплат бюджетникам, заплановане на 1 січня 2002 року, зачепило і працівників закладів освіти, хоча поки що це не було передбачене в законопроекті держбюджету на 2002 рік ("Голос України", 10 листопада 2001 р.). Оскільки державний бюджет був вочевидь не в змозі забезпечити належне фінансування системи освіти, висловлювалися пропозиції щодо необхідності створення ефективного податкового режиму, який би дозволив залучати значні кошти з недержавних джерел. Окреслився ще один комплекс проблем, пов'язаний з фінансуванням шкільної системи освіти, — неефективне використання ресурсів. На спільну думку радника Міжнародного центру перспективних досліджень Ю. Луковенка і президента Центру муніципального і регіонального розвитку А. Копця, "шляхом до більш ефективного управління фінансами школи та посилення публічного контролю за діяльністю освітніх установ є формування легітимних органів публічного контролю за станом справ в освіті з числа представників місцевої громади. Правовою основою для цього кроку є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні". Зокрема, стаття 26 цього закону дозволяє, щоб міська або селищна рада прийняла рішення про наділення шкільних рад як органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями в частині публічного контролю за станом справ в освіті, а також про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для забезпечення господарського життя шкіл. У ході організації роботи шкільних рад мають бути розроблені нові механізми публічного контролю і звітності, які стануть органічною складовою оновленого бюджетного процесу в дошкільній і загальній середній освіті. Механізми публічного контролю і звітності в ділянці фінансування шкільної освіти дозволять усім зацікавленим учасникам освітнього процесу брати активну участь у плануванні розвитку освіти на місцевому рівні, а також робити оцінку ефективності використання державних фінансів та якості освітніх послуг" ("День", 11 липня 2001 р.). В епоху глобалізації найбільш впливовими чинниками соціальної динаміки стають інформація, наука та освіта. Конкурентоспроможною в сучасному швидкозмінному світі буде та людина, яка засвоїла основи наук, яка володіє новітніми способами сприйняття і передання інформації, теоретично і практично ґрунтовно підготовлена, насамперед у професійному, мовному та світоглядному аспектах. Саме в такому напрямку розгортаються світові трансформаційні процеси в системі освіти, науки й інформаційних технологій.
245
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Почасти вони стали реалізуватися й в Україні. Однак попри певні зрушення ситуація в гуманітарній сфері України залишалась у 2001— 2002 роках складною. Основною перешкодою залишався брак коштів. Але ж якщо суспільство ставить перед собою завдання адаптації освіти до сучасних вимог, воно насамперед зобов'язане подбати про фінансове забезпечення нововведень. Без цього про конкурентоспроможність наших фахівців на міжнародному ринку, про добробут населення, соціальний комфорт і національну безпеку можна забути. Світлана Горобчишина, Український незалежний центр політичних досліджень
246
Державна політика в сфері освіти та охорони здоров‘я
2
Здійснення соціальної політики держави в галузі захисту прав дитини
У
зв’язку з ратифікацією Верховною Радою України у вересні 1991 року Конвенції ООН "Про права дитини" Україна ввійшла в поле міжнародного контролю за виконанням положень конвенції на своїй території. Отож у 2001 році наш уряд мав звітувати перед ООН про виконання своїх зобов’язань стосовно вжиття заходів для забезпечення дітям сприятливого середовища. У національному звіті України про виконання рішень Усесвітньої зустрічі на вищому рівні в інтересах дітей зазначається, що першим ґрунтовним документом у галузі політики держави щодо охорони прав дитинства стала Національна програма "Діти України", яка була затверджена в 1996 році. Тут були визначені першочергові завдання з ефективного розв’язання проблем дитинства та забезпечення дотримання Україною вимог, передбачених Конвенцією ООН про права дитини1. Таким чином, цю програму, мабуть, і слід вважати національним планом дій у цій царині. На жаль, процедуру контролю за виконанням програми "Діти України" як національного плану дій не було визначено. Відтак перевірити, чи було насправді втілено в життя її настанови, цілковито неможливо. Незважаючи на те, що за кожним окремим пунктом програми були закріплені як виконавці конкретні міністерства і відомства, лишилося невизначеним головне: яка установа (чи особа) несе відповідальність за її реалізацію та за контроль за її здійсненням на загальнодержавному рівні. Невідомими були також і загальні обсяги фінансування цієї програми, до того ж неможливо встановити, на який відсоток ці обсяги були виконані. Отже, дії уряду в площині виконання національної програми "Діти України" були непрозорими, а до того ж виявилися недоступними для обговорення широкими верствами населення України. У державних документах того часу багато уваги приділялося поліпшенню матеріального добробуту сімей із дітьми. Iснувало багато постанов, законів, доручень, указів тощо. Зазначимо, що стандартами ООН установлена межа, за наявності якої йдеться виключно про "виживання": один долар на день на члена родини. Проте з’ясувати, який відсоток українських дітей був реально забезпечений цією чи, Національний звіт України про виконання рішень Всесвітньої зустрічі на вищому рівні в інтересах дітей (грудень 2000 р.). 1
247
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
можливо, й меншою сумою, науковцям не вдасться. Адже встановити це на основі аналізу статистичних даних та державних документів не уявляється можливим. У національному звіті України зазначено, що 30% українського населення є бідним, у тому числі 15% — злиденним. Водночас за результатами обстеження домогосподарств в Україні було зроблено висновок, що до категорії бідних може бути віднесено майже 28% сімей (тобто 4,8 млн.); щоправда, незрозуміло, на підставі чого було отримані такі результати, оскільки в країні й до цього часу не встановлено критерію бідності. Більшість сімей, особливо багатодітні та неповні, мають мізерні доходи і не забезпечені мінімальними засобами для прожиття. Згідно з даними обстеження серед сімей із дітьми частка тих, хто отримував доходи, нижчі від офіційно встановленого рівня, що дає право на одержання допомоги на дітей віком до 16 років (учнів — до 18 років), становила 31%, у тому числі серед неповних сімей — 44%, серед сімей з однією дитиною — 53%, з двома — 64%, з трьома дітьми — 86%2. Отже, в особливо тяжкому становищі перебували багатодітні сім’ї, державна допомога яким дещо поліпшувала, однак кардинально не змінювала умови їхнього життя. За даними соціологічних опитувань Українського інституту соціальних досліджень, практично члени всіх сімей, які мали двох і більше дітей, визначили матеріальний стан своєї сім’ї як нижчий за середній, що свідчить про невиконання сім’єю своєї економічної функції щодо нормального утримання власних дітей3. У національному звіті зазначається, що розв’язання проблеми поліпшення становища дітей передбачено також Програмою діяльності Кабінету Міністрів України "Реформи заради добробуту" на 2000 рік. Проте громадська експертиза виконання цієї програми урядової діяльності в 2000 році доводить, що соціальна спрямованість бюджету 2000 року, яка була задекларована урядом, виявилася значно перебільшеною й не отримала підтвердження на рівні фактичних даних. Так, у порівнянні з 1999 р. реальні витрати (з урахуванням інфляції) на освіту зменшилися на 7,5%, на охорону здоров’я — на 9,2%. За цього недофінансування соціальних витрат поєднувалось у цей період із збільшенням витрат на утримання держапарату майже в 2 рази. Звертав на себе увагу й низький рівень заробітної плати в соціальній сфері, що становив, за даними Iнституту реформ, у грудні 2001 року: в сфері охорони здоров’я — 207,88 грн., або 54,9% від середнього рівня по галузях економіки, в сфері соціального забезпеКомарова Н. Про деякі аспекти дитячої праці в Україні // Український часопис прав людини. — К.: Українська правнича фундація, 1999. — № 3—4 (1998). 3 Див. детальніше: Там само. 2
248
Державна політика в сфері освіти та охорони здоров‘я
чення — 194,97 грн., або 51,5%, а в сфері освіти — 303,14 грн., або 80%. Зростання валової доданої вартості протягом 2001 року спостерігалось у всіх галузях економічної діяльності, крім охорони здоров’я та соціальної допомоги, де продовжувався спад. Це свідчило про відносне зниження обсягів фондів оплати праці та реальних заробітків працівників зазначених галузей. Разом із цим, як показали результати громадської експертизи виконання програми діяльності Кабінету Міністрів України "Реформи заради добробуту", протягом 2000 року лише 12 тис. малозабезпечених сімей отримали адресну соціальну допомогу. Розмір цієї допомоги складав у середньому на сім’ю 10 грн. 63 коп. на місяць (що еквівалентно приблизно 2 дол. США)4. Відсутність у Державному бюджеті України на 2001 та 2002 роки окремого рядка на фінансування програм з охорони дитинства свідчить про віднесення державою даного комплексу заходів і проблем на другий план. Відтак ні на загальнонаціональному, ані на місцевому рівні не спрямовувалося коштів на фінансування дитячих програм. Державні структури не зважали на думку громадськості стосовно доцільності розроблення механізму надання на конкурсній основі грантів неурядовим організаціям на всіх рівнях під реалізацію дитячих програм, тобто виконання соціального замовлення в даній сфері. Вкрай незадовільною залишалася допомога матерям, які виховують дітей самотужки. Зокрема жінки, що розлучилися, фактично змушені були утримувати дитину самостійно, оскільки не існувало механізмів реалізації правового захисту, який би отримав закріплення в чинному законодавстві. Так, процедура стягнення аліментів на неповнолітню дитину залишалася неефективною, вона не тільки не забезпечувала своєчасної виплати аліментів, але й, навпаки, надавала можливість батькам узагалі ухилятися від їх сплати (всім знайома ситуація, коли батько або працює неофіційно, або ж узагалі виїхав за межі країни). В деяких випадках затримка із виплатою аліментів могла тривати протягом багатьох років. Таким чином, права дитини на повноцінний фізичний і духовний розвиток порушувалися, однак у цьому випадку не було чітких державних механізмів, здатних урегулювати це питання. У 2001—2002 роках демографічна ситуація виявилася невтішною. Коефіцієнт природного приросту населення дорівнював —6. За цього порівняно з 1993 роком кількість дитячого населення зменшилася на 1,4 млн. Разом із цим кількість дітей-інвалідів зросла на Громадська експертиза виконання програми діяльності Кабінету Міністрів України "Реформи заради добробуту" в 2000 році. — К., 2001. 4
249
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
28,5 тис. 90% усіх підлітків мали відхилення в стані здоров’я, з них 20% мали по два та більше хронічних захворювання. Захворюваність підлітків у порівнянні з 1993 роком зросла загалом на 14%, за чого захворюваність дівчат-підлітків на хвороби, що впливають на репродуктивну функцію, виросла порівняно з 1991 роком в 5,7 разу (анемії — в 6,9 разу, розлади менструального циклу — в 3,5 разу, хвороби сечостатевої системи — в 3,8 разу)5. Держава обмежувалася фінансовою підтримкою батьків дітей-інвалідів, проте ці суми були вкрай низькі і не відповідали реальним витратам на утримання дитини-інваліда, не кажучи вже про забезпечення такій дитині повноцінного життя. Не існувало й державних програм та відповідних служб, завдяки яким була б можлива підтримка батьків, що доглядають своїх дітей-інвалідів удома. Ці питання намагалися вирішити самотужки лише неурядові організації. Отже, через такі умови діти-інваліди змушені були або вчитися в інтернатах (тобто розлучатись із своєю сім’єю), або ж залишитися без шкільної освіти, оскільки державної системи набуття середньої освіти поза школою не існувало. Невтішними залишалися також і їхні перспективи щодо отримання професійної освіти: щороку неповну середню освіту отримували близько 7 тис. дітей-інвалідів, але продовжити навчання вони могли тільки в п’яти (на всю Україну!) спеціальних ПТУ. Відтак рівень охоплення дітей України початковою освітою становив 86,4%, тобто приблизно 40 тис. випускників дев’ятих класів припиняли навчання. Серйозну проблему становила велика різниця в якості освіти, що її спроможні були забезпечувати село і місто, звичайні школи і елітні (ліцеї, гімназії тощо). Постанова Міністерства освіти № 10/33 призвела до скорочення кількості вчителів, організаторів з позакласної роботи, шкільних психологів, соціальних педагогів тощо та збільшення наповненості класів до 45 учнів. Це значно погіршило можливості державної системи освіти. Слід окремо наголосити, що рівень оплати праці вчителів становив приблизно 20 дол. США на місяць, до того ж виплати здійснювалися нерегулярно, а надто на периферії. Зрозуміло, що це призводило до виникнення кадрових проблем та до зниження ефективності праці педагогів. Крім того, реформи в системі освіти (перехід на 12-річне навчання, 12-бальну систему оцінювання) здійснювалися без належного наукового обґрунтування та апробації на експериментальних майданчиках. Це призводило до таких недоречностей, як невідповідність віку за-
250
5
Див.: Репродуктивне здоров'я України. Ситуаційний аналіз (1999 р.).
Державна політика в сфері освіти та охорони здоров‘я
кінчення школи і шлюбного віку дівчат (адже в Україні можна вийти заміж починаючи вже із 17 років, тоді як закінчену середню освіту молодь отримує у 18—19 років). Слід відзначити неефективність існуючої системи фінансування шкіл за рахунок місцевих бюджетів. Фінансування середньої освіти в Україні здійснюється за рахунок коштів, що виділяються з державного бюджету відповідно до нормативів нарахування на одного учня. Iнстанцією, якій делегована функція безпосереднього розподілу бюджетних коштів і контролю за наданням державних освітніх послуг, є районні або місцеві органи влади та управління освітою на місцях. До того ж існував очевидний дисбаланс між обсягом завдань, які висувала держава перед освітою, і обсягами фінансового забезпечення цих завдань. З одного боку, спостерігалася тенденція до зростання обсягів навчального матеріалу і тривалості освітньої діяльності, а з іншого — мало місце скорочення надходжень на освіту з державного бюджету6. Оскільки всім учасникам освітнього процесу (крім самих учнів та їхніх батьків) було наперед відомо, що заявлені, декларовані обсяги фінансування не виконуватимуться, відповідальність за фінансове забезпечення освіти залишалася розмитою і не визначеною. Адміністратори на місцях мусили сподіватися на свої особисті стосунки з керівництвом і намагалися добитись особливих умов фінансування для свого закладу або району. За цього не тільки знижувалася фінансова дисципліна і зникали стимули для заощадження на всіх рівнях — міста, району, школи; також широко використовувалося роздування дефіциту для більш "обґрунтованої" позиції на переговорах на всіх рівнях управління для хоча би часткового покриття цього дефіциту. Така практика в умовах непрозорості бюджетного процесу стала досить поширеною, особливо якщо врахувати, що радянський стиль управління базувався саме на такому способі взаємодії з керівництвом. Таким чином, щороку долю освітніх закладів доводилося вирішувати в ході переговорів, які мали непрозорий, закритий характер. В силу широко розвинутого патерналістського підходу в управлінні такі зусилля часто дозволяли добиватись успіху. З іншого боку, ручний спосіб розподілу ресурсів дозволяв використовувати систему освіти в період проведення виборчих кампаній для маніпулювання процесом волевиявлення громадян, директивного тиску, застосування методів підкупу, шантажу або примусу заради справляння впливу на результати виборів. 6 Луковенко Ю., Копець А. Проблеми фінансування шкільної освіти // Права людини. Громадянська освіта. Бюлетень Харківської правозахисної групи. — Грудень 2001 р. — № 33 (253).
251
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Сутність проблеми крилась у відсутності єдиних правил щодо частки місцевих бюджетів, які міста або райони зобов’язані виділяти на освіту з власних доходів. Це означало, що міста, які прагнули компенсувати брак уваги до освіти з боку держави, змушені були урізати свої комунальні послуги та згортати інвестиційні програми. У багатьох регіонах управліннями освіти укладалися спеціальні таблиці щодо залучення школами позабюджетних коштів, що фактично змушувало шкільні колективи покладатися передовсім на свої сили в пошуках фінансових коштів. Відтак у багатьох школах бюджетне фінансування вже складало меншу частину шкільного бюджету. Серед шкіл, де проводилося дослідження, не було виявлено жодної, в якій упродовж останніх 3 років було би проведено капітальний ремонт за рахунок бюджетних коштів. Він або взагалі не проводився, або ж основним джерелом його фінансування ставали кошти батьків школярів7. Розмір нелегітимних щорічних шкільних витрат батьків учнів або спонсорів, які оформлювались у вигляді добровільних благодійних внесків, варіювався в діапазоні від 10 до 500 грн.8 Окрім того, далеко не всі місцеві громади перебували в таких фінансово-економічних умовах, які дозволяли їм подавати фінансову допомогу системі освіти. В сільських районах такої можливості часто не було з огляду на надзвичайно низьку фінансову спроможність цих суб’єктів самоврядування. А відтак найбільш упослідженими в плані фінансування залишалися сільська школа і сільські дошкільні заклади. Як відомо, регіони, які переживають жорсткіші фінансові обмеження, схильні переносити на родини більше витрат за освіту, ніж ті, що не так обмежені в фінансовому плані. Отож, за свідченнями незалежних експертів, у дитячих садках Херсонської області на харчування дітей у 2000 році виділяли всього по 8 коп. на день, а у 2001 — по 26 коп.9 Таким чином, у сільській місцевості потреба в доплаті батьків була більша. Але водночас спроможність батьків платити за освіту своїх дітей залишалася меншою, ніж у місті, де дитячі садки краще забезпечені. В результаті значна кількість малозабезпечених родин у сільських районах не могла вносити належної плати, тож їхні діти залишалися вдома. За цього, як свідчать експерти, діти бідних батьків, що не відвідували дошкільні навчальні заклади, гірше адаптуються до навчання у школі і мають менше шансів отримати якісну освіту в майбутньому. Через це освітяни називають першокласника, який жив із бабусею в селі в той час, коли його однолітки готувалися до школи, "дитиною з пасовиська". Итоговый отчет о проведении мониторинга. Права человека в школах Украины // Права людини. Громадянська освіта. Бюлетень Харківської правозахисної групи. — Грудень 2001. — № 36 (256). 8 Там само. 9 Український регіональний вісник. — 15 червня 2001 р. — № 21. 7
252
Державна політика в сфері освіти та охорони здоров‘я
Отже, замість створення рівних умов доступу до освіти за рахунок бюджетного вирівнювання наявна непослідовність у державній політиці поглиблювала нерівність й обмежувала шанси менш забезпечених родин надати своїм дітям якісну освіту. Через непрозорість механізмів залучення батьківських коштів створювалася напружена ситуація всередині батьківських колективів шкіл. Понад те, діти батьків, які активно фінансували школу з власних джерел, отримували привілеї у навчанні. В цей період в Україні було вжито низку невідкладних заходів щодо запобігання безпритульності та бездоглядності дітей. Основна увага в цій роботі зосереджувалася на вилученні дітей з вулиці та на запобіганні бродяжництва й жебрацтва. Майже всі бездоглядні діти не відвідували школу, хоча за віком мали це робити. Це свідчило насамперед про недоліки в додержанні вимоги статті 35 Закону України "Про освіту" щодо обов’язковості здобуття молоддю повної загальної середньої освіти. I ці діти не тиждень і не два не з’являлись у школі, були й такі, що перебували на вулиці півроку-рік, а дехто — й 5—7 років. Основний загал "дітей вулиці" закінчив 3—4 класи, тобто початкову школу, і, якто кажуть, пішов у люди. За даними дослідження Л. Волинця, в середньому діти вулиці відвідували школу протягом 4—5 років. Кожен п’ятий з опитаних не вмів читати, кожен четвертий — не знав грамоти і не вмів писати10. Зокрема, в притулку для неповнолітніх м. Києва серед дітей, які там утримувалися, 99% узагалі не відвідували школу або покинули її 3—4 роки тому і майже не володіли навичками письма та читання11. Натомість усі вони страждали на різні хронічні та інфекційні захворювання, серед яких були дифтерія, вітряна віспа, кір, короста та інші. Часто в дітей виявляли венеричні захворювання, у всіх без винятку був педикульоз, вони були травмовані психічно, чимало неповнолітніх були наркозалежними, токсикоманами. Однак попри це банку даних про соціально неспроможні сім’ї та про дітей із таких родин не існувало. Понад те, було, до прикладу, невідомо, скільки в Україні налічується безпритульних дітей. А дехто з урядовців навіть стверджував, що це взагалі не проблема, оскільки загальна кількість таких дітей в країні не перевищує тисячі. Iнші припускали, що їх число становить близько 10 тисяч. Однак, за даними Міністерства внутрішніх справ, у ході спеціальних рейдів у 2000 році було виявлено 57 тис. безпритульних. За даними ЮНIСЕФ, на 2001 рік безпритульних дітей налічувалося в Україні й того біль10 Волинець Л. Дитинство в Україні: права, гарантії, захист // Український часопис прав людини. — К.: Українська правнича фундація, 1999. — № 3—4 (1998). 11 Сучков В. Деякі проблеми діяльності притулків для неповнолітніх // Український часопис прав людини. — К.: Українська правнича фундація, 1999. — № 3—4 (1998).
253
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
ше — 100 тисяч12. Отже, для України мала непересічне значення потреба у визнанні на державному рівні існування такого соціального явища, як "діти вулиці". У 2002 році в країні ще не було розроблено законодавчих підвалин для розв’язання проблем цієї соціальної групи дітей, а отже, діяльність державних структур залишалася неефективною. Разом із тим слід зазначити, що були й позитивні зрушення. Зокрема, 26 квітня 2001 року було прийнято Закон України "Про охорону дитинства", яким охорону дитинства було визнано стратегічним загальнонаціональним пріоритетом. З метою забезпечення реалізації прав дітей на життя, охорону, здоров’я, освіту, соціальний захист та всебічний розвиток було визначені основні засади державної політики. На жаль, цей закон мав здебільшого декларативний характер, оскільки не містив положень, які б регламентували здійснення цих гасел, а також процедур його практичної реалізації. Одним із напрямів державної політики щодо запобігання безпритульності і бездоглядності дітей була визначена соціальна робота з дітьми та молоддю. Свідченням цього стало прийняття 21 червня 2001 року Закону України "Про соціальну роботу з молоддю". Норми щодо захисту дітей уразливих категорій також були регламентовані в Сімейному кодексі України, прийнятому 10 січня 2002 року. В цьому кодексі було закріплено нові форми опіки та життєвлаштування дітей, які залишилися без батьківського піклування. Зокрема, в статті 252 кодексу передбачалося, що за договором про патронат орган опіки та піклування передає дитину, позбавлену батьківського піклування, на виховання в сім’ю іншої особи (патронатного вихователя) за оплату. Крім цього, були прийняті постанови Кабінету Міністрів, які безпосередньо регламентували нові форми життєвлаштування дітей, позбавлених батьківського піклування: були затверджені Положення про прийомну сім’ю (постанова № 565 від 26 квітня 2002 р.), Положення про дитячий будинок сімейного типу (постанова № 564 від 26 квітня 2002 року). Хоча сьогодні зрозуміло, що ці документи потребують докорінного доопрацювання, проте їх ухвалення відіграло позитивну роль, оскільки в них уперше було досить чітко регламентовано порядок реалізації запроваджуваних ними норм. Однак серйозні проблеми з життєвлаштуванням таких дітей продовжували існувати. В 2002 році в Україні існувало 83 притулки для неповнолітніх та 11 шкіл соціальної реабілітації. Загальна кількість місць у школах соціальної реабілітації становила 1760, проте на цей рік там утримувалося лише 560 дітей, що свідчило про організаційні недоліки в роботі таких структур.
254
12
Доповідь ЮНIСЕФ "Становище дітей у світі" (2001 р.).
Державна політика в сфері освіти та охорони здоров‘я
За цього межа між "групою ризику" і "благополучними дітьми" ставала дедалі більш розмитою. Наприклад, за даними дослідження ЮНIСЕФ, в Україні більше половини підлітків у віці 12—14 років (62%) вживали алкоголь, кожен третій підліток у цьому віці і кожний другий після 15 років палив, а кожен п’ятий підліток у віці 15— 18 років був знайомий із наркотиками на власному досвіді13. Про зростання безвідповідальної статевої поведінки свідчили такі факти. Тільки за 6 місяців 2001 року відсоток підлітків серед осіб, ВIЛ-інфікованих статевим шляхом, зріс із 4,5% до 11,9%. Станом на 1 січня 2002 року кількість дітей, народжених ВIЛ-позитивними матерями, становила 2962 (із них діагноз про наявність ВIЛ-інфекції було поставлено 1462 із них, а діагноз решти з’ясовувався), тоді як у 2000 році було народжено 737 ВIЛ-інфікованих дітей. Слід зазначити, що 7 грудня 2001 року була затверджена галузева програма Міністерства охорони здоров’я "Попередження передачі ВIЛ від матері до дитини в Україні" на 2001—2003 роки, завдяки якій протягом цього періоду вдалося врятувати від ВIЛ-інфікування 600 немовлят. Однак превентивна освіта та пропаганда здорового способу життя велися незадовільно. За нашими дослідженнями, що були здійснені в ході виконання проекту ЮНIСЕФ серед старшокласників, тільки 3% учнів мали доступ до валеологічних знань у школі14. Наслідками цього виявлялася несформованість у дітей відповідального ставлення до свого здоров’я; учні не розумілися на питаннях здорового харчування та не усвідомлювали необхідності достатньої рухової активності. Знання про СНIД, алкоголізм, наркоманію, шкоду тютюнопаління були фрагментарні та подекуди помилкові. Проте діти були переконані, що вони вже все знають про ці проблеми, і вважали, що ці проблеми не становлять для них небезпеки. Таке легковажне ставлення і хибні уявлення були зумовлені тим, що профілактична робота проводилася безсистемно, застарілими методами і часто-густо недостатньо підготовленими особами. Вплив засобів масової інформації на підростаюче покоління залишався негативним. Основним "вихователем" дітей продовжувало зоставатися телебачення. За цього телеекран заполонила кінопродукція, що пропагувала насильство, розпусту, злочинність, вживання алкоголю. Вкрай недостатньою була кількість дитячих та юнацьких передач, фільмів, спрямованих на формування духовності, орієнтацію на здоровий спосіб життя тощо. Те ж саме стосується й друкованих засобів масової інформації. Буквально на кожному кроці — і на13 14
Доповідь ЮНIСЕФ "Становище дітей у світі" (2001 р.). Там само.
255
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
віть на вулицях та в транспорті — дитина наражалася на рекламу тютюну й алкоголю. Відбувалася криміналізація молодіжної субкультури. Достатньо проаналізувати теми розмов, сленг, улюблені пісні та кінофільми молоді, щоб переконатись у романтизації злочинної діяльності в молодіжному середовищі. Слід зазначити, що в новому Кримінальному кодексі України, прийнятому 5 квітня 2001 року, знайшли своє відображення як спроби посилення правового захисту неповнолітніх від різних злочинних посягань, так і прагнення вдосконалити систему судочинства та виконання покарань для неповнолітніх. Незважаючи на зобов’язання відповідно до ст. 42 Конвенції ООН про права дитини широко інформувати як дорослих, так і дітей про її принципи та положення, необхідні матеріали були видані в період, що аналізується, недостатнім накладом. Представники органів влади залишалися не обізнаними з положеннями конвенції і не застосовували їх на практиці. Як показало дослідження, проведене серед учителів, викладачів, осіб, що приймають рішення, та представників громадських організацій Центром "Соціальний моніторинг" за сприяння представництва ЮНIСЕФ в Україні, деякі статті конвенції знали лише фахівці, які безпосередньо захищали права дітей або працювали з дітьми. Серед широких верств населення практично ніхто з дорослих не мав відомостей про Конвенцію ООН про права дитини15. За результатами зазначеного опитування, 8% дітей не знали жодного з прав, декларованих у конвенції. П’ята частина дітей з уразливих груп (діти мігрантів, циган, діти з неблагополучних та багатодітних сімей тощо) взагалі нічого не знали про свої права. Діти взагалі не мали уявлення про механізми реалізації положень конвенції16. Змістовим показником рівня знань про права дитини була частка тих, хто під час опитування вперше почув про деякі з прав, наведених у конвенції. Кількість респондентів, які навіть не чули про ті чи інші права, коливалася від 9 до 28%17. Найменш відомим серед респондентів виявилося право на захист від втручання в особисте життя; про нього вперше почули під час опитування 28% дітей. На наш погляд, це можна пояснити загальним станом правової галузі в Україні, оскільки такого поняття наша правова система ніколи раніше не знала. Маловідомі були права про захист від інформації, яка шкодить благополуччю дітей (уперше про це Діти України про свої права. Попередні результати соціологічного опитування дітей віком від 9 до 17 років. — Представництво ЮНIСЕФ в Україні, Центр "Соціальний моніторинг". 16 Там само. 17 Там само. 15
256
Державна політика в сфері освіти та охорони здоров‘я
почули 22%), про захист дітей від викрадення (21%), від підневільної, непосильної, надмірної, небезпечної праці (21%), від сексуальної експлуатації (21%). Лише 3% опитаних дітей зазначили, що права дитини в України не порушуються. Як випливало з результатів опитування, діти вважали, що в Україні порушується право дитини на якісну медичну допомогу (49%), право на повноцінне харчування (37%), право на отримання гідної освіти (33%), право на відпочинок (29%). Третина дітей зазначила, що в державі порушуються права на достатній для їхнього розвитку рівень життя (32%), на виживання та здоровий розвиток (29%). Майже половина опитаних дітей були переконані, що вони недостатньою мірою захищені державою від жорстокості, знущання, брутального поводження (49%), від викрадення та продажу (49%), від уживання наркотиків (43%), від сексуальної експлуатації (38%), від примусу до підневільної, непосильної, надмірної, небезпечної праці (34%)18. Серед основних порушень прав у даному контексті діти відзначали: дорослі ображають, погрожують, б’ють дітей (щодо безпосереднього досвіду, то найбільше від цього страждали діти 9—12 років). Батьки б’ють за погані оцінки, за неслухняність, перебуваючи у стані алкогольного сп’яніння19. Проте законодавство України не встановлює відповідальності дорослих членів сім’ї за порушення прав дитини на недоторканність її особи, посягання на її честь і гідність. Відтак у країні зростала кількість проявів жорстокого поводження в сім’ї. Незважаючи на те, що в 2002 році був прийнятий Закон України "Про попередження насильства в сім’ї", це практично не покращило ситуації. Це пояснюється тим, що зазначений закон є вкрай недосконалим (практично він механічно переписаний із закону про звернення громадян без урахування специфіки проблеми родинного насильства та психології його жертв). Окрім цього, механізми реалізації зазначених у ньому положень не були випрацювані. Стосовно впровадження положень Конвенції ООН про права дитини слід зазначити, що в Україні не існує механізму розгляду скарг дітей на погане і жорстоке поводження з ними в сім’ї, школі, інших закладах. Також не існує механізму участі дітей у прийнятті рішень з усіх питань, що їх стосуються. Навіть у школі, де відповідно до закону діти мають це здійснювати через самоуправління, реальне функціонування механізмів шкільного самоуправління було відсутнє. Наявні державні органи, покликані опікуватися здійсненням прав дитини, не мали єдиної виконавчої вертикалі, а відтак їх комплекта18 Діти України про свої права. Попередні результати соціологічного опитування дітей віком від 9 до 17 років. — Представництво ЮНIСЕФ в Україні, Центр "Соціальний моніторинг". 19 Там само.
257
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
ція, повноваження, сфери відповідальності, функції, можливості, методи роботи різнились у різних регіонах за умов існування єдиного базового законодавства. Здебільшого їм бракувало достатніх повноважень та ресурсів. Дуже часто такі державні органи дублювали один одного, виконували тотожні функції та були наділені однаковими повноваженнями, що призводило до перекладання відповідальності. Наукові дослідження стосовно проблем дитинства фінансувалися за остаточним принципом і здійснювалися фактично на ентузіазмі вчених, оскільки їх заробітна плата залишалася мізерною, а витрати на самі дослідження (обладнання, витратні матеріали, комп’ютерну обробку, відрядження, наукову літературу, Iнтернет тощо) не були передбачені.
Висновки • У 2001—2002 роках в Україні був відсутній єдиний державний орган з координації роботи з усіх питань, що стосуються розвитку дітей. • Механізму забезпечення принципу врахування найважливіших інтересів дітей при прийнятті рішень органами влади не було створено. Більш того, в документах стосовно розвитку України недостатньо говорилося про інтереси дітей. • Стан розвитку дитячої літератури та захист дітей від згубного впливу засобів масової інформації в 2001—2002 роках залишався незадовільним. Ця проблема загострилась у зв’язку з розповсюдженням комп’ютерних ігор, що прищеплюють агресію та зневажливе ставлення до людського життя • Був відсутній окремий незалежний орган, до якого можуть звернутися діти, що зазнають знущань. Застосування тілесних покарань до дітей у сім’ях залишалось одним з основних методів виховання. • Перевірки стану утримання дітей у державних закладах залишалися поверховими й незадовільними, оскільки вони здійснювалися не незалежними експертами, а інспекторами тих само відомств, яким ці заклади підпорядковані. Наталія Максимова, доктор психологічних наук, професор кафедри соціальної роботи Київського національного університету імені Тараса Шевченка, голова Комітету сприяння захисту прав дитини
258
Суспільство і силові структури
5
СУСПIЛЬСТВО I СИЛОВI СТРУКТУРИ 1. Служба безпеки України 2. Міністерство внутрішніх справ 3. Кримінально-виконавча система 4. Міністерство оборони України
259
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
1 Д
Служба безпеки України
іяльність Служби безпеки України протягом 2001—2002 років здійснювалася на основі Закону України "Про Службу безпеки України" від 25 березня 1992 року. Діяльність цього відомства також урегульовано в низці інших документів, як-от закони України "Про оперативно-розшукову діяльність" від 18 лютого 1992 року, "Про боротьбу з корупцією" від 5 жовтня 1995 року, "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" від 30 червня 1993 року та "Про державну таємницю" від 21 січня 1994 року. У березні 2001 року було прийнято закон "Про розвідувальні органи України". В ньому визначено мету, основні завдання та принципи роботи зовнішньої розвідки, окреслено права й сфери діяльності розвідувальних органів, порядок взаємодії між ними та з іншими державними органами, відносини з іноземними спецслужбами тощо. Закон визначив правовий статус та умови соціального захисту працівників розвідувальних органів України й осіб, які конфіденційно співпрацюють із ними. На конституційному рівні діяльність СБУ, за винятком загальних положень, які стосуються національної та державної безпеки, практично не регламентовано. Так, ч. 3 ст. 17 Конституції України передбачає, що забезпечення державної безпеки покладається на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом. Своєю чергою, ст. 85 Конституції України відносить до повноважень Верховної Ради України затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Служби безпеки України (п. 22 ч. 1), а ст. 106 Конституції України передбачає, що Президент України здійснює керівництво у сфері національної безпеки. А ч. 2 ст. 1 Закону України "Про Службу безпеки України" передбачає підпорядкованість СБУ Президентові України та підконтрольність Верховній Раді України. Які ж цілі та завдання поставлено перед СБУ як "державним правоохоронним органом спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України" (як це визначено в ст. 1 Закону України
260
Суспільство і силові структури
"Про Службу безпеки України"). До них у межах визначеної законодавством компетенції відноситься захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного й оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань із боку окремих організацій, груп та осіб. Серед інших завдань — запобігання, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, боротьба з тероризмом, корупцією та організованою злочинною діяльністю в сфері управління й економіки та іншими протиправними діями, які становлять безпосередню загрозу життєво важливим інтересам України. Зазначимо також, що ч. 5 ст. 107 Конституції України включає голову Служби безпеки України до складу Ради національної безпеки і оборони України, що дозволяє йому впливати на прийняття рішень у сфері національної безпеки. Стаття 6 закону про СБУ містить заборону на діяльність у ній партій, рухів та інших громадських об'єднань, що переслідують політичні цілі, однак на практиці співробітникам СБУ також "не рекомендовано" бути членами будь-яких громадських організацій. Разом із тим передбачається, що працівникам Служби безпеки України, які уклали відповідний трудовий договір, дозволяється брати участь у професійних спілках. Стаття 7 закону України про СБУ передбачає порядок інформування громадськості України про діяльність цього відомства, яке має здійснюватися за допомогою засобів масової інформації та в інших формах (зокрема серед таких форм можна назвати інтернетсайт СБУ http://www.sbu.gov.ua). Цією ж статтею встановлюється заборона на обмеження доступу до інформації про загальний бюджет Служби безпеки України, її компетенцію та основні напрями діяльності, а також про випадки протиправних дій органів і співробітників СБУ. За цього не можуть оприлюднюватися відомості, що становлять державну, військову, службову та комерційну таємницю, а також інформація конфіденційного характеру, розголошення якої може завдати шкоди національній безпеці України, честі й гідності особи або порушити її законні права, крім випадків, передбачених законодавством в інтересах правосуддя. 1 березня 2001 року СБУ ухвалила в новій редакції “Звід відомостей, що становлять державну таємницю” (ЗВДТ). Уперше цей нормативно-правовий акт було видано й оприлюднено, як це й вимага-
261
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
лося законом "Про державну таємницю", в 1995 році. Однак згодом доступ до ЗВДТ було обмежено шляхом надання йому відповідного грифу. За однією з версій, зняття обмежувального грифу за допомогою прийняття нової редакції закону сталося внаслідок неодноразових звернень правозахисних організацій до керівництва СБУ та активного діалогу між ними. Разом із тим цю подію можна пов’язати з поверненням на посаду голови СБУ в лютому 2001 року Володимира Радченка. Однак і сам ЗВДТ навряд чи відповідав вимогам, які пред’являються в демократичній державі до обмежень права на інформацію в інтересах національної безпеки. Йдеться зокрема про вимогу довести, що таке обмеження є необхідним у демократичному суспільстві, а інтереси захисту національної безпеки мають бути очевидними. В зв’язку із цим можна навести приклад, який стосується безпосередньо СБУ. Чисельність цього відомства, за ст. 85 Конституції України, установлюється Верховною Радою, однак протягом 2001—2002 років відповідний закон не було прийнято, а сама інформація згадувалась у "Зводі відомостей, що становлять державну таємницю" як така, що не може бути оприлюднена. Голова СБУ призначається Верховною Радою за поданням Президента України, проте звільняти його з посади глава держави може самостійно. За діяльністю СБУ встановлено парламентський і президентський контроль. Це питання регулює розділ VI закону про СБУ. Так, стаття 31 передбачає постійний контроль за діяльністю СБУ та дотриманням нею законності з боку Комісії Верховної Ради України з питань оборони і державної безпеки (з 1997 року — Комітет Верховної Ради України з питань національної безпеки та оборони). Згідно із цією ж статтею голова СБУ зобов’язаний регулярно інформувати Верховну Раду України, Президію Верховної Ради України та Комісію ВРУ з питань оборони і державної безпеки про діяльність СБУ, стан державної безпеки, дотримання чинного законодавства, забезпечення прав і свобод людини та з інших питань, а також щорічно складати перед українським парламентом звіт про діяльність свого відомства. Контроль за діяльністю СБУ здійснюється також Комітетом ВРУ з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією (у сфері, що стосується цього комітету) та Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини (у сфері, що стосується дотримання цих прав). Щоправда, залишаються питання щодо ефективності такого контролю. Хоча закон і встановлює зобов’язання СБУ в порядку, визначеному законодавством, відповідати на запити постійних і
262
Суспільство і силові структури
тимчасових комісій Верховної Ради України та народних депутатів України, однак ці відповіді нерідко можна було вважати відписками. Діяльність у цій сфері Уповноваженого ВРУ з прав людини Н. Карпачової мала доволі обмежений характер, зокрема вона стосувалася вивчення ситуації в СIЗО, підвідомчих СБУ. Однак саме омбудсмен подала 4 лютого 2001 року позов проти УСБУ Львівської області та прокуратури Львівської області у справі захисту інтересів Iвана та Iванни Мозолів — батьків Юрія Мозоли, закатованого в 1996 році в СIЗО СБУ. 28 травня 2002 року Франківський районний суд Львова задовольнив позов Н. Карпачової і постановив стягнути 130 тис. грн. морального відшкодування, зокрема з УСБУ у Львівській області — по 50 тис. грн. кожному з батьків, а з прокуратури Львівської області — по 15 тис. грн. кожному з батьків. Після судових дебатів представник регіонального підрозділу Служби безпеки України заявив, що СБУ виконає рішення суду ("Права людини", 1—15 червня 2002 р.). Стаття 32 закону про Службу безпеки України передбачає здійснення контролю за СБУ з боку Президента та уповноважених ним органів. Зокрема таку функцію виконує уповноважений Президента України з питань контролю за діяльністю Служби безпеки України. На цю посаду на підставі Указу Президента України "Про контроль за діяльністю Служби безпеки України" від 22 жовтня 1998 року було призначено в 2001 року Володимира Бородіна. Також щорічно голова СБУ має подавати Президентові України письмовий звіт про діяльність СБУ. Хоча ст. 34 згаданого закону передбачає здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів органами СБУ і з боку Генерального прокурора України та уповноважених ними прокурорів, однак на практиці в переважній більшості випадків такий нагляд залишався формальним. СБУ, яка постала внаслідок реорганізації КДБ УРСР, а надто її вище керівництво, в 2001—2002 роках було значною мірою укомплектоване офіцерами, які працювали в КДБ ще за радянських часів, і лише третину її складу, за визнанням В.Радченка, становила "молодь до 30 років". Залишаючи осторонь питання професіоналізму молодих фахівців, вкажемо лише на той факт, що вони добровільно служили державі, яка порушувала основні права та свободи людини, засвоюючи відтак знання, цінності та навички, необхідні для служби в авторитарній державі, і відповідно застосовуючи їх. Протягом 2001—2002 років СБУ продовжувала функціонувати не лише як розвідувальна чи контррозвідувальна структура, але й як правоохоронний орган, зокрема з повноваженнями щодо проведення затримання і допитів.
263
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Це певною мірою суперечило Рекомендації № 1402 (1999 р.) Парламентської асамблеї Ради Європи щодо контролю над службами національної безпеки в державах-членах, у якій зокрема було зазначено, що "винятковим завданням внутрішніх служб безпеки має бути захист національної безпеки. Захист національної безпеки визначається як боротьба з очевидними і наявними загрозами демократичному порядку держави та її суспільству. Економічні об’єкти чи боротьба проти організованої злочинності за своєю суттю не повинні охоплюватися службами внутрішньої безпеки. Вони можуть мати справу з економічними об’єктами чи організованою злочинністю лише в тому разі, якщо ті становлять очевидну і наявну загрозу національній безпеці". Зауважимо, що В. Радченко висловлювався на користь реорганізації СБУ з правоохоронного органу в спеціальний орган із забезпечення національної безпеки, однак на кінець 2002 року СБУ продовжувала здійснювати низку функцій, не властивих службам національної безпеки. Слід зазначити, що протягом 2001—2002 років громадський контроль за діяльністю СБУ був вочевидь недостатній. Контроль із боку Президента та Верховної Ради України не вирішував справи. Відтак попри позірне проголошення своєї відкритості СБУ залишалася фактично найзакритішою серед решти силових структур (за деякими винятками) для співпраці з громадськістю. У зв’язку із цим слід нагадати, що Рекомендація № 1402 щодо демократичного контролю обумовлює зокрема необхідність оприлюднення детальних щорічних звітів про діяльність служб національної безпеки. Тим часом на інтернет-сайті СБУ було розміщено доволі лаконічне повідомлення "Щодо деяких результатів діяльності Служби безпеки України", причому лише за I квартал 2001 року та 2002 року. Після того як у 2001 році набув чинності новий Кримінальний кодекс України, змінилася підслідність кримінальних справ. Так, слідчим СБУ стали підслідні злочини, передбачені 33 статтями КК (раніше — 16). Як і раніше, це були в основному тяжкі та особливо тяжкі злочини, зокрема не тільки злочини проти основ національної безпеки, а й найтяжчі злочини у сфері господарської діяльності, громадської безпеки, проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку, що розширило сферу діяльності органів СБУ не лише в царині кримінального судочинства, а й у сфері оперативно-розшукової роботи. Одним із важливих напрямків діяльності СБУ протягом 2001— 2002 року стало запобігання перехопленню телекомунікацій. Провідну роль у цій сфері відігравав департамент спеціальних телекому-
264
Суспільство і силові структури
нікаційних систем та захисту інформації СБУ (див. детальніше: http://www.dstszi.gov.ua). Указом Президента України "Питання Департаменту спеціальних телекомунікаційних систем та захисту інформації Служби безпеки України" від 6 жовтня 2000 року було затверджено положення про цю структуру, яка є органом державного управління, що діє у складі Служби безпеки України та підпорядковується їй. Департамент має проводити державну політику у сфері захисту державних інформаційних ресурсів у мережах передачі даних, криптографічного й технічного захисту інформації, забезпечувати функціонування державної системи урядового зв'язку. Загалом упродовж 2001—2002 років СБУ продовжувала розгортати систему моніторингу інтернет-каналів провайдерів; розроблялись і нормативно-правові документи, які мали на меті легалізувати вже діючий порядок такого моніторингу. Хоча, за версією редакції газети "2000", впровадження апаратури системи оперативно-розшукових заходів у інтернет-провайдерів належить до сфери компетенції служб ГУБОЗ МВС України ("2000", 31 травня 2002 р.), однак, як засвідчили інші факти, це входило все-таки у сферу інтересів саме СБУ. Зокрема, заступник голови СБУ Анатолій Герасимов, відповідаючи на запитання журналіста про долю законопроекту "Про моніторинг телекомунікацій", повідомив, що робота над ним розпочалася після виходу Указу Президента "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2001 року "Про заходи щодо вдосконалення державної інформаційної політики і забезпечення інформаційної безпеки України" від 6 грудня 2001 року № 1193/2001 ("Телеком", 2002, № 11). Цим указом та постановою КМУ України від 14 грудня 2001 року № 1694 СБУ й було доручено розробити такий законопроект у II кварталі 2002 року з урахуванням рекомендацій Парламентської асамблеї Ради Європи щодо боротьби з міжнародним тероризмом. За повідомленням заступника голови СБУ Володимира Пристайка, з метою запобігання терористичним проявам СБУ розробляла не тільки проект законів "Про моніторинг телекомунікацій", але й "Про захист інформації в мережах передачі даних", "Про регулювання українського сегменту мережі Iнтернет" з метою організації протидії "комп'ютерному тероризму"1. Однак окремі оглядачі вважали, що департамент спеціальних телекомунікаційних систем та захисту інформації використовувався не тільки і не стільки для контролю Iнтернету, скільки для залучення коштів підприємців у позабюджетний фонд СБУ — "за техзахист Макаренко Г. У "таємної" служби головна ознака — відкритість // Юридичний вісник України. — 2002. — № 4. 1
265
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
інформації", "за сертифікацію мереж", "за проекти захищених вузлів"2. 17 червня 2002 року в Держкомзв’язку було видано наказ № 122, за яким до реєстру провайдерів, що мають право надавати послуги державним органам, могли включатися лише ті з них, хто встановив за власний кошт устаткування для моніторингу телекомунікацій. Доступ до цього устаткування повинні були мати структури, які здійснюють оперативно-розшукову, контррозвідувальну і розвідувальну діяльність, тобто підрозділи СБУ. Окремі провайдери таки встановили таке обладнання. I хоча цей наказ був гостро розкритикований громадськими організаціями, однак він залишився чинним. Протягом 2001—2002 років СБУ робила спроби взяти під свій контроль домен .ua та реєстрацію доменних імен, зокрема шляхом створення спеціальної неприбуткової організації, яка мала спеціалізуватися на підтримці в Iнтернеті національного домену .ua. Представники СБУ змальовували в ЗМI апокаліптичні картини того, що станеться в тому разі, якщо СБУ не буде гарантувати підтримки цього домену. Зокрема, перший заступник департаменту спеціальних телекомунікаційних систем СБУ Валерій Балабанов попереджав, що в разі виникнення яких-небудь порушень у підтримці домену .ua Україна може просто зникнути для навколишнього інтернет-світу. "Нікуди буде надсилати пошту. В межах України ще можна, а поза межі країни вже не вийде, - твердив він. - Це політичне питання" ("День", 6 червня 2001 р.). За цього стверджувалося, що роль СБУ обмежуватиметься захистом від зовнішніх та внутрішніх атак. Однак пп. Д. Кохманюк та I. Свиридов, яким у 1992 році ICANN надав право адміністрування домену, відмовилися передавати його СБУ, а разом з іншими особами, які тривалий час здійснювали таке адміністрування на громадських засадах, у лютому 2001 року створили ТОВ "Хостмастер", якому й передали це право. Що стосується моніторингу українського Iнтернету з боку СБУ, то з цього приводу представники служби висловлювали низку суперечливих тверджень, діапазон яких коливалися від цілковитого заперечення здійснення такого моніторингу до визнання факту його проведення на підставі закону. Більше того, говорилося, що це поширена європейська практика. "Цим займаються в будь-якій країні, й скрізь це регулюється спеціальним законодавством. Наші закони дозволяють здійснювати моніторинг Iнтернету", — вважає Григорій Лазарєв" ("День", 6 червня 2001 р.). Щоправда, на думку правозахисників, моніторинг телекомунікацій не міг охоплюватися поняттям зняття
266
Соснін О. Про старі інтернет-шкарабани нової влади // http://maidan.org.ua/static/mai/1126081390.html 2
Суспільство і силові структури
інформації з каналів зв’язку в тому вигляді, як це було прописано в Законі України "Про оперативно-розшукову діяльність". За повідомленням агентства "Iнтерфакс-Україна", 14 липня 2001 року голова СБУ Володимир Радченко провів брифінг, на якому зробив низку заяв про плани СБУ в області регулювання Iнтернету. Зокрема він повідомив про намір запровадження реєстрації всіх осіб, що входять в Iнтернет. На його думку, така реєстрація мала бути аналогічною телефонній книзі, в якій вказано всі телефонні номери власників і користувачів телефонів. За його словами, це необхідно для того, щоб запобігти створенню анонімних сайтів та піратському використанню трафіку: "Потрібен реєстр. До Iнтернету таке ж ставлення, як і до інших засобів зв’язку". Разом із тим він заперечив повідомлення низки ЗМI про намір спецслужб контролювати Iнтернет. Фахівці відразу розкритикували такий підхід, стверджуючи, що це технічно помилкове рішення. Таким чином, якщо протягом 2001—2002 років намагання СБУ здійснювати моніторинг телекомунікацій завершилися значними успіхами, зокрема завдяки встановленню низкою провайдерів необхідної для цього апаратури за власний кошт, то прагнення отримати законодавче обґрунтування такого моніторингу й перебрати під свій контроль домен .ua, а так само й перереєструвати всіх користувачів Iнтернету, залишилися нездійсненими. Однак Служба безпеки не збиралася відмовлятися від цих намірів. Критично налаштовані до влади журналісти, як і ті, хто висвітлював діяльність опозиційних політичних сил, досить часто скаржилися на те, що за ними стежать агенти СБУ і що їхні телефони прослуховуються. Подібним було й становище активістів громадських організацій. За законом, таке прослуховування можливе лише з дозволу суду за достатніх підстав вважати, що готується або скоєно тяжкий злочин, тож така переконаність опозиційних журналістів була безперечно пов’язана з недовірою громадськості до СБУ, яка, на думку широкого загалу, вдавалася до незаконного прослуховування. В червні 2001 року в ЗМI наводилася заява керівника Української служби "Радіо "Свобода" Романа Купчинського про те, ніби представники СБУ застерегли його від спроби повторно в’їхати в країну. На запитання, чи це рішення СБУ, він отримав відповідь, що це "рішення вищого начальства". Р. Купчинський зазначив, що йому не назвали причин такої заборони, зауваживши, що це перший випадок, коли йому заборонили в'їзд до країни. СБУ спростувала це обвинувачення. Згодом Р. Купчинський приїхав в Україну, й проти нього не було вжито жодних заходів.
267
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Особливої уваги потребують події 9 березня 2001 року та участь у них СБУ. Того дня було заарештовано низку учасників опозиційних демонстрацій та порушено кримінальну справу за ч. 1 ст. 71 Кримінального кодексу України "Масові безпорядки". Заарештованих осіб помістили до слідчого ізолятору СБУ в м. Києві. Для розслідування цієї справи було створено спеціальну слідчу групу СБУ. Декого з учасників установчих зборів комітету "За правду", затриманих працівниками міліції, співробітники СБУ нібито переконували дати свідчення про події 9 березня. Правозахисники, зокрема представники Українського комітету "Гельсінкі—90 стверджували, що подібні дії дають підстави припускати політичну вмотивованість цих арештів і цієї справи, їх спрямованість на залякування опозиції. Згодом більшість затриманих було відпущено. Однак дехто з активістів та прихильників УНА—УНСО залишався під вартою в СIЗО СБУ до початку 2002 року, і лише 26 грудня 2002 року їм було винесено вирок у вигляді кількарічного позбавлення волі. Оцінки цих подій були кардинально розбіжні. Якщо СБУ стояла на тому, що "співробітники управління "Т" у першому півріччі 2001 року запобігли багатьом небезпечним антисуспільним проявам і спробам спровокувати масові безпорядки"3, то інша сторона, навпаки, стверджувала, що масові бійки були спровоковані владою4, а подальші судові процеси мали на меті залякування опозиції. Досить своєрідною була діяльність СБУ з боротьби з тероризмом. Досить згадати "справу С. Iванченка", якого в 1999 році обвинуватили у скоєнні терористичного акту проти Наталії Вітренко — на той час кандидата в президенти. Не можна не оминути увагою й так звану "справу чернігівських грибників", за якою групі членів Всеукраїнського союзу радянських офіцерів було пред’явлено звинувачення в "діях, спрямованих на насильницьку зміну чи повалення конституційного ладу або на захоплення державної влади". Цю справу розпочали ще за часів головування в СБУ Леоніда Деркача, а до суду довели вже за Володимира Радченка. Звинувачені буцімто планували захопити зброю у військовій частині, зруйнувати греблю на Київській ГЕС і взяти владу в Києві у свої руки. Низка журналістів ставила під сумнів саму справу та докази по ній. Подібний присмак несправжності мала і "справа комсомольців". За повідомленням СБУ, 15 грудня 2002 року в Одесі і Миколаєві було затримано 11 підозрюваних у терористичній діяльності членів ЛКСМУ, серед яких було 6 комсомольців, а також декілька громадян інших держав. У січні 2003 року їм було пред’явлено обвинувачення за декількома статтями Кримінального кодексу, головною серед яких став тероризм.
268
На сторожі незалежності держави. 10 років Службі безпеки. — К., 2002. — С. 48. 4 Див. детальніше: http://www.maidan.org.ua/static/mai/1134219616.html 3
Суспільство і силові структури
За даними СБУ, в ході розслідування "було встановлено існування конспіративно-терористичної групи. Її члени, зокрема активісти нового українського комсомолу, маючи ліворадикальні погляди, планували повалення конституційного устрою та державної влади. На початковому етапі цією організацією планувалося створення на території південних областей Причорноморської Радянської Соціалістичної Республіки шляхом ведення партизанської війни". Отож, плекаючи плани перевороту, ця група з 11 осіб грабувала ювелірні магазини, ломбарди та пункти обміну валют, аби накупити собі зброю, вибухові пристрої та, потрапивши на Чорнобильську АЕС, захопити владу ("Україна молода", 17 січня 2003 р.). У відповідь на це бюро ЛКСМУ поширило заяву, в якій серед іншого йшлося про необ’єктивність та політичну заангажованість слідчих органів іще на початковому етапі справи. На думку народного депутата України, члена фракції Компартії, лідера ЛКСМУ Андрія Поліїта, це була "помста за активну суспільну позицію комсомолу, за участь, зокрема в акціях "Повстань, Україно!" ("Україна молода", 17 січня 2003 р.). Iнші оглядачі пов’язали арешти комсомольців з обговоренням Верховною Радою бюджету на 2003 рік, в якому статтю витрат на утримання силових відомств пропонувалося суттєво скоротити ("Объектив-НО", 16 січня 2003 р.). Робились і заяви також про застосування незаконних та протиправних методів дізнання. Рідні заарештованих стверджували, що до них застосовувалися катування ("Объектив-НО", 16 січня 2003 р). Після того як за справу взялись адвокати, найняті родичами і Комітетом захисту політв’язнів, деякі заарештовані почали відмовлятися від підписаних раніше зізнань. Очевидним є те, що оцінювати діяльність спецслужби можна не лише з погляду того, як вона захищає національну безпеку, а й крізь призму дотримання нею в своїй діяльності прав та свобод людини. Адже забезпечення національної безпеки не є підставою для нехтування ними. Однак попри тривалий час існування СБУ в незалежній Україні вона, на жаль, усе ще продовжувала користуватися методами, що стихійно виринали з генетичної пам’яті її попередниці. Руслан Тополевський, викладач кафедри теорії та історії держави та права Національного університету внутрішніх справ
269
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
2
Міністерство внутрішніх справ
У системі органів державної влади України саме на МВС покладено основну відповідальність щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, саме це відомство відповідає за формування і реалізацію державної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, здійснення боротьби зі злочинністю, охорону громадського порядку, забезпечення громадської безпеки. Закон України "Про міліцію" від 20 грудня 1990 року визначає міліцію як державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров'я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань (ст. 1). У ст. 2 цього ж закону окреслено основні завдання міліції, до яких належать: забезпечення особистої безпеки громадян, захист їхніх прав і свобод, законних інтересів; запобігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку; виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх скоїли; забезпечення безпеки дорожнього руху; захист власності від злочинних посягань; виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень; участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння в межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам та організаціям у виконанні покладених на них законом обов'язків. Однак окрім цього закону діяльність МВС регулюється низкою інших законів і підзаконних актів. Розглянемо деякі з них, що їх було прийнято в 2001—2002 роках. У січні 2001 року Президент України видав указ "Про утворення місцевої міліції". Згідно з цим указом місцева міліція має утворюватись органами місцевого самоврядування за спільним поданням місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, погодженим із Міністерством внутрішніх справ України, на базі підрозділів дорожньо-патрульної служби Державної автомобільної інспекції України, патрульно-постової служби та служби дільничних інспекторів міліції й утримуватися за рахунок коштів місцевого бюджету. Підрозділи місцевої міліції мали
270
Суспільство і силові структури
входити до складу відповідних управлінь (відділів) внутрішніх справ. У квітні 2001 року було видано спільний наказ Міністерства внутрішніх справ України та Державного департаменту України з питань виконання покарань "Про заходи щодо дотримання законності при затриманні осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, обранні щодо них запобіжного заходу у вигляді взяття під варту та додержанні встановлених законом строків затримання і тримання під вартою під час досудового слідства". Цим наказом персональна відповідальність за дотримання законності в перерахованих вище випадках покладалася на начальників слідчих управлінь (відділів). Також передбачалося щомісяця перевіряти списки осіб, звільнених з IТТ, і звіряти дані міліції з даними СIЗО щодо обґрунтованості затримання чи тримання під вартою, строків тощо. Серед іншого, начальникам слідчих ізоляторів Державного департаменту України з питань виконання покарань та начальникам ізоляторів тимчасового тримання ГУМВС, УМВС України заборонялося без письмового дозволу слідчого, за яким числиться заарештований (затриманий), його видачу працівникам оперативних та інших служб міліції. Цей крок, очевидно, було спрямовано на зменшення ймовірності тиску на затриманих та заарештованих з боку оперативних служб. У травні 2001 року повідомлялося про створення при міністрі внутрішніх справ України громадської ради, з членами якої міністр мав намір зустрічатися раз на місяць. Подібні ради мали бути створені в обласних управліннях МВС ("Урядовий кур’єр", 19 травня 2001 р.). Однак, за нашою інформацією, такі ради якщо й були створені, то лише формально. У листопаді 2001 року Верховна Рада України прийняла закон "Про попередження насильства в сім'ї". Цей закон передбачав правові й організаційні засади запобігання насильству в сім'ї, а серед органів, на які покладалося вжиття заходів із запобігання насильству в сім'ї, визначив такі підрозділи органів внутрішніх справ, як служба дільничних інспекторів міліції та кримінальна міліція у справах неповнолітніх (п. 2 ч. 1 ст. 3). На ці підрозділи також було покладено повноваження щодо прийому заяв та повідомлень про застосування насильства в сім'ї або реальну загрозу вчинення таких актів, їх розгляду та вжиття відповідних заходів із запобігання насильству в сім’ї. Згідно із ст. 6 закону вони мали займатися виявленням причин та умов, що сприяють проявам насильства в сім'ї; веденням профілак-
271
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
тичного обліку осіб, схильних до вчинення насильства в сім'ї, та проведення профілактичної роботи з ними і членами їхніх сімей, вживати відповідні заходи для припинення насильства в сім'ї, а також дій членів сім'ї, що створюють реальну загрозу вчинення насильства в сім'ї, тощо. Закон наділяє їх також повноваженнями щодо винесення офіційних попереджень членам сім’ї про неприпустимість вчинення насильства в сім'ї та про неприпустимість (!) віктимної поведінки, винесення захисних приписів та контролю за виконанням їхніх вимог. Цікавим, з погляду участі громадянського суспільства у розв’язанні цієї проблеми, є підхід, за яким передбачалося залучення не лише державних органів, але й неприбуткових організацій у вигляді кризових центрів. Участь міліції в переважній більшості мирних заходів, проти яких влада не заперечувала, обмежувалася переважно спостереженням. Разом із тим, за повідомленнями ЗМI, протягом 2001—2002 років була зафіксована низка випадків, коли вона була безпосередньо причетна до участі в кількох резонансних подіях, пов’язаних із реалізацією громадянами свого права на мирні зібрання. Зокрема були випадки, коли працівники міліції наполягали на припиненні певних мирних акцій, проти яких виступала влада, хоча до цього не було жодних законних підстав, серед них — припинення із застосуванням сили антипрезидентських демонстрацій і ліквідація наметових містечок акцій "Україна без Кучми" в січні 2001 року (зокрема в Харкові, Рівному, Чернігові, Дніпропетровську та інших містах) та "Повстань, Україно!" у вересні 2002 року й арешти їх учасників, події 9 березня 2001 року, арешти на залізничному вокзалі м. Києва та біля станцій метро учасників установчих зборів громадського комітету "За правду". На початку 2001 року тривала антипрезидентська акція "Україна без Кучми", в рамках якої пройшли демонстрації, значною мірою спричинені неякісним розслідуванням справи про вбивство журналіста Георгія Гонгадзе та підозрами щодо причетності до неї високих посадових осіб країни. Зокрема йшлося про міністра МВС Юрія Кравченка, якого опозиція на підставі плівок, записаних М. Мельниченком, вважала причетним до зникнення і загибелі журналіста. Демонстранти вимагали відставки керівників МВС і СБУ. Поставлені демонстрантами пікети у вигляді наметових містечок згодом (переважно за рішенням суду) були ліквідовані правоохоронними органами та судовими виконавцями як у регіонах, зокрема в
272
Суспільство і силові структури
Харкові і Рівному, так і в Києві. Наприклад, у Рівному мітинг було розігнано міліцією із застосуванням сили, а найактивніших демонстрантів заарештовано. В Iвано-Франківську підрозділ міліції не дав організувати наметове містечко, вилучив намети і затримав одного з керівників акції — Зіновія Бойчука (партія "Собор"). У Харкові пікет у вигляді наметового містечка УНА—УНСО було заборонено судом на підставі "неможливості забезпечити громадський порядок працівниками міліції", а наметове містечко Соціалістичної партії України було демонтовано працівниками МВС на підставі розпорядження тодішнього начальника Харківського міського управління МВС генералмайора Костянтина Маслія, який, за його словами, отримав розпорядження міської влади про негайне наведення належного громадського порядку на центральній площі міста ("Голос України", 16 січня 2001 р.). За непрофесійні дії начальнику обласного УМВС Олександрові Гапону було оголошено догану, а його заступник — начальник міліції громадської безпеки Михайло Мартинов був попереджений про неповну службову відповідність ("Комсомольская правда в Украине", 25 січня 2001 р.). Згодом Олександр Гапон вибачився у зв’язку із цими подіями ("Сегодня", 1 лютого 2001 р.). 9 березня 2001 року під час покладання Президентом Л. Кучмою вінка до пам'ятника Тарасові Шевченку відбулося зіткнення демонстрантів, які намагалися перешкодити йому в цьому, з працівниками міліції. Згодом загалом мирні збори переросли в масові заворушення, під час яких демонстранти кидали в працівників міліції каміння, частини металічної огорожі, "коктейлі Молотова", тоді як міліція вдалася до непропорційного застосування сили. Тілесних ушкоджень зазнали як демонстранти, так і працівники міліції. У зв’язку із цим було заарештовано кількасот демонстрантів, більшість із яких невдовзі було звільнено. Були повідомлення про те, що міліція побила кількох демонстрантів під час перебування їх під вартою. В грудні 2002 року деяких учасників цієї акції було засуджено до позбавлення волі строком від 2 до 5 років (див. також розділ "Служба безпеки України"). Слід відзначити як негативну і дискримінаційну практику масових арештів за певною некримінальною ознакою: за повідомленнями ЗМI, на залізничному вокзалі 9 березня 2001 року м. Києва та поблизу станції метро міліція заарештовувала молодих людей — переважно учасників установчих зборів громадського комітету "За правду" — на тій підставі, що вони мали емблеми та хустки з логотипами "За правду" або говорили українською мовою, вдаючись аж до
273
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
висаджування з потягів та застосування гумових кийків. Представниками МВС ці арешти пов’язувалися з вуличними подіями 9 березня, однак вуличні акції й установчі збори хоч і проходили приблизно в один час, але в різних районах Києва. Згодом керівництво МВС визнало свою помилку в цій справі. Наприкінці березня 2001 року змінилося керівництво МВС: Юрія Кравченка було відправлено у відставку, а на його місце прийшов Юрій Смирнов. Особлива увага громадськості була прикута до розслідування справ журналістів Георгія Гонгадзе та Iгоря Александрова. В обох випадках МВС намагалося знайти "цапа-відбувайла". Так, у травні 2001 року Міністерство внутрішніх справ виступило із заявою, ніби Г. Гонгадзе став жертвою двох злочинців, яких згодом теж було вбито, проте Генеральна прокуратура не підтримала цієї версії. Що стосується побиття Iгоря Александрова, яке спричинило його смерть, то його, за версією міліції, скоїв буцімто Юрій Вередюк — особа без певного місця проживання. Перебуваючи під слідством, він нібито зізнався в тому, що його найняли для вбивства керівника юридичного відділу телевізійної станції, за якого він і прийняв Iгоря Александрова. У травні 2001 року Донецький обласний апеляційний суд виправдав Ю. Вередюка, якого раніше було визнано винним. На прохання прокуратури Верховний Суд України 25 липня 2001 року скасував виправдний вирок, винесений Ю. Вередюкові, після чого передав справу до прокуратури на додаткове розслідування. Згодом, у липні, Ю. Вередюк помер, перебуваючи під вартою. Міліція відмовилася порушувати кримінальну справу у зв’язку з його смертю, наполягаючи на тому, що вона сталася з природних причин. Значного резонансу набула в 2002 році справа "перевертнів" — банди, до якої входили також і колишні, і чинні працівників міліції, які протягом кількох років викрадали в Києві та області людей, вимагаючи за них грошей, однак жертв живими не повертали1. Це злочинне угруповання очолював колишній заступник начальника УБОЗ Київської області, підполковник міліції Iгор Гончаров. Його було заарештовано в травні 2002 року, і згодом він помер, перебуваючи під вартою2. Причини його смерті теж стали предметом обговорення у пресі. За повідомленнями деяких ЗМI, "банду перевертнів" пов’язували із зникненням Георгія Гонгадзе, тоді як інші вважали це фальшивим слідом. Безперечно, привертала увагу й практика використання Леонідом Кучмою міліцейського генералітету на високих державних по-
274
Корчинский А. Оборотни // Сегодня. — 1 серпня 2002 р. — № 1217. Крапку поставить суд // Дзеркало тижня. — 15—21 cічня 2005 р. — № 1 (529).
1 2
Суспільство і силові структури
садах. Так, генерал-полковник міліції Юрій Дагаєв став з 2000 року керівником Державного управління справами. Генерал-лейтенант міліції Геннадій Москаль із червня 2001 року по вересень 2002 року очолював обласну державну адміністрацію в Закарпатській області, а генерал внутрішньої служби Юрій Кравченко обіймав з грудня 2001 року по травень 2002 року посаду голови Херсонської облдержадміністрації, а з грудня 2002 року — голови Державної податкової адміністрації України. У червні 2002 року головою Волинської обласної державної адміністрації був призначений генерал-майор міліції Анатолій Француз. У листопаді 2001 року Конституційний Суд постановив, що система прописки є неконституційною. Передбачалося, що діятиме новий "інформаційний" механізм реєстрації, але його впровадження затягувалося, й урешті-решт основні зрушення, які відбулися в цій сфері, полягали в заміні дозвільного порядку прописки на повідомчий порядок реєстрації. Державний бюджет, прийнятий у 2001 році, не передбачив фінансування пільг на оплату комунальних послуг для працівників міліції, обумовлених законом "Про міліцію", і, відповідно, комунальні служби почали відмовлятися визнавати ці пільги. Це призвело до виникнення чергової хвилі звільнень з міліції, хоча частина працівників намагалася відстояти це право в судовому порядку. Однак ця гарантія соціального захисту, як, до речі, і багато інших, передбачених зокрема й законом "Про міліцію", не була профінансована й у 2002 році. Ця проблема вкрай загострила і так достатньо непросте кадрове питання в органах внутрішніх справ. За повідомленням тодішнього заступника держсекретаря МВС Миколи Ануфрієва, за 10 років від часу проголошення незалежності України з лав органів внутрішніх справ звільнилося приблизно стільки ж співробітників, скільки їх працювало в 2001 році, а щорічна кількість випускників ВНЗ системи МВС була меншою за кількість тих, хто звільняється з неї. Зазначимо, що у 2001 році під час виконання обов’язків з охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю загинуло 40 працівників міліції (для порівняння: у 2000 році загинули 16), поранення отримали 366 працівників (у 2000 році — 218). Разом із тим ненормований робочий день, безоплатна праця у вихідні, патрулювання вулиць у свій вільний час (за одним із наказів міністра МВС), неякісний добір кадрів, неналежна оплата праці, оцінювання якості роботи за "системою показників", а не за реаль-
275
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
ним здобутками, фактична відсутність соціального захисту, значне психологічне навантаження та відсутність належної психологічної допомоги, надмірне навантаження та недосконале визначення функціональних обов’язків (перш за все у дільничних), а також інші подібні причини призвели до того, що значна частина молодих працівників залишала службу в міліції вже через 3—4 роки. Плинність кадрів призвела до вимивання з системи МВС значної кількості тих, хто хотів і міг належно працювати. Ці ж чинники породжували численні факти хабарництва та зловживання службовим становищем. Указ Президента України у лютому 2002 року, яким установлювалася так звана "президентська надбавка" військовослужбовцям та рядовому й начальницькому складу ОВС, певною мірою відсунув частину цих питань на задній план, однак не розв’язав питання по суті, оскільки сама система формування заробітної плати працівників ОВС ставала поступово все більш заплутаною, її розмір —залежним від сваволі керівництва. До того ж чимдалі більше зростав розрив між оплатою праці звичайних працівників ОВС і керівництва МВС. Згодом ці тенденції лише посилилися. Необхідність реформування системи МВС усвідомлювалася вже давно, однак сам процес реформування набув постійного характеру, ставши залежним як від політичної кон’юнктури та особи міністра МВС, так і від постійного браку коштів як на технічне обладнання та матеріальне забезпечення для МВС, так і на оплату праці. Частина коштів "зароблялася" міліцією самотужки, зокрема через систему "добровільно-примусових" благодійних фондів. Звичайною стала ситуація, коли бензин для виїзду на місце події оплачували самі працівники міліції або потерпілі. Низький рівень оплати праці працівників міліції призвів до переходу тих із них, хто в силу своєї посади мав такі можливості, на систему "годування", або, інакше кажучи, на забезпечення "даху" підприємцям у відповідь на певну матеріальну винагороду. Це стало можливим після ліквідації наприкінці 1990-х років низки злочинних угруповань, які серед іншого займалися рекетом. Ці функції поступово перебрала на себе міліція, а також, за повідомленнями деяких ЗМI, і працівники СБУ. Згодом цей процес набув масового характеру, і сформувалась ієрархічно-пірамідальна система: певний відсоток коштів, які збиралася на нижніх щаблях, передавався наверх в обмін на поблажливе ставлення з боку керівництва. Найбільш виразним цей процес виявився в ДАI. Працівники міліції водночас нерідко перевищували свої службові повноваження, причому немало їхніх дій лежало в площині пору-
276
Суспільство і силові структури
шення прав і свобод громадян, зокрема поширення набула практика незаконних адмінзатримань, проведення незаконних обшуків та незаконного застосування спеціальних засобів тощо. За цього Уповноважений ВРУ з прав людини Н. Карпачова відзначала: "Майже всі кримінальні справи, порушені проти працівників міліції за перевищення службових повноважень, завершуються або умовним засудженням, або достроковим звільненням" ("Голос України", 6 грудня 2001 р.). Так, наприклад, із 25 порушених справ щодо вчинення насильства, катування, приниження гідності людини з боку працівників міліції судами було розглянуто тільки 8, за якими було засуджено 14 працівників міліції, але лише три з них — до позбавлення волі. За повідомленням агентства "Iнтерфакс-Україна", на початку вересня 2002 року міністр внутрішніх справ України Юрій Смирнов оголосив, що МВС розпочало операцію "Чисті руки", метою якої є очищення лав правоохоронних органів від співробітників, які порушують закони. За словами міністра, так керівництво МВС реагує на публікації про правопорушення з боку працівників міліції, які почастішали останнім часом в українських ЗМI. Як повідомив Ю. Смирнов, робота з виявлення порушників ведеться постійно. Тільки за перших 9 місяців 2002 року дисциплінарні покарання від догани до звільнення отримали 100 тисяч співробітників міліції, а 57 з них були притягнуті до кримінальної відповідальності ("Тернопільська газета", 16—22 жовтня 2002 р.). У 2001 році за розпорядженням міністра внутрішніх справ у кожному міськрайвідділі міліції було запроваджено журнали, в яких громадяни могли власноручно зробити записи про наявність чи відсутність претензій до працівників міліції, проте жодних зрушень це нововведення не принесло: особи, які ставали жертвами тортур у міліції, здебільшого боялися звертатися зі скаргами та заявами. Дехто з них звертався до Уповноваженого ВРУ з прав людини та до правозахисних організацій, які інтенсифікували свою діяльність у цій сфері. Також протягом 2001—2002 років, за визнанням міністра внутрішніх справ Юрія Смирнова, проблемою залишалися численні випадки приховування злочинів від обліку. Попри декларування керівництвом МВС відсторонення діяльності міліції від політики, нерідко з’являлася інформація про дії, спрямовані проти опозиційних партій та політиків. Так, у січні 2001 року на засіданні тимчасової парламентської слідчої комісії Анатолій Єрмак назвав прізвища високопосадовців МВС, які, за його вер-
277
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
сією, в березні 1999 року вчинили теракт проти лідера Народного руху В’ячеслава Чорновола. Серед них називалося прізвище тодішнього керівника апарату МВС генерал-полковника Едуарда Фере. У квітні 2001 року працівники Харківського міськуправління МВС без будь-яких документів і санкцій зробили спробу винести агітматеріали з офісу обкому СПУ, однак їм перешкодило втручання в інцидент народного депутата Володимира Мухіна. 29 червня 2002 року в Полтаві міліція затримала на 2 дні лідера опозиційної партії УНА— УНСО Сергія Кузовку за звинуваченням у хуліганстві, що перешкодило йому взяти участь у з’їзді цієї партії, який відбувся в Києві 30 липня. У вересні 2002 року перед початком акції "Повстань, Україно!" міліція вилучала автомобілі, які належали опозиції та неурядовим організаціям, — нібито з технічних причин. Після закінчення демонстрацій транспортні засоби було повернуто їхнім власникам. Міліція також завертала автобуси з людьми, не пропускаючи потенційних демонстрантів до Києва. Залучення міліції до тиску на політичні сили та журналістів зросло перед виборами 2002 року. За повідомленнями ЗМI, 27 лютого 2002 року працівники міліції ввійшли до виборчого штабу Олеся Донія, одного з кандидатів у депутати від Києва, який очолював молодіжне крило блоку Юлії Тимошенко. Вони провели обшук приміщення і, за словами активістів штабу, конфіскували списки прихильників О. Донія. 24 березня 2002 року працівники міліції зупинили в Черкаській області вантажівку з приблизно 100 тисячами примірників газети "Свобода", які викинули в річку. Якраз у цьому номері було опубліковано заяву парламентської опозиції, в якій Генеральний прокурор звинувачувався в хабарництві. Того ж дня міліція, маючи ордер лише на обшук приміщення, увірвалася до видавництва "Республіка" і конфіскувала ще 100 тис. екземплярів цього ж випуску газети "Свобода". Згодом на кілька днів було затримано її головного редактора Олега Ляшка. Окреме й доволі серйозне питання становило застосування катувань та жорстоке поводження із затриманими в міліції3. Адже лише з набуттям чинності нового Кримінального кодексу (2001 р.) катування було визначено як окремий склад злочину (ст. 127). Однак ця стаття практично не застосовувалась, а дії, які зазвичай підпадають під визначення катування, кваліфікувалися переважно як перевищення влади або службових повноважень (ст. 365 КК). Як неодноразово наголошувалося, це було пов’язано з тим, що в ст. 127 КК не міститься такої кваліфікуючої обставини, як участь у цих діях пред-
278
Див., наприклад: Проти катувань. Огляд повідомлень про жорстоке поводження та застосування катувань. / Харківська правозахисна група. — Харків, 2001. 3
Суспільство і силові структури
ставника держави, а метою має бути лише спонукання потерпілого або іншої особи вчинити дії, що суперечать їхній волі. Як зазначала у своїй другій доповіді Уповноважений ВРУ з прав людини, "заради отримання зізнання чи показань проти інших осіб у перші години після затримання людей у міліції б’ють, принижують їхню гідність, піддають тортурам. Катування і жорстокі, такі, що принижують честь і гідність людини, види поводження з громадянами в органах внутрішніх справ на досудових стадіях кримінального судочинства мають масовий та системний характер, що свідчить про брутальні порушення прав людини та зловживання владою". А найбільш поширеними видами катувань у міліції, на думку Н. Карпачової, було тривале побиття, а також позбавлення можливості дихати, підвішування за руки чи за ноги та застосування електричного струму, наслідками чого була смерть, каліцтво чи стійкий розлад здоров’я затриманої або підозрюваної особи. Окрім фізичного насилля в міліції нерідко застосовувалося насильство психологічне, зокрема образи, нецензурна лайка, погрози про подальше застосування фізичної сили стосовно самої особи чи щодо її рідних. Основна мета таких катувань — домогтися від затриманої особи зізнання про скоєння нерозкритого злочину. А сама згадка про право на адвоката нерідко призводила до ще жорстокіших катувань. Безперечно, жорстоким поводженням можна вважати також і практику відсутності харчування осіб, яких затримано на строк до трьох діб. Хоча нормативно-правові акти передбачали триразове гаряче харчування для затриманих, однак воно фактично було недоступним, а затримані харчувалися тим, що приносили їм їхні рідні або чим ділилися самі працівники міліції. У 2002 році кошти для цих потреб було виділено, однак їх було вочевидь недостатньо, тим більше, що частина їх була використана для інших цілей. Траплялися також випадки застосування фізичного та психологічного насилля навіть до свідків і потерпілих з метою змусити їх давати свідчення, необхідні працівникам міліції. Слід зазначити, що одним із факторів, який безпосередньо породжує катування та жорстоке поводження з боку працівників міліції, була система статистичної звітності — так звані "показники". В сукупності з низьким рівнем кваліфікації працівників міліції (пов’язаним із високою плинністю кадрів та браком досвіду), прийнятністю для судів зізнань обвинуваченого як основного доказу в справі, вимоги щодо забезпечення високого рівня показників (серед них,
279
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
наприклад, значилася кількість справ, переданих слідчими до суду) за відсутності ефективного незалежного механізму розслідування таких справ призвели до того, що основним завданням міліції стало не забезпечення прав, свобод та законних інтересів громадян України, як би це мало бути, але забезпечення належних "показників". Адже кар’єрне зростання, а відповідно, покращення матеріального забезпечення було тісно пов’язане з тим, які показники дав працівник міліції чи будь-який керівник ОВС. Спроби змінити таку ситуацію, на жаль, успіху не мали. Серед таких спроб можна назвати українсько-британський експеримент "Впровадження в Україні моделі поліцейської діяльності, заснованої на підтримці громадськості"4. З 2001 року на території двох районних відділів міліції в Харківській області виконувалася програма впровадження нових форм взаємодії міліції і населення в процесі здійснення правоохоронної діяльності. Однак незважаючи на позитивні результати після завершення експерименту і припинення фінансування його було згорнуто, а нові підходи так і не були впроваджені в діяльність МВС на постійній основі. Руслан Тополевський, викладач кафедри теорії та історії держави та права Національного університету внутрішніх справ
Див. зокрема: Взаимодействие милиции и населения: к итогам харьковского эксперимента. — Харьков, 2003. 4
280
Суспільство і силові структури
3
Кримінальновиконавча система
С
тавши в листопаді 1995 року членом Ради Європи, Україна зобов’язалася провести низку правових реформ і серед іншого реформувати кримінально-виконавчу систему. Основним нормативно-правовим актом, який установлював порядок та умови відбування покарань, слугував Виправно-трудовий кодекс від 23 грудня 1970 року з наступними змінами і доповненнями. Хоча Комплексна цільова програма боротьби із злочинністю передбачала зміну умов відбування покарань із тим, щоб узгодити їх із міжнародними стандартами в цій сфері, однак протягом 2001—2002 років ці умови все ще значною мірою не відповідали таким стандартам, навіть мінімальним. Вітчизняна система виконання покарань усе ще не тільки карала засуджену особу шляхом позбавлення волі, а й обмежувала низку її інших прав, зокрема у сфері матеріально-побутового забезпечення та медичного обслуговування. I міжнародноправові документи, і Конституція України та вітчизняні закони проголошують неприпустимість обмеження прав людини щодо засуджених окрім як на підставі норм закону чи вироку суду. Проте нормативноправові акти у сфері виконання покарань фактично розширювали перелік обмежень щодо правомірної поведінки засудженої особи (як, наприклад, Правила внутрішнього розпорядку виправно-трудових установ, затверджені наказом Державного департаменту України з питань виконання покарань від 5 червня 2000 року № 110). Крім того, хоча ч. 2 ст. 1 Виправно-трудового кодексу України стверджувала: "Виконання покарання не має на меті заподіяння фізичних страждань або приниження людської гідності", — сама кримінально-виконавча система змушувала особу зазнавати фізичних страждань, а приниження людської гідності розпочиналося ще тоді, коли вона згідно із Конституцією вважалася невинною, тобто в СIЗО. В рамках процесу реформування 22 квітня 1998 року на базі головного управління виконання покарань МВС України указом Президента було створено Державний департамент України з питань виконання покарань, який із 12 березня 1999 року набув статусу самостійного центрального органу виконавчої влади, що реалізує єди-
281
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
ну державну політику в сфері виконання кримінальних покарань. Передбачалося, що згодом цей орган буде переведено до складу Міністерства юстиції, однак протягом 2001—2002 років він зберігав свій самостійний статус. На початку 2001 року кількість працівників департаменту становила 48,1 тис. осіб. За даними Державного департаменту з питань виконання покарань, станом на 1 січня 2001 року в підвідомчих йому 180 установах утримувалося 222254 особи, зокрема в 128 виправних колоніях — 171 тис. засуджених, в 11 виховних колоніях — 3,3 тис. засуджених підлітків. У 32 СIЗО знаходилося 46,2 тис. осіб, а ще 1,8 тис. осіб перебували у восьми ЛТП. За інформацією Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Ніни Карпачової, станом на 1 січня 2002 року в 180 установах загалом утримувалися 192,3 тис. осіб, у тому числі в 33 слідчих ізоляторах та тюрмах — 41,1 тис. осіб, у 131 виправній колонії — 147,6 тис. засуджених, зокрема у 21 виправно-трудовій колонії загального режиму — 14,7 тис. осіб, з них 8,3 тис. жінок, у 38 установах посиленого режиму — 51,7 тис., у 40 установах суворого режиму — 59,1 тис., у 8 установах особливого режиму — 8,0 тис., у 19 колоніях-поселеннях — 3,2 тис. осіб, в 11 виховних колоніях — 2,7 тис. засуджених неповнолітніх, у спеціалізованих установах-лікарнях та лікарнях при установах — 12,1 тис. осіб, у 5 лікувально-трудових профілакторіях — 970 осіб (див. діаграму 1). На 1 січня 2003 року в цих установах перебували, за даними держдепартаменту, 197641 особа. Діаграма 1. Розподіл осіб, що утримувалися, за видами установ Державного департаменту виконання покарань (тис. осіб)
41,1 46,2
У СІЗО У ЛТП
0,97 1,8
У виправних колоніях У виховних колоніях
282
2002 2001
147,6 171
2,7 3,3
Суспільство і силові структури
У 2001 році було засуджено загалом 201627 осіб, із них до позбавлення волі — 70308 (34,9%); наступного року було засуджено 194212 осіб, зокрема 24076 жінок, серед них налічувалося 61168 осіб, засуджених до позбавлення волі (з них близько 52% вже мали раніше судимість) (див. також діаграму 2). Особливе занепокоєння викликало зниження середнього віку осіб, що відбувають покарання. Діаграма 2. Загальна кількість засуджених станом на 1 січня відповідного року (тис. осіб) 240000 220000 200000 180000 160000
1999
2000
2001
2002
2003
Тривала внутрішньоструктурна перебудова системи відбування покарань. Так, протягом 2001—2002 років Державному департаменту з питань виконання покарань було передано частину лікувальнотрудових профілакторіїв Міністерства охорони здоров’я, хоча цей процес остаточно, як це було визначено раніше, так і не було завершено. Так само 2001 року було заявлено про те, що СБУ передасть департаменту свої СIЗО, однак на кінець 2002 року цього не було зроблено. У січні 2001 року було внесено зміни до Виправно-трудового кодексу, завдяки яким обмеження радянських часів в установах виконання покарань з посиленим режимом було послаблено. Водночас з вересня 2001 року набув чинності новий Кримінальний кодекс України, який розширив перелік покарань, що не передбачають позбавлення волі. Однак визнання Конституційним судом України смертної кари неконституційною та скасування смертної кари й закріплення в Кримінальному кодексі (2001 р.) такого виду покарання, як довічне ув’язнення, поставили на порядок денний питання про утримання осіб, засуджених до довічного ув’язнення. У квітні 2001 року Держдепартамент з питань виконання покарань затвердив Положення про організацію виконання покарання у вигляді довічного позбавлення волі в установах кримінально-виконавчої системи, яким уре-
283
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
гульовувалося правове становище засуджених, регламентувались особливості їх утримання, соціально-психологічної роботи, організації праці та комунально-побутового забезпечення і медичного обслуговування. У вересні 2001 року Україна ратифікувала Перший і Другий протоколи Європейської конвенції про запобігання катуванням, нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню, які надають міжнародним спостерігачам право на інспектування місць позбавлення волі. З дозволу української влади Комітет запобігання катуванням Ради Європи опублікував три доповіді стосовно України за 1998, 1999, 2000 роки, що містили численні твердження про застосування катувань як засобу отримання зізнань, про стійке небажання утримуваних осіб говорити про зловживання з боку представників державних органів з огляду на загальний страх перед ними та про погані умови утримання в численних місцях позбавлення волі. В досліджуваний нами період у цій сфері намітилися деякі зміни на краще. Так, іще в 1994 році більшість загальноосвітніх шкіл при виправно-трудових колоніях були закриті чи реорганізовані в навчально-консультаційні пункти, а система профтехучилищ при виправних колоніях — ліквідована. Тож саме в 2001—2002 роках з ініціативи Держдепартаменту з питань виконання покарань у взаємодії з Міністерством освіти і науки та місцевими органами управління освітою вдалося відновити загальноосвітні навчальні заклади фактично в усіх виправних колоніях. Слід відзначити розвиток співпраці Державного департаменту з питань виконання покарань з громадськими організаціями та її позитивні результати, зокрема в питаннях захисту прав засуджених, подання їм юридичної допомоги. Ця співпраця, за оцінками активістів громадських організацій, посилилася після призначення главою департаменту в 2001 році В. Льовочкіна. Відзначимо, що саме цей орган став чи не першою силовою структурою, яка почала відкриватися для громадськості. Це спричинило зокрема до певних змін у діяльності його персоналу, зокрема в бік покращення поводження з особами, позбавленими волі. Щоправда, рівень громадського контролю за діями співробітників департаменту залишався незначним. У 2001 році ГО "Донецький меморіал" за сприяння Державного департаменту з питань виконання покарань та за фінансової підтримки організації "Penal Reform International" почала видавати щоквартальний інформаційний бюлетень "Аспект", який спеціалізу-
284
Суспільство і силові структури
вався на пенітенціарних проблемах і слугував "майданчиком" для їх обговорення. Певний позитивний вплив на діяльність кримінально-виконавчої системи справила програма Міжнародного фонду "Відродження" "Сприяння реформуванню пенітенціарної системи в Україні", яка реалізувалася спільно з Державним департаментом з питань виконання покарань. Основними напрямками програми було визначено сприяння реформуванню, гуманізації та демократизації пенітенціарної системи, підтримку спільних ініціатив установ виконання покарань і громадських організацій, спрямованих на демократизацію та гуманізацію процесу виконання покарань та умов утримання засуджених, їх узгодження з відповідними міжнародними стандартами поводження з в’язнями, запровадження програм ресоціалізації різних категорій засуджених, сприяння запровадженню альтернативних видів кримінальних покарань, формування громадської думки щодо проблем системи покарань тощо (див. детальніше: http://www.irf.kiev.ua/old-site/ukr/programs/law/pen/). Фонд також допоміг створити прес-службу держдепартаменту і тренінговий центр для перепідготовки співробітників установ кримінально-виконавчої системи та гуманізації їх професійної діяльності. Так, у рамках цієї програми у 2001 році було здійснено 55 проектів на загальну суму 252592 дол. США, а у 2002 році — 40 проектів на суму 348676 дол. США. Особливе значення для усталення належного морального клімату в кримінально-виконавчих установах мала співпраця державного департаменту з-понад 25 релігійними організаціями. В усіх установах виконання покарань було виділено приміщення під молитовні кімнати, а в деяких — збудовано церкви та каплиці. Однак попри дозвіл активістам громадських організацій відвідувати місця позбавлення волі іноді їм було важко зустрітися з конкретними в’язнями. Повний доступ у самих установах виконання покарань було теж заборонено. Під час виборів до Верховної Ради України в березні 2002 року кандидати в депутати і спостерігачі одержували дозвіл на доступ до деяких установ департаменту згідно з виборчим законодавством, однак у низці випадків такий доступ теж було обмежено. Під час голосування на парламентських виборах 2002 року було зафіксовано факти, на підставі яких можна зробити висновки не тільки про обмеження права голосу осіб, позбавлених волі, а й про вірогідність фальсифікацій. Саме в установах виконання покарань
285
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
та СIЗО, за протоколами дільничних виборчих комісій, практично всі виборці голосували за блок "За єдину Україну!": • на виборчій дільниці № 60 виборчого округу № 108 у м. Вахрушево—2 Луганської області (Вахрушевська УВП) із 2053 осіб за блок "За єдину Україну!" проголосували 2053, за кандидата від цього ж блоку — 2053; • на виборчій дільниці № 6 виборчого округу № 105 (Луганський СIЗО) всі 1756 осіб висловилися на підтримку блоку "За єдину Україну!" ("Товариш", квітень 2002 р., № 15); • на виборчій дільниці № 84 виборчого округу № 108 (УВП у м. Перевальську Луганської обл.) було зареєстровано 1063 виборці, з яких за блок "За єдину Україну!" проголосувало 1063; • на виборчій дільниці № 117 виборчого округу № 108 (УВП Комісарівки Перевальського району Луганської обл.) бюлетені одержали 1030 виборців, 9 із них було зіпсовано, решта виборців підтримали "За єдину Україну!"; • на виборчій дільниці № 67 виборчого округу № 145 (СIЗО в м. Полтаві), де було зареєстровано 1357 виборців, майже всі вони голосували "За єдину Україну!" — за винятком 14 осіб, чиї бюлетені виявилися зіпсованими ("Сільські вісті", 9 квітня 2002 р.). Загалом можна стверджувати, що значна, якщо не переважна кількість осіб, позбавлених волі, під час виборів 2002 року була позбавлена можливості реалізувати своє конституційне право обирати. Уповноважений ВРУ з прав людини, вважаючи питання про покращення умов перебування осіб, позбавлених волі, одним із пріоритетних, разом із працівниками свого секретаріату неодноразово відвідувала місця позбавлення волі для вивчення стану додержання в них прав і свобод людини. Наслідком цього стало деяке покращення цих умов. Зокрема, в своїй другій щорічній доповіді про стан додержання та захисту прав і свобод людини в Україні, що була виголошена 3 квітня 2003 року, омбудсмен зазначала, що "в установах пенітенціарної системи відбуваються поступові зміни щодо умов утримання засуджених та ув’язнених, іде трансформація та переорієнтація соціально-психологічної служби на індивідуальний підхід до кожної людини, гуманізація процесу виконання покарань, створення диференційованих умов тримання засуджених залежно від ступеня їх соціальної небезпеки". Однак, на нашу думку, така оцінка була занадто оптимістичною. Серед основних проблем, які супроводжували кримінально-виконавчу систему, можна назвати: неналежне фінансування (у 2001
286
Суспільство і силові структури
році — 39,2%, у 2002 році — 24,5% від розрахункових потреб), недоукомплектованість органів та установ виконання покарань персоналом, недостатнє фінансування видатків з оплати праці, фактичне позбавлення осіб рядового і начальницького складу передбачених законодавством гарантій та пільг, недостатній рівень професіоналізму персоналу, переповненість установ виконання покарань, недієвість системи ресоціалізації осіб після відбування покарань тощо. Значним недоліком залишалися погані санітарні умови та неналежний рівень медичного обслуговування, а внаслідок цього — висока смертність. Так, за офіційною статистикою Державного департаменту з питань виконання покарань, протягом I половини 2001 року в місцях позбавлення волі сталося 865 смертей, зокрема через неналежні санітарні умови від такої хвороби, як туберкульоз, померло близько 300 осіб (протягом 2002 року — 109 осіб), а від дизентерії — 13 осіб. Окрім того, за офіційною інформацією, 13 осіб скоїли самогубство. Загалом же, за інформацією Уповноваженого з прав людини, протягом 2001 року у в'язницях і СIЗО померли 1381 особа. Хоча зусилля у сфері боротьби з туберкульозом у системі виконання покарань й спричинили до певного скорочення кількості хворих засуджених, однак проблема туберкульозу залишалася досить серйозною. За даними Держдепартаменту з питань виконання покарань, серед осіб, які перебувають під вартою, в 2001 році нараховувалося близько 16 тисяч туберкульозників, з яких тільки 12 тисяч перебували на лікуванні у в’язничних шпиталях. За свідченням заступника глави департаменту Олександра Пташинського, в 2001 році в СIЗО потрапляло до п’яти тисяч хворих на активну форму туберкульозу, лікування яких було неможливе до виголошення остаточного вироку. Саме ж слідство могло тривати до 6—8 місяців, протягом яких хвороба посилювалася через відсутність лікування, несприятливі умови перебування, а також могла передаватися при контактах ("День", 4 жовтня 2001 р.). Таким чином, саме кримінально-виконавча система стала осердям і джерелом розповсюдження епідемії туберкульозу в українському суспільстві. Воднораз окрему медико-соціальну проблему становили особи, хворі на туберкульоз, які звільнялися з місць позбавлення волі після відбуття строку або за амністією. Їм видавалися виписки з медичних карток та приписи для продовження лікування у відповідних закладах охорони здоров’я, а до туберкульозних диспансерів за місцем проживання направлялися відповідні повідомлення. Однак
287
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
значна частина цих осіб (близько 50%) або взагалі не з’являлися в тубдиспансерах, або після кількаразового відвідання медичних закладів припиняла подальше лікування. Гострою проблемою, про яку вже згадувалося, були надзвичайно погані умови в установах виконання покарань і СIЗО. Це питання розв’язувалось Україною надзвичайно повільно. Зокрема, представники Європейського комітету запобігання катуванням, відвідавши Україну в листопаді-грудні 2002 року, намагалися привернути увагу українського уряду до умов, у яких перебувають особи, ув’язнені в Одеському СIЗО № 21 та в Житомирській тюрмі № 8. З погляду представників комітету, ці умови були настільки погані, що їх можна було прирівняти до нелюдського або такого поводження, що принижує гідність людини: спостерігалася надзвичайна тіснява — в камерах площею 7—8 кв. м утримувалося до 6 ув’язнених, на площі 18 кв. м розміщувалися до 15 осіб; в камерах були вологі стіни та стелі; постільна білизна часто бувала брудною та наявною в недостатній кількості; туалети були не відокремлені від камери; в більшості камер у туалетах була відсутня система зливу води; у камерах було повно тарганів; у деяких із них на вікнах було відсутнє скло; в більшості камер температура ледве сягала 170С. Такі умови утримання ув’язнених були виявлені в ряді камер. Щодо умов перебування осіб у місцях позбавлення волі, то, безперечно, існують певні відмінності між СIЗО, де перебувають особи, які формально, на підставі презумпції невинності, є невинними, і установами, де відбувають покарання особи, яким винесено вирок щодо покарання у вигляді позбавлення волі. Тож, як це не парадоксально, в України умови утримання в останніх були кращі, ніж у СIЗО. Адже слідчі ізолятори призначені для нетривалого перебування особи — протягом того часу, доки йде слідство і виноситься судом рішення. Однак на практиці нерідко траплялося так, що слідство тягнулося непропорційно довго — довше, ніж того вимагає складність справи. Зокрема, в 2002 році середній строк перебування осіб під слідством складав 4 місяці1. Поширеність в Україні практики судової тяганини, установка судів на засудження, а не виправдання обвинувачених осіб, активне застосування ними кримінальних покарань у вигляді позбавлення волі та запобіжних заходів у вигляді взяття під варту (нерідко незалежно від тяжкості злочину або щодо осіб, обвинувачення яких ґрунтувалося на припущеннях чи сумнівних доказах), інститут додаткового розслідування та економічна криза спричиняли перепов-
288
Замніус В. Пенітенціарна реформа: прорахунки та перспективи // Критика-коментарі. — 26 березня 2003 р.
1
Суспільство і силові структури
неність СIЗО. Переповненими були й установи виконання покарань у вигляді позбавлення волі, а їхнє складне матеріальне становище не дозволяло розв’язати навіть питання про започаткування власної виробничої інфраструктури. За повідомленням Уповноваженого ВРУ з прав людини, станом на 1 січня 2002 року в установах кримінально-виконавчої системи понад наявні місця утримувалися 28 тис. осіб. Розв’язати цю проблему частково, на обмежений термін, дозволяла лише щорічна амністія. Одним із ключових питань діяльності системи виконання покарань є, безперечно, питання підготовки і поведінки персоналу департаменту. Підготовку кадрів для установ департаменту здійснювали Чернігівське юридичне училище та Дніпродзержинське училище початкової підготовки персоналу. З 2001 року почало функціонувати й училище у м. Білій Церкві. Було також запроваджено кілька програм підвищення кваліфікації персоналу установ виконання покарань. Однак у зв’язку з тим, що Київський інститут внутрішніх справ, який раніше давав спеціалістам системи виконання покарань вищу освіту, залишився в системі МВС, тоді як департамент було відокремлено від неї, загострилося питання підготовки фахівців з вищою освітою для системи виконання покарань. Протягом 2001—2002 років це здійснювали Київський інститут внутрішніх справ та Національна юридична академія ім. Я. Мудрого. Після виділення Державного департаменту з питань виконання покарань в окрему структуру кількість повідомлень про насильство в установах виконання покарань та в СIЗО (після передачі їх департаменту) з боку персоналу почала поступово скорочуватися. Це не означало, що скарг про такі випадки з боку потерпілих не було, однак їх кількість була несумірно менша, ніж число скарг про побиття під час проведення дізнання та допитів. За повідомленням працівника Українсько-американського бюро захисту прав людини Тетяни Яблонської, під час анонімних опитувань ув’язнені стверджували, що з боку персоналу департаменту насильницьких дій до них не застосовувалося, тоді як на побиття та моральний тиск під час затримання та слідства скаржилися близько 70% опитаних осіб ("Сегодня", 19 лютого 2001 р.). Водночас, за інформацією Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, приблизно третина затриманих зазнавала катувань. Проблема поганого поводження персоналу кримінально-виконавчої системи з ув’язненими все ще залишалася досить гострою2. 2 Див., наприклад: Третя доповідь Уповноваженого ВРУ з прав людини "Проти катувань" // http://www.ombudsman.kiev.ua/Dop_3/R3_4.htm (електронне видання: http://www.khpg.org/index.php?r=7).
289
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
У зв’язку із цим слід звернути увагу на практику використання Державним департаментом України з питань виконання покарань підрозділів особливого призначення, які вводяться до виправно-трудових установ та слідчих ізоляторів і залучаються до проведення так званих "відпрацювань" колоній та загальних обшуків. Сама процедура проведення таких заходів має жорстокий та такий, що принижує людську гідність, характер. Їх метою є залякування ув’язнених і демонстрація сили. Уповноважений ВРУ з прав людини виявила такі факти в Оріхівській виправній колонії № 88 Запорізької області, Райківецькій колонії № 78 Хмельницької області та у Вінницькій тюрмі № 1. Загалом питання про катування і жорстоке поводження з ув’язненими в місцях позбавлення волі, передовсім у СIЗО, а також під час слідства з боку працівників міліції (детальніше див. розділ, присвячений МВС) протягом 2001—2002 років неодноразово ставало темою для публічного обговорення. Хоча спершу представники міліції, СБУ, кримінально-виконавчої системи доволі часто стверджували, що більшість цих фактів не відповідає дійсності, однак поступово проблема катувань почала усвідомлюватися в суспільстві як біда, з якою потрібно щось робити. Значного резонансу набула передача "Без табу", що вийшла 2 листопада 2001 року на телевізійному каналі "1+1". Вона стосувалася свідчень харків’янки Назакет Кадатської про жорстоке поводження з нею та нелюдські умови її перебування в СIЗО Харківської області. Публічному обговоренню була піддана й справа про перевищення повноважень працівниками правоохоронних органів, яка на момент виходу програми була закрита у зв’язку з відсутністю складу злочину ("Факты и комментарии", 9 листопада 2001 р.). У 2001 році Харківська правозахисна група опублікувала дайджест оприлюднених у ЗМI повідомлень про випадки катувань і жорстокого поводження протягом кількох останніх років. Влада відреагувала на таку підбірку матеріалів по-різному. Після появи повідомлень про цей дайджест у ЗМI ним зацікавилася СБУ — на предмет перевірки наявності складу злочину в описаних випадках. Натомість заступник держсекретаря МВС України Микола Ануфрієв заявив: "За фінансування США випущена книга "Тортури в Україні", яка розійшлася по всьому світі. Там 89 прикладів тортур у нас. Ми все це перевірили. 71 відсоток — фактів взагалі не було, не зафіксовані там, де вони називаються. Книга ця видана з газетних публікацій, що були у нас. Отже, 71% публікацій наших журналістів мали необ’єктивний характер. Iнші факти підтвердилися, винуватці тортур заарештовані
290
Суспільство і силові структури
або засуджені чи мають дисциплінарну відповідальність. Залежно од того, як ми змогли разом з прокуратурою ці факти довести..." ("Молодь України", 12 березня 2002 р.). Практика Європейського суду з прав людини свідчить, що згідно зі статтею 3 Європейської конвенції з прав людини держава повинна нести відповідальність за осіб, які перебувають під її контролем (справа Рибіч проти Австрії), а в тому разі, якщо особі завдано ушкодження не з вини представників держави, то саме держава зобов’язана представити докази цього факту. Більше того, держава зобов’язана проводити ефективне незалежне розслідування всіх повідомлень про катування або жорстоке чи таке, що принижує гідність, поводження або покарання... Підсумовуючи, можна сказати, що за збереження таких умов утримання ув’язнених осіб Україну чекатиме в Європейському суді з прав людини ще більше справ, програних за статтею 3 Європейської конвенції з прав людини. Однак протягом 2001—2002 років ув’язнені намагалися захистити свої права насамперед у національних судах. Наприклад, Сергій Iванченко, засуджений у справі про замах на Наталію Вітренко, подав позов на адміністрацію Дніпропетровського СIЗО № 3, намагаючись, за словами його дружини Iнни Iванченко, добитися того, щоб "у СIЗО ставилися до ув’язнених як до людей". Позов стосувався долі продуктових передач, принесених родичами ув’язнених ("Голос України", 9 жовтня 2001 р.). Заарештований скаржився на безглузді заборони, знущання, приниження людської гідності, катування голодом, побиття. Він вимагав порушення кримінальної справи проти керівництва СIЗО і відшкодування моральних збитків. На думку позивача, внутрішні накази Держдепартаменту з питань виконання покарань суперечили Конституції України. Цілковито несподівано обласна прокуратура долучилася до справи на боці СIЗО № 3 "з метою захисту державних інтересів" (!), прагнучи не допустити завдання державі матеріальних збитків, які матимуть місце в разі задоволення такого позову ("Голос України", 6 листопада 2001 р.). Водночас С. Iванченка було покарано за позов до Дніпропетровського СIЗО: його помістили до карцеру і, за його словами, там побили. Однак у медичному обстеженні йому було відмовлено. Його також було позбавлено права отримувати харчові передачі протягом місяця ("Час", 30 листопада — 6 грудня 2001 р.). На своє розв’язання все ще очікували такі проблеми, як невизначеність максимального строку перебування особи під вартою після
291
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
того, як справу передано до суду, внаслідок чого люди роками перебували в СIЗО, очікуючи на рішення суду, затримки зі звільненням особи із СIЗО після винесення судом такого рішення, перевищення термінів перебування особи в СIЗО під час слідства тощо. Суттєвою проблемою залишалась і ресоціалізація осіб, засуджених до позбавлення волі, після відбуття ними покарання або звільнення за амністією. Так, із 88 тисяч осіб, що звільнилися з місць позбавлення волі у 2001 році, працевлаштувалися лише 34%. Разом із тим держава докладала зусиль до вирішення цю проблеми, зокрема шляхом подання допомоги в трудовому та побутовому працевлаштуванні. Однак ці зусилля були вочевидь недостатніми. Наприклад, у містах Харкові, Донецьку, Житомирі, Луганську, Чернігові, Львівській області та Автономній Республіці Крим діяли центри та фонди соціальної адаптації, створені за участі громадських організацій. Однак було ясно, що для суттєвого просування в цій сфері потрібно об'єднання зусиль громадських організацій, ЗМI, благодійних фондів та державних органів. Серед позитивних тенденцій у кримінально-виконавчій системі, що увиразнилися протягом 2001—2002 років, можна назвати: • тенденцію до розширення числа покарань, не пов’язаних із позбавленням волі, зокрема завдяки новому Кримінальному кодексу; • зростання частки осіб, до яких застосовувалося умовно-дострокове звільнення; • привертання уваги громадськості до неналежного фінансування кримінально-виконавчої системи; • зміну ставлення держави до проблем поширення туберкульозу в місцях позбавлення волі. Однак загалом слід констатувати, що протягом 2001—2002 років утримання осіб у кримінально-виконавчій системі України, на жаль, усе ще залишалося далеким від мінімальних європейських пенітенціарних стандартів. Руслан Тополевський, викладач кафедри теорії та історії держави та права Національного університету внутрішніх справ
292
Суспільство і силові структури
4
Міністерство оборони України
М
іністерство оборони України є центральним адміністративно-політичним органом управління Збройними Силами, завдання якого — здійснення воєнної політики відповідно до законодавства України. Прийнятий 6 грудня 1991 року Закон України "Про оборону України" до основних функцій міністерства відносить: • участь у формуванні та реалізації державної політики з питань оборони і військового будівництва, підготовку проектів Концепції національної безпеки України, Воєнної доктрини України, законодавчих та інших нормативних актів у сфері оборони, забезпечення їх виконання у Збройних Силах, координацію в установленому порядку діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування щодо підготовки держави до оборони; • провадження розвідувальної та інформаційно-аналітичної діяльності в інтересах національної безпеки та оборони держави, участь в аналізі воєнно-політичної обстановки та визначенні рівня воєнної загрози національній безпеці України; • участь у формуванні оборонного бюджету, звітування перед Кабінетом Міністрів про використання виділених коштів; • проведення державної військової кадрової політики, забезпечення розвитку військової освіти і науки, зміцнення дисципліни, правопорядку та виховання особового складу; • участь у забезпеченні функціонування національної економіки та державного управління в особливий період, у плануванні мобілізаційної підготовки галузей економіки і контролі за підготовкою підприємств, установ та організацій усіх форм власності до виконання мобілізаційних завдань; • забезпечення комплектування Збройних Сил, інших військових формувань та відповідних правоохоронних органів особовим складом; • здійснення заходів, спрямованих на забезпечення соціально-економічних і правових гарантій військовослужбовцям, членам їхніх
293
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
сімей та працівникам Збройних Сил, особам, звільненим у запас або відставку, а також членам сімей військовослужбовців, які загинули (померли), пропали безвісти, стали інвалідами під час проходження військової служби або потрапили в полон у ході бойових дій (війни) чи під час участі в міжнародних миротворчих операціях; • забезпечення взаємин Збройних Сил із державними органами, громадськими організаціями та громадянами, виконання інших повноважень, що випливають із цього та інших законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України у сфері оборони.
Витрати на утримання Збройних Сил України Стаття 2 закону "Про оборону України" обумовлює, що фінансування потреб національної оборони держави здійснюється виключно за рахунок державного бюджету України в обсягах, розмір яких визначається щорічно законом України "Про Державний бюджет України" і які забезпечують належне виконання завдань оборони, але не можуть бути менші за три відсотки від запланованого обсягу валового внутрішнього продукту. Згідно із Законом України "Про Державний бюджет України на 2002 рік" Міністерству оборони України передбачено було виділити 3 млрд. 291,1 млн. грн., що становило 1,32% від прогнозованого ВВП на 2002 рік. Зокрема, із загального фонду планувалися надходження на суму 2 млрд. 553,9 млн. грн.; із спеціального — 737,2 млн. грн. По статтях у 2002 році передбачено виділити: • 254 млн. 646,8 тис. грн. — на Програму реформування та розвитку ЗС України; • 100 млн. грн. — на закупівлю озброєння та військової техніки; • 51 млн. 50 тис. грн. — на прикладні дослідження у сфері військової оборони держави; • 50 млн. 988,5 тис. грн. — на програму відновлення боєздатності, утримання, експлуатацію, ремонт озброєння та військової техніки; • 458 млн. 663,5 тис. грн. — на тилове забезпечення війська; • 15 млн. 594 тис. грн. — на будівництво житла для військовослужбовців;
294
Суспільство і силові структури
• 100 млн. 110,5 тис. грн. — на забезпечення участі в миротворчих операціях (див.: http://www.mil.gov.ua). Але якщо взяти загальні бюджетні показники за 2001 рік по всіх розпорядниках коштів, виділених для Міністерства оборони України, а також урахувати індекс інфляції (11,6%) та реальний показник зростання ВВП (на 6%), то належить констатувати той факт, що існували реальні фінансові можливості збільшити видатки на оборону на 1 млрд. грн. У порівнянні з 2000 роком скоротилося фінансування Програми реформування та розвитку ЗС України, хоч і в 2000 році вона була профінансована тільки на 39,3%. Також скоротилося фінансування на закупівлю техніки та озброєння і на проведення науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт. За оперативними даними головного фінансово-економічного управління Міністерства оборони України, недовиконання бюджетних призначень за 2001 рік могло справити негативний вплив на досить обмежене фінансування 2002 року. Так, наприклад, якщо у 2000 році Збройні Сили були профінансовані на 100% із загального фонду, то в 2001-му — тільки на 83,8% загалом (див.: www.mil.gov.ua). Основна причина такого стану справ — невиконання НАК "Нафтогаз України" своїх боргових зобов'язань перед Міністерством оборони України. Разом із тим за загальним фондом Міністерство оборони було недофінансовано на 82,4 млн. грн., незважаючи на те, що цей фонд входить до захищених статей держбюджету. Крім того, не було отримано 1 млн. грн. по централізованих капітальних вкладеннях. Таким чином, борги за 2001 рік, загальна сума яких перевищила 500 млн. грн., перейшли на 2002 рік. Зміни торкнулись і такого злободенного питання, як пільги для військовослужбовців та членів їхніх сімей. Як відомо, Верховною Радою було відмінено призупинення дії положень законодавчих актів України в частині надання пільг військовослужбовцям та членам їхніх сімей. Відтак поставало питання, яким чином можна забезпечити ці пільги за скорочення бюджетного фінансування на 2002 рік у порівнянні з попереднім роком та за наявності боргу в понад півмільярда гривень, який перейшов із 2001 року. Разом із тим спостерігались і позитивні моменти — це текстові статті. Завдяки введенню в дію статті 51 у 2002 році було, як виняток, звільнено від сплати земельного податку військові частини, військові навчальні заклади, науково-дослідні установи, дитячі сана-
295
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
торно-курортні та оздоровчі заклади, а також підприємства оборони України. Стаття 62 передбачала, що Кабінетом Міністрів України запроваджується механізм погашення фактичної кредиторської заборгованості Збройних Сил за отримані військове майно, товари, продукцію, виконані роботи та надані послуги, що склалася станом на 1 січня 2002 року. За словами помічника міністра оборони України з питань формування бюджету та економічно-фінансової діяльності генерал-майора Валерія Мунтіяна, велике занепокоєння викликало фактичне виконання бюджетних призначень у 2002 році Держказначейством України. Відтак, на його переконання, Кабінет Міністрів мав негайно вжити заходів для акумуляції та концентрації ресурсів з метою стовідсоткового забезпечення фінансування потреб Міністерства оборони України (див.: www.mil.gov.ua). Дане дослідження має на меті визначення місця і ролі військового відомства на шляху розбудови демократії. Однією з найважливіших складових цього процесу є відповідно до Закону України "Про оборону" "забезпечення реалізації заходів демократичного цивільного контролю за Збройними Силами України", що для будь-якого сучасного суспільства становить неминучу необхідність, передумову прозорості і відповідальності влади, знаряддя захисту від зловживань та інструмент забезпечення прав людини. Для створення повноцінної системи цивільного контролю за силовими структурами в Україні необхідні: а) контроль та участь законодавчої влади у формуванні військової політики, що передбачає відкритість бюджетного процесу та уможливлення впливу парламенту на процес призначення на ключові посади в цих структурах; б) існування інституту цивільного міністра оборони; в) відкритість несекретної військової інформації, допуск преси та громадських організацій до нагляду за життєдіяльністю силових структур. Про аспекти цивільного контролю за силовими структурами можна говорити безнастанно. Зрозуміло, що ідеальної універсальної моделі тут бути не може. Якщо ж брати до уваги конкретні організаційні форми, то світовий досвід показує, що кожна країна, беручи до уваги загальні принципи, виходить за цього з власної національної специфіки. Прагнучи створити в Україні сучасну, відкриту для суспільства і шановану в народі армію, не можна обмежуватися лише перебудо-
296
Суспільство і силові структури
вою Збройних Сил та їх банальним скороченням. Необхідно виробити правову базу, яка на законодавчому рівні регулюватиме всі ці нюанси. В Україні склалася невизначена ситуація, коли, з одного боку, відповідно до статті 85 Конституції парламент має цілий ряд повноважень у військовій сфері, а з іншого — роль його зводиться значною мірою до формального затвердження бюджету та розгляду законопроектів щодо функціонування військової організації держави. Крім того, кадрове питання щодо вищих ланок управління військовою організацією для Верховної Ради залишається закритим, оскільки призначення та звільнення посадових осіб силових структур та їх заступників — виключна прерогатива Президента. З огляду на це в парламенті дуже активно заговорили про необхідність реорганізації вітчизняних Збройних Сил. Тому цілком логічною виглядала поява двох законопроектів щодо проблеми цивільного контролю, авторами яких були відповідно Кабінет Міністрів України та народний депутат Г. Крючков. Варто зауважити, що депутатський варіант законопроекту, хоч і не був позбавлений недоліків, більше відповідав вимогам часу. Коли йдеться про цивільний контроль, чи не найбільш суттєвими його ланками є контроль та участь законодавчої влади в окресленні воєнної політики та у військовому будівництві. I саме в цих ланках необхідно добитися чіткої координації зусиль. Утім, як уже зазначалося, парламенту відводиться досить обмежена роль у впливі на силовиків у порівнянні з владою виконавчою та президентською, тим більше, що силові структури країни підпорядковані безпосередньо Президентові як їх головнокомандувачу. Водночас лише парламент має право асигнувати гроші на діяльність Збройних Сил. Таким чином, бюджет для Верховної Ради — це ледь не єдиний інструмент впливу на процес військового будівництва. У роботі над формуванням бюджету парламенту доводиться стикатися з багатьма труднощами. Насамперед це процес обговорення та проходження бюджету в стінах Верховної Ради. Крім того, з огляду на невикорінювані традиції засекречування всього і вся бюджетна частина щодо національної оборони затверджується лише за небагатьма основними статтями, що не дозволяє депутатам досконально розібратись у тому, скільки і на що витрачатиметься. А оскільки бюджет приймається як цілісний закон, затверджені військові його видатки дозволяють урядові маніпулювати коштами в рамках відповідних статей. Отже, реальний контроль
297
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
над оборонною сферою здійснює виконавча влада. Натомість парламент може контролювати бюджетний процес лише опосередковано, через Рахункову палату, висновки якої про виявлені порушення надходять, за свідченнями депутатів, зазвичай із затримками. Як наслідок, виникають затримки постачання, залишається на низькому рівні соціальний захист військовослужбовців та членів їхніх сімей. Виправити наявний стан справ можна, запозичивши досвід інших країн, де існує цілковита прозорість бюджету, тобто наділити парламент повноваженнями щодо контролю за витрачанням виділених коштів. Окрім того, повноваження Верховної Ради повинні включати надання згоди на затвердження переліку вищих посад у системі військового управління, які мають заміщуватися цивільними особами, на призначення керівників силових відомств, їх заступників, контроль за формуванням кадрової політики та ходом її реалізації, який має базуватися на принципах визначення пріоритетів, форм та методів кадрової роботи, стратегій розвитку кадрового потенціалу, і спиратися на дієві механізми забезпечення службового росту посадових осіб тощо. Ефективність контролю над силовиками залежить і від того, хто їх очолює, — військова чи цивільна особа. Слід зазначити, що варіант законопроекту, розроблений депутатами, передбачав можливість призначення на керівні посади в силових структурах цивільних осіб. Позитив у призначенні цивільного міністра оборони полягає в тому, що це сприяє утвердженню демократичних норм у розбудові Збройних Сил, зміцнює їх зв'язок із суспільством, дає можливість уникнути закритості армії, унеможливлює ситуації, коли Збройні Сили з інструменту політики перетворюються на її суб'єкт. Окрім того, неможливо контролювати будь-яке відомство ззовні. Ця ідея, що має свої плюси і мінуси, здобула своїх прихильників і опонентів. Для армії це поняття доволі нове, й у багатьох викликає неоднозначне сприйняття. Почасти це пояснюється радянськими традиціями, згідно з якими біля керма військового відомства міг стояти лише кадровий військовий. У демократичному суспільстві суперечності між цивільними і військовими структурами — явище закономірне. Серед військових існує така думка, що цивільний міністр оборони неспроможний управляти військовим відомством. Але ж керування міністерством не переноситься автоматично на командування військами. Цю
298
Суспільство і силові структури
роль має виконувати Генеральний штаб та його начальник — кадровий військовий, для чого повноваження між цими інститутами мають бути законодавчо розподілені. Україна вже мала негативний досвід управління ЗС у нерозмежованому полі, коли непорозуміння між цивільним міністром оборони в особі В. Шмарова і керівництвом Генштабу призвели до протистояння. Як наслідок, Міністерство оборони знову очолив військовий — О. Кузьмук. Цей крок керівництва держави довів, що запровадження в Україні цивільного контролю над військовими залишається справою майбутнього, а перший досвід призначення цивільного міністра обмежився лише вдяганням цивільного одягу — адже за вельми недовгий час перебування В. Шмарова на чолі військового відомства тут так і не було створено жодних цивільних структур, а указ про розмежування функцій Міністерства оборони і Генштабу було підписано вже після його відставки. Повернення на пост міністра оборони військового викликало певне нерозуміння в світі. А трагічні події, пов'язані з попаданням ракети в житловий будинок у Броварах, отруєнням мирних жителів військовими відходами, а найголовніше — замовчування реальних фактів, спроби обманути власний народ і світову спільноту, блюзнірські намагання довести непричетність свого відомства до цих трагедій мирних часів засвідчили, що "військовий професіонал", як характеризували О. Кузьмука, вочевидь уже вичерпав весь свій ресурс на цьому посту. Здавалось би, підстав для відправки міністра оборони у відставку було аж занадто. Втім, сам він не поспішав знайти в собі мужність, щоб згідно із законами офіцерської честі залишити цей пост. Перелік трагічних подій, спричинених вітчизняними військовиками, доповнює попадання української ракети в російський літак Ту—154 під час спільних україно-російських навчань у жовтні 2001 року. Спершу військове керівництво держави за апробованим уже сценарієм знову спробувало спростувати факт своєї причетності до цього. За повідомленнями прес-служби МО, "жодне повітряне судно в район навчань не входило, сектор стрільби та дальність пуску ракет не співпадають з маршрутом польоту літака і точкою його падіння" ("День", 5 жовтня 2001 р.). Головнокомандувач військ ППО Збройних Сил України, генерал-полковник В. Ткачов теж заявив, що матеріали об'єктивного контролю, які має міністерство на цей момент, "свідчать про непричетність українських ППО до цієї катастрофи" ("Голос України", 9 жовтня 2001
299
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
р.). Міністр оборони України О. Кузьмук, якому вже було не звикати виправдовуватись, у черговий раз спростував версію щодо причетності українських військових. Виступаючи у Верховній Раді, він стверджував, що "літак не міг бути захоплений променем локатора, і ракета на нього наводитися не могла" ("День", 10 жовтня 2001 р.). Утім, уже наступного дня військове відомство почало давати "задній хід". ЗМI зосереджували свою увагу на словах О. Кузьмука про те, що українське військове відомство вивчає всі висунуті версії, не відкидаючи й "ракетну" ("День", 11 жовтня 2001 р.). Звичайно, від помилок ніхто не застрахований. Але щоб визнавати їх — треба мати мужність. Натомість військове керівництво, пам'ятаючи, очевидно про свою безкарність за брехню про броварські події і нехтуючи законами офіцерської честі, вперто спростовувало очевидний для всього людства факт причетності українських ППО до знищення пасажирського літака. I все-таки зізнання пролунали. А потім і вибачення. Щоправда, вибачення виголошувалися не надто переконливо і щиро. Генерали ледь не наввипередки намагалися вигородити себе, заявляючи, нібито було отримано суперечливу інформацію, зокрема щодо місця падіння літака. Вибачення ж О. Кузьмука, висловлені після заяви про те, що він, мовляв, не мав наміру вводити суспільство в оману, залишили достоту прикре відчуття ("Високий замок", 13 жовтня 2001 р.). Світова громадськість очікувала, що слідом за цими подіями стануться кадрові перестановки в армії. Дійсно, після запізнілих зізнань міністр оборони та командувач ППО подали рапорти про відставку. Втім, благородного жесту не вийшло. Президент України Л. Кучма, назвавши О. Кузьмука "людиною дуже високих моральних якостей" ("День", 11 жовтня 2001 р.), відкинув саму можливість його відставки, заявивши, що "поспішати з відставкою міністра не варто". Мовляв, "є трагедії й більшого масштабу" ("Україна молода", 11 жовтня 2001 р.). Ці заяви сколихнули суспільство. Більшість представників політичної еліти країни та понад 40% киян (дані УЦЕПД ім. О. Разумкова) висловилися за відставку глави військового відомства. Нарешті, 24 жовтня 2001 року Президент таки прийняв відставку О. Кузьмука. В Україні знову заговорили про можливість призначення цивільного міністра оборони. Втім, Л. Кучма був іншої думки. Не відкидаючи зовсім можливості очолення військового міністерства цивіль-
300
Суспільство і силові структури
ною особою, він заявив, що в країні ще "не настав час для цивільного міністра оборони". До того ж і він сам, і Україна "вже проходили цивільного міністра оборони і найбільші реформи" (малося на увазі перебування на цій посаді В. Шмарова) ("Молодь України", 9 листопада 2001 р.). Відтак 12 листопада 2001 року місце О. Кузьмука посів знову військовий — генерал В. Шкідченко. Майже через вісім місяців після призначення нового міністра оборони українська армія знову опинилася в центрі уваги світової спільноти. Чергова трагедія, пов'язана з використанням військової техніки, сталася 27 липня 2002 року на Скнилівському літовищі під час авіашоу. Демонструючи фігури вищого пілотажу, пілоти не справилися з літаком, і бойовий винищувач Су—27 упав на натовп людей. Загинуло 84 особи. Трагедія в Скнилові завдала чергового удару по довірі народу до української армії. Знову актуалізувалося питання про цивільний контроль над Збройними Силами, про призначення цивільного міністра. Останніми роками в Україні усталилася прикра тенденція: майже щороку вітчизняні військові опиняються в центрі гучних скандалів. Не став винятком і 2002 рік. У травні цього року співробітник нідерландського Iнституту військової документації К. Віїбес в інтерв'ю радіо "Свобода" заявив, що Україна посідала найважливіше після Греції та Туреччини місце серед нелегальних постачальників зброї в Хорватію та Боснію і тісно співпрацювала з Iраном. Такого висновку дійшли співробітники інституту на основі документів, які зафіксували факти продажу українським миротворчим батальйоном зброї боснійцям перед своїм поверненням в Україну. Крім того, відповідно до заяви МЗС Нідерландів у листопаді 1994 року надійшла підтверджена інформація про здійснення авіарейсів з Тегерана в Україну для завантаження літаків зброєю. Українська сторона відкинула ці звинувачення, заявивши, що Україна не надавала повітряного простору Iрану ("Високий замок", 14 травня 2002 р.). Черговий сюжет став відлунням іншого скандалу — "касетного". Справа набула розголосу в квітні 2002 року в результаті оприлюднення майором М. Мельниченком аудіозапису розмови Л. Кучми, в якій той начебто наказував продати Iраку три автоматизовані станції радіотехнічної розвідки "Кольчуга". Основне звинувачення, пред'явлене Україні, полягало в тому, що важливим є навіть не факт передання чи непередання систем, але сам факт обговорення українським керівництвом можливості такого передання.
301
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Прес-центр МЗС України спростував інформацію про поставки української зброї, заявивши, що Україна чітко дотримується своїх міжнародних зобов'язань, особливо тих, що стосуються Iраку ("Високий замок", 17 квітня 2002 р.). За свідченням Ю. Рябкіна, директора ВО "Топаз", на якому розробляли ці установки, всього було виготовлено чотири станції, з яких три було передано Ефіопії, що підтвердило МО цієї країни в листі на адресу компанії "Укрспецекспорт", а четверта залишилася в Україні ("Високий замок", 26 квітня 2002 р.). Свій погляд на "кольчужну" історію оприлюднив в інтерв'ю радіо "Свобода" секретар РНБОУ Є. Марчук: "Така інформація щодо України — чи то поставка зброї талібам, чи ще раніше — Хорватії, тепер — Iраку — вже до певної міри сприймається як частина якоїсь кампанії проти України. I тому доки не будуть з'ясовані, документально підтверджені чи, навпаки, документально спростовані ті чи інші повідомлення, коментувати щось майже неможливо" ("Високий замок", 17 квітня 2002 р.). Аби залагодити цей конфлікт, Україна звернулася до Ради безпеки ООН та США з пропозицією провести перевірку дотримання нею санкцій ООН щодо Iраку. Питання про наявність інших доказів причетності України до їх порушення, крім плівок М. Мельниченка, не знайшло відповіді. Представники розвідувального управління МО США не змогли ні підтвердити, ані спростувати інформацію про наявність в Iраку українських "Кольчуг". Прес-секретар цього відомства Д. Брукс заявив, що не давав свідчень про виявлення української зброї на іракській території ("Високий замок", 2 травня 2002 р.). Як здається, остаточну крапку в "кольчужному" скандалі поставив офіційний лист Генерального секретаря ООН К. Аннана на адресу міністра закордонних справ України, в якому говорилося, що перевірка, проведена ООН, не виявила будь-яких фактів, які давали би привід стверджувати, що Україна здійснювала нелегальні поставки зброї чи військової продукції до Iраку ("Дзеркало тижня", 14 червня 2002 р.). Утім, пристрасті навколо "Кольчуг" і після цього не вщухли. 3 вересня 2002 року народний депутат України Г. Омельченко зробив після візиту до США сенсаційну заяву, ніби Америка таки має докази наявності в Iраку чотирьох радарних станцій українського виробництва. Варто зауважити, що американці з відповіддю не забарилися. Посол в Україні К. Паскуаль наголосив, що США не мають жодних доказів передання Україною зброї іракській стороні ("Факты и комментарии", 6 вересня 2002 р.).
302
Суспільство і силові структури
Специфічний бізнес, яким є торгівля зброєю, — чи найбільш прибутковий, а відтак і засекречений, що, зрозуміло, не виключає можливості зловживань. Тому Україні треба рухатися в бік відкритості — і насамперед установлення жорсткого експортного контролю, що допоможе в подальшому уникати подібних ситуацій та дозволить стабілізувати військовий імідж держави. Iлона Білан, Український незалежний центр політичних досліджень
303
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки
Розвиток демократії в Україні: 2001–2002 роки Автори: Ж. I. Безп'ятчук, I. Л. Білан, С. А. Горобчишина, М. Б. Дацишин, А. В. Дуда, Л. I. Кудіна, Н. А. Лисюк, Н. Ю. Максимова, Д. В. Орлова, М. М. Скорик, Ю. А. Тищенко, Р. Б. Тополевський, О. Д. Чебаненко, О. В. Чекмишев, А. О. Червяцова, К. О. Шаповалова Літературний редактор: Наталія Лисюк Комп'ютерна верстка, дизайн обкладинки: DivoVision Studio, Юліанна Алексєєва, Андрій Алексєєв
Оригінал-макет виготовлено на обладнанні Українського незалежного центру політичних досліджень 01030, Київ-30, вул. Пирогова, 4/26, кв. 20 Тел./факс: (044) 230—9178, (044) 235—6505, (044) 599—4251 Електронна пошта:
[email protected] http://www.ucipr.kiev.ua
Підписано до друку 17.04.2006 р. Формат 60х84/16. Папір офсетний. Друк офсетний. Гарнітура Octava. Тираж 1000 прим. Зам. 160/04.
Віддруковано у друкарні ТОВ "Агентство "Україна". 01034, Київ, вул. Лисенка, 8. (Свідоцтво про реєстрацію серії ДК № 265 від 30.11.2000 р.)
304
